– rådets beslut (Gusp) 2022/883 av den 3 juni 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 92) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga omtvistade rättsakterna),
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 11 juni 2026 ( * )
” Överklagande – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av det militära angreppet mot Ukraina – Beslut 2014/145/Gusp – Artikel 2.1 f – Förordning (EU) nr 269/2014 – Artikel 3.1 f – Frysning av penningmedel och ekonomiska resurser – Begreppet ’stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering’ – Motiveringsskyldighet – Tolkning – Rätt till egendom – Begränsningar – Proportionalitetsprincipen – Beaktande av situationen för klagandens kunder och deras ekonomiska intressen”
I mål C‑801/24 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 20 november 2024,
NKO AO National Settlement Depository (NSD) , Moskva (Ryssland), företrädd av É. Épron och A. Genko, avocats,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska unionens råd , företrätt av L. Berger och E. Nadbath, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
Europeiska kommissionen , företrädd av M. Carpus-Carcea, L. Mantl och G. von Rintelen, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo (referent) och A. Kornezov,
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 15 januari 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 NKO AO National Settlement Depository (NSD) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 11 september 2024, NSD/rådet (T‑494/22, EU:T:2024:607) (nedan kallad den överklagade domen), genom vilken tribunalen ogillade klagandens talan om ogiltigförklaring av
– rådets beslut (Gusp) 2022/883 av den 3 juni 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 92) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga omtvistade rättsakterna),
– rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade de första omtvistade rättsakterna om bibehållande), och
– rådets beslut (Gusp) 2023/1767 av den 13 september 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 104) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1765 av den 13 september 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 3) (nedan tillsammans kallade de andra omtvistade rättsakterna om bibehållande),
i den mån samtliga dessa rättsakter (nedan kallade de omtvistade rättsakterna) berör klaganden.
I. Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till målet
2 De faktiska och rättsliga omständigheterna i förevarande fall beskrivs i punkterna 2–20 i den överklagade domen och kan sammanfattas och kompletteras på följande sätt.
3 Klaganden är ett bolag bildat enligt rysk rätt. Det är en auktoriserad depåhållare som i egenskap av värdepapperscentral tillhandahåller tjänster för registrering och förvaring av värdepapper. Det tillhandahåller även finansiella tjänster, bland annat i egenskap av ett kreditinstitut utanför banksektorn som är auktoriserat att tillhandahålla avvecklingstjänster för banker.
4 Det nu aktuella målet rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har vidtagit sedan år 2014 som svar på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
5 Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16).
6 Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).
7 Efter Ryska federationens väpnade styrkors invasion av Ukraina den 24 februari 2022 antog rådet den 25 februari 2022 beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 50, 2022, s. 1, och rättelse i EUT L 241, 2022, s. 17) och förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 51, 2022, s. 1).
A. Beslut 2022/329
8 Skälen 5 och 9–11 i beslut 2022/329 har följande lydelse:
”(5) Den 24 januari 2022 … upprepade [rådet] att ytterligare militär aggression från Rysslands sida mot Ukraina skulle få omfattande konsekvenser och medföra stora kostnader, däribland en lång rad av sektorsvisa och individuella restriktiva åtgärder som skulle antas i samordning med partner.
…
(9) Den 24 februari 2022 tillkännagav Ryska federationens president en militär operation i Ukraina, och ryska väpnade styrkor inledde ett anfall mot Ukraina. Det anfallet utgör en flagrant kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
(10) Den 24 februari 2022 gjorde den höga representanten ett uttalande på unionens vägnar i vilket han i starkast möjliga ordalag fördömde Ryska federationens väpnade styrkors oprovocerade invasion av Ukraina samt Belarus deltagande i denna aggression mot Ukraina. Den höga representanten angav att unionens svar kommer att inkludera restriktiva åtgärder som riktas både mot hela sektorer och mot enskilda personer.
(11) Mot bakgrund av den allvarliga situationen anser rådet att kriterierna för uppförande på förteckningen bör ändras för att inbegripa personer och enheter som stöder och gynnas av Ryska federationens regering samt personer och enheter som utgör en betydande inkomstkälla för denna, och fysiska eller juridiska personer som har samröre med personer eller enheter som är uppförda på förteckningen.”
B. Beslut 2014/145
9 Artikel 2.1 f i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329 (nedan kallat beslut 2014/145), har följande lydelse:
”Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör
…
f) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina [nedan kallat ’kriterium f’)] …
…
samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.”
10 I artikel 2.5 i beslut 2014/145 föreskrivs i huvudsak att frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ inte ska hindra den fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet från att göra en betalning i samband med ett avtal som ingåtts före den dag då personen, enheten eller organet fördes upp på förteckningen i bilagan till detta beslut, under förutsättning att den berörda medlemsstaten har fastställt att betalningen inte direkt eller indirekt tas emot av en fysisk eller juridisk person, enhet eller organ som förts upp på denna förteckning.
11 I artikel 6 tredje stycket i detta beslut anges att beslutet ska ses över kontinuerligt och att det ska förlängas eller vid behov ändras, om rådet bedömer att målen för beslutet inte har uppnåtts.
C. Förordning nr 269/2014
12 I artikel 3.1 f i förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2022/330 (nedan kallad förordning nr 269/2014), föreskrivs ett kriterium som är identiskt med kriterium f för att, i enlighet med artikel 2.1 i denna förordning, frysa penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som uppfyller detta kriterium.
13 I artikel 6.1 i förordningen föreskrivs att under förutsättning att en betalning som ska göras av en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som förtecknas i bilaga I till samma förordning har uppkommit inom ramen för ett avtal eller en överenskommelse som har ingåtts av eller en förpliktelse som har uppkommit för den fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet före den dag då personen, enheten eller organet fördes upp på förteckningen i den bilagan, får de behöriga nationella myndigheterna ge tillstånd till att vissa frysta penningmedel eller ekonomiska resurser frigörs. förutsatt att det fastställs att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser kommer att användas av en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som förtecknas i den förteckningen och att den betalning som ska göras inte strider mot förbudet mot att direkt eller indirekt göra penningmedel eller ekonomiska resurser tillgängliga för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i den bilagan eller för personer, enheter eller organ som är associerade med dem.
14 I artikel 14.4 i förordning nr 269/2014 anges att ”[f]örteckningen i bilaga I ska ses över regelbundet, och senast var tolfte månad”.
D. Förordning nr 833/2014
15 I artikel 1 i rådets förordning (EU) nr 833/2014 av den 31 juli 2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 229, 2014, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/328 av den 25 februari 2022 (EUT L 49, 2022, s. 1) (nedan kallad förordning nr 833/2014), föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
o) finansiering eller ekonomiskt bistånd : alla åtgärder, oberoende av vilken metod som valts, varigenom den berörda personen, den berörda enheten eller det berörda organet, med eller utan förbehåll, betalar ut eller åtar sig att betala ut egna medel eller ekonomiska resurser …
…”
16 I dess ursprungliga lydelse hade artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014 följande lydelse:
”Det ska krävas tillstånd av den berörda behöriga myndigheten för tillhandahållande av följande:
…
b) Finansiering eller ekonomiskt bistånd som rör tekniker som avses i bilaga II, särskilt gåvobistånd, lån och exportkreditförsäkring, för all försäljning, leverans, överföring eller export av sådana produkter och för allt därmed sammanhörande tekniskt bistånd, direkt eller indirekt till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Ryssland eller i något annat land, om sådant bistånd avser tekniker för användning i Ryssland.”
17 Såsom i huvudsak angavs i artikel 3.3 i denna förordning, i dess ursprungliga lydelse, räknade bilaga II till förordningen upp viss teknik som är anpassad för oljeindustrin för oljeborrning och oljeproduktion i djupa vatten, oljeborrning och oljeproduktion i arktiska områden eller skifferoljeprojekt i Ryssland.
E. Förordning nr 909/2014
18 Skäl 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (EUT L 257, 2014, s. 1) har följande lydelse:
”På grund av sin nyckelposition i avvecklingsprocessen är de avvecklingssystem för värdepapper som drivs av värdepapperscentraler systemviktiga för värdepappersmarknadernas funktion. …”
F. De omtvistade rättsakterna
1. De omtvistade ursprungliga rättsakterna
19 Den 3 juni 2022 antog rådet, mot bakgrund av allvaret i situationen i Ukraina, de omtvistade ursprungliga rättsakterna.
20 I skäl 2 i dessa rättsakter anges följande:
”Unionen står fast vid sitt orubbliga stöd för Ukrainas suveränitet och territoriella integritet och fortsätter att fördöma åtgärder och politik som undergräver Ukrainas territoriella integritet.”
21 Genom beslut 2022/883 och genomförandeförordning 2022/878 lades klagandens namn, under nummer 101, till i förteckningen över enheter i bilagan till beslut 2014/145 respektive i förteckningen i bilaga I till förordning nr 269/2014 (nedan kallade de omtvistade förteckningarna), varvid följande skäl angavs:
”NSD är ett ryskt finansinstitut som inte är en bank, och Rysslands värdepapperscentral. Det är den största depåhållaren i Ryssland sett till marknadsvärdet på depåförvarade aktier och skuldebrev och den enda som har tillgång till det internationella finansiella systemet.
Det erkänns som ett systemviktigt ryskt finansinstitut av regeringen och Rysslands centralbank. Det spelar en viktig roll för Rysslands finansiella system och dess koppling till det internationella finansiella systemet, och främjar därmed direkt och indirekt den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser.
Det ägs nästan helt av Moskvabörsen, vars uppdrag är att ge ohindrad tillgång till de ryska finansmarknaderna. Moskvabörsen kontrolleras i sin tur, genom sin roll och sina aktieägare, i hög grad av den ryska regeringen. NSD är därför en enhet eller ett organ som, materiellt eller ekonomiskt, stöder Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”
22 Den 3 juni 2022 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning även ett meddelande till de personer, enheter och organ som är föremål för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i rådets beslut 2014/145/Gusp, ändrat genom rådets beslut (Gusp) 2022/883, och i rådets förordning (EU) nr 269/2014, genomförd genom rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878, om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT C 219 I, 2022, s. 1). Enligt detta meddelande fick de berörda personerna inkomma med en begäran till rådet, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på de omtvistade förteckningarna.
23 Genom en skrivelse av den 4 augusti 2022 begärde NSD att rådet skulle ange de skäl och lägga fram den bevisning som motiverade att bolaget hade förts upp på de omtvistade förteckningarna.
24 Den 10 augusti 2022 översände rådet hela akten WK 7236/2022/EXT 1 till NSD, som rådet hade lagt till grund för sitt beslut.
2. De första omtvistade rättsakterna om bibehållande
25 Genom en skrivelse av den 22 december 2022 underrättade rådet NSD om sin avsikt att bibehålla de restriktiva åtgärder som vidtagits mot bolaget, översände akten WK 17708/2022 INIT till NSD och anmodade bolaget att inkomma med sina synpunkter till rådet senast den 12 januari 2023.
26 Den 13 mars 2023 antog rådet de första omtvistade rättsakterna om bibehållande, av vilka det framgår att klagandens namn bibehållits i de omtvistade förteckningarna, av samma skäl som angetts i punkt 21 ovan.
27 Genom skrivelse av den 14 mars 2023 underrättade rådet klaganden om antagandet av dessa rättsakter och uppmanade klaganden att inkomma med synpunkter senast den 1 juni 2023.
3. De an d ra omtvistade rättsakterna om bibehållande
28 Genom en skrivelse av den 10 juli 2023 underrättade rådet klaganden om sin avsikt att bibehålla de restriktiva åtgärder som vidtagits mot bolaget, översände akten WK 7807/2023 INIT till klaganden och anmodade bolaget att inkomma med sina synpunkter till rådet senast den 25 juli 2023.
29 Den 13 september 2023 antog rådet de andra omtvistade rättsakterna om bibehållande, av vilka det framgår att klagandens namn bibehållits i de omtvistade förteckningarna, av samma skäl som angetts i punkt 21 ovan.
II. Talan vid tribunalen och den överklagade domen
30 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 12 augusti 2022 väckte klaganden talan om ogiltigförklaring av de omtvistade ursprungliga rättsakterna i den del de avsåg klaganden.
31 Genom beslut av ordföranden på tribunalens första avdelning av den 7 november 2023 tilläts Europeiska kommissionen att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
32 Genom två inlagor om justering av talan, som inkom den 25 april och den 24 november 2023, yrkade klaganden i huvudsak att de omtvistade rättsakterna skulle ogiltigförklaras i den del de avsåg klaganden.
33 Genom den överklagade domen underkände tribunalen samtliga grunder som klaganden hade åberopat till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg åsidosättande av motiveringsskyldigheten, den andra grunden avsåg en uppenbart oriktig bedömning, den tredje grunden avsåg ett oproportionerligt åsidosättande av de grundläggande rättigheterna och den fjärde grunden avsåg otillräcklig bevisning.
III. Parternas yrkanden i målet om överklagande
34 Klaganden har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogiltigförklara de omtvistade rättsakterna i den mån de rör klaganden, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
35 Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Prövning av överklagandet
36 Klaganden har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att rådet hade iakttagit sin skyldighet att motivera de omtvistade rättsakterna. Den andra grunden avser en felaktig tolkning av kriterium f. Den tredje grunden avser felaktig rättstillämpning genom att tribunalen slog fast att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot klaganden var förenliga med proportionalitetsprincipen.
A. Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
1. Parternas argument
37 Genom den första grunden har klaganden i huvudsak gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att rådet hade iakttagit sin skyldighet att motivera de omtvistade rättsakterna.
38 Klaganden har för det första anfört att tribunalen, i punkt 39 i den överklagade domen, erinrade om sin rättspraxis enligt vilken motiveringen av en av rådet antagen rättsakt genom vilken en restriktiv åtgärd införs ska ange de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning anse att en sådan åtgärd ska vidtas. Vidare slog tribunalen, i punkt 42 i den överklagade domen, avseende frågan huruvida motiveringen av de omtvistade rättsakterna var tillräcklig, fast att eftersom det inte krävs att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, kan klaganden inte vinna framgång med sitt argument att det i dessa rättsakter varken anges vid vilken tidpunkt eller under vilka omständigheter stöd har lämnats till den ryska regeringen och att det inte anges någon specifik transaktion i detta avseende. Klaganden anser att detta resonemang som ”motsägelsefullt”, eftersom det utgör ett underförstått erkännande från tribunalens sida av den bristfälliga motiveringen av nämnda rättsakter, i strid med den rättspraxis som tribunalen själv erinrade om i punkt 39 i nämnda dom.
39 Detta resonemang utgör således en felaktig rättstillämpning, eftersom det innebär ett godkännande av rättsakter som saknar en motivering som uppfyller kraven i artikel 296 FEUF.
40 För det andra har klaganden gjort gällande att de överväganden som åberopats till stöd för motiveringen av de omtvistade rättsakterna, såsom de anges i punkt 41 i den överklagade domen, endast utgör omständigheter som saknar samband med något som helst materiellt eller ekonomiskt stöd till den ryska regeringen. Genom att ange dessa omständigheter har rådet begränsat sig till att precisera identiteten på den enhet som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna, dess verksamhetsföremål och ägarstrukturen. Avsaknaden av faktiska omständigheter som avser ett sådant materiellt eller ekonomiskt stöd hindrar emellertid en prövning av huruvida motiveringen av de omtvistade rättsakterna är tillräckligt precis och konkret.
41 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt klagandens argument.
2. Domstolens bedömning
42 Enligt fast rättspraxis följer skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot av principen om iakttagande av rätten till försvar och syftar till att dels ge den som berörs av rättsakten tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller huruvida den eventuellt är behäftad med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
43 Motiveringen av en av rådet antagen rättsakt genom vilken en restriktiv åtgärd införs, såsom de som är aktuella i förevarande fall, ska ange de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 52).
44 Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen eller att den i detalj ska bemöta de överväganden som den berörde har framfört i samband med att vederbörande underrättas innan rättsakten antas, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på området (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 53 och där angiven rättspraxis, och dom av den 22 april 2021, rådet/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
45 I synnerhet anses en rättsakt som går någon emot vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att vederbörande har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 54).
46 För det första gjorde tribunalen en riktig bedömning när den, i punkt 40 i den överklagade domen, fann att de omtvistade rättsakterna angav det sammanhang i vilket de hade antagits och de rättsliga grunderna för dem.
47 Tribunalen påpekade särskilt att det framgick av ingressen till dessa rättsakter att den allvarliga situationen i Ukraina och fortsatta åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende motiverade att de berörda personerna, däribland klaganden, upptogs och bibehölls i de omtvistade förteckningarna.
48 Vidare konstaterade tribunalen, i punkt 41 i den överklagade domen, att det i skälen för att ta upp klagandens namn i de omtvistade förteckningarna bland annat närmare angavs att klaganden är den största depåhållaren i Ryssland, att klaganden har tillgång till det internationella finansiella systemet och att klaganden erkänns som ett systemviktigt finansinstitut som spelar en viktig roll för Rysslands finansiella system och därmed direkt och indirekt främjar den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. I dessa skäl angavs även att klaganden nästan helt ägs av Moskva-börsen, som i sin tur till stor del kontrolleras av denna regering.
49 Med beaktande av det sammanhang i vilket de omtvistade rättsakterna antogs och motiveringen i dessa rättsakter, kunde klaganden, i egenskap av värdepapperscentral i Ryssland, såsom bolaget självt har medgett i sitt överklagande, genom att beteckna sig som en ”betydande och central del av det ryska finansiella systemet”, rimligen inte vara ovetande om skälen till att rådet antog restriktiva åtgärder mot bolaget.
50 Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den, i punkt 41 i den överklagade domen, slog fast att redogörelsen för de faktiska omständigheterna i de omtvistade rättsakterna utgör en tillräckligt klar och precis motivering för att klaganden ska kunna förstå skälen till att dess namn upptogs och därefter bibehölls i de omtvistade förteckningarna och för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning.
51 I motsats till vad klaganden har hävdat har tribunalen inte ens underförstått, i punkt 42 i den överklagade domen, medgett att de omtvistade rättsakterna är bristfälligt motiverade. Tribunalen har nämligen, med stöd av den praxis från domstolen som avses ovan i punkt 44, endast slagit fast att klagandens argument att dessa rättsakter varken anger tidpunkten för eller omständigheterna kring stödet till den ryska regeringen och inte nämner någon specifik transaktion i detta avseende, inte kan påverka vare sig huruvida motiveringen av dessa rättsakter är tillräcklig eller huruvida den är sammanhängande.
52 Av detta följer att klagandens argument, såsom de sammanfattats i punkterna 38 och 39 ovan, grundar sig på en felaktig tolkning av den överklagade domen.
53 För det andra har klaganden gjort gällande att de överväganden som åberopats till stöd för motiveringen av de omtvistade rättsakterna endast utgör omständigheter rörande sammanhanget som saknar samband med något som helst materiellt eller ekonomiskt stöd till den ryska regeringen och som inte gör det möjligt att utföra en prövning av huruvida motiveringen av dessa rättsakter är tillräckligt precis och konkret.
54 Domstolen påpekar i detta hänseende att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan om motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan om den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av en rättsakt består nämligen i att man formellt anger vilka skäl rättsakten grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl. Härav följer att anmärkningar och argument som avser att ifrågasätta rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende saknar verkan om de åberopas till stöd för en grund som avser avsaknad av, eller otillräcklig, motivering (dom av den 18 juni 2015, Ipatau/rådet, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
55 I förevarande fall syftar klaganden, under sken av att motiveringsskyldigheten har åsidosatts, i själva verket till att ifrågasätta huruvida de skäl som ligger till grund för de omtvistade rättsakterna är välgrundade. Klagandens argument, vilket det redogjorts för ovan i punkt 40, ska således underkännas.
56 Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte bifallas såvitt avser den första grunden.
B. Den andra grunden: Felaktig bedömning av kriterium f
57 Den andra grunden består av två delar, varav den första avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet ”stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering”, i den mening som avses i kriterium f, och den andra delgrunden avser felaktig rättstillämpning genom att tribunalen felaktigt mildrade rådets bevisbörda.
1. Den första delen av den andra grunden
a) Parternas argument
58 Genom den andra grundens första del har klaganden anfört att tribunalen gjorde en ”extensiv, vag och felaktig” tolkning av begreppet ”stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering” i den mening som avses i kriterium f. Enligt klaganden ska detta begrepp tolkas restriktivt, på så sätt att det endast avser former av stöd som består i ett konkret tillhandahållande av varor eller överföring av medel direkt till förmån för den ryska regeringen. I synnerhet har kriterium f till syfte att möjliggöra sanktionsåtgärder endast mot personer, organ och enheter som ”finansierar” denna regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, varvid de som ”bidrar till att underlätta” sådan finansiering är undantagna.
59 Klaganden har i detta avseende för det första gjort gällande att domen av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punkt 44), vilken tribunalen analogt grundade sig på i punkt 57 i den överklagade domen för att tolka kriterium f, inte är relevant. Även om det kriterium för upptagande i förteckningen som var aktuellt i det mål som avgjordes genom denna dom, som avsåg ”stöd till den iranska regeringen”, uppvisar vissa likheter med kriterium f, är det likväl inte identiskt, vilket innebär att tribunalen inte med framgång kunde grunda sig på nämnda dom.
60 Klaganden har för det andra gjort gällande att begreppet ”stöder materiellt och ekonomiskt”, i den mening som avses i kriterium f, ska tolkas analogt med begreppet ”ekonomiskt bistånd” i artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014. Klaganden har i detta avseende åberopat domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punkterna 176–184), i vilken domstolen från begreppet ”ekonomiskt bistånd” uteslöt en banks eller ett annat finansinstituts hantering av en betalning.
61 Klaganden har i detta sammanhang gjort gällande att dess roll i egenskap av värdepapperscentral endast består i att tillhandahålla de tekniska medel som är nödvändiga för att organisera emissioner av statsobligationer. En sådan verksamhet kan inte anses omfattas av begreppet ”stöder materiellt eller ekonomiskt” i den mening som avses i kriterium f. Vidare framgår det inte på något sätt av den överklagade domen att klaganden skulle ha gett direkt materiellt eller ekonomiskt stöd till den ryska regeringen i form av att intäkter överförts till staten.
62 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt klagandens argument.
b) Domstolens bedömning
63 Kriterium f föreskriver frysning av ”[a]lla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör ägs, innehas eller kontrolleras av … fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som om stöder, materiellt eller ekonomiskt, eller gynnas av, Ryska federationens regering, som ansvarar för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, … samt fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med dem”.
64 I punkt 57 i den överklagade domen fann tribunalen, analogt, med hänvisning till domen av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet (C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punkt 44), att begreppet ”stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering”, i den mening som avses i kriterium f, inte kräver att de berörda personerna eller enheterna ger ett stöd som är direkt eller indirekt kopplat till annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Enligt tribunalen ska detta stöd nämligen förstås som allt stöd som, på grund av sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse, kan ge den ryska regeringen materiella eller ekonomiska resurser eller lättnader som gör det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för destabilisering av Ukraina.
65 Enligt fast rättspraxis ska fastställandet av betydelsen av och räckvidden för uttryck som inte definierats i unionsrätten och med avseende på vilka det inte hänvisas till medlemsstaternas rättsordningar fastställas i enlighet med deras normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som uttrycken ingår i (se dom av den 27 januari 1988, Danmark/kommissionen, 349/85, EU:C:1988:34, punkt 9, och dom av den 12 februari 2026, Stichting Koskea, C‑490/24, EU:C:2026:89, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
66 Vad för det första gäller ordalydelsen i kriterium f ska det påpekas att varken artikel 2.1 f i beslut 2014/145 eller någon annan bestämmelse i detta beslut innehåller någon definition av begreppet stöd och det finns inte heller någon hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att fastställa dess räckvidd.
67 Enligt dess normala betydelse i vanligt språkbruk avser ordet stöd generellt sett bistånd eller stöd till någon annans handling eller föresats, i syfte att förstärka eller underlätta dess genomförande.
68 Denna vida betydelse av begreppet stöd bekräftas av den omständigheten att det i kriterium f inte föreskrivs något krav på formerna för eller utförandet av det stöd som ges, förutom preciseringen att stödet ska vara ”materiellt eller ekonomiskt”. Det görs inte heller någon åtskillnad beroende på om stödet ges direkt eller indirekt.
69 Av detta följer att tillämpningen av detta kriterium, ur bokstavlig synvinkel, inte är villkorad av ett konkret tillhandahållande av varor eller av en överföring av medel som direkt gynnar den ryska regeringen.
70 Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket kriterium f ingår, ska det påpekas att för det fall detta kriterium, såsom klaganden har hävdat, ska tolkas så, att det endast avser de personer, organ och enheter som ”finansierar” den ryska regeringen, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina, och att de som ”bidrar till att underlätta” sådan finansiering är undantagna, skulle det innebära att räckvidden och den ändamålsenliga verkan av kriterium f undergrävs, eftersom det ”materiella eller ekonomiska stöd” som ges till den ryska regeringen inte endast avser finansieringen av denna regering, utan även omfattar alla bidrag som på grund av sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan underlätta finansieringen av nämnda regering. En sådan tolkning skulle nämligen innebära att de restriktiva åtgärder som införts kunde kringgås genom att det infördes en konstlad åtskillnad mellan enheter som ger finansiellt stöd till denna regering och enheter som ”bidrar till att underlätta” sådan finansiering.
71 Vad gäller klagandens argument att begreppet ”stöder materiellt och ekonomiskt”, i den mening som avses i kriterium f, ska tolkas på ett sätt som är jämförbart med begreppet ”ekonomiskt bistånd” i artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014, erinrar domstolen om att enligt artikel 1 o i denna förordning förutsätter detta begrepp i huvudsak att den berörda personen, enheten eller organet betalar ut eller åtar sig att betala ut egna medel eller ekonomiska resurser.
72 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 39 i sitt förslag till avgörande gäller olika materiella tillämpningsområden för artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014, å ena sidan, och artikel 2.1 f i beslut 2014/145, å andra sidan. Den första av dessa bestämmelser avser nämligen specifikt och endast de varor och den teknik som förtecknas i bilaga II till förordning nr 833/2014, för vilka tillhandahållande av finansiering eller ekonomiskt bistånd till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Ryssland, utan att uttryckligen vara förbjudet, kräver förhandstillstånd från den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten. I den andra av dessa bestämmelser anges ett av de kriterier för upptagande i förteckningen som leder till frysning av penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, enheter eller organ som rådet har angett uppfyller det aktuella kriteriet.
73 Tolkningen av kriterium f kan således inte vara beroende av begreppet ”ekonomiskt bistånd” i den mening som avses i artikel 4.3 b i förordning nr 833/2014. Av detta skäl saknar domstolens tolkning av detta begrepp i domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), relevans i förevarande fall.
74 Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med kriterium f och den lagstiftning som detta kriterium ingår i, ska det påpekas att detta kriterium, såsom framgår av skäl 11 i beslut 2022/329, infördes dagen efter Ryska federationens väpnade styrkors invasion av Ukraina, eftersom denna invasion, såsom anges i skälen 9 och 10 i beslutet, kvalificerades som ”oprovocerad” och som en ”flagrant kränkning av Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende” av såväl rådet som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik.
75 Med hänsyn till hur allvarlig invasionen är och den omständigheten att rådet en månad tidigare, såsom framgår av skäl 5 i nämnda beslut, hade bekräftat att varje ny militär aggression mot Ukraina från Ryska federationens sida skulle få omfattande konsekvenser, bland annat i fråga om kostnader i form av såväl sektoriella som individuella restriktiva åtgärder, finner domstolen, såsom tribunalen angav i punkt 56 i den överklagade domen, att rådet genom att anta kriterium f avsåg att utöva ytterligare påtryckningar på Ryska federationen och öka dess kostnader för åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, i syfte att få Ukraina att upphöra med sin militära aggression mot Ryssland och, mer allmänt, dess åtgärder och politik som destabiliserar landet.
76 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande skulle kriterium f inte på ett effektivt sätt kunna bidra till att uppnå dessa mål om det tolkades så, att det endast innebär ett stöd i form av direkt finansiering till den ryska regeringen eller ett direkt tillhandahållande av materiella resurser till denna regering.
77 För att säkerställa dessa mål ska kriterium f nämligen tolkas så, att det omfattar allt stöd som genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan ge nämnda regering tillgångar eller materiellt eller finansiellt stöd som gör det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för destabilisering av Ukraina, utan att det krävs att det fastställs ett direkt eller indirekt samband mellan detta stöd och dessa åtgärder. Denna tolkning är ägnad att säkerställa unionens förmåga att utöva påtryckningar på denna regering, eftersom den gör det möjligt att rikta sig mot fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som, utan att själva överföra medel eller tillgångar direkt till regeringen, ändå spelar en avgörande roll när det gäller att tillhandahålla, omsätta eller säkra de materiella eller finansiella resurser som denna regering åtnjuter.
78 Såsom tribunalen slog fast i punkt 88 i den överklagade domen, är värdepapperscentraler, såsom klaganden, systemviktiga enheter som är väsentliga bland annat för ett effektivt genomförande av penningpolitiken, trovärdigheten i program för förvaltning av offentliga skulder, förvaltningen av säkerheter och värdepappersmarknadernas säkerhet och effektivitet. I det sistnämnda avseendet har klaganden själv i sitt överklagande medgett att den tillhandahåller de tekniska resurser som krävs för att tillhandahålla finansiella tjänster i samband med emission av statsobligationer och att merparten av de ryska finansiella investeringarna i unionen transiteras genom dess tjänster. I unionsrätten fastställs för övrigt uttryckligen värdepapperscentralernas systemvikt i förordning nr 909/2014, bland annat i dess skäl 2.
79 Mot bakgrund av övervägandena ovan i punkterna 66–78 konstaterar domstolen att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 57 i den överklagade domen slog fast att begreppet ”stöder, materiellt eller ekonomiskt, … Ryska federationens regering”, i den mening som avses i kriterium f, inte kräver att de berörda personerna eller enheterna ger ett stöd som är direkt eller indirekt kopplat till annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Detta stöd ska nämligen förstås som allt stöd som på grund av sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan ge denna regering materiella eller ekonomiska resurser eller faciliteter som gör det möjligt för den att fortsätta destabiliseringen av Ukraina.
80 Sålunda kan överklagandet inte vinna bifall på den andra grundens första del.
2. Den andra delen av den andra grunden
a) Parternas argument
81 Genom den andra grundens andra del har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkt 50 i den överklagade domen slog fast att rådet uppfyller sin bevisbörda om rådet vid unionsdomstolen redogör för tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att den person eller enhet som omfattas av en åtgärd om frysning av tillgångar har en tillräcklig anknytning till den regim eller, generellt, de situationer som ska bekämpas.
82 Enligt klaganden kan ett sådant beviskrav endast användas om det föreskrivs i ett beslut av rådet. Eftersom så inte är fallet i förevarande mål, har tribunalen felaktigt underlättat rådets bevisbörda.
83 Klaganden har under alla omständigheter gjort gällande att det inte finns något som hindrar en utveckling av den rättspraxis som avses i punkt 50 i den överklagade domen, som består i att överge tillämpningen av detta beviskrav, i syfte att stärka rättsstatsprincipen i ett sammanhang som kännetecknas av antagandet av normer som klaganden betecknar som ”allt mer godtyckliga”.
84 Kommissionen har gjort gällande att den andra grundens andra del inte kan tas upp till sakprövning, eftersom klaganden inte med erforderlig klarhet och precision har redogjort för den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till. I sak har såväl rådet som kommissionen hävdat att tribunalen följde domstolens fasta praxis avseende de beviskrav som är tillämpliga i fråga om restriktiva åtgärder.
b) Domstolens bedömning
1) Upptagande till prövning
85 Enligt fast rättspraxis framgår det av artikel 256.1 andra stycket FEUF, artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol och artiklarna 168.1 d och 169.2 i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart ska anges på vilka punkter den överklagade domen ifrågasätts samt de rättsliga grunder som specifikt åberopas till stöd för yrkandet om upphävande, vid äventyr av att överklagandet eller grunden annars inte kan tas upp till prövning (dom av den 4 oktober 2024, thyssenkrupp/kommissionen, C‑581/22 P, EU:C:2024:821, punkt 57 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 januari 2026, Anbouba/rådet, C‑494/24 P, EU:C:2026:9, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
86 I förevarande fall kan det konstateras att klaganden i detalj har identifierat den punkt i den överklagade domen som den avser att ifrågasatta genom den andra grundens andra del och att klaganden har redogjort för den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till i denna punkt, vilket innebär att den andra delgrunden kan tas upp till prövning.
87 Kommissionens invändning om rättegångshinder ska således ogillas.
2) Prövning i sak
88 I punkt 50 i den överklagade domen erinrade tribunalen om sin praxis enligt vilken bedömningen av huruvida de faktiska omständigheter som rådet lagt till grund för ett beslut att anta eller bibehålla restriktiva åtgärder utgör ett tillräckligt underlag, ska göras genom en granskning av bevisningen och uppgifterna, vilken inte sker isolerat utan i det sammanhang i vilket de ingår. Enligt denna rättspraxis uppfyller rådet sin bevisbörda om det vid unionsdomstolen redogör för en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som kan styrka en tillräckligt stark koppling mellan den person eller enhet som är föremål för en åtgärd avseende frysning av penningmedel och den regim eller, generellt, den situation som ska bekämpas
89 Det ska i detta hänseende påpekas att nämnda rättspraxis har sitt ursprung i domstolens praxis (se, bland annat, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punkterna 52 och 54, dom av den 28 juli 2016, Tomana m.fl./rådet och kommissionen, C‑330/15 P, EU:C:2016:601, punkt 82, och dom av den 1 augusti 2025, Timchenko/rådet, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punkt 39).
90 Vidare finns det inte någon unionsrättslig bestämmelse som kräver att rådet i sitt beslut om restriktiva åtgärder preciserar vilka beviskrav som är tillämpliga på området.
91 Tribunalen kan således inte klandras för att ha grundat sig på de principer som anges i punkt 50 i den överklagade domen.
92 När det gäller kriterium f är det dessutom styrkt att det föreligger en tillräcklig koppling mellan den person eller enhet som är föremål för en åtgärd om frysning av tillgångar och regimen eller, generellt, de situationer som bekämpas, när den berörda enheten, såsom har påpekats ovan i punkt 77, ger den ryska regeringen allt stöd som, på grund av sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse, kan ge denna regering materiella eller ekonomiska resurser eller lättnader som gör det möjligt för den att fortsätta destabiliseringen av Ukraina, utan att det krävs att det visas att det finns ett direkt eller indirekt samband mellan detta stöd och dessa åtgärder.
93 Denna slutsats påverkas inte av klagandens argument att den rättspraxis som avses i punkt 50 i den överklagade domen bör utvecklas genom att man i syfte att stärka rättsstatsprincipen överger tillämpningen av beviskrav som grundar sig på en ”rad indicier”. De beviskrav som unionsdomstolen kräver i fråga om restriktiva åtgärder är nämligen anpassade till den interimistiska, tillfälliga och reversibla karaktären av dessa åtgärder, vars giltighet alltid är beroende av att de faktiska och rättsliga omständigheter består som ledde till att åtgärderna antogs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2023, Boshab/rådet, C‑708/21 P, EU:C:2023:84, punkt 59). Ett sådant beviskrav saknar dessutom betydelse för den omständigheten att domstolsprövningen av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i den redogörelse för skälen som ligger till grund för beslutet, vilket innebär att denna prövning inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika, utan avser frågan huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett av dem som i sig anses vara tillräckligt för att grunda nämnda beslut, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2023, rådet/El-Qaddafi, C‑413/21 P, EU:C:2023:306, punkt 107 och där angiven rättspraxis).
94 Av detta följer att nämnda beviskrav gör det möjligt för unionsdomstolen att göra en fullständig och effektiv prövning av de faktiska omständigheter som ligger till grund för de restriktiva åtgärder som rådet har antagit, utan att för den skull ålägga rådet en bevisbörda som är oförenlig med de krav på skyndsamhet som gäller för införandet av sådana åtgärder och deras preventiva karaktär.
95 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
96 Följaktligen kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser någon del av den andra grunden.
C. Den tredje grunden: Felaktig bedömning av de aktuella restriktiva åtgärdernas proportionalitet
97 Den tredje grunden består av två delar. Den första delen avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den underlät att, inom ramen för prövningen av det påstådda oproportionerliga åsidosättandet av klagandens grundläggande rättigheter, bedöma klagandens kunders rättsliga ställning och verkningarna av de aktuella restriktiva åtgärderna gentemot dem. Den andra delen avser felaktig rättstillämpning genom att tribunalen slog fast att dessa åtgärder var förenliga med proportionalitetsprincipen.
1. Den tredje grundens första del
a) Parternas argument
98 Genom den tredje grundens första del har klaganden gjort gällande att tribunalen, vid prövningen av den påstått oproportionerliga kränkningen av klagandens grundläggande rättigheter, inte beaktade bolagets kunders situation och de verkningar som de aktuella restriktiva åtgärderna hade på deras ekonomiska intressen, i synnerhet deras förmåga att förfoga över och förvalta sina investeringar, samt den skada som de lidit, trots att dessa kunder inte på något sätt är inblandade i den väpnade konflikten mellan Ryska federationen och Ukraina.
99 Klaganden har i detta avseende gjort gällande att den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 129 i den överklagade domen, enligt vilken ett åsidosättande av en subjektiv rättighet endast kan åberopas av den person vars rättighet påstås ha åsidosatts, och inte av tredje man, inte är relevant i förevarande fall. Denna rättspraxis har nämligen varken utvecklats i samband med restriktiva åtgärder eller i samband med prövningen av iakttagandet av proportionalitetsprincipen.
100 Prövningen av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits innebär emellertid med nödvändighet att samtliga verkningar av de aktuella restriktiva åtgärderna ska beaktas, vilket borde ha föranlett tribunalen att bedöma det påstådda åsidosättandet av klagandens grundläggande rättigheter utifrån bolagets kunders rätt till egendom.
101 Klaganden har emellertid preciserat att den inte har yrkat att de aktuella restriktiva åtgärderna ska ogiltigförklaras på grund av ett åsidosättande av dess kunders rätt till egendom, utan på grund av de ekonomiska konsekvenserna av dessa åtgärder som är helt oproportionerliga och kontraproduktiva i förhållande till de eftersträvade målen, vilka påverkar dess kunder och användare.
102 Klaganden har vidare gjort gällande att i avsaknad av en effektiv undantagsmekanism i förordning nr 269/2014 som gör det möjligt att tillåta ett frigörande av frysta tillgångar eller ekonomiska resurser, utgör de aktuella restriktiva åtgärderna en allvarlig kränkning av bolagets kunders rätt till egendom. Klaganden har tillagt att de behöriga nationella myndigheternas genomförande av undantagen i praktiken är förenat med särskilt stränga villkor och att dessa myndigheter inte har offentliggjort, eller först för sent har offentliggjort, de närmare villkoren för ingivande och handläggning av ansökningar om frigörande av frysta penningmedel eller ekonomiska resurser, vilket gör det orimligt svårt att få tillgång till dessa undantag. Härav följer att klagandens kunder inte har kunnat få sina tillgångar eller ekonomiska resurser frigjorda.
103 Rådet har gjort gällande att den tredje grundens första del inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den utgör ett nytt argument. Klaganden har nämligen för första gången i överklagandet åberopat ett självständigt åsidosättande av proportionalitetsprincipen som allmän princip i unionsrätten, fristående från de påstådda åsidosättanden av grundläggande rättigheter som klaganden gjorde gällande i första instans. Detta nya argument ändrar således saken i målet vid tribunalen. Rådet och kommissionen har under alla omständigheter gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
b) Domstolens bedömning
1) Upptagande till prövning
104 Enligt artikel 170.1 andra meningen i domstolens rättegångsregler får ett överklagande inte ändra saken i målet vid tribunalen.
105 Enligt fast rättspraxis är domstolen i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva den rättsliga bedömningen av de grunder och argument som har åberopats i den lägre instansen. En part kan således inte för första gången vid domstolen åberopa en ny grund som parten inte har åberopat vid tribunalen, eftersom detta skulle innebära att vederbörande vid domstolen, vilken har en begränsad behörighet i mål om överklagande, kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. En klagande har emellertid rätt att överklaga genom att vid domstolen åberopa grunder och argument som följer av den överklagade domen och som syftar till att ifrågasätta domens rättsliga grund (dom av den 6 oktober 2021, Sigma Alimentos Exterior/kommissionen, C‑50/19 P, EU:C:2021:792, punkterna 38 och 39 samt där angiven rättspraxis).
106 I förevarande fall har klaganden, genom den tredje grundens första del, gjort gällande att tribunalen, vid prövningen av den påstått oproportionerliga kränkningen av klagandens grundläggande rättigheter, inte beaktade bolagets kunders situation eller de verkningar som de aktuella restriktiva åtgärderna har för dem och har ifrågasatt bedömningen att klaganden till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kunde åberopa en rätt till egendom som inte avsåg klagandens egna rätt till egendom. Detta argument tar sin utgångspunkt i den överklagade domen som sådan, särskilt i prövningen av den tredje grunden till stöd för denna talan, vilken avser ett oproportionerligt åsidosättande av klagandens grundläggande rättigheter.
107 Genom den första delgrunden har klaganden således ifrågasatt de rättsliga slutsatser som tribunalen dragit av sin egen bedömning av en grund som har behandlats vid tribunalen, vilket innebär att denna delgrund, i motsats till vad rådet har hävdat, inte utgör ett nytt argument och inte ändrar saken i det mål som tribunalen har prövat.
108 Rådets invändning om rättegångshinder ska således ogillas.
2) Prövning i sak
109 Klaganden kan inte vinna framgång med sitt argument att tribunalen, vid prövningen av den påstådda oproportionerliga kränkningen av dess grundläggande rättigheter, inte beaktade bolagets kunders situation och de verkningar som de aktuella restriktiva åtgärderna hade på deras ekonomiska intressen.
110 Det ska inledningsvis preciseras att tribunalen, i punkt 129 i den överklagade domen, i huvudsak slog fast att klaganden inte till stöd för sin talan om ogiltigförklaring kan åberopa en rätt till egendom som klaganden inte innehar. Det framgår av de argument som klaganden har utvecklat inom ramen för denna delgrund att bolaget inte har bestritt de aktuella restriktiva åtgärderna på grund av ett åsidosättande av bolagets kunders rätt till egendom, utan på grund av de ekonomiska konsekvenserna av dessa åtgärder som klaganden anser är helt oproportionerliga och kontraproduktiva i förhållande till de angivna målen med dessa åtgärder, vilka på ett förutsebart och styrkt sätt påverkar dess kunder och användare som inte är föremål för någon individuell restriktiv åtgärd.
111 Klagandens argument ska således förstås så, att de i huvudsak avser ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att, i förevarande fall, avgöra frågan huruvida klaganden kan göra gällande ett åsidosättande av en äganderätt som inte avser klagandens egna äganderätt.
112 Efter detta klargörande ska det påpekas att tribunalen faktiskt beaktade de ekonomiska konsekvenserna av de aktuella restriktiva åtgärderna, inbegripet för klagandens kunder, när den prövade huruvida åtgärderna var proportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet.
113 Tribunalen konstaterade inledningsvis, i punkt 129 i den överklagade domen, att klagandens kunder hade tillgång till rättsmedel vid nationella domstolar, vid vilka de bland annat kunde göra gällande ett åsidosättande av deras rätt till egendom enligt artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
114 Tribunalen gjorde dessutom en riktig bedömning när den, i punkterna 132 och 133 i den överklagade domen, slog fast att när en nationell myndighet prövar en ansökan om frigörande av frysta tillgångar i enlighet med de undantag som föreskrivs i beslut 2014/145 och förordning nr 269/2014, är den skyldig att iaktta stadgan, i enlighet med stadgans artikel 51.1 (se, analogt, dom av den 12 juni 2014, Peftiev m.fl., C‑314/13, EU:C:2014:1645, punkt 24). Tribunalen drog härav slutsatsen att om en kund till klaganden, som inte är upptagen i de omtvistade förteckningarna, lämnar in en ansökan om frigörande av sina penningmedel eller ekonomiska resurser, vilka frysts på grund av att klaganden upptagits i dessa förteckningar, ankommer det på de nationella myndigheterna att försäkra sig om att ingreppet i kundens rätt till egendom iakttar de villkor som föreskrivs i artikel 52 i stadgan.
115 Tribunalen prövade därefter det system med undantag som syftar till att tillåta att vissa frysta tillgångar eller ekonomiska resurser frigörs, såsom föreskrivs i förordning nr 269/2014, för att kontrollera huruvida detta system kunde göra det möjligt för klaganden att återlämna sina kunders värdepapper som innehades på dess frysta konton hos förvaringsinstitut etablerade i unionen.
116 Tribunalen erinrade inledningsvis, i punkt 149 i den överklagade domen, om att enligt det undantag som föreskrivs i artikel 2.5 i beslut 2014/145 ska frysning av en persons, en enhets eller ett organs penningmedel eller ekonomiska resurser inte hindra denna person, denna enhet eller detta organ från att göra en betalning i samband med ett avtal som ingåtts före den dag då personen, enheten eller organet fördes upp på förteckningen i bilagan till detta beslut, under förutsättning att den berörda medlemsstaten har fastställt att betalningen inte direkt eller indirekt tas emot av en fysisk eller juridisk person, enhet eller organ som förts upp på nämnda förteckning.
117 Tribunalen påpekade därefter, i punkt 150 i den överklagade domen, att det i artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 föreskrivs att under förutsättning att en betalning som ska göras av en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som förtecknas i bilaga I till samma förordning har uppkommit inom ramen för ett avtal eller en överenskommelse som har ingåtts av eller en förpliktelse som har uppkommit för den fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet före den dag då personen, enheten eller organet fördes upp på förteckningen i den bilagan, får de behöriga nationella myndigheterna ge tillstånd till att vissa frysta penningmedel eller ekonomiska resurser frigörs. Detta gäller förutsatt att det fastställs att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser kommer att användas av en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ som förtecknas i den förteckningen och att den betalning som ska göras inte strider mot förbudet mot att direkt eller indirekt göra penningmedel eller ekonomiska resurser tillgängliga för fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som räknas upp i den bilagan eller för personer, enheter eller organ som är associerade med dem.
118 Inom den sålunda definierade ramen fann tribunalen, i punkterna 151 och 152 i den överklagade domen, och utan att detta bestritts av klaganden, att i den mån penningmedel eller ekonomiska resurser kan frigöras för att göra det möjligt för en person, en enhet eller ett organ att göra en ”betalning” enligt ett avtal eller en överenskommelse som ingåtts med en tredje part före den dag då personen, enheten eller organet upptogs i de omtvistade förteckningarna, ska begreppet betalning, i den mening som avses i artikel 6.1 i förordning nr 269/2014, ges en vid tolkning och kan inte begränsas till enbart betalningar i form av en överföring av ett penningbelopp. En restriktiv tolkning av detta begrepp skulle nämligen strida mot själva möjligheten att frigöra frysta tillgångar eller ekonomiska resurser hos klaganden. Tribunalen drog härav slutsatsen att det undantag som föreskrivs i artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 ger de nationella myndigheterna rätt att frigöra dessa penningmedel eller ekonomiska resurser för att göra det möjligt för klaganden att göra en betalning i form av ett återställande av de värdepapper tillhöriga bolagets kunder som bolaget innehade på sina frysta konton hos depåhållare som är etablerade i unionen.
119 Vad slutligen gäller klagandens argument att de undantag som föreskrivs i förordning nr 269/2014 inte gjorde det möjligt för dess kunder att få sina tillgångar eller ekonomiska resurser frigjorda på grund av de alltför restriktiva villkor som införts av de nationella myndigheterna eller på grund av att dessa myndigheter agerat för sent, påpekar domstolen, i likhet med tribunalen i punkt 155 i den överklagade domen, att unionsdomstolen, inom ramen för en talan enligt artikel 263 FEUF, inte är behörig att pröva lagenligheten av en rättsakt som antagits av en nationell myndighet (dom av den 17 september 2014, Liivimaa Lihaveis, C‑562/12, EU:C:2014:2229, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
120 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
2. Den tredje grundens andra del
a) Parternas argument
121 Genom den tredje grundens andra del har klaganden i huvudsak bestritt punkterna 134–146 i den överklagade domen, i vilka tribunalen fann att de villkor som krävs enligt artikel 52.1 i stadgan för att motivera ett ingrepp i klagandens rätt till egendom och näringsfrihet var uppfyllda.
122 Klaganden har i detta avseende för det första gjort gällande att rådet, genom att uppta klaganden i de omtvistade förteckningarna, i själva verket avsåg att frysa samtliga ryska investerares tillgångar, utan att föra upp dem individuellt och med den identifieringsnivå som krävs. Ett sådant tillvägagångssätt utgör maktmissbruk som kan medföra att de omtvistade rättsakterna på ett uppenbart och oåterkalleligt sätt åsidosätter proportionalitetsprincipen.
123 För det andra har klaganden gjort gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot bolaget inte är tillfälliga, utan permanenta, eftersom dessa åtgärder förblev i kraft mer än två år efter det att de antogs, utan att någon politisk utveckling har ägt rum i Ryssland. Klaganden har vidare hävdat att tribunalen, i punkterna 137 och 139 i den överklagade domen, inte beaktade dessa åtgärders konkreta effektivitet.
124 För det tredje och slutligen har klaganden gjort gällande att enbart dess egenskap av nominell innehavare av konton hos förvaringsinstitut som är etablerade i unionen inte är en tillräcklig omständighet för att kvalificera klaganden som innehavare av penningmedel och ekonomiska resurser i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 269/2014.
125 Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt klagandens argument.
b) Domstolens bedömning
126 Vad för det första gäller klagandens argument att upptagandet av bolaget i de omtvistade förteckningarna beror på rådets vilja att utan åtskillnad frysa samtliga ryska investerares tillgångar, utan att individuellt uppta dem eller identifiera dem i tillräcklig utsträckning, i strid med proportionalitetsprincipen, konstaterar domstolen att detta argument har åberopats för första gången i samband med överklagandet. Detta argument kan således, enligt den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkt 105, inte upptas till prövning.
127 Vad för det andra gäller klagandens argument att de aktuella restriktiva åtgärderna är permanenta, räcker det att påpeka att beslutet, i enlighet med artikel 6 tredje stycket i beslut 2014/145, ska ses över kontinuerligt och ska förlängas, eller vid behov ändras, om rådet anser att målen med beslutet inte har uppnåtts. Enligt artikel 14.4 i förordning nr 269/2014 ska förteckningen i bilaga I till denna förordning ses över regelbundet och minst var tolfte månad.
128 Av detta följer, såsom tribunalen påpekade i punkt 136 i den överklagade domen, att dessa åtgärder är tillfälliga och reversibla.
129 Denna bedömning påverkas inte av klagandens argument att denna tillfälliga och reversibla karaktär undergrävs av att åtgärderna har bibehållits i mer än två år efter det att de antogs, utan att någon politisk utveckling hade ägt rum i Ryssland. Enligt rättspraxis förutsätter nämligen inte lagenligheten av restriktiva åtgärder att det konstateras att åtgärderna har omedelbar effekt, utan det krävs endast att de inte är uppenbart olämpliga med hänsyn till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (dom av den 17 september 2020, Rosneft m.fl./rådet, C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punkt 97).
130 I enlighet med denna rättspraxis kan klaganden inte vinna framgång med sitt argument att tribunalen, i punkterna 137 och 139 i den överklagade domen, inte beaktade de aktuella restriktiva åtgärdernas konkreta effektivitet.
131 I detta avseende räcker det att påpeka, såsom tribunalen gjorde i punkt 139 i den överklagade domen, att eftersom målet med de angripna rättsakterna är att minska den ryska statens intäkter och utöva påtryckningar på den ryska regeringen, i syfte att minska dess förmåga att finansiera sina åtgärder för att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, kan – på ett konsekvent sätt – en åtgärd som riktas mot ekonomiska aktörer som i likhet med klaganden tillhandahåller den ryska regeringen materiellt eller ekonomiskt stöd anses svara mot det målet och kan följaktligen inte anses vara olämplig med beaktande av det eftersträvade målet (se, analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 147).
132 I förevarande fall har klaganden emellertid inte påstått och därmed inte heller visat att nämnda åtgärder var uppenbart olämpliga med hänsyn till detta mål.
133 Vad för det tredje och sista gäller klagandens argument att bolaget inte kan kvalificeras som innehavare av penningmedel eller ekonomiska resurser, i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 269/2014, ska det påpekas att en sådan oprecis kritik, som i synnerhet inte uttryckligen avser någon punkt i den överklagade domen, inte gör det möjligt för domstolen att bedöma huruvida den är välgrundad och uppfyller följaktligen inte de krav som uppställs i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 85 ovan. Detta argument ska således underkännas, eftersom det inte kan upptas till prövning.
134 Mot bakgrund av det ovanstående kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del, eftersom den delvis ska underkännas och i övrigt inte kan tas upp till prövning.
135 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den tredje grunden, eftersom den i vissa delar inte kan leda till bifall för överklagandet och i övriga delar inte kan tas upp till sakprövning.
136 Eftersom ingen av de grunder som klaganden har anfört till stöd för överklagandet har godtagits ska överklagandet ogillas i sin helhet.
V. Rättegångskostnader
137 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
138 I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
139 Rådet har yrkat att klaganden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klaganden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
140 Enligt artikel 140.1 i nämnda rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) NKO AO National Settlement Depository (NSD) ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: engelska.