Förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina föredraget den 4 september 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 EUT L 348, 2008, s. 98.

4 Närmare bestämt verkar den hänskjutande domstolen inte ha uppmanats att avgöra huruvida polisens beslut av den 11 september 2023, genom vilket den berörda tredjelandsmedborgaren togs i förvar för tredje gången, var lagligt, utan huruvida det var lagligt att fortsätta att hålla honom i förvar efter den längsta tillåtna sexmånadersperiod som föreskrivs i artikel 15.5 i direktiv 2008/115. Överklagandet till Högsta domstolen avser Östra Finlands hovrätts (Finland) beslut genom vilket den ogillade tredjelandsmedborgarens överklagande av det beslut som Södra Karelens tingsrätt (Finland) meddelade den 7 december 2023, i vilket det bland annat slogs fast att den omständigheten att en förhandling hade hållits ex officio först när den sammanlagda förvarsperioden (potentiellt) hade överskridit sex månader, inte utgjorde en tillräcklig grund för att frige honom.

5 Enligt Peers, S. har direktiv 2008/115, som ursprungligen var avsett som ett strikt verktyg för att ta irreguljära migranter i förvar och avlägsna dem, genom domstolens praxis utvecklats till att spegla ett mer balanserat synsätt (se Peers, S., Irregular Migrants – Can humane treatment be balanced against efficient removal?, European Journal of Migration and Law, 2015, vol. 17, nr 4, 2015, s. 289–304).

6 EUT L 180, 2013, s. 31.

7 C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741 (nedan kallad domen Kadzoev).

8 I sitt svar på en fråga från EU-domstolen anger den hänskjutande domstolen att det är oklart hur 127 § i utlänningslagen ska tillämpas i förhållande till direktiv 2008/115 när det gäller frågan om huruvida separata förvarsperioder ska läggas samman eller behandlas oberoende av varandra vid beräkningen av den längsta tillåtna förvarsperioden. På grund av avsaknaden av fast nationell rättspraxis beror beslut om frigivning av förvarstagna personer för närvarande på hur polisen eller domstolarna tolkar lagen i varje enskilt fall.

9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alfödi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 268) (nedan kallad domen FMS m.fl.). Direktiv 2008/115 syftar således till att anpassa sig till rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), enligt vilken frihetsberövande av en person inom ramen för ett utvisnings- eller utlämningsförfarande inte kräver att åtgärden är nödvändig, till exempel för att förhindra att personen … avviker (se bland annat Europadomstolens dom av den 15 november 1996, Chahal mot Förenade kungariket, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 och 113, dom av den 10 juli 2014, Rakhimov mot Ryssland, CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 och 120, och dom av den 27 november 2014, Khomullo mot Ukraina, CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52).

10 Dom av den 28 april 2011, El Dridi ( C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 40) (nedan kallad domen El Dridi).

11 Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 278.

12 Se, bland annat, dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 58), där domstolen slog fast att en förlängning enligt artikel 15.6 i direktiv 2008/115 ska beslutas i enlighet med nationell rätt och att den under inga omständigheter får överskrida ytterligare tolv månader.

13 Se punkt 69 i den domen, där det hänvisas till punkterna 37, 54 och 61 i samma dom. Se även punkt 15.4 i kommissionens Handbok om återvändande (bilaga till kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83)).

14 Se, bland annat, domen FMS m.fl., punkterna 279 och 280 samt där angiven rättspraxis.

15 Ibidem, punkt 280.

16 I domen El Dridi, punkt 43, tillade domstolen att avsikten med direktiv 2008/115 är att ta hänsyn dels till praxis från Europadomstolen, – där det stadgats att en person som är föremål för ett pågående utvisnings- eller utlämningsförfarande enligt proportionalitetsprincipen inte får hållas i förvar under orimligt lång tid, det vill säga inte längre tid än vad som är nödvändigt för att nå det eftersträvade målet (se, bland annat, Europadomstolens dom av den 29 januari 2008 i målet Saadi mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 72 och 74 – dels till den åttonde av de 20 principer för påtvingat återvändande som Europarådets ministerkommitté antog den 4 maj 2005 och som nämns i skäl 3 i direktiv 2008/115. Enligt denna princip ska förvar inför avlägsnande pågå under så kort tid som möjligt. För en kommentar till domen El Dridi, se Raffaelli, R., Criminalizing Irregular Immigration and the Returns Directive: An Analysis of the El Dridi Case, European Journal of Migration and Law, vol. 13, nr. 4, 2011, s. 467–489, och Mitsilegas, V., The Criminalisation of Migration in Europe – Challenges for Human Rights and the Rule of Law, Springer, Cham, 2015, s. 57–76.

17 Se dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvarsbeslut), C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 72 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 oktober 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:868, punkt 41 (nedan kallad domen Bouskoura). Eftersom förvarstagande utgör ett allvarligt ingrepp i en tredjelandsmedborgares rätt till frihet, enligt artikel 6 i stadgan, måste det ske med iakttagande av strikta garantier, bland annat att det finns en förutsebarhet och skydd mot godtycklighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40).

18 Dom av den 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Placering i förvar – Risk för att brott begås) ( C‑241/21, EU:C:2022:753, punkterna 30–33, 38 och 40–43).

19 Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkterna 268 och 269.

20 För en diskussion om EU-domstolens praxis avseende direktiv 2008/115, se Molnár, T., The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case-law: Approaches worlds apart?, i Carrera, S. m.fl. (red), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, s. 105–124.

21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn ( C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 38).

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 mars 2017, Al Chodor ( C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40). Se även Europadomstolen, dom av den 19 februari 2009, A. m.fl. mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2016:0219JUD000345505, § 164).

23 Begreppet rimliga utsikter tolkades bland annat i domen Kadzoev (punkterna 64–66), där domstolen slog att det inte fanns några rimliga utsikter till ett avlägsnande när det framstod som föga sannolikt att den berörda personen kommer att tas emot i ett tredjeland med hänsyn till de fastställda tidsgränserna. Se även domen FMS m.fl., punkt 278.

24 Se punkt 35 ovan.

25 Se punkterna 37–40 ovan.

26 10 maj 2007, CE:ECHR:2007:0510JUD000019905.

27 Ibidem, §§ 33 och 34.

28 Se punkterna 44–47 ovan.

29 Se punkterna 46 och 47 ovan.

30 Se punkt 39 ovan.

31 Se punkt 46 ovan.

32 Se, bland annat, domen Kadzoev, punkt 37, och dom av den 6 oktober 2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Placering i förvar – Risk för att brott begås) ( C‑241/21, EU:C:2022:753, punkterna 40–42).

33 Dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud) ( C‑806/18, EU:C:2020:724, punkterna 27–29 och där angiven rättspraxis).

34 Dom av den 6 december 2011, Achughbabian ( C‑329/11, EU:C:2011:807, punkterna 46, 48 och 50).

35 Dom av den 17 september 2020, JZ (Fängelse i händelse av brott mot inreseförbud) ( C‑806/18, EU:C:2020:724, punkterna 27–29 och där angiven rättspraxis).

36 Ibidem.

37 Se domen Kadzoev, punkterna 63–67. I punkt 65 i den domen kopplar domstolen direkt proportionaliteten till den rimliga utsikten till avlägsnande, genom att slå fast att hållandet av en person i förvar i syfte att avlägsna denne inte får förlängas utöver den tid som är absolut nödvändig för att säkerställa att avlägsnandet kan genomföras. Om det framgår att det inte längre finns någon rimlig möjlighet till avlägsnande, är hållandet i förvar inte längre berättigat och den berörda personen ska omedelbart friges.

38 Se artikel 15.1 och 15.4 i direktiv 2008/115.

39 Se artikel 8.4 i direktiv 2008/115, där det föreskrivs att [o]m medlemsstaterna – som en sista utväg – använder tvångsmedel vid avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare som motsätter sig avlägsnande, ska dessa åtgärder vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet. Se även Peers, S., i fotnot 4 i anfört arbete, s. 289–304.

40 Majcher, I. och Strik, T., Legislating without evidence – The Recast of the EU Return Directive. European Journal of Migration and Law, vol. 23, nr 2, 2021, s. 103–126.

41 Ibidem.

42 Punkt 45. Se även domen Bouskoura, punkt 46.

43 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96). Direktiv 2013/33 ersatte rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18).

44 Det framgår av punkt 22 i beslutet att begära förhandsavgörande att bestämmelsen om en längsta tid för hållande i förvar på sex månader i 127 § 1 mom. i utlänningslagen – som motsvarar artikel 15.5 i direktiv 2008/115 – är tillämplig på varje tagande i förvar av en utlänning, oavsett om den rättsliga grunden för tagandet i förvar står att finna i unionsrätten eller i nationell rätt. I punkt 23 i beslutet att begära förhandsavgörande anges att [det] framgår … av handlingarna i målet att hållandet av A i förvar hela tiden eller nästan hela tiden grundades åtminstone huvudsakligen på ordningen enligt [direktiv 2008/115].

45 Förvar inför avlägsnande enligt direktiv 2008/115 och hållande av asylsökande i förvar omfattas av olika regelverk. Se punkt 60 ovan.

46 När det gäller skillnaden mellan förvar enligt direktiv 2008/115 och enligt Dublin III-förordningen, se domen Bouskoura, punkterna 46–50.

47 C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858 (punkterna 83, 84, 88 och 92).

48 Det följer av EU-domstolens fasta praxis, särskilt av dom av den 10 september 2013, G. och R ( C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533), samt dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), att den domstolsprövning som krävs enligt artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2008/115 ska ske ex officio, utan att den som tagits i för behöver begära detta. Denna tolkning säkerställer ett effektivt skydd av den grundläggande rätt till frihet och säkerhet som stadfästs i artikel 6 i stadgan.

49 Se dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 44), och dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn ( C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 59).

50 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn ( C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

51 Se fotnot 17 ovan.

52 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 44), i vilken domstolen i korthet slog fast att varje förlängning av förvarstiden enligt artikel 15.6 kräver en ny, individuell prövning och inte kan ske automatiskt (punkterna 44–46). Vidare måste den överprövande domstolen bedöma de omständigheter som motiverar förlängningen och inte enbart förlita sig på den förvaltningsmyndighetens slutsatser (punkt 60).

53 Domstolen har slagit fast att det skulle strida mot kärninnehållet i rätten till ett effektivt domstolsskydd, som garanteras i artikel 47 i stadgan, om ingen domstol kunde pröva huruvida ett beslut om förvarstagande enligt direktiv 2008/115 är förenligt med de fri- och rättigheter som tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium garanteras i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 290).

54 Se, för ett liknande resonemang dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) ( C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83 och där angiven rättspraxis).

55 Se artikel 15.2 i direktiv 2008/115, där det uttryckligen krävs att ett förvarsbeslut ska bli föremål för rättslig prövning så snart som möjligt efter det att en person tagits i förvar och att förlängningar av förvarstiden ska prövas av en rättslig myndighet. Det följer av den systemiska logiken i direktivet att eftersom ett beslut om förvarstagande ska vara nödvändigt, proportionerligt och tidsbegränsat, ska prövningen av fortsatt förvar enligt artikel 15.3 andra meningen i direktivet omfattas av samma rättsliga garantier som det ursprungliga förvarsbeslutet, inbegripet snabbhet.

56 Dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) ( C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83).

57 Denna tolkning stärks ytterligare av artikel 15.4 i direktiv 2008/115, i vilken det anges att hållandet i förvar ska upphöra omedelbart när villkoren i artikel 15.1 i direktiv 2008/115 inte längre är uppfyllda. Det skulle vara oförenligt med denna bestämmelse om en förlängning skulle införas automatiskt eller i efterhand.

58 Se dom av den 8 maj 2014, N ( C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 41).

59 Se domen FMS m.fl., punkt 276.

60 Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 288 och där angiven rättspraxis.

61 Ibidem, punkt 289.

62 Dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) ( C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 83).

63 Ibidem, punkterna 81 och 83.

64 Se, för ett liknande resonemang, domen FMS m.fl., punkt 292.

65 Ibidem, punkt 293 där det hänvisas till dom av den 5 juni 2014, Mahdi ( C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 62). Se även dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning ex officio av förvar) ( C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 79), och domen Bouskoura, punkt 44.

66 Se domen FMS m.fl., punkt 294.

67 Ibidem punkt 278.

68 Se domen Bouskoura, punkterna 58–61.

69 Ibidem.