Domstolens dom (tredje avdelningen) den 16 juli 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 16 juli 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 20 FEUF – Familjemedlem till en unionsmedborgare som aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Gränskontroller, asyl och invandring – Direktiv 2008/115/EG – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Hot mot den nationella säkerheten – En nationell specialistmyndighets ställningstagande – Motivering – Tillgång till akten – Sekretessbelagda uppgifter – Unionsrättens företräde ”
I mål C‑26/25 [Bukla]( i ),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern) genom beslut av den 17 januari 2025, som inkom till domstolen den 17 januari 2025, i målet
PQ
mot
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
Alkotmányvédelmi Hivatal,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,
generaladvokat: D. Spielmann,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– PQ, genom T. Kovács, A. Németh och B. Pohárnok, ügyvédek,
– Ungerns regering, genom Zs. Biró-Tóth och M.Z. Fehér, båda i egenskap av ombud,
– Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom F. Blanc, A. Katsimerou, E. Montaguti, Zs. Teleki och P.J.O. Van Nuffel, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 4.3 och 19.1 FEU, artiklarna 20 och 267 FEUF, artiklarna 1, 5, 7, 24, 41, 47, 51 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), artiklarna 1, 5 och 11–13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98) samt principen om unionsrättens företräde.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, PQ och, å andra sidan, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (Nationella utlänningspolismyndigheten, Regionala utlänningspolismyndigheten i Dél-Alföld, Ungern) (nedan kallad den regionala polismyndigheten) och Alkotmányvédelmi Hivatal (Författningsskyddsmyndigheten, Ungern). Målet rör lagenligheten av ett beslut om återvändande och inrese- och vistelseförbud avseende PQ.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
EUF-fördraget
3 I artikel 20 FEUF föreskrivs följande:
”1. Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2. Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
a) rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier,
b) rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
c) rätt till skydd inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten,
d) rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och att vända sig till Europeiska ombudsmannen samt rätt att vända sig till unionens institutioner och rådgivande organ på något av fördragens språk och få svar på samma språk.
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
Direktiv 2008/115
4 Skälen 6 och 24 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
”(6) Medlemsstaterna bör se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelser bringas att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. I enlighet med de allmänna principerna i EG‑rätten ska beslut som fattas enligt detta direktiv avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier, vilket innebär att även omständigheter utöver det faktum att personens vistelse är olaglig bör beaktas. När medlemsstaterna använder standardformulär för beslut i samband med återvändande, dvs. beslut om återvändande och, om sådana utfärdats, inreseförbud och beslut om återsändande, bör de respektera den principen och fullt ut rätta sig efter alla tillämpliga bestämmelser i detta direktiv.
...
(24) Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns särskilt i [stadgan].”
5 I artikel 1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingsskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.”
6 I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.”
7 Artikel 3 led 2 i samma direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
...
2) olaglig vistelse : vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel [6] i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1)] eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten.”
8 I artikel 5 i direktiv 2008/115 föreskrivs följande:
”När medlemsstaterna genomför detta direktiv ska de ta vederbörlig hänsyn till
a) barnets bästa,
b) familjeliv,
c) hälsotillståndet för den berörda tredjelandsmedborgaren,
och respektera principen om ’non-refoulement’.”
9 I artikel 6.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.
... ”
10 Reglerna om inreseförbud anges i artikel 11 i direktivet.
11 I artikel 12.1 i direktivet stadgas följande:
”Beslut om återvändande och eventuella beslut om inreseförbud och beslut om avlägsnande, ska utfärdas skriftligt och innehålla en redovisning av de faktiska och de rättsliga omständigheterna, liksom uppgift om tillgängliga rättsmedel.
Om rätten till information enligt nationell lagstiftning får inskränkas, särskilt för att skydda nationell säkerhet, försvaret eller allmän säkerhet samt för förebyggande, undersökning och avslöjande av brott och åtal för brott, får informationen om de faktiska omständigheterna begränsas.”
12 Artikel 13.1 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
”Den berörda tredjelandsmedborgaren ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av sådana beslut om återvändande som avses i artikel 12.1, inför en behörig rättslig myndighet eller förvaltningsmyndighet eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning.”
Ungersk rätt
Lag nr II år 2007
13 I artikel 43 i a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lag nr II år 2007 om inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare) av den 5 januari 2007 ( Magyar Közlöny 2007/1.) (nedan kallad lag II) föreskrivs följande:
”1. Utlänningspolismyndigheten ska meddela ett fristående inrese- och vistelseförbud för en tredjelandsmedborgare som vistas på en okänd plats eller utomlands,
...
c) vars inresa och vistelse skadar eller hotar nationell säkerhet, allmän säkerhet eller allmän ordning,
...
2. Utlänningspolismyndigheten beslutar, såvida inte annat föreskrivs i denna lag, om återvändande av tredjelandsmedborgare med utlänningspolisens bistånd.
...
c) vars inresa och vistelse skadar eller hotar nationell säkerhet, allmän säkerhet eller allmän ordning,
...
3. Initiativet till ett fristående förbud mot inresa och vistelse av det skäl som anges i punkt 1 c … kan även tas av de organ för upprätthållande av ordningen som anges i regeringsdekretet, inom deras eget behörighetsområde, i syfte att utföra de uppgifter som är knutna till skyddet av de intressen som definieras i lagen. Om det fristående förbudet mot inresa och vistelse och utvisning genom utlänningspolisens försorg meddelas av de skäl som anges i punkt 2 c, … ska de organ för upprätthållande av ordningen som anges i regeringsdekretet, i de fall deras uppgifter och befogenheter påverkas, lägga fram ett förslag om inrese- och vistelseförbudets varaktighet. Utlänningspolisen får inte avvika från förslagets innehåll.”
14 I artikel 45.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Innan utlänningspolismyndigheten antar ett beslut om återvändande genom utlänningspolisens försorg av en tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd, med hänsyn till vederbörandes familjeband, ska den beakta följande:
a) vistelsens längd,
b) tredjelandsmedborgarens ålder och familjesituation och de eventuella konsekvenserna av återvändandeåtgärden för tredjelandsmedborgarens familjemedlemmar,
c) tredjelandsmedborgarens anknytning till Ungern och avsaknaden av förbindelser med ursprungslandet.”
15 I artikel 87/A.1 i den lagen föreskrivs följande:
”För de förfaranden som regleras i denna lag ska regeringen genom ett regeringsdekret utse ett specialiserat statligt organ med uppgift att avgöra vissa frågor.”
...
16 I artikel 87/B.4 i direktivet stadgas följande:
”Yttrandet från det specialiserade statliga organet är bindande för utlänningspolisen vad gäller den särskilda frågan.”
Regeringsdekret nr 114 år 2007
17 I artikel 114.4 a i a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. Korm. rendelet (regeringsdekret nr 114 år 2007 om verkställighet av lag nr II år 2007 om tredjelandsmedborgares inresa och vistelse) av den 24 maj 2007 föreskrivs att det, på förslag från den utredande myndigheten, Författningsskyddsmyndigheten eller Terrorelhárítási Központ (Centrala terrorismbekämpningsmyndigheten, Ungern), får förordnas om inreseförbud och vistelseförbud.
18 Enligt artikel 114.4 b i dekretet får beslut om återvändande även fattas på förslag av den utredande myndigheten, Författningsskyddsmyndigheten eller Centrala terrorismbekämpningsmyndigheten.
Lag CLV år 2009
19 I artikel 11 i a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (lag CLV år 2009 om skydd av sekretessbelagda uppgifter), av den 29 december 2009, ( Magyar Közlöny 2009/194.), föreskrivs följande:
”1. Den berörda personen har rätt att få tillgång till sina personliga uppgifter som har status som nationella sekretessbelagda uppgifter genom tillstånd som utfärdas av den behöriga myndigheten och utan att det krävs någon personlig säkerhetsprövning. Den berörda personen ska innan vederbörande får tillgång till nationella sekretessbelagda uppgifter, avge en skriftlig sekretessförklaring och följa bestämmelserna om skydd av sådana uppgifter.
2. Beslutet om beviljande av tillgång till uppgifterna ska fattas av den behöriga myndigheten efter ansökan från den berörda personen och inom en frist på 15 dagar. Den behöriga myndigheten får neka tillgång till uppgifterna om sådan tillgång skulle skada det allmänna intresse som ligger till grund för sekretessen. Den behöriga myndigheten ska ange skälen till att tillgång till uppgifterna nekas.
3. För det fall tillgång till uppgifterna nekas, kan den berörda personen överklaga beslutet till en förvaltningsdomstol. ...”
20 I artikel 12.1 i denna lag föreskrivs följande:
”Den myndighet som är ansvarig för de sekretessbelagda uppgifterna får neka den berörda personen rätten att få tillgång till dennas personliga uppgifter om det allmänna intresse som ligger till grund för sekretessen skulle äventyras genom utövandet av denna rätt. ”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21 PQ, som är tredjelandsmedborgare, reste lagligen in i Ungern i juni 2005 som professionell fotbollsspelare och är sedan dess bosatt i denna medlemsstat. Han hade ett permanent uppehållskort som var giltigt till och med den 15 september 2020.
22 Sedan år 2011 bor PQ tillsammans med sin sambo, som är ungersk medborgare. År 2012 fick paret ett barn och år 2021 ytterligare ett barn, vilka båda är ungerska medborgare. PQ och hans sambo har gemensam vårdnad om sina barn. Han bor stadigvarande tillsammans med barnen och utövar den faktiska vårdnaden om barnen större delen av tiden. Hans barn har ett nära känslomässigt band till och är underhållsberättigade i förhållande till PQ, som stadigvarande har tagit hand om dem sedan de föddes.
23 Den 6 augusti 2020 ansökte PQ om nationellt bosättningstillstånd med hänvisning till sin familjesituation.
24 I ett utlåtande av den 9 september 2020 fann Författningsskyddsmyndigheten att PQ:s vistelse i Ungern stred mot denna medlemsstats nationella säkerhetsintressen. Utlåtandet saknade motivering. Detta specialiserade organ klassificerade de uppgifter som det grundade sig på för att avge detta utlåtande som sekretessbelagda uppgifter.
25 Genom beslut av den 27 oktober 2020 avslog den regionala polismyndigheten, i egenskap av utlänningspolismyndighet i första instans, PQ:s ansökan om nationellt bosättningstillstånd.
26 Den 3 december 2020 föreslog Författningsskyddsmyndigheten att PQ skulle bli föremål för ett beslut om återvändande med motiveringen att hans vistelse i Ungern skadade denna medlemsstats nationella säkerhetsintressen. Detta specialiserade organ klassificerade de uppgifter som det grundade sig på för att avge detta utlåtande som sekretessbelagda uppgifter.
27 Beslutet av den 27 oktober 2020 fastställdes den 25 mars 2021 av Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Nationella utlänningspolismyndigheten, Ungern), som är utlänningspolismyndigheten i andra instans. Motiveringen till beslutet var att Belügyiniszter (inrikesministern, Ungern), i egenskap av specialiserat organ i andra instans, hade avgett ett utlåtande den 12 februari 2021, enligt vilket PQ:s vistelse i Ungern skadade Ungerns nationella säkerhetsintressen. Den nationella utlänningspolisen underströk i sitt beslut att den, med tillämpning av den ungerska lagstiftningen, inte kunde avvika från inrikesministerns utlåtande och att den således var skyldig att avslå PQ:s ansökan utan att beakta hans personliga situation.
28 Den 16 april 2021 föreslog Författningsskyddsmyndigheten att PQ skulle bli föremål för ett förbud mot inresa och vistelse.
29 Genom beslut av den 6 maj 2021 meddelade den regionala polismyndigheten ett beslut om återvändande mot PQ, förordnade om verkställighet av denna åtgärd och ålade PQ ett tioårigt inrese- och vistelseförbud. Detta beslut grundade sig bland annat på de förslag som Författningsskyddsmyndigheten hade antagit den 3 december 2020 och den 16 april 2021.
30 Den 6 maj 2021 inhiberade den regionala polismyndigheten verkställigheten av beslutet om återvändande i avvaktan på att förutsättningarna för PQ:s återvändande skulle uppfyllas och på att det brottmål som pågick mot PQ skulle avslutas och ett eventuellt straff hade verkställts.
31 PQ överklagade Nationella utlänningspolismyndighetens beslut av den 25 mars 2021 och den regionala polismyndighetens beslut av den 6 maj 2021 till Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged, Ungern), som är den hänskjutande domstolen.
32 I samband med prövningen av det första av dessa överklaganden har den hänskjutande domstolen framställt en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. Domstolen meddelade förhandsavgörande med anledning av denna begäran i domen av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter) (C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344).
33 Den hänskjutande domstolen upphävde genom dom av den 25 september 2024 det beslut som hade fattats av den nationella utlänningspolismyndigheten den 25 mars 2021 och ålade den regionala polismyndigheten att genomföra ett nytt förfarande med beaktande av domen av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter) (C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344). I sin dom lämnade den hänskjutande domstolen upplysningar om det tillvägagångssätt som skulle tillämpas i detta avseende.
34 Det nationella målet rör prövningen av PQ:s överklagande av den regionala polismyndighetens beslut av den 6 maj 2021.
35 Den hänskjutande domstolen har påpekat att PQ var föremål för ett beslut om återvändande, eftersom Författningsskyddsmyndigheten ansåg att hans vistelse i Ungern hotade denna medlemsstats nationella säkerhetsintressen. De skäl som ligger till grund för denna bedömning har inte meddelats vare sig för PQ eller för den regionala polismyndigheten. Enligt ungersk rätt får den regionala polismyndigheten inte pröva någon annan omständighet hänförlig till klagandens personliga förhållanden, och den är skyldig att förlita sig på den bedömning som gjorts av Författningsskyddsmyndigheten.
36 Den hänskjutande domstolen har framhållit att det framgår av praxis från Kúria (Högsta domstolen, Ungern) att den berörda personens processuella rättigheter, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, garanteras av den omständigheten att det är möjligt för den behöriga domstolen att ta del av de sekretessbelagda uppgifter som utlåtandet från de specialiserade organen grundar sig på när den bedömer lagenligheten av beslutet om uppehållsrätt.
37 Även om det antas att en sådan begäran om tillgång till sekretessbelagda uppgifter skulle bifallas, skulle under alla omständigheter varken den berörda personen eller dennes ombud kunna använda de sekretessbelagda uppgifter som de beviljats tillgång till inom ramen för det administrativa förfarandet eller domstolsförfarandet, eftersom de i praktiken nekas tillstånd att upprätta en inlaga som innehåller innehållet i dessa uppgifter. Den domstol som har att pröva ett överklagande av ett beslut om uppehållsrätt har enligt ungersk rätt ingen behörighet i detta avseende.
38 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida den ungerska lagstiftningen är förenlig med de krav som följer av unionsrätten. Den hänskjutande domstolen anser särskilt att artikel 5 i direktiv 2008/115 och artikel 20 FEUF inte gör det möjligt att anta ett beslut om återvändande, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, utan att ha gjort en konkret bedömning av samtliga relevanta omständigheter, bland annat dem som rör den berörda personens familjeliv. Den hänskjutande domstolen anser dessutom att den ställning som sekretessbelagda uppgifter ges under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet strider mot de krav som framgår av EU-domstolens rättspraxis.
39 Mot denna bakgrund beslutade Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
1) Ska artiklarna 5, 12 och 13 i [direktiv 2008/115], jämförda med artiklarna 7, 24, 41 och 47 i [stadgan], tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats praxis att fatta ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare vars familjemedlemmar (underåriga barn, ogift sambo med flera) är medborgare i en medlemsstat i unionen och bor i denna medlemsstat, utan att först pröva de kriterier som anges i artikel 5 i [direktiv 2008/115] och artiklarna 7 och 24 i stadgan?
2) Ska artiklarna 5, 12 och 13 i [direktiv 2008/115], jämförda med artiklarna 7, 24, 51.1 och 52.1 i stadgan, tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats praxis enligt vilken det på utlänningsområdet får fattas ett beslut om återvändande på grundval av ett icke motiverat förslag från en specialiserad myndighet där det enbart konstateras att det föreligger en fara för, eller en skada av, nationell säkerhet, allmän säkerhet eller allmän ordning och som är bindande för utlänningsmyndigheten, är tvingande och har utfärdats utan en ingående prövning av om det föreligger skäl som rör nationell säkerhet, allmän säkerhet eller allmän ordning i det enskilda fallet och utan hänsyn till de individuella omständigheterna och kraven på nödvändighet och proportionalitet?
3) Ska artiklarna 5, 12 och 13 i [direktiv [2008/115], jämförda med artikel 47 i stadgan – samt, i förekommande fall, artiklarna 7 och 24 i stadgan – tolkas så, att såväl den myndighet i en medlemsstat som har antagit ett beslut om återvändande, på grund av skäl som avser nationell säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet, som det specialiserade statliga organ som har fastställt att uppgifterna är konfidentiella, är skyldiga att säkerställa att den berörda tredjelandsmedborgaren och dennes juridiska ombud under alla omständigheter garanteras rätten att få tillgång till åtminstone den väsentliga informationen i de konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifter som ligger bakom det beslut som grundar sig på nämnda skäl och kan använda denna information och dessa uppgifter i förfarandet avseende beslutet, för det fall den ansvariga myndigheten gör gällande att ett sådant utlämnande av uppgifter skulle strida mot skälet avseende nationell säkerhet?
4) Om denna fråga besvaras jakande: Vad ska exakt avses med ’väsentliga’ konfidentiella grunder på vilka ett sådant beslut vilar, med hänsyn till artiklarna 41 och 47 i stadgan?”
40 Genom beslut av den 26 maj 2025, som inkom till EU-domstolen samma dag, kompletterade den hänskjutande domstolen begäran om förhandsavgörande.
41 Den hänskjutande domstolen har påpekat att Kúria (Högsta domstolen) den 24 februari 2025, det vill säga efter det att begäran om förhandsavgörande hade framställts, meddelade ett avgörande för att främja en enhetlig tolkning av den lagstiftning som gäller för samtliga utlänningspolisförfaranden. Varje domstol i Ungern som prövar ett överklagande av ett återvändandebeslut är skyldig att tillämpa den tolkning som slagits fast av Kúria (Högsta domstolen), och domstolen i fråga får inte avvika från denna tolkning även om den motiverar varför.
42 Den hänskjutande domstolen hyser emellertid tvivel om huruvida flera aspekter av detta avgörande är förenliga med unionsrätten.
43 Den hänskjutande domstolen har för det första understrukit att det följer av nämnda avgörande att en ungersk domstol inte får pröva huruvida det föreligger en uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF eller huruvida någon är beroende av den berörda personen för sin försörjning när den berörda personen åberopar dessa omständigheter för första gången under domstolsförfarandet eller när det framkommer sakförhållanden under målets handläggning som styrker att en sådan prövning måste göras. En sådan prövning är även utesluten när det överklagade beslutet om återvändande har föregåtts av ett annat beslut som nekade den berörda personen uppehållsrätt i Ungern.
44 För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att enligt Kúria (Högsta domstolen) är det, enligt gällande ungersk lagstiftning, inte möjligt att ge den berörda personen tillgång till innehållet i skälen till ett beslut som fattats mot honom eller henne, när dessa skäl grundar sig på sekretessbelagda uppgifter. Under dessa omständigheter finns det bara ett enda sätt att garantera den berörda personens rättigheter som är förenligt med gällande nationell rätt. Detta är att behörig domstol konstaterar att den berörda personen, på grund av att vederbörande inte har kunnat ta del av de relevanta sekretessbelagda uppgifterna, saknar förmåga att tillvarata sina intressen och således hemställa att åklagaren agerar i den berörda personens intresse. Åklagaren skulle då kunna besluta att intervenera i förfarandet och få tillgång till de sekretessbelagda uppgifterna, utan att för den skull kunna lämna ut dem till den berörda personen. Om åklagaren däremot skulle besluta att inte intervenera i förfarandet får den behöriga domstolen bortse från de förvaltningsmyndigheternas inställning i frågan om det föreligger en risk för nationell säkerhet.
45 Mot bakgrund av de tvivel som den hänskjutande domstolen hyser beträffande huruvida Kúrias (Högsta domstolens) avgörande av den 24 februari 2025 är förenligt med unionsrätten, vill den domstolen även få klarhet i huruvida de verkningar som ett sådant avgörande har enligt ungersk rätt är förenliga med unionsrätten, i den mån dessa verkningar hindrar andra avdelningar vid Kúria (Högsta domstolen) eller andra domstolar i Ungern från att följa unionsrätten.
46 Mot bakgrund av dessa omständigheter har Szegedi Törvényszék (Domstolen i Szeged) därför lagt till följande tolkningsfrågor till de frågor som redan har ställts till EU-domstolen:
”5) Ska artikel 20 FEUF jämförd med artiklarna 5, 7, 24, 41, 47 och 51.1 samt artikel 52.1 i stadgan tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning och praxis i en högre domstol i denna medlemsstat som innebär
– att en domstol som prövar utlänningspolisens beslut om återvändande inte kan beakta en eventuell härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF eller ett beroendeförhållande – och de bakomliggande omständigheterna – när den tredjelandsmedborgare som berörs av beslutet har gjort gällande dessa omständigheter för första gången i domstolsförfarandet (inbegripet i det fallet att familjeanknytningen till en unionsmedborgare redan var känd för den myndighet som agerade i det administrativa förfarandet), eller när de relevanta omständigheterna i detta avseende framkommer för första gången i domstolsförfarandet, och
– att förekomsten av en härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF endast kan prövas i ett återvändandeförfarande om beslutet om återvändande inte har föregåtts av ett annat beslut (om en ansökan om uppehållstillstånd) – som beslutet därmed grundar sig på – enligt vilket uppehållsrätt i medlemsstaten inte ska medges?
6) Ska artiklarna 5, 11.2, 12.1 och 13 i [direktiv 2008/115], jämförda med skälen 6 och 24 och artikel 1 i samma direktiv, tillsammans med artiklarna 5, 7, 24, 41, 47 och 51.1 samt artikel 52.1 i stadgan, tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning och praxis i en högre domstol i denna medlemsstat som innebär att proportionalitetsprövningen av ett beslut av utlänningspolisen i fråga om återvändande och om inrese- och vistelseförbud kan göras utan att den tredjelandsmedborgare som berörs av beslutet, eller dennes ombud, har fått ta del av åtminstone innehållet i skälen till förslaget från den specialiserade myndighet som har gjort gällande en grund avseende allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, vilka ligger till grund för nämnda beslut, och framföra sina synpunkter och argument för att försvara sig i detta avseende?
7) Ska artiklarna 12.1 och 13 i [direktiv 2008/115], jämförda med skälen 6 och 24 och artikel 1 i samma direktiv, tillsammans med artiklarna 41 och 47 i stadgan tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning och praxis i en högre domstol i denna medlemsstat som innebär att det vid tillämpning av undantagen avseende nationell säkerhet, allmän ordning och allmän säkerhet i artikel 12.1 i [direktiv 2008/115] inte föreskrivs någon skyldighet vare sig för den myndighet i medlemsstaten som fattar ett beslut om återvändande på en grund som avser nationell säkerhet, allmän säkerhet eller allmän ordning eller för den myndighet (för skydd av ordningen) som beslutar att [uppgifterna] ska behandlas konfidentiellt eller beläggas med sekretess att – när det skulle strida mot nationell säkerhet att lämna ut grunderna – säkerställa att den berörde eller dennes ombud i vart fall får ta del av åtminstone innehållet i de konfidentiella eller sekretessbelagda uppgifter som ett beslut fattat på en sådan grund vilar på och ges rätt att använda dem i ett förfarande avseende detta beslut, eftersom allmän åklagare eller någon annan än berörd tredjelandsmedborgare i stället, i samband med en domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut grundat på sådana konfidentiella eller sekretessbelagda skäl, på domstolens anmodan kan agera för att tillvarata berörd tredjelandsmedborgares rättigheter, men inte får lämna ut åtminstone innehållet i grunderna till den berörde?
8) Ska artikel 267 FEUF, artikel 4.3 andra och tredje stycket och artikel 19.1 andra stycket FEU samt artikel 47 i stadgan, jämförda med principen om unionsrättens företräde, tillsammans med artiklarna 41, 51.1 och 52.1 i stadgan samt artiklarna 5, 11.2, 12.1 och 13 i [direktiv 2008/115] – mot bakgrund av skälen 6 och 24 och artikel 1 i samma direktiv –, tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning och praxis i en högre domstol i denna medlemsstat som innebär att
– en medlemsstats högsta domstol, även om EU-domstolen redan i en dom har tolkat den för ett visst mål relevanta unionsrätten, får meddela avgöranden som härrör från en rättstolkning som är bindande för alla domstolar i lägre instans, varvid dessa domstolar inte får avvika från nämnda tolkning (ett avgörande som i syfte att främja en enhetlig rättstolkning har meddelats av den avdelning i Kúria (Högsta domstolen) som handhar prövningen av en talan som väckts i syfte att främja en enhetlig rättstolkning) (nedan kallad avdelningen för enhetliggörande av rätten), i vilka den högsta domstolen tolkar unionsrätten extensivare än vad EU-domstolen har gjort i sina för det aktuella målet relevanta domar, och förordna om en enhetlig rättstolkning som vid tillämpning av unionsrätten, innebär att unionsrätten genomförs på ett sätt som strider mot tolkningen av unionsrätten i EU-domstolens dom och utgör hinder för dess faktiska tillämpning,
– medlemsstatens högsta domstol, för att kunna tillämpa unionsrätten eller domar från EU-domstolen som är relevanta i ett visst mål, måste inleda ett särskilt förfarande som föreskrivs i nationell rätt (internt förfarande för förhandsavgörande, ett förfarande som syftar till att främja en enhetlig rättstolkning) när den på grund av unionsrätten avser att avvika från ett eller flera bindande avgöranden av en högre domstol som strider mot unionsrätten eller EU domstolens domar, vilket innebär att unionsrätten, inbegripet EU-domstolens domar, endast kan tillämpas direkt när ett särskilt tillstånd meddelats genom det avgörande som meddelas i ett sådant förfarande (beslut i syfte att främja en enhetlig rättstolkning)?
9) Ska punkt 97 i [dom av den 25 april 2024,NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter) (C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344),] tolkas så, att den specialiserade myndighet som uttalar sig om risken för nationell säkerhet kan slå fast att den berörda medlemsstatens nationella säkerhet direkt och särskilt kan undergrävas om innehållet i de skäl som dess ställningstagande vilar på lämnas ut, i den del ett utlämnande i synnerhet kan äventyra enskildas liv, hälsa eller frihet eller avslöja utredningsmetoder som särskilt används av nationella säkerhetsmyndigheter och därigenom allvarligt hindra, eller till och med omöjliggöra, dessa myndigheters framtida arbete, vilka skäl omöjliggör att parten eller dennes ombud får ta del av innehållet i de skäl som ställningstagandet vilar på?”
Prövning av tolkningsfrågorna
47 Enligt fast rättspraxis utgör det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (se beslut av den 26 januari 1990, Falciola, C‑286/88, EU:C:1990:33, punkt 7, och dom av den 15 april 2021, État belge (Omständigheter som hänför sig till tiden efter ett beslut om överföring), C‑194/19, EU:C:2021:270, punkt 21).
48 Inom ramen för detta samarbete ankommer det på EU-domstolen att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, så att den kan avgöra det mål som är anhängigt vid den. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (se dom av den 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punkterna 22 och 23, dom av den 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 18, och dom av den 3 juni 2025, Kinsa, C‑460/23, EU:C:2025:392, punkt 34). EU-domstolen kan i synnerhet behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (se dom av den 20 mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, punkt 9, och dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli, C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 44).
49 EU-domstolen påpekar för det första att även om det endast är i den femte frågan som det uttryckligen hänvisas till artikel 20 FEUF, framgår det dock av skälen till begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att det är möjligt att PQ kan ha uppehållsrätt enligt den artikeln, och den domstolen frågar sig därför generellt huruvida det återvändandeförfarande som PQ är föremål för är förenligt med den artikeln.
50 Av detta följer att samtliga frågor som direkt rör återvändandeförfarandet, det vill säga frågorna 1–7, ska prövas inte bara mot bakgrund av de bestämmelser i direktiv 2008/115 och stadgan som dessa frågor avser, utan även mot bakgrund av artikel 20 FEUF.
51 För det andra, beträffande artikel 41 i stadgan, som den hänskjutande domstolen har nämnt i frågorna 1 och 4–7, framgår det av lydelsen i denna artikel att den inte riktar sig till medlemsstaterna, utan endast till Europeiska unionens institutioner, organ och byråer (dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
52 Samtidigt återspeglar artikel 41 i stadgan en allmän princip i unionsrätten, som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 35 samt där angiven rättspraxis).
53 Denna allmänna princip ska således beaktas för att klargöra vilka skyldigheter som åligger medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 20 FEUF och direktiv 2008/115.
54 För det tredje har den ungerska regeringen föreslagit att frågorna 1–3 och 8 väsentligt omformuleras. Den ungerska regeringen har till stöd för sitt förslag förklarat att den grundar sig på en annan tolkning av den ungerska lagstiftningen än den som den hänskjutande domstolen har gjort.
55 Den ungerska regeringen har härvidlag främst stött sig på Kúrias (Högsta domstolens) avgörande av den 24 februari 2025, vilket ännu inte hade meddelats vid den tidpunkt då begäran om förhandsavgörande översändes till EU-domstolen.
56 Den hänskjutande domstolen beaktade emellertid, i sitt beslut av den 26 maj 2025, detta avgörande från Kúria (Högsta domstolen) och ansåg att det följaktligen var nödvändigt att ställa nya tolkningsfrågor avseende vissa av de omständigheter som den ungerska regeringen hade anfört, vilket innebär att ändamålet med den ungerska regeringens förslag att omformulera frågorna 1–3 för att beakta att Kúrias (Högsta domstolens) avgörande i stor utsträckning har förfallit.
57 Den ungerska regeringen har visserligen dragit delvis andra slutsatser av samma avgörande från Kúria (Högsta domstolen) än den hänskjutande domstolen.
58 Av fast rättspraxis framgår att förfarandet enligt artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen och att det är den hänskjutande domstolen som är ensam behörig att bland annat tolka och tillämpa den nationella rätten (dom av den 16 mars 1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, punkt 4, och dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 76). EU-domstolen ska å sin sida uttala sig om tolkningen eller giltigheten av de unionsbestämmelser som begäran om förhandsavgörande avser, varvid den ska ta hänsyn till den redogörelse för den faktiska och rättsliga bakgrunden till de hänskjutna frågorna som den hänskjutande domstolen lämnat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2007, Laval un Partneri, C‑341/05, EU:C:2007:809, punkt 47, och dom av den 1 augusti 2025, Royal Football Club Seraing, C‑463/23, EU:C:2025:617, punkt 66).
59 Av detta följer att EU-domstolen, vid besvarandet av frågorna 1–3 och 8, inte ska grunda sig på den beskrivning av den ungerska lagstiftningen som den ungerska regeringen har lagt fram, utan på den hänskjutande domstolens beskrivning av denna lagstiftning.
Den första frågan
60 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF samt artiklarna 5, 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 7, 24 och 47 i stadgan samt den allmänna principen om god förvaltning, ska tolkas så, att de utgör hinder för att myndigheterna i en medlemsstat antar ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare, vilka är medborgare i denna medlemsstat och vilka aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet, utan att först ha prövat vilka konsekvenser ett sådant beslut skulle få för tredjelandsmedborgarens familjeliv och situationen för dennes underåriga barn.
61 Domstolen konstaterar inledningsvis att artiklarna 12 och 13 i direktiv 2008/115, artikel 47 i stadgan och den allmänna principen om god förvaltning ålägger processuella skyldigheter som saknar relevans för att besvara den första frågan.
62 Efter detta klarläggande erinrar domstolen om att det av fast rättspraxis framgår att artikel 20 FEUF utgör hinder för nationella åtgärder som medför att unionsmedborgare berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta de rättigheter som tillkommer dem i kraft av unionsmedborgarskapet (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
63 EUF-fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap ger däremot inte några fristående rättigheter till tredjelandsmedborgare. De rättigheter som dessa medborgare eventuellt tillerkänns utgör nämligen inte deras egna rättigheter, utan rättigheter som härleds från de rättigheter som unionsmedborgare åtnjuter. Syftet med och skälen till nämnda härledda rättigheter har sin grund i den omständigheten att det skulle undergräva bland annat unionsmedborgarens rätt till fri rörlighet att inte erkänna nämnda rättigheter (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
64 Domstolen har slagit fast att det finns mycket speciella situationer i vilka en tredjelandsmedborgare, som är familjemedlem till en unionsmedborgare, trots att de sekundärrättsliga bestämmelserna om tredjelandsmedborgares uppehållsrätt inte är tillämpliga och den berörda unionsmedborgaren inte har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, i undantagsfall likväl ska tillerkännas uppehållsrätt, om unionsmedborgarskapet annars skulle förlora sin ändamålsenliga verkan. Detta är fallet om unionsmedborgaren till följd av den nekade uppehållsrätten i praktiken skulle bli tvungen att lämna unionen helt och hållet och därmed skulle berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
65 Ett beslut att neka en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt kan emellertid endast medföra att unionsmedborgarskapet förlorar sin ändamålsenliga verkan om det föreligger ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och den unionsmedborgare som denne är familjemedlem till och detta beroendeförhållande skulle leda till att unionsmedborgaren blev tvungen att följa med tredjelandsmedborgaren och lämna unionen i dess helhet (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
66 Såsom framgår av domstolens praxis ska frågan om uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF bedömas mot bakgrund av hur starkt beroendeförhållandet är mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och den unionsmedborgare som är familjemedlem till denne, varvid hänsyn ska tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
67 Under dessa omständigheter får en medlemsstat inte, när de villkor som anges i punkterna 64–66 ovan är uppfyllda, anta ett beslut om återvändande avseende den berörda tredjelandsmedborgaren.
68 Artikel 20 FEUF utgör nämligen, i en sådan situation, hinder för att vägra tredjelandsmedborgaren uppehållsrätt och även för att låta vederbörande bli föremål för en utvisningsåtgärd eller, mer allmänt, en åtgärd som ålägger personen att återvända till ett tredjeland, då dessa åtgärder – på grund av beroendeförhållandet mellan unionsmedborgaren och tredjelandsmedborgaren – är ägnade att beröva unionsmedborgaren det effektiva utövandet av de rättigheter som följer av ställningen som unionsmedborgare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, punkt 32 och dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 65).
69 Det framgår vidare av domstolens praxis att den uppehållsrätt som föreskrivs i artikel 20 FEUF följer direkt av primärrätten och uppkommer från och med den tidpunkt då villkoren för beviljande av uppehållsrätt är uppfyllda, även innan en ansökan om erkännande av denna uppehållsrätt har lämnats in (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2025, Stadt Wuppertal, C‑130/24, EU:C:2025:340, punkterna 32, 33 och 39).
70 Av detta följer att den berörda tredjelandsmedborgaren inte längre kan anses vistas olagligen i den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i artikel 3 led 2 i direktiv 2008/115, så snart ett sådant beroendeförhållande som det som avses i punkt 65 har uppkommit och detta gäller så länge som beroendeförhållandet består (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 89).
71 Det följer av artikel 2.1 och 6.1 i direktiv 2008/115 att en medlemsstat endast får anta ett beslut om återvändande avseende tredjelandsmedborgare som vistats olagligen i landet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2024, Kaduna, C‑244/24 och C‑290/24, EU:C:2024:1038, punkterna 137 och 138).
72 Av det anförda följer att det ankommer på behöriga nationella myndigheter att i vederbörlig ordning beakta artikel 20 FEUF när de planerar att anta ett återvändandebeslut avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare.
73 Härvidlag gäller dock att, även om det visserligen ankommer på medlemsstaterna att fastställa formerna för hur artikel 20 FEUF tillämpas i samband återvändandeförfaranden, får dessa former inte undergräva den ändamålsenliga verkan av denna artikel (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
74 Genomförandet av ett återvändandeförfarande avseende en förälder till en underårig unionsmedborgare är, på samma sätt som antagandet av ett beslut att vägra föräldern uppehållsrätt, ägnat att beröva denna unionsmedborgare det effektiva utövandet av rättigheter som följer av ställningen som unionsmedborgare. De processuella krav som gäller för de behöriga nationella myndigheter som handlägger ansökningar om uppehållstillstånd är därför, i tillämpliga delar, överförbara på återvändandeförfaranden.
75 Av detta följer att behöriga nationella myndigheter, inom ramen för ett sådant förfarande, inte är skyldiga att systematiskt och på eget initiativ pröva huruvida det föreligger ett beroendeförhållande i den mening som avses i artikel 20 FEUF. Det är nämligen den berörda personen som ska inkomma med uppgifter som gör det möjligt att bedöma huruvida villkoren för att tillämpa denna artikel är uppfyllda (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 et C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
76 För att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 20 FEUF ankommer det emellertid på de nationella myndigheter som handlägger ett återvändandeförfarande avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare att bedöma, bland annat på grundval av de uppgifter som tredjelandsmedborgaren och unionsmedborgaren fritt ska kunna tillhandahålla, och vid behov göra nödvändiga efterforskningar, om det föreligger ett sådant beroendeförhållande mellan dessa båda personer som beskrivs i punkt 65 ovan (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
77 När behöriga nationella myndigheter planerar att i enlighet med nationell lagstiftning anta ett återvändandebeslut avseende en tredjelandsmedborgare och myndigheterna känner till dennes familjeband med en unionsmedborgare, måste dessa myndigheter försäkra sig om, vid behov genom att inhämta nödvändiga upplysningar, att det beslut som de antar inte får till följd att unionsmedborgaren i praktiken blir tvungen att lämna unionens territorium sett som en helhet. I detta syfte måste dessa myndigheter särskilt kontrollera huruvida det mellan de berörda personerna eventuellt föreligger ett sådant beroendeförhållande som beskrivs i punkt 65 ovan (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkterna 71 och 72).
78 För det andra ska medlemsstaterna, oberoende av de krav som följer av artikel 20 FEUF, när de tillämpar direktiv 2008/115, enligt artikel 5 i direktivet, dels ta vederbörlig hänsyn till barnets bästa, familjelivet och den berörda tredjelandsmedborgarens hälsotillstånd, dels respektera principen om non-refoulement . Vederbörlig hänsyn ska tas till dessa intressen och denna princip i samtliga skeden av återvändandeförfarandet och i synnerhet i samband med antagandet av ett beslut om återvändande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Avlägsnande – Medicinsk cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punkt 91, och dom av den 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkt 79).
79 En medlemsstat får följaktligen inte anta ett beslut om återvändande utan att beakta de relevanta uppgifter om den berörda tredjelandsmedborgarens familjeliv som denne har gjort gällande, även om denne har gjort gällande dessa uppgifter till stöd för en ansökan om uppehållstillstånd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 104).
80 Dessutom ankommer det på behöriga nationella myndigheter, när dessa myndigheter planerar att anta ett beslut om återvändande avseende en förälder till en underårig, att göra en grundlig helhetsbedömning av den underåriges situation och vid denna bedömning ta vederbörlig hänsyn till barnets bästa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ensamkommande barn), C‑441/19, EU:C:2021:9, punkt 60, och dom av den 11 mars 2021, État belge (Återvändande av en underårigs förälder), C‑112/20, EU:C:2021:197, punkt 33).
81 Mot bakgrund av det anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 20 FEUF och artikel 5 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att de utgör hinder för att myndigheterna i en medlemsstat antar ett beslut om återvändande avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare, vilka är medborgare i nämnda medlemsstat och vilka aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet, utan att – när dessa myndigheter förfogar över upplysningar om att tredjelandsmedborgaren har familjeband till nämnda unionsmedborgare – först ha prövat konsekvenserna av ett sådant beslut för tredjelandsmedborgarens familjeliv och för situationen för dennes underåriga barn.
Den femte frågan
82 Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan, som ska prövas härefter, för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF, jämförd med artiklarna 7, 24 och 47 i stadgan och den allmänna principen om god förvaltning, ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat, såsom den tolkats av den högsta domstolen i denna medlemsstat, enligt vilken artikel 20 FEUF inte får åberopas mot ett beslut om återvändande eller under ett återvändandeförfarande när
– uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF eller ett beroendeförhållande görs gällande för första gången under domstolsförfarandet, trots att behöriga myndigheter redan kände till familjebanden mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och en unionsmedborgare, eller
– de för tillämpningen av artikel 20 FEUF relevanta sakförhållandena framkommer för första gången under domstolsförfarandet, eller
– återvändandeförfarandet har föregåtts av ett beslut i vilket uppehållsrätt nekats i den berörda medlemsstaten.
83 Beträffande fallet att det under det administrativa förfarandet inte har gjorts gällande uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF eller att det föreligger ett beroendeförhållande, ska det understrykas att en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett återvändandeförfarande har en plikt att samarbeta lojalt, vilket innebär att denne så snart som möjligt ska underrätta behöriga nationella myndigheter om relevanta förändringar av hans eller hennes familjeliv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
84 Såsom framgår av punkterna 73–77 ovan får behöriga nationella myndigheter, när de förfogar över uppgifter om familjeband mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och en unionsmedborgare, emellertid inte anta ett beslut om återvändande utan att ha kontrollerat – vid behov genom att göra erforderliga efterforskningar – att artikel 20 FEUF inte utgör hinder för att anta ett sådant beslut.
85 I en sådan situation innebär den omständigheten att tredjelandsmedborgaren inte specifikt har åberopat artikel 20 FEUF vid behöriga nationella myndigheter att dessa myndigheter är befriade från att göra en sådan kontroll eller att de har rätt att anta ett beslut om återvändande när de, efter att ha genomfört kontrollen, konstaterar att villkoren i punkterna 64–66 ovan är uppfyllda (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 73).
86 Med hänsyn till att de skyldigheter som sålunda åligger berörda nationella myndigheter är klara och ovillkorliga måste dessa anses ha direkt effekt, vilket innebär att den berörda tredjelandsmedborgaren – när denne utnyttjar ett sådant effektivt rättsmedel som krävs enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/115 och artikel 47 i stadgan – vid nationell domstol måste kunna åberopa ett eventuellt åsidosättande av dessa skyldigheter, även om vederbörande, inför nämnda myndigheter, inte har gjort gällande uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF eller att det föreligger ett beroendeförhållande.
87 Beträffande fallet att sakförhållanden framkommer för första gången under domstolsförfarandet, har EU-domstolen slagit fast att det ankommer på de nationella domstolarna att, när de har att pröva avslag på ansökan om uppehållsrätt, beakta de faktiska omständigheter som uppkommit efter det att myndighetsbeslutet meddelades för att en underårig unionsmedborgare inte ska berövas det faktiska åtnjutandet av de rättigheter som han eller hon har i kraft av den ställning som artikel 20 FEUF ger vederbörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailändsk mor till ett underårigt nederländskt barn), C‑459/20, EU:C:2023:499, punkt 52).
88 Eftersom genomförandet av ett återvändandeförfarande också kan beröva en underårig unionsmedborgare det faktiska åtnjutandet av de rättigheter som han eller hon har i kraft av den ställning som artikel 20 FEUF ger vederbörande, måste denna lösning därför även vara tillämplig vid prövningen av ett överklagande av ett beslut om återvändande.
89 Det ska för övrigt konstateras att domstolen, när det gäller ett beslut om utvisning som fattats mot en unionsmedborgare av hänsyn till allmän ordning, har slagit fast att unionsrätten utgör hinder för en nationell praxis enligt vilken de nationella domstolarna inte ska beakta faktiska omständigheter som inträffat efter detta beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2004, Orfanopoulos och Oliveri, C‑482/01 och C‑493/01, EU:C:2004:262, punkt 82).
90 Härav följer att en nationell domstol, som har att pröva ett överklagande av ett beslut om återvändande, ska beakta de faktiska omständigheter som är relevanta för tillämpningen av artikel 20 FEUF och som framkommit för första gången under domstolsförfarandet.
91 Vad för det tredje gäller relevansen av att det finns ett tidigare beslut om uppehållsrätt, ska det understrykas att medlemsstaterna, eftersom det ankommer på dem att fastställa tillämpningsföreskrifterna för artikel 20 FEUF inom ramen för ett återvändandeförfarande, får definiera dessa villkor genom att söka säkerställa att den berörda tredjelandsmedborgarens rätt att få sin familjesituation beaktad innan ett beslut om återvändande antas inte får utnyttjas för att i all oändlighet återuppta eller förlänga det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 105).
92 En medlemsstat får särskilt föreskriva att de behöriga nationella myndigheterna ska beakta konstateranden avseende den berörda personens familjesituation som gjorts vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd, utan att nödvändigtvis behöva ompröva hela denna situation på nytt.
93 Förekomsten av ett beslut att neka uppehållsrätt kan emellertid inte vara avgörande för tillämpningen av artikel 20 FEUF under ett återvändandeförfarande i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där de behöriga nationella myndigheterna har antagit detta beslut utan att på något sätt bedöma huruvida denna bestämmelse var tillämplig, trots att de förfogade över uppgifter om familjeband mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och en unionsmedborgare.
94 Vidare framgår det av domstolens praxis rörande uppehållsrätt att de behöriga nationella myndigheterna måste beakta situationen som den är vid den tidpunkt då de ska fatta beslut om tillämpningen av artikel 20 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Thailändsk mor till ett nederländskt underårigt barn), C‑459/20, EU:C:2023:499, punkt 52). Såsom det har erinrats om i punkt 69 i denna dom, uppkommer dessutom en uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF så snart de villkor som motiverar beviljandet av denna rätt är uppfyllda, oberoende av de förfaranden som genomförs i syfte att få denna rätt erkänd.
95 Det följer av de omständigheter som anges i föregående punkt att de behöriga nationella myndigheterna, i en situation där beslutet att neka uppehållsrätt och beslutet om återvändande inte antas samtidigt, bland annat i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där det har förflutit en betydande tid mellan antagandet av dessa beslut, under alla omständigheter under återvändandeförfarandet måste beakta eventuella nya omständigheter som är relevanta för tillämpningen av artikel 20 FEUF och därför inte uteslutande kan grunda sig på den omständigheten att uppehållsrätten tidigare har nekats för att avfärda denna tillämpning, även om avslaget fattades med vederbörlig hänsyn till denna bestämmelse.
96 Följaktligen ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den tolkats av den högsta domstolen i denna medlemsstat, enligt vilken artikel 20 inte får åberopas mot ett beslut om återvändande eller under ett återvändandeförfarande, när
– uppehållsrätt enligt nämnda artikel 20 eller ett beroendeförhållande görs gällande för första gången under domstolsförfarandet, trots att behöriga myndigheter redan kände till familjebanden mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och en unionsmedborgare, eller
– de för tillämpningen av denna artikel 20 relevanta sakförhållandena framkommer för första gången under domstolsförfarandet, eller
– återvändandeförfarandet har föregåtts av ett beslut i vilket uppehållsrätt nekats i den berörda medlemsstaten.
Den andra frågan
97 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas i det tredje rummet, för att få klarhet i huruvida artikel 20 FEUF och artiklarna 5, 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 7 och 24 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger myndigheterna i denna medlemsstat att fatta beslut om återvändande av skäl som rör nationell säkerhet mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i nämnda medlemsstat och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – enbart på grundval av ett omotiverat yttrande med bindande verkan som har antagits av ett organ med specialiserade uppgifter som rör nationell säkerhet, utan någon ingående prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits.
98 Det framgår för det första av domstolens praxis att medlemsstaterna på vissa villkor får göra undantag från den härledda uppehållsrätt som följer av artikel 20 FEUF för en familjemedlem till en unionsmedborgare som avses i punkt 64 ovan, i syfte att upprätthålla allmän ordning eller skydda allmän säkerhet. Så kan vara fallet när tredjelandsmedborgaren utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän eller nationell säkerhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
99 Ett beslut att neka uppehållsrätt med stöd av detta skäl kan emellertid endast grunda sig på en konkret bedömning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet, mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, de grundläggande rättigheter som domstolen ska säkerställa iakttagandet av och, i förekommande fall, barnets bästa vad gäller tredjelandsmedborgarens barn (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
100 Det följer av övervägandena i punkterna 72 och 73 ovan att detta krav även gäller under ett återvändandeförfarande mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare, vilka är medborgare i den berörda medlemsstaten och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet. Domstolen har för övrigt tidigare slagit fast att detta krav måste uppfyllas i ett förfarande rörande tillämpningen av artikel 20 FEUF, där det inte rör sig om ett beslut om att neka uppehållsrätt, utan om ett beslut om utvisning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2016, CS, C‑304/14, EU:C:2016:674, punkterna 40 och 41).
101 När medlemsstaterna överväger att anta ett beslut om återvändande av skäl hänförliga till nationell säkerhet är de dessutom skyldiga att iaktta artikel 5 i direktiv 2008/115 samt artiklarna 7 och 24 i stadgan.
102 Såsom anges i skäl 6 i detta direktiv bör beslut som fattas med stöd av direktivet fattas från fall till fall och ta hänsyn till objektiva kriterier, vilket innebär att det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att beakta samtliga omständigheter som är relevanta för tillämpningen av dessa artiklar, och särskilt den berörda tredjelandsmedborgarens familjesituation, innan de kan anta ett sådant beslut om återvändande. Dessa nationella myndigheter måste dessutom säkerställa att proportionalitetsprincipen iakttas i alla skeden av återvändandeförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 49, och dom av den 1 augusti 2025, Al Hoceima och Boghni, C‑636/23 och C‑637/23, EU:C:2025:603, punkt 77).
103 Även om unionsrätten inte fastställer vilken myndighet som ska göra de bedömningar som avses i punkterna 99 och 101 ovan, kvarstår det faktum att ett beslut om återvändande, som grundar sig på ett skäl som rör nationell säkerhet, endast kan antas efter en sådan bedömning.
104 För det andra föreskrivs i artikel 12.1 i direktiv 2008/115 att beslut om återvändande ska utfärdas skriftligen och innehålla en redogörelse för de faktiska och rättsliga omständigheterna. Denna bestämmelse gör det emellertid möjligt att begränsa informationen om de faktiska omständigheterna, om nationell rätt tillåter en begränsning av rätten till information, särskilt för att skydda den nationella säkerheten.
105 Eftersom unionsrätten inte innehåller någon bestämmelse som exakt definierar de konkreta formerna för den prövning som ska göras med tillämpning av artikel 20 FEUF, ska dessa bestämmelser, enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi, omfattas av den nationella rättsordningen i varje medlemsstat. Dessa bestämmelser får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som reglerar liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
106 Det ska även erinras om att medlemsstaterna, när de tillämpar unionsrätten, är skyldiga att säkerställa att såväl de krav som följer av den allmänna principen om god förvaltningssed som rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 47 första stycket i stadgan iakttas (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
107 Det framgår av domstolens praxis att för att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 första stycket i stadgan ska vara effektiv krävs det att den berörda personen har möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom eller henne, antingen genom att läsa själva beslutet eller genom att på begäran underrättas om skälen för beslutet, utan att detta påverkar den behöriga domstolens befogenhet att kräva att den berörda myndigheten upplyser dem om dessa, så att den berörda personen kan ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid behörig domstol, och så att unionsdomstolen fullt ut kan pröva lagenligheten av det nationella beslutet i fråga (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
108 Det ska emellertid erinras om att de rättigheter som anges i artikel 47 i stadgan inte utgör absoluta rättigheter och att den tillhörande motiveringsskyldigheten således kan begränsas, inom den ram som definieras i artikel 12.1 i direktiv 2008/115, på grundval av en avvägning mellan, å ena sidan, den berörda personens rätt till god förvaltning samt till ett effektivt rättsmedel och, å andra sidan, de intressen som åberopas för att motivera att någon uppgift om de faktiska skälen inte lämnas ut till denna person, särskilt när dessa intressen avser den nationella säkerheten (se, analogt, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 50).
109 Denna avvägning får emellertid inte, mot bakgrund av nödvändigheten av att iaktta artikel 47 i stadgan, leda till att den berörda personen inte längre kan utöva sin rätt till försvar på ett verkningsfullt sätt och att rätten att överklaga enligt artikel 13.1 i direktiv 2008/115 urholkas, särskilt genom att personen inte ges information om det väsentliga innehållet i de skäl som utgör grund för det beslut som fattats angående honom eller henne (se, analogt, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 51).
110 Av det ovan anförda följer, avseende kravet på att samtliga omständigheter som är relevanta för tillämpningen av artikel 20 FEUF och av artikel 5 i direktiv 2008/115 ska beaktas samt skyldigheten att motivera beslut om återvändande, att en nationell myndighet som är behörig i fråga om återvändande inte med giltig verkan kan begränsa sig till att genomföra ett omotiverat beslut som antagits av en annan nationell myndighet, som inte har uppfyllt detta krav, och endast på denna grund och av skäl hänförliga till nationell säkerhet fatta ett beslut om återvändande mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare, vilka är medborgare i denna medlemsstat och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
111 Detta konstaterande utesluter inte på något sätt att en del av de uppgifter som den behöriga myndigheten använder för att göra den bedömning som avses i punkt 99 och 101 ovan kan tillhandahållas av organ som har särskilda uppgifter knutna till den nationella säkerheten, antingen på eget initiativ eller på begäran av denna myndighet (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
112 Detta konstaterande hindrar inte heller en medlemsstat från att ge ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationella säkerheten befogenhet att avge ett yttrande i vilket det med bindande verkan föreskrivs att ett beslut om återvändande ska fattas, under förutsättning att organet uppfyller motiveringsskyldigheten och endast kan anta ett sådant utlåtande efter att ha tagit vederbörlig hänsyn till samtliga relevanta omständigheter som avses i punkterna 99 och 101 ovan (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
113 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 20 FEUF samt artiklarna 5, 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 7 och 24 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger myndigheterna i denna medlemsstat att anta ett beslut om återvändande av skäl som rör nationell säkerhet mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i nämnda medlemsstat och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – enbart på grundval av ett omotiverat yttrande med bindande verkan som har antagits av ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationell säkerheten, utan någon ingående prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits.
Den tredje, den fjärde, den sjätte och den sjunde frågan
114 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje, den fjärde, den sjätte och den sjunde frågan, vilka ska prövas tillsammans och i det fjärde rummet, för att få klarhet i huruvida artiklarna 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 1, 5 och 11 i samma direktiv, artikel 20 FEUF, den allmänna principen om god förvaltningssed samt artiklarna 5, 7, 24 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den tolkats av medlemsstatens högsta domstol, som föreskriver att om ett beslut om återvändande och ett beslut om inreseförbud avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i den medlemsstaten och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – grundar sig på uppgifter vilkas röjande skulle äventyra den nationella säkerheten i samma medlemsstat, kan tredjelandsmedborgaren inte få tillgång till dessa uppgifter förrän han eller hon har erhållit ett tillstånd därtill och inte ens underrättas om det väsentliga innehållet i de skäl som lagts till grund för dessa beslut samt inte under några omständigheter i administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden nyttja den information som han eller hon i förekommande fall kan ha fått tillgång till, utan att den behöriga domstolen i stället ska begära att en åklagare ingriper för att skydda tredjelandsmedborgarens rättigheter.
115 Domstolen konstaterar inledningsvis att eftersom den tredje, den fjärde, den sjätte och den sjunde frågan uteslutande avser det förfarande som ska följas vid de behöriga nationella myndigheterna och de nationella domstolarna i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, är artiklarna 1 och 11 i direktiv 2008/115 samt artiklarna 5, 7 och 24 i stadgan inte relevanta för att besvara dessa frågor.
116 Såsom har påpekats i punkt 104 ovan föreskrivs i artikel 12.1 i direktiv 2008/115 att beslut om återvändande och beslut om inreseförbud ska utfärdas skriftligen och innehålla en redogörelse för de faktiska och de rättsliga omständigheterna.
117 I artikel 13.1 i detta direktiv föreskrivs att den berörda tredjelandsmedborgaren ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av sådana beslut inför en behörig rättslig myndighet eller förvaltningsmyndighet eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning.
118 Dessa bestämmelser innehåller emellertid inte någon uppgift om formerna för tillgång till akten i ett återvändandeförfarande. Såsom har påpekats i punkterna 104 och 105 ovan är det enligt artikel 12.1 i nämnda direktiv dessutom tillåtet att begränsa informationen om de faktiska omständigheter som ska anges i beslut om återvändande, när nationell rätt tillåter en begränsning av rätten till information, särskilt för att skydda den nationella säkerheten, men unionsrätten innehåller inte någon specifik bestämmelse som fastställer de konkreta villkoren för en sådan begränsning.
119 Av detta följer att de konkreta formerna för de förfaranden som inrättats för den berörda tredjelandsmedborgarens tillgång till akten avseende ett återvändandeförfarande och till skälen för ett beslut om återvändande och ett beslut om inreseförbud, när dessa beslut grundar sig på uppgifter vilkas utlämnande skulle äventyra den nationella säkerheten i den aktuella medlemsstaten, omfattas av varje medlemsstats rättsordning, inom de gränser som följer av de principer och rättsregler som det erinrats om i punkterna 105 och 106 ovan.
120 Härav följer särskilt att iakttagandet av den berörda personens rätt till försvar ska säkerställas såväl under det administrativa förfarandet som vid ett eventuellt domstolsförfarande (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
121 Vad gäller det administrativa förfarandet framgår det av domstolens fasta praxis att iakttagandet av rätten till försvar innebär att medlemsstaternas myndigheter, när de vidtar åtgärder som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, ska bereda den person som ett beslut riktar sig till, när beslutet påtagligt påverkar dennas intressen, tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 89 och där angiven rättspraxis).
122 Detta krav har bland annat till syfte att, inom ramen för ett sådant återvändandeförfarande som det nationella målet gäller, göra det möjligt för den behöriga myndigheten att uppfylla den skyldighet som denna myndighet har genom att med full kännedom om omständigheterna göra en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter, vilket kräver att den som dessa beslut riktar sig till kan rätta till ett fel eller göra gällande sådana uppgifter avseende sin personliga situation som ger stöd för att nämnda beslut ska fattas, att de inte ska fattas eller att de ska ges ett visst innehåll (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
123 Mer allmänt syftar detta krav till att bidra till att de skyldigheter som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 2008/115 iakttas i samband med att ett återvändandeförfarande inleds, genom att säkerställa att den berörda tredjelandsmedborgaren kan framföra sina synpunkter på de konkreta verkningar som dessa skyldigheter har för honom eller henne (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2018, K.A. m.fl. (Familjeåterförening i Belgien), C‑82/16, EU:C:2018:308, punkt 103, och dom av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, Återvändande av ensamkommande barn), C‑441/19, EU:C:2021:9, punkt 59).
124 Med anledning av att samma krav med nödvändighet förutsätter att denna tredjelandsmedborgare, i förekommande fall genom ett ombud, ges en konkret möjlighet att få kännedom om de omständigheter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut, innebär rätten till försvar en rätt att få tillgång till samtliga uppgifter i akten under det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
125 Vad gäller domstolsförfarandet innebär iakttagandet av rätten till försvar att sökanden inte bara ska kunna få tillgång till de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats avseende vederbörande, utan även till samtliga uppgifter i akten som administrationen har grundat sig på, för att faktiskt kunna ta ställning till dessa omständigheter (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
126 Vidare innebär principen om kontradiktoriskt förfarande, som ingår i den rätt till försvar som avses i artikel 47 i stadgan, att parterna i målet ska ha rätt att ta del av alla handlingar eller yttranden som inges till domstolen i syfte att påverka dess beslut och att diskutera dem, vilket innebär att den person mot vilken ett beslut om återvändande och ett beslut om inreseförbud har fattats ska kunna ta del av de handlingar i vederbörandes akt som ställs till förfogande för den domstol som har att pröva talan mot dessa beslut (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
127 Det ska emellertid erinras om att rätten till försvar inte är absolut och att den därav följande rätten att få tillgång till akten kan begränsas på grundval av en avvägning mellan, å ena sidan, den allmänna principen om god förvaltningssed och den berörda personens rätt till ett effektivt rättsmedel och, å andra sidan, de intressen som åberopas för att motivera att en del av akten inte lämnas ut till denna person, särskilt när dessa intressen rör nationell säkerhet (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
128 Denna avvägning får emellertid inte, mot bakgrund av nödvändigheten av att iaktta artikel 47 i stadgan, leda till att den berörda personen inte längre kan utöva sin rätt till försvar på ett verkningsfullt sätt och att rätten att överklaga enligt denna artikel urholkas, bland annat genom att personen inte ges information om det väsentliga innehållet i de skäl som utgör grund för beslut som fattats angående honom eller henne (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
129 Denna avvägning kan däremot leda till att vissa uppgifter i akten inte ska lämnas ut till den berörda personen när utlämnandet av dessa uppgifter direkt och särskilt kan äventyra den aktuella medlemsstatens säkerhet genom att ett sådant utlämnande bland annat kan innebära fara för personers liv, hälsa och frihet eller avslöja undersökningsmetoder som särskilt används av nationella säkerhetsmyndigheter och därigenom allvarligt hindra, eller till och med omöjliggöra, dessa myndigheters framtida arbete (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
130 Även om medlemsstaterna, när den nationella säkerheten kräver det, inte kan ge den berörda personen direkt tillgång till samtliga handlingar i ärendet inom ramen för ett sådant återvändandeförfarande som det nationella målet gäller, och, särskilt, med tillämpning av artikel 12.1 i direktiv 2008/115 begränsa informationen om de faktiska skäl som har lagts till grund för besluten mot denna person, får de inte utan att åsidosätta effektivitetsprincipen, den allmänna principen om god förvaltningssed och rätten till ett effektivt rättsmedel försätta personen i en situation där vederbörande inte på ett ändamålsenligt sätt kan få kännedom, i förekommande fall inom ramen för ett särskilt förfarande som syftar till att skydda den nationella säkerheten, om innehållet i de avgörande uppgifterna i akten (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
131 Det kan i detta sammanhang inledningsvis konstateras att när utlämnandet av uppgifter som ingår i akten har begränsats med hänsyn till den nationella säkerheten, säkerställs inte iakttagandet av den berörda personens rätt till försvar på ett tillräckligt sätt genom möjligheten för denna person att under vissa villkor beviljas tillstånd att få ta del av dessa uppgifter tillsammans med ett fullständigt förbud mot att använda uppgifter som erhållits på detta sätt under det administrativa förfarandet eller vid ett eventuellt domstolsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
132 Den behöriga domstolens möjlighet att få tillgång till samtliga handlingar i akten kan vidare inte ersätta att den berörda personen ges tillgång till de uppgifter som återfinns i akten, eftersom iakttagandet av rätten till försvar innebär att denna person, i förekommande fall genom en rådgivare, kan tillvarata sina intressen genom att yttra sig över dessa uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 99, och dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 95 och där angiven rättspraxis).
133 Slutligen kan en mekanism av det slag som den hänskjutande domstolen har beskrivit – som grundar sig på att en åklagare ingriper till förmån för den berörda tredjelandsmedborgaren utan att kunna kommunicera de uppgifter som han eller hon får tillgång till med tredjelandsmedborgaren – inte uppfylla de krav som följer av artikel 47 i stadgan.
134 En sådan mekanism säkerställer nämligen på intet sätt att åklagaren kommer att redogöra för den berörda tredjelandsmedborgarens uppfattning om de relevanta uppgifterna i handlingarna, eftersom tredjelandsmedborgaren inte har kännedom om dessa uppgifter och åklagaren inte är skyldig att samråda med tredjelandsmedborgaren eller följa eventuella instruktioner som han eller hon har lämnat.
135 Av domstolens praxis framgår dessutom att den i punkt 130 ovan nämnda kommuniceringen av det väsentliga innehållet i de skäl som har lagts till grund för det aktuella beslutet, måste säkerställas med avseende på mottagaren själv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 65, och dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 88).
136 Domstolen har därutöver bedömt att en nationell lagstiftning, enligt vilken en advokat kan få tillgång till sekretessbelagda uppgifter som lagts till grund för ett beslut, men inte röja uppgifternas innehåll för huvudmannen, inte är tillräcklig för att säkerställa att artikel 47 i stadgan efterlevs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 95).
137 Av detta följer att den tredje, den fjärde, den sjätte och den sjunde frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artikel 5 i samma direktiv, med artikel 20 FEUF, med den allmänna principen om god förvaltning och med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den har tolkats av medlemsstatens högsta domstol, som föreskriver att om ett beslut om återvändande och ett beslut om inreseförbud avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i den medlemsstaten och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – grundar sig på uppgifter vilkas röjande skulle äventyra den nationella säkerheten i samma medlemsstat, kan tredjelandsmedborgaren inte få tillgång till dessa uppgifter förrän han eller hon har erhållit ett tillstånd därtill och inte ens underrättas om det väsentliga innehållet i de skäl som lagts till grund för dessa beslut samt inte under några omständigheter i administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden nyttja den information som han eller hon i förekommande fall kan ha fått tillgång till, utan att den behöriga domstolen i stället ska begära att en åklagare ingriper för att skydda tredjelandsmedborgarens rättigheter.
Den nionde frågan
138 Den hänskjutande domstolen har ställt den nionde frågan, som ska prövas i det femte rummet, för att få klarhet i huruvida den allmänna principen om god förvaltning och artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationella säkerheten, om det anser att ett röjande av innehållet i de skäl som har lagts till grund för ett beslut om återvändande skulle riskera att skada den nationella säkerheten, får vägra att underrätta den tredjelandsmedborgare som är föremål för detta beslut om dessa skäl.
139 Såsom framgår av punkt 130 ovan utgör effektivitetsprincipen, den allmänna principen om god förvaltning och artikel 47 i stadgan hinder för att en nationell domstol, som har att pröva ett överklagande av ett beslut om återvändande, fäster avgörande vikt vid uppgifter i handlingar vilkas väsentliga innehåll den berörda personen inte har underrättats om och avslår överklagandet på grundval av dessa uppgifter.
140 Bestämmelserna om sekretessbeläggning och hävande av sekretessen för uppgifter enligt nationell lagstiftning samt om villkoren för utlämnande av sekretessbelagda uppgifter har visserligen inte harmoniserats genom en unionsrättsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 103 och där angiven rättspraxis).
141 Om ett beslut om återvändande grundar sig på sekretessbelagda uppgifter ska dessa bestämmelser icke desto mindre genomföras med iakttagande av den allmänna principen om god förvaltning och artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 105 och där angiven rättspraxis).
142 Domstolen har emellertid slagit fast att det är tillåtet att medlemsstaterna, om de av skäl som rör statens säkerhet, i undantagsfall, undviker att ge den berörde exakt och fullständig information om de skäl som ligger till grund för ett beslut avseende uppehållstillstånd, föreskriver tekniker och förfaranderegler som gör det möjligt att förena berättigade hänsyn till statens säkerhet vad gäller arten av och källorna till de uppgifter som har beaktats vid antagandet av ett sådant beslut med nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning garantera den enskilde iakttagandet av dennes processuella rättigheter, såsom rätten att yttra sig och den kontradiktoriska principen (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 107 och där angiven rättspraxis).
143 Domstolen har funnit att ett system enligt vilket den behöriga domstolen kan få kännedom om såväl samtliga skäl som den bevisning som ligger till grund för det aktuella beslutet, men även pröva huruvida de skäl avseende statens säkerhet som den behöriga nationella myndigheten har åberopat faktiskt utgör hinder för en fullständig underrättelse om dessa skäl och denna bevisning, är förenligt med artikel 47 i stadgan (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 108 och där angiven rättspraxis).
144 Vad gäller domstolsprövningen av dessa skäl har domstolen funnit att det, för att säkerställa iakttagandet av artikel 47 i stadgan, är tillräckligt att den behöriga domstolen, för det fall den anser att nämnda skäl inte är giltiga, kan ge den behöriga nationella myndigheten möjlighet att underrätta den berörda personen om de skäl och den bevisning som saknas (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 109 och där angiven rättspraxis).
145 Om den behöriga nationella myndigheten i ett sådant fall beslutar att inte underrätta om samtliga skäl och all bevisning som har samband med detta, ska den behöriga domstolen, för att följa artikel 47 i stadgan, pröva det aktuella beslutets lagenlighet enbart på grundval av de skäl och den bevisning som har getts in till denna domstol (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 110 och där angiven rättspraxis).
146 Om den behöriga domstolen däremot finner att de skäl som den behöriga nationella myndigheten har åberopat utgör hinder för en fullständig underrättelse om dessa skäl och denna bevisning, har EU-domstolen funnit att den behöriga domstolen kan beakta dessa skäl och denna bevisning genom att göra en lämplig avvägning mellan de relevanta kraven och påpekat att den, när den avser att göra detta, ska se till att den berörda personen underrättas om det väsentliga innehållet i de skäl som ligger till grund för det aktuella beslutet på ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till den nödvändiga sekretessen för bevisningen (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 111 och där angiven rättspraxis).
147 Domstolen har emellertid även preciserat att om denna informationsskyldighet åsidosätts är den behöriga domstolen enligt nationell rätt skyldig att vidta åtgärder (dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 112 och där angiven rättspraxis).
148 Under sådana förhållanden står det medlemsstaterna fritt att förbehålla den behöriga nationella myndigheten befogenheten att lämna ut eller inte lämna ut säkerhetsskyddsklassificerade skäl eller bevis. Detta gäller dock under förutsättning att den nationella domstol som har att pröva ett överklagande av ett beslut om återvändande har befogenhet att vidta åtgärder med anledning av det slutliga beslut som denna myndighet har meddelat i detta avseende (se, analogt, dom av den 25 april 2024, NW och PQ (Sekretessbelagda uppgifter), C‑420/22 och C‑528/22, EU:C:2024:344, punkt 99 och där angiven rättspraxis).
149 Den nionde frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Den allmänna principen om god förvaltning och artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationella säkerheten, om det anser att ett röjande av innehållet i de skäl som har lagts till grund för ett beslut om återvändande skulle riskera att skada den nationella säkerheten, får vägra att underrätta den tredjelandsmedborgare som är föremål för detta beslut om dessa skäl. För att säkerställa att den berörda personens rätt till försvar iakttas ska en nationell domstol som har att pröva ett överklagande av ett sådant beslut dock, i förekommande fall, vidta de åtgärder som följer av ett eventuellt beslut från behöriga myndigheter att inte kommunicera samtliga eller vissa skäl för detta beslut och därtill hörande bevis.
Den åttonde frågan
Upptagande till prövning
150 Kommissionen har gjort gällande att den åttonde frågan delvis ska avvisas, eftersom den avser verkningarna för Kúria (Högsta domstolen) av ett avgörande i syfte att främja en enhetlig tolkning av lagstiftningen. Eftersom den hänskjutande domstolen är en lägre instans, är ett svar från EU-domstolen i detta avseende inte till någon nytta vid avgörandet av det nationella målet.
151 I detta hänseende ska det erinras om att det av domstolens praxis framgår att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se dom av den 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punkt 8, och dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 61).
152 Härav följer att frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se dom av den 13 juli 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punkt 20, och dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 62).
153 Eftersom den hänskjutande domstolen i förevarande fall inte är en sammansättning vid Kúria (Högsta domstolen), utan en domstol i lägre instans, finner EU-domstolen att det är uppenbart att de regler som fastställer under vilka förutsättningar Kúria (Högsta domstolen) får avvika från sin egen praxis inte har något samband med saken i det nationella målet.
154 Av detta följer att den åttonde frågan endast ska tas upp till sakprövning i den del den avser de bestämmelser som reglerar behörigheten för domstolar i lägre instans.
Prövning i sak
155 Den hänskjutande domstolen har ställt den åttonde frågan, som ska prövas i sjätte rummet, för att få klarhet i huruvida artiklarna 4.3 och artikel 19.1 FEU, artikel 267 FEUF och artikel 47 i stadgan, jämförda med principen om unionsrättens företräde, den allmänna principen om god förvaltning samt artiklarna 1, 5 och 11–13 i direktiv 2008/115, ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en nationell domstol är skyldig att rätta sig efter en högre domstolsinstans rättsliga bedömningar, trots att den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av EU-domstolens tolkning av unionsrätten, anser att dessa bedömningar inte är förenliga med unionsrätten.
156 Domstolen konstaterar inledningsvis att eftersom den åttonde frågan avser de bestämmelser som allmänt reglerar förhållandet mellan Kúria (Högsta domstolen) och ungerska domstolar i lägre instans, saknar bestämmelserna i direktiv 2008/115 direkt relevans för svaret på denna fråga.
157 Enligt fast rättspraxis innebär principen om unionsrättens företräde att unionsrätten har företräde framför respektive medlemsstats nationella rätt. Denna princip medför således en skyldighet för alla myndigheter i medlemsstaterna att säkerställa unionsbestämmelsernas fulla verkan, och medlemsstaternas lagstiftning kan inte påverka dessa olika bestämmelsers verkan i medlemsstaterna. Härav följer att enligt principen om unionsrättens företräde får den omständigheten att en medlemsstat åberopar nationella bestämmelser, oavsett om det är fråga om konstitutionella sådana, inte undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet (dom av den 11 januari 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
158 Det ska i detta sammanhang påpekas att en nationell domstol som har utnyttjat sin möjlighet enligt artikel 267 FEUF, vid avgörandet av det nationella målet är bunden av den tolkning av de unionsrättsliga bestämmelserna som EU-domstolen har gjort, och således i förekommande fall måste avvika från den högre nationella instansens bedömning när den mot bakgrund av EU-domstolens tolkning finner att den högre instansens bedömning är oförenlig med unionsrätten, i förekommande fall genom att inte tillämpa den nationella bestämmelse enligt vilken den är skyldig att följa den högre instansens avgöranden (dom av den 11 januari 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, punkt 24, och dom av den 12 februari 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
159 Kravet på att unionsrätten ska ges full verkan innefattar under dessa omständigheter en skyldighet för denna nationella domstol att, i förekommande fall, ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med unionsrätten (dom av den 11 januari 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, punkt 25, och dom av den 12 februari 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
160 När det i praxis från EU-domstolen redan lämnats ett klart svar på en fråga angående tolkningen av unionsrätten är den nationella domstolen dessutom skyldig att själv göra vad som är nödvändigt för att denna tolkning av unionsrätten ska tillämpas (dom av den 11 januari 2024, Global Ink Trade, C‑537/22, EU:C:2024:6, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
161 Även om domstolen, i punkt 29 i domen av den 11 januari 2024, Global Ink Trade (C‑537/22, EU:C:2024:6), fann att en lagstiftning i en medlemsstat som i princip ålägger domstolar i lägre instans att rätta sig efter bedömningar som gjorts av en domstol i högre instans ändå kan vara förenlig med principen om unionsrättens företräde, drog domstolen denna slutsats med motiveringen att den lagstiftning som var aktuell i det målet gjorde det möjligt för lägre instanser att avvika från sådana bedömningar, när de ansåg att dessa bedömningar var oförenliga med unionsrätten och angav skälen för detta.
162 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen tvärtom uttryckligen preciserat att den enligt den tillämpliga ungerska lagstiftningen inte på något sätt får avvika från ett avgörande från Kúria (Högsta domstolen) som meddelats för att främja en enhetlig tolkning av lagstiftningen. Det framgår emellertid av punkterna 157–160 ovan att en sådan lagstiftning strider mot principen om unionsrättens företräde.
163 Även om den ungerska regeringen har gjort gällande att den ungerska lagstiftningen gör det möjligt för den hänskjutande domstolen att avvika från det avgörande från Kúria (Högsta domstolen) som är aktuellt i det nationella målet, förutsatt att den uttryckligen motiverar detta val, framgår det av den praxis från EU-domstolen som det erinrats om i punkt 58 ovan att EU-domstolen, inom ramen för det förfarande som avses i artikel 267 FEUF, ska uttala sig med beaktande av den rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts av den hänskjutande domstolen.
164 Det ankommer således uteslutande på den hänskjutande domstolen att försäkra sig om att den ungerska lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet verkligen har den räckvidd som den har angett i beslutet om hänskjutande.
165 Det bör vidare påpekas att även om den åttonde frågan inte endast avser tolkningen av principen om unionsrättens företräde och artikel 267 FEUF, utan även tolkningen av andra primärrättsliga bestämmelser och den allmänna principen om god förvaltning, framgår det av det ovan anförda att principen om unionsrättens företräde och artikel 267 FEUF under alla omständigheter utgör hinder för en sådan lagstiftning som den som avses i denna fråga, vilket innebär att det inte är nödvändigt att uttala sig om dessa andra primärrättsliga bestämmelser eller om den allmänna principen om god förvaltning.
166 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den åttonde frågan besvaras enligt följande. Principen om unionsrättens företräde och artikel 267 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en nationell domstol är skyldig att rätta sig efter en högre domstolsinstans rättsliga bedömningar, trots att den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av EU-domstolens tolkning av unionsrätten, anser att dessa bedömningar inte är förenliga med unionsrätten.
Rättegångskostnader
167 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Artikel 20 FEUF och artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna
ska tolkas så,
att de utgör hinder för att myndigheterna i en medlemsstat antar ett beslut om återvändande avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare, vilka är medborgare i nämnda medlemsstat och vilka aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet, utan att – när dessa myndigheter förfogar över upplysningar om att tredjelandsmedborgaren har familjeband till nämnda unionsmedborgare – först ha prövat konsekvenserna av ett sådant beslut för tredjelandsmedborgarens familjeliv och för situationen för dennes underåriga barn.
1) Artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den tolkats av den högsta domstolen i denna medlemsstat, enligt vilken artikel 20 inte får åberopas mot ett beslut om återvändande eller under ett återvändandeförfarande, när
– uppehållsrätt enligt nämnda artikel 20 eller ett beroendeförhållande görs gällande för första gången under domstolsförfarandet, trots att behöriga myndigheter redan kände till familjebanden mellan den berörda tredjelandsmedborgaren och en unionsmedborgare, eller
– de för tillämpningen av denna artikel 20 relevanta sakförhållandena framkommer för första gången under domstolsförfarandet, eller
– återvändandeförfarandet har föregåtts av ett beslut i vilket uppehållsrätt nekats i den berörda medlemsstaten.
2) Artikel 20 FEUF samt artiklarna 5, 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artiklarna 7 och 24 i stadgan om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som ålägger myndigheterna i denna medlemsstat att anta ett beslut om återvändande av skäl som rör nationell säkerhet mot en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i nämnda medlemsstat och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – enbart på grundval av ett omotiverat yttrande med bindande verkan som har antagits av ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationell säkerheten, utan någon ingående prövning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och av huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits.
2) Artiklarna 12 och 13 i direktiv 2008/115, jämförda med artikel 5 i samma direktiv, med artikel 20 FEUF, med den allmänna principen om god förvaltning och med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, såsom den har tolkats av medlemsstatens högsta domstol, som föreskriver att om ett beslut om återvändande och ett beslut om inreseförbud avseende en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till unionsmedborgare – vilka är medborgare i den medlemsstaten och aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet – grundar sig på uppgifter vilkas röjande skulle äventyra den nationella säkerheten i samma medlemsstat, kan tredjelandsmedborgaren inte få tillgång till dessa uppgifter förrän han eller hon har erhållit ett tillstånd därtill och inte ens underrättas om det väsentliga innehållet i de skäl som lagts till grund för dessa beslut samt inte under några omständigheter i administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden nyttja den information som han eller hon i förekommande fall kan ha fått tillgång till, utan att den behöriga domstolen i stället ska begära att en åklagare ingriper för att skydda tredjelandsmedborgarens rättigheter.
3) Den allmänna principen om god förvaltning och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att ett organ med specialiserade uppgifter knutna till den nationella säkerheten, om det anser att ett röjande av innehållet i de skäl som lagts till grund för ett beslut om återvändande skulle riskera att skada den nationella säkerheten, får vägra att underrätta den tredjelandsmedborgare som är föremål för detta beslut om dessa skäl. För att säkerställa att den berörda personens rätt till försvar iakttas ska en nationell domstol som har att pröva ett överklagande av ett sådant beslut dock, i förekommande fall, vidta de åtgärder som följer av ett eventuellt beslut från behöriga myndigheter att inte kommunicera samtliga eller vissa skäl för detta beslut och därtill hörande bevis.
4) Principen om unionsrättens företräde och artikel 267 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken en nationell domstol är skyldig att rätta sig efter en högre domstolsinstans rättsliga bedömningar, trots att den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av EU-domstolens tolkning av unionsrätten, anser att dessa bedömningar inte är förenliga med unionsrätten.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: ungerska.
i Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.