Den fria rörligheten för personer inom EEC Utlänningsutredningens betänkande, 3

_V)N©

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Statens offentliga utredningar

1971:35 Inrikesdepartementet

Den fria rörligheten för personer inom

Utlänningsutredningens betänkande III Stockholm 1971

Statens offentliga utredningar 1971

Kronologisk förteckning

1. SOU 7 1 . Handbok för det officiella utredningstrycket. Beckman. Fi. 2. Post- och Inrikes Tidningar. Norstedt & Söner. J u . 3. Veterinärdistriktsindelningen, m m. Svenska Reproduktions A B . J o . 4. Kommunala val. Esselte. C. 5. Svensk industri under 70-talet med utblick mot 8 0 talet. Bilaga 2. Esselte. Fi. 6. Ny sjömanslag. Esselte. K. 7. Finansiella tillväxtaspekter 1960-1975. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 4. Esselte. Fi. 8. Arbetskraftsresurserna 1 9 6 5 - 1 9 9 0 . 1970 års långtidsutredning. Bilaga 1 . Esselte. Fi. 9. Större företags offentliga redovisning. Esselte. Fi. 10. Snatteri. Berlingska Boktryckeriet, Lund. J u . 1 1 . Ett nytt bilregister. Göteborgs offsettryckeri AB. K. 12. Miljövården i Sverige under 70-talet. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 8. Esselte. Fi. 13. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 6. Esselte. Fi. 14. Varuhandeln fram till 1 9 7 5 . 1 9 7 0 års långtidsutredning. Bilaga 3. Esselte. Fi. 15. Förslag till aktiebolagslag m.m. Tryckeribolaget. J u . 16. Regional utveckling och planering. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 7. Esselte. Fi. 17. Malm - Jord - Vatten. Svenska Reproduktions A B . I. 18. Mått och vikt. Norstedt & Söner. Fi. 19. Familjepensionsfrågor m.m. Berlingska Boktryckeriet, Lund. S. 20. Europeisk överenskommelse o m internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Betänkande I. Norstedt & Söner. K. 2 1 . Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga A. Norstedt & Söner. K. 22. Europeisk överenskommelse o m internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga B. Norstedt & Söner. K. 23. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Register m.m. Norstedt & Söner. K. 24. Vuxenpedagogisk forskning och utbildning. Berlingska Boktryckeriet, Lund. U. 25. Boendeservice 3. Kommunstudien. Esselte. In. 26. Boendeservice 4. Projektstudien. Esselte. In. 27. Boendeservice 5. Totalkostnadsstudien. Esselte. In. 28. Boendeservice 6. Strukturstudier. Esselte. In. 29. Kyrkan kostar. Göteborgs offsettryckeri A B . U. 30. Sjömanspension. Göteborgs offsettryckeri A B . K. 3 1 . Den svenska betalningsbalansstatistiken. Esselte. Fi. 32. Valutareserven och utrikeshandelns finansiella struktur. Bilaga till Den svenska betalningsbalansstatistiken. Esselte. Fi. 33. Fri affärstid. Göteborgs offsettryckeri A B . H. 34. Lastbil och Taxi. Beckman. K. 35. Den fria rörligheten för personer inom EEC. Esselte. In.

A n m . Om särskild tryckort ej anges är tryckorten Stockholm.

Statens offentliga utredningar 1971:35 Inrikesdepartementet

Den fria rörligheten för personer inom EEC

Utlänningsutredningens betänkande III Stockholm 1971

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1971

Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet

Utlänningsutredningen får härmed överlämna ett tredje delbetänkande, benämnt Den fria rörligheten för personer inom EEC. Betänkandet innefattar bl. a. förslag till anpassning av den svenska utlänningslagstiftningen till motsvarande lagstiftning inom den europeiska ekonomiska gemenskapen vid en eventuell svensk anslutning till gemenskapen. Stockholm den 4 februari 1971

Bengt Lännergren Carl Eric Hedin Essen Lindahl

Eskil

Hellner

Jan-Ivan

Nilsson

Ingrid Segerstedt Wiberg I Harry TJernberg

SOU 1971:35

Innehåll

Skrivelse till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet Kapitel 1. Utredningsuppdraget

. . . .

Kapitel 2. Huvuddragen av gemenskapens lagstiftning om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning 2.1 Romfördragets allmänna bestämmelser 2.1.1 Inledning 2.1.2 Fördragets allmänna principer och grunder 2.1.3 Tidtabell för gemenskapens upprättande 2.1.4 Gemenskapens institutioner . 2.1.4.1 Rådet . . 2.1.4.2 Kommissionen 2.1.4.3 Församlingen . . . 2.1.4.4 Ekonomiska och sociala kommittén . . 2.1.4.5 Domstolen . . . . 2.1.4.6 Rådets och kommissionens viljeyttringar 2.2 Bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet 2.2.1 Romfördragets mål . . 2.2.2 Förverkligandet av målet 2.2.2.1 Första etappen . 2.2.2.2 Andra etappen . 2.2.2.3 Tredje etappen . 2.3 Bestämmelserna om etableringsfrihet och tjänsteutövning 2.3.1 Romfördragets mål . . 2.3.2 Förverkligandet av målen SOU 1971: 35

11 Kapitel 3. Utlänningslagstiftningen i gemenskapens medlemsstater . . . . 3.1 Inledning , . 3.2 Benelux 3.2.1 Belgien 3.2.2 Luxemburg 3.2.3 Nederländerna 3.3 Frankrike 3.4 Italien 3.5 Förbundsrepubliken Tyskland . .

21 21 22 23 25 26 29 32 34

11 11

Kapitel 4. Allmänna synpunkter på den fria rörligheten för personer . . . . 11 4.1 Inledning 4.1.1 Romfördragets mål och medel 4.1.2 Romfördragets tillämpnings12 område 12 4.1.3 Romfördraget och tredje land 12 13 4.2 Den fria rörligheten för personer . 4.2.1 Allmänt 13 4.2.2 Rätt till anställning . . . . 4.2.2.1 Rättens innebörd . . 14 4.2.2.2 Företräde för gemen14 skapens arbetskraft . Den gemensamma 14 nordiska arbetsmarknaden 15 Rekrytering av ut15 ländsk arbetskraft. . 15 Kollektiv flyktingöv15 erföring 17 4.2.2.3 Förmånsberättigade 18 4.2.3 Rätt till etablering och tjänsteutövning 19 4.2.3.1 Rättens innebörd . . 19 4.2.3.2 Förmånsberättigade 19

37 37 37 41 44 46 46 48 48 53

56 60 61 62 64 64 66 5

4.2.4 Rätt till inresa och uppehåll 4.2 A A Rättens innebörd . . 4.2.4.2 Förmånsberättigade 4.3 Konsekvenser för folkutbytet . . . 4.3.1 Hittillsvarande folkutbyte . . 4.3.2 Det framtida folkutbytet . .

66 66 68 69 69 73

Kapitel 5. Förslag till anpassning av den svenska utlänningslagstiftningen 80 5.1 Inledning 80 5.1.1 Gemenskapsrätt och nationell rätt 80 5.1.2 Utlänningslagstiftningens uppbyggnad och funktion . . 86 5.2 Legitimationshandlingar vid utresa, inresa och uppehåll 89 5.2.1 Svenska bestämmelser . . . 89 5.2.2 Gemenskapsbestämmelser . . 89 5.2.3 Kommentar 90 5.3 Inresa 90 5.3.1 Svenska bestämmelser . . . 90 5.3.2 Gemenskapsbestämmelser . . 91 5.3.3 Kommentar 91 5.4 Uppehåll 91 5.4.1 Svenska bestämmelser . . . 91 5.4.2 Gemenskapsbestämmelser . . 92 5.4.2.1 Arbetstagare och deras familjeanhöriga . 93 5.4.2.2 Övriga förvärvsverksamma och deras familjeanhöriga . . . 95 5.4.2.3 Gemensamma bestämmelser . . . 95 5.4.3 Kommentar 97 5.4.3.1 Uppehållstillståndets utformning och funktion 97 5.4.3.2 Befrielse från uppehållstillståndsskyldighet 99 5.4.3.3 Giltighetstid . . . . 99 5.4.3.4 Återkallelse av uppehållstillstånd . . . . 99 5.5 Arbete 100 5.5.1 Svenska bestämmelser . . . 1 0 0 5.5.2 Gemenskapsbestämmelser . . 100 5.5.3 Kommentar 101 5.6 Avvisning och avlägsnande . . . . 1 0 1 5.6.1 Svenska bestämmelser . . . 1 0 1 5.6.2 Gemenskapsbestämmelser . . 102 5.6.3 Kommentar 103 5.6.3.1 Avvisning, utvisning och förvisning . . . 1 0 3 5.6.3.2 Förpassning . . . . 103 6

5.7 Motivering och delgivning av beslut 103 5.7.1 Svenska bestämmelser . . . 103 5.7.2 Gemenskapsbestämmelser. . 103 5.7.3 Kommentar 104 5.8 Klagorätt 104 5.8.1 Svenska bestämmelser . . . 104 5.8.2 Gemenskapsbestämmelser . . 104 5.8.3 Kommentar 105 Kapitel 6. Sammanfattning

106 BILAGA Tabeller 1. I Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland sysselsatta utlänningar åren 1958—1968, antal och procentuell andel av totalantalet sysselsatta 111 2. Invandring och utvandring samt invandringsöverskott och utvandringsöverskott av italienare och tyskar åren 1961—1970 111 3. Bifallna och avslagna ansökningar om förstagångsarbetstillstånd åren 1966—1970 112 4. I Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970 112 5. I Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970, procentuell fördelning 112 6. Utlänningar som meddelats svenskt medborgarskap åren 1961—1970. . 113 7. Folkmängden i gemenskapens medlemsstater den 1 januari 1958 och den 1 januari 1966 113 8. Befolkningen i gemenskapens medlemsstater, procentuell fördelning efter åldersklasser den 1 januari 1966 113 9. Personer i arbetskraften i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965. antal i procent av totalbefolkningen 114 10. Förvärvsarbetande befolkning i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965 114 11. Förvärvsarbetande befolkning i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965, fördelning på näringsgren 114 12. Arbetslösa i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965, antal och i procent av arbetskraften 115 13. Total lönekostnad, i svensk valuta (öre), per arbetad timme inom den SOU 1971: 35

egentliga industrin (ISIC 20—39) i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige åren 1960— 1969 115 Diagram 1. Antalet förstagångsarbetstillstånd meddelade i gemenskapens samtliga medlemsstater samt i Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland åren 1958—1968 70 2. I Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970 71 3. I Sverige arbetsanmälda medborgare i gemenskapens medlemsstater den 1 april 1961—1970 71 4. Befolkning och arbetskraft i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige 1967/68, fördelning efter kön och femårsklasser 74 Litteraturförteckning

SOU 1971: 35

1 Utredningsuppdraget

Direktiven för utlänningsutredningen framgår av ett anförande till statsrådsprotokollet den 1 december 1961 av dåvarande chefen för inrikesdepartementet. Enligt direktiven ingår i utredningsuppdraget 1) att närmare undersöka behovet av föreskrifter vid en eventuell associering till den europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC), 2) att utforma normer för meddelande av uppehållstillstånd för utländska studerande, 3) att i den mån så anses erforderligt framlägga förslag om generella direktiv för tillståndsgivningen även i sådana hänseenden som inte sammanhänger med marknadsfrågorna eller utlänningars studier i Sverige, 4) att undersöka hur utlänningslagens bestämmelser om asylrätt utfallit i praktiken, 5) att närmare undersöka behovet av vidgad rättshjälp åt utlänningar och, om sådant behov anses föreligga, framlägga förslag om hur hjälpen bör utformas, 6) att avge förslag om hur den inre utlänningskontrollen bör anordnas samt 7) att uppta frågan om den lämpligaste organisationen på längre sikt av den centrala utlänningsmyndigheten med hänsyn till såväl dess kontrollerande som dess tillståndsgivande funktion. Utredningen har i två särskilda betänkanden (SOU 1963: 12 och 1967: 18) framlagt förslag i anledning av de under punkterna 2 och 3 samt 5-7 angivna deluppdragen. När utlänningsutredningen tillsattes, framstod uppgiften att närmare undersöka behovet av föreskrifter vid en eventuell associSOU 1971: 35

ering till den europeiska ekonomiska gemenskapen såsom utredningens viktigaste. Här må erinras om att den svenska regeringen liksom de schweiziska och österrikiska regeringarna - den 15 december 1961 riktade en begäran till gemenskapens ministerråd om förhandlingar, syftande till en svensk associering till gemenskapen och att Danmark, Norge och Storbritannien redan tidigare ansökt om medlemskap i gemenskapen. Sedan förhandlingarna mellan Storbritannien och den europeiska ekonomiska gemenskapen brutits i januari 1963 kom emellertid frågan om Sveriges associering att skjutas på framtiden. Frågan om en utvidgning av gemenskapen kom att aktualiseras först fyra år senare. Under våren och sommaren 1967 ansökte Danmark, Irland, Norge och Storbritannien på nytt om medlemskap i gemenskapen. Sverige ansökte den 28 juli 1967 om att få uppta förhandlingar. Förberedande förhandlingar inleddes sommaren 1970 mellan gemenskapen och de länder som ansökt om medlemskap. Sverige inledde sina förhandlingar med gemenskapen med ett första möte på ministernivå i Bryssel den 10 november 1970. Utredande samtal mellan en svensk förhandlingsdelegation och kommissionen började den 17 december 1970. I direktiven för utredningen anförde departementschefen i fråga om de problem som i fråga om den generella utlänningskontrollen uppkommer vid en anslutning till 9

fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget) följande. Detta fördrag upptager bestämmelser om fri rörlighet för arbetskraften. Det innehåller vidare bestämmelser om etableringsrätt och om rätt att utföra tjänster för medlemsstats rättssubjekt på annan stats område. Det förutses emellertid i fördraget att särskilda begränsningar i arbetskraftens rörlighet kan påkallas av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan. För sådana regler skall fördragets nu nämnda bestämmelser icke utgöra hinder. Oavsett i vilken utsträckning fördragets bestämmelser för medlemsstaterna kan bli tillämpliga för Sverige vid en associering synes det erforderligt att närmare undersöka behovet av föreskrifter i syfte att tillgodose de nämnda intressena vid en ökad rörlighet över gränserna. Utredningens betänkande bygger på dels Romfördraget samt de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven avseende den fria rörligheten för personer inom den europeiska ekonomiska gemenskapen och förarbetena till dessa, dels tillgängliga kommentarer och artiklar på området, dels uppgifter som utredningen inhämtat vid besök hos gemenskapernas råd och kommission i maj 1970.

10 SOU 1971: 35

2 Huvuddragen av gemenskapens lagstiftning om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning

2.1 Romfördragets

allmänna

bestämmelser

2.1.1 Inledning Den 25 mars 1957 undertecknade Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike, Italien, Luxemburg och Nederländerna i Rom ett komplex av avtal, konventioner och protokoll om upprättande av en europeisk ekonomisk gemenskap, det s. k. Romfördraget. Genom detta fördrag ville undertecknarna skapa en för medlemsstaterna gemensam varumarknad och en tullunion med en gemensam tulltariff gentemot de utanför gemenskapen stående staterna samt en gemensam politik på de viktigare samhällsekonomiska områdena. Samtidigt med Romfördraget undertecknades även ett fördrag om upprättande av en europeisk atomenergiorganisation (Euratom). Fördragen trädde i kraft den 1 januari 1958. Romfördraget gäller enligt artikel 240 för obegränsad tid och kan således inte uppsägas av medlemsstaterna. Anslutning av nya stater till gemenskapen kan ske genom upptagande av stat såsom fullvärdig medlem eller genom associering. Varje europeisk stat äger enligt artikel 237 ansöka om medlemskap i gemenskapen. Villkoren för upptagande såsom medlem och den anpassning av fördraget som detta medför fastställs i ett avtal mellan medlemsstaterna och den sökande staten. Associering innebär enligt artikel 238 att ett SOU1971:35

avtal slutes mellan gemenskapen och en eller flera utomstående stater eller med en internationell organisation om ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, gemensamt uppträdande och särskilda procedurregler. Med stöd av nu angivna bestämmelser har gemenskapen ingått associationsavtal med bl. a. Grekland och Turkiet. 2.1.2 Fördragets allmänna principer och grunder I preambeln till fördraget förklarar de fördragsslutande parterna bl. a. att de är fast beslutna att lägga grunden för ett ständigt fastare förbund mellan de europeiska folken, att de är beslutna att genom gemensamt handlande säkerställa ekonomiskt och socialt framåtskridande i sina länder genom att undanröja de barriärer som delar Europa, att de betraktar det som ett väsentligt mål för sina strävanden att fortgående förbättra sina folks levnads- och sysselsättningsförhållanden och att de är angelägna att förstärka den ekonomiska gemenskapen mellan sina länder och att trygga en harmonisk utveckling genom att minska klyftan mellan olika områden och eftersläpningen för mindre gynnade områden. Gemenskapens uppgift är enligt artikel 2 i fördraget att genom att upprätta en gemensam marknad och gradvis närma medlemsstaternas ekonomiska politik främja en harmonisk utveckling av den ekono—

miska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad expansion, en ökad stabilitet, en snabbare höjning av levnadsstandarden samt närmare förbindelser mellan de stater som gemenskapen förenar. I syfte att uppnå dessa mål skall gemenskapen enligt artikel 3 bl. a. avskaffa hindren för den fria rörligheten mellan medlemsländerna för personer, tjänster och kapital, harmonisera ländernas nationella lagstiftning i den utsträckning som erfordras för den gemensamma marknadens funktion och skapa en europeisk socialfond för att förbättra arbetarnas sysselsättningsmöjligheter och bidra till att höja deras levnadsstandard. Enligt artikel 7 är inom fördragets tilllämpningsområde med beaktande av dess särskilda bestämmelser i fördraget varje diskriminering förbjuden. 2.1.3 Tidtabell för gemenskapens tande

upprät-

Gemenskapen skall enligt artikel 8 i princip ha genomförts under en övergångstid av tolv år, räknat från ikraftträdandet den 1 januari 1958, eller senast den 31 december 1969. Tiden kan dock under vissa förutsättningar förlängas till femton år. Övergångstiden var indelad i tre etapper, envar om fyra år. Vid övergångstidens slut den 31 december 1969 hade gemenskapen genomförts i allt väsentligt. På vissa områden, bl. a. på arbetskraftens, etableringens och tjänsternas områden, har gällt särskilda tidsplaner.

2.1.4 Gemenskapens institutioner I Romfördraget anges i regel endast målen för gemenskapens verksamhet och principerna för hur dessa mål skall uppnås. Genomförandet av de åt gemenskapen anförtrodda uppgifterna skall enligt fördraget säkerställas genom ett råd, en kommission, en församling, en ekonomisk och social kommitté samt en domstol. Dessa institutioner är med undantag av kommittén ge12

mensamma för europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA), EEC och Euratom. 2.1.4.1 Rådet Rådet skall enligt artikel 145 sörja för att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas. Det har som gemenskapens högsta beslutande organ befogenhet att på en rad olika områden av fördraget, bl. a. på arbetskraftens, etableringens och tjänsternas områden, utfärda förordningar eller direktiv som är bindande för de enskilda medlemsstaterna. Här må dock anmärkas att rådets beslutsbefogenheter i betydande mån begränsas av att rådet i flertalet viktiga frågor äger besluta endast på grundval av ett av kommissionen framlagt förslag. Rådet, som består av en regeringsledamot från var och en av medlemsstaterna, fattar beslut enhälligt eller med enkel eller kvalificerad majoritet. Vid omröstning med enkel majoritet har varje medlemsstat en röst. I fråga om rådsbeslut, som fordrar kvalificerad majoritet, har en var av medlemsstaterna Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och Italien fyra röster, Belgien och Nederländerna vardera två röster samt Luxemburg en röst. För beslut med kvalificerad majoritet fordras, då beslut enligt fördragets bestämmelser skall fattas på förslag av kommissionen, minst tolv röster och i övriga fall minst tolv röster från minst fyra medlemsstater (art. 148). Enligt artikel 148 skall rådet, om fördraget inte stadgar annat, besluta med enkel majoritet. Från principen att beslut skall fattas med enkel majoritet föreskriver fördraget undantag på så många och betydelsefulla områden att denna beslutsform i själva verket kan sägas utgöra undantag. Beslut med enkel majoritet förekommer därför vanligen endast i mindre viktiga frågor. Enligt fördraget kan dock förordningar eller direktiv angående åtgärder för frigörelse av arbetskraften beslutas med enkel majoritet. Enhälliga beslut erfordrades under övergångstiden i ett stort antal frågor men skall SOU 1971: 35

enligt fördraget efter utgången av denna tid tillämpas huvudsakligen endast i sådana fall då besluten avser frågor av särskild vikt, såsom socialpolitiska åtgärder för att frigöra arbetskraften och sociala förmåner åt migrerande arbetare (art. 51), harmonisering av sådana rättsregler och förvaltningsföreskrifter i medlemsstaterna som direkt påverkar den gemensamma marknadens upprättande eller funktion (art. 100), samt intagande av nya medlemmar (art. 237) och ingående av associationsavtal (art. 238). Efter övergångstidens slut skall enligt fördraget flertalet viktigare beslut fattas med kvalificerad majoritet på kommissionens förslag. Frågan om majoritetsregelns användning i frågor av vital betydelse för medlemsländerna har emellertid genom den s. k. Luxemburgöverenskommelsen i januari 1966 kommit att skjutas på framtiden. Överenskommelsen föranleddes av ett franskt förslag att medlemsstaterna skulle ingå en politisk överenskommelse om att frågor som var av vital betydelse för en medlemsstat inte skulle få avgöras av rådet genom majoritetsbeslut. Vad som skulle anses vara frågor av vital betydelse skulle enligt förslaget det berörda landet ensamt få avgöra. Medlemsstaterna enades om att när ett eller flera medlemsländers mycket viktiga intressen stod på spel i fall där ett kommissionsförslag kunde bli föremål för majoritetsbeslut, skulle rådsmedlemmarna bemöda sig om att inom rimlig tid uppnå lösningar som kunde godtas av alla rådets medlemmar under beaktande av deras ömsesidiga och gemenskapens intressen. De sex rådsmedlemmarna kunde dock inte enas om vad som borde göras om en förlikning inte kunde helt uppnås. 1 2.1.4.2 Kommissionen Kommissionen är gemenskapens verkställande och förvaltande organ. Såsom sådan är den överstatlig och oavhängig av nationella intressen. Den har i sin verksamhet att tillgodose endast gemenskapens intressen. Kommissionen skall enligt artikel 155 övervaka tillämpningen av fördragets beSOU 1971: 35

stämmelser och av bestämmelser som fastställts av gemenskapens institutioner i enlighet med fördraget, avge rekommendationer eller yttranden när fördraget föreskriver det eller då kommissionen själv anser det vara nödvändigt, samt utöva de befogenheter som rådet tilldelar kommissionen för att verkställa rådets föreskrifter. Kommissionen har vidare skyldighet och ensamrätt att utarbeta och förelägga rådet förslag till erforderliga förordningar, direktiv och beslut. Kommissionen kan även i vissa frågor av mindre vikt fatta för medlemsstaterna bindande beslut och utfärda direktiv, bl. a. fastställa villkor för arbetstagares rätt att bo i medlemsstat efter arbetets upphörande (art. 48 p. 3). Kommissionen består av nio ledamöter, som utses gemensamt av medlemsstaternas regeringar. Ledamöterna är - liksom kommissionens tjänstemän i övrigt - internationella och oavhängiga gentemot medlemsstaterna. Kommissionen beslutar med enkel majoritet.

2.1.4.3 Församlingen Församlingen, även kallad parlamentet, skall enligt artikel 137 utöva de rådgivande och kontrollerande befogenheter, som tillagts den genom fördraget. Den är i första hand rådgivande remissinstans åt rådet i viktigare frågor. Församlingens yttranden är inte bindande utan är närmast att beteckna som rekommendationer. Församlingens kontrollerande uppgifter består i kontroll av kommissionens verksamhet för att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och uppgifter. Om församlingen, efter att ha förelagts motion om klander mot kommissionens förvaltning, vägrat kommissionen decharge, måste kommissionens samtliga ledamöter lämna sina befattningar. Församlingen, som skall hålla session en gång om året, består av 142 ledamöter, varav 36 från envar av medlemsstaterna Förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och Italien, 14 från vardera Belgien och Neder1 Se Europeiska ekonomiska gemenskapen V, Handelsdepartementet, Stockholm 1966, s. 140f.

länderna samt 6 från Luxemburg. Ledamöterna utses för närvarande av och inom respektive medlemsstaters parlament. Enligt ett av församlingen framlagt förslag skall dess ledamöter i framtiden utses genom allmänna direkta val. 2.1.4.4 Ekonomiska och sociala kommittén Ekonomiska och sociala kommittén är ett rådgivande organ som enligt artikel 198 har till uppgift att i de fall som anges i fördraget avge yttrande till rådet eller kommissionen, bl. a. i frågor om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning. Kommittén består av företrädare för olika grupper i det ekonomiska och sociala livet, såsom arbetsgivare, arbetstagare, fria yrkesutövare, vetenskapsmän och högre tjänstemän. Ledamöterna, som är 101 till antalet, utses av rådet genom enhälligt beslut. 2.1.4.5 Domstolen Domstolen har enligt artikel 164 till uppgift att värna om lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget. Inom ramen för denna allmänna uppgift skall domstolen övervaka lagenligheten av rådets och kommissionens åtgärder, med undantag av rekommendationer och yttranden (art. 173). För detta ändamål är domstolen behörig pröva talan som föres av rådet, kommissionen eller medlemsstat om bl. a. bristande behörighet, åsidosättande av fördragets bestämmelser eller av väsentliga formföreskrifter och om maktmissbruk (ibid.). Domstolen är behörig att i form av förhandsbeslut med bindande verkan avgöra frågor om tolkning av fördraget samt om giltigheten och tolkningen av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner (art. 177). Domstolen är även behörig att avgöra tvister på grund av offentligrättsliga eller privaträttsliga avtal, som ingåtts av gemenskapen eller för dess räkning, när skiljedomsklausul härom intagits i avtalen (art. 181), och tvister mellan medlemsstater i var-

je sak som regleras i fördraget, om tvisten hänskjutes till domstolen på grund av skiljeavtal (art. 182). Enligt artikel 219 förbinder sig medlemsstaterna att inte avgöra tvister angående tolkningen eller tillämpningen av fördraget på annat sätt än som bestämts genom fördraget. Rätt att föra talan inför domstolen tillkommer under vissa förutsättningar rådet, kommissionen, medlemsstat samt fysiska och juridiska personer. Sålunda äger exempelvis medlemsstat anhängiggöra talan mot annan medlemsstat, om den anser att denna stat underlåtit att uppfylla någon av de förpliktelser som åvilar den enligt fördraget. Fysisk eller juridisk person äger på vissa grunder föra talan mot beslut som riktar sig mot honom eller som, ehuru riktat mot annan person, berör honom direkt eller personligen. Enskilda rättssubjekt äger dock inte rätt att inför domstolen föra talan mot medlemsstat. Om domstolen finner att medlemsstat underlåtit att uppfylla förpliktelse enligt fördraget, ankommer det på vederbörande stat själv att vidta de åtgärder som fordras för att verkställa domstolens beslut (art. 171). Om beslutet inte efterkommes, kan domstolen ej förordna om sanktioner. Av domstolen meddelat beslut, som innefattar betalningsförpliktelse för andra än stater, är däremot verkställbart. Domstolen består av sju domare och biträds av två allmänna ombud. 2.1.4.6 Rådets och kommissionens viljeyttringar För att fullgöra sina uppgifter enligt fördraget kan rådet och kommissionen utfärda förordningar (réglements) och direktiv (directives), meddela beslut (decisions) samt avge rekommendationer (recommendations) och yttranden (avis) (art. 189). Förordningar äger allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tilllämpliga i varje medlemsstat. Transformering till nationell lag erfordras således ej. Direktiv är bindande för den eller de medlemsstater, till vilka de riktas, i fråga SOU 1971: 35

om de resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma sätt och medel för genomförandet av de i direktiven påbjudna åtgärderna. Beslut är bindande endast för dem som de avser. Rekommendationer och yttranden är inte bindande.

tillämpningsområde. Därjämte gäller enligt fördragets ordalydelse att den fria rörligheten endast avser rätt att söka faktiskt »erbjuden» anställning. Innebörden av detta uttryck kommer att belysas närmare i kapitel 4. 2.2.2 Förverkligandet av målet

2.2 Bestämmelserna rörlighet

om arbetskraftens

fria

2.2.1 Romfördragets mål Arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen innebär enligt artikel 48 punkt 2 i fördraget att varje på nationalitet grundad diskriminering av arbetstagarna i medlemsstaterna, såvitt gäller sysselsättning, lön och övriga arbetsvillkor, skall avskaffas. Den fria rörligheten skall - med förbehåll för de begränsningar som motiveras av allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa innefatta rätt a) att söka faktiskt erbjudna anställningar, b) att för detta ändamål fritt förflytta sig inom medlemsstaternas område, c) att uppehålla sig i medlemsstat för att där inneha anställning i överensstämmelse med de regler som gäller för anställning av inhemska arbetstagare och d) att kvarstanna inom en medlemsstats område efter att ha där innehaft anställning på villkor som skall fastställas av kommissionen i tilllämpningsföreskrifter (art. 48 p. 3). Bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet är inte tillämpliga på anställning i offentlig tjänst (art. 48 p. 4). Medlemsstaterna skall inom ramen för ett gemensamt program främja utbytet av unga arbetstagare (art. 50). Principen att arbetstagare i medlemsstat skall ha rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat för att där utöva avlönad förvärvsverksamhet är inte undantagslös. Som torde framgå av de redovisade bestämmelserna begränsas den fria rörligheten för arbetskraften i två olika avseenden, nämligen genom förbehållet om hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa och genom bestämmelsen att anställning i offentlig tjänst är undantagen från fördragets SOU1971:35

Arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen skall enligt artikel 48 punkt 1 i fördraget ha genomförts senast vid övergångsperiodens utgång, dvs. den 31 december 1969. Rådet skall på förslag av kommissionen och efter hörande av den ekonomiska och sociala kommittén genom förordningar eller direktiv vidta erforderliga åtgärder för att gradvis genomföra arbetskraftens fria rörlighet, särskilt genom att a) säkerställa ett nära samarbete mellan nationella arbetsmarknadsmyndigheter, b) gradvis avveckla såväl administrativa förfaranden och administrativ praxis som tidsfrister för tillträde till lediga anställningar, vilka har sin grund i antingen inhemsk lagstiftning eller tidigare mellan medlemsstaterna ingångna överenskommelser och vilkas bibehållande skulle kunna utgöra hinder för arbetskraftens fria rörlighet, c) gradvis avveckla alla tidsfrister och andra restriktioner som föreskrivs i antingen inhemsk lagstiftning eller tidigare mellan medlemsstaterna ingångna överenskommelser och som för arbetstagare från övriga medlemsstater uppställer andra villkor i fråga om fritt val av anställning än för inhemska arbetstagare och d) inrätta ett system som är ägnat att sammanföra utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden och som utesluter allvarliga risker för levnadsstandard och sysselsättningsnivå inom olika områden och industrier (art. 49). Rådet har utfärdat förordningar och direktiv för alla tre etapperna av övergångsperioden. Arbetskraftens fria rörlighet är därmed genomförd inom gemenskapen. 2.2.2.1 Första etappen Rådet antog den 16 augusti 1961 en förordning (nr 15) avseende de första åtgärder15

na för genomförandet av arbetskraftens fria rörlighet. Förordningen, som trädde i kraft den 1 september 1961, avsåg en första etapp om två år men kom att gälla till den 1 maj 1964. Samtidigt med förordningen utfärdade rådet ett direktiv angående inresa, anställning och vistelse. Rådet utfärdade vidare den 28 februari 1962 en förordning (nr 18) om tillämpning av förordning nr 15 på artister och musiker. Rätt att ta anställning I fråga om rätten för medborgare i medlemsstat att ta anställning i annan medlemsstat utgick förordningen från principen om den inhemska arbetskraftens prioritet. Enligt artikel 1 i förordningen förelåg sådan rätt endast i den mån ingen lämplig arbetstagare stod till förfogande på den reguljära arbetsmarknaden i den andra medlemsstaten inom tre veckor efter det att den lediga platsen registrerats. Från principen om prioritet för den inhemska arbetskraften föreskrev förordningen undantag för vissa grupper arbetstagare. Enligt artikel 2 skulle de arbetstagare, beträffande vilka arbetsgivaren hos behöriga myndigheter inlämnat personligt anställningserbjudande, automatiskt få tillstånd att tillträda den lediga anställningen, om erbjudandet grundades på yrkesskäl, avseende specialisering, den erbjudna anställningens förtroendekaraktär eller tidigare yrkesmässig förbindelse. Detsamma gällde om erbjudande föranleddes av släktband mellan arbetsgivaren och den begärda arbetstagaren eller mellan den begärda arbetstagaren och en arbetstagare som varit regelbundet anställd i företaget sedan mer än ett år eller av den omständigheten att det gällde arbetstagarkategorier som erfordrades för företagets drift och som omplacerades av arbetsgivaren i samband med att denne helt eller delvis överflyttade verksamheten till annat land. Vidare skulle bl. a. arbetstagare efter ett års stadigvarande arbete i en medlemsstat ha rätt till fortsatt arbete inom samma yrke. Enligt förordningen skulle arbetstagare 16

från medlemsstat prioriteras framför arbetstagare från utomstående stat. Sålunda skulle medlemsstat i sin sysselsättningspolitik ta hänsyn till arbetsmarknadsläget i de andra medlemsstaterna och vid tillsättningen av lediga platser, för vilka icke personliga erbjudanden förelåg, sträva efter att ge företräde åt arbetstagare från medlemsstat med överskott på arbetskraft med efterfrågade yrkeskvalifikationer framför arbetskraft från tredje land. För varje medborgare i medlemsstat, som uppfyllde i förordningen angivna villkor för innehav av anställning i annan medlemsstat, skulle enligt direktivet den 16 augusti 1961 utfärdas en i hans namn utställd handling med angivande av rätten att ta arbete (arbetstillstånd). Arbetstillstånd skulle gälla hela territoriet i den medlemsstat som utfärdat det eller, om synnerliga skäl förelåg, vissa delar därav. Arbetstillstånd skulle ha en giltighetstid av minst ett år och fick från och med arbetstagarens andra år av regelbunden anställning inte begränsas till en bestämd arbetsgivare. Medborgare i medlemsstat, som innehade anställning inom annan medlemsstat, skulle enligt förordningen äga rätt att erhålla a) fortsatt arbetstillstånd inom samma yrkesområde efter ett års stadigvarande anställning, b) tillstånd att utöva annat avlönat yrke, för vilket han var kvalificerad, efter tre års stadigvarande anställning, och c) tillstånd att utöva varje slag av avlönat yrke på samma villkor som inhemska arbetstagare efter fyra års stadigvarande anställning eller efter fem års stadigvarande anställning, för vilken arbetstillstånd beviljats för perioder omfattande mellan åtta och tolv månader per år. Arbetstillstånd, som utfärdats för under c) angiven arbetstagare, skulle enligt direktivet vara permanent. Rätt att inresa Medlemsstat var enligt förordning nr 15 skyldig att vid uppvisande av giltigt identitetskort eller hemlandspass, utfärdat av hemlandet, lämna fritt tillträde till sitt område för annan medlemsstats medborgare och SOU 1971: 35

hans familjemedlemmar som begav sig dit i syfte att söka faktiskt erbjudna anställningar. Om skyldighet att inneha inresevisering förelåg, skulle denna upphävas för medborgare i medlemsstat och för deras familjemedlemmar. Sådan skyldighet fick under inga förhållanden ersättas av annan skyldighet av samma beskaffenhet. Rätt att vistas Enligt förordningen skulle make och barn till arbetstagare, som var medborgare i medlemsstat, tillåtas bosätta sig hos honom, dock endast under förutsättning att arbetstagare förfogade över skäliga bostadsutrymmen för sin familj. Enligt direktivet skulle medlemsstat för annan medlemsstats medborgare, som erhållit tillstånd att inneha anställning inom dess område, utfärda erforderligt dokument för vistelsen (uppehållstillstånd). Detsamma skulle gälla familjemedlem som ägde rätt att bosätta sig hos arbetstagaren. Uppehållstillstånd skulle förnyas automatiskt under arbetstillståndets giltighetstid, om uppehållstillståndets giltighetstid inte var minst lika lång som arbetstillståndets. Uppehållstillstånd för arbetstagare, som ägde rätt att erhålla permanent arbetstillstånd, skulle ha en giltighetstid av minst fem år och kunna förnyas automatiskt eller förlängas automatiskt under denna period och därutöver. 2.2.2.2 Andra etappen Rådet antog den 25 mars 1964 en ny förordning angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (nr 38/64) och ett nytt direktiv angående avveckling av hindren i fråga om inresa och uppehåll för arbetstagare och deras familjer (nr 64/240). Förordningen och direktivet, som trädde i kraft den 1 maj 1964, ersatte förordningarna nr 15 o?h 18 samt direktivet den 16 augusti 1961.

SOU 1971: 35 2—014382

Rätt att ta anställning Medborgare i en medlemsstat hade enligt förordningen rätt att inom annan medlemsstats område anta avlönad anställning som ledigförklarats vid arbetsförmedling. Arbetstagare, som sålunda medgetts rätt att anta sådan anställning, fick i princip svara på varje nytt anställningserbjudande inom varje område eller yrke. I motsats till förordning nr 15 utgick förordning nr 38 från principen att medborgare i medlemsstat ägde rätt att anta erbjudna anställningar i annan medlemsstat på samma villkor som denna stats egna medborgare. Genom den nya förordningen avskaffades alltså den inhemska arbetskraftens prioritet. Principen om arbetskraftens fria rörlighet var emellertid inte undantagslös. Enligt förordningen ägde nämligen medlemsstat på grund av överskott på arbetskraft inom ett bestämt område eller yrke suspendera tillämpningen av huvudregeln inom detta område eller yrke vid början av varje kvartal och, undantagsvis, även under loppet av ett kvartal om jämvikten på arbetsmarknaden utsattes för allvarlig fara. Medlemsstat som vidtog sådan åtgärd var skyldig att till kommissionen anmäla åtgärden med angivande av de skäl som motiverade den. Om inom två veckor efter det att en plats ledigförklarats ingen lämplig sökande tillhörande den reguljära arbetsmarknaden i vederbörande medlemsstat anmält sig skulle under alla omständigheter arbetstillstånd beviljas sökande som var medborgare i en medlemsstat och inte tillhörde den reguljära arbetsmarknaden. Medlemsstats rätt att inskränka arbetskraftens fria rörlighet fick emellertid inte göras gällande mot vissa grupper arbetstagare, såsom gränsarbetare och arbetstagare som innehaft stadigvarande anställning under ett år och önskade fortsätta sin verksamhet inom samma yrke. Liksom under första etappen skulle arbetstagare, som var medborgare i medlemsstat, äga företräde framför arbetstagare från tredje land. För den som hade rätt att utöva avlönad 17

verksamhet inom annan medlemsstats område skulle enligt förordningen anställningslandet utfärda arbetstillstånd som angav denna rätt. Arbetstillstånd skulle ha en giltighetstid av minst ett år men fick begränsas till anställningstiden för arbetstagare som utförde tjänsteprestation åt arbetsgivare. Tillstånd skulle utfärdas och förnyas automatiskt utom i de fall då medlemsstat på grund av överskott på arbetskraft undantagit visst område eller yrke från tillämpningen av principen om arbetskraftens fria förlighet. Arbetstillstånd, innefattande rätt att utöva varje slag av avlönad yrkesverksamhet på samma villkor som inhemska arbetstagare (permanent arbetstillstånd), skulle meddelas bl. a arbetstagare som inom medlemsstats område innehaft stadigvarande anställning i två år. Rätt att inresa I fråga om arbetstagares och familjemedlems rätt att inresa gällde under andra etappen i huvudsak samma regler som under första etappen. Rätt att vistas Make och barn under 21 år till arbetstagare som var medborgare i en medlemsstat och stadigvarande anställd inom annan medlemsstats område skulle enligt direktivet, oavsett nationalitet, tillåtas bosätta sig hos denne. Detsamma skulle gälla arbetstagarens eller makens släktingar i rätt upp- eller nedstigande led, för vilka denne var försörjningsskyldig. Liksom under första etappen gällde under den andra att arbetstagaren måste förfoga över lämplig bostad. Medlemsstat skulle enligt direktiv nr 64/ 240 som bevis på arbetstagares och familjemedlems rätt att vistas på statens område utfärda en särskild handling (uppehållstillstånd). Uppehållstillstånd skulle avse den utfärdande statens hela område och ha en minst lika lång giltighetstid som arbetstillståndet. Om arbetstillståndet var permanent, skulle uppehållstillståndet ha en giltighetstid av minst fem år och förlängas automatiskt. 18

2.2.2.3 Tredje etappen Rådet antog den 15 oktober 1968 en förordning angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (nr 1612/68) och ett direktiv angående avveckling av inskränkningarna för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjeanhöriga att förflytta sig och vistas inom gemenskapen (nr 68/360). 1 Förordningen och direktivet, som ersatte förordning nr 38/68 och direktiv nr 64/240, trädde i kraft den 9 november 1968. Genom förordning nr 1612/ 68 och direktiv 68/360 har avvecklingen av hindren för arbetskraftens fria rörlighet slutförts. Rätt att ta anställning Enligt förordningen skall medborgare i medlemsstat, oavsett vistelseort, ha rätt att anta och inneha avlönad anställning i annan medlemsstat i enlighet med de bestämmelser i lagar, förordningar och föreskrifter som gäller för arbetstagare i denna stat. Förordningen ger i motsats till förordning nr 38 ingen möjlighet att göra undantag från principen om likabehandling i fråga om rätl till anställning. Som en följd härav har arbetstillståndsskyldigheten för arbetstagare som är medborgare i medlemsstat avskaffats. Rätt att inresa I fråga om rätt att inresa gäller enligt direktivet i huvudsak samma regler som under andra etappen. Rätt att vistas I fråga om arbetstagares och anhörigas rätt att vistas i annan medlemsstat gäller i stort sett samma regler som under andra etappen. Till bevis på arbetstagares och anhörigs rätt att vistas i annan medlemsstat skall en1 En svensk översättning av förordningen och direktivet finns i Europeiska ekonomiska gemenskapen VII, Handelsdepartementet, Stockholm 1968, s. 184 ff.

SOU 1971: 35

ligt direktivet denna stat utfärda en särskild handling, kallad uppehållstillstånd för medborgare i medlemsstat i EEC. Tillståndet skall ha en giltighetstid av fem år och förlängas automatiskt. En utförligare redogörelse för förordningens och direktivets bestämmelser om rätten för medborgare i medlemsstat att inresa, vistas och arbeta i annan medlemsstat lämnas i kapitel 4 och 5.

2.3 Bestämmelserna om och fri tjänsteutövning

etableringsfrihet

2.3.1 Romfördragets mål Inskränkningar för medborgare i medlemsstat att fritt etablera sig på annan medlemsstats område skall enligt artikel 52 i fördraget gradvis avvecklas under övergångsperioden. Denna avveckling skall omfatta också inskränkningar för medborgare i medlemsstat med hemvist inom någon medlemsstats område att upprätta agenturer, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten innefattar rätt att uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet och även rätt att bilda och driva företag på de villkor etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna rättssubjekt. Bestämmelserna om etableringsrätt och med stöd därav vidtagna åtgärder skall enligt artikel 56 punkt 1 inte utgöra hinder för tillämpning av bestämmelser i lagar, förordningar och administrativa föreskrifter, som stadgar särskild behandling av utländska rättssubjekt av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa. Inskränkningar i det fria utförandet av tjänster inom gemenskapen skall enligt artikel 59 punkt 1 i fördraget gradvis avvecklas under övergångsperioden för medborgare i medlemsstat som har hemvist i annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsteprestationen. Rådet kan på förslag av kommissionen besluta att göra fördragets bestämmelser om tjänster tillämpliga på tjänsteprestationer som utförs av medborgare i tredje land med hemvist inom gemenskapen (art. 59 st. 2). SOU1971:35

Såsom tjänster i fördragets mening skall anses prestationer som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna rörande den fria rörligheten för varor, kapital och personer. Prestationerna skall i princip utföras utan att tjänsteutövaren etablerar sig i mottagarens hemland. Utan hinder av bestämmelserna rörande etableringsrätt skall emellertid den som tillhandahåller tjänst i och för utförandet av prestationen ha rätt att tillfälligt utöva sin verksamhet i det land där prestationen utföres på samma villkor som landet uppställer för sina egna rättssubjekt (art. 60). Det fria utförandet av tjänster kan enligt artikel 66 jämförd med artikel 56 punkt 1 begränsas av hänsyn till den allmänna ordr ningen och säkerheten samt folkhälsan. 2.3.2 Förverkligandet av målet Rådet skall enligt artikel 54 i fördraget på förslag av kommissionen fastställa ett allmänt program för avveckling av de inskränkningar i etableringsfriheten som finns inom gemenskapen. Rådet och kommissionen skall fullgöra sina uppgifter bl. a. genom att avskaffa administrativa förfaranden och administrativ praxis, som har sin grund i antingen inhemsk lagstiftning eller tidigare mellan medlemsstaterna ingångna överenskommelser och vilkas bibehållande skulle kunna utgöra hinder för etableringsfriheten, och genom att sörja för att arbetstagare från en medlemsstat som är sysselsatta på annan medlemsstats område får kvarstanna där för att uppta självständig förvärvsverksamhet, när de uppfyller de villkor som skulle ha gällt om de kommit till denna stat först vid den tidpunkt då de önskade uppta denna verksamhet. Enligt artikel 63 i fördraget skall rådet fastställa ett allmänt program för avveckling av förekommande inskränkningar i det fria utförandet av tjänster inom gemenskapen och utfärda direktiv för förverkligandet av det allmänna programmet. Rådet fastställde den 18 december 1961 allmänna program för avveckling av in19

skränkningarna i etableringsfriheten och i det fria utförandet av tjänster. Enligt dessa program skulle bestämmelser i lagar och administrativa föreskrifter om inresa, utresa och uppehåll för medborgare i medlemsstaterna ändras före utgången av år 1963 i den mån dessa bestämmelser inte motiverades av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa och i den utsträckning bestämmelserna hindrade dessa medborgare att uppta eller utöva självständig förvärvsverksamhet eller hindrade medborgare eller specialiserad personal eller personal i förtroendeställning som medföljer dem som tillhandahåller eller utför tjänst för hans räkning att utföra tjänster. Inom ramen för de allmänna programmen utfärdade rådet den 25 februari 1964 direktiv (nr 64/220) för avveckling av restriktioner i fråga om inresa och vistelse på etableringens och tjänsteprestationernas område. Direktivet reglerar rätten för medborgare i en medlemsstat, som önskar etablera sig eller utföra tjänst inom annan medlemsstat, att inresa och vistas i denna stat. Medlemsstat får inte göra undantag från direktivets bestämmelser annat än av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.

het med fördraget. Den som utför tjänsteprestation eller tar emot sådan prestation skall ha rätt att vistas i den stat, där prestationen utföres, under den tid som prestationen varar. Familjemedlemmar skall ha samma rätt till vistelse som den de är beroende av. För den som utövar självständig förvärvsverksamhet eller utför eller tar emot tjänsteprestation under mer än tre månader skall medlemsstat till bekräftelse av rätten att vistas på denna medlemsstats område utfärda en handling, uppehållstillstånd. Tillståndet skall ha en giltighetstid av minst fem år och förlängas automatiskt. Tillstånd för den som utför eller tar emot tjänsteprestation skall ha en giltighetstid motsvarande den tid som prestationen varar. Reglerna om rätten för medborgare i medlemsstat, som omfattas av bestämmelserna om etableringsfrihet och fri tjänsteutövning, att inresa och vistas i annan medlemsstat redovisas närmare i kapitel 4 och 5.

Rätt att inresa Medborgare i medlemsstat, som är bosalt eller önskar bosätta sig i annan medlemsstat för att där utöva självständig förvärvsverksamhet eller som önskar att där tillhandahålla eller ta emot tjänsteprestation, äger enligt direktivet rätt att inresa mot uppvisande av identitetskort eller pass. Detsamma gäller, oavsett nationalitet, make och barn under 21 år till sådan medborgare. Rätt att vistas Medlemsstat skall enligt direktivet tillerkänna medborgare i annan medlemsstat, som bosätter sig på dess område för att där utöva självständig förvärvsverksamhet, rätt att vistas där permanent, när restriktionerna för verksamheten i fråga avskaffas i enlig-

20 SOU 1971: 35

3 Utlänningslagstiftningen i gemenskapens medlemsstater

3.1 Inledning Medlemsstaternas utlänningslagstiftning har - liksom den svenska - till syfte att möjliggöra en reglering av tillströmningen av utlänningar till landet med hänsyn till allmänna intressen såsom arbetsmarknads- och bostadsläget (generell utlänningskontroll) och förhindra att utlänningar, som på grund av sina personliga förhållanden anses inte önskvärda, inreser eller vistas i landet (individuell utlänningskontroll). Den generella kontrollen upprätthålls genom krav på att utlänning skall ha tillstånd för att få inresa, vistas och arbeta i landet. Huvudsyftet med denna kontroll är i alla medlemsstaterna detsamma, nämligen att anpassa invandringen av utländsk arbetskraft med hänsyn till läget på den inhemska arbetsmarknaden. Den arbetsmarknadsbetingade kontrollen upprätthålls i Luxemburg genom krav på att arbetsgivare skall ha tillstånd för att få anställa utländsk arbetskraft (autorisation d' embauchage) och i övriga medlemsstater genom krav på att arbetssökande utlänning skall ha arbetstillstånd (Arbeitserlaubnis, autorisation de travail, autorazzione al lavoro). Medlemsstaterna har i överensstämmelse med gemenskapens förordning nr 1612/68 angående arbetskraftens fria rörlighet upphävt skyldigheten att ha arbetstillstånd eller anställningstillstånd såvitt gäller medborgare i medlemsstat. SOU1971:35

Varje medlemsstat kräver att utlänning som vill vistas längre tid i landet skall ha någon form av uppehållstillstånd (Aufenthaltserlaubnis, autorisation de séjour, permesso di soggiorno). Detta krav gäller även medborgare i medlemsstat. Eftersom varje medlemsstat mer eller mindre fullständigt anpassat sina bestämmelser om rätten för medborgare i annan medlemsstat att vistas inom den egna staten till gemenskapens direktiv nr 64/220, 64/221 och 68/360, skiljer sig numera reglerna om uppehållstillstånd för utlänningar i allmänhet väsentligt från dem som gäller för medborgare i medlemsstat. Under vilka förutsättningar utlänning skall få tillstånd att vistas i ett land anges i allmänhet inte i tillståndsbestämmelserna utan bestäms antingen genom praxis, såsom i Förbundsrepubliken Tyskland, eller genom direktiv från statsmakternas sida, såsom i Frankrike. I vilken omfattning utlänningar skall få tillstånd att bosätta sig i ett land bestäms i allmänhet med utgångspunkt i landets möjligheter att bereda invandrarna sysselsättning. I Frankrike är emellertid omfattningen av invandringen av algerisk arbetskraft numera fixerad i en årlig kvot. Den individuella kontrollen i medlemsstaterna genomförs i första hand med stöd av bl. a. regler om avvisning vid gränsen och utvisning av utlänning, som redan kommit in i landet, men även med hjälp av till21

ståndsbestämmelserna på så sätt att vid tillståndsprövningen tas hänsyn inte bara till allmänna intressen utan också till utlänningens vandel och personliga förhållanden i övrigt. Medlemsstaternas bestämmelser om avvisning och avlägsnande skiljer sig från varandra främst däri att vissa medlemsstater i sin utlänningslagstiftning mer eller mindre ingående anger på vilka grunder utlänning kan förhindras inresa i landet eller avlägsnas därifrån, medan andra medlemsstater i dessa avseenden lämnar ett visst utrymme för en diskretionär prövning. I de följande lämnas en redogörelse för de viktigare bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i medlemsstat samt på vilka grunder han kan avvisas eller avlägsnas därifrån. Bestämmelserna avseende utlänningar i allmänhet och medborgare i medlemsstat redovisas var för sig. Eftersom varje medlemsstat upphävt arbetstillståndsskyldigheten för medborgare i annan medlemsstat, redovisas inte medlemsstaternas återstående bestämmelser om övriga utlänningars rätt att ta anställning i medlemsstat.

3.2 Benelux Belgien, Luxemburg och Nederländerna ingick den 3 februari 1958 ett fördrag med syfte att upprätta en ekonomisk union mellan länderna (Union Economique Benelux). Fördraget utgör slutresultatet av ett långvarigt arbete på att integrera ländernas ekonomier med varandra. Redan år 1930 ingick de tre länderna tillsammans med de nordiska länderna en konvention (Oslokonventionen), vari länderna förklarade sig villiga att begränsa sin handlingsfrihet på tullområdet. Konventionen kom dock inte att få någon betydelse. Två år senare ingick belgisk-luxemburgska ekonomiska P i o n e n (UEBL), som bildats redan 1921, och Nederländerna en konvention (la Convention d'Ouchy) i syfte att avlägsna tullhindren mellan unionen och Nederländerna och skapa ett för de tre länderna gemensamt tullområde. Planerna på att skapa ett sådant område kunde emellertid inte sättas i verket

på grund av motstånd från andra länders sida. Tanken att upprätta en ekonomisk union mellan Belgien, Luxemburg och Nederländerna togs åter upp under andra världskriget. De tre ländernas exilregeringar ingick i september 1944 i London en konvention (Londonkonventionen) vari de kom överens om att skapa ett för de tre länderna gemensamt tullområde med en gemensam tullmur vid områdets yttergränser och tullfrihet mellan de ingående länderna. Konventionen trädde i kraft den 1 januari 1948. Det fortsatta arbetet, som tog sikte på att åstadkomma en integration även på andra områden än tullområdet, ledde slutligen till att Benelux skapades. Beneluxfördraget, som trädde i kraft den l november 1960, har till syfte att skapa fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital inom unionen. Fördraget förutser en samordning av den ekonomiska, finansiella och sociala politiken samt en gemensam politik i de ekonomiska relationerna med tredje land (art. 1). Medlemsstats medborgare skall ha möjlighet att inresa i eller utresa från annan medlemsstat. De åtnjuter där samma behandling som landets egna medborgare, bl. a. i fråga om rätt att uppehålla och bosätta sig där, rätt att utöva och bedriva förvärvsverksamhet inbegripet tjänsteutövning samt i fråga om arbetsvillkor och rätt till sociala förmåner (art. 2). Rätten för medborgare i Beneluxstat att ta anställning i annan Beneluxstat regleras närmare i ett särskilt fördrag (Traité de travail) som ingicks den 7 juni 1956 och trädde ikraft samtidigt med Beneluxfördraget. Från principen om likabehandling kan medlemsstat göra undantag av hänsyn till allmän ordning, säkerhet, folkhälsa eller goda seder (l'ordre public, la sécurité ou la santé publique ou les bonnes mcers; art. 55). På vilka villkor medborgare i medlemsstat skall tillåtas inresa i och utresa ur annan medlemsstat, vistas och bosätta sig där samt avlägsnas därifrån har i enlighet med fördraget bestämts i en särskild konvention av den 19 september 1960 som trätt i kraft den 1 oktober 1963. Enligt konventionen äger medborgare i medlemsstat inresa SOU 1971: 35

i annan medlemsstat mot uppvisande av giltigt identitetskort. Han kan bosätta sig där under förutsättning att han har medel, som är tillräckliga för hans försörjning, och för en hederlig vandel (bonnes vie et mcers). Medborgare i medlemsstat, som vistas eller fått tillstånd att bosätta sig i annan medlemsstat, kan avlägsnas därifrån endast om han utgör en fara för den allmänna ordningen eller statens säkerhet (art. 4). Enbart det förhållandet att utlänningen saknar medel för sin försörjning är inte att anse som en fara för den allmänna ordningen. Medborgare i medlemsstat som varit bosatt i annan medlemsstat i tre år kan avlägsnas endast om han utgör en fara för statens säkerhet eller om han efter att ha dömts för synnerligen grovt brott (crime ou délit particuliérement grave) utgör ett hot mot samhället. Beneluxfördraget, som blev gällande först närmare tre år efter det Romfördraget trätt i kraft, uppställer i huvudsak samma mål för verksamheten inom Benelux som Romfördraget för den europeiska ekonomiska gemenskapens verksamhet. Den viktigaste skillnaden mellan fördragen bestod vid tiden för Beneluxfördragets tillkomst däri att flera av de i detta fördrag uppställda målen redan då förverkligats helt eller delvis genom det tidigare samarbetet mellan Belgien, Luxemburg och Nederländerna. Sålunda utgjorde i realiteten dessa länder sedan tio år tillbaka ett gemensamt tullområde. Det ansågs önskvärt att genom ett fördrag konsolidera resultaten av detta samarbete och förverkliga unionens mål i snabbare takt än Romfördraget förutsåg. Beneluxländernas önskan att den ekonomiska integrationen mellan dessa länder påskyndades tillgodosågs i Romfördraget. Enligt artikel 233 i detta fördrag skall nämligen fördragets bestämmelser inte utgöra hinder för förekomsten och genomförandet av de regionala unionerna mellan Belgien och Luxemburg (UEBL) och mellan Belgien, Luxemburg och Nederländerna (Benelux) i den mån syftet med dessa unioner inte uppnås genom tillämpning av Romfördraget. 1

SOU 1971: 35

3.2.1 Belgien Bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Belgien återfinns i loi du 28 mars 1952 sur la police des étrangers (cit. Loi), arrété royal du 31 mars 1936 concernant 1'emploi de la maind'oeuvre étrangére, arrété du 21 décembre 1965 relatif aux conditions d'entree, de séjour et d'etablissement des étrangers en Belgique (cit. Arrété) modifié par arrété royal du 11 juillet 1969.

3.2.1.1 Inresa Utlänningar i allmänhet Utlänning som vill inresa i Belgien måste i princip ha giltigt hemlandspass och visering. Från viseringsskyldighet är befriade medborgare i ett stort antal stater. Om utlänningen avser att vistas i Belgien mer än tre månader, måste han vid inresan inneha provisoriskt uppehållstillstånd (autorisation de séjour provisoire), utfärdat av belgisk diplomatisk eller konsulär representation, (art. 3 Arrété).

Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat behöver ha endast hemlandspass eller av behörig myndighet utfärdat identitetskort för att få inresa i Belgien, oavsett den tid han avser att vistas i landet (art. 33 Arrété). Han är alltså inte skyldig att ha provisoriskt uppehållstillstånd, om han vill inresa för att vistas där mer än tre månader. Detsamma gäller, under förutsättning att han har giltigt hemlandspass, även medborgare i tredje land som är familjeanhörig till medborgare i medlemsstat, nämligen dennes hustru och barn som är under 21 år eller försörjes av denne samt släktingar i uppstigande led till denne eller dennes maka vilka försörjes av denne (art. 34 Arrété). 1 En utförlig redogörelse för samarbetet inom Benelux finns i Karelie och Kemmeter: Le Benelux commenté, Bryssel 1961.

3.2.1.2 Uppehåll Utlänningar i allmänhet Utlänning som önskar vistas mer än tre månader i Belgien måste ha tillstånd därtill. Tillstånd meddelas i form av certificat description au régistre des étrangers eller carte d'identite beige pour étranger. Certificat d'inscription har en giltighetstid av ett år och kan förlängas med ett år i sänder (art. 17 Arrété). Det kan återkallas, om utlänningen meddelats beslut om avlägsnande eller om han tänker lämna landet utan avsikt att återvända dit (art. 27 Arrété). Carte d'identite, som är avsett för utlänning vilkens vistelse i landet fått en varaktig karaktär, har en giltighetstid av fem år, om inte utlänningens förhållanden ger anledning att begränsa tiden. Tillståndet kan förlängas med fem år i sänder (art. 19 Arrété) och kan återkallas på samma grunder som certificat d'inscription. Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat äger rätt att bosätta sig i Belgien, om inte hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan talar däremot (art. 39 Arrété). Detsamma gäller - oavsett medborgarskap - familjeanhöriga till sådan medborgare. De förmånsberättigade, med undantag av arbetstagare och deras familjeanhöriga, erhåller till bevis på sin rätt carte d'identite beige pour étranger. För medborgare i medlemsstat som är arbetstagare utfärdas den särskilda form av tillstånd som föreskrivs i Gemenskapens direktiv nr 68/360, nämligen carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la C.E.E. (art. 40 Arrété). Tillståndet har, liksom carte d'identite, en giltighetstid av fem år. För arbetstagare, som har anställning i Belgien mer än tre månader men mindre än ett år eller som är säsongarbetare och har anställning mer än tre månader, utfärdas attestation d'immatriculation med en giltighetstid som svarar mot anställ-

ningens varaktighet (ibid.). Arbetstagare, som har anställning i Belgien under kortare tid än tre månader eller är sysselsatt i Belgien men har sitt hemvist i annan medlemsstat, dit han återvänder i princip varje dag eller åtminstone en gång i veckan, eller har anställning som säsongarbetare under kortare tid än tre månader och innehar av behörig belgisk myndighet viserat arbetsav-. tal behöver inte ha någon form av tillstånd men måste i stället anmäla sin närvaro hos den kommunala myndigheten (ibid.). Carte de séjour kan inte återkallas enbart på den grund att tillståndshavaren inte längre utövar någon anställning därför att han blivit tillfälligt arbetsoförmögen på grund av sjukdom eller olycksfall eller därför att han av behörig arbetsmarknadsmyndighet konstaterats vara ofrivilligt arbetslös. Vid förstagångsförlängning av carte de séjour kan tillståndets giltighetstid begränsas till tolv månader om arbetstagaren varit ofrivilligt arbetslös tolv månader i följd (ibid.). Carte de séjour och attestation d'immatriculation kan återkallas på samma grunder som certificat d'inscription.

3.2.1.3 Avvisning och avlägsnande Utlänningar i allmänhet Utlänning kan vägras inresa (1'autorisation d'entree peut étre réfusée) 1) om han inte har tillräckliga medel för sin försörjning eller möjlighet att försörja sig genom förvärvsverksamhet, 2) om han inte är önskvärd i Belgien eller 3) om hans närvaro kan antas utgöra en fara för allmänt lugn, allmän ordning eller statens säkerhet Ga tranquilité publique, l'ordre public ou la sécurité du pays). Den under 1) angivna grunden gäller inte medborgare i Luxemburg och Nederländerna (art. 2 Arrété). Utlänning kan avlägsnas (étre renvoyé) genom beslut av justitieministern, om han inte iakttar med tillstånd förbundna villkor eller om hans närvaro i landet bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ordningen, säkerheten eller landets ekonomi (dangereuse ou nuisable pour l'ordre public, SOU 1971: 35

la sécurité ou 1'économie du pays (3 art. 3 § Loi). Utlänning, som har carte d'identite, kan utvisas (étre expulsé) genom beslut av Konungen, om hans närvaro bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ordningen eller statens säkerhet eller om han åtalats eller dömts för brott (crimes ou délits) för vilket utlämning kan ske (art. 4 A Loi). I ärende om utvisning skall i vissa fall inhämtas yttrande från ett utlänningsråd (Commission consultative des étrangers; art. 5 Loi). Medborgare i medlemsstat För medborgare i medlemsstat gäller i fråga om avvisning och avlägsnande samma regler som för utlänning i allmänhet. 3.2.2 Luxemburg Utlännings rätt att inresa och vistas i Luxemburg regleras främst genom loi du 30 décembre 1893 sur la police des étrangers (cit Loi) arrété grand-ducal du 30 novembre 1929 fixant les conditions å remplir par les salaries de nationalité étrangére pour 1'admission et l'embauchage dans le GrandDuché (cit. Arr. 1929), arrété grand-ducal du 31 mai 1934 ayant pour objet d'introduire carte d'identite pour les étrangers (cit. Arr.) och réglement grand-ducal du 3 décembre 1968 réglant certaines questions en matiére d'entree et de séjour des étrangers (cit. Regi.).

utfärdat av behörig myndighet i hemlandet och läkarintyg (art. 18 Arr. 1929). Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat behöver ha endast hemlandspass eller identitetskort för att få inresa i Luxemburg (art. 1 Regi 1.).

3.2.2.2 Uppehåll

Utlänningar i allmänhet Utlänning kan vägras att bosätta sig i landet om han är känd för att vara farlig (dangereux) eller kan befaras komma att störa lugnet och den allmänna ordningen, om han saknar medel för sin och sin familjs försörjning eller om han saknar erforderliga legitimationshandlingar (art. 5 mom. 2 Loi). Utlänning som önskar vistas i Luxemburg mer än tre månader måste ha en särskild identitetshandling, carte d'identite, som gäller såsom uppehållstillstånd (art. 1 Arr.). Vid ansökan om identitetskort måste utlänningen förete utdrag av kriminalregister, om hans hemland utfärdar sådant, och av behörig myndighet utfärdat intyg om hederlig vandel (bonne vie et mceers). Identitetskort gäller för en tid av högst fem år och kan förnyas (art. 5 Arr.). Identitetskort kan vägras eller återkallas, om utlänningen inte ställer sig till efterrättelse gällande lagar och förordningar, om han lever i oordnade förhållanden (en situation irréguliére) eller om han inte kan erbjuda tillräckliga ekonomiska garantier (art. 3 Arr.). Identitetskort kan vidare vägras utlänning av hänsyn till folkhälsan (art. 3 Regi.).

3.2.2.1 Inresa Utlänningar i allmänhet

Medborgare i medlemsstat

Utlänning, som vill inresa i Luxemburg, måste ha hemlandspass och, i förekommande fall, visering. Om utlänning avser ta anställning i Luxemburg, måste han ha - förutom nyssnämnda handlingar - bevis om att han fått tillstånd att ta anställning i Luxemburg, utdrag av kriminalregister, intyg om god vandel (certificat de moralité)

Medborgare i medlemsstat som är arbetstagare erhåller identitetskort mot uppvisande av hemlandspass eller nationellt identitetskort och en anställningsförklaring av arbetsgivare (art. 2 Regi.). Medborgare i medlemsstat behöver inte förete kriminalregisterutdrag eller vandelsintyg (art. 1 Arr.). Identitetskort kan vägras medborgare i med-

SOU197L35

lemsstat av hänsyn till folkhälsan endast om han lider av sjukdom som finns upptagen i bilagan till gemenskapens förordning nr 1612/68 (se avsnitt 5.4.2.3). Sjukdom som uppkommit efter det att identitetskort utfärdats första gången får inte åberopas som grund för att återkalla eller förnya tillståndet (art. 5 Regi.).

Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat kan avvisas eller avlägsnas från Luxemburg på samma grunder som utlänningar i allmänhet. En förutsättning för att medborgare i medlemsstat skall kunna avvisas av hänsyn till folkhälsan är dock att han lider av en sjukdom som finns upptagen i bilagan till gemenskapens förordning nr 1612/68.

3.2.2.2 Avvisning och avlägsnande Utlänningar i allmänhet

3.2.3 Nederländerna

Utlänning kan avvisas, om han är känd för att vara farlig (dangereux) eller kan befaras komma att störa lugnet och den allmänna ordningen (art. 5 Loi) mom. 1) eller om han utgör en fara för folkhälsan (art. 3 Regi.). Beslut om avvisning enligt artikel 5 meddelas av regeringen och kan inte överklagas. Utlänning, som inte är bosatt i Luxemburg, kan förpassas till gränsen (étre cenduit å la frontiére) om han ägnar sig åt lösdriveri eller bettleri eller åt ambulerande verksamhet i strid med lagen härom eller om han tidigare avvisats (art. 6 Loi). Utlänning, som är bosatt i Luxemburg kan utvisas (étre renvoyé ou expulsé), om han dömts eller åtalats utomlands för brott (crime ou délit) som utgör grund för utlämning, om han genom sitt uppförande stör lugnet och den allmänna ordningen särskilt genom att ägna sig åt eller främja prostitution, om han inte kan visa att han har medel till sin försörjning eller om han inte uppfyller sina förpliktelser mot sin familj (art. 7 mom. 2 Loi). Utlänning kan vidare utvisas om han fortsätter att vistas i landet sedan han vägrats tillstånd att vistas där, om han efter att ha förpassats till gränsen återvänder till landet inom två år eller om han underlåter att iaktta föreskrivet villkor för vistelsen (art. 7 mom. 2 Loi). Beslut om utvisning meddelas av vederbörande minister efter samråd med regeringen i konselj och kan inte överklagas.

Bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i Nederländerna återfinns i Vreemdelingenwet van 13 januari 1965 (tit. Wet) och besluit van 19 september 1966 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (cit. Besluit).

3.2.3.1 Inresa Utlänningar i allmänhet Utlänning, som vill inresa i Nederländerna, måste 1) ha erforderliga inresedokument (giltig legitimationshandling och, i förekommande fall, visering), 2) uppge besökets syfte och varaktighet samt 3) redovisa de penningmedel som han förfogar över (art. 23 mom. 1 Besluit). Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som önskar inresa för att ta anställning i landet, behöver endast förete giltig legitimationshandling och uppge besökets syfte eller varaktighet för att få inresa (art. 23 mom. 3 Besluit). För övriga medborgare i medlemsstat gäller samma regler som för utlänningar i allmänhet.

3.2.3.2 Uppehåll

Utlänningar i allmänhet Utlänning, som tillåtits inresa i Neder.änderna och avser att vistas i landet under högst tre månader, äger också i princip vistas där, om och så länge som han iak:tar SOU 1971: 35

d e med stöd av utlänningslagen utfärdade bestämmelserna, förfogar över erforderliga medel för sin försörjning under vistelsen i landet och för sin hemresa och inte utgör en fara för det allmänna lugnet, den allmänna ordningen eller statens säkerhet (de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid; art. 8 Wet och art. 4 6 Besluit). Utlänning, som avser att vistas i landet mer än tre månader, måste ha tillstånd därtill. Om utlänningen redan vid inresan har för avsikt att vistas i landet så lång tid, inträder skyldighet att ha tillstånd redan efter åtta dagar. Tillstånd meddelas i form av uppehållstillstånd (vergunning tot verblijf; art. 9 Wet) eller bosättningstillstånd (vergunning tot vestiging; art. 10 Wet). Uppehållstillstånd, som gäller för viss tid, kan begränsas till sin giltighet i olika avseenden och förbindas med föreskrifter bl. a. av hänsyn till det allmänna lugnet, den allmänna ordningen och statens säkerhet (art. 11 Wet). Tillstånd kan vägras av hänsyn till allmänna intressen (algemeen belang; ibid.). Uppehållstillstånd kan återkallas, om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter som föranlett att tillståndet beviljats honom, om han inte längre har tillräckliga medel till sin försörjning, om han begått brott mot det allmänna lugnet eller den allmänna ordningen eller utgör en fara för statens säkerhet eller om han inte iakttar med tillståndet förbundna villkor och föreskrifter (art. 12 Wet). Bosättningstillstånd, som inte är tidsbestämt, kan inte begränsas till sin giltighet och inte heller förbindas med föreskrifter (art. 13 Wet mom. 2). Utlänning, som haft sitt hemvist i landet under fem år, kan vägras bosättningstillstånd endast om det inte finns garantier för att han kan försörja sig varaktigt eller om han begått allvarligt brott mot det allmänna lugnet och den allmänna ordningen eller utgör en allvarlig fara för statens säkerhet (art. 13 Wet mom. 3). Utlänning, som haft sitt hemvist i landet mer än tio år, kan vägras bosättningstillstånd enbart på den sistnämnda grunden (art. 13 mom. 4). Bosättningstillstånd kan återkallas, SOU1971:35

om utlänningen lämnat oriktiga uppgifter som föranlett att tillståndet beviljats honom, om han upprepade gånger begått i utlänningslagen straffbelagd handling, om han dömts för ett avsiktligt begånget brott på vilket kan följa fängelse i tre år eller mer eller om han utgör en allvarlig fara för statens säkerhet (art. 14 Wet). Utlänning kan anföra besvär över beslut i tillståndsärende hos justitieministern bl. a. om utlänningen vägrats uppehålls- eller bosättningstillstånd eller förlängning av sådant tillstånd, om uppehållstillstånd beviljats för kortare tid än han begärt eller förbundits med villkor eller föreskrifter eller om uppehålls- eller bosättningstillstånd återkallats (art. 29 Wet). Om justitieministern avser att avslå besvär skall han höra ett utlänningsråd (Adviescommissie voor vremdelingenzaken) bl. a. om besvären avser beslut varigenom utlänning, som varit stadigvarande bosatt i landet minst fem år, vägrats bosättningstillstånd eller uppehålls- eller bosättningstillstånd återkallats (31 art. Wet). Medborgare i medlemsstat Medborgare i Belgien och Luxemburg äger rätt att vistas i Nederländerna under den uppehållstillståndsfria tiden även om han saknar medel till sin försörjning (art. 93 mom. 1 Besluit). Detsamma gäller arbetssökande medborgare i övriga medlemsstater så länge som han inte faller det allmänna till last (art. 93 mom. 2 Besluit). För medborgare i medlemsstat, som kommit till Nederländerna för att ta arbete där, inträder skyldighet att ha uppehållstillstånd först efter tre månaders vistelse i landet, under förutsättning att han inte dessförinnan faller det allmänna till last (art. 46 mom. 1 d Besluit). Reglerna om för vilken tid uppehållstillstånd för förmånsberättigade medborgare i medlemsstat skall gälla överensstämmer med motsvarande regler i gemenskapens förordningar nr 64/220 och 68/360 (se 5.4.2). Uppehållstillstånd skall alltså utfärdas för den som utövar självständig förvärvsverksamhet eller är arbets-

tagare, anställd under minst ett år, och de- eller Luxemburg inte vägras uppehållstillras familjeanhöriga för en tid av fem år stånd av hänsyn till folkhälsan (mom. 1 b). samt för övriga för den tid som anställ- Uppehållstillstånd för medborgare i Belgien ningen eller verksamheten varar (art. 94 eller Luxemburg, som innehaft sådant tillBesluit). Medborgare i medlemsstat, som är stånd i minst tre år, får återkallas och förarbetstagare och har uppehållstillstånd, förlängning av sådant tillstånd vägras endast lorar inte sin ställning som förmånsberätti- om han utgör en allvarlig fara för statens gad på grund av avbrott i vistelsen som vasäkerhet eller dömts för ett särskilt allvarrar kortare tid än sex månader i följd eller ligt brott och därigenom utgör ett hot mot beror på fullgörande av militärtjänstgöring den nederländska gemenskapen (mom. 1 c). (art. 91 mom. 2 Besluit). Familjeanhöriga Medborgare i Belgien och Luxemburg, som till medborgare i medlemsstat, som är arännu inte vistats stadigvarande i Nederlänbetstagare, är att anse som förmånsberätti- derna i fem år, får vägras bosättningstillgade endast om arbetstagaren förfogar över stånd endast om han saknar medel till sin en bostad som kan anses normal för nederförsörjning eller inte är oförvitlig (mom. 2). ländska arbetstagare på den ort där han är Bosättningstillstånd, som innehas av medsysselsatt. Förmånsberättigad medborgare i borgare i Belgien eller Luxemburg sedan medlemsstat kan vägras uppehållstillstånd tre år tillbaka, får återkallas endast om endast om han utgör en fara för den allinnehavaren av tillståndet utgör en allvarlig männa ordningen, statens säkerhet eller folk- fara för statens säkerhet eller dömts för ett hälsan (art. 95 mom. 1 Besluit). Tillstånd särskilt allvarligt brott och därigenom utgör får återkallas och förlängning därav vägras ett hot mot den nederländska gemenskapen endast om innehavaren av tillståndet begått (mom. 3). brott mot den allmänna ordningen eller utUtlänningsrådet skall höras, om justitiegör en fara för statens säkerhet eller förministern avser att vägra förlängning av upskaffat sig tillståndet genom oriktiga upppehållstillstånd för förmånsberättigad medgifter (mom. 2). Som fara för eller brott borgare i medlemsstat eller återkalla uppemot den allmänna ordningen anses inte fara hållstillstånd eller bosättningstillstånd som för eller angrepp på ekonomiska intressen meddelats sådan medborgare eller att avvisa (mom. 3). Vid bedömningen av om det förebesvär över beslut att vägra uppehållstillligger fara för eller brott mot den allmänstånd (art. 99 mom. 1 Besluit). Avser jusna ordningen eller fara för statens säkertitieministern att vägra uppehållstillstånd elhet får hänsyn tas uteslutande till vederböler att återkalla uppehålls- eller bosättningsrandes personliga förhållanden. Om han tillstånd, skall utlänningen skriftligen unådömts straff på grund av sina personliga derrättas härom (art. 100 mom. 1 Besluit). förhållanden, skall gärningens art och strafI underrättelsen skall anges grunden för det fets längd beaktas (mom. 4). Fara för folktilltänkta beslutet och även att utlänningshälsan skall anses föreligga endast om verådet skall höras (mom. 2). derbörande lider av sjukdom som finns uppBeslut att vägra förlängning av uppetagen i bilagan till gemenskapens förordhållstillstånd eller att återkalla uppehållsning nr 1612/68 (mom. 5). eller bosättningstillstånd, dvs. beslut i ärenFör medborgare i Belgien och Luxemburg de där utlänningsrådet redan hörts, kan inte gäller i vissa avseenden särskilda regler. överklagas (art. 102 mom. 1 Besluit). Uppehållstillstånd kan vägras medborgare i Belgien eller Luxemburg, som inte tillhör 3.2.3.3 Avvisning och avlägsnande kretsen av förmånsberättigade medborgare i medlemsstat, om han saknar medel till sin Utlänningar i allmänhet försörjning eller inte är oförvitlig (is van goed zedelijk gedrag; art. 96 mom. 1 a Be- Utlänning, som äger vistas i Nederländerna sluit). Däremot får medborgare i Belgien (se 3.2.3.2) och har erforderlig inresehand-

28 SOU 1971: 35

3.3 Frankrike

ling, har också rätt att resa in i landet (art. 6 mom. 1 Wet). Utlänning kan alltså vägras inresa endast om han saknar giltig legitimationshandling och, i förekommande fall, visering, eller om han saknar tillräckliga medel eller om han utgör en fara för det allmänna lugnet, den allmänna ordningen eller statens säkerhet. Utlänning kan utvisas om han inte har rätt att vistas i landet (art. 22 mom. 1 Wet). Utlänning kan alltså utvisas, om han under den uppehållstillståndsfria tiden inte uppfyller de i artikel 8 i lagen angivna förutsättningarna (se 3.2.3.2) eller om han inte har erforderligt tillstånd att vistas i landet. Utlänning, som minst en månad före utgången av giltighetstiden för ett tidigare meddelat uppehållstillstånd inger ansökan om förlängning av tillståndet eller om bosättningstillstånd, får inte utvisas så länge som hans ansökan inte behandlats (art. 79 Besluit). Beslut om avvisning kan inte överklagas. Beslut om utvisning kan överklagas hos justitieministern endast om utlänningen, efter det att beslutet om utvisning fattades, vistats i tre månader i landet utan att ha tillstånd därtill och under denna tid fullgjort föreskriven anmälnings- och underrättelseskyldighet (art. 29 mom. 1 g Wet).

Utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Frankrike regleras i ordonnance no 4 5 2658 du 2 novembre 1945, relative å 1'entrée et au séjour des étrangers en France (cit. Ord.), décret no 46-448 du 18 mars 1946, portant application des art. 8 et 24 de 1'ordonnance du 2 novembre 1945, décret no 46-1574 du 30 juin 1946, réglementant de conditions d'entree et de séjour des étrangers en France (cit. Décret 46-1574), arrété du 1 er juin 1953, rélatif aux conditions d'entree des étrangers sur le territoire métropolitain francais (cit. Arrété) samt décret 70-29 du 5 janvier 1970 réglementant les conditions d'entree et de séjour en France des ressortissant des Etats membres de la Communauté économique européenne bénficiaires de la libre circulation des personnes et des services (cit. Décret 70-29). Rätten för medborgare i Algeriet regleras genom en särskild överenskommelse, 1'accord entré le Gouvernement de la République francaise et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif a la circulation, å 1'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs families, signé å Alger le 27 décembre 1968.

Medborgare i medlemsstat

3.3.1 Inresa

Medborgare i Belgien och Luxemburg kan vägras inresa endast på den grund att han saknar erforderlig legitimationshandling (art. 92 Besluit). Arbetssökande medborgare i annan medlemsstat kan vägras inresa endast om han saknar giltig legitimationshandling eller utgör en fara för det allmänna lugnet, den allmänna ordningen eller statens säkerhet (art. 6 mom. 1 Wet och art. 93 Besluit). Sådan medborgare kan alltså inte vägras inresa på den grund att han saknar tillräckliga medel till sin försörjning och till sin hemresa. Utvisning av förmånsberättigad medborgare i medlemsstat, som ingett ansökan om uppehållstillstånd eller om förlängning av sådant tillstånd, får inte verkställas så länge som ansökningen inte prövats (art. 97 Besluit).

Utlänningar i allmänhet

SOU1971:35

Utlänning som vill inresa i Frankrike måste i princip ha giltigt hemlandspass och visering. Från viseringsskyldighet är, under förutsättning att vistelsen inte överstiger tre månader, befriade medborgare i stater med vilka Frankrike ingått avtal om ömsesidigt upphävande av viseringstvånget (art. 1-3 Arrété). Utlänning, som vill inresa för att arbeta i Frankrike, måste dessutom ha av fransk myndighet viserat arbetsavtal eller arbetstillstånd och ett av behörig läkare utfärdat läkarintyg (art. 5 Ord. 45-2658). Medborgare i Algeriet Frankrike och Algeriet ingick den 27 december 1968 en överenskommelse om rät29

ten för algeriska medborgare och deras familjer att inresa, arbeta och vistas i Frankrike. Överenskommelsen syftar till att åstadkomma en total och varaktig lösning på de problem som är förenade med algeriska medborgares inresa, vistelse och arbete i Frankrike samt att upprätthålla en regelbunden tillströmning av arbetskraft som ligger i nivå med den traditionella algeriska invandringen i Frankrike. Genom en reglering av invandringen vill de fördragsslutande staterna bl. a. främja den fulla sysselsättningen för de algeriska arbetstagare som redan befinner sig i Frankrike eller som beger sig dit med anlitande av de officiella förmedlingsorganen inom ramen för en flerårig kontingent som fastställs i en gemensam överenskommelse. För den första treårsperioden, som började den 1 januari 1969, har kontingenten algeriska arbetstagare, som skall tillåtas inresa i Frankrike, bestämts till 35 000 per år. Efter treårsperiodens utgång skall fastställas en ny kontingent (art. 1). Algerier, som innehar av den algeriska arbetsmarknadsmyndigheten utfärdat bevis (carte de FOffice national algérien de la main-d'cevre) försett med intyg om undergången läkareundersökning, tillåts inresa i Frankrike inom ramen för den fastställda kontingenten. Arbetstagare, som innehar sådant bevis behöver enligt ett till överenskommelsen fogat protokoll endast uppvisa identitetskort för att få inresa i landet. Detsamma gäller algerisk medborgare som har uppehållstillstånd (certificat de residence). Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som omfattas av reglerna om fri rörlighet för personer inom gemenskapen, äger inresa i Frankrike mot uppvisande av giltigt identitetskort eller pass (art. 2 Décret 70-29). 3.3.2 Uppehåll Utlänningar i allmänhet Utlänning, som vill vistas i Frankrike mer än tre månader, måste ha uppehållstillstånd 30

(carte de séjour; art. 6 Ord.). Utlänningar, som under vistelsen i Frankrike är skyldiga att ha uppehållstillstånd, indelas efter vistelsens varaktighet i tre kategorier, nämligen étrangers residents temporaires, étrangers residents ordin aires och étrangers residents privilégiés. För varje sådan kategori utfärdas en särskild typ av uppehållstillstånd, nämligen carte de séjour temporaire, carte de resident ordinaire och carte de resident privilégié. Carte de séjour temporaire är avsett för turister, studerande, säsong- och korttidsarbetare samt andra utlänningar som inte har för avsikt att bosätta sig i landet (art. 10 Ord.). Tillstånd meddelas för högst ett år i sänder (art. 11 Ord.). Det kan återkallas, om innehavaren inte längre uppfyller med tillståndet förbundna villkor (art. 7 Décret 46-1574). Carte de resident ordinaire, som har en giltighetstid av tre år, är avsett för utlänning som vistats mer än ett år i landet och önskar bosätta sig där (art. 14 Ord.). En förutsättning för att tillstånd skall meddelas är att sökanden företer av behörig läkare utfärdat läkarintyg (art. 15 Ord.). Tillståndet kan återkallas endast om innehavaren gör sig skyldig till sådan handling som föranleder utvisning (art. 8 Décret 46-1574). Carte de resident privilégié, som har en giltighetstid av tio år, kan beviljas utlänning som vistats oavbrutet i minst tre år i landet, under förutsättning att han inte fyllt 35 år vid tiden för inresan och kan förete läkarintyg, (art. 16 Ord.). Tillståndet förnyas automatiskt efter framställning därom. Det kan återkallas genom beslut av inrikesministern efter hörande av en lokal specialkommission (art. 9 Décret 46-1574). Bestämmelserna om uppehållstillstånd anger inte närmare på vilka villkor utlänningar skall ges tillstånd att vistas i landet utan är endast medel för genomförandet av en av regeringen i direktiv fastställd invandringspolitik. Vid utformningen av denna politik har hittills beaktats framför allt läget på arbetsmarknaden, befolkningsutvecklingen och folkhälsan. Sålunda har Ministére de la Sante Publique et de la Population geSOU 1971:35

nom cirkulär den 9 oktober 1961 utfärdat vissa rekommendationer avseende åldersbegränsning av demografiska och sociala skäl vid rekrytering av utländsk arbetskraft. Den generella gränsen har därvid dragits vid sjutton år som minimum och femtio år som maximum med möjligheter till modifikationer med hänsyn till bl a familjeförhållanden, barnens hemvist, tidigare vistelse i Frankrike, bostadsförhållanden etc. I en särskild förordning av den 21 april 1959 har fastställts de medicinska villkor som måste vara uppfyllda för att utlänning skall kunna meddelas uppehålls- och arbetstillstånd. Medborgare i Algeriet Algerisk arbetstagare, som har rätt att inresa i Frankrike, äger utan särskilt tillstånd vistas där nio månader för att söka arbete. Vid utgången av denna tid erhåller han uppehållstillstånd (certificat de residence) med en giltighetstid av fem år. För familjeanhöriga till arbetstagare, som äger vistas i landet, utfärdas uppehållstillstånd med samma giltighetstid som arbetstagarens under förutsättning att de företer intyg att de har bostad och av fransk myndighet utfärdat läkarintyg. Annan medborgare i Algeriet, som vill bosätta sig i Frankrike, beviljas provisoriskt uppehållstillstånd (certificat de residence provisoire) för en tid av nio månader om han genomgått sedvanlig läkarundersökning och kan visa att han utövar självständig förvärvsverksamhet eller har tillräckliga medel till sin försörjning. Vid utgången av denna tid erhåller han - liksom arbetstagare uppehållstillstånd med en giltighetstid av fem år. För familjeanhöriga till medborgare, som utövar självständig förvärvsverksamhet eller har medel till sin försörjning, utfärdas uppehållstillstånd enligt samma regler som gäller för arbetstagares anhöriga. För medborgare i Algeriet, som vistats i Frankrike, redan innan överenskommelsen trädde i kraft, utfärdas uppehållstillstånd automatiskt, för en tid av fem år om han vistats där mindre än tre år och för en tid SOU1971:35

av tio om han vistats där mer än tre år. Algerisk medborgare som kommer till Frankrike i annat syfte än att utöva förvärvsverksamhet har rätt att vistas där utan särskilt tillstånd under en tid av högst tre månader. Uppehållstillstånd kan återkallas, om innehavaren av tillståndet befinner sig i landet utan arbete eller tillgångar sedan sex månader. Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som fyllt 16 år och äger rätt etablera sig, utföra tjänster eller inneha anställning i Frankrike, eller som är maka öch barn under 21 år till sådan medborgare eller är släkting i uppstigande eller nedstigande led som försörjes av denne eller dennes maka, skall meddelas särskilt tillstånd, benämnt carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la communauté économique européenne (art. 3 Décret 70-29). För familjeanhöriga, som inte är medborgare i medlemsstat, gäller samma bestämmelser som för utlänningar i allmänhet (art. 12). Vid ansökan om tillstånd skall sökanden förete, förutom legitimationshandling, läkarintyg utfärdat av behörig läkare. Tillstånd kan vägras om det konstaterats att utlänningen lider av sjukdom som finns angiven i en till dekretet fogad förteckning (art. 4). Förteckningen har samma innehåll som bilagan till gemenskapens direktiv nr 64/221 (se avsnitt 5.4.2.3). Tillstånd ges första gången för fem år och vid förlängning för tio år (art. 5). Vid förstagångsförlängning kan tillståndets giltighetstid begränsas till ett år, om tillståndshavaren varit arbetslös tolv månader i följd. Vid utgången av denna tid kan ytterligare förlängning vägras, om tillståndshavaren inte har någon anställning (ibid.). Tillstånd gäller för hela landet men kan i det enskilda fallet begränsas av hänsyn till allmän ordning (art. 6). Medborgare i medlemsstat, som arbetar i Frankrike men har sitt hemvist i annan medlemsstat till vilken han återvänder varje dag eller åtminstone en gång i veckan (gräns31

arbetare), skall mot uppvisande av ett anställningsintyg meddelas en annan form av tillstånd, benämnt carte de travailleur frontalier ressortissant d'un Etat membre de la communauté économique européenne. Tillståndet har en giltighetstid av fem år och kan förnyas (art. 7). Medborgare i medlemsstat som avser att utföra tjänster eller ha anställning i Frankrike mer än tre månader men mindre än ett år skall meddelas uppehållstillstånd (autorisation de séjour) med en giltighetstid som svarar mot tiden för tjänsteutövningen resp. anställningen (art. 8 och 9). Medborgare i medlemsstat som har anställning som säsongarbetare och innehar av vederbörande myndighet viserat arbetsavtal behöver inte ha särskilt tillstånd. Säsongarbetare som inte har viserat arbetsavtal skall meddelas uppehållstillstånd (autorisation de séjour) med en giltighetstid som motsvarar anställningens varaktighet (art. 9). Tillstånd (carte de séjour, carte de travailleur frontalier, autorisation de séjour) får vägras medborgare i medlemsstat - förutom på tidigare angivna grunder (sjukdom och arbetslöshet) - endast av hänsyn till allmän ordning (art. 11). Medborgare, som vägrats tillstånd på denna grund, äger rätt att bli hörd av specialkommissionen, inför vilken han skall kunna lägga fram de skäl som talar för att han beviljas tillstånd. Förhörsprotokollet skall tillsammans med kommissionens yttrande överlämnas till den beslutande myndigheten.

3.3.3 Avlägsnande Utlänningar i allmänhet Utlänning kan avlägsnas genom utvisning (expulsion), om utlänningens närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller det allmänna förtroendet (constitue une menace pour l'ordre public ou le credit public; art. 23 Ord). Utvisning beslutas av inrikesministern. I gränsdepartementet kan utvisning beslutas även av prefekten i departementet. 32

Medborgare i Algeriet Medborgare i Algeriet kan utvisas på samma grunder som utlänning i allmänhet. Han kan dessutom enligt den fransk-algeriska överenskommelsen hemsändas (étre repatrié) genom myndighets försorg, om hans uppehållstillstånd återkallats (art. 10).

Medborgare i medlemsstat Bestämmelserna om utvisning gäller i sin helhet även medborgare i medlemsstat (art. 14 Décret 70-29).

3.4 Italien Utlännings rätt att inresa och vistas i Italien regleras i testo unico della leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (cit. TU), regolamente per 1'esecutione del testo unico, approvato con regio decreta 6 maggio 1940, n. 635 (cit. Reg.), decreto del presidente della repubblica 30 dicembre 1965, n 1656, relativo alla circolazione e il soggiorno dei cittadini degli Stati membri della C.E.E. (cit. Decreto) samt circolare n. 51/22/IV del 4 dicembre 1963 (cit. Circ. 63) och circolare n 443/150153/IV del 31 marzo 1966 (cit. Circ. 66).

3.4.1 Inresa Utlänningar i allmänhet Utlänning, som vill inresa i Italien i annat syfte än att ta anställning där, behöver i princip förete endast hemlandspass och, i förekommande fall, visering. Utlänning, som avser att ta anställning i landet måste, förutom hemlandspass, ha en särskild inresevisering (visto di ingresso per motivi di lavoro) capo 1 a Circ. 63)

Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat behöver, oavsett om de avser att ta anställning där eller ej, SOU 1971: 35

förete endast hemlandspass eller identitetskort för att få inresa i Italien.

3.4.2 Uppehåll Utlänningar i allmänhet Den allmänna utlänningskontrollen i Italien bygger på en omfattande anmälningsskyldighet. Sålunda är utlänning skyldig att inställa sig hos den lokala polismyndigheten inom tre dagar efter inresan för att lämna upplysningar om sig själv och anmäla sin vistelse (art. 142 TU). Samma skyldighet åvilar utlänning varje gång han flyttar från en kommun till annan (ib'd). Om polismyndigheten finner att det inte möter hinder att utlänningen vistas längre tid i landet, utfärdar myndigheten uppehållstillstånd (permesso di soggiorno; art. 262 Reg.). För utlänning som vill arbeta i Italien har i cirkulärets form utfärdats särskilda bestämmeber. Sådan utlänning måste ha förutom arbetstillstånd (autorazzione al lavoro) - också uppehållstillstånd (permezzo di soggiorno per motivi di la\o:o; capo I c Circ. 63). Upp:hållstillstånd meddelas för viss tid men förfaller i regel, om utlänningens anställning upphör. Uppehållstillstånd kan förlängas om anställningsavtalet förnyas. Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som omfattas av gemenskapens bestämm.lser om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och tjänsteutövning, har rätt att vistas i Italien (art. 1-3 Decreto). Till bevis på rätten för arbetstagare och deras familjeanhöriga att vistas i landat utfärdas ett särskilt dokument (carta di soggiorno di cittadino di uno Stato membro della C.E.E.) med en giltighetstid av fem år (art. 2). Tillståndet förnyas automatiskt. För familjecnhöriga, ;om inte är medborgare i medlemsstat, utfärdas uppehållsdokument (documento di sogg ; orno) med samma giltighetstid som arbetstagar.ns dokument. För arbetstagare, som är anställd minst tre månader och högst ett år eller SOU 1971:35 3—014382

som utför arbete för tjänsteutövarens räkning, utfärdas uppehållsdokument gällande för den tid som anställningen varar. Arbetstagare som är anställda kortare tid än tre månader och säsongsarbetare (lavoratori stagionali) som innehar av italiensk myndighet viserat anställningsavtal har rätt att vistas i landet utan »carta di soggiorno». Sådana arbetstagare är emellertid skyldiga att anmäla sin närvaro i landet hos polismyndigheten inom tre dagar efter inresan. För gränsarbetare (lavoratori frontalieri) utfärdas en särskild handling (carta speciale) som gäller fem år och förnyas automatiskt. För medborgare i medlemsstat, som vill etablera sig i Italien och deras familjeanhöriga, utfärdas uppehållstillstånd (permesso di soggiorno) som har en giltighetstid av fem år och förnyas automatiskt (art. 5 Decreto och I Circ. 66). Medborgare i medlemsstat, som vill utföra eller ta emot tjänsteprestation i Italien och deras familjeanhöriga har rätt att vistas i landet den tid prestationen varar (art. 3 Decreto). Förmånsberättigad medborgare i medlemsstat, som fått tillstånd att vistas i landet, får inte vägras fortsatt tillstånd utan att yttrande dessförinnan inhämtas från en rådgivande nämnd (commissione facultativa), bestående av en prefekt, en polismästare och tre andra ledamöter (art. 9 Decreto). Om utlänningen inte haft tillstånd tidigare, skall nämnden höras endast om han begär det (ibid.).

3.4.3 Avvisning och avlägsnande Utlänningar i allmänhet Utlänning kan avvisas (essere respinto), om han inte kan lämna upplysningar om sig själv eller är medellös (art. 152 TU) eller om han är nödlidande (indigente) eller ägnar sig åt prostitution, lösdriveri eller bettleri (art. 271 Reg.). Utlänning kan utvisas (essere espulso) om han dömts för brott (dilitto), om det är påkallat av hänsyn till den allmänna ordmngen eller om han inte iakttagit be33

stämmelserna om anmälningsskyldighet (art. 150 TU). Utlänning, som utvisats på någon av de angivna grunderna, får inte återvända utan särskilt tillstånd av inrikesministern (art. 151 TU). Utlänning kan vidare utvisas, om han är nödlidande eller ägnar sig åt prostitution, lösdriveri eller bettleri (art. 271 Reg.). Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som omfattas av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning, kan avvisas eller avlägsnas från landet endast av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan (art. 6 Decreto). Därvid får beaktas endast utlänningens personliga förhållanden. Enbart det förhållandet att utlänningen ådömts straff utgör inte tillräckligt skäl för att avlägsna honom (ibid.). I ärende om avlägsnande av förmånsberättigad medborgare i medlemsstat skall den rådgivande nämnden höras (art. 9 Decreto). 3.5 Förbundsrepubliken

Tyskland

Utlännings rätt att inresa och vistas i Förbundsrepubliken Tyskland regleras i Ausländergasetz av den 28 april 1965 (cit. AuslG), Verordnung zur Durchfiihrung des Ausländergesetzes av den 10 september 1965 (cit. DVAuslG) och Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausfiihrung des Ausländergesetzes (cit. AuslGVwv) samt Gesetz iiber Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (AufenthG/EWG).

3.5.1 Inresa Utlänningar i allmänhet Utlänning som vill inresa i Förbundsrepubliken måste i princip ha uppehållstillstånd i form av visering (Aufenthaltserlaubnis als Sichtvermerk) redan vid inresan. Från denna skyldighet har undantagits medborgare i ett stort antal stater.

34 Medborgare i medlemsstat Utlänning, som är medborgare i medlemsstat och omfattats av Romfördragets bestämmelser om fri rörlighet, äger rätt att inresa i Förbundsrepubliken utan att ha uppehållstillstånd (2 § 1 st. AufenthG/EWG). Detsamma gäller familjeanhöriga till sådan utlänning, om denne har rätt att inresa eller vistas i Förbundsrepubliken (2 § 2 st. ibid.).

3.5.2 Uppehåll Utlänningar i allmänhet Utlänning över sexton år som vistas i Förbundsrepubliken är i princip skyldig att ha uppehållstillstånd (Aufenthaltserlaubnis; 2 § 1 st. AuslG). Från tillståndsskyldighet är befriade bl. a. utlänning som inte avser att vistas i Förbundsrepubliken mer än tre månader och utöva förvärvsverksamhet där och utlänning som utför tillfälligt arbete för utländsk arbetsgivares räkning om vistelsetiden inte överstiger två månader (1 § DV AuslG). Uppehållstillstånd kan beviljas för viss tid eller utan tidsbegränsning samt begränsas till att avse visst område och förbindas med villkor eller föreskrifter (7 § 1-3 st. AuslG). Meddelat tillstånd kan inskränkas i fråga om giltighet i rum och tid och kan även förbindas med nya villkor och föreskrifter (7 § 4 st. ibid.) Tillstånd, som meddelats före inresa, kan förklaras ogiltigt innan utlänningen inreser (5 § 4 st. ibid.). För att utlänning skall kunna meddelas uppehållstillstånd krävs enligt utlänningslagen att hans vistelse i Förbundsrepubliken inte skadar dess intressen (Belange der Bundesrepublik nicht beeinträchtigt; 2 § 1 st. AuslG). Enligt förvaltningsföreskrifterna skall så anses vara fallet, om grund för utvisning av utlänningen föreligger. Därutöver kan även andra förhållanden komma i fråga. Tillstånd skall regelmässigt vägras om utlänningen lider eller misstänks lida av viss sjukdom, såsom smittosam sjukdom eller sinnessjukdom. Vid tillståndsgivningen SOU 1971: 35

skall enligt föreskrifterna - förutom utlänningens personliga förhållanden - beaktas också politiska, ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga faktorer. Utlänning, som lovligen vistats i landet minst fem år och inordnat sig i Förbundsrepublikens ekonomiska och sociala liv, kan meddelas bosättningstillstånd (Aufenthaltsberechtigung). Sådant tillstånd är inte begränsat till tid eller rum och kan inte förbindas med villkor. Däremot kan det förses med föreskrifter. Enligt förvaltningsföreskrifterna anses utlänning ha inordnat sig i det ekonomiska och sociala livet endast om han har sin försörjning tryggad och hans livsföring står i överensstämmelse med den rättsliga och sociala ordningen i Förbundsrepubliken. Det räcker inte att han är ostraffad. Vid prövningen är särskilt att beakta att ett bosättningstillstånd som regel leder till varaktig bosättning. Eftersom utlänning med bosättningstillstånd kan utvisas endast i de fall då omständigheterna är försvårande, förutsätter enligt föreskrifterna ett beslut om tillstånd en särskilt noggrann prövning om utlänningens bosättning är önskvärd (8 § AuslG och AuslGVWv). Uppehålls- och bosättningstillstånd upphör att gälla om utlänningen inte längre har giltigt pass, om han blir statslös eller växlar medborgarskap, om han lämnar landet av skäl som inte är övergående eller om han utvisas (9 § AuslG).

Medborgare i medlemsstat Medborgare i medlemsstat, som har anställning, etablerat sig eller utför eller tar emot tjänster i Förbundsrepubliken, skall på ansökan (auf Antrag) beviljas uppehållstillstånd (3-6 §§ AufenthG/EWG). Detsamma gäller familjeanhöriga till sådan medborgare under förutsättning att denne har uppehållstillstånd och förfogar över bostad för sig och sina anhöriga som motsvarar den på vistelseorten gällande normen för vad som är lämplig bostad (7 § 1 st. ibid.). Reglerna om giltighetstid för uppehållstillstånd (3 - 7 §§ AufenthG/EWG) och om befrielse från tillståndsskyldighet (8 § ibid.) överensSOU 1971:35

stämmer helt med motsvarande stadganden i gemenskapens direktiv nr 64/220 (art. 3) och nr 68/360 (art. 6-8). För innehållet i dessa bestämmelser redogöres i avsnitt 5.4.2. Uppehållstillstånd upphör att gälla, om utlänningen sedan mer än sex månader inte längre uppehåller sig i landet. Uppehållstillstånd kan vägras, begränsas eller förses med villkor eller föreskrifter enligt 7 § utlänningslagen endast om det är påkallat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller om utlänningens vistelse i landet skadar andra betydande statsintressen (sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik; 12 § 1 st. AufenthG/EWG). De nu nämnda åtgärderna får inte användas för att tillgodose ekonomiska syften utan endast om utlänningen genom sina personliga förhållanden ger anledning därtill (12 § 2 och 3 st. ibid.). Det förhållandet att utlänning ådömts straff utgör inte tillräcklig grund för att vägra honom uppehållstillstånd eller inskränka tillstånd (12 § 4 st. ibid.).

3.5.3 Avvisning och avlägsnande Utlänningar i allmänhet Utlänning som utvisats eller förpassats (se nedan) kan förhindras inresa genom avvisning (Zuriickweisung; 18 § 1 st. AuslG). Detsamma gäller utlänning, mot vilken det föreligger utvisningsanledning. Utlänning som inrest olovligen kan avlägsnas intill sju dagar efter ankomsten genom avvisning (Zuriickschiebung). Utlänning kan enligt 10 § AuslG avlägsnas genom utvisning (Ausweisung), 1) om han utgör en fara för den fria demokratiska samhällsordningen (die freiheitliche Grundordnung) eller statens säkerhet, 2) om han dömts för brott (Verbrechen öder Vergehen) eller gärning som utgör ett brott i Förbundsrepubliken, 3) om han blivit föremål för en med frihetsberövande förbunden åtgärd för skydd eller tillrättaförande (eine mit Freiheitsentziehung verbundene Massregel der Sicherung und Besserung) eller intagits i arbetsinrättning, sjuk- eller vårdanstalt, 4) om han bryter mot skatterättslig 35

föreskrift eller mot införsel-, utförsel- eller transiteringsförbud, 5) om han bryter mot föreskrift för utövning av yrke, näring eller anställning, 6) om han bryter mot föreskrift om utlännings rätt att vistas i Förbundsrepubliken, dvs. utlänningslagens bestämmelser, 7) om han i syfte att vilseleda lämnar myndighet oriktiga uppgifter om sin person, sitt hälsotillstånd, sin familj, sitt medborgarskap, sitt yrke eller sina ekonomiska förhållanden eller vägrar lämna begärda uppgifter, 8) om han bettlar, bedriver otukt yrkesmässigt eller ägnar sig åt lösdriveri, 9) om han utgör en fara för folkhälsan eller den allmänna sedligheten, 10) om han inte, utan att ta socialhjälp i anspråk, kan försörja sig och sina underhållsberättigade anhöriga eller 11) om hans vistelse i landet av annan anledning är till skada för betydande statsintressen. (Erhebliche Belange der Bundesrepublik). Utlänning som har bosättningstillstånd kan utvisas på andra grunder än de två förstnämnda endast om de är särskilt tungt vägande (besonders schwer wiegen). Utlänningar som åtnjuter asyl på grund av politisk förföljelse, statslösa och flyktingar som vistas lovligen i Förbundsrepubliken får utvisas endast om det föreligger tungt vägande skäl (schwerwiegende Griinde) hänförliga till den allmänna ordningen eller säkerheten. Utlänning som inte har erforderligt tillstånd eller utvisats är skyldig att ofördröjligen lämna landet (12 § 1 st. AuslG). Om han inte gör det frivilligt eller det bedöms nödvändigt att övervaka att han utreser, kan han avlägsnas tvångsvis genom förpassning (Abschiebung; 13 § ibid.). Medborgare i medlemsstat Möjligheterna att avvisa eller avlägsna utlänning, som är medborgare i medlemsstat och omfattas av Romfördragets bestämmelser om fri rörlighet, är begränsade på samma sätt som möjligheterna att vägra uppehållstillstånd. Sålunda får medborgare i medlemsstat avvisas, utvisas eller förpassas endast om det är påkallat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller om utlänningens vistelse i landet är till skada för andra betydande statsintressen. 36

SOU 1971: 35

4 Allmänna synpunkter på den fria rörligheten för personer

4.1 Inledning 4.1.1 Romfördragets mål och medel Den europeiska ekonomiska gemenskapen har enligt artikel 2 i fördraget till uppgift att främja en harmonisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen, en fortgående och balanserad expansion, en ökad stabilitet, en snabbare höjning av levnadsstandarden och närmare förbindelser mellan de stater som den förenar. De mål som fördraget uppställer för gemenskapens verksamhet skall förverkligas genom att en gemensam marknad upprättas och genom att medlemsstaternas ekonomiska politik gradvis närmas. Grunden för den gemensamma marknaden utgörs av en tullunion som - i förbindelse med ett allmänt förbud mot s. k. kvantitativa restriktioner - har till syfte att skapa en fri rörlighet för varor inom gemenskapen (avdelning I). Tullunionen innebär att import- och exporttullar och liknande avgifter mellan medlemsstaterna (inre tullar) förbjuds och att en gemensam tulltariff gentemot tredje land (yttre tullar) införs (art. 9). Den gemensamma marknaden innefattar inte bara en frigörelse av handeln inom gemenskapen utan också en fri rörlighet för personer, tjänster och kapital (avdelning III). Den frigörelse av produktionsfaktorerna som Romfördraget sålunda förutser syftar till att skapa förutsättningar för ett mera rationellt utnyttjande av produktionskapaciSOU 1971: 35

teten inom gemenskapen med en högre produktivitet och därmed en högre levnadsstandard som följd. Det samarbete av politisk art som krävs för att förverkliga gemenskapens ekonomiska mål är av olika omfattning alltefter de sakområden som det berör. Sålunda förutser fördraget att medlemsstaterna för en gemensam politik på handelns område i förhållande till tredje land och även på jordbrukets och transporternas områden men endast en samordnad politik på det samhällsekonomiska området. Utformningen av handels-, jordbruks- och transportpolitiken är alltså en gemenskapens angelägenhet, medan utformningen av den ekonomiska politiken i princip är förbehållen de enskilda medlemsstaterna. Det må här understrykas att Romfördraget inte begränsar medlemsstaternas rätt att självständigt utforma politiken på en rad områden som är av betydelse för den fria rörligheten för personer. Sålunda förutser fördraget inte någon gemensam arbetsmarknadspolitik, vilket förhållande tillagts avgörande betydelse vid utformningen av reglerna om företrädesrätt till lediga anställningar för gemenskapens arbetskraft (se 4.2.2.2). Fördraget förutser inte heller någon gemensam socialpolitik. I fördraget sägs endast att medlemsstaterna är eniga om nödvändigheten av att främja en förbättring av arbetskraftens levnads- och arbetsvillkor och därigenom möjliggöra en utjämning av dessa villkor på en ständigt

stigande nivå samt att en sådan utveckling kommer att bli en följd av såväl den gemensamma marknadens funktion som i fördraget förutsedda förfaranden och harmoniseringen av rätts- och förvaltningsföreskrifter (art. 117). Kommissionen skall i överensstämmelse med fördragets allmänna syften ha till uppgift att främja ett nära samarbete mellan medlemsstaterna på det sociala området, särskilt i frågor om sysselsättning, arbetsförhållanden, yrkesutbildning, social trygghet, arbetarskydd m. m. (art. 118). Fördragets bestämmelser om socialpolitik är resultatet av en kompromiss mellan två olika uppfattningar om socialpolitikens betydelse för den gemensamma marknadens funktion. Enligt den ena uppfattningen, som under förarbetena till fördraget företräddes av Frankrike, var skillnader i fråga om arbetskraftens sociala förmåner ägnade att snedvrida konkurrensen mellan näringslivet i de olika länderna, och en utjämning var därför i princip nödvändig för att den gemensamma marknaden skulle kunna fungera störningsfritt. Enligt den andra uppfattningen, som främst hävdades av Förbundsrepubliken Tyskland, föll socialpolitiken utanför fördragets naturliga ram. Det politiska samarbete som Romfördraget uttryckligen föreskriver är mot bakgrunden av vad nu sagts av begränsad omfattning. I preambeln till fördraget finns emellertid några uttalanden som antyder att gemenskapen på längre sikt skulle ha ett vidare politiskt syfte. Fördragets undertecknare förklarar nämligen i preambeln att de är fast beslutna att lägga grunden till ett ständigt fastare förbund mellan de europeiska folken, att de föresatt sig att genom en förening av sina resurser stärka skyddet för fred och frihet och att de uppmanar övriga folk i Europa som bekänner sig till samma höga mål att ansluta sig till dessa strävanden. Mot dessa uttalanden svarar emellertid inte några konkreta bestämmelser i fördraget med syfte att förverkliga en politisk union av den art som antyds i preambeln. Fastmer innehåller fördraget en rad bestämmelser som kan tolkas som uttryck för att fördraget inte syftar till en politisk integra-

tion. Sålunda skall fördraget inte i något avseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning (art. 222). Bestämmelsen utgör inte bara ett skydd för den rådande egendomsordningen i medlemsstaterna utan ger också medlemsstat rätt att efter eget gottfinnande ändra denna ordning. Fördraget utgör inte hinder för att medlemsstat vidtar åtgärder som den anser erforderl'ga för egna väsentliga säkerhetsintressen (art. 223). Vidare sägs i fördraget att bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet inte är tillämpliga på anställning i offentlig tjänst (art. 48 p. 4) och att verksamhet, som är förbunden med utövning av offentlig maktbefogenhet, är undantagen från tillämpningen av bestämmelserna om etableringsrätt och tjänster (art. 55 och 66). Gemenskapen är således i sin nuvarande utformning som också namnet anger - en ekonomisk gemenskap med en långtgående ekonomisk integration som mål. Det kan emellertid, å andra sidan, sägas att Romfördraget lämnar fältet öppet för en vidare utveckling av gemenskapen mot en mer eller mindre fast politisk union av det slag som antyds i fördragets preambel. De politiska mål som fördragets undertecknare bekände sig till i preambeln har aktualiserats i olika sammanhang inte bara av de institutioner inom gemenskapen som främst företräder gemenskapsintresset, kommissionen och parlamentet, utan också av medlemsstaternas företrädare i ministerrådet. Sålunda förklarade stats- resp. regeringscheferna i medlemsstaterna vid ett möte i Bonn i juli 1961 bl. a. att de var beslutna att utveckla det politiska samarbetet med Europas förening som mål och samtidigt därmed föra vidare det inom de europeiska gemenskaperna påbörjade verket (Bonn-deklarationen). Liknande deklarationer avgavs vid mötena i Rom i maj 1967 och i Haag i december 1969. I sitt yttrande den 29 september 1967 över Storbritanniens, Irlands, Danmarks och Norges ansökningar om medlemsskap framhöll kommissionen att en anslutning till gemenskaperna med nödvändighet innebär att medlemsstat måste godta inte bara de grundläggande fördragen SOU 1971: 35

och alla av institutionerna redan fattade beslut utan också de politiska mål som kommit till uttryck i preambeln till fördragen (och som upprepats av medlemsstaternas stats- resp. regeringschefer vid mötena i Bonn och Rom). Frågan om gemenskapens politiska mål har på nytt aktualiserats genom de s. k. Davignon- och Werner-rapporterna. 1 Davignon-rapporten har utarbetats av en kommitté under ledning av chefen för den politiska avdelningen i det belgiska utrikesdepartementet, Etienne Davignon. Kommittén tillsattes av medlemsstaternas utrikesministrar, sedan stats- resp. regeringscheferna vid ett möte i Haag den 1 och 2 december 1969 gett dem i uppdrag att studera bästa sättet att nå framsteg i fråga om det politiska enandet i perspektivet av de europeiska gemenskapernas utvidgning. Rapporten, som överlämnades till utrikesministrarna i maj 1970 och till stats- resp. regeringscheferna i juli samma år, godkändes slutgiltigt av utrikesministrarna den 27 oktober 1970. I rapporten framhölls bl. a. att den utveckling som de europeiska gemenskaperna för närvarande genomgår gör det nödvändigt för medlemsländerna att öka sitt politiska samarbete och att i en första etapp skapa möjligheter att harmonisera sina synpunkter i fråga om internationell politik. Beträffande avstämningen i fråga om utrikespolitiken (la concertation des politiques étrangéres) är det enligt rapporten lämpligt att företa de första konkreta ansträngningarna för att i allas ögon manifestera att Europa har en politisk kallelse. Framsteg på detta område skulle gynna gemenskapernas utveckling och ge européerna en större medvetenhet om sitt gemensamma ansvar. Mot denna bakgrund föreslås att regeringarna - angelägna om att nå framsteg i fråga om det politiska enandet (l'unification politique) - beslutar att samarbeta på utrikespolitikens område. Samarbetet skall ha till syfte att genom regelbunden information och regelbundna konsultationer säkerställa en bättre ömsesidig förståelse beträffande de stora problemen inom internationell politik samt att stärka ländernas solidaritet genom att främSOU 1971: 35

ja en harmonisering av ländernas synpunkter, en avstämning av deras inställning i olika frågor och gemensamma åtgärder när detta uppfattas som möjligt och önskvärt. Werner-rapporten utgör slutresultatet av det arbete som på uppdrag av gemenskapernas ministerråd utförts av en arbetsgrupp under ordförandeskap av Pierre Werner, premiärminister och finansminister i Luxemburg, för att utreda riktlinjerna för att etappvis genomföra en ekonomisk och monetär union inom gemenskapen. Arbetsgruppens slutliga rapport överlämnades den 15 oktober 1970 till medlemsstaternas regeringar, rådet och kommissionen. I rapporten framhölls att en ekonomisk och monetär union skulle trygga tillväxt och stabilitet inom gemenskapen och stärka dennas bidrag till världens ekonomiska och monetära jämvikt samt bli ett stabiliserande element i världen. En monetär union innebär enligt rapporten, på det interna planet, fullständig och oåterkallelig konvertibilitet av valutorna, eliminering av växelkursernas bandbredd (fluktuationsmarginaler), ett oåterkalleligt fastställande av valutornas paritetsförhållanden och en fullständig frigörelse av kapitalrörelserna. Den kan förenas med ett bibehållande av de nationella valutorna, men psykologiska och politiska skäl talar för att en enhetlig valuta införs, vilket skulle garantera processens oåterkallelighet. Den ekonomiska och monetära unionen innebär vidare att de viktigaste ekonomiskpolitiska besluten fattas på gemenskapsnivå och således att nödvändiga befogenheter förs över från det nationella till gemenskapsplanet. Dessa befogenhetsöverföringar och motsvarande uppbyggnad av gemenskapsinstitutioner utgör en process av grundläggande politisk betydelse som medför en gradvis utveckling av det politiska samarbetet. Den ekonomiska och monetära unionen framstår därmed som en katalysator för utvecklingen av den politiska unionen vilken den i längden inte kan undvara. - På det institutionella planet är i slutskedet två gemen1

En svensk översättning av rapporterna finns i Davignon-rapporten; Werner-rapporten, Handelsdepartementet, Stockholm 1970. 39

skapsorgan oumbärliga: en beslutsinstans för den ekonomiska politiken och ett gemenskapens centralbankssystem. Under iakttagande av respektive organs befogenheter bör dessa förfoga över en verklig beslutsmakt och bidra till förverkligandet av samma mål. Den ekonomisk-politiska beslutsinstansen blir politiskt ansvarig inför ett europa-parlament. - Under hela processen, och allteftersom nya framsteg görs, skall gemenskapsinstrument skapas för att avlösa eller komplettera nationella instrument. På alla områden blir de påkallade åtgärderna ömsesidigt beroende och förstärkande. Särskilt gäller att utvecklingen av det monetära enandet måste sammankopplas med parallella framsteg i fråga om samordningen - senare förenhetligandet - av ländernas ekonomiska politik. - Den ekonomiska och monetära unionen kan enligt rapporten genomföras under innevarande decennium i och med att medlemsländerna har den politiska viljan att uppnå detta mål, vilket högtidligen uttrycktes vid Haagkonferensen den 1 och 2 december 1969. I vad mån dessa politiska mål kommer att förverkligas är en öppen fråga och tydligen ytterst beroende på om de enskilda medlemsstaterna är villiga att begränsa sin handlingsfrihet även på de områden som faller utanför de nu gällande fördragen. Sådana vittgående förändringar av gemenskapernas funktioner förutsätter genomgripande ändringar i eller tillägg till fördragen. De ekonomiska mål som Romfördraget ställer upp skall förverkligas främst genom att de diskriminerande hinder, som finns mellan medlemsstaterna på de områden som regleras av fördraget, gradvis undanröjs. Förverkligandet av Romfördragets olika mål är alltså framför allt en fråga om tilllämpning av det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 7 i fördraget och de därpå grundade speciella diskrimneringsförbuden på de särskilda områdena. Enligt artikel 7 i fördraget är - med beaktande av dess särskilda bestämmelser varje på nationalitet grundad form av diskriminering förbjuden inom fördragets tillämp-

ningsområde. Förbudet mot diskriminering innebär att medborgare i medlemsstat skall i annan medlemsstat behandlas på samma sätt som denna stats egna medborgare (Inländer-behandlung) och även att egna medborgare inte får behandlas mindre förmånligt än medborgare i annan medlemsstat. Förbudet mot diskriminering innebär med andra ord ett påbud om lika behandlng. Innebörden av diskrimineringsförbudet i artikel 7 preciseras - såsom nyss antytts - i en rad specialbestämmelser, bl. a. på arbetskraftens (art. 48), etableringsrättens (art. 52), tjänsternas (art. 59) och kapitalets (art. 67) områden. I dessa bestämmelser, som belyses närmare i avsnitt 4.2, regleras också i vad mån medlemsstaterna får göra undantag från diskriminerngsförbudet, exempelvis av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Förbudet mot diskrinvnering utesluter inte möjligheten att undantagsvis göra skillnad mellan egna medborgare och medborgare i annan medlemsstat. Sålunda är det exempelvis tillåtet att för tillträde till tjänst, för vars utövning krävs visst mått av kunskaper i landets språk, ställa som villkor att utlänning företer intyg om att han äger erforderliga språkkunskaper. Eftersom det egna landets medborgare kan förutsättas ha sådana kunskaper, innebär villkoret att utlänningen inte behandlas annorlunda materiellt utan endast formellt i samband med ansökningen. Diskrimineringsförbudet i artikel 7 i Romfördraget gäller - i motsats till motsvarande bestämmelse i fördraget angående upprättandet av kol- och stålgemenskapen, det s. k. Montan-fördraget (art. 4 b) 1 - endast sådan diskriminering som grundas på nationalitet. Diskriminerande åtgärder på andra grunder är således tillåtna i den mån de inte är uttryckligen förbjudna genom särskilda stadganden i fördraget (se bl. a. art. 119 som fastslår principen om lika lön för män och kvinnor). Förbudet mot diskriminering gäller vidare endast fördragets tillämpnings1 Se Andreas Jerusalem: Das Diskriminierungsverbot in der Marktordnung des Montanvertrages, Diisseldorf 1961.

SOU 1971: 35

ter övergångstidens slut vid vistelse i anområde, dvs. de sakområden som berörs av nan medlemsstat i princip skall vara jämfördraget. Intet hindrar alltså att medlemsställd med denna stats egna medborgare på stat vidtar diskriminerande åtgärder mot de områden som regleras av fördraget, tillmedborgare i annan medlemsstat på omdrar sig frågan huruvida förbudet mot diskråden som ligger utanför fördraget. riminering innefattar en skyldighet för medDiskrimineringsförbudet innebär slutligen att medlemsstat i princip inte får tillerkän- lemsstat att behandla medborgare i övriga medlemsstater lika sinsemellan intresse enna endast medborgare i vissa medlemsstater dast i den mån fördraget och med stöd därförmåner och undanta medborgare i andra av utfärdade förordningar och direktiv möjmedlemsstater. Under övergångstiden gällde liggör undantag från d:skrimineringsförbupå några områden bestämmelser som utdet, exempelvis av hänsyn till allmän ordtryckligen förbjöd eller tillät medlemsstaning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Även terna att behandla medborgare i andra medom frågan kan sägas ha fått en begränsad lemsstater olika sinsemellan. Så länge inbetydelse efter övergångstidens slut synes skränkningarna i den fria tjänsteutövningen den - med hänsyn till den särställning i förinte avskaffats, skulle sålunda enligt artikel hållande till övriga utlänningar som med65 i fördraget varje medlemsstat tillämpa borgare i nordiskt land intar i fråga om dem på alla som tillhandahöll tjänster utan inresa och uppehåll i annat nordiskt land att därvid göra skillnad i fråga om nationa- för Nordens del bli av mer än teoretiskt litet eller hemvist. En regel av motsatt inneintresse. Frågan kommer att belysas närbörd finns i förordning nr 38/1964 som mare i avsnitt 5.1.2. reglerade arbetskraftens fria rörlighet unAv intresse för Nordens del är också fråder andra etappen. Enligt artikel 54 i förgan i vad mån förbudet mot diskriminering ordningen berörde denna inte rättigheter innefattar en allmän mest gynnad nationsoch skyldigheter på grund av överenskomklausul, dvs. en klausul av innebörd att stamelser som ingåtts mellan två eller flera ter i avtal (vanligen i handels- eller etablemedlemsstater och som gav medborgare i ringsöverenskommelser) tillförsäkrar vardessa stater fördelaktigare behandling. Nåandra alla de förmåner som de medgett elgon motsvarighet till denna bestämmelse ler kommer att medge tredje land. Denna finns inte i förordning nr 1612/68, som fråga belyses närmare i avsnittet om Romslutligt reglerar arbetskraftens fria rörligfördraget och tredje land (4.1.3). het inom gemenskapen. Även efter övergångstidens slut skall emellertid enligt fördraget kunna förekomma att medlemsstat 4.1.2 Romfördragets tillämpningsområde tillerkänner medborgare i vissa medlemsRomfördraget gäller enligt artikel 227 punkt stater förmåner som inte tillkommer andra 1 i sin helhet endast för Belgien, Frankrike, medlemsstaters medborgare. Sålunda utgör Italien, Luxemburg, Nederländerna och enligt artikel 233 fördragets bestämmelser Förbundsrepubliken Tyskland samt de euinte h nder för att de regionala unionerna ropeiska områden vilkas utrikesangelägenmellan Beneluxländerna genomförs i den heter handhas av medlemsstat, dvs. Monaco mån syftena med dessa unioner inte uppoch San Marino. nås genom tillämpning av fördraget. I den Fördraget gäller enligt artikel 227 punkt mån Beneluxöverenskommelserna tillerkän2 i vissa delar även för de franska utomner medborgare i Belgien, Nederländerna europeiska departementen (Gouadeloupe, och Luxemburg förmåner som RomfördraGuyana, Martinique och Reunion) och för get ej tillförsäkrar dem, kan alltså medborAlgeriet, som vid tiden för Romfördragets gare i annan medlemsstat inte göra anspråk tillkomst utgjorde integrerande del av på att få komma i åtnjutande av dessa förFrankrike. Tillämpliga är enbgt fördraget måner i Beneluxländerna. Eftersom medborgare i medlemsstat ef- bestämmelserna om fria varurörelser, jordSOU197L35

bruk (med visst undantag), tjänster, konkurrens, vissa skyddsåtgärder och institutionerna. Fördraget förutser emellertid att även dess övriga bestämmelser - bl. a. de om arbetskraft, etableringsrätt och kapital - skall bli gällande för Algeriet och ifrågavarande departement. Enligt fördraget skulle villkoren för tillämpningen av dessa bestämmelser fastställas av rådet senast inom två år efter fördragets ikraftträdande, dvs. senast den 31 december 1960. Rådet har ännu inte fattat något sådant beslut beträffande Algeriet. Anledningen härtill är att Algeriet blev självständigt den 1 juli 1962 och i samband därmed upphörde att vara en del av medlemsstat. Fördraget är därför i princip inte längre till någon del tillämpligt på detta land. Medlemsstaterna förmånsbehandlar dock fortfarande Algeriet i tullhänseende om än i varierande omfattning. 1 Rådet har den 25 februari 1964 beslutat att fördragets bestämmelser om etableringsrätt skall tilllämpas på de franska utomeuropeiska departementen (J.O. 93/1964). Enligt beslutet, som trädde i kraft den 1 juli 1964, skulle rätten för medborgare och bolag i andra medlemsstater att etablera sig i nyssnämnda departement utvidgas så att varje diskriminering var avskaffad efter tre års tillämpning av beslutet. Enligt beslut av rådet den 15 oktober 1968 skall Romfördragets stadganden om arbetskraftens fria rörlighet (art. 48 och 49) och med stöd därav utfärdade bestämmelser vara tilllämpliga på de utomeuropeiska departementen (J. O. L 257/68)2 Romfördraget förutser att en stor del av dess bestämmelser skall komma att gälla även för de utomeuropeiska länder och områden som upprätthåller särskilda förbindelser med Belgien, Frankrike, Italien och Nederländerna. Bland dessa områden och länder, som associerades med gemenskapen genom fördraget, ingår främst forna besittningar eller förvaltarskapsområden i Afrika, vilka numera till större delen blivit självständiga stater. Målet för associeringen skall enligt artikel 131 i fördraget vara att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i ifrågavarande länder och områden och att

upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet. Detta mål skall förverkligas bl. a. genom en ömsesidig tullavveckling och etableringsfrihet. I förbindelserna mellan medlemsstaterna och utomeuropeiska länder och områden skall - i den mån det inte i tillämpnngskonvention fastställts särskilda bestämmelser etableringsrätten för medborgare och bolag regleras i överensstämmelse med de stadganden och i den ordning som anges i kapitlet om etableringsrätt (art. 132 p. 5). Relationerna mellan gemenskapen och ifrågavarande länder och områden reglerades ursprungligen i en mellan medlemsstaterna samtidigt med fördraget ingången tillämpningskonvention (svensk översättning i SOU 1963: 12 s. 225 ff). Eftersom större delen av de associerade länderna och områdena blivit självständiga under tillämpningskonventionens giltighetstid, blev det inte längre möjligt att - såsom fördraget förutsatte (art. 136 p. 2) - genom ensidgt beslut av rådet fastställa de bestämmelser som skulle gälla för en ny period. Gemenskapen upptog därför förhandlingar med de stater som blivit självständiga om utformningen av det framtida associationsförhållandet. Förhandlingarna ledde till att gemenskapen den 20 juli 1963 ingick en associeringsöverenskommelse med arton afrikanska stater, 3 den s. k. Yaoundékonventionen (J.O. 93/1964). Enligt konventionen, som trädde i kraft den 1 juni 1964 och gällde till den 31 maj 1969, skulle medborgare och bolag i alla medlemsstater i fråga om etableringsrätt och tjänsteutövning i de associerade staterna vara jämställda med varandra senast tre år efter ikraftträdandet. Konventionen ålade emellertid inte de avtalsslutande parterna någon absolut skyldighet att införa etable1 Se Den europeiska ekonomiska gemenskapen, Del VII, Stockholm 1970, s. 157. 2 Frankrike har den 27 december 1968 ingått en överenskommelse med Algeriet som reglerar rätten för algeriska medborgare och deras familjeanhöriga att inresa, arbeta och vistas i Frankrike. Se vidare avsnitt 3.3.1. 8 Burundi, Centralafrikanska republiken, Dahomey, Elfenbenskusten, Gabon, Kamerun, Kongo (Brazzaville), Kongo (Kinshasa), Madagaskar, Mali, Mauritanien, Niger, Ruanda, Senegal, Somalia, Tchad, Togo och Övre Volta.

SOU 1971:35

ringsfrihet och fri tjänsteutövning. Medlemsstaterna behövde medge medborgare och bolag i de assoc : erade länderna rätt att fritt etablera sig och utföra tjänster i medlemsstaterna endast i den mån de associerade länderna beviljade medborgare och bolag i medlemsstaterna motsvarande förmåner. De associerade länderna skulle vidare tillerkänna medlemsstaternas medborgare och bolag samma förmånsbehandling som de medgett tredje land. 1 En ny associeringsöverenskommelse ingicks mellan gemenskapen och de arton afrikanska staterna den 29 juli 1969 (Yaounde II). Reglerna om etablering och tjänster i denna överenskommelse överensstämmer i stort sett med motsvarande regler i den tidigare. Beträffande de utomeuropeiska länder och områden, som fortfarande kvarstår under fransk eller nederländsk överhöghet, 2 fastställde rådet genom beslut den 25 februari 1964 (nr 349) bestämmelser om det framtida associationsförfarandet till dessa länder och områden (J.O. 93/1964). Beslutet, som trädde i kraft samtidigt med den första Yaoundékonventionen och hade samma giltighetstid som denna, ansluter sig i fråga om etablering och tjänster till motsvarande bestämmelser i konventionen. Romfördraget förutser vidare att reglerna om arbetskraftens fria rörlighet skall bli gällande även för de utomeuropeiska länderna och områdena. Enligt artikel 135 skall nämlgen - och med förbehåll för bestämmelserna om allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan - den fria rörligheten för arbetstagare från sådana länder och områden i medlemsstaterna samt för arbetstagare från medlemsstaterna i dessa länder och områden senare regleras genom konventioner. För att en sådan konvention, som kan vara bilateral eller multilateral, skall bli gällande krävs enligt fördraget att den godkänns av alla medlemsstater, således även av den eller dem som inte är avtalsslutande part. Skälet för en sådan medverkan är att en konvention som ger arbetstagare från en associerad stat rätt att ta anställning i medlemsstat får återverkningar på den fria rörligheten för arbetskraften mellan den avSOU 1971: 35

talsslutande medlemsstaten och övriga medlemsstater. Hittills har ingen medlemsstat ingått någon konvention enligt artikel 135 med utomeuropeiskt land eller område. 3 Medlemsstaternas regeringsföreträdare i rådet förklarade vid rådets möte i Bryssel den 27 september 1968 att de var villiga att sluta en konvention med syfte att göra reglerna om arbetskraftens fria rörlighet tilllämpliga på medborgare i Surinam och Nederländska Antillerna 4 om dessa delar av Nederländerna så önskar. 5 Gemenskapen kan slutligen enligt artikel 238 i fördraget sluta avtal med tredje land, en sammanslutning av stater eller en internationell organisation om associering. Avtal om associering, som kan ingås med såväl europeiska som utomeuropeiska stater eller organisatoner, kan omfatta ett eller flera av de sakområden som regleras av fördraget. Gemenskapen har hittills ingått associer.ngsavtal enligt artikel 238 med två europeiska stater, nämligen Grekland och Turkiet. Associeringsavtalet med Grekland, som trädde i kraft den 1 november 1962, innebär främst att en tullunion skall upprättas mellan gemenskapen och Grekland. Enligt avtalet (art. 44) skall arbetskraftens fria rörlighet mellan gemenskapen och Grekland vara genomförd vid den tidpunkt och enligt de bestämmelser som fastställs av associationsrådet (det beslutande samarbetsorganet), dock tidigast vid slutet av övergångsperloden om tolv år. Associationsrådet kan 1 Se Everling: Die Neuregelung des Assoziationsverhältnisses Zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den afrikanischen Staten und Madagaskar sowie den uberseeischen Länden und Hoheitsgebieten, Zeitschrift fiir ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1964, s. 472 ff. 2 Komerorerna, Franska Somaliland, Nya Caledonien med tillhörande områden, Franska Polynesien, St-Pierre-et-Miquelon, de australiska och antarktiska områdena, Surinam och Nederländska Antillerna. 3 Artikeln är inte tillämplig på överenskommelsen den 27 december 1968 mellan Frankrike och Algeriet om rätten för algeriska medborgare och deras familjeanhöriga att inresa, arbeta och vistas i Frankrike. 4 Surinam och Nederländska Antillerna har en sammanlagd folkmängd på 0,6 milj. 5 1451 f/68 (Soc 200).

fastställa bestämmelser att gälla fram till denna tidpunkt. Några sådana bestämmelser har hittills inte utfärdats. I fråga om etableringsrätt föreskriver avtalet att medlemsstaterna och Grekland skall ömsesidigt underlätta etablering för varandras medborgare på grundval av principerna i fördragets artiklar 52-56 och 58 efter en tidsplan och på ett villkor som fastställs av associationsrådet. Beträffande tjänster stadgar avtalet att associationsrådet skall under övergångsperioden besluta om lämpliga åtgärder för att underlätta utförandet av tjänsteprestationer mellan gemenskapen och Grekland* Associationsavtalet med Turkiet, som trädde i kraft den 1 december 1964, syftar till att gradvis stärka de handelspolitiska och ekonomiska förbindelserna mellan gemenskapen och Turkiet och därigenom bidra till en accelererad utveckling av den turkiska ekonomin och till en stegring av befolkningens sysselsättning och levnadsstandard. Avtalet har på grund av den turkiska ekonomins lägre utvecklingsnivå fått ett mindre konkret innehåll än avtalet med Grekland. Turkiets associering med gemenskapen kommer sålunda att påbörjas först efter en förberedande fas om minst fem och högst tio år. Avsikten är att Turkiet under denna period skall med stöd av gemenskapen stärka sin ekonomi för att bli i stånd att uppfylla de förpliktelser som en tullunion med därav betingad samordning på det ekonomiska området medför. Efter det att denna fas avslutats skall målen för associeringen förverkligas under en övergångsperiod om tolv år. Under denna tid skall medlemsstaterna och Turkiet bl. a. upprätta en tullunion och sinsemellan avskaffa förekommande restriktioner på arbetskraftens, etableringens och tjänsternas område. Associationsavtalet förutser alltså att dess mål skall förverkligas först någon gång i början eller mitten av 1980-talet.2 Gemenskapen har med stöd av artikel 238 i fördraget den 20 och 30 mars 1969 ingått en associeringsöverenskommelse med Tunisien och Marocko. Denna överenskommelse, som berör endast handelsutbytet mel-

lan parterna, trädde i kraft den 1 september 1969. Gemenskapen har vidare ingått associeringsöverenskommelser även med en rad andra afrikanska stater, bl. a. med Kenya, Tanzania och Uganda.

4.1.3 Romfördraget och tredje land Även om Romfördraget i princip gäller endast för medlemsstat, påverkar genomförandet av fördraget inte bara medlemsstaternas förhållanden till varandra utan också - direkt eller indirekt - deras relationer till utomstående stater. Sålunda förutser fördraget att medlemsstaterna på en rad områden vidtar åtgärder som påverkar förhållandena till tredje land. Tillkomsten av tullunionen innebär bl. a. att de nationella tulltarifferna ersätts av en gemensam tulltariff. Medlemsstaterna skall i samband därmed vidta alla erforderliga åtgärder för att anpassa sina tullavtal med tredje land, så att ikraftträdandet av den gemensamma tulltariffen inte försenas (art. 111 p. 4). Medlemsstaterna skall vidare samordna sina handelsförbindelser med tredje land så att vid övergångstidens slut finns erforderliga förutsättningar att genomföra en gemensam politik på utrikeshandelns område (art. 111 p. 1). Denna politik skall grundas på enhetliga principer, särskilt såvitt gäller tulländringar, slutande av tull- och handelsavtal m. m. (art. 113). Upprättandet av en gemensam marknad för gemenskapens arbetskraft innebär att medlemsstaterna blir skyldiga att i viss utsträckning ge arbetstagare från medlemsstat företräde till lediga anställningar framför arbetstagare från utomstående stat. Den fria rörlighet för arbetskraften inom gemenskapen, som fördraget syftar till, kan alltså - som närmare belyses längre fram (4.2.2.2) - komma att påverka medlemsstaternas invandringspolitik gentemot tredje land. Enligt en allmän folkrättslig princip skapar en internationell överenskommelse rät1 Se vidare Europeiska ekonomiska gemenskapen IV, Bilaga I, Stockholm 1964. 2 Se vidare Europeiska ekonomiska gemenskapen IV, Bilaga II, och question écrite no 99/70 (J.O.C. 95/70).

SOU 1971:35

tigheter och skyldigheter endast för de avtalsslutande parterna: Pacta tertiis nec nocent nec prosunt. Även Romfördraget bygger på denna princip. Enligt artikel 234 i fördraget skall nämligen de rättigheter och skyldigheter, som följer av överenskommelser ingångna före fördragets ikraftträdande mellan medlemsstat och tredje land, inte beröras av fördragets bestämmelser. I den mån en sådan överenskommelse inte är förenlig med fördraget skall dock berörd medlemsstat göra bruk av alla lämpliga medel för att undanröja vad som befunnits oförenligt. Medlemsstaterna skall i mån av behov ömsesidigt bistå varandra för att uppnå detta mål och i förekommande fall inta en gemensam hållning. Vid tillämpningen av överenskommelser med tredje land skall medlemsstat »beakta att de fördelar, som varje medlemsstat medgett enligt fördraget, utgör en integrerande del av upprättandet av gemenskapen och därigenom är oskiljaktigt förbundna med det förhållandet att gemensamma institutioner tillskapats, att befogenheter överlämnats till dessa och att samma fördelar beviljats av alla övriga medlemsstater». Principen att en överenskommelse påverkar relationerna endast mellan de avtalsslutande parterna anses inte vara undantagslös. Enligt en allmänt vedertagen uppfattnng kan utomstående stat inte på grund av en mest gynnad nations-klausul göra anspråk på att bli delaktig i förmåner som parter i en tullunion tillförsäkrat varandra. Till denna uppfattning anslöt sig också Nationernas förbund. 1 Institutet för internationell rätt 2 samt det övervägande flertalet författare på folkrättens område har gett uttryck åt samma uppfattning. 3 Även det allmänna tull- och handelsavtalet (Gått), som bygger på principen om mest gynnad nations- behandling och förbud mot diskriminering, undantar uttryckligen tullunioner och frihandelsområden från tillämpningen av avtalet (art. XXIV). Vad nu sagts om tullunioner anses i än högre grad gälla ekonomiska unioner. 4 Såväl gemenskapen som dess medlemsstater hävdar bestämt denna uppfattning och har också låtit den komma SOU 1971: 35

till uttryck i bl. a. Yaoundékonventionen. Enligt konventionens artikel 30, som tillförsäkrar medborgare i medlemsstat mest gynnad nations-behandling i de associerade staterna, är klausulen inte tillämplig på förmåner som härrör från regionala överenskommelser. Medborgare i utomstående stat, med vilken medlemsstat ingått överenskommelse innefattande en mest gynnad nationsklausul, kan alltså inte på grund av denna klausul göra anspråk på förmåner som enligt Romfördraget tillkommer medborgare i medlemsstat. Enligt allmän uppfattn ng innefattar inte diskrimineringsförbudet i artikel 7 i Romfördraget någon allmän mest gynnad nations-klausul i förhållande till tredje land. Sålunda anses medborgare i medlemsstat inte kunna göra anspråk på att få åtnjuta förmåner som annan medlemsstat genom överenskommelse tillförsäkrat medborgare i 1 Journal Officiel de la Société des Nations 4 (LIV) s. 640 och Documents de la Société des Nations 1929 II 15, Recommendations du Comité economique relatives a la politique commerciale s. II. 2 Annuaire de 1' Institut de Droit International 1936, Resolutions votées par 1' Institut au cour de3sa XL session, art 7. Se bl. a. Dupuy: Du caractére unitaire de la communauté economique européenne dans ses relations extérieures, Annuaire francais 1963, s. 815 f., Everling: Das Niederlassungsrecht im Gemeinsamen Märkt, Berlin och Frankfurt a.M. 1963, s. 23, Fröhlich: Niederlassungsrecht und Freizugigkeit in der EWG und EFTA, Ziirich 1965, s. 20 f., Kiss: La convention européenne d' établissement et la clause de la nation la plus favorisée: Annuaire frangais 1957, s. 482 ff, Knapp: Le systéme préferentiel et les états tiers, Geneve och Paris 1959, s. 309 ff, Lacharriére: Aspects récents de la clause de la nation la plus favorisée, Annuaire francais 1961, s. 107 ff, Nolde: La Clause de la Nation la plus Favorisée Recueil des Cours 1939 (32: 1), s. 5 ff, Pescatore: Les relations extérieures des communautés européennes, Recueil des Cours 1961 (103), s. 1 ff, Piot: La clause de la nation la plus favorisés, Revue critique de droit international privé 1965, s. 13 ff, Verdross: Völkerrecht, 5:e uppl. Wien 1964, s. 628 f, Wignes: Le droit d' établissement et les services dans la CEE, Annuaire Francais 1961, s. 689 f, och Wohlfart-Glaesner-Sprung: Die europäische Wirtschaftsgemeinschaft, Berlin och Frankfurt a.M. 1960, s. 30 f. Av annan mening bl. a. Jahnke, The EEC and the MostFavored-Nation-Clause, The Canadian year book of international law 1963, s. 270. 4 Se särskilt Pescatore, a.a. s. 175 ff, Piot, a.a. s. 15 f och Wohlfart, a.a. s. 168 f.

tredje land. Förbudet utgör alltså i princip inte hinder för att behandla medborgare i tredje land förmånligare än medborgare i medlemsstat. Detta förhållande är av särskild betydelse när det gäller att bedöma vilka konsekvenser som en anslutning av endast vissa av de nordiska staterna har för det nordiska samarbetet på bl. a. arbetsmarknadens område (se avsnitt 4.2.2.2 och 5.1.2). 4.2 Den fria rörligheten för personer 4.2.1 Allmänt Romfördragets bestämmelser om arbetskraft, etableringsrätt och tjänster syftar liksom bestämmelserna om kapital - till att göra produktionsfaktorerna rörliga inom gemenskapen så att de kan sättas in där det är ur ekonomisk synpunkt mest lämpligt. En sådan frigörelse av produktionsfaktorerna innefattar en fri rörlighet för personer inom gemenskapen. Det må dock redan här understrykas att fördraget inte tar sikte på att skapa förutsättningar för ett helt fritt folkutbyte mellan medlemsstaterna, omfattande alla personer inom gemenskapen. Medborgare i medlemsstat kan nämligen inte enbart på grund av sitt medborgarskap göra anspråk på att få fritt inresa och vistas i annan medlemsstat. Härför krävs dessutom - med visst undantag - att de avser att ta anställning i denna stat, etablera sig eller utföra eller ta emot tjänster där. Medborgares rätt till inresa och vistelse i annan medlemsstat är alltså i princip beroende av deras rätt att utöva förvärvsverksamhet i denna stat. Fördraget syftar alltså till att skapa en fri rörlighet för personer inom gemenskapen endast i den mån det är nödvändigt för att nå de ekonomiska mål fördraget ställer upp. Arbetskraftens fria rörlighet har emellertid under senare år getts en mera socialt inr ktad motivering. I olika sammanhang har betonats allt starkare att den fria förligheten är en rättighet för arbetstagaren och ett medel för denne till social framgång. Rätten för medborgare i medlemsstat att utöva förvärvsverksamhet, inresa och vistas i annan medlemsstat är inte ovillkorlig. Den 46

kan - såsom närmare belyses i de närmast följande avsnitten - begränsas i olika avseenden. Den europeiska gemenskapen skulle enligt fördraget genomföras under en övergångstid av tolv år räknat från fördragets ikraftträdande den 1 januari 1958 eller senast den 31 december 1969. Övergångstiden var i princip indelad i tre etapper, var och en om fyra år. På vissa områden gällde emellertid särskilda tidsplaner bl. a. i fråga om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfriheten och den fria tjänsteutövnngen. Den första etappen för förverkligandet av arbetskraftens fria rörlighet inleddes den 1 september 1961 och varade till den 30 april 1964. Den förordning (nr 15), som reglerade vilka åtgärder medlemsstaterna skulle vidta under denna etapp, utgick från att anställning i medlemsstat av arbetstagare från annan medlemsstat skulle ske med beaktande av den inhemska arbetskraftens företrädesrätt. I förordningen föreskrevs att medborgare i medlemsstat skulle äga anta avlönad anställning inom annan medlemsstat först sedan det konstaterats att lämplig arbetskraft inte stod till förfogande bland arbetstagarna på den reguljära arbetsmarknaden i den andra medlemsstaten, vilket skulle anses vara fallet om lämplig sökande inte stått att finna inom högst tre veckor efter det att den lediga anställningen anmälts till arbetsförmedlingen. Enligt förordningen kunde medborgare i medlemsstat först efter fyra års stadigvarande anställning inom annan medlemsstat göra anspråk på att få utöva varje slag av avlönat yrke på samma villkor som inhemska arbetstagare. Även om arbetskraftens fria rörlighet sålunda var begränsad under andra etappen, kom de övriga åtgärder som vidtogs under denna etapp att få stor betydelse för det fortsatta arbetet på att undanröja hindren för arbetskraftens rörlighet. Under etappen byggdes upp en särskild organisation med uppgift att främja sammanföring och utjämning av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Se vidare avsnitt 2.2.2.1. Den andra etappen för arbetskraftens friSOU 1971: 35

görelse inom gemenskapen påbörjades den 1 maj 1964 och varade till den 9 november 1968. Den förordning (nr 38), som reglerade liberaliseringsåtgärderna under denna etapp, byggde - i motsats till förordning nr 15 på principen om likabehandling ifråga om rätt till anställning. Enligt förordningen ägde medborgare i medlemsstat rätt att inom annan medlemsstat anta anställning som ledigförklarats vid vederbörande arbetsförmedling på samma villkor som denna stats egna medborgare. Förordningen tillät emellertid medlemsstat att tillfälligtvis begränsa denna rätt för att undvika störningar på sin arbetsmarknad. Sålunda fick medlemsstat på grund av överskott inom ett bestämt yrke eller område vid början av varje kvartal eller undantagsvis under ett kvartal om jämvikten på arbetsmarknaden sattes i fara - ge företräde åt den egna arbetskraften inom detta yrke eller område. Företrädesrätten till ledig anställning var emellertid tidsbegränsad (högst två veckor) och fick inte göras gällande mot vissa kategorier arbetstagare, såsom gränsarbetare och arbetstagare som varit stadigvarande anställd under två år. Möjligheterna att inskränka arbetskraftens fria rörlighet utnyttjades i ringa utsträckning och endast av Belgien, Frankrike och Nederländerna. Se vidare avsnitt 2.2.2.2. De sista hindren för arbetskraftens fria rörlighet avvecklades genom förordning nr 1612/68 den 15 oktober 1968 angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen och direktiv nr 68/360 samma dag angående avvecklingen av inskränkningarna för arbetstagare i medlemsstaterna och deras famljeanhöriga att förflytta sig och vistas inom gemenskapen (J.O.L 257/68). För innehållet i förordningen och direktivet redogöres i de närmast följande avsnitten och i kaptel 5. Inskränkningarna i etableringsfriheten och det fria utförandet av tjänster skulle enigt fördraget ha avvecklats stegvis under övergångsperioden (art. 52 och 59). Avvecklingen skulle ske i enlighet med av rådet fastställda program. Rådet antog i december 1961 två sådana program. Programmen, som blir bindande för medlemsstaterna först SOU 1971:35

i och med att de successivt förverkligas genom direktiv av rådet, innehåller tidtabeller som för olika grupper av verksamheter anger vid vilken tidpunkt diskriminerande hinder skall ha undanröjts. Programmen har inte kunnat genomföras inom avsedd tid. Vid övergångstidens slut hade rådet utfärdat ett trettiotal direktiv om etableringsfrihet och frihet att utföra tjänster för nästan alla verksamhetsgrenar inom handeln, industrin och hantverket. Av de verksamhetsområden som återstår må främst nämnas de fria yrkena. Rådet utfärdade den 25 februari 1964 ett direktiv (nr 64/220) angående avveckling av hindren för inresa och vistelse på etableringens och tjänsteutövningens område. Enligt direktivet skall medlemsstat tillerkänna medborgare i annan medlemsstat som vill etablera sig, utföra eller ta emot tjänsteprestation samt deras familjeanhöriga rätt att utan tidsbegränsning vistas inom staten, när restriktionerna för den tilltänkta verksamheten avskaffats. Direktivets tilllämpningsområde är alltså beroende av hur hindren på etableringsfrihetens och den fria tjänsteutövningens områden avvecklas. I vilken takt Sverige vid en anslutning till gemenskapen måste avveckla de hinder som fnns för arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen är en förhandlingsfråga. Klart synes emellertid vara att avvecklingen av dessa hinder måste ske väsentligt snabbare och i färre etapper än som föreskrivits i Romfördraget. Övergångstidens längd torde komma att bli beroende av en rad faktorer. Om Sverige vinner anslutning till gemenskapen samt'digt med andra länder torde det av bl. a institutionella skäl bli nödvändigt att samordna övergångstiderna för alla samtidigt anslutna länder. Såvitt gäller arbetskraftens fria rörlighet torde övergångstidens längd komma att samordnas med övergångst d e n för genomförandet av tullunionen, eftersom det föreligger ett funktionellt samband mellan produktionsfaktorernas rörlighet och handeln med varor på så sätt att handeln utgör ett alternativ eller ett komplement till faktorernas rörlighet.

4.2.2 Rätt till anställning 4.2.2.1 Rättens innebörd Arbetskraftens fria rörlighet innebär enligt artikel 48 punkt 2 i Romfördraget att varje på nationalitet grundad diskriminering av arbetstagarna i medlemsstaterna skall avskaffas, såvitt gäller sysselsättning, lön och övriga arbetsvillkor. Den fria rörligheten skall innefatta bl. a. rätt att söka faktiskt erbjudna anställningar (art. 48 p. 3a). Den rätt till sysselsättning som Romfördraget ger medborgare i medlemsstat regleras närmare i förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörl ghet inom gemenskapen. I preambeln till förordningen uttalas att den fria rörligheten utgör en grundläggande rättighet för arbetstagarna och deras fam ljer. Arbetskraftens rörlighet inom gemenskapen bör för arbetstagaren vara ett av medlen för att tillförsäkra honom möjlighet att förbättra sina levnads- och arbetsvillkor och att underlätta hans sociala framgång samt på samma gång tillgodose näringslivets behov. Samtiga arbetstagare i medlemsstaterna måste tillerkännas rätt att utöva sin verksamhet efter eget val inom gemenskapen. Enligt artikel 1 i förordning nr 1612/68 äger varje medborgare i en medlemsstat, var han än bor, rätt att tillträda och utöva avlönad verksamhet inom annan medlemsstat i överensstämmelse med de rätts- och förvaltningsföreskrifter som gäller för denna stats egna arbetstagare. Varje medborgare i medlemsstat och varje arbetsgivare som utövar verksamhet inom medlemsstat äger - utan diskriminering - utbyta erbjudanden och ansökningar om anställning samt sluta och fullgöra anställningsavtal i enlighet med gällande rätts- och förvaltningsföreskrifter (art. 2). Inom ramen för förordningen får medlemsstat inte tillämpa rätts- eller förvaltningsföreskrifter som begränsar erbjudanden och ansökningar om anställning, utlännings tillträde till och innehav av anställnng eller uppställer villkor härför som inte gäller för inhemska arbetstagare eller som - ehuru tillämpliga oavsett medborgarskap - uteslutande eller huvud48

sakligen syftar till eller har till följd att utestänga medborgare i övriga medlemsstater från den erbjudna anställningen (art. 3 p. 1). Arbetstagare som är medborgare i medlemsstat får enligt artikel 7 inte på grund av sin nationalitet behandlas annorlunda inom annan medlemsstats område än inhemska arbetstagare i fråga om alla anställnings- och arbetsvillkor, särskilt med avseende på lön, avskedande, omskolning eller nyanställning i händelse av arbetslöshet. Han skall åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som de inhemska arbetstagarna. Han skall på samma grunder och på samma villkor som de inhemska arbetstagarna åtnjuta undervisning i yrkesskolor och i återanpassnings- och omskolningscentra. I kollektivavtal, enskilda avtal eller andra kollektiva bestämmelser ingående klausuler om tillträde till anställning, lön samt övriga arbetsvillkor och villkor för avskedande skall sakna rättsverkan i den utsträckning de föreskriver eller tillåter diskriminerande villkor för arbetstagare, som är medborgare i annan medlemsstat. Medborgare i medlemsstat äger slutligen - som en följd av likabehandlingsprincipen - samma företrädesrätt till lediga anställningar i annan medlemsstat som denna stats egna medborgare (art. 1 p. 2). Rätten till företräde behandlas närmare i ett särskilt avsnitt (4.2.2.2.). Rätten för medborgare i medlemsstat att ta anställning i annan medlemsstat är, som förut nämnts, inte ovillkorlig. Den kan enligt fördraget begränsas i vissa avseenden. Enligt artikel 48 punkt 4 i fördraget är bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet inte tillämpliga på anställning i offentlig tjänst (d'emplois dans 1'administration publique, Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung). Undantagsstadgandet, som främst betingas av det förhållandet att gemenskapen utgör en ekonomisk och inte en politisk union, är oklart i fråga om sin räckvidd. I sitt yttrande över kommissionens förslag till förordning om avveckling av de sista hindren av arbetskraftens fria SOU 1971: 35

rörlighet framhöll ekonomiska och sociala kommittén (Doc. 298/1968) att någon för alla medlemsstater bindande definition på den krets personer som föreskriften omfattar ännu inte formulerats och att det på grund härav kunde uppstå svårigheter vid tillämpningen av föreskriften. Enligt kommitténs mening borde begreppet anställning i offentlig tjänst ges en så restriktiv tolkning som möjligt och omfatta endast personer som anförtrotts myndighetsutövning (hoheitliche Funktionen). Den förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (nr 1612/68) som sedermera antogs av rådet kom emellertid inte att innehålla någon bestämmelse som preciserar innebörden av begreppet »anställning i offentlig tjänst». Inom litteraturen råder enighet om att undantagsbestämmelsen måste - mot bakgrunden av diskrimineringsförbudet i artikel 48 punkt 2 i fördraget - tolkas restriktivt. Vidare råder enighet om att begreppet »anställning i offentlig tjänst» omfattar inte bara anställning inom sådan förvaltning som är förenad med myndighetsutövning, exempelvis statlig och kommunal förvaltning utan också anställning inom sådana korporationer och sammanslutningar som anförtrotts förvaltningsuppgifter. 1 Enligt en allmän uppfattning, som företrädes också av kommissionen, omfattar begreppet inte anställning i företag inom den offentliga sektorn. Sålunda har exempelvis anställning som pilot hos statsägt flygbolag ansetts inte utgöra anställning i offentlig tjänst. Detsamma synes gälla exempelvis statsägda gruv- och järnvägsföretag samt statsägda banker i den mån de inte anförtrotts förvaltningsuppgifter som riksbank eller investeringsbank. Fördraget tillåter vidare medlemsstat att göra undantag från tillämpningen av bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet av hänsyn till statens säkerhet. Enligt artikel 223 utgör fördragets bestämmelser inte hinder för att medlemsstat vidtar åtgärder som den anser erforderliga till skydd för egna väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition eller krigsmateriel. StadSOU1971:35 4—014382

gandet ger medlemsstat möjlighet att begränsa tillträde för medborgare i annan medlemsstat till anställning i företag av betydelse för rikets försvar. Romfördraget förutser vidare att arbetskraftens fria rörlighet skall kunna begränsas om det råder eller föreligger fara för kris på arbetsmarknaden i medlemsstat. Enligt fördraget skall systemet för förmedling av arbetskraft inom gemenskapen utformas så att allvarliga risker för levnadsstandard och sysselsättningsnivå i olika områden och industrier uteslutes (art. 49 d). Bestämmelsen innebär att arbetskraftens fria rörlighet kan under vissa förutsättningar begränsas. Sättet härför regleras närmare i art. 20 i förordning nr 1612/68. Enligt artikel 20 skall medlemsstat, som finner att dess arbetsmarknad är utsatt för eller hotas av störningar som kan medföra allvarliga risker för levnadsstandard och sysselsättningsnivå inom ett område eller en yrkesgren, underrätta kommissionen och de övriga medlemsstaterna och lämna dessa alla nödvändiga upplysningar. Medlemsstaterna och kommissionen skall därefter informera arbetstagarna inom gemenskapen om läget så att de inte söker anställningar inom berörda område eller yrkesgren. Vidare kan medlemsstat begära att kommissionen beslutar att det system för clearing av arbetskraft som föreskrivs i förordningen (art. 15-17) skall helt eller delvis upphöra att tillämpas. Om kommissionen fattar beslut härom, skall övriga medlemsstaters arbetsmarknadsmyndigheter, vilka tillkännagett att de äger tillgång till arbetskraft, inte vidta åtgärder beträffande de anställningserbjudanden som tillställs dem direkt av arbetsgivare i den berörda medlemsstaten. Det må här understrykas att medborgare i medlemsstat inte kan förbjudas att söka och ta anställning i annan medlemsstat på den grund att ar1 Se bl. a. Everling: Das Niederlassungsrecht im Gemeinsamen Märkt, Berlin und Frankfurt a. M. 1963, s. 46 f, Fröhlich: a.a. s. 32 f, von der Groeben och von Boeckh: Kommentar zum EWG-Vertrag, Baden-Baden, Bonn, Frankfurt a. M. 1958—1960, s. 155, Huth: Die Sonderstellung der öffentlichen Hand in den Europäischen Gemeinschaften, Hamburg 1965, s. 298 ff och Wohlfart m.fl.: a.a. s. 195 f.

betsmarknaden i denna stat är utsatt för eller hotas av störningar. Rätten för medborgare i medlemsstat att söka arbete i annan medlemsstat är enligt fördragets ordalydelse begränsad till faktiskt erbjudna anställningar (art. 48 p. 3 a). Begreppet faktiskt erbjudna anställningar (d'emplois effectivement offerts, tatsächlich angebotene Stel len) är oklart till sin innebörd. Det har i olika sammanhang gjorts gällande att bestämmelsen utgör en mer eller mindre långt gående begränsning av arbetskraftens fria rörlighet. Enligt en uppfattning skulle bestämmelsen närmast innebära att arbetstagare i princip äger söka endast platser som ledigförklarats genom medlemsstaternas arbetsförmedlingar. 1 Enligt en annan mening innebär kravet att anställningen skall vara »faktiskt erbjuden», att arbetsgivaren skall genom anmälan till arbetsförmedling, annonsering eller muntligt yttrande ha gett till känna att han vill anställa en arbetstagare. 2 Enligt en tredje uppfattning har bestämmelsen till syfte att förhindra att invandringen av arbetskraft får större omfattning än som svarar mot tillgången på arbetstillfällen i denna stat.3 Innebörden av fördragsbestämmelsen får numera anses klarlagd genom tillkomsten av förordning nr 1612/68. Förordningens bestämmelser om tillträde till anställning innebär att medlemsstat i fråga om rätt att söka och inneha anställning inte får uppställa andra villkor för medborgare i annan medlemsstat än sådana som gäller för egna medborgare. Som exempel på bestämmelser som inte får tillämpas nämns i förordningen bl. a. sådana som föreskriver särskilt obligatoriskt förfarande för rekrytering av utländsk arbetskraft (art. 3 p. 2 a). Enligt vad rådet uttalade i ett protokoll till förordningen och direktiv nr 68/360 äger arbetstagare, som är medborgare i medlemsstat och beger sig till annan medlemsstat för att söka anställning, rätt att vistas där under en tid av minst tre månader under förutsättning att han under denna tid inte blir i behov av socialhjälp för sin försörjning. Om arbetstagaren inte funnit någon anställning under tremånadersperioden, kan han enligt utta-

landet vägras fortsatt vistelse i landet. Mot bakgrunden av vad nu anförts synes det stå klart att bestämmelsen att arbetstagare äger rätt att söka endast faktiskt erbjudna anställningar inte utgör hinder för arbetstagare från medlemsstat att i annan medlemsstat söka andra lediga anställningar än sådana som erbjudits genom den offentliga arbetsförmedlingen, eller att söka och ta anställning i medlemsstat där det råder arbetslöshet. Den begränsning som kan ligga i uttrycket »faktiskt erbjuden» anställning saknar alltså numera praktisk betydelse. Det må här tilläggas att varken Romfördraget eller de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven angående arbetskraftens fria rörlighet innehåller några föreskrifter som påbjuder arbetsgivare att vid rekrytering av arbetskraft anlita medlemsstaternas arbetsförmedling. Det torde emellertid stå medlemsstat fritt att införa bestämmelser härom under förutsättning att de tillämpas lika på statens egna medborgare och medborgare i övriga medlemsstater. För arbetsgivare som utövar verksamhet i medlemsstat innebär arbetskraftens fria rörlighet, att han - oavsett medborgarskap äger utan medverkan av arbetsmarknadsmyndighet eller rekryteringskontor fritt anställa medborgare i annan medlemsstat. Romfördraget har till syfte inte bara att undanröja de hinder för arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, som de gentemot utlänningar diskriminerande reglerna för tillträde till anställning utgör, utan också att på annat sätt - främst genom ett intimt förmedlingssamarbete - ge arbetstagare i en medlemsstat möjligheter att utnyttja sin rätt att fritt konkurrera om lediga platser i annan medlemsstat. Sålunda skall rådet enligt artikel 49 a) tillse att ett nära 1 Se bl. a. Sverige och EEC, Romfördraget ur svensk synvinkel, Stockholm 1968, s. 63. För den däri företrädda uppfattningen fanns ett klart stöd i förordning nr 38/64 som reglerade arbetskraftens fria rörlighet under andra etappen. Enligt denna ägde medborgare i medlemsstat anta avlönad anställning i annan medlemsstat i princip endast om anställningen förklarats ledig vid vederbörlig arbetsförmedling. Se avsnitt 2.2.2.2. 2 Wohlfart m.fl.: a.a., s. 158. 3 Fröhlich: a.a., s. 31.

SOU 1971: 35

samarbete mellan nationella arbetsmarknadsmyndigheter säkerställs. En rad åtgärder har vidtagits för att snabbt och effektivt förmedla arbetskraft inom gemenskapen. Bland annat har inrättats gemensamma och nationella samarbetsorgan för clearing av arbetserbjudanden och arbetsansökningar mellan medlemsstaterna. Sålunda finns inom kommissionen ett organ, europeiska samordningsbyrån, som har till uppgift att inom gemenskapen främja sammanföring och utjämning av utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden samt att handlägga de tekniska frågor som åvilar kommissionen på detta område och särskilt bistå de nationella arbetsmarknadsmyndigheterna. För att säkerställa ett nära samarbete mellan medlemsstaterna beträffande arbetskraftens fria rörlighet och sysselsättning har inrättats två organ, rådgivande kommittén och tekniska kommittén, som skall biträda kommissionen. Rådgivande kommittén skall bl. a. följa rörlighets- och sysselsättningsfrågorna i medlemsstaterna i syfte att samordna deras sysselsättningspolitik och därigenom bidra till den ekonomiska utvecklingen och till en bättre balans på arbetsmarknaden. Tekniska kommittén har till uppgift bl. a. att främja och förbättra samarbetet mellan berörda myndigheter i medlemsstaterna såvitt gäller tekniska frågor avseende arbetskraftens fria rörlighet och sysselsättning. Inom den centrala arbetsmarknadsmyndigheten i varje medlemsstat finns särskilda organ (services specialises) med uppgift att organisera det arbete som erfordras för att säkerställa en utjämning av utbud och efterfrågan på arbetskraft inom gemenskapen och att samarbeta med motsvarande organ i andra medlemsstater och med kommissionen. I detta syfte skall medlemsstats särskilda organ minst en gång i månaden tillställa övriga medlemsstaters särskilda organ och samordningsbyrån en förteckning över lediga platser som inte är tillsatta eller som inte kan antas komma att bli tillsatta med inhemsk arbetskraft och över arbetssökande som förklarat sig på allvar vara beredda att ta anställning i annat land. De ytterligare åtgärder som erfordras för utSOU 1971: 35

jämningen av utbud och efterfrågan vidtas av arbetsmarknadsmyndigheterna i de berörda länderna. Det förmedlingssystem som sålunda byggts upp inom gemenskapen har hittills inte haft någon större betydelse för arbetskraftens rörlighet mellan medlemsstaterna. 1 Större delen av den arbetskraft som förmedlats inom gemenskapen genom de officiella kanalerna har rekryterats genom nationella rekryteringskommissioner. Som närmare belyses i avsnitt 4.2.2.2 har även rekryteringskommissionernas verksamhet förlorat i betydelse. Arbetskraftens fria rörlighet är av grundläggande betydelse för gemenskapens funktion. En mera långtgående svensk anknytning till gemenskapen torde därför komma att innebära att Sverige måste helt acceptera de gemenskapsbestämmelser som reglerar rätten för medborgare i medlemsstat att ta anställning i annan medlemsstat. Till grund för den svenska lagstiftningen om utlännings rätt att ta anställning i Sverige ligger den internationellt erkända principen att en ovillkorlig rätt att vinna sin utkomst i ett land tillkommer endast detta lands egna medborgare. En utlänning kan alltså inte i fråga om tillträde till anställning i Sverige göra anspråk på att vara likställd med svensk medborgare. För utlännings anställning i Sverige krävs i princip särskilt tillstånd, arbetstillstånd. Genom att upprätthålla krav på tillstånd för att utlänning skall få arbeta i Sverige kan tillströmningen av utländsk arbetskraft till landet anpassas bl. a. efter tillgången på arbetstillfällen och möjligheterna att ta i anspråk outnyttjade arbetskraftstillgångar såsom de icke yrkesverksamma kvinnorna och de handikappade (se vidare prop. 1968: 142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m. m.) Ett accepterande av bestämmelserna om 1 Se bl. a. Heide: The free movement of workers in the final phase, Common Market Law Review, Vol. 6 nr 4, s. 471 f, och Heynig: Freiziigigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft endgultig hergestellt, Aussenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters, Jahrgang 14 nr 9, s. 339.

arbetskraftens fria rörlighet innebär att Sverige måste avstå från möjligheterna att reglera invandringen av arbetskraft från de övriga medlemsstaterna av exempelvis arbetsmarknadspolitiska, samhällsekonomiska eller sociala skäl. Omfattningen av invandringen av sådan arbetskraft får med andra ord inte anpassas efter samhällets möjligheter att tillhandahålla invandrarna bostäder, utbildning, social omvårdnad och annat bistånd som är nödvändigt för deras anpassning i vidare mån än som gäller för egna medborgare. I ett läge där dessa möjligheter svarar mot tillgången på arbetstillfällen medför begränsningen av handlingsfriheten inga invandringspolitiska problem. Men om, såsom varit fallet under större delen av efterkrigstiden, samhällets resurser på vissa sektorer inte svarar mot tillgången på arbetstillfällen, kan invandringen skapa sociala problem för såväl samhället som den enskilde invandraren. Om principen om jämställdhet mellan en medlemsstats egna medborgare och medborgare i annan medlemsstat skall kunna upprätthållas inte bara formellt utan också materiellt krävs i ett sådant läge att inflyttningslandet omfördelar sina resurser allt efter invandringens omfattning. Behovet av en sådan anpassning gör sig särskilt starkt gällande på bostadsmarknaden. Problemet har uppmärksammats av gemenskapens kommission. Sålunda riktade kommissionen i juli 1965 till medlemsstaterna en rekommendation angående de flyttande arbetstagarnas bostadsförhållanden (J.O. 137/ 1965). Den stora mängden utländska arbetare hade i flera av länderna ytterligare förvärrat en redan besvärande bostadsbrist som lett till svårigheter i tillämpningen av den princip om jämställdhet mellan inhemsk och utländsk arbetskraft beträffande tillgången till bostäder som fastställdes i rådets förordning nr 15 angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Av denna anledning rekommenderade kommissionen medlemsstaterna att ta hänsyn till arbetskraftens flyttningar i sina beräkningar över nuvarande och framtida bostadsbyggnadsbehov, att intensifiera sina åtgärder för att förhindra diskriminering vid fördelningen av bostäder

och förbättra den flyttande arbetskraftens bostadsförhållanden, att samarbeta för att främja bostadsbyggandet, att noga upplysa arbetare, som erbjuds anställning i annat medlemsland än det egna, om de bostadsförhållanden som väntar dem och deras familjer i anställningslandet och att tillse att i de fall då bostad tillhandahålls av arbetsgivaren villkoren härför preciseras noggrant. Ett accepterande av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet begränsar vidare, som belyses närmare i avsnitt 4.2.2.2, möjligheterna att genom arbetsmarknadsmyndigheterna utöva inflytande på rekryteringen av utländsk arbetskraft inom gemenskapen. Det innebär också att det inflytande över invandringens omfattning och inriktning, som arbetsmarknadens parter haft genom yttranderätten i ärenden om arbetstillstånd, upphör såvitt gäller arbetstagare som är medborgare i medlemsstat, eftersom arbetstillståndsskyldigheten måste upphävas för dessa. Därmed bortfaller också en av de mera betydelsefulla möjligheterna till kontroll av att likalönsprincipen upprätthålls. Utlännings rätt till anställning i Sverige regleras inte bara genom bestämmelserna om arbetstillstånd utan även genom behörighetsregler, som uppställer krav på svenskt medborgarskap för innehav av vissa tjänster eller för utövande av viss verksamhet. För innehav av statstjänst krävs i princip svenskt medborgarskap. Enligt 28 § första stycket regeringsformen äger Kungl. Maj:t till de ämbeten och tjänster på vilka fullmakt utfärdas utnämna och befordra endast svenska medborgare. Stadgandet avser enligt ordalydelsen endast tjänster, vilkas innehavare tillsätts medelst fullmakt, men har i praxis kommit att tillämpas på samtliga av Kungl. Maj:t tillsatta ordinarie och extraordinarie tjänster oavsett anställningsformen. Bestämmelsen har i praxis ansetts omfatta även av underordnade statliga myndigheter tillsatta tjänster och i viss utsträckning kommunala tjänster. Från principen att endast svenska medborgare äger tillträde till statstjänst har i 28 § första stycket stadgats undantag för vissa tjänster, bl. a. lärarbefattningar vid SOU 1971: 35

Med hänsyn till att reglerna om utlänuniversiteten - dock inte teologiska lärarnings rätt att inneha offentlig tjänst kan förtjänster - och vissa andra lärartjänster. väntas komma att i framtiden få ett väsentI betänkandet »Utlännings tillträde till ofligt annat innehåll än de nu har saknar utfentlig tjänst» (SOU 1963: 7) har utredninglänningsutredningen anledning att uttala sig en om översyn av bestämmelserna i 28 § om huruvida stadgandena i 28 § regeringsregeringsformen om svenskt medborgarskap formen är förenliga med Romfördragets regsåsom villkor för erhållande av statstjänst ler om arbetskraftens fria rörlighet. föreslagit bl. a. att i regeringsformen intas ett stadgande av innehåll att endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva 4.2.2.2 Företräde för gemenskapens tjänst med vilken är förenad myndighetsarbetskraft utövning i ledande ställning eller uppgift att företräda riket eller åliggande av bety- Förhållandet mellan gemenskapens arbetsdelse för rikets säkerhet. Med uttrycket kraft och arbetskraft från tredje land kom myndighetsutövning förstås i förslaget en redan tidigt att ägnas särskilt intresse. I det förvaltningshandling, som antingen är rätts- förslag till förordning angående de första skapande i den meningen att den med bin- åtgärderna för att genomföra arbetskraftens dande verkan fastslår vad som är eller skall fria rörlighet, som kommissionen lade fram vara rätt eller också innebär meddelande av i augusti 1960, framhöll kommissionen att rättsligt reglerad förpliktelse för enskild. Romfördragets mål på arbetskraftens områUtanför detta begrepp faller bl. a. handling- de förutsatte erkännande av principen om prioritet för den gemensamma arbetsmarkar, där offentlig myndighet inte på angivet sätt tas i anspråk t. ex. inom undervisning, naden och att tillämpningen av denna prinsocial- och sjukvård, järnvägsdrift, fastig- cip måste få till följd att i medlemsstat, som hade brist på arbetskraft, i första hand främhetsförvaltning. Vad som skall förstås med ledande ställning torde enligt förslaget inte jades sysselsättning av arbetstagare som var kunna generellt fixeras. I första hand avses medborgare i annan medlemsstat. Kommisåtgärder, som är utflöde av verkliga chefs- sionen föreslog därför att icke-personliga arbefogenheter inom ett verksamhetsområde. betserbjudanden, som avsåg yrkesområde där annan medlemsstat rapporterat överVerkschefen i administrativa verk liksom de närmaste underordnade får regelmässigt an- skott på arbetskraft, inte skulle få förmedlas tas utöva myndighet i ledande ställning. till tredje land förrän erbjudandet anmälts Men även befattningar i något lägre ställ- till förstnämnda stat och denna stat inte inom 15 dagar tillkännagett att den kunde tillning kan tänkas ha sådana funktioner. Med tjänst, varmed är förenad »uppgift att före- godose erbjudandet. I sitt yttrande över förträda riket», avses i första hand alla tjäns- slaget uttalade sig församlingen till förmån ter inom den diplomatiska och konsulära för en formulering som gjorde tillämpningen karriären. Vad slutligen beträffar »åliggande av principen om prioritet för gemenskapens arbetskraft till en rättslig förpliktelse (J.O. av betydelse för rikets säkerhet» innefattar förslaget däri i första hand befattningar in- 71/1960). I den förordning, som rådet utfärdade om det svenska totalförsvarets olika grenar. Därjämte avses tjänster inom polis- och åkla- den 16 augusti 1961 (nr 15), fick emellertid garväsendet samt inom kommunikationsver- regeln om företräde för gemenskapens arken, i den mån befattningshavaren har med betskraft en betydligt vagare formulering än hänsyn till rikets säkerhet betydelsefull ar- den hade i kommissionens förslag. Sålunda betsuppgift. Betänkandet har hittills inte för- kom förordningen inte att innehålla någon föreskrift om att medlemsstat skulle vara anlett någon ny lagstiftning i ämnet. Frågan skyldig att i första hand förmedla arbetsom utlännings tillträde till offentlig tjänst erbjudanden till annan medlemsstat med bereds emellertid f. n. inom grundlagsberedöverskott på arbetskraft utan endast en benngen. SOU1971:35

stämmelse av deklarativ innebörd; medlems- ordning nr 15 med en förpliktelse för medstaterna skulle i sin sysselsättningspolitik ta lemsstat att i första hand främja sysselsätthänsyn till arbetsmarknadsläget i övriga ningen av arbetskraften i de andra medlemsmedlemsstater och bemöda sig om att vid staterna avvisades emellertid av rådet. De tillsättande av lediga platser, för vilka icke- franska och tyska regeringsföreträdarna förpersonliga erbjudanden förelåg, ge företräde klarade att kommissionens kompetens inte åt arbetstagare från medlemsstater, som omfattade en gemensam eller gemenskaphade överskott på arbetskraft med efterfrå- lig arbetsmarknadspolitik och därmed inte gade yrkeskvalifikationer, framför arbetsta- heller en reglering av tillströmningen av argare från tredje land (art. 43). betskraft från tredje land till medlemsstaI sitt förslag till ny förordning angående ternas arbetsmarknader. Fördraget bemynarbetskraftens fria rörlighet avseende den digade rådet endast att stegvis genomföra andra etappen (Doc. 93/1962-1963) fram- arbetskraftens fria rörlighet inom gemenhöll kommissionen att bestämmelsen i ar- skapen.1 Den förordning, som rådet uttikel 43 i förordning nr 15, som fastslog färdade den 25 mars 1964 (nr 38), kom företräde för gemenskapens arbetskraft i en därför inte att innehålla någon tvingande uttunnad formulering, gett skilda av arbets- bestämmelse om företräde för gemenskakraftens fria rörlighet intresserade kretsar pens arbetskraft. I preambeln till förordanledn:ng till häftig kritik och därför av- ningen förklarades emellertid att det var visats av dessa. Kommissionen företrädde lämpligt att under andra etappen ge bestämför sin del den åsikten att det här rörde sig melsen i artikel 43 i förordning 15 ett mera om ett principiellt problem som måste lö- konkret innehåll genom att, å ena sidan, sas genom ett striktare genomförande av tydligare bekräfta att arbetstagare i medprincipen om företräde för gemenskapens lemsstat skulle oavsett nationalitet komma i arbetskraft. Denna princip innebar ingen- åtnjutande av likabehandling såvitt gällde ting annat än att medlemsstaterna i första tillträde till anställning och, å andra sidan, hand måste främja sysselsättningen av ar- underlätta den faktiska utövningen av denna betstagare från de andra medlemsstaterna. rätt genom att inrätta en mekanism som Kommissionen var av den uppfattningen att säkerställde en bättre översikt av arbetsdet inte var möjligt att förverkliga den ge- marknaden inom gemenskapen. I artikel 8 mensamma arbetsmarknad som fördraget i förordningen fastslogs att medlemsstat är syftade till, om det inte infördes en sådan skyldig att garantera likabehandling av sina föreskrift av samma anledning som det in- medborgare och medborgare i övriga medförts liknande regler på andra områden, lemsstater i fråga om möjligheten att söka särskilt inom ekonomi, handel och jordbruk. lediga anställningar inom dess område, och I syfte att skapa garantier för att gemenska- i artiklarna 29 och 30 lämnades föreskrifpens arbetskraft fick företräde till lediga ter om hur principen om likabehandling anställningar framför arbetskraft från tred- skulle tillämpas. På grundval av de uppje land föreslog kommissionen bl. a. en fö- lysningar och rapporter som medlemsstareskrift av innehåll att icke-personliga ar- terna hade att avge varje kvartal till eurobetserbjudanden, som anmälts till europeis- peiska samordningsbyrån skulle kommissioka samordnirigsbyrån, skulle få förmedlas nen vid början av varje år utarbeta en raptill utomstående stat endast om anställning- port angående arbetsmarknadsläget inom geen inte kunnat förmedlas inom gemenska- menskapen med upplysningar om de progpen. Detta skulle anses vara fallet, om med- noser rörande utvecklingen på arbetsmarklemsstat som hade överskott på arbetskraft naden som medlemsstaterna gjort. Medlemsinte inom två veckor meddelat att den kun- staterna skulle tillsammans med kommissiode anvisa den efterfrågade arbetskraften in1 Bode: Die Diskriminerungsverbote im EWGom tre veckor. Kommissionens förslag att ersätta rekommendationen i artikel 43 i för- Vertrag, Göttingen 1968, s. 139. Jfr Question écrite no 214/70 (J.O.C 133/70). 54

SOU 1971:35

nen granska rapporten för att i sin sysselsättningspolitik kunna beakta arbetsmarknadsläget i övriga medlemsstater och med förtursrätt i största möjliga utsträckning besätta lediga platser med medborgare i dessa stater. Vederbörande organ i medlemsstaterna skulle upprätthålla regelbunden kontakt med varandra för utbyte av upplysningar om deras framtida behov av och tillgång på arbetskraft och bemöda sig om att på grundval av dessa upplysningar förmedla tillfredsställande anställningserbjudanden eller arbetsansökningar. Om medlemsstat på detta sätt tillkännagav tillgång på arbetskraft och i en annan medlemsstat motsvarande icke-personliga anställningserbjudanden inregistrerats av en arbetsförmedling, skulle erbjudandena snarast meddelas vederbörande organ i förstnämnda stat. Dessa skulle inom 15 dagar ange om och i vad mån det var möjligt för dem att anta dessa erbjudanden och därefter inom tre veckor överlämna en personlig lista över arbetstagare som kunde komma i fråga. Bestämmelserna om företrädesrätt i den nu gällande förordningen om arbetskraftens fria rörlighet (nr 1612/68) bygger liksom den närmast föregående på principen om likabehandling. Enligt förordningens preambel innebär denna princip att alla medborgare i medlemsstaterna skall tillerkännas samma företrädesrätt till anställning som de inhemska arbetstagarna. Rätten till företräde fastslås, som förut nämnts, i artikel 1 punkt 2 i förordningen och regleras närmare i förordningens bestämmelser om utjämning av utbud och efterfrågan (arbetsförmedling m. m.). Enligt artikel 16 skall erbjudanden om anställning, som tillställts medlemsstats arbetsmarknadsmyndigheter och inte kan tillsättas med inhemsk arbetskraft, 1 överlämnas till behörig arbetsmarknadsmyndighet i den medlemsstat som anmält tillgång på arbetskraft inom samma yrkesgren. Denna myndighet skall i sin tur tillställa myndigheterna i den första medlemsstaten lämpliga platsansökningar. Ansökningarna skall, inom 18 dagar efter det att myndigheterna i den andra medlemsstaten mottagit erbjudandena, framläggas för arbetsgivarna med SOU 1971: 35

samma företrädesrätt som medges inhemska arbetstagare i förhållande till medborgare i tredje land. Under denna tid får anställningserbjudandena tillställas tredje land endast om den medlemsstat som lämnat erbjudandena anser att tillgången på arbetskraft från medlemsstaterna inom berörd yrkesgren är otillräcklig. Företrädesrätten är emellertid inte ovillkorlig. Sålunda gäller den inte arbetserbjudande som riktats till arbetstagare från tredje land, a) om erbjudandet avser namngiven person och är av särskild art på grund av yrkesskäl avseende specialisering, den erbjudna anställningens förtroendekaraktär eller tidigare yrkesförbindelser eller släktband mellan arbetsgivare och den efterfrågade arbetstagaren eller mellan denne och arbetstagare som varit regelbundet anställd i företaget sedan minst ett år, 2 b) om erbjudandet avser rekrytering av enhetliga lag av säsongarbetare i vilka ingår minst en arbetare som fått ett personligt arbetserbjudande, c) om erbjudandet härrör från arbetsgivare och avser arbetstagare som bor i gränsområden på båda sidor om en för en medlemsstat och en icke-medlemsstat gemensam gräns samt d) om erbjudande, som uttryckligen avser arbetstagare från icke-medlemsstat, vid1 Begreppet "inhemsk arbetskraft" omfattar enligt en inom medlemsstaterna vedertagen uppfattning även arbetstagare från tredje land, om de redan är sysselsatta i vederbörande medlemsstat eller bosatta där. 2 Enligt en bilaga till förordningen betecknar termen »specialisering» en höggradig eller föga vanlig kvalifikation, som hänför sig till ett arbete eller ett yrke, som kräver tekniska specialkunskaper, och särskilt till förmän i fråga om gruppvis rekryterade säsongarbetare. Uttrycket »den erbjudna anställningens förtroendekaraktär» betecknar anställning, vars innehav enligt sedvana i värdlandet kräver särskilt förtroendeförhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare. »Tidigare yrkesförbindelse» föreligger, när en arbetsgivare ansöker om att inom en medlemsstats område få anställa en arbetstagare, som redan varit anställd hos honom inom samma område minst tolv månader under de närmast föregående fyra åren. Med begreppet »släktband» avses släktskap och svågerlag mellan arbetsgivare och arbetstagare intill andra led samt i vad avser två arbetstagares släktskap i första led.

hålls av arbetsgivaren för att få en störningsfri drift vid företaget, sedan arbetsmarknadsmyndigheterna ingripit i avsikt att tillsätta platsen med inhemsk arbetskraft eller med arbetskraft från övriga medlemsstater men funnit att de av arbetsgivaren framlagda motiven är berättigade. Sammanfattningsvis kan sägas att den i artikel 16 reglerade företrädesrätten i praktiken är tämligen begränsad med hänsyn till att undantagen från den är omfattande och till att den kan förverkligas endast inom ramen för det officiella systemet för utjämning av tillgång och efterfrågan på arbetskraft, vilket som förut nämnts inte kommit att få någon större betydelse för förmedlingen av arbetskraft inom gemenskapen. Härtill kommer att företrädesrätten enligt vedertagen uppfattning inte kan göras gällande mot arbetstagare från tredje land som redan är sysselsatt inom vederbörande medlemsstat eller bosatt där. Utöver de nu redovisade bestämmelserna innehåller förordningen ytterligare ett stadgande rörande företrädesrätten, vilket emellertid är enbart av deklarativ innebörd. Som ett led i strävandena att nå jämvikt mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom gemenskapen skall medlemsstaterna tillsammans med kommissionen undersöka alla möjligheter att med företrädesrätt tillsätta lediga anställningar med medborgare i medlemsstaterna (art. 19 p. 2). Principen att gemenskapens arbetskraft äger företräde framför arbetskraft från tredje land anses vara av grundläggande betydelse för den gemensamma marknadens funktion. En svensk anslutning till gemenskapen torde därför komma att innebära att Sverige måste acceptera denna princip och således åtaga sig att vid brist på arbetskraft i viss omfattning främja sysselsättningen i medlemsstat med överskott på arbetskraft. Ett sådant åtagande kan emellertid under vissa förutsättningar komma att få återverkningar på det samarbete som bedrivs mellan de nordiska länderna inom ramen för överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad, på formerna för 56

rekrytering av utländsk arbetskraft och på den kollektiva flyktingöverföringen. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden Danmark, Finland, Norge och Sverige ingick den 22 maj 1954 en överenskommelse om gemensam arbetsmarknad. Överenskommelsen trädde i kraft den 1 juli 1954. Enligt ett samtidigt med överenskommelsen undertecknat protokoll äger den isländska regeringen, under förutsättning av ömsesidighet, ansluta sig till överenskommelsen. Island har emellertid ännu inte anslutit sig. I överenskommelsen har envar av de fördragsslutande staterna förbundit sig att inte kräva arbetstillstånd för medborgare i annan nordisk stat (art. 1). Enligt överenskommelsen får i medlemsstat inte finnas bestämmelser angående arbetsmarknaden som försätter medborgare i de övriga fördragsslutande staterna i oförmånligare läge än statens egna medborgare (art. 8). Överenskommelsen, som syftar till att skapa en fri rörlighet för arbetskraften inom Norden, innebär alltså att medborgare i en nordisk stat äger rätt ta anställning inom annan nordisk stat på samma villkor som denna stats egna medborgare och kan därför liksom Romfördragets bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet sägas bygga på likabehandlingsprincipen. I praxis har överenskommelsen i vart fall tidigare ansetts innebära att arbetstagare som är medborgare i en nordisk stat äger samma företrädesrätt till lediga anställningar i annan nordisk stat som denna stats egna medborgare. 1 I ett samtidigt med överenskommelsen undertecknat protokoll förklarade staterna att de var för sig beslutat att med giltighet från den 1 juli 1954 befria medborgare i Sverige, Danmark, Finland och Norge från skyldighet att vara försedda med pass eller annan legitimationshandling vid resa mellan de nordiska länderna samt även från skyldighet att vara försedda med pass eller an1 Se arbetsmarknadsstyrelsens cirkulär till länsarbetsnämnderna den 11 november 1954 med föreskrifter angående utlänningsverksamheten.

SOU 1971: 35

nan legitimationshandling vid resa mellan de nordiska länderna samt även från skyldighet att ha uppehållstillstånd vid vistelse i annat nordiskt land. Befrielsen från skyldighet att ha arbetstillstånd gäller enligt ett protokoll till överenskommelsen endast arbetstagare och inte självständiga näringsidkare. Överenskommelsen utgör vidare enligt protokollet inte hinder för att det i medlemsstat finns bestämmelser om anställning av utlänningar vid företag eller i verksamhet, för vilken krävs koncession, eller i yrke, för vars utövning fordras auktorisation, eller att arbete, som sätts igång med stöd av det allmänna för att upprätthålla sysselsättningen, förbehålls statens egna medborgare eller att medlemsstat utfärdar speciella bestämmelser om anställning inom områden eller i företag, där särskilda säkerhets- eller försvarssynpunkter gör sig gällande. Överenskommelsen förutsätter enligt sin preambel att staterna har för avsikt att upprätthålla full sysselsättning. Staterna skall därför underrätta varandra om planeringen av åtgärder för att motverka förhållanden som kan äventyra den fulla sysselsättningen och vid behov överlägga om åtgärder av gemensamt intresse för att upprätthålla den. Arbetskraften skall i största möjliga utsträckning förmedlas genom den offentliga arbetsförmedlingen och på sådant sätt att utbytet blir till gagn för varje stat. För att nå detta syfte skall de centrala arbetsmarknadsmyndigheterna samarbeta med varandra. Fördragsslutande stat kan uppsäga överenskommelsen med en uppsägningstid av sex månader att upphöra den 1 juli eller den 1 januari. Dessutom kan stat med omedelbar verkan sätta överenskommelsen ur kraft i förhållande till en eller flera av de övriga staterna i händelse av krig eller krigsfara eller om andra särskilda internationella eller nationella förhållanden gör det nödvändigt. Om de nordiska länderna samtidigt ansluter sig till gemenskapen, synes det nordiska samarbetet på arbetsmarknadens område kunna fortsätta inom gemenskapens SOU 1971: 35

ram. Ett genomförande av arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen innebär ju att alla medborgare i de anslutna staterna skall ha samma rätt till anställning inom gemenskapen. Under en övergångstid kan emellertid komma i fråga att låta nordbor behålla den särställning som de f. n. har enligt överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad. Enligt artikel 54 i förordning nr 38/64, som reglerade arbetskraftens fria rörlighet under andra etappen, gällde att förordningen inte berörde de rättigheter och skyldigheter som följde av överenskommelser mellan två eller flera medlemsstater och som medgav medborgare i dessa stater fördelaktigare behandling. Om de nordiska länderna vid en anslutning till gemenskapen tillförsäkras en övergångsperiod motsvarande den andra etappen, synes alltså ingenting hindra att de under en sådan period upprätthåller uppehålls- och arbetstillståndstvång gentemot medborgare i andra medlemsstater men bibehåller nuvarande system i förhållande till nordbor. Genomförandet av arbetskraftens fria rörlighet innebär att skyldigheten att ha arbetstillstånd måste upphävas för medborgare i medlemsstat vid övergångstidens slut. Förhållandena blir då i detta hänseende desamma som nu råder inom Norden. Enligt förordningen skall uppehållstillståndet ersättas med en annan form av tillstånd, »uppehållstillstånd för medborgare i medlemsstat tillhörande EEC». Eftersom medborgare i nordisk stat inte är skyldig att ha uppehållstillstånd vid vistelse i annan nordisk stat, skulle en anslutning till gemenskapen innebära att olika regler skulle komma att gälla för nordbor och medborgare i övriga medlemsstater i detta avseende. I vad mån en sådan ordning kan anses förenlig med principen om non-diskriminering i artikel 7 och artikel 48 punkt 2 i Romfördraget behandlas närmare i annat sammanhang (se 5.1.2).

Om inte alla nordiska länder vinner anslutning till gemenskapen, inställer sig frågan om den gemensamma nordiska arbetsmarknaden kan bestå i sin nuvarande utformning med hänsyn till bestämmelserna i

förordning nr 1612/68 om företrädesrätt alla nordiska länder ansluts till gemenskaför gemenskapens arbetskraft till lediga an- pen. Som förut nämnts föreskriver artikeln ställningar, dvs. de tvingande bestämmelseratt medlemsstaterna skall tillsammans med na i artiklarna 15 och 16 samt »avsiktsför- kommissionen undersöka alla möjligheter klaringen» i artikel 19 punkt 2. att med företrädesrätt tillsätta lediga anställInnebörden av förordningens tvingande ningar med medborgare i medlemsstaterna bestämmelser om företrädesrätt för gemen- i avsikt att nå jämvikt mellan utbud och efskapens arbetskraft kan sammanfattas på terfrågan på arbetskraft inom gemenskapen följande sätt. Medborgare i medlemsstat samt vidta erforderliga åtgärder. Bestämäger - som en följd av likabehandlingsprin- melsen, som är att betrakta som en avsiktscipen - samma rätt till företräde till an- förklaring, 1 är närmast arbetsmarknadspoställning i annan medlemsstat som denna litiskt motiverad och synes i motsats till de stats egna medborgare. Om och i den mån förut behandlade reglerna om företrädesrätt medlemsstat inte tillerkänner de egna med- inte bygga på likabehandlingsprincipen. I borgarna företrädesrätt i förhållande till ar- vad mån det samarbete som bestämmelsen betstagare från tredje land, kan inte heller föreskriver kommer att leda till några mera medborgare i övriga medlemsstater göra an- påtagliga resultat torde komma att bli språk på sådan rätt till företräde. Medbor- beroende av utvecklingen på arbetsmarkgare i medlemsstat äger således med andra naden i de olika medlemsstaterna och hur ord företrädesrätt till anställning i annan medlemsstaterna bedömer värdet av en mera medlemsstat framför arbetstagare från tred- långtgående företrädesrätt för gemenskaje land endast om denna medlemsstat ger pens arbetskraft. Frågan om gemenskapens sina egna medborgare sådan företrädesrätt. arbetskraft skall av arbetsmarknadspolitiska Även de tvingande bestämmelserna om för- skäl tillerkännas en företrädesrätt som går medling av arbetskraft inom gemenskapen längre än den som följer av likabehandlingsoygger på likabehandlingsprincipen. Härav principen har samband med ett vidare spörsföljer att medlemsstat är skyldig att med mål, nämligen frågan om Romfördraget syfföreträdesrätt förmedla anställningserbju- tar till att skapa en för medlemsstaterna gedanden till annan medlemsstat som anmält mensam arbetsmarknad i analogi med den tillgång på lämpliga arbetssökande endast gemensamma varumarknaden (tullunionen), i den mån medlemsstaten medgett sina egna dvs. en arbetsmarknad som innefattar inte medborgare sådan företrädesrätt. Mot bak- bara en fri rörlighet för arbetskraften mellan grunden av vad nu sagts synes klart att de medlemsstaterna utan också en gemensam tvingande bestämmelserna i artiklarna 15 arbetsmarknadspolitik. Ordalagen i fördraoch 16 i förordning nr 1612/68 om för- get ger inte stöd för en sådan uppfattning. medling av arbetskraft inom gemenskapen Fördraget föreskriver endast en fri rörlighet inte utgör hinder för att ansluten nordisk för arbetskraften men förutser inte någon stat ger medborgare i utomstående nordisk gemensam arbetsmarknadspolitik vare sig stat samma företrädesrätt till lediga anställ- för de olika delmarknaderna inom gemenningar som tillkommer de egna medborgar- skapen eller gentemot tredje land. Som förut na. Medborgare i övriga anslutna stater kan nämnts innebär arbetskraftens fria rörlighet alltså inte på grundval av berörda bestäm- endast att medborgare i medlemsstat har rätt melser göra anspråk på företrädesrätt till le- att ta anställning i annan medlemsstat på diga anställningar framför medborgare i samma villkor som denna stats egna medutomstående nordiskt land. borgare. Den utgör alltså inte hinder för Däremot synes det tveksamt om förord- medlemsstat att självständigt utforma arningens bestämmelse om företrädesrätt i ar1 tikel 19 punkt 2 kan komma att utgöra hinSe Heide: The free movement of workers in der för ett fortsatt nordiskt samarbete på ar- the final phase, Common Market Law Review, betsmarknadens område för det fall att inte Vol. 6 nr 4 s. 473 och Lewin: The free movement of workers, samma tidskrift, Vol. 2 nr 3 s. 317 ff. 58

SOU 1971:35

betsmarknadspolitiken för den egna mark- betskraftsbehov inte begränsades genom föreskrifter som ålade medlemsstaterna att naden och invandringspolitiken gentemot först undersöka om det fanns arbetskraft tredje land. Trots att ordalagen i fördraget inte synes tillgänglig inom gemenskapen innan de fick vända sig till tredje land för att rekrytera lämna utrymme för olika uppfattningar i där. Motsättningarna mellan Italien och övdenna fråga har emellertid innebörden av riga medlemsstater i fråga om företrädesbestämmelserna om arbetskraftens fria rörrätten har mildrats väsentligt under senare lighet varit starkt omstridd alltsedan fördraår, främst som en följd av att det råder gets tillkomst. Sålunda har, som torde ha brist på arbetskraft inom gemenskapen som framgått av vad förut sagts, kommissionen, parlamentet samt ekonomiska och sociala helhet och att sysselsättningsläget i Italien kommittén, vilka institutioner företräder ge- förbättrats. Det är mot bakgrunden av vad nu sagts menskapsintresset, uttalat sig till förmån för tanken att skapa en gemensam arbetsmark- inte sannolikt att det samarbete som förutnad med en absolut rätt till företräde för ge- ses i artikel 19 punkt 2 kommer att leda menskapens arbetskraft. Dessa institutioner till att gemenskapens arbetskraft i praktiken har uppenbarligen ansett det vara ett ge- får en mer eller mindre ovillkorlig företrämenskapsintresse av grundläggande bety- desrätt till lediga anställningar framför ardelse för gemenskapens funktion att åstad- betskraft från tredje land. En sådan utveckkomma balans mellan utbud och efterfrågan ling kan emellertid enligt utredningens mepå arbetskraft inom gemenskapen genom ning inte uteslutas. Om tillämpningen av aratt överföra arbetskraft från medlemsstater tikel 19 punkt 2 leder till att medborgare med arbetslöshet till sådana med brist på ar- i medlemsstat får en absolut företrädesrätt betskraft. Kommissionen har särskilt under till lediga anställningar, är emellertid därtider av försämrade konjunkturer med sys- med inte sagt att en anslutning av endast selsättningssvårigheter som följd understru- vissa av de nordiska staterna med nödvändighet får till följd att det nordiska samarkit betydelsen av att medlemsstaterna verbetet på arbetsmarknadens område måste kar för bättre jämvikt på arbetsmarknaden begränsas. Enligt artikel 234 i Romfördraget inom gemenskapen genom att vid anställskall nämligen de rättigheter och skyldigning av utländsk arbetskraft ge företräde åt heter, som följer av överenskommelser melarbetstagare som är medborgare i medlemslan medlemsstat och tredje land, ingångna stat.1 Även bland de enskilda medlemsstaföre fördragets ikraftträdande inte beröras terna har gjort sig gällande vitt skilda meav fördragets bestämmelser. I den mån en ningar i frågan. Motsättningarna har föranen sådan överenskommelse inte är förenlig letts av att medlemsstaterna haft motstridiga med fördraget skall dock berörd medlemsintressen som närmast betingats av en olikstat använda alla lämpliga medel för att artad utveckling på arbetsmarknaden. Såundanröja vad som befunnits oförenligt. lunda har Italien under hela efterkrigstiden Spörsmålet om den nordiska arbetsmarknahaft intresse av att möjligheterna för den arden skall kunna bestå i ett läge, där inte alla betskraft, som inte kunnat beredas sysselsättnordiska stater är anslutna till gemenskapen ning inom landet, att ta anställning i övriga och företrädesrätten är absolut, framstår medlemsstater inte begränsas genom att armot bakgrunden av artikel 234 mer som en betskraft från tredje land tillåts fritt konförhandlingsfråga än en rent juridisk fråga. kurrera om lediga anställningar. Italien har Om den gemensamma nordiska arbetsmarkdärför stött tanken på en gemensam arbetsnaden skall kunna bevaras även i ett sådant marknad med företrädesrätt för gemenska- tänkt läge, synes det nödvändigt att vid förpens arbetskraft. Övriga medlemsstater har under större delen av 1960-talet haft brist 1 Se bl. a. Die Freiziigigkeit der Arbeitskräfte på arbetskraft och därför haft intresse av att und die Arbeitsmärkte in der EWG — 1967, s. möjligheterna att snabbt tillgodose sina ar- 52—60. SOU 1971:35

handlingarna med gemenskapen utverka garantier för att samarbetet mellan de nordiska länderna inte behöver begränsas för det fall att företrädesrätten utvidgas till en absolut rätt. Om ett sådant undantag inte kan utverkas, kan självfallet komma i fråga att främja ett nordiskt samarbete på arbetsmarknadens område genom en konsekvent prioritering av arbetskraft från nordiskt land utanför gemenskapen framför arbetskraft från annat tredje land. Möjligheterna att bereda det nordiska landets medborgare fördel på denna väg kommer givetvis att vara beroende av arbetsmarknadsläget inom gemenskapens samtliga medlemsstater. Om det skulle bli nödvändigt att strikt tillämpa principen om företräde för gemenskapens arbetskraft gentemot arbetskraft från nordiskt land utanför gemenskapen, synes inte nödvändigt att återinföra arbetstillståndsskyldighet för medborgare i sådant nordiskt land. Det torde vara tillräckligt med en föreskrift om att ledig arbetsanställning inte får förmedlas till medborgare i utomstående nordiskt land förrän anställningen förmedlats till de övriga medlemsstaterna i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser och det konstaterats att någon lämplig arbetssökande inte anmält sig.

Rekrytering av utländsk

arbetskraft

Den folkomflyttning som ägt rum i Europa under efterkrigstiden har, som redovisas närmare i avsnitt 4.3, inneburit en betydande arbetskraftsöverföring från Italien och en rad andra Medelhavsländer till framförallt Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland. För att reglera denna arbetskraftsöverföring har Frankrike och Förbundsrepubliken ingått rekryteringsöverenskommelser med bl. a. Italien, Portugal och Spanien. Avsikten var ursprungligen att rekryteringen av arbetskraft i utvandrarländerna skulle ske huvudsakligen genom statliga rekryteringskommissioner. Den invandring i ordnade former, som man avsåg att åstadkomma genom den statliga rekryteringsverksam60

heten, har efterhand minskat särskilt såvitt gäller den italienska arbetskraften. I Frankrike skall i princip all rekrytering av utländsk arbetskraft ske genom ett statligt organ Office National d'Immigration (ONI). ONI har rekryteringskommissioner (missions de recrutement) i Italien, Jugoslavien, Marocko, Portugal och Spanien. Rekryteringen äger rum i nära samarbete med vederbörande myndigheter i rekryteringsländerna. I länder, där kontor inte finns, sker kontakten mellan den franska arbetsgivaren och den utländska arbetstagaren via franskt konsulat. Principen att all rekrytering av utländsk arbetskraft skall ske genom ONI upprätthålls i allt mindre utsträckning. Allt eftersom viseringstvånget avvecklades inreste ett ökande antal arbetssökande utlänningar under föregivande av att vara turister. Eftersom det inte ansågs möjligt att förmå dessa utlänningar att återvända till sina hemländer för att där avvakta ONLs prövning av tillståndsfrågan, fann sig myndigheterna nödsakade att i fråga om dessa utlänningar frångå kravet på en förhandsprövning. Vid prövningen av tillståndsfrågor rörande arbetssökande utlänning, som saknar tillstånd vid inresan, tillämpas ett särskilt förfarande, benämnt »procedure de régularisation de situation». Av den invandrade italienska arbetskraften rekryterades 62 % genom ONI år 1958 men endast 9 % år 1968. Även andelen av den genom ONI utanför gemenskapen rekryterade arbetskraften minskade starkt. Av den spanska och portugisiska arbetskraften i Frankrike rekryterades genom ONI 38 resp. 74 % år 1958 men endast 27 resp. 6 % år 1968. 1 För att hålla den spontana invandringen inom de gränser som en reglerad invandring ställer upp utfärdades i Frankrike i juli 1968 bestämmelser om förbud mot att i efterhand meddela arbetstillstånd föi yrken, som inte kräver yrkesutbildning eller inom vilka det finns tillgång på fransk arbetskraft. Förbundsrepubliken Tyskland som i motsats till Frankrike inte har något monopol på förmedling av utländsk arbets1 Se Die Freizugigkeit der Arbeitskräfte und Arbeitsmärkte in der EWG — 1969, s. 84.

SOU 1971: 35

kraft - har rekryteringskommissioner i Grekland, Italien, Portugal, Spanien och Turkiet. Kommissionerna bedriver sin verksamhet i samråd med arbetsmarknadsmyndigheterna i rekryteringsländerna. Liksom i Frankrike har andelen av den statligt rekryterade italienska arbetskraften minskat starkt, från 66 % år 1960 till 8 % 1968. Av den från länder utanför gemenskapen invandrade arbetskraften har under senare år omkring sju tiondelar rekryterats genom de statliga kommissionerna. 1 Nederländerna har tidvis haft en rekryteringskommission i Italien, dock inte under senare år. Belgien och Luxemburg har vid större behov av utländsk arbetskraft sänt ut »flygande» kommissioner, i allmänhet bestående av företrädare för arbetsmarknadsmyndigheterna samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna. I Sverige gäller sedan den 1 januari 1966 att annan utlänning än nordbo, som kommer hit för att arbeta, i regel skall ha arbetstillstånd redan före inresan. I samband med denna övergång till organiserad invandring av arbetskraft uppdrog Kungl. Maj:t dessutom åt arbetsmarknadsstyrelsen att vidta åtgärder för kollektiv överföring hit av utländsk arbetskraft. I anslutning därtill har arbetskraftsavtal träffats med Jugoslavien och Turkiet. Rekryteringen utomlands sker under medverkan av representanter för arbetsmarknadsstyrelsen eller med bistånd av den svenska utlandsrepresentationen. Arbetsmarknadsstyrelsen bedömer kontinuerligt, i samråd med arbetsmarknadsparterna, vilket behov av arbetskraft som behöver täckas genom invandring av utländsk arbetskraft, och vidtar i samråd med arbetsgivaren, åtgärder för kollektiv rekrytering i utlandet. Som förut nämnts (se 4.2.2.1) innehåller varken Romfördraget eller de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven angående arbetskraftens fria rörlighet några föreskrifter som påbjuder arbetsgivare, som vill rekrytera arbetskraft, eller arbetstagare, som söker anställning, att anlita medlemsstaternas förmedlingsorgan. Å andra sidan torde det stå medlemsstat fritt att införa SOU 1971: 35

bestämmelser härom, dock under förutsättning att de gäller lika för statens egna medborgare i övriga medlemsstater. 2 Det må här tilläggas att enligt artikel 18 i förordning nr 1612/68 är anlitandet av rekryteringsförfaranden, som tillämpas av verkställande organ som förutses i bi- eller multilaterala överenskommelser mellan medlemsstater, inte obligatoriska. I den mån medlemsstat tilllåter arbetsgivare att rekrytera inhemsk arbetskraft på egen hand, äger den inte föreskriva att rekrytering av arbetskraft från annan medlemsstat skall ske genom arbetsmarknadsmyndighet. Förmedlingsmonopol av det slag som tillerkänts ONI 3 är alltså inte tillåtet, såvitt gäller arbetskraft från annan medlemsstat. Däremot står det medlemsstat fritt att föreskriva att rekrytering av arbetskraft från tredje land skall ske under arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan. Mot bakgrunden av vad nu anförts skulle vid en svensk anslutning till gemenskapen de svenska reglerna om kollektiv rekrytering av utländsk arbetskraft - i den mån de är tvingande - utgöra en otillåten begränsning av arbetsgivarnas rätt att rekrytera arbetskraft inom gemenskapen. Arbetsmarknadsstyrelsens medverkan skulle därmed bli endast fakultativ, när det gäller rekrytering av arbetskraft från medlemsstaterna. Kollektiv

flyktingöverföring

Under förarbetena till förordning nr 38/ 64 angående arbetskraftens fria rörlighet 1 Se Die Freiziigigkeit der Arbeitskräfte und die Arbeitsmärkte in der EWG — 1969, s. 78. 2 Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas de föreskrifter om likabehandling av nederländska arbetstagare och arbetstagare i övriga medlemsstater som utfärdades i Nederländerna i augusti och november 1966. Enligt dessa föreskrifter skulle varje arbetssökande, oavsett medborgarskap (även nederländska medborgare), anmäla sig hos den regionala arbetsförmedlingen. Vid förmedlingen av lediga anställningar skulle nederländare och medborgare i övriga medlemsstater ha företräde framför medborgare i medlemsstat. Se Die Freiziigigkeit der Arbeitskräfte und die Arbeitsmärkte in der EWG — 1967, s. 56 f. 3 Se Lyon—Caen: Le regime définitif de la libre circulation des travailleurs, Revue trimestrielle de droit européen, 1969, s. 95 f.

inom gemenskapen under andra etappen ligt Genévekonventionen och var bosatta togs frågan om flyktingars och statslösas rätt i medlemsstat. Förordningen kom emellertill anställning inom gemenskapen upp till tid inte att innehålla någon bestämmelse av diskussion. I sitt yttrande över kommissiodet innehåll som kommittén föreslagit. nens förslag till förordning (J.O. 62/1964) beklagade ekonomiska och sociala kommitUnder efterkrigstiden har efter beslut av tén att kommissionen gjort den föreslagna de svenska statsmakterna och genom förlagstiftningen tillämplig endast på medbor- medling av arbetsmarknadsstyrelsen i betygare i medlemsstat och inte utsträckt den dande omfattning överförts flyktingar till till att omfatta även politiska flyktingar och Sverige från olika länder i Mellan- och Sydstatslösa som var bosatta i medlemsstaterna. europa, främst Österrike och Italien. Sedan Kommittén föreslog därför att flyktingar år 1950 har omkring 20 000 flyktingar överoch statslösa skulle i allt vara jämställda förts hit genom statliga åtgärder. Omfattmed medborgare i medlemsstat. Även par- ningen av den kollektiva överföringen av lamentet framförde i sitt yttrande ett förflyktingar har främst bestämts med hänsyn slag av samma innebörd (J.O. 61/1963). I till möjligheterna att bereda flyktingarna anledning av dessa yttranden ändrade kom- sysselsättning på den svenska arbetsmarkmissionen sitt förslag till förordning och di- naden. Eftersom bestämmelserna om förerektiv så att de kom att omfatta även flyk- trädesrätt gäller även gentemot flyktingar tingar och statslösa bosatta i medlemsstat. som är medborgare i tredje land eller statsRådet motsatte sig dock att förordningens lösa, kan sättas i fråga i vad mån det efter och direktivets tillämpningsområde utvidga- en anslutning till gemenskapen kommer att des på det sätt som föreslagits. I en samti- bli möjligt att bedriva en sådan humanitärt digt avgiven deklaration (J.O. 78/1964) förmotiverad arbetskraftsrekrytering som den klarade medlemsstaternas företrädare i rå- kollektiva överföringen av arbetsföra flykdet att regleringen av flyktingarnas ställtingar kan sägas innebära. I och för sig är ning föll utanför tillämpningsområdet för en kollektiv överföring av arbetsföra flykartiklarna 48 och 49 i fördraget men att de tingar från länder inom eller utanför gemenvar angelägna att ta hänsyn till flyktingarskapen tillåten endast i den mån överföringnas särskilda ställning i den anda som komen inte inkräktar på den företrädesrätt till mit till uttryck i gällande konventioner på anställning som tillkommer medborgare i området. Företrädarna förklarade vidare att medlemsstat. Med hänsyn till vad medlemsfrågan om personer, som erkänts såsom staternas företrädare i rådet uttalade i deklaflyktingar enligt Genévekonventionen och är rationen den 25 mars 1964 och till att en bosatta inom en medlemsstat, skall tillåtas flyktingöverföring inom gemenskapen inneinresa i annan medlemsstat för att där ta bär en hjälp till den medlemsstat från vilken anställningar bör prövas med särskild väl- överföringen sker - synes uteslutet att en vilja, i synnerhet för att ge dessa flyktingar kollektiv överföring av flyktingar från en en så gynnad behandling som möjligt. medlemsstat till annan skulle påtalas. Det I sitt yttrande (J.O. 298/1967) över kom- förefaller vidare - med hänsyn till det humissionens förslag till förordning om arbets- manitära syfte som flyktingöverföringen fullföljer - osannolikt att en kollektiv överkraftens fria rörlighet, vilket ligger till grund föring av flyktingar från tredje land skulle för den nu gällande förordningen, förklaföranleda några erinringar från gemenskarade ekonomiska och sociala kommittén att pen eller de enskilda medlemsstaterna. den ansåg deklarationen otillräcklig och föreslog därför att i den nya förordningen skulle intas ett stadgande av innehåll att som arbetstagare i förordningens mening skulle anses även personer som var att bedöma som statslösa eller politiska flyktingar en62

4.2.2.3 Förmånsberättigade Fördragets bestämmelser om rätt till anställning omfattar i princip endast arbetstagare SOU 1971: 35

i medlemsstat. Vem som är att beteckna som arbetstagare (travailleur, Arbeitnehmer) är att bedöma enligt den nationella rätten i vederbörande medlemsstat. Allmänt kan sägas att arbetstagare är den som utför arbete i annans tjänst mot betalning. 1 Begreppet innefattar såväl arbetare som tjänstemän, oavsett ställning. Med arbetstagare i medlemsstat avses sådan arbetstagare som är medborgare i medlemsstat. Arbetstagare, som är medborgare i tredje land, kan alltså inte göra gällande någon rätt på grund av fördraget ens om han är bosatt i medlemsstat och tillhör den reguljära arbetsmarknaden där. 2 Vad nu sagts gäller även för det fall att arbetstagaren är medborgare i tredje land med vilket medlemsstat ingått överenskommelse innefattande mest gynnad nations-klausul i fråga om rätt att ta anställning. 3 Vem som är att anse som medborgare i medlemsstat bestäms av vederbörande stats nationella rätt. Enligt en vid fördragets undertecknande av Förbundsrepubliken Tyskland avgiven förklaring skall, såvitt angår Förbundsrepubliken, med medborgare förstås alla tyskar i enlighet med definitionen i dess grundlag. Som tysk i grundlagens mening är att anse den som har tyskt medborgarskap eller upptagits som flykting eller »Vertriebener deutscher Volkszugehörigkeit» eller som dennes maka eller avkomling i Tyskland i den omfattning det hade den 31 december 1937. I en annan samtidigt avgiven förklaring förbehöll sig Förbundsrepubliken rätten att förklara att Romfördraget skall tilllämpas på »Land Berlin». En sådan förklaring avgavs i samband med att ratifikationsinstrumenten deponerades. 4 Genom beslut den 15 oktober 1968 har rådet förklarat att artiklarna 48 och 49 och de med stöd av dessa utfärdade bestämmelserna är tillämpliga på de franska utomeuropeiska departementen, dvs. Gouadeloupe Guyana, Martinique och Reunion (J.O.C 257/68). Bestämmelserna om rätt till anställning gäller inte alla arbetstagare som är medborgare i medlemsstat. Enligt artikel 232 i Romfördraget medför dessa bestämmelser ingen ändring i fördraget angående upprättandet SOU 1971: 35

av europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA eller Montanunionen). Arbetstagare inom kol- och stålindustrierna är därför undantagna från bl. a. Romfördragets bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet. För dessa arbetstagare gäller i stället Montanfördraget och med stöd därav utfärdade beslut. I detta fördrag har medlemsstaterna förbundit sig att - med förbehåll för de begränsningar som följer av grundläggande krav av hänsyn till hälsa och allmän ordning - undanröja varje på nationalitet grundad restriktion avseende sysselsättning inom kol- och stålindustrierna av arbetstagare som är medborgare i medlemsstat och har yrkesmässiga kvalifikationer för arbete inom dessa industrier (art. 69 p. 1). Medlemsstaterna har den 8 december 1954 beslutat att fackarbetare inom kol- och stålindustrierna, som innehar av hemlandsmyndighet utfärdat särskilt arbetskort, äger fritt ta arbete i annan medlemsstat, om arbetet anvisats av arbetsmarknadsmyndighet i denna stat eller skriftligen erbjudits av arbetsgivaren (Journal Officiel de la CECA nr 25/1957). Enligt artikel 42 i förordning nr 1612/68 skall förordningen tillämpas på de arbetstagare, som omfattas av Montanfördraget, och deras familjeanhöriga i den mån deras rättsliga ställning inte regleras i detta fördrag eller med stöd därav utfärdade bestämmelser. Principen att det är endast medborgare i medlemsstat som har rätt att ta anställning i annan medlemsstat är inte undantagslös. Enligt artikel 11 i förordning nr 1612/68 skall nämligen - liksom gällde enligt förordning nr 38/64 - make och barn under 21 år till arbetstagare, som är medborgare i medlemsstat och sysselsatt i annan medlems1 Wohlfarth m.fl.: a.a. s. 155 f, von Groeben m.fl.: a.a. s. 151 och Fröhlich: a.a. s. 28. Jfr Schmidt: Kollektiv arbetsrätt, 5:e uppl. Lund 1966, s. 64 ff. 2 Jfr artiklarna 1—9 i förordning 1612/68 och uttalandet av medlemsstaternas företrädare i rådet den 25 mars 1964 (se avsnittet Kollektiv flyktingöverföring). 3 Se avsnitt 4.1.3 och Wohlfarth m.fl. :.a.a.s. 153. * Se Wohlfarth m.fl.: a.a. s. 585.

stat, tillåtas ta anställning där, även om do inte är medborgare i medlemsstat. Detsamma gäller barn som arbetstagaren underhåller. Rätten till anställning för make och barn, som inte är medborgare i medlemsstat, är emellertid inte självständig utan beroende av arbetstagarens rätt. Även om bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet i princip gäller endast medborgare i medlemsstat, förutser fördraget att de kan komma att gälla också medborgare i andra stater. Sålunda skall, som förut nämnts, den fria rörligheten för arbetstagare från de utomeuropeiska länderna och områden i medlemsstaterna samt för arbetstagare från medlemsstaterna i dessa länder och områden senare regleras genom konventioner. Dessa förutsätter dock för sin giltighet att de godkänns av alla medlemsstaterna (se 4.1.2). Bestämmelserna i fråga kan vidare komma att utsträckas till att gälla andra länder genom avtal om associering efter enhälligt beslut av rådet. En utvidgning av tillämpningsområdet för reglerna om arbetskraftens fria rörlighet förutsätter alltså alla medlemsstaters medverkan.

4.2.3 Rätt till etablering och tjänsteutövning 4.2.3.1 Rättens innebörd Etableringsfriheten innefattar enligt artikel 52 punkt 2 i fördraget rätt att - på de villkor etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare - uppta och utöva självständig förvärvsverksamhet (activités non salariées) samt att bilda och driva företag, särskilt bolag enligt civil- och handelslagstiftning, inbegripet kooperativa föreningar och övriga offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer med undantag för sådana som inte inte drivs i vinstsyfte. Den fria tjänsteutövningen innebär rätt att utföra tjänsteprestationer i en medlemsstat på samma villkor som denna stats egna medborgare (art. 59). Med tjänster avses sådana prestationer som normalt utförs mot betalning, särskilt inom industri, handel, 64

hantverk och fria yrken, och som inte faller under bestämmelserna om den fria rörligheten för varor, kapital eller personer. Tjänsteprestation kan enligt vad kommissionen uttalat i sin femte årsrapport (punkt 40) förmedlas huvudsakligen på tre olika sätt, nämligen genom att tjänsteutövaren reser till mottagaren, genom att mottagaren reser till tjänsteutövaren eller genom att tjänsten utföres utan att någon av parterna lämnar sitt land. Till den första gruppen hör tjänster inom entreprenadverksamheten, tjänster inom de fria och intellektuella yrkena i vidaste mening (rådgivnings-, konsult- och artistverksamhet), tekniska tjänster inom industrin (montering, reparation och underhåll av maskiner), vissa tjänster inom handeln (handelsresandeverksamhet, ackvisition och kundtjänst) samt slutligen, om också mera sällan och nästan alltid i gränsområdena, tjänster inom hantverk och jordbruk. De nu angivna tjänstekategorierna skiljer sig från etableringen därigenom att den självständiga verksamheten utövas tillfälligt i mottagarlandet. Till den andra gruppen hör enligt kommissionen tjänster som utförs genom att mottagaren av personliga skäl uppsöker utövaren i den medlemsstat där denne är bosatt (semester- eller studiebesök, läkarbehandling etc). Till den tredje gruppen hör tjänster som kan utföras utan att tjänsteutövaren eller mottagaren behöver besöka varandra. Dit räknas exempelvis kontroll-, försöks- och analysverksamhet, reparation av maskiner o. d. som översänts till tjänsteutövaren. Liksom rätten till anställning är rätten till etablering och tjänsteutövning inte obegränsad. Fördragets bestämmelser om etableringsrätt och fri tjänsteutövning gäller sålunda inte verksamhet som i en medlemsstat är förbunden med utövning av offentlig maktbefogenhet (art. 55 och 66). De utgör inte heller hinder för medlemsstat att tillämpa särskilda regler för utländska medborgare av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan (art. 56 och 66). När det gäller företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmännyttig natur (exempelvis post och telegraf, gasSOU 1971: 35

och elektricitetsverk) och fiskala monopol (exempelvis sprit- och tobaksmonopol) kan rätten till etablering och tjänsteutövning begränsas, om tillämpningen av bestämmelserna härom de jure eller de facto hindrar fullgörandet av de särskilda uppgifter som ålagts dem (art. 90 p. 2). Slutligen kan, liksom när det gäller arbete, rätten till etablering och tjänsteutövning inskränkas av hänsyn till statens säkerhet (art. 223). Etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen är liksom arbetskraftens fria rörlighet av grundläggande betydelse för gemenskapens funktion. En svensk anslutning till gemenskapen som syftar till ett mera långtgående samarbete torde därför komma att innebära att Sverige måste acceptera Romfördragets bestämmelser om etableringsrätt och tjänster och sålunda medge medborgare och företag i medlemsstaterna rätt att på samma villkor som svenska medborgare bilda bolag och filialer, förvärva fast egendom och gruvor i Sverige etc. Liksom i fråga om anställning kan utlänning, när det gäller rätt till etablering och tjänsteutövning i Sverige, inte göra anspråk på att vara likställd med svensk medborgare. I vilken utsträckning och på vilka villkor utlänning äger driva näring i Sverige, anges i lagen den 29 november 1968 (nr 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket och den med stöd av lagen samma dag utfärdade kungörelsen om näringstillstånd m. m. (nr 556). Enligt 3 § i lagen är utlänning, som har bosättningstillstånd, likställd med svensk medborgare beträffande rätt att idka näring. Detsamma gäller utlänning som är bosatt här, såvitt gäller jordbruk jämte binäring som inte drivs som självständigt företag, skogsbruk i den mån det inte omfattar förädling av råvara, fiske, rederirörelse med svenskt fartyg som utlänningen äger del i, undervisningsverksamhet samt verksamhet som läkare, tandläkare och veterinär (4 §). I övrigt får utlänning idka näring i Sverige endast efter särskilt tillstånd (näringstillstånd). Utlänning som är bosatt här och inte är omyndig eller försatt i konkurs äger erhålla näringstillSOU1971:35 5—014382

stånd, om inte hinder möter på grund av hänsyn till allmänt intresse eller utlänningens personliga förhållanden (8 §). Prövningen av de personliga förhållandena bör enligt motiven till lagen (prop. 1968: 98) endast gå ut på att få fastslaget om allvarligare anmärkningar är att rikta mot sökandens person och skötsamhet. Näringstillstånd skall avse visst slag av verksamhet. Tillståndet gäller tills vidare, om det inte meddelats för viss tid (10 §) och kan förbindas med särskilda villkor och föreskrifter. Det kan återkallas, när det föreligger särskilda skäl (11 §). Utländskt företag får enligt 13 § i lagen idka näring här i landet endast efter tillstånd. Tillstånd får beviljas företag som enligt sitt hemlands lag är registrerat som bolag eller ekonomisk förening och driver näringsverksamhet i hemlandet. Annat företag kan få tillstånd om särskilda skäl föreligger. Utländskt företag skall driva sin verksamhet här i riket genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial). Enligt 31 § i lagen får Kungl. Maj:t medge undantag från bestämmelse i lagen, om det är påkallat med hänsyn till överenskommelse med främmande stat eller till det nordiska ekonomiska samarbetet. Vid sidan av den nu redovisade lagstiftningen finns på olika områden speciella bestämmelser om utlännings rätt att utöva näring, bl. a. om rätten att ge och medverka vid offentlig föreställning och att driva tillfällig handel. I den mån det inte i lag eller annan författning finns bestämmelser som begränsar utlännings rätt till näringsutövning äger utlänning idka näring här på samma villkor som svensk medborgare. En anslutning till gemenskapen innebär att Sverige måste upphäva näringstillståndstvånget för rättssubjekt i medlemsstaterna och därmed avstå från möjligheterna att av exempelvis samhällsekonomiska eller näringspolitiska skäl bestämma i vilken omfattning rättssubjekt i gemenskapen skall tilllåtas etablera sig och utföra tjänster här. I utredningens uppdrag ingår inte att utreda vilka verkningar av samhällsekonomisk och näringspolitisk art som en sådan vidgad nä-

ringsfrihet för medborgare och bolag i gemenskapens stater kan komma att föra med sig. Utredningen vill dock framhålla att ett undanröjande av hindren för medborgare i medlemsstat att etablera sig eller utföra tjänster här i landet inte torde komma att i någon högre grad direkt inverka på invandringens omfattning. Däremot kan de indirekta verkningarna av en ökad etablering i Sverige bli betydande. En ökad etablering skapar en ökad efterfrågan på arbetskraft och i den mån denna ökade efterfrågan inte kan tillgodoses inom landet medför etableringen behov av arbetskraftstillskott från andra länder. 4.2.3.2 Förmånsberättigade Bestämmelserna om etableringsrätt är enligt fördraget tillämpliga på medborgare i medlemsstat (art. 52 p. 1). När det gäller etablering genom upprättande av agenturer, filialer eller dotterbolag, uppställer fördraget som ytterligare villkor att vederbörande skall ha sitt hemvist i någon av medlemsstaterna, ej nödvändigtvis hemlandet. Enligt en bestämmelse i det allmänna programmet för avveckling av inskränkningar i etableringsfriheten (J.O. 2/62) åtnjöt även medborgare i de av fördraget berörda utomeuropeiska länderna och områdena etableringsfrihet. Denna bestämmelse gällde emellertid endast tills vidare i avvaktan på att rådet skulle fatta beslut om tillämpningen av fördraget på Algeriet och de franska utomeuropeiska departementen och att förhållandet till de utomeuropeiska länder och områden som blivit självständiga efter fördragets ikraftträdande skulle regleras. Som förut nämnts (4.1.2) har relationerna mellan gemenskapen och ifrågavarande länder och områden numera reglerats genom Yaoundékonventionen och två rådsbeslut av den 25 februari 1964. Sammanfattningsvis gäller att bestämmelserna om etableringsrätt är tilllämpliga på de franska utomeuropeiska departementen samt på de till konventionen anslutna staterna och de associerade länderna och områdena. Romfördragets bestämmelser om tjänster 66

gäller enligt artikel 59 första stycket i fördraget medborgare i medlemsstat med hemvist i annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsteprestationen. Enligt samma artikel andra stycket äger rådet besluta att bestämmelserna om tjänster skall göras tilllämpliga på tjänsteprestationer som utförs av medborgare i tredje land med hemvist inom gemenskapen. Rådet har hittills inte fattat något sådant beslut. Enligt artikel 227 punkt 2 i fördraget är bestämmelserna om tjänster tillämpliga även på de franska utomeuropeiska departementen samt enligt Yaoundékonventionen och rådets beslut den 25 februari 1964 (nr 349) på de genom fördraget till konventionen anslutna staterna och de associerade utomeuropeiska länderna och områdena (se avsnitt 4.1.2.). Bestämmelserna om etableringsrätt och tjänster är slutligen tillämpliga även på bolag som bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudanläggning inom gemenskapen (art. 58 p. 1 och art. 66).

4.2.4 Rätt till inresa och uppehåll 4.2.4.1 Rättens innebörd Den fria rörligheten för arbetskraften skall enligt fördraget innefatta - förutom rätt att söka faktiskt erbjudna anställningar - också rätt att för detta ändamål fritt förflytta sig inom medlemsstaternas område, att uppehålla sig i en medlemsstat för att där inneha anställning i överensstämmelse med de lagar, förordningar och föreskrifter som gäller för anställning av inhemska arbetstagare (art. 48 p. 3 b och c). Arbetstagares rätt att inresa och vistas i medlemsstat regleras närmare i direktiv nr 68/360. Den fria rörligheten innefattar vidare rätt för arbetstagare att stanna inom en medlemsstat efter att där innehaft anställning på villkor som skall fastställas av kommissionen (art. 48 p. 3 d). Enligt artikel 2 i ett till fördraget fogat protokoll skall kommissionen därvid ta hänsyn till Luxemburgs särskilda befolkningssituation (omkring 340 000 invånare). Kommissionen har den SOU 1971: 35

29 juni 1970 utfärdat en förordning (nr 1251/70) om arbetstagares rätt att kvarstanna i medlemsstat efter slutad anställning (J.O.L 142/70). Förordningen syftar till att ge medborgare i medlemsstat, som varit sysselsatt i annan medlemsstat under längre tid, rätt att stanna i denna stat även efter det att han upphört att vara sysselsatt där. När det gäller personer som vill etablera sig, utföra eller ta emot tjänster i annan medlemsstat, innehåller fördraget inga direkta föreskrifter om deras rätt till inresa och uppehåll utom beträffande arbetstagare från medlemsstat som är sysselsatta inom annan medlemsstat. Enligt artikel 54 p. 3 d i fördraget skall rådet och kommissionen sörja för att sådana arbetstagare får stanna i den stat där de är sysselsatta för att där uppta självständig förvärvsverksamhet, när de uppfyller de villkor som skulle ha gällt, om de kommit dit först vid den tidpunkt då de önskade uppta denna verksamhet. Rätten till inresa och uppehåll för den som vill etablera sig, utföra eller ta emot tjänster regleras närmare i ett direktiv (nr 64/220) som utfärdats av rådet med stöd av fördraget och de allmänna programmen för avvecklingen av hindren för etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen (se 2.3.2.). Enligt direktivet skall medlemsstaterna tillerkänna sådana personer samt deras familjeanhöriga rätt att inresa och vistas i den stat där de önskar etablera sig, utföra eller ta emot tjänster. Den rätt till inresa och uppehåll som tillerkänts medborgare i medlemsstat som avser att ta anställning, etablera sig, utföra eller ta emot tjänsteprestation i annan medlemsstat är inte ovillkorlig. Enligt fördraget äger nämligen medlemsstat göra inskränkningar i denna rätt av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan (art. 48 p. 3, art. 56 p. 1 och art. 66). Fördraget definierar inte innebörden av dessa begrepp utan överlåter åt rådet att på förslag av kommissionen utfärda direktiv för samordning av de särskilda bestämmelser som motiveras av sådana hänsyn. Rådet har den 25 februari 1964 utfärdat direktiv härom (nr 64/221). I direktivet anSOU 1971: 35

ges tämligen ingående vilka sjukdomar som skall anses utgöra en fara för den allmänna ordningen och säkerheten samt folkhälsan. Däremot ger direktivet inte några fastare hållpunkter för vad som i övrigt skall förstås med allmän ordning och säkerhet. Liksom ifråga om anställning, etablering och tjänsteutövning har utlänning - till skillnad från svensk medborgare - inte någon ovillkorlig rätt att inresa och vistas i Sverige. För utlännings inresa och vistelse fordras i princip tillstånd. Om utlänning söker komma in i landet utan att ha erforderligt tillstånd, kan han förhindras inresa, och om han uppehåller sig här olovligen, kan han tvingas lämna landet. Dessutom kan utlänning, även om han har tillstånd att vistas här, avlägsnas ur riket, om han diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här genom kriminalitet eller grav asocialitet. Reglerna om tillstånd och avlägsnande är avsedda att utgöra ett medel för en både individuell och generell utlänningskontroll. Den individuella kontrollen syftar till att avlägsna utlänningar som på grund av kriminalitet eller asocialitet inte är önskvärda här. Sådana utlänningar kan enligt utlänningslagen förhindras inresa i landet genom avvisning, när de ankommer hit, och genom utvisning eller förvisning, när de eljest uppehåller sig här. Den generella utlänningskontrollen däremot tar inte sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänningen utan syftar främst till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom rådande arbesmarknads-, försörjnings- och bostadsförhållanden, samt under oroliga tider även ordnings- och säkerhetssynpunkter. Den reglering av tillströmningen av utlänningar, som den generella kontrollen är avsedd att åvägabringa, sker dels genom Kungl. Maj:ts i utlänningskungörelsen givna förordnande om i vilken utsträckning utlänning äger utan individuellt tillstånd inresa i riket samt uppehålla sig och inneha anställning här, dels genom den centrala utlänningsmyndighetens tillståndsprövning i enlighet med Kungl. 67

Maj:ts riktlinjer. Tillstånd till inresa och uppehåll i riket meddelas i form av visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd. En svensk anslutning till gemenskapen innebär att Sverige måste tillåta medborgare i medlemsstat, som vill arbeta, etablera sig eller utföra eller ta emot tjänster, samt deras familjeanhöriga att inresa och vistas i Sverige, om hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan inte talar häremot. En anslutning innebär med andra ord i princip att Sverige får upprätthålla en individuell men inte en generell kontroll över de utlänningar som omfattas av gemenskapens bestämmelser om inresa och uppehåll.

ligheter att reglera invandringen från en medlemsstat till en annan med hänsyn till förhållandena på bostadsmarknaden var under förarbetena till förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen en omstridd fråga. I sitt förslag till förordning angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (Doc. 50/ 67) uttalade kommissionen att detta villkor för familjemedlemmars bosättning i annan medlemsstat inte kunde bibehållas efter övergångstidens slut. Det rörde sig här om en diskriminerande bestämmelse som inte var motiverad, eftersom arbetstagarna i praktiken lät familjen komma efter först när de förfogade över en lämplig bostad. I sitt yttrande över kommissionens förslag anslöt sig parlamentsutskottet för sociala frå4.2.4.2 Förmånsberättigade gor och hälsovård till kommissionens uppRätt att inresa och vistas i annan medlems- fattning under hänvisning till att bibehålstat tillkommer enligt Romfördraget, som lande av villkoret kunde ge upphov till en förut antytts, i princip endast den som är reell diskriminering och hindra arbetskrafmedborgare i medlemsstat och avser att ar- tens fria rörlighet (Doc. 128/67). Parlamentet föreslog i sitt yttrande (J.O. 268/67) beta, etablera sig eller utföra eller ta emot inga ändringar i kommissionens förslag på tjänster i den andra staten. denna punkt. En rakt motsatt uppfattning Rätt till inresa och uppehåll tillkommer kom till uttryck i ekonomiska och sociala emellertid enligt artikel 10 i förordning nr 1612/68 och direktiv nr 64/220 även hustru kommitténs yttrande över kommissionens och barn samt vissa andra familjeanhöriga förslag (J.O. 298/67). Kommittén uttalade till ovannämnda personer, oavsett om de är däri att utländsk arbetstagare behövde det medborgare i medlemsstat eller ej. Familje- särskilda skydd som bestod i att han kunde medlems rätt är emellertid endast härledd; härbärgera sin familj i en »normal bostad» om den person från vilken rätten härleds när den anlände. Om villkoret »normal boförlorar sin rätt till uppehåll, upphör även stad» togs bort, kunde enligt kommitténs familjemedlemmens rätt. För att få en själv- mening arbetstagarens ställning i invandrarständig rätt måste familjemedlem själv äga landet försämras. Kommittén föreslog därutöva förvärvsverksamhet enligt reglerna för för att det villkor om »normal bostad», som anställning, etablering och tjänsteutövning. fanns angivet i förordning nr 38/64, skulle Rätten för arbetstagares familjeanhöriga är bibehållas i den nya förordningen. Rådet bedessutom begränsad på så sätt att arbets- slöt i enlighet med kommitténs förslag. Förtagaren måste förfoga över lämplig familje- ordning nr 1612/68 ger alltså - liksom förbostad för att de anhöriga skall få bosätta ordning nr 38/64 gjorde - medlemsstat möjsig hos denne (art. 10 p. 3 i för. nr 1612/68). lighet att vägra familje anhöriga till arbetsNågon motsvarande begränsning finns inte tagare att bosätta sig hos denne så länge såvitt gäller familjeanhöriga till medborgare denne inte förfogar över lämplig familjei medlemsstat som vill etablera sig eller ut- bostad. Denna möjlighet är ett undantag föra eller ta emot tjänster i annan medlems- från principen att medlemsstat inte får upprätthålla en generell kontroll över de utstat. länningar som omfattas av gemenskapens bestämmelser om inresa och uppehåll. Om och i vad mån det bör finnas möj68

SOU 1971: 35

Som framgår av de nu redovisade bestämmelserna är det endast de i produktionen verksamma och deras familjeanhöriga som tillerkänts rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat. Romfördraget och de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven på arbetskraftens, etableringens och tjänsternas områden syftar alltså inte till att undanröja hindren för den fria rörligheten mellan medlemsstaterna generellt för alla medborgare utan endast att avveckla hindren i den mån detta är nödvändigt för att genomföra arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen. Gemenskapens bestämmelser om inresa och uppehåll utgår således - liksom de nationella lagstiftningarna - från principen att en ovillkorlig rätt att inresa och vistas i en stat tillkommer endast denna stats egna medborgare.

4.3 Konsekvenser för

folkutbytet

4.3.1 Hittillsvarande folkutbyte Under 1950- och 1960-talen har en omfattande folkomflyttning ägt rum inom Europa. Omflyttningen har framför allt berört Sydeuropa och Centraleuropa samt Norden. Under senare år har även förekommit en ansenlig folkomflyttning från utomeuropeiska länder till Europa. Flyttningsrörelserna i Syd- och Centraleuropa har huvudsakligen gått från en rad medelhavsländer, bl. a. Grekland, Italien, Jugoslavien, Portugal, Spanien och Turkiet till länder i Centraleuropa, främst Frankrike, Schweiz och Förbundsrepubliken Tyskland. Under åren 1958-1965 medförde folkutbytet ett större eller mindre invandringsöverskott för gemenskapens alla medlemsstater utom Italien. Invandringsöverskottet uppgick till 2,4 milj. i Förbundsrepubliken Tyskland, 2,0 milj. i Frankrike och 0,2 milj. i Beneluxländerna. Överskottet utgjorde i de två förstnämnda länderna 45 % av ländernas totala folkökning under perioden. För Italien medförde folkutbytet under sjuårsperioden ett utvandringsöverskott på 0,7 milj. eller 100 000 per år. SOU 1971: 35

Folkomflyttningen har inneburit ett betydande arbetskraftstillskott framför allt föl Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland. I Frankrike uppgick antalet sysselsatta utlänningar år 1962 till 936 000 (6,9 % av totalantalet sysselsatta) och år 1968 till 1158 000 ( 7 , 6 % ) . I Förbundsrepubliken ökade antalet sysselsatta utlänningar särskilt starkt under åren 1958-1966 för att därefter minska något. Antalet uppgick år 1958 till 127 000 (0,7 % av totalantalet sysselsatta), år 1966 till 1244 000 ( 5 , 7 % ) och år 1968 till 1 019 000 (4,8 % ) . Se vidare tabell 1 i bilagan. Som framgår av diagram 1 har behovet av utländsk arbetskraft inom gemenskapen i allt mindre omfattning tillgodosetts med arbetskraft från medlemsstaterna och i allt större utsträckning med arbetskraft från tredje land. Av de utländska arbetstagare, som år 1958 beviljades förstagångsarbetstillstånd i gemenskapens medlemsstater, var 65 % medborgare i annan medlemsstat och 35 % medborgare i tredje land. Andelen medborgare i medlemsstat minskade successivt fram till år 1964, då den utgjorde 29 % , för att år 1965 öka till 34 % och därefter åter minska. Av den åren 1967 och 1968 nyinvandrade utländska arbetskraften var 28 % medborgare i medlemsstat och 72 % medborgare i tredje land. Fördelningen varierade emellertid starkt från land till land. Andelen medborgare i medlemsstat var mindre än en tiondel i Frankrike men omkring två tredjedelar i Belgien. Av de medborgare i medlemsstat, som varit sysselsatta inom annan medlemsstat, har omkring åtta tiondelar varit italienska medborgare. 1 För Sveriges del har folkutbytet allt sedan år 1931 medfört ett betydande invandringsöverskott. Överskottet uppgick under 1940-talet till 134 000, under 1950-talet till 106 000 och under 1960-talet till mer än 235 000. Invandringsöverskottet under 1960talet utgjorde 43 % av den totala folkök1 För en utförligare framställning av invandringen i och utvandringen från medlemsstaterna hänvisas till Bouscaren: European Economic Community Migrations, Haag 1969.

Diagram 1. Antalet förstagångsarbetstillstånd meddelade i gemenskapens samtliga medlemsstater samt i Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland åren 1958—1968. Tusental 1000-

Gemenskapen

Frankrike

Förbundsrepubliken Tyskland

1959 I960

1968 I Medborgare i t r e d j e land I l Medborgare i övriga I

medlemsstater

Medborgare i Italien

SOU 1971: 35

Diagram 2. I Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970. Antal arbetsanmälda

Totolt

200 0 0 0 -

150 000 Medborgare i Danmark, Finland och Norge

100000 Övriga

utlänningar

50 000

Medborgare i EEC-stat

1961 I96Z

1964-

1970 Diagram 3. I Sverige arbetsanmälda medborgare i gemenskapens medlemsstater den 1 april 1961—1970. Antal arbetsanmälda 25 000

Totalt 20 000

Medborgare i För b. Tyskland

15000-

10000-

Medborgare i Italien

5000-

Medborgare i övriga EEC-stater

196*

ningen. Invandringsöverskottet har domine- de antalet utlänningar ökat till 364 800. Anrats av nettoinflyttningen från de övriga talet medborgare i medlemsstat ökade unnordiska länderna. Deras andel i det totala der samma tid från 31 100 till 34 500 eller invandringsöverskottet uppgick under 1960- med endast en tiondel. Deras andel av totalet till omkring sju tiondelar. De nordiska talantalet utlänningar minskade under 10ländernas stora andel i invandringsöver- årsperioden från 16,3 % till 9,4 %. Av de skottet har främst varit ett resultat av en utlänningar med medborgarskap i medlemsstark nettoinflyttning från Finland. stat, som var bosatta här vid årsskiftet 1969/ Folkutbytet mellan Sverige och gemen- 70, var 240 belgare, 1 669 fransmän, 8 073 skapens medlemsstater har varit förhållan- italienare, 17 luxemburgare, 2 775 nederdevis litet och främst berört Italien och För- ländare och 21 679 tyskar (väst- och östbundsrepubliken Tyskland. In- och utvand- tyskar). ringen av italienare medförde under de sju Invandringsöverskottet under 1960-talet första åren av 1960-talet ett invandrings- medförde också att den utländska arbetsöverskott på 3 400 personer eller närmare kraften i Sverige i stort sett fördubblades 500 personer per år men under de tre sis- under perioden. Den 1 april 1961 fanns i ta åren av 10-årsperioden ett utvandrings- Sverige 113 100 arbetsanmälda utlänningöverskott på 800 personer eller närmare 300 ar, varav 18 800 (16,6 %) var medborgare personer per år. De förändrade förhållan- i medlemsstat, 76 300 (67,5%) nordbor dena är en följd av en starkt minskad in- och 18 000 (15,9%) medborgare i annat vandring och en ökad utvandring. Även in- land. Tio år senare hade antalet arbetsanT och utvandringen av tyskar visade under malda utlänningar stigit till 209 300 eller 1960-talet tendenser att avta. Invandrings- med 96 200. Av dessa var 21 500 (10,3 %) överskottet utgjorde under de sju första åren medborgare i medlemsstat, 134 700 (64,4 6 600 personer eller mer än 900 personer %) nordbor och 53 100 (25,4 %) medborper år men under de tre sista åren av perio- gare i annat land. Antalet medborgare i medden endast 700 personer. Se vidare tabell 2 lemsstat ökade alltså under perioden med i bilagan. Den minskade invandringen av 2 700, medan deras relativa andel av totalitalienare och tyskar under de senaste åren antalet arbetsanmälda minskade från en sjättorde främst ha sin grund i att från den tedel till en tiondel på grund av den stora 1 januari 1966 infördes krav på att annan ökningen av antalet nordbor (58 400) och utlänning än nordbo som önskade arbeta i övriga utlänningar (35 100). Se vidare tabell Sverige måste ha arbetstillstånd, innan han 4 och 5 i bilagan. I diagram 2 och 3 illustrereste in i landet och att arbetstillståndsgiv- ras grafiskt hur antalet arbetsanmälda utningen blev mera restriktiv. Under de fem länningar varierat under åren 1961-1970. första åren av 1960-talet avslogs endast 3 Vid bedömningen av betydelsen av Sve5 % av det totala antalet ansökningar om riges folkutbyte med gemenskapens medförstagångsarbetstillstånd som prövades ur lemsstater och övriga länder är att beakta att arbetsmarknadssynpunkt. Andelen avslagna under 1950- och 1960-talen omkring ansökningar ökade år 1966 till 14 % och 184 400 utlänningar beviljats svenskt medhöll sig på ungefär samma nivå (14-15 %) borgarskap, varav 86 000 under 1950-talet fram till år 1970, då den ökade till 22 %. och 98 400 under 1960-talet. Av de 98 400 I tabell 3 redovisas närmare antalet bifallna utlänningar, som erhöll svenskt medborgaroch avslagna ansökningar om förstagångs- skap under 1960-talet, hade 16 100 (16,3 %) arbetstillstånd åren 1966-1970. varit medborgare i Förbundsrepubliken Tyskland och 3 000 (3,1 %) medborgare i Det stora invandringsöverskottet under annan medlemsstat. Se vidare tabell 6. 1960-talet har inneburit att antalet utlänningar i landet nästan fördubblats. Den 30 november 1960 var 190 600 utlänningar bosatta i Sverige. Vid årsskiftet 1969/70 ha72

SOU 1971: 35

4.3.2 Det framtida folkutbytet Det hittillsvarande folkutbytet inom gemenskapen och mellan gemenskapens medlemsstater och länder utanför gemenskapen synes inte ge några fastare hållpunkter för bedömningen av vilka verkningar som en svensk anslutning till gemenskapen kan komma att få på omfattningen av folkutbytet med gemenskapens medlemsstater. Vid gemenskapens tillkomst rådde på grund av sysselsättningsläget inom gemenskapen osäkerhet om vilka konsekvenser som en fri rörlighet för personer - främst arbetskraften - skulle komma att få på folkutbytet inom gemenskapen. Romfördraget förutsåg därför att hindren för arbetskraftens fria rörlighet skulle avvecklas etappvis och vara helt undanröjda vid övergångstidens slut den 31 december 1969. Farhågorna för att en snabb avveckling av hindren för arbetskraftens fria rörlighet på grund av den höga arbetslösheten i Italien (9 %) skulle kunna medföra svårlösta invandringsproblem för de övriga medlemsstaterna besannades emellertid inte. Den gynnsamma ekonomiska utvecklingen i medlemsstaterna under större delen av övergångstiden skapade framför allt i Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland behov av utländsk arbetskraft i sådan omfattning att de inte kunde tillgodoses med arbetskraft från andra medlemsstater. Behovet av utländsk arbetskraft kom, som tidigare nämnts (se diagram 1), att i allt större utsträckning täckas med arbetskraft från länder utanför gemenskapen. Det är mot denna bakgrund naturligt att de sista hindren för arbetskraftens fria rörlighet kom att avvecklas betydligt tidigare än som förutsetts, redan i november 1968. Den fria rörligheten för arbetskraften kan emellertid sägas ha i realiteten genomförts redan under den andra etappen som påbörjades den 1 maj 1964. Den förordning (nr 38/64), som reglerade avvecklingen av hindren under denna etapp, gav visserligen medlemsstat möjlighet att under vissa förutsättningar temporärt prioritera den egna arbetskraften, men dessa möjligheter utnyttjades av bara en del av medlemsstaterna och i endast ringa utsträckning.

SOU 1971: 35

Avvecklingen av hindren för arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen har alltså inte kommit att i någon högre grad påverka omfattningen av migrationen mellan medlemsstaterna. Detta förhållande synes tyda på att ett accepterande av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet för Sveriges del inte skulle komma att på något avgörande sätt inverka på omfattningen av invandringen från medlemsstaterna. Frågan vilka verkningar som en svensk anslutning till gemenskapen kan komma att få för Sveriges folkutbyte med gemenskapen kan emellertid inte besvaras enbart mot bakgrunden av den hittillsvarande folkomflyttningen inom gemenskapen utan måste också, och framför allt, bedömas mot bakgrunden av befolknings- och arbetskraftsutvecklingen inom gemenskapens medlemsstater samt gemenskapens och medlemsstaternas ekonomiska politik. Som en allmän bakgrund för en sådan bedömning redogör utredningen i det följande översiktligt för befolknings-, arbetskrafts- och sysselsättningsutvecklingen inom gemenskapen efter dess tillkomst jämförd med motsvarande utveckling i Sverige. Utredningen berör vidare hur utformningen av gemenskapens och medlemsstaternas ekonomiska politik kan komma att påverka folkutbytet mellan medlemsstaterna. Folkmängden i gemenskapens medlemsstater, som vid gemenskapens tillkomst den 1 januari 1958 utgjorde 167,9 milj., uppgick den 1 januari 1966 till 182,4 milj. och ökade alltså under de åtta åren med 14,5 milj. (1,1 % per år). Folkökningen låg över genomsnittet i Nederländerna (1,4 % per år), Frankrike (1,3 % per år) och Förbundsrepubliken Tyskland (1,2 % per år) men väsentligt under genomsnittet i övriga medlemsstater (0,7-0,6 % per år). 1 Se vidare tabell 7 i bilagan. - Sverige hade 1 Den stora folkökningen i Frankrike och Förbundsrepubliken var till stor del resultatet av ett betydande invandringsöverskott (se ovan). Den naturliga folkökningen i dessa länder uppgick under den angivna perioden till 0,7 % per år och var klart lägre än i Italien, där den utgjorde 0,9 % per år.

Diagram 4. Befolkning och arbetskraft i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige 1967/68, fördelning efter kön och ålder i femårsklasser. Frankrike

Ålder

Belgien

70-75 65-69 60-64 55-59 50-54

'

45-49 40-44 35-39 30-34

II .

[

25-29 20-24 14-19 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 11 1 1II -

1 !1 11

Italien

i 11 1

1 1

1 1 1 1 1 111

Nederländerna 70-75 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 |4-|I9_ I I I 'I

Sverige

Förb 1\ sklan d 70-75

65-69 60-64

,

55-59 50-54 45-49

40-44

1 1 1 1 1 1 11 10 o/o

i

1 1 11 I 1 1 1 1 Kvinnor

AAän

skraft

35-39

H

II

30-34 25-29 20-24 14-19 10 o/o

i

. 1

11 11 M M

11 11 1 1 1

% Källa: Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften: Statistische Grundzahlen der Gemeinschaft samt Statistisk årsbok 1968 och Den utökade arbetskraftsundersökningen hösten 1967, Statistiska meddelanden V 1968: 4. SOU 1971: 35

under åren 1958-1965 en väsentligt långsammare folkökning än gemenskapen som helhet. Under perioden ökade Sveriges folkmängd med inte fullt 0,4 milj. eller med 0,7 % per år. Befolkningsutvecklingen inom gemenskapen mellan åren 1958 och 1965 kännetecknades av att andelen personer i de produktiva åldrarna minskade och att andelen i de icke produktiva åldrarna ökade. Sålunda minskade andelen personer i åldersklassen 15-64 år från 66,1 % till 6 4 , 4 % , medan andelen personer i åldersklasserna 0-14 samt 65 år och däröver ökade, den förra från 23,5 % till 24,3 % och den senare från 1 0 , 4 % till 1 1 , 3 % . Som framgår av tabell 8 i bilagan varierade befolkningens åldersfördelning år 1965 starkt mellan de olika medlemsstaterna. - I Sverige ökade under åren 1958-1965 andelen personer i åldersklassen 15-64 år från 65,2 % till 66,3 % och i åldersklassen 65 år och däröver från 1 1 , 3 % till 1 2 , 8 % , medan andelen personer i åldersklassen 0-14 år minskade från 23,5 % till 20,9 %. Befolkningens åldersstruktur i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige illustreras grafiskt i diagram 4. Minskningen av andelen personer i de produktiva åldrarna inom gemenskapen medförde att arbetskraften ökade långsammare än totalbefolkningen. Utvecklingen var den motsatta i Sverige. Medan gemenskapens befolkning under åren 1958-1965 ökade med 14,5 milj. (1,1 % per år), ökade antalet personer i arbetskraften under samma tid med endast 2,5 milj. (0,5 % per år). Ökningen var störst i Nederländerna (1,4 % per år) och minst i Frankrike (0,2 % per år). Arbetskraftens relativa andel av totalbefolkningen inom gemenskapen gick under perioden ned från 43,6 % till 41,9 %. Andelen minskade i alla medlemsstaterna utom Nederländerna. Se vidare tabell 9 i bilagan. - I Sverige ökade under åren 1960-1965 antalet personer i arbetskraften med 0,2 milj. eller med 1,2 % per år. 1 Arbetskraftens fördelning efter kön och ålder i Belgien, Frankrike, Italien, NederSOU1971:35

länderna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige illustreras grafiskt i diagram 4. Sysselsättningen inom gemenskapen ökade under tiden 1958-1965 starkare än arbetskraften. Sålunda ökade antalet sysselsatta under perioden med 3,6 milj. eller 0,7 % per år. Bakom den genomsnittliga ökningen på 0,7 % per år döljer sig stora skillnader de olika medlemsstaterna emellan. Sålunda ökade antalet förvärvsarbetande med 1,6 % per år i Nederländerna men med endast 0,1 % per år i Frankrike, medan ökningen i de övriga staterna låg nära värdet för gemenskapen som helhet. Sysselsättningsutvecklingen inom jordbruks-, industri- och tjänstesektorerna under åren 1958-1965 var i hög grad oenhetlig. Samtidigt som totalantalet sysselsatta inom gemenskapen ökade med 3,6 milj. minskade antalet i jordbruket sysselsatta med 3,2 milj. Deras andel av totalantalet sysselsatta gick ned från 21,3 % till 15,9 % . Inom industrioch tjänstesektorerna ökade däremot antalet sysselsatta med sammanlagt 6,8 milj. Sysselsättningsandelen ökade för industrisektorn från 41,1 % till 43,5 % och för tjänstesektorn från 37,6 % till 40,6 % . Se vidare tabell 10 och 11 i bilagan. - I Sverige ökade antalet sysselsatta ungefär lika mycket som antalet personer i arbetskraften. Sysselsättningsandelen minskade för jordbruket från 13,8 % till 11,8 % och för industrin från 45,1 % till 43,1 % men ökade för tjänstesektorn från 40,8 % till 44,7 %. 2 Det förhållandet att antalet sysselsatta under åren 1958-1965 ökade väsentligt snabbare än antalet personer i arbetskraften innebär att sysselsättningsläget i gemenskapens medlemsstater förbättrades påtagligt. Under perioden minskade arbetslösheten i gemenskapen med 1,2 milj. eller från 2,8 milj. (3,8 %) till 1,6 milj. (2,1 % ) . Arbetslösheten minskade särskilt starkt i Italien, 1

Under perioden 1966-1970 beräknas antalet personer i arbetskraften ha ökat med endast 0,7 % per år. Se Svensk ekonomi 1971-1975 (SOU 1970:71). 2 Enligt 1960- och 1965 års folkräkningar. Jfr Svensk ekonomi 1971-1975, s. 77 f. 75

där den gick ned från 9,0 % till 5,8 %, och i Förbundsrepubliken Tyskland där den minskade från 2,7 % till 0,5 % . Endast i Frankrike ökade arbetslösheten något under perioden, från 0,5 % till 0,7 %. Se vidare tabell 12 i bilagan. Befolknings- och arbetskraftsutvecklingen inom gemenskapen under femårsperioden 1966-1970 kännetecknades av en långsammare befolknings- och arbetskraftstillväxt än under åren 1958-1965. Sålunda beräknas medlemsstaternas folkmängd ha ökat under perioden med inte mer än 7 milj. eller med 0,8 % per år mot 1,1 % per år under åren 1958-1965. Andelen personer i åldrarna 0-14 år och 15-64 år beräknas ha minskat till 23,6 % resp. 64,1 %, medan andelen personer i åldrarna 65 år och däröver ökade till 12,3 %. Arbetskraften beräknas ha ökat under perioden med 1,6 milj. eller med 0,4 % per år mot 0,5 % under åren 1958—1965.1 - Sverige hade under perioden 1965-1970 en likartad befolknings- och arbetskraftsutveckling. 2 Den hittillsvarande befolknings- och arbetskraftsutvecklingen inom gemenskapen synes tyda på att den knapphet på arbetskraft, som rått inom gemenskapen som helhet under 1960-talet och som föranlett en omfattande rekrytering av arbetskraft från länder utanför gemenskapen, kommer att bestå under avsevärd tid framåt. Det må dock här understrykas att arbetskraftssituationen kan komma att påverkas i annan riktning av bl. a. förändringar i efterfrågeutvecklingen, strukturomvandlingen inom näringslivet, särskilt jordbruket, och möjligheterna att ta i anspråk inom gemenskapen tillgängliga arbetskraftsreserver. Den folkomflyttning som ägt rum under efterkrigstiden har främst betingats av stora skillnader i sysselsättningsläget i de av omflyttningen berörda länderna. Flyttningsrörelserna har i huvudsak gått från länder med arbetslöshet till länder med brist på arbetskraft. Av de nuvarande medlemsstaterna är det endast Italien som haft ett utvandringsöverskott under hela efterkrigstiden. Mot denna bakgrund synes frågan i vad 76

mån en svensk anslutning till gemenskapen kommer att påverka omfattningen av invandringen i Sverige främst bli beroende av hur gemenskapen och de enskilda medlemsstaterna utformar sin ekonomiska politik och särskilt den politik som tar sikte på att lösa sysselsättningsproblemen inom gemenskapen och dess olika regioner. Enligt artikel 103 i fördraget skall medlemsstaterna betrakta konjunkturpolitiken som en fråga av gemensamt intresse. De skall sinsemellan och tillsammans med kommissionen samråda om de åtgärder som kan föranledas av omständigheterna. Rådet kan på förslag av kommissionen enhälligt besluta om sådana åtgärder. Varje medlemsstat skall enligt artikel 104 föra en sådan ekonomisk politik som erfordras för att, »med säkerställande av en hög sysselsättning och en stabil prisnivå», upprätthålla betalningsbalansen och vidmakthålla förtroendet för den egna valutan. För att underlätta förverkligandet av dessa mål skall medlemsstaterna samordna sin ekonomiska politik och för detta ändamål upprätthålla samarbete mellan vederbörande myndigheter samt mellan sina centralbanker. Den svenska arbetsmarknadspolitiken har till syfte »att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning», eller, mera konkret uttryckt »att bereda varje medborgare möjlighet till lönsam, meningsfylld sysselsättning med fritt yrkesval». 3 Målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken överensstämmer med de mål som Internationella arbetsorganisationen (ILO) uppställt för medlemsstaternas ekonomiska politik i konvention nr 122. Enligt konventionen, vartill Sverige och två av gemenskapens stater anslutit sig, skall de anslutna staterna se som en av sina viktigaste uppgifter att utforma och fullfölja en aktiv politik som är ägnad att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Målet för sysselsättningen inom gemen1

För en utförligare redogörelse för befolkningsoch arbetskraftsutvecklingen inom gemenskapen hänvisas till Ribas: La politique sociale des Communautés Européennes, Paris 1969. 2 Se Svensk ekonomi 1971-1975, kap 3. 3 Prop. 1966:52, s. 185 och 191. SOU 1971: 35

skåpens medlemsstater är enligt ordalydelsen i fördraget sidoordnat målen betalningsbalans och stabil prisnivå. Detta innebär att medlemsstat i princip får föra en politik som syftar till full sysselsättning endast i den mån en sådan politik inte äventyrar betalningsbalansen eller prisstabiliteten. I Sverige har under senare år sysselsättningsmålet betonats något starkare. I vad mån förpliktelserna i artikel 104 i fördraget kan komma att påverka medlemsstaternas sysselsättningspolitik är oklart. Det må här endast framhållas att ansvaret för den ekonomiska politiken i princip åvilar de enskilda medlemsstaterna och att artikel 104 genom sin allmänt hållna formulering ger medlemsstaterna ett stort utrymme för en självständig utformning av den ekonomiska politiken. Flera av medlemsstaterna för också en arbetsmarknadspolitik som syftar till full sysselsättning och som inte skiljer sig i någon högre grad från den svenska arbetsmarknadspolitiken. 1 Vilken sysselsättningspolitik medlemsstaterna för kan få betydelse även för folkutbytet mellan staterna. Om en medlemsstat exempelvis vid en målkonflikt mellan full sysselsättning och prisstabilitet anser en lägre sysselsättningsnivå vara att föredra framför en höjd prisnivå och därmed accepterar en högre arbetslöshet, kan detta få till följd en ökad utvandring till medlemsstater som strävar efter att upprätthålla full sysselsättning. I fördragets preambel framhålls att det är, -angeläget att trygga en harmonisk utveckling inom gemenskapen genom att minska klyftan mellan olika områden samt eftersläpningen för mindre gynnade områden. Enligt artikel 92 i fördraget äger medlemsstat vidta vissa statliga stödåtgärder av bl. a. regionalpolitisk art, såsom åtgärder för att främja den ekonomiska utvecklingen i områden med onormalt låg levnadsstandard eller allvarlig undersysselsättning eller för att underlätta utvecklingen av vissa näringsgrenar eller näringsgeografiska områden. Inom ramen för den sociala och ekonomiska politiken förutser fördraget en rad åtgärder av bl. a. sysselsättningspolitisk och regionalpolitisk art - åtgärder som allt efSOU 1971: 35

ter sitt syfte är ägnade att verka stimulerande eller återhållande på arbetskraftens rörlighet inom gemenskapen. Sålunda har med stöd av artikel 123 i fördraget upprättats en europeisk socialfond med uppgift att inom gemenskapen främja möjligheterna till sysselsättning och arbetstagarnas geografiska och yrkesmässiga rörlighet, bl. a. genom omskolning och flyttningsbidrag. Fonden, till vilken medlemsstaterna lämnar bidrag enligt en särskild skala, kan enligt nu gällande regler ersätta hälften av medlemsstaternas kostnader för omskolning, omflyttning och omställningsbidrag. Fonden har under åren 1960-1969 utbetalat sammanlagt 116,9 milj. dollar (omkring 600 milj. sv. kronor) i ersättningar till medlemsstaterna, varav 46,5 milj. (39,8 %) till Italien, 33,8 milj. (28,9 %) till Förbundsrepubliken Tyskland, 24,2 milj. (20,7 %) till Frankrike, 12,4 milj. (10,6 %) till övriga medlemsstater. Av ersättningarna har 109,0 milj. (93 %) avsett omskolning och 7,8 milj. (7 %) omflyttning. Åtgärderna har berört sammanlagt 1 107 000 arbetstagare. - Sociala fonden har hittills inte kunnat utbetala medel till medlemsstaterna förrän dessa vidtagit de åtgärder som berättigar till ersättning. Medlemsstaterna har enligt gällande regler kunnat söka ersättning från fonden endast för arbetstagare som efter omskolning åter varit i tjänst minst sex månader. Fonden har på detta sätt kommit att få en passiv funktion och har inte kunnat främja exempelvis nationella planer på omskolning i förebyggande syfte. Reglerna har vidare medfört att tillgängliga medel betalats ut för en mängd olika projekt utan att någon samordning kunnat komma till stånd. Fondens betydelse har ytterligare begränsats genom att varje medlemsstat haft anspråk på att få tillbaka från fonden ungefär lika mycket som den betalat in. Kommissionen har i yttrande till rådet den 11 juni 1969 (J.O.C 131/1969) föreslagit en genomgripande reform av sociala fondens struktur och arbetssätt. Fonden skall därigenom kunna bli ett anpassningsbar! instrument som ger gemenskapen möjlighet att understödja med1

Se Sverige och EEC, s. 73 och 96 f.

lemsstaternas regeringar vid genomförandet av de för den gemensamma marknadens funktion erforderliga åtgärderna vid förverkligandet av den gemensamma politiken och riktlinjerna för den långsiktiga ekonomiska politiken. Enligt kommissionens förslag skall fondens resurser ökas väsentligt (upp till 250 miljoner dollar per år) och bestå av gemenskapens egna medel (ressources propres). Budgetkontroll skall utövas av parlamentet. Kommissionen skall, under förutsättning av rådets godkännande, kunna be^ sluta var, när och till vem hjälp skall lämnas. Fondens verksamhet skall samordnas med gemenskapens regionalpolitik och långsiktiga ekonomiska politik. Avsikten är att den sociala fonden i fortsättningen inte skall få användas för splittrade punktinsatser. Dess verksamhet skall i stället koncentreras på vissa väl definierade och på förhand fastställda mål. Vidare har med stöd av artikel 129 i fördraget upprättats en europeisk investeringsbank, som enligt artikel 130 skall ha till uppgift att i gemenskapens intresse bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den gemensamma marknaden genom att anlita kapitalmarknaderna och egna resurser. Den skall bevilja lån och garantier utan vinstsyfte för att underlätta finansiering av bl. a. projekt för utveckling av mindre utvecklade områden och projekt som syftar till modernisering eller omställning av företag eller tillskapande av nya ekonomiska verksamheter, föranledda av genomförandet av den gemensamma marknaden, och som genom sin storlek eller sin natur inte kan helt finansieras av de enskilda medlemsstaterna. Av bankens totala utlåning under åren 1959-1968 på 1 263,0 milj. dollar (omkring 6,5 miljarder sv. kronor) har 987,5 milj. gått till medlemsstaterna, varav 646,2 milj. (51,2 %) till Italien, 187,4 milj. (14,8 %) till Frankrike, 105,1 milj. (8,3 %) till Förbundsrepubliken Tyskland och 48,8 milj. (3,9 %) till övriga medlemsstater. Av den totala långivningen har 37 % gått till industrin, 36 % till transportväsendet och kommunikationerna, 14 % till kraftförsörjningen, 11 % till jordbruket och 2 % till

vattenförsörjningen. Gemenskapen har alltsedan tillkomsten ägnat sysselsättningsproblemen i Syditalien särskild uppmärksamhet. I ett till Romfördraget fogat protokoll rörande Italien förklarade de fördragsslutande staterna att de rekommenderade gemenskapens institutioner att använda alla i fördraget förutsedda medel, särskilt europeiska investeringsbankens och europeiska socialfondens resurser, för att underlätta för Italien att genomföra dess tioårsprogram för ekonomisk expansion som syftade till att avhjälpa den bristande strukturella jämvikten i den italienska ekonomin, särskilt genom att upprusta de mindre utvecklade områdena i södra Italien och på de italienska öarna samt genom att skapa nya sysselsättningsmöjligheter för att avskaffa arbetslösheten. Gemenskapens gemensamma resurser har i hög grad kommit att användas till att finansiera en rad utvecklingsprojekt i Italien. Sålunda har Italien som förut nämnts intill utgången av år 1969 erhållit nästan två tredjedelar av de sammanlagt 987,5 milj. dollar som investeringsbanken beviljat medlemsstaterna samt fyra tiondelar av de 116,9 milj. dollar som sociala fonden utgett i ersättning för en del av medlemsstaternas utgifter för omskolning och omflyttning. Sysselsättningspolitiken inom gemenskapen har under 1960-talet ägnats en allt större uppmärksamhet. I det förslag till riktlinjer för gemenskapens politik i fråga om arbetskraftens fria rörlighet, som rådgivande kommittén förelade kommissionen den 26 februari 1965 framhöll kommittén att åtgärderna på detta område inte kunde betraktas isolerade utan borde inordnas inom ramen för en ekonomiskt utjämnande utvecklingspolitik som borde följas av en aktiv, på gemenskapsnivå samordnad sysselsättningspolitik. För att undanröja den arbetslöshet, som fortfarande fanns inom några områden av gemenskapen, var det enligt kommittén inte tillräckligt att tillerkänna arbetstagarna rätt till fri rörlighet. Det måste i stället vidtas lämpliga åtgärder för att skapa arbetstillfällen i dessa områden. Nödvändigheten av att föra en politik som utSOU 1971: 35

jämnar skillnaderna mellan medlemsstaternas olika områden understryks även i det program för den ekonomiska politiken under perioden 1966-1970 som rådet antog den 11 mars 1967 (J.O. 79/1967). I programmet framhålls att det krävs betydande insatser under de kommande åren om det skall bli möjligt att skapa optimala betingelser för en utjämnad ekonomisk tillväxt och en utjämnad ekonomisk struktur. Därvid gäller det särskilt att mobilisera produktionsresurserna i problemområdena och därmed främja den gemensamma tillväxten och bidra till en bättre regional jämvikt. Även om de nu redovisade riktlinjerna är allmänt hållna synes de dock ge stöd för antagandet att de regionala sysselsättningsproblemen i större utsträckning än förut kommer att lösas genom lokaliseringspolitiska insatser och att, som en följd härav, den av sysselsättningssvårigheter betingade folkomflyttningen inom gemenskapen kommer att avta i omfattning. Till den omflyttning av arbetskraft som förekommit inom gemenskapen torde ha bidragit en rad andra faktorer, bl. a. skillnader i löneläget i ds olika medlemsstaterna. I tabell 13 redovisas den totala lönekostnaden, i svensk valuta (öre), per arbetad timme inom den egentliga industrin i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige åren 1960-1969. Det förhållandet att Sverige har ett väsentligt högre löneläge än medlemsstaterna talar för att gemenskapens arbetskraft vid en svensk anslutning till gemenskapen kommer att i ökad utsträckning söka sig till vårt land. Det torde emellertid inte vara möjligt att dra några säkra slutsatser om löneskillnadernas betydelse för arbetskraftens villighet att flytta från ett land till ett annat, eftersom denna påverkas av en rad andra faktorer, såsom beskattning, levnadskostnader och sociala förmåner samt religiösa, kulturella och klimatiska förhållanden. Löneskillnaderna mellan medlemsstaterna har emellertid i ett avseende haft direkt betydelse för arbetskraftens rörlighet över gränserna, nämligen på entreprenadverkSOU 1971: 35

samhetens område. Enligt en numera vedertagen praxis äger entreprenadföretag i en medlemsstat som bedriver verksamhet i annan medlemsstat avlöna den arbetskraft, som företaget för med sig, enligt hemlandets lönenormer. Företag från medlemsstat med låga löner har på grund härav haft ett intresse av att vid utförande av entreprenad i medlemsstat med en högre lönenivå använda arbetskraft från hemlandet för att på så sätt nedbringa lönekostnaderna. 1 Det må här understrykas att denna praxis, som innebär ett avsteg från likabehandlingsprincipen, inte grundar sig på någon gemenskapsbestämmelse.

1 Jfr prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m. m. s. 111 f.

5.1 Förslag till anpassning av den svenska utlänningslagstiftningen

Inledning

5.1.1 Gemenskapsrätt och nationell rätt Gemenskapsrätten Ga droit communautaire, das Gemeinschaftsrecht) består främst av fördragen angående upprättande av de tre gemenskaperna (CECA, EEC och Euratom) med tillhörande dokument och de förordningar, direktiv och beslut som utfärdats av gemenskapernas organ med stöd av fördragen. Romfördraget, som närmast är att betrakta som ett ramavtal, består av allmänt utformade bestämmelser om gemenskapens mål och om sättet för att förverkliga målen.1 Fördraget innehåller detaljbestämmelser endast i fråga om upprättandet av tullunionen. På de områden, som inte närmare regleras i fördraget, överlåter fördraget åt gemenskapens organ att bestämma hur gemenskapens mål skall förverkligas. Romfördraget skiljer sig på så sätt från de båda övriga fördragen (CECA och Euratom) som innehåller mera detaljerade bestämmelser och därför lämnar organen betydligt mindre handlingsfrihet. Gemenskapens mål skall enligt Romfördraget förverkligas främst genom att hindren för den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna undanröjs (art. 3 a och c), genom att en gemensam tulltariff och en gemensam handelspolitik mot tredje land skapas (art. 3 b), genom att en gemensam eller samordnad politik införes på vissa andra områden (art. 3 d, e och g) och genom att de na-

tionella lagstiftningarna harmoniseras i den utsträckning den gemensamma marknadens funktion så erfordrar (art. 3 h). Vilka hinder för den fria rörligheten som måste undanröjas för att gemenskapens mål skall kunna förverkligas anges närmare i speciella bestämmelser för varje sakområde. Dessa bestämmelser innebär i korthet att medlemsstaterna måste avlägsna de nationella regler som medger en diskriminerande behandling av medborgare i annan medlemsstat på handelns, arbetskraftens, etableringens, tjänsternas och kapitalets områden och vilkas tilllämpning utgör hinder för varornas och produktionsfaktorernas rörlighet inom gemenskapen. Bestämmelserna om harmonisering (rapprochement, Angleichung) har till syfte att undanröja de olägenheter som är förenade med att medlemsstaternas nationella bestämmelser skiljer sig materiellt från varandra. I den mån dessa bestämmelser direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande och funktion skall de enligt artikel 100 i fördraget harmoniseras. Vid sidan av detta generella stadgande finns i fördraget speciella bestämmelser som föreskriver en harmonisering eller en samordning (coordination, Koordinierung) av medlemsstaternas lagstiftning på vissa områden, bl. a. tullagstiftning (art. 27), bestämmelser som stadgar särskild behandling av utlänningar i fråga om etablering och tjänsteutövning och som motiveras av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan 1

Se avsnitt 2.1.2 och 4.1.1. SOU 1971: 35

(art. 56 p. 2 och art. 66), bestämmelser om upptagande och utövande av självständig förvärvsverksamhet (art. 57 p. 2 och art. 66) samt sociallagstiftning (art. 117). Huvudansvaret för att de uppgifter som anförtrotts gemenskapen genomförs åvilar gemenskapens institutioner, parlamentet, rådet, kommissionen och domstolen. I fördraget regleras ingående kompetensfördelningen mellan de olika institutionerna (se avsnitt 2.1.4). Ansvaret för att förekommande hinder avlägsnas och att medlemsstaternas nationella lagstiftningar harmoniseras åvilar i första hand rådet och kommissionen. För fullgörandet av sina uppgifter skall rådet och kommissionen enligt artikel 189 i fördraget utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer eller yttranden. I fördraget anges vilka åtgärder som rådet och kommissionen skall vidta för att förverkliga gemenskapens mål. Den befogenhet att utfärda förordningar och direktiv, som tillkommer rådet och kommissionen, skiljer sig från de enskilda medlemsstaternas lagstiftningskompetens såtillvida att den inte är generell utan begränsad till bestämda områden. I den mån fördraget inte uttryckligen ger rådet eller kommissionen sådan befogenhet på visst område, exempelvis arbetsmarknadspolitikens område, äger dessa institutioner inte vidta några åtgärder på detta område med förpliktande verkan för medlemsstaterna. En sådan begränsning av institutionernas befogenheter skulle emellertid kunna leda till att institutionerna inte hade möjlighet att vidta åtgärder som var nödvändiga för att förverkliga Romfördragets mål. Rådet har därför i artikel 235 bemyndigats att vidta åtgärder som inte förutses i de speciella kompetensreglerna. En förutsättning härför är emellertid att åtgärden är nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och att i fördraget inte förutsetts de handlingsbefogenheter som erfordras härför. Beslut om åtgärder med stöd av artikel 235 skall fattas enhälligt på förslag av kommissionen och efter hörande av församlingen. Avvecklingen av hindren för arbetskrafSOU1971:35 6—014382

tens fria rörlighet, etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen skall som förut antytts ske i enlighet med förordningar eller direktiv av rådet eller kommissionen. Sålunda skall rådet enligt fördraget genom förordningar eller direktiv vidta erforderliga åtgärder för att gradvis genomföra arbetskraftens fria rörlighet (art. 49) och kommissionen genom tillämpningsförordningar (réglements d'application, Durchfiihrungsverordnungen) fastställa på vilka villkor medborgare i medlemsstat skall få stanna i annan medlemsstat efter upphörd anställning (art. 48 d). Rådet skall utfärda direktiv för förverkligandet av de allmänna programmen för avveckling av förekommande inskränkningar i etableringsfriheten och den fria tjänsteutövningen (art 54 p. 2 och art. 63 p. 2). Harmoniseringen eller samordningen av medlemsstaternas lagstiftning skall i regel ske i enlighet med direktiv utfärdade av rådet (art. 56 p. 2, 57 p. 2, 100 och 101) men även andra åtgärder kan komma ifråga, exempelvis rekommendationer från kommissionen för harmonisering av medlemsstaternas tullagstiftning (art. 27). Rådets och kommissionens åtgärder kan på talan av part prövas av gemenskapens domstol som har att värna om lag och rätt vid tolkningen och tillämpningen av fördraget (se avsnitt 2.1.4.5). Förordningar äger enligt artikel 189 andra stycket i fördraget allmän giltighet och gäller således alla medlemsstater, deras institutioner samt i princip alla personer som vistas inom medlemsstat. Förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. De kräver alltså för sin tillämplighet ingen nationell lagstiftning och kan därför omedelbart tilämpas av de nationella förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Det förhållandet att en förordning utfärdats har emellertid inte ansetts hindra medlemsstat att transformera förordningens bestämmelser i nationella regler.1 Förordningarna innehåller vanligen uppgift om tiden för ikraftträdandet. Om så 1 Se Bericht iiber die Anwendung des Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaten (Doc. 38/1967).

inte är fallet träder de enligt artikel 191 i fördraget i kraft den tjugonde dagen efter publiceringen. Förordningar utfärdas på de fyra officiella språken franska, italienska, nederländska och tyska och publiceras i gemenskapens officiella tidning, på franska benämnd Journal Officiel des Communautés Européennes (J.O.) och på tyska Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (AB1). Som exempel på förordningar kan nämnas förordning nr 3 om social trygghet för arbetstagare som flyttar mellan medlemsstaterna och förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Direktiv är bindande för den eller de medlemsstater, till vilka de är riktade, i fråga om de i direktiven uppställda målen men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma på vilket sätt och med vilka medel målen skall förverkligas. Direktiv skapar en folkrättslig förpliktelse för berörda medlemsstater att transformera direktivets bestämmelser i nationella regler. Direktiv blir bindande från den tidpunkt då det delges den eller de medlemsstater som det avser. I regel anges i direktivet inom vilken tid de däri påbjudna åtgärderna skall vara vidtagna. Som exempel på direktiv kan nämnas direktiv nr 64/220 angående avveckling av hindren för inresa och vistelse på etableringens och tjänsteutövningens område samt direktiv nr 68/360 angående avveckling av inskränkningarna för arbetstagare i medlemsstaterna och deras familjeanhöriga att förflytta sig och vistas inom gemenskapen. Beslut, som kan riktas till såväl stater som enskilda personer och företag, är till alla delar bindande för dem som de avser. Liksom direktiv är beslut, som riktas till medlemsstat, inte omedelbart tillämplig rätt. Beslut, som riktar sig till enskilda, kan närmast betraktas som förvaltningsbeslut och är, om det innefattar betalningsskyldighet, direkt verkställbart enligt artikel 192 i fördraget. Beslut blir bindande genom att delges med dem som avses med beslutet. Från de beslut som rådet och kommissionen fattar med stöd av fördraget är att skilja de beslut som fattas av medlemsstaternas före-

trädare i rådet (les Representants des Gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil). Denna form av beslut som inte regleras i fördraget, används när gemenskapens organ saknar kompetens att besluta i viss fråga och när det av politiska skäl anses lämpligt att inte låta besluten få karaktär av överstatlig rätt. Rekommendationer och yttranden är inte bindande för medlemsstaterna. Konventioner av det traditionella slaget avses enligt fördraget skola komma till användning på en rad områden. Enligt artikel 135 skall den fria rörligheten för arbetstagare från utomeuropeiska länder i medlemsstaterna och för arbetstagare från medlemsstaterna i dessa länder regleras genom konventioner som kräver medlemsstaternas enhälliga godkännande och i artikel 220 förutses att medlemsstaterna ingår konventioner med varandra bl. a. för att till förmån för sina medborgare säkerställa skydd till person liksom tillgång till och skydd för de rättigheter på samma villkor som varje stat tillerkänner sina egna medborgare. Med stöd av artikel 220 har ingåtts konventioner om ömsesidigt erkännande av bolag och juridiska personer samt om domstolars behörighet, erkännande och verkställighet av domar på civil- och handelsrättens områden. Domstolens domar är av betydelse främst för tolkning och tillämpning av gemenskapsrätten. Romfördraget med tillhörande dokument (den primära gemenskapsrätten) och den rätt som skapas av gemenskapens institutioner med stöd av fördraget (den sekundära gemenskapsrätten) utgör enligt gemenskapernas domstol en ny rättsordning som i vissa delar gäller inte bara för medlemsstaterna utan också för deras medborgare och därför skapar - oberoende av medlemsstaternas lagstiftning - rättigheter och skyldigheter för enskilda. Domstolen har närmare utvecklat sin syn på gemenskapsrättens innebörd i en rad domar. I en ofta citerad dom i målet Costa v. ENEL (nr 6/64) 1 uttalade domstolen att Romfördra1

Receuil X, s. 1158. SOU 1971: 35

get, till skillnad från vanliga mellanstatliga fördrag, har skapat ett eget rättssystem, som utgör grunden för en gemenskap av obegränsad varaktighet. Medlemsstaterna har, ehuru på begränsade områden, gjort inskränkningar i sina suveräna befogenheter och skapat ett rättssystem, tillämpligt på såväl staterna själva som deras medborgare. Införlivandet i nationell rätt av bestämmelser, som har sitt ursprung i gemenskapsrätt och, mera allmänt, i Romfördragets ordalydelse och anda, innebär att det blir omöjligt för medlemsstaterna att hävda en efterföljande ensidig åtgärds överhöghet i förhållande till ett rättssystem som de accepterat på grundval av ömsesidighet. Gemenskapsrättens genomslagskraft kan inte variera från en stat till en annan till förmån för den interna lagstiftningen utan att förverkligandet av Romfördragets mål sådant det uttryckts i artikel 5 sätts i fara och utan att det uppstår en sådan diskriminering varom talas i artikel. 7. Gemenskapsrättens överhöghet fastslås i artikel 189, enligt vars lydelse förordningar har »bindande» prägel och är direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Denna bestämmelse som inte innehåller något undantag, skulle vara utan mening, om en medlemsstat ensidigt kunde upphäva dess verkningar genom lagstiftning som skulle stå i motsatsförhållande till gemenskapsrätten. Den överlåtelse av interna rättsbefogenheter, som medlemsstaterna gjort till förmån för det gemensamma rättssystemet, innefattar följaktligen en slutgiltig begränsning av deras suveräna befogenheter, mot vilken inte kan göras gällande en senare vidtagen ensidig åtgärd som är oförenlig med gemenskapens begrepp. Domstolens uppfattning att den direkt tilllämpliga gemenskapsrätten, dvs. vissa bestämmelser i Romfördraget, förordningar, beslut riktade till enskilda och domstolens domar, har företräde framför nationella bestämmelser som är oförenliga med gemenskapsrätten har ännu inte helt accepterats i alla medlemsstaterna. I Belgien, där författningsbestämmelser saknas på området, gäller enligt praxis att fördrag är likvärdigt med nationell lag. GemenskapsbestämmelSOU 1971: 35

ser, som står i strid med tidigare utfärdad nationell lag, äger företräde framför denna, medan förhållandet är det motsatta om den nationella lagen utfärdats senare än gemenskapsbestämmelsen. Konungen har bemyndigats att genomföra gemenskapsrätten oavsett om denna är direkt tillämplig eller ej - på de områden som faller under Konungens kompetens. I Frankrike gäller enligt artikel 28 i konstitutionen att fördrag eller överenskommelser som ratificerats och godkänts har genom offentliggörandet en högre rang (une autorité supérieure) än lag, förutsatt att fördraget eller överenskommelsen tillämpas av den andra parten. Den direkt tillämpliga gemenskapsrätten kräver i vissa fall en anpassning av den interna rätten, vilket i allmänhet sker genom dekret av presidenten eller premiärministern. I Italien äger enligt artikel 10 i författningen generella folkrättsliga regler företräde framför nationell rätt. I fråga om fördrag, vars rättsliga karaktär inte regleras i författningen, gäller samma praxis som i Belgien. Gemenskapsbestämmelse äger alltså företräde framför nationell lag endast om den utfärdats senare än denna. Regeringen har genom en rad lagar bemyndigats att genomföra gemenskapsrätten. Genom lag den 13 oktober 1969 har regeringen bemyndigats att för den tredje etappen av övergångsperioden utfärda nödvändiga bestämmelser för att genomföra de åtgärder som förutses i vissa av Romfördragets artiklar och för att säkerställa uppfyllandet av de förpliktelser som följer av utfärdade förordningar, direktiv och beslut.1 I Luxemburg, som saknar författningsbestämmelser på området, gäller enligt fast praxis att fördrag äger företräde framför nationell lag, oavsett om denna utfärdats före eller efter fördraget. I Nederländerna gäller enligt artikel 66 i konstitutionen att nationella bestämmelser inte är tillämpliga om deras tillämpning inte är förenlig med fördragsbestämmelse som är tvingande för alla, oavsett om fördraget slöts före eller efter det att de nationella bestämmelserna trädde i kraft. Fördragsbestämmelser blir 1 Se Gazzetta Ufficiale n. 279 del 5 novembre 1969.

tillämpliga genom att publiceras i Tractatenblad van het Koningrijk der Nederlanden. Den med stöd av Romfördraget skapade direkt tillämpliga rätten blir gällande i Nederländerna genom publiceringen i Journal Officiel (Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen) 1 I Förbundsrepubliken Tyskland är läget oklart. Enligt artikel 25 i grundlagen ingår de allmänna folkrättsliga reglerna (die allgemeinen Regeln des Völkerrechts) som del av den interna rätten. Det är emellertid en omstridd fråga om fördragsbestämmelser omfattas av grundlagsstadgandet. Rättspraxis är vacklande. 2 Meningssktljaktigheterna om gemenskapsrättens natur återspeglar en gammal tvistefråga, nämligen spörsmålet om förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt. Två motsatta uppfattningar har gjort sig gällande, den dualistiska, som är den äldre, och den monistiska. Den dualistiska uppfattningen utgår från att endast stater och internationella organisationer kan vara den internationella rättsordningens subjekt. Härav följer att ett fördrags bestämmelser måste transformeras till nationell rätt i enlighet med den nationella författningen för att bli tillämpliga på de fördragsslutande staternas medborgare. Den monistiska uppfattningen utgår från att det finns endast en rättsordning och att denna är internationell. De nationella rättsreglerna utgör endast en del av den internationella rättsordningen. Härav följer att fördrag är direkt tillämpliga på inte bara medlemsstaterna utan också deras institutioner och medborgare. Fördragets bestämmelser behöver alltså enligt denna uppfattning inte transformeras till nationell rätt för att bli tillämpliga. Som torde framgå av den tidigare framställningen över rättsläget i medlemsstaterna på förevarande område har Frankrike, Luxemburg och Nederländerna accepterat den monistiska principen, medan övriga medlemsstater mer eller mindre klart anslutit sig till den dualistiska uppfattningen. Svårigheterna att genomföra principen att gemenskapsrätten har företräde framför den nationella rätten har uppmärksammats av

parlamentet som tagit upp frågan i resolutioner den 22 oktober 1965 (J. O. 187/65) och den 9 maj 1967 (J. O. 103/67). I den förra resolutionen konstaterade församlingen att vissa nationella rättsinstanser ifrågasatte tillämpligheten av gemenskapsbestämmelserna i fråga. Parlamentet sade sig vara medvetet om att de rättsliga instansernas oavhängighet, som utgjorde en av grundvalarna för den demokratiska ordningen, måste respekteras men förklarade att det var nödvändigt att erkänna gemenskapsrättens företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. Församlingen uttryckte önskemål om att medlemsstaterna i sina officiella nyhetsorgan skulle kungöra gemenskapens tvingande bestämmelser - såväl de omedelbart bindande som de vilka för sin giltighet förutsätter nationella regler - i syfte att understryka deras betydelse på det nationella planet. I den senare resolutionen fastslog parlamentet att det fortfarande kvarstod vissa luckor och brister i det av medlemsstaterna använda förfarandet för tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna. Parlamentet uppmanade medlemsstaterna att i större utsträckning utnyttja möjligheterna att delegera befogenheter från parlamenten till regeringarna. Även kommissionen har i sina verksamhetsberättelser betonat betydelsen av att gemenskapsrätten tillämpas i medlemsstaterna. Enligt kommissionens uppfattning tillämpas gemenskapsrätten i allt större utsträckning av medlemsstaternas domstolar. 3 En svensk anslutning till gemenskapen (EEC) på de villkor som gäller för de nuvarande medlemsstaterna innebär att en del av de befogenheter, som i vårt land enligt gällande regeringsform utövas av Kungl. Maj:t, riksdagen eller annat statsorgan, måste överlåtas på gemenskapens institutioner, främst ministerrådet. Genom en ändring i 1 Van Dijk: The Implementation and the Application of the Law of the European Communities within the Legal Order of the Netherlands, Common Market Law Review, Vol. 6 nr 3, s 383 ff. 2 Se vidare Bericht iiber die Anwendang des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaten (Doc. 38/1967). 3 Se bl.a. Premier Rapport general sur l'activité des Communautés, 1967, kap. VIII.

SOU 1971: 35

regeringsformen har skapats möjligheter att överlåta konstitutionell beslutanderätt på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, vartill gemenskapen är att räkna. Enligt 81 § regeringsformen kan nämligen genom särskild lag beslutanderätt som enligt regeringsformen tillkommer Konungen och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och inte avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bli anslutet. Beslut om sådan överlåtelse fattas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller också, om därmed förenad tidsutdräkt är till men för riket, samfällt av Konungen och en riksdag. I sistnämnda fall krävs för beslut om överlåtelse att i riksdagen minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna vid votering instämt i beslutet. En svensk anslutning innebär vidare att Sverige måste i enlighet med artikel 5 i fördraget vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder ägnade att säkerställa uppfyllandet av de förpliktelser som följer av fördraget eller av åtgärder vidtagna av gemenskapens institutioner. Som en följd av överlåtelsen av konstitutionell beslutanderätt på gemenskapens institutioner måste Sverige därför acceptera inte bara den primära gemenskaps-rätten (Romfördraget med tillhörande dokument) utan också den sekundära gemenskapsrätten (den av gemenskapens institutioner skapade rätten). Som framgår av vad tidigare anförts tillämpar endast en del av de nuvarande medlemsstaterna gemenskapsrätten i den omfattning och på det sätt som Romfördraget förutser. Sveriges författning saknar, liksom Belgiens och Luxemburgs, bestämmelser om folkrättens förhållande till nationell rätt. Folkrättsliga principer har emellertid i flera fall tillämpats av svenska domstolar. 1 När det gäller fördrag är praxis vacklande och doktrinen oenig.2 Frågan om internationella överenskommelsers införlivande med svensk rätt övervägs f. n. av utredningen SOU 1971: 35

om författningspublicering m. m. Enligt direktiven för utredningen 3 bör utredningen särskilt undersöka vilken legisiativ form som bör väljas för genomförandet i vår lagstiftning av överenskommelser av samma art som Romfördraget och av sådana bindande beslut som fattas av organ som bildats genom överenskommelsen. Arbetet bör i denna del utmynna i förslag till lösningar av de särskilda problem som överstatlighetsprincipen i en sådan överenskommelse skulle kunna skapa. Med hänsyn till att frågan om internationella överenskommelsers införlivande med svensk rätt utreds särskilt anser sig utredningen kunna inskränka sig till att lämna endast några allmänna synpunkter på förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt. 4 Enligt Romfördraget skall målen för gemenskapens verksamhet förverkligas av gemenskapens institutioner genom legislativa och andra åtgärder. Den gemenskapsrätt som därvid skapas av institutionerna skall enligt fördraget i vissa delar tillämpas direkt av medlemsstaterna och i andra delar transformeras till nationell rätt. Genom sin anslutning till Romfördraget har medlemsstat överlåtit beslutanderätten i lagstiftningsfrågor på gemenskapens institutioner i den ut1 Se NJA 1942 s. 65, 1946 s. 65 och 1957 s. 195. Jfr 2 kap. 7 § i brottsbalken. 2 Se bl.a. Gihl: Huvuddragen av den allmänna folkrätten, Stockholm 1956, Eek: Folkrätten Stockholm 1968. 3 Se Post- och Inrikestidningar den 19 mars 1969. 4 För en utförligare belysning av frågan hänvisas till den omfattande litteratur som finns på området. Av senare litteratur i ämnet må nämnas L'ordre juridique communautaire i Deuxiéme Rapport general sur 1'activité des Communautés, 1968, s. 462 ff, Van Dijk: The Implementation and Application of the Law of the European Communities within the Legal Order of the Netherlands, Common Market Law Review, vol. 6 nr 3, s. 283 ff. Hunnings: Constitutional Implications of Joining the Common Market, samma tidskrift, Vol. 6 nr 1, s. 51 ff. Garron: Reflexions sur la primauté du droit communautaire, Revue trimestrielle de droit européen, 5:e année no 1, Lagrange: Les obstacles constitutionels å l'integration européenne, samma tidskrift, 5:e année no 1, s. 240 ff samt Niklasson: Rätt och beslut i EEC, Malmö 1969, och däri angiven litteratur.

sträckning som anges i fördraget samt därmed förbundit sig att direkt eller indirekt tillämpa den av institutionerna skapade gemenskapsrätten och vid konflikt mellan gemenskapsrätt och nationell rätt ge företräde åt gemenskapsrätten. Att medlemsstat erkänner den direkt tillämpliga gemenskapsrättens företräde utgör inte bara en förpliktelse enligt artikel 189 i fördraget utan också en förutsättning för att de gemensamma mål som fördraget uppställt för gemenskapens verksamhet skall kunna förverkligas. Mot denna bakgrund förefaller det utredningen föga meningsfullt att diskutera förhållandet mellan gemenskapsrätt och nationell rätt med utgångspunkt i dualistiska eller monistiska teorier om folkrättens natur. Svaret på frågan om gemenskapsrättens förhållande till nationell rätt är att söka i själva fördraget och i domstolens tolkning av artikel 189 i fördraget. Sammanfattningsvis kan sägas att en förbehållslös svensk anslutning till gemenskapen innebär att Sverige måste ge företräde åt den gemenskapsrätt som är direkt tillämplig (vissa bestämmelser i fördraget, förordningar och beslut riktade till enskilda) och vidta åtgärder för att den ej direkt tillämpliga gemenskapsrätten (direktiv och beslut riktade till medlemsstat) införlivas med den svenska rättsordningen.

5.1.2 Utlänningslagstiftningens uppbyggnad och funktion Den svenska utlänningslagstiftningen bygger på den internationellt erkända principen att en ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i ett land tillkommer endast landets egna medborgare. Utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Sverige regleras i utlänningslagen den 30 april 1954 (UtlL) och den med stöd av lagen utfärdade utlänningskungörelsen den 23 maj 1969 (UtlK). I utlänningslagen och utlänningskungörelsen anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha tillstånd för att inresa i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här, dels i vilka fall han kan tvingas att lämna landet. Reglerna om tillstånd och avlägs86

nande är avsedda att utgöra ett medel fför en både individuell och generell utlänningskontroll. Den individuella kontrollen syftar till att ur riket avlägsna utlänningar som på grund av kriminalitet eller asocialitet inte är önskvärda här. Sådana utlänningar kan enligt utlänningslagen förhindras inresa i landet genom avvisning, när de ankommer hit, och avlägsnas genom utvisning eller förvisning, när de uppehåller sig här. I lagen är noggrant angivet på vilka grunder utlänning kan avvisas, utvisas eller förvisas. Den generella utlänningskontrollen tar i första hand inte sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilda utlänningen utan syftar främst till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom rådande arbetsmarknads-, försörjnings- och bostadsförhållanden. Den reglering av tillströmningen av utlänningar, som den generella kontrollen är avsedd att åvägabringa, sker genom Kungl. Maj:ts i utlänningskungörelsen givna förordnande om i vilken utsträckning utlänning äger utan individuellt tillstånd inresa i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här. Tillstånd till inresa och uppehåll meddelas i form av visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd och tillstånd att ta anställning såsom arbetstillstånd. Om utlänning söker komma in i landet eller vistas här utan att ha erforderligt tillstånd kan han avvisas vid inresan och förpassas om han uppehåller sig här. Under vilka förutsättningar utlänning kan meddelas tillstånd anges - i motsats till vad som gäller ifråga om avvisning, utvisning och förvisning - inte i lagen utan bestäms genom den praxis som utvecklas inom ramen för statsmakternas riktlinjer för utlänningspolitiken (se prop. 1968: 142). Det må här tilläggas att det i praxis inte upprätthålls någon klar skillnad mellan den individuella och den generella kontrollens medel. Sålunda tas vid tillståndsprövningen hänsyn inte bara till allmänna intressen utan också till utlänningens vandel. De jämförelsevis likartade ekonomiska, sociala och kulturella förhållandena i de norSOU 1971:35

diska länderna har efter hand gjort det möjligt för dessa länder att sinsemellan genomföra lättnader i utlänningskontrollen. Sålunda äger medborgare i nordiskt land inresa, vistas och arbeta i annat nordiskt land utan att ha särskilt tillstånd därtill. De nordiska länderna upprätthåller således inte längre någon generell utlänningskontroll över nordbor utan endast en individuell kontroll. Gemenskapens utlänningslagstiftning bygger liksom den svenska på principen att det är endast ett lands egna medborgare som har en ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i landet. Gemenskapens bestämmelser om inresa och uppehåll ger inte alla medborgare i medlemsstat rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat utan endast dem som har för avsikt att arbeta, etablera sig eller utföra eller ta emot tjänster i sådan stat samt i princip också deras familjeanhöriga. I den mån medborgare i medlemsstat inte omfattas av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning är han i fråga om rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat jämställd med medborgare i tredje land. Rätten för yrkesverksamma medborgare i medlemsstat och deras familjeanhöriga till inresa och vistelse är inte ovillkorlig utan kan begränsas av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan. Gemenskapens utlänningslagstiftning utgör alltså inte hinder för att medlemsstat upprätthåller en individuell utlänningskontroll över alla medborgare i övriga medlemsstater men tillåter inte medlemsstat att genomföra en generell kontroll över yrkesverksamma medborgare och deras familjeanhöriga (med visst undantag). Den rätt att inresa, vistas och arbeta som enligt gemenskapens utlänningslagstiftning tillkommer yrkesverksamma medborgare i medlemsstat och deras familjeanhöriga överensstämmer i stort sett med den rätt som den svenska utlänningslagstiftningen i dessa avseenden tillerkänner medborgare i övriga nordiska länder. Vissa skillnader finns dock. D e av gemenskapens råd utfärdade direktiven nr 64/220 och 68/360 ger medlemsstat SOU 1971: 35

möjlighet att ställa som villkor för rätten till inresa och uppehåll att vederbörande innehar giltig legitimationshandling. Direktiven förutser vidare att medlemsstat utfärdar en form av uppehållstillstånd till bekräftelse på den rätt att vistas som enligt direktiven tillkommer yrkesverksamma medborgare i medlemsstat. Enligt utlänningskungörelsen behöver nordbor inte ha pass för att få inresa i Sverige direkt från annat nordiskt land och vistas här och inte heller ha uppehållstillstånd för att få stanna här mer än tre månader. I vad mån det är möjligt att vid en svensk anslutning bibehålla sådana särbestämmelser är ovisst. Svaret på denna fråga kan utfalla olika allt eftersom Sverige vinner anslutning ensamt eller tillsammans med ett eller flera andra nordiska länder. Om Sverige ensamt ansluts till gemenskapen, blir vad som förut sagts om förhållandet mellan gemenskapen och tredje land tillämpligt på de övriga nordiska länderna (se 4.1.3 och 4.2.2.2). Här må först erinras om att Romfördraget förutser att medlemsstaterna skall på en rad områden bevilja varandra förmåner som tredje land inte kan bli delaktigt i. Sålunda innebär exempelvis genomförandet av tullunionen att medlemsstaterna avvecklat tullhindren sinsemellan men upprättat en gemensam tulltariff i förhållande till tredje land. I den mån förmåner inte är förbehållna gemenskapens medlemsstater står det medlemsstat fritt att ge tredje land en förmånsbehandling. När det gäller utlännings rätt att inresa och vistas i medlemsstat innehåller varken fördraget eller de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven några bestämmelser som påbjuder medlemsstat att ge medborgare i annan medlemsstat en förmånligare behandling än medborgare i tredje land. Som förut nämnts innehåller Romfördraget inte någon allmän mest gynnad nations-klausul (se 4.1.1). Medborgare i medlemsstat kan därför inte på grund av fördraget göra anspråk på att få åtnjuta förmåner i fråga om inresa och uppehåll som annan medlemsstat tillförsäkrat medborgare i tredje land. Sammanfattningsvis

kan sägas att medlemsstat äger - med tidigare angivna begränsningar - bevilja medborgare i tredje land förmåner utan att samtidigt tillerkänna medborgare i de andra medlemsstaterna motsvarande förmåner. Om Sverige ensamt vinner anslutning till gemenskapen är det mot bakgrunden av vad nu sagts möjligt att bibehålla den särställning som medborgare i övriga nordiska länder har i fråga om inresa och uppehåll i Sverige. När det gäller anställning må erinras om att förordning nr 1612/68 ger medborgare i medlemsstat en begränsad företrädesrätt framför medborgare i tredje land. 1 den mån medlemsstat inte ger sina egna medborgare sådan företrädesrätt till lediga anställningar, är medlemsstaten inte skyldig att ge medborgare i annan medlemsstat företrädesrätt. I ett sådant läge skulle en företrädesrätt för medborgare i annan medlemsstat innebära en otillåten diskriminering av de egna medborgarna. Om Sverige ensamt ansluts till gemenskapen, skulle alltså medborgare i annan medlemsstat inte kunna göra anspråk på företrädesrätt till anställning framför medborgare i de utanför gemenskapen stående nordiska länderna. Se vidare avsnitt 4.2.2.2. Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden.

Om Sverige skulle anslutas till gemenskapen tillsammans med ett eller flera andra nordiska länder, är det ovisst om medborgare i de övriga anslutna nordiska länderna kan ges en särställning i förhållande till medborgare i andra medlemsstater. Som förut nämnts är varje på nationalitet grundad form av diskriminering förbjuden inom fördragets tillämpningsområde. Diskrimineringsförbudet innebär att medborgare i medlemsstat skall i annan medlemsstat behandlas på samma sätt som denna stats egna medborgare. Förbudet innebär vidare att medlemsstat inte får bevilja medborgare i vissa medlemsstater förmåner utan att samtidigt ge medborgare i övriga medlemsstater motsvarande förmåner. I den mån fördraget ger medlemsstat möjlighet att göra undantag från likabehandlingsprincipen, exempelvis av hänsyn till allmän ordning och 88

säkerhet, måste medlemsstaten tillämpa undantagsbestämmelserna lika på alla övriga medlemsstaters medborgare. En strikt tilllämpning av diskrimineringsförbudet skulle mot denna bakgrund få till följd att Sverige vid en anslutning till gemenskapen måste åtaga sig att inte göra någon skillnad mellan medborgare i övriga anslutna nordiska stater och medborgare i medlemsstaterna utanför Norden. En likabehandling kan genomföras på två sätt, antingen genom att gemenskapens bestämmelser om inresa och uppehåll görs tillämpliga också på medborgare i anslutna nordiska stater eller genom att utlänningskungörelsens särbestämmelser för nordbor utsträcks till att omfatta även medborgare i utomnordiska medlemsstater. Det förhållandet att en strikt tillämpning av diskrimineringsförbudet i Romfördraget leder till att bestämmelser om inresa och uppehåll måste gälla lika för alla utlänningar som är medborgare i medlemsstat synes emellertid inte utesluta möjligheten av att spörsmålet om en skiljaktig behandling kan tillåtas efter en anslutning av flera nordiska stater kan göras till en förhandlingsfråga. Det kan - med hänsyn till de särskilda förutsättningar på vilka det nordiska samarbetet på förevarande område vilar - inte anses uteslutet att de nordiska länder som söker anslutning till gemenskapen kan utverka undantag från Romfördragets regler på samma sätt som skett till förmån för Benelux enligt artikel 233 i fördraget (jfr avsnitt 3.2 och 4.2.2.2). Om en svensk anslutning till gemenskapen får till följd att undantagsbestämmelserna för nordbor måste göras tillämpliga pä alla förmånsberättigade medborgare i gemenskapens medlemsstater, kan ifrågasättas om inte dessa bestämmelser bör utsträckas till att gälla även sådana medborgare i medlemsstat som inte omfattas av Romfördraget. Här må erinras om att diskrimineringsförbudet i fördraget gäller endast fördragets tillämpningsområde, dvs. de sakområden som regleras genom fördraget. Det itgör alltså inte hinder för medlemsstat Ett behålla utlänningsdiskriminerande regler utanför tillämpningsområdet. I den min SOU 1971:35

medborgare i medlemsstat inte omfattas av bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänstutövning är han i fråga om rätt att inresa och vistas i annan medlemsstat att jämställa med medborgare i tredje land. Det bör emellertid här understrykas att ifrågavarande bestämmelser har ett vitt tillämpningsområde. Arbetskraftens fria rörlighet innebär inte bara rätt för arbetstagare som är medborgare i medlemsstat att inresa och vistas i annan medlemsstat utan också - med visst undantag - rätt för hans familj eanhöriga att bosätta sig hos honom. Den fria tjänsteutövningen innebär inte bara rätt för tjänsteutövare att uppsöka tjänstemottagare utan också rätt för denne att besöka tjänsteutövaren, exempelvis för rekreation eller läkarvård. Det torde mot denna bakgrund kunna göras gällande att de medborgare i medlemsstat, som mera varaktigt vistas i annan medlemsstat, till ojämförligt största delen tillhör kretsen av förmånsberättigade. Med hänsyn härtill kan det synas föga meningsfullt att genom krav på uppehållstillstånd upprätthålla en särskild kontroll över medborgare i medlemsstat som inte omfattas av fördraget. En sådan ordning skulle innebära att tillståndsmyndigheten måste i varje enskilt fall pröva om medborgare i utomnordisk medlemsstat tillhör kretsen av förmånsberättigade eller ej för att kunna avgöra om vederbörande var tillståndsskyldig. Denna prövning måste - om tillståndstvånget skulle kunna upprätthållas något så när effektivt - avse alla medborgare i utomnordisk medlemsstat som vistades här efter utgången av den uppehållstillståndsfria tiden (tre månader). En sådan prövning kan emellertid från andra utgångspunkter synas alltför omfattande med hänsyn till det begränsande syfte som den skulle ha. Det kan därför sättas ifråga om de personella och ekonomiska insatser som krävs för att genomföra en prövning av detta slag uppvägs av de fördelar som kan vara förenade med möjligheterna att genom ett tillståndstvång kontrollera en så begränsad grupp utlänningar som det här gäller. Om en svensk anslutning till gemenskapen skulle få till följd att särbestämSOU1971:55

melserna för nordbor i fråga om inresa och uppehåll måste omfatta även medborgare i utomnordisk medlemsstat finns enligt utredningens mening anledning överväga om inte dessa bestämmelser bör vidgas ytterligare så att de gäller alla medborgare i gemenskapens medlemsstater. 5.2 Legitimationshandlingar inresa och uppehåll

vid utresa,

5.2.1 Svenska bestämmelser Enligt kungörelse den 7 november 1941 får svensk medborgare inte resa ut ur landet till annat land än Danmark, Finland, Island eller Norge om han inte har giltigt pass. Med stöd av 4 § UtlL har Kungl. Maj:t i 2 § första stycket UtlK förordnat att utlänning, som ankommer till Sverige för att resa in i landet eller uppehåller sig här, skall inneha pass eller annan legitimationshandling som enligt kungörelsen gäller som pass. Från skyldighet att ha pass eller annan legitimationshandling är enligt 2 § andra stycket UtlK befriade medborgare i de övriga nordiska länderna, om de ankommit direkt från något av dessa länder, och i fråga om uppehåll den som innehar bosättningstillstånd. Enligt 5 § UtlK gäller som pass vid inresa och uppehåll här intill tre månader efter inresan identitetskort som behörig myndighet i Frankrike, Liechtenstein, Schweiz, Förbundsrepubliken Tyskland eller Österrike utställt för medborgare i den utfärdande staten.

5.2.2 Gemenskapsbestämmelser

Medlemsstat skall enligt artikel 2 punkt l i direktiv nr 68/360 tillåta medborgare i medlemsstat att utresa, om han kan ta och utöva avlönat arbete i annan medlemsstat. För att få utresa behöver han endast förete giltigt identitetskort eller pass. Familjeanhöriga skall åtnjuta samma rätt som den från vilken de härleder sin rätt. Vilka familjeanhöriga som omfattas av ifrågavarande be89

stämmelser redovisas närmare i avsnitt 5.4.2. Medlemsstat skall för sina medborgare utfärda och förlänga identitetskort eller pass (art. 2 p. 2). Pass måste vara giltigt för alla medlemsstater och mellan medlemsstaterna liggande genomreseländer (art. 2 p. 3). Om utresa är tillåten endast under förutsättning att vederbörande har pass, måste detta ha en giltighetstid av minst fem år (art. 2 p. 3). Medlemsstat skall tillåta ovannämnda personer att inresa mot uppvisande av giltigt identitetskort eller pass (art. 3 p. 1). Bestämmelserna om legitimationshandlingar för övriga förvärvsverksamma och deras familjeanhöriga har i huvudsak samma innehåll som de nu refererade bestämmelserna (se art. 6 i direktiv nr 64/220).

5.2.3 Kommentar Bestämmelserna i kungörelsen den 7 november 1941 om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket inneha hemlandspass är förenliga med motsvarande gemenskapsbestämmelser. Utlänningskungörelsens stadganden om legitimationshandlingar står inte i överensstämmelse med motsvarande gemenskapsbestämmelser såtillvida att identitetskort gäller som pass endast i fråga om medborgare i vissa av gemenskapens stater och endast för begränsad tid. Stadgandet i 5 § första stycket UtlK måste därför ändras så att medborgare i medlemsstat samt - oavsett medborgarskap - medlemmar i dennes familj inte behöver inneha annan legitimationshandling än identitetskort vid inresa och uppehåll här. Det må här erinras om att gemenskapsbestämmelserna inte avser alla medborgare i medlemsstat men att de, å andra sidan, är tillämpliga även på vissa medborgare i tredje land. Eftersom Romfördragets stadganden om fri rörlighet för personer och de med stöd därav utfärdade förordningarna och direktiven torde omfatta den ojämförligt större delen av medlemsstaternas medborgare, synes det inte möta några betänklig90

heter att låta identitetskort gälla som pass vid inresa och uppehåll här i riket för alla medborgare i gemenskapens medlemsstater. En sådan ordning skulle i hög grad underlätta passkontrollen. För att avgöra om utlänning är berättigad att inresa mot uppvisande av identitetskort skulle passkontrollmyndigheten kunna nöja sig med att utröna vederbörandes medborgarskap och inte behöva därutöver pröva om han med hänsyn till syftet med inresan tillhör de förmånsberättigade eller ej.

5.3 Inresa 5.3.1 Svenska bestämmelser Med stöd av 7 § UtlL har Kungl. Maj:t i 25 § första stycket UtlK föreskrivit att utlänning inte får resa in eller uppehålla sig i landet utan att ha visering. Från viseringsskyldighet är enligt andra stycket befriade bl. a. medborgare i samtliga länder i Väst-Europa. Som villkor för viseringsfrihet gäller dock i princip att vederbörande innehar hemlandspass. Medborgare i Frankrike, Liechtenstein, Schweiz, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike behöver emellertid enligt 25 § andra stycket 5 och 6 UtlK ha endast identitetskort för att vara befriad från viseringsskyldighet. Utlänning, som omfattas av bestämmelserna om viseringsfrihet och som inte innehar av svensk myndighet utfärdad legitimationshandling, får - med vissa undantag - inte resa in eller uppehålla sig i landet utan att ha visering, om han utvisats eller förpassats från annat nordiskt land och inte utan särskilt tillstånd får återvända till det land varifrån han utvisats eller förpassats (25 § 3 st. UtlK). Utlänning som ämnar ta anställning här i landet eller, i annan egenskap än handelsresande, medlem av personalen på järnvägståg eller på lastbil i yrkesmässig trafik, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands, får enligt 46 § UtlK - med vissa undantag - inte inresa förrän arbetstillstånd meddelats. SOU 1971:35

5.3.2 Gemenskapsbestämmelser Medlemsstat skall enligt artikel 3 punkt 1 i direktiv nr 68/360 tillåta arbetstagare, som är medborgare i annan medlemsstat, och de medlemmar i hans familj, som har rätt att bosätta sig hos honom (se 5.4.2), att inresa mot uppvisande av identitetskort eller hemlandspass. För inresa får inte krävas innehav av visering eller likartad handling utom när det gäller familjeanhöriga som inte är medborgare i medlemsstat (art. 3 p. 2). Medlemsstat skall emellertid underlätta för dessa personer att få visering (ibid.). Samma regler gäller i fråga om medborgare i medlemsstat, som är bosatt eller ämnar bosätta sig i annan medlemsstat för att där utöva självständig förvärvsverksamhet eller som ämnar där tillhandahålla eller ta emot tjänsteprestation, samt dennes familjeanhöriga (dir. nr 64/220 art. 2). Från direktivens bestämmelser om inresa äger medlemsstat göra undantag av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan (dir. nr 68/360 art. 10 och dir. nr 64/220 art. 8). Beträffande innebörden av dessa begrepp hänvisas till avsnitt 5.4.2.3.

5.3.3 Kommentar Villkoret i UtlK 25 § att utlänning (med vissa undantag) skall ha giltigt hemlandspass för att vara befriad från viseringsskyldighet är inte förenligt med motsvarande gemenskapsbestämmelser. 25 § andra stycket 5 och 6 UtlK måste därför ändras så att det omfattar medborgare i alla medlemsstater (jfr 5.2.3). Eftersom medlemsstat får göra undantag från bl. a. gemenskapsbestämmelser om inresa av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller folkhälsan, torde medlemsstat i och för sig äga föreskriva viseringstvång för utlänning som av sådana hänsyn avlägsnats ur landet med förbud att återvända dit. Bestämmelsen i 25 § tredje stycket UtlK om viseringsskyldighet för utlänning som utvisats eller förpassats från annat nordiskt land synes emellertid svårligen kunna förenas SOU1971:35

med stadgandena i artikel 3 punkt 2 i direktiv nr 68/360 och artikel 2 i direktiv nr 64/220, eftersom medlemsstat måste självständigt pröva om förutsättningarna för inresa föreligger och således inte kan överlåta åt annat land att materiellt avgöra denna fråga. Föreskriften i 46 § UtlK att utlänning, som ämnar ta anställning för vilken det fordras arbetstillstånd, inte får inresa förrän arbetstillstånd meddelats har en funktion av samma innebörd som viseringsbestämmelserna och strider därför mot artikel 3 punkt 2 i direktiv nr 68/360 och artikel 2 punkt 2 i direktiv nr 64/220. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.5.3.

5.4 Uppehåll 5.4.1 Svenska bestämmelser Med stöd av 7 § UtlL har i 32 § första stycket UtlK föreskrivits, att utlänning inte får uppehålla sig här i landet längre tid än tre månader utan att inneha gällande uppehållstillstånd. Från skyldighet att ha uppehållstillstånd är enligt 32 § andra stycket UtlK befriade bl. a. medborgare i de övriga nordiska länderna och den som innehar bosättningstillstånd. Uppehållstillstånd kan inte återkallas och medför enligt 9 § UtlL rätt att vistas i riket under den tid som anges i tillståndet. Tillståndet får begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock inte mindre än en kommun, och förbindas med de föreskrifter som i övrigt anses erforderliga. Begränsningarna i fråga om uppehållstillståndets giltighet i rummet, som var vanliga under andra världskriget, förekommer dock inte numera. Enligt 14 § UtlL kan Kungl. Maj:t inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område, när det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Med stöd av detta bemyndigande har Kungl. Maj:t genom kungörelse den 13 januari 1967 om skyddsområden m. m. till skydd för anläggningar av betydelse för totalförsvaret fastställt vissa områden - skydds- och kontroll91

områden - där utlänning får uppehålla sig endast efter tillstånd eller på vissa villkor. Uppehållstillstånd får enligt 38 § första stycket UtlK inte meddelas för tid utöver giltighetstiden för utlänningens legitimationshandiing. Om denna utgörs av identitetskort får tillstånd meddelas endast om utlänningen av sjukdom eller annan giltig anledning är förhindrad att utresa. På vilka villkor och för vilken tid uppehållstillstånd skall meddelas anges varken i utlänningslagen eller utlänningskungörelsen utan bestäms genom praxis. Kung]. Maj:t har till ledning för myndigheternas tillståndsprövning fastställt allmänna riktlinjer. Enligt dessa riktlinjer kan uppehållstillstånd vägras utlänning på generella grunder, såsom hänsyn till läget på bostadsmarknaden. För att utlänning skall beviljas tillstånd krävs sålunda i princip att han har tillgång till lämplig bostad av normal svensk standard. Uppehållstillstånd kan vägras även på individuella grunder. Möjligheterna härtill är emellertid begränsade. Sålunda får enligt riktlinjerna uppehållstillstånd vägras utlänning på grund av hans vandel endast om det föreligger avvisningsanledning enligt 19 § första stycket 2-5 UtlL eller utvisningsanledning enligt 29 § första stycket UtlL, dvs. 1) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i Danmark, Finland, Island eller Norge och det skäligen kan antas att han inte kommer att ärligen försörja sig, 2) om han under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 3) om han tidigare inom eller utom Sverige dömts till frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att här i landet eller i Danmark, Finland, Island eller Norge fortsätta brottslig verksamhet, 4) om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att här i landet eller i Danmark, Finland, Island eller Norge bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet eller 5) om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen för92

sörja sig, 6) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk och till följd därav är farlig för annans personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt, 7) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person eller 8) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom landet genom dom som äger laga kraft har dömts till frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet. De fyra första punkterna utgör avvisningsanledningar och de övriga fyra utvisningsanledningar. Utlänning som är fast bosatt i Sverige kan enligt 55 § meddelas bosättningstillstånd, om det är uppenbart att han inte kan vägras fortsatt uppehållstillstånd på någon av de nyss under 1-8 angivna punkterna. Bosättningstillstånd, som är en kvalificerad form av uppehållstillstånd, medför enligt 10 § första stycket UtlL rätt att inresa och att utan tidsbegränsning vistas i Sverige. Utlänning som innehar bosättningstillstånd behöver inte ha pass under vistelsen här (10 § 1 st. UtlL) och är också befriad frin skyldighet att ha arbetstillstånd (42 § 2 st. UtlK). Bosättningstillstånd får enligt statsmakternas riktlinjer i allmänhet meddelas den som vistats här mer än två år. Det kan återkallas endast om innehavaren upphör att vara bosatt här (10 § 2 st. UtlL). Om utlänning i ärende om uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktiga uppgifter, kan förordnas att tillståndet skall upphöra att gälla (50 § UtlL).

5.4.2 Gemenskapsbestämmelser Rätten för medborgare i medlemsstat att vistas i annan medlemsstat regleras i förordning nr 1612/68 angående arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, direktiv SOU 1971:35

nr 68/360 angående avveckling av inskränkningarna för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjeanhöriga att förflytta sig och vistas inom gemenskapen, direktiv nr 64/220 angående avveckling av inskränkningarna för medborgare i medlemsstat att inresa och vistas inom gemenskapen på etableringens och tjänsternas områden och direktiv nr 64/221 angående samordning av särskilda bestämmelser om utlänningars inresa och uppehåll motiverade av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Eftersom bestämmelserna om uppehåll och uppehållstillstånd i förordning nr 1612/68 och direktiv nr 68/360, som avser arbetstagare och deras familjer, i vissa avseenden skiljer sig från motsvarande bestämmelser i direktiv nr 64/220, som avser övriga yrkesverksamma och deras familjer, behandlas de var för sig. I ett tred* je avsnitt redovisas bestämmelserna i direktiv nr 64/221 som avser alla yrkesverksamma.

5.4.2.1 Arbetstagare och deras familjeanhöriga Medlemsstat skall enligt artikel 4 punkt 1 i direktiv nr 68/360 tillerkänna arbetstagare, som är medborgare i annan medlemsstat, och hans familjeanhöriga rätt att vistas på dess område. Enligt artikel 10 punkt 1 förordning nr 1612/68 skall följande personer - oavsett medborgarskap - tillåtas bosätta sig hos arbetstagare som är medborgare i medlemsstat och sysselsatt inom annan medlemsstats område, nämligen a) arbetstagarens make och släkting i nedstigande led, om denne inte fyllt 21 år eller om han försörjs av arbetstagaren samt b) arbetstagarens eller hans makes släkting i rakt uppstigande led om denne försörjs av arbetstagaren. Medlemsstat skall vidare enligt artikel 10 punkt 2 underlätta tillträdet för övriga familjemedlemmar som arbetstagaren försörjer eller med vilka han levde i hushållsgemenskap i det land varifrån han kommit. Rätten för familjemedlem att bosätta sig hos arbetstagaren är emellertid inte ovillkorlig. Enligt artikel 10 punkt 3 är denna SOU 1971: 35

rätt beroende av om arbetstagaren förfogar över bostad som motsvarar för inhemsk arbetskraft gällande bostadsstandard i det område där han är sysselsatt. Denna undantagsbestämmelse får dock inte användas på ett diskriminerande sätt. Bestämmelsen utgör givetvis inte hinder för att familj eanhörig, som är medborgare i medlemsstat, förvärvar en självständig rätt att vistas i annan medlemsstat, så snart han uppfyller villkoren härför. Till bevis på arbetstagares och familjeanhörigs rätt att vistas skall medlemsstat enligt artikel 4 punkt 2 utfärda en handling, benämnd uppehållstillstånd för medborgare i stat tillhörande EEC (carte de séjour de ressortissant d'un État membre de la CEE, Aufenthaltserlaubnis fiir Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG). Däri skall anges att tillståndet utfärdats i enlighet med förordning nr 1612/68 och de av medlemsstaten på grund av direktivet utfärdade föreskrifterna. Formulär till handlingen finns intaget i en bilaga till direktivet. Enligt denna skall handlingen uppta följande text. »Detta uppehållstillstånd är utställt med tilllämpning av förordning (EEC) nr 1612/68, utfärdad av de europeiska gemenskapernas råd den 15 oktober 1968, och de bestämmelser som utfärdats för genomförandet av rådets direktiv av den 15 oktober 1968. Enligt ovannämnda förordning äger innehavaren av detta uppehållstillstånd rätt att 1 på samma villkor som de arbetstagarna tillträda avlönade anställningar och 1 utöva dem på område» För att utfärda uppehållstillstånd får medlemsstat kräva att följande handlingar företes, nämligen av arbetstagare a) den legitimationshandling med stöd av vilken han reste in i staten och b) en anställningsförklaring av arbetsgivaren eller ett arbetsintyg samt av familjeanhörig a) den legitimationshandling med stöd av vilken han inreste i staten, b) ett av behörig myndighet i hemlandet eller det tidigare vistelselandet 1

Belgiska (belgiskt), tyska (tyskt), franska (franskt), luxemburgiska (luxemburgiskt), nederländska (nederländskt), beroende på vilket land som utfärdar tillståndet. 93

(1'État d'origine ou de provenance, der Herkunftsstaat) utfärdat släktintyg och c) i förekommande fall ett av behörig myndighet i nyssnämnt land utfärdat intyg om att han försörjs av arbetstagaren eller bor hos denne (art. 4 p. 3). För familjemedlem, som inte är medborgare i medlemsstat, skall utfärdas ett uppehållsdokument (Aufenthaltsdokument, document de séjour) med samma giltighet som uppehållstillståndet för den arbetstagare, från vilken han härleder sin rätt (art. 4 p. 4). Uppehållstillstånd skall enligt artikel 6 punkt 1 avse medlemsstatens hela område, ha en giltighetstid av minst fem år, räknat från dagen för utfärdandet, och kunna förlängas automatiskt (automatiquement, ohne weiteres). Sådant avbrott i vistelsen som inte varar längre än sex månader i följd eller frånvaro som föranleds av militärtjänstgöring inverkar inte på tillståndets giltighet (art. 6 p. 2). Om arbetstagaren innehar an : ställning hos arbetsgivare i vistelsestaten eller utför arbete för tjänsteutövares räkning mer än tre månader och mindre än ett år, skall denna utfärda ett temporärt uppehållstillstånd (titre temporaire, zeitweilige Aufenthaltserlaubnis), vars giltighetstid kan begränsas till den tid anställningen beräknas vara (art. 6 p. 3). Temporärt uppehållstillstånd skall utfärdas även för säsongarbetare som är sysselsatt mer än tre månader. Anställningstiden måste i sådant fall vara angiven i arbetsgivarens anställningsförklaring eller arbetsintyg (ibid.). Medlemsstat skall enligt artikel 8 punkt 1 tillerkänna följande arbetstagare rätt att vistas i staten utan uppehållstillstånd, nämligen a) arbetstagare som utövar avlönad anställning under en beräknad tid av högst tre månader, b) arbetstagare som är sysselsatt i en medlemsstat men har sitt hemvist (residence, Wohnort) i annan medlemsstat och i regel återvänder dagligen eller minst en gång i veckan (gränsarbetare) samt c) säsongarbetare, som innehar arbetsavtal försett med bevis av behörig myndighet i det land där han avser att arbeta. För arbetstagare under a) skall den legitimationshand-

ling med stöd av vilken han inreste och en förklaring av arbetsgivaren om beräknad anställningstid gälla som bevis för rätten att vistas. För arbetstagare under b) kan be< hörig myndighet i den stat där arbetstagaren är sysselsatt utfärda ett särskilt bevis (carte spécifique, Sonderbescheinigung) som har en giltighetstid av fem år och kan förnyas automatiskt. I alla nu angivna fall kan vistelsestaten kräva att arbetstagaren gör anmälan om sin närvaro (art. 8 p. 2). Enligt artikel 7 punkt 1 kan giltigt uppehållstillstånd inte återkallas enbart på den grund att arbetstagaren inte längre har någon anställning, vare sig detta beror på att han är tillfälligt arbetsoförmögen till följd av sjukdom eller olycksfall eller på att han enligt arbetsmarknadsmyndighetens bedömning är ofrivilligt arbetslös. Om arbetstagaren varit arbetslös under tolv månader i följd kan giltighetstiden för uppehållstillstånd vid en första förlängning inskränkas, dock ej till kortare tid än tolv månader. Eftersom rätten för medborgare i medlemsstat att vistas i annan medlemsstat är beroende av om han innehar anställning där (se art. 48 p. 3 c i Romfördraget) eller är medlem i arbetstagarens familj, äger han i princip kvarstanna endast så länge som han utövar sådan verksamhet eller, om han är familjemedlem, så länge som den från vilken han härleder sin rätt äger vistas i staten. Romfördraget förutser emellertid att arbetskraftens fria rörlighet skall innefatta även rätt för arbetstagare i medlemsstat att kvarstanna i annan medlemsstat efter det att han innehaft anställning där (art. 48 p. 3 d). Villkoren härför skall enligt fördraget fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter. Kommissionen har den 29 juni 1970 utfärdat en förordning angående rätt för arbetstagare att efter slutad anställning stanna i medlemsstat (nr 1251/70; J.O.L 142/70) Förordningen är tillämplig på medborgare i medlemsstat som är sysselsatt inom annan medlemsstat och dennes familjeanhöriga. Enligt artikel 2 skall arbetstagare ha rätt att stanna i medlemsstat a) om han, när han slutar arbeta, uppnått den ålSOU 1971: 35

der som medlemsstaten föreskriver för rätt till ålderspension samt varit sysselsatt i medlemsstaten minst tolv månader och stadigvarande bosatt där minst tre år, b) om han slutar anställning på grund av varaktig arbetsoförmåga och varit stadigvarande bosatt i medlemsstaten minst två år samt c) om han efter tre års sysselsättning och stadigvarande vistelse i medlemsstaten har anställning som gränsarbetare i angränsande medlemsstat. Arbetstagares familjeanhöriga, som enligt förordning nr 1612/68 har rätt att bosätta sig hos arbetstagaren, skall ha rätt att stanna i medlemsstat, om arbetstagaren har sådan rätt, och under vissa förutsättningar även om arbetstagaren avlidit under vistelsen i medlemsstaten (art. 3). Rätten att stanna i medlemsstat måste utövas inom två år från den tidpunkt då rätten uppkom (art. 5). Uppehållstillstånd (titre de séjour, Aufenthaltserlaubnis) för personer, som omfattas av förordningens bestämmelser, skall gälla den utfärdande statens hela område samt ha en giltighetstid av minst fem år och kunna förlängas automatiskt (art. 6 p. 1). Föreskrifter i medlemsstat, som är förmånligare för medborgare i annan medlemsstat, berörs inte av förordningen (art. 8 p. 1).

5.4.2.2 Övriga förvärvsverksamma och deras familjeanhöriga Medlemsstat skall enligt artikel 3 punkt 1 i direktiv nr 64/220 tillerkänna medborgare i annan medlemsstat, som bosätter sig på dess område för att där utöva självständig förvärvsverksamhet, rätt att utan tidsbegränsning vistas där, när inskränkningarna för verksamheten i fråga avskaffats i enlighet med fördraget. Den som utför eller tar emot tjänsteprestation skall ha rätt att vistas i den stat, där prestationen utförs, under den tid som prestationen varar (art. 3 P-2). Make och barn under 21 år till ovannämnda personer samt släktingar i rätt uppoch nedstigande led och make till släkting, som är beroende av sådan person för sin försörjning, skall - oavsett medborgarskap SOU1971:35

- ha samma rätt till vistelse som den från vilken de härleder sin rätt (art. 3 p. 3). Denna rätt kan inte - såsom rätten för familjeanhöriga till arbetstagare att bosätta sig hos denne - göras beroende av att vederbörande har tillgång till lämplig familjebostad. Rätten att vistas skall avse statens hela område, om inte hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten motiverar att rätten begränsas (art. 4). För den som utövar självständig förvärvsverksamhet eller utför eller tar emot tjänsteprestationer under mer än tre månader skall medlemsstat till bekräftelse på rätten att vistas på denna medlemsstats område utfärda ett bevis, kallat uppehållstillstånd (art. 3 p. 1 och 2). Uppehållstillstånd för den som utövar självständig förvärvsverksamhet skal i ha en giltighetstid av minst fem år och förlängas automatiskt (art. 3 p. 1). Uppehållstillstånd för den som utför eller tar emot tjänsteprestation under mer än tre månader skall ha en giltighetstid motsvarande den tid som prestationen varar (art. 3 p. 2). För att utfärda uppehållstillstånd får medlemsstat inte ställa andra villkor än att sökanden företer den handling, med stöd av vilken han inreste i staten, och bevis om att han tillhör den kategori som direktivet omfattar (art. 5).

5.4.2.3 Gemensamma bestämmelser Som förut nämnts kan medlemsstat enligt artikel 10 i direktiv nr 68/360 och artikel 8 i direktiv nr 64/220 avvika från direktivens bestämmelser av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Vad som skall förstås därmed framgår av direktiv nr 64/221 som gäller alla förvärvsverksamma medborgare i medlemsstat och deras familjeanhöriga. Direktivet innehåller också regler för handläggningen av uppehållstillståndsärenden, besvärsrätt m. m. Enligt direktivet får hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller folkhälsan inte åberopas för att tillgodose syften av ekonomisk natur (art. 2 p. 2). Åtgärder, som vid95

tas av hänsyn till den allmänna ordningen eller säkerheten, får grundas uteslutande på den persons vandel som åtgärden avser (art. 3 p. 1). Ådömt straff utgör i och för sig inte skäl för att vidta sådana åtgärder (art. 3 p. 2). Enligt vad kommissionen uttalat kan varken antalet ådömda straff eller det förhållandet att straffet ådömts inom eller utanför hemlandet tillmätas avgörande betydelse. Hänsyn måste i första hand tas till utlänningens personliga förhållanden. 1 Det förhållandet att giltighetstiden för legitimationshandling som godtagits för inresa och för utfärdande av uppehållstillstånd utgått, utgör inte grund för avlägsnande (art. 3 p. 3). Stat, som utfärdat legitimationshandling, är skyldig att tillåta innehavaren att åter inresa utan formaliteter, även om legitimationshandlingen blivit ogiltig eller innehavarens medborgarskap är ovisst (art. 3 p. 4). Det har tidigare varit en omstridd fråga om medlemsstat äger avlägsna medborgare i annan medlemsstat eller vägra honom uppehållstillstånd på den grund att han saknar medel till sitt uppehälle. Kommissionen har i denna fråga uttalat bl. a. följande.2 Flera bestämmelser i direktiv nr 64/221 talar mot att avsaknad av medel till uppehälle kan anses innefattas i begreppet allmän ordning och därmed utgöra grund för avlägsnande. Artikel 3 punkt 1 i direktivet föreskriver att åtgärder till skydd för den allmänna ordningen får grundas uteslutande på utlänningens personliga förhållanden. Avsaknad av medel till uppehälle torde enligt kommissionen inte omfattas av denna föreskrift. Men även om medborgare i medlemsstat inte får avlägsnas på denna grund, är det emellertid möjligt att hans rätt att vistas i annan medlemsstat kan, inom ramen för bestämmelserna om fri rörlighet, begränsas på denna grund under vissa förutsättningar. Sålunda torde det inte vara oförenligt med fördraget att medlemsstat begränsar vistelserätten för medborgare i annan medlesstat som utan att ha medel till sitt uppehälle begett sig till förstnämnda stat för att söka arbete och genast faller socialvården till last innan han kan göra anspråk på att få uppehållstill96

stånd. I detta fall rör det sig inte om ett undantag som motiveras av hänsyn till den allmänna ordningen utan fastmer om en förutsättning för tillämpningen av reglerna om arbetskraftens fria rörlighet. För undvikande av missförstånd understryker kommissionen att uttalandet avser medborgare, som omfattas av gemenskapens bestämmelser, och inte exempelvis turister. - Rådet har gjort uttalanden av ungefär samma innebörd (se avsnitt 5.6.2). Sjukdom (maladies ou infirmités, Krankheiten öder Gebrechen) får åberopas som skäl för att vägra inresa eller uppehållstillstånd endast i den mån de finns upptagna i en till direktivet fogad bilaga (art. 4 p . 1). Sjukdom, som uppkommit efter det att uppehållstillstånd utfärdats första gången, utgör inte skäl för att vägra vederbörande förlängt tillstånd eller för att avlägsna honom (art. 4 p. 2). Såsom farliga för den allmänna ordningen och säkerheten anges i bilagan toxicomani, svåra mentala rubbningar och uppenbara tillstånd av yrsel, hallucinationer eller förvirring. Såsom farliga för folkhälsan betecknas karantänsjukdomar angivna i världshälsoorganisationens internationella hälsovårdsreglemente nr 2 den 25 maj 1951, tuberkulos i andningsorganen i aktivt skede eller med utvecklingstendens, syfilis och övriga smittsamma infektions- och parasitsjukdomar, i den mån det i mottagarlandet finns föreskrifter till skydd för den inhemska befolkningen mot sådana sjukdomar. Beslut att meddela eller vägra uppehållstillstånd första gången skall fattas snarast möjligt och senast inom sex månader från det ansökningen ingavs (art. 5 p. 1 st.). Sökanden skall ha rätt att vistas på medlemsstatens område intill dess beslut meddelats (ibid.). Inflyttningslandet äger, om det bedöms vara nödvändigt, från hemlandet eller i förekommande fall från annan medlemsstat infordra uppgifter om sökandes förflutna i straff rättsligt avseende (art. 5 p. 2). Sådana förfrågningar får dock inte ha sys1 Se question écrite no 387/69 (J.O.C 23/70). 2 Se question écrite no 277/69 (J.O.C 159/69). Jfr. det i avsnitt 5.6.2 refererade uttalandet av rådet. SOU 1971: 35

tematisk karaktär. Den tillfrågade medlemsstaten är skyldig att lämna sitt svar inom två månader (ibid.). 5.4.3 Kommentar Gemenskapens bestämmelser om uppehållstillstånd skiljer sig i vissa avseenden från motsvarande bestämmelser i den svenska utlänningslagstiftningen men överensstämmer nästan helt i andra avseenden. De största skillnaderna föreligger i fråga om uppehålls* tillståndets utformning och funktion, giltighetstiden för tillstånd, rätten att klaga över beslut att vägra tillstånd och möjligheterna att återkalla tillstånd. 5.4.3.1 Uppehållstillståndets utformning och funktion Rätten för medborgare i medlemsstat att vistas i annan medlemsstat grundar sig på de bestämmelser som utfärdats för att förverkliga Romfördragets mål på arbetskraftens, etableringens och tjänsternas områden (förordning nr 1612/68 samt direktiven nr 64/220, 64/221 och 68/360). Den form av uppehållstillstånd som medlemsstat enligt artikel 3 i direktiv nr 64/220 och artikel 4 i direktiv nr 68/360 skall utfärda för medborgare i annan medlemsstat konstituerar därför inte några rättigheter för innehavaren utan tjänar i första hand som bevis om (zum Nachweis) att innehavaren enligt direktiv nr 64/220 och förordning nr 1612/68 äger vistas i den medlemsstat som utfärdat tillståndet. Den i nyssnämnda artiklar reglerade formen av uppehållstillstånd skiljer sig i fråga om sin rättsliga innebörd helt från den form av uppehållstillstånd som regleras i den svenska utlänningslagen, enligt vilken tillstånd medför rätt att vistas i landet den tid som anges i tillståndet. Denna principiella skillnad har betydelse i olika avseenden, främst i fråga om möjligheterna att avlägsna sådan medborgare i medlemsstat som saknar uppehållstillstånd (se avsnitt 5.6.3). Rätten för medborgare i medlemsstat att vistas i annan medlemsstat är emellertid, som förut nämnts inte ovillSOU1971:35 1—014382

korlig utan kan begränsas av nationella hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Medlemsstat kan alltså vägra medborgare i annan medlemsstat uppehållstillstånd om det efter en individuell vandelsprövning anses påkallat av sådana hänsyn. I direktiv nr 64/221 förutsätts att den som vägrats uppehållstillstånd skall kunna avlägsnas, om han inte självmant lämnar landet inom viss tid (se art. 7). I den mån medlemsstat utnyttjar möjligheterna att i ärende om uppehållstillstånd beakta utlänningens vandel har det beslut som tillståndsprövningen mynnar ut i inte bara en deklarativ utan också en konstitutiv innebörd. Gemenskapens bestämmelser om uppehållstillstånd innebär i jämförelse med motsvarande svenska bestämmelser, sådana de nu tillämpas, en betydande begränsning av möjligheterna att vägra utlänning som är medborgare i medlemsstat tillstånd och därigenom förmå honom att lämna landet. Sålunda får medborgare i medlemsstat som äger ta anställning, etablera sig, tillhandahålla eller ta emot tjänsteprestation i annan medlemsstat inte vägras uppehållstillstånd i denna stat på andra grunder än hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Detsamma gäller - oavsett medborgarskap - familjeanhöriga till sådana medborgare med undantag av arbetstagares anhöriga, vilka kan vägras uppehållstillstånd, om arbetstagaren inte förfogar över lämplig familjebostad. Gemenskapens bestämmelser om uppehållstillstånd får alltså med andra ord - med nyssnämnda undantag- användas som medel endast för en individuell utlänningskontroll. En svensk anslutning till gemenskapen innebär därför att de svenska riktlinjerna för utlänningspolitiken måste ändras, såvitt gäller medborgare i gemenskapens medlemsstater och deras familjeanhöriga. Hur långt bestämmelserna om uppehållstillstånd får användas som medel för att genomföra en individuell kontroll är oklart. I direktiv nr 64/221 anges visserligen tämligen ingående vilka sjukdomar som skall anses utgöra en fara för den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten och folk-

hälsan. Däremot ger direktivet inte några fastare hållpunkter för vad som i övrigt skall förstås med allmän ordning och säkerhet. I motiven till det förslag till direktiv, som kommissionen förelade rådet, uttalade kommissionen att det visat sig omöjligt att på gemenskapsplanet definiera begreppen allmän ordning och säkerhet (Doc. 69/ 1962). Direktivet syftade därför inte vidarq än till att avgränsa dessa begrepps innehåll. Denna ofullständighet låg, framhöll komissionen vidare, i sakens natur; inte ens inom de enskilda staterna var det lätt att utforma regler, som kunde anpassas efter livets skiftningar och växlingar i alla dess aspekter, politiska, ekonomiska och sociala. Endast rättsskipningen var i stånd till en sådan anpassning. För gemenskapens del förhöll det sig på samma sätt: om tvister uppstod på grund av medlemsstaternas tillämpning av de undantag, som fördraget medgav, skulle gemenskapens domstol så småningom komma att i sina utslag ge ett för gemenskapen enhetligt innehåll åt begreppen allmän ordning och säkerhet. Till dess borde direktivet söka avlägsna de allvarligaste skiljaktigheterna. Med hänsyn till att vid övergångstidens slut den fria rörligheten för personer skulle vara regel var det emellertid nödvändigt att undantag som motiverades av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan - liksom alla undantag - tolkades restriktivt. Kommissionen föreslog därför att hänsyn till allmän ordning och säkerhet skulle få åberopas endast om de var »av särskilt tungt vägande art» (un caractére particulier de gravité) och hänvisade härvid till att motsvarande bestämmelser fanns intagna i flera internationella överenskommelser, bl. a. europeiska bosättningskonventionen. 1 Såväl parlamentet som ekonomiska och sociala kommittén tillstyrkte kommissionens förslag i denna del (J. O. 134/62 och 56/64). Förslaget avvisades emellertid av rådet och direktivet kom därför inte att innehålla någon bestämmelse som begränsade möjligheterna att avlägsna medborgare i medlemsstat av hänsyn till allmän ordning och säkerhet på det sätt som kommissionen föreslagit. Rådet förkla98

rade emellertid att i fall av mindre betydelse kunde inte åberopas hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. 2 Frånvaron av bestämmelser som närmare anger vad som skall förstås med allmän ordning och säkerhet innebär i realiteten att direktivet överlåter åt medlemsstaterna att själva bestämma innebörden av dessa begrepp. Så länge som gemenskapernas domstol inte preciserat begreppens innebörd, står det alltså varje medlemsstat fritt att inom direktivets ram avgöra, när utlännings inresa och uppehåll skall anses inte önskvärd av hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten. Det stora utrymme för nationella särbestämmelser, som direktiven lämnar, medför uppenbarligen risk för att de betydande skillnader som redan finns mellan de olika medlemsstaterna på detta område kommer att bestå. Vad som skall förstås med allmän ordning (ordre public) är en omstridd fråga. I de romerskrättsligt influerade rättsordningarna ges begreppet en vid tolkning och anses omfatta alla föreskrifter som utfärdats för det allmännas bästa. I de rättsordningar som är mer påverkade av den germanska rätten tolkas begreppet restriktivt och anses innefatta endast sådana bestämmelser vilkas tillämpning är ett nödvändigt statsintresse. Enligt den europeiska bosättningskonventionen är begreppet »ordre public» att förstå i den vida mening som allmänt omfattas av de kontinentala länderna. Konventionsstat får exempelvis avvisa medborgare i annan konventionsstat av politiska skäl eller om det finns anledning anta att han inte har tillräckliga medel för sitt uppehälle eller att han avser att ta avlönad anställning utan att ha erforderligt tillstånd. 3 Enligt riktlinjerna för den svenska utlänningspolitiken kan, som nämnts, utlänning vägras uppehållstillstånd på grund av 1

Enligt bosättningskonventionen får medborgare i konventionsstat, som vistats lovligen i annan konventionsstat mer än tio år, avlägsnas från denna stat endast av hänsyn till statens säkerhet och av hänsyn till allmän ordning och moral som är av särskilt allvarlig art (art. 3 p.3). 2 Document du Conseil 645/64 (E. s. 29)' • Se protokollet till konventionen, avsnitt III a). SOU 1971:35

sin vandel endast om det föreligger avvisningsanledning enligt 19 § första stycket 2-5 UtlL eller utvisningsanledning enligt 29 § första stycket UtlL (se 5.4.1). Med hänsyn till att innebörden av begreppen »allmän ordning och allmän säkerhet» är oklar är det inte möjligt att med säkerhet uttala sig om huruvida riktlinjerna är förenliga med bestämmelserna i direktiv nr 64/221. En jämförelse mellan de svenska avvisningsoch utvisningsreglerna samt motsvarande bestämmelser i gemenskapens nuvarande medlemsstater synes emellertid ge vid handen att möjligheterna att vägra utlänning uppehållstillstånd på grund av dennes vandel i vart fall inte är vidare i Sverige än i medlemsstaterna.

5.4.3.2 Befrielse från uppehållstillståndsskyldighet Bestämmelsen i artikel 8 punkt 1 i direktiv nr 68/360 att vissa kategorier arbetstagare skall ha rätt att vistas i medlemsstat utan uppehållstillstånd synes inte behöva medföra några ändringar i utlänningskungörelsens bestämmelser om uppehållstillstånd. Vad först angår medborgare i medlemsstat, som beräknas komma att arbeta i högst tre månader i annan medlemsstat, må erinras om att utlänning enligt utlänningskungörelsen får vistas i landet upp till tre månader utan uppehållstillstånd. Vad härefter angår gränsarbetare är att beakta att det torde vara endast danskar, norrmän och finländare som kan komma ifråga som gränsarbetare i Sverige och att dessa redan nu är befriade från skyldighet att ha uppehållstillstånd. Vad slutligen beträffar säsongarbetare är att märka att direktivet i fråga inte ålägger medlemsstat att tillämpa det i artikel 8 punkt 1 c) ommämnda förfarandet att »visera» arbetsavtal. I den mån medlemsstat inte tillämpar detta förfarande torde det därför stå den fritt att föreskriva att säsongarbetare skall ha uppehållstillstånd under vistelse som varar mer än tre månader. Vissa av medlemsstaterna, bl. a. Frankrike, utfärdar en särskild handling för säsongarbetare som har anställning under mer än tre månader. SOU 1971: 35

5.4.3.3 Giltighetstid Enligt gemenskapsbestämmelserna gäller sammanfattningsvis att uppehållstillstånd skall ha en giltighetstid av minst fem år för medborgare i medlemsstat som har anställning i annan medlemsstat mer än ett år1 eller som bosatt sig där för att utöva självständig förvärvsverksamhet (etablera sig). Detsamma gäller sådana familjeanhöriga till nyssnämnda personer, som har rätt att bosätta sig hos dem. I motsats till vad som gäller enligt svensk rätt får uppehållstillståndets giltighetstid inte begränsas på den grund att vederbörandes legitimationshandling gäller för kortare tid. Med hänsyn härtill måste 38 § UtlK ändras så att uppehållstillstånd kan beviljas medborgare i medlemsstat för tid utöver giltighetstiden för legitimationshandlingen.

5.4.3.4 Återkallelse av uppehållstillstånd Rätten för medborgare i medlemsstat att vistas i annan medlemsstat är i princip beroende av om han utövar förvärvsverksamhet av något slag i denna stat. Från denna princip föreskriver direktiv nr 68/360 undantag för arbetstagare som blivit arbetsoförmögen eller ofrivilligt arbetslös. Gemenskapens utlänningslagstiftning förutsätter alltså att uppehållstillstånd skall kunna återkallas om innehavarens rätt att vistas i landet upphör. Enligt svensk rätt kan uppehållstillstånd inte återkallas, vilket innebär att innehavaren inte kan avlägsnas från landet under tillståndets giltighetstid annat än genom utvisning eller förvisning. Den jämförelsevis trygga ställning, som uppehållstillstånd ger utlänning, försvagas emellertid av att tillstånd första gången regelmässigt utfärdas för tämligen kort tid, omkring ett år, och att utlänningens rätt att vistas i landet därefter kan omprövas. Denna begränsning av tillståndstiden är härmast att se som konsekvens av 1 För den som utför arbete mer än tre månader och mindre än ett år skall utfärdas »temporärt uppehållstillstånd» för den tid anställningen varar (se 5.4.2.1).

att tillstånd inte kan återkallas. Förslag om att införa möjlighet att återkalla uppehållstillstånd har framförts i olika sammanhang senast av 1949 års utlänningskommitté i dess betänkande med förslag till utlänningslag m. m. (SOU 1951:42). Dessa förslag har hittills avvisats av statsmakterna (se bl. a. prop. 1954: 41 s. 66 f). I valet mellan oåterkalleligt tillstånd och korta tillståndstider, å ena sidan, och återkalleligt tillstånd och långa tillståndstider, å andra sidan, har alltså statsmakterna stannat för det första alternativet. Vad nu sagts gäller i praktiken huvudsakligen endast utlänningar som vistats här kortare tid än två år. För utlänningar som vistats här längre tid kan - som förut nämnts - meddelas en kvalificerad form av uppehållstillstånd, bosättningstillstånd. Sådant tillstånd, som medför rätt att vistas i landet utan tidsbegränsning kan liksom uppehållstillstånd inte återkallas så länge utlänningen bor kvar i landet. Även om, som förut framhållits, inlet hindrar att Sverige vid en anslutning till gemenskapen ger medborgare i tredje land en förmånligare ställning i frågan om rätt att vistas i Sverige än medborgare i medlemsstat, synes det utredningen inte rimligt att ge sådana medborgare en sämre ställning än utlänning som innehar bosättningstillstånd. Om kravet på uppehållstillstånd bibehålls för medborgare i utomnordisk medlemsstat, bör därför uppehållstillstånd för sådana medborgare inte kunna återkallas på andra grunder än bosättningstillstånd. Eftersom medlemsstat är skyldig att utfärda uppehållstillstånd endast åt medborgare i annan medlemsstat som tillhör kretsen av förmånsberättigade, kan medlemsstat återkalla tillstånd om det på grund av oriktiga uppgifter meddelats medborgare som inte tillhör denna krets. Bestämmelserna om återbrytning av beslut om tillstånd i 50 § UtlL är däför tillämpliga, om medborgare i medlemsstat, som inte omfattas av reglerna om fri rörlighet för personer, erhållit uppehållstillstånd med stöd av skenavtal om anställning eller på annat vilseledande sätt.

5.5 Arbete

5.5.1 Svenska bestämmelser Med stöd av 15 § UtlL har i 42 § första stycket UtlK föreskrivits att utlänning inte får utan arbetstillstånd ha anställning här i landet eller, med vissa undantag, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands. Arbetstillstånd skall enligt 16 § UtlL meddelas för viss tid och får avse visst slag av arbete. Kungl. Maj: t äger enligt 17 § UtlL, när det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, förordna att utlänning inte får utan tillstånd av Kungl. Maj: t eller den centrala utlänningsmyndigheten anställas i visst företag eller i företag av viss art. Enligt praxis kan arbetstillstånd inte begränsas till att avse anställning hos viss arbetsgivare. Under vilka förutsättningar och för vilken tid arbetstillstånd skall meddelas anges varken i utlänningslagen eller utlänningskungörelsen utan fastställs genom den praxis som utvecklas inom ramen för statsmakternas riktlinjer. Dock får tillstånd enligt 53 § första stycket 1 och 3 UtlK inte meddelas för längre tid än utlänningens pass gäller eller han har rätt att vistas här. Från skyldighet att ha arbetstillstånd har Kungl. Maj: t i 42 § andra stycket UtlK helt eller för viss tid befriat vissa kategorier utlänningar, bl. a. nordbor. Dessutom äger statens invandrarverk enligt 44 § UtlK efter prövning i varje enskilt fall befria från tillståndsskyldighet för viss tid eller tills vidare, bl. a. politisk flykting. Som förut nämnts får arbetstillståndsskyldig utlänning, som ämnar ta anställning här i landet, i princip inte resa in förrän han fått arbetstillstånd (46 § UtlK).

5.5.2 Gemenskapsbestämmelser Enligt artikel 1 punkt 1 i förordning nr 1612/68 äger medborgare i medlemsstat oavsett hemvist - tillträda och utöva anställning i annan medlemsstat i enlighet med där gällande rätts- och förvaltningsföreskrifter. Han åtnjuter särskilt samma rätt till SOU 1971: 35

företräde till lediga anställningar som medborgare i den andra staten (art. 1 p. 2). Medborgare i medlemsstat och arbetsgivare, som utövar verksamhet inom medlemsstat, har rätt att - utan diskriminering - utbyta ansökningar och erbjudanden om arbete, sluta och fullgöra arbetsavtal i enlighet med gällande bestämmelser i rätts- och förvaltningsföreskrifter (art. 2). Bestämmelserna i art. 1 och 2 i förordningen, som grundar sig på likabehandlingsprincipen, innebär att medlemsstat i fråga om anställning inte får uppställa andra villkor för medborgare i annan medlemsstat än som gäller för egna medborgare. Ett sådant otillåtet villkor utgör kravet att utlänning skall ha särskilt tillstånd för att få arbeta (se Doc. 50/67). Förordningen innebär således att medlemsstat måste från arbetstillståndsskyldighet befria arbetstagare som är medborgare i annan medlemsstat. Förordningen medgav att medlemsstat för visst ändamål behöll arbetstillståndstvånget under en övergångstid. Om ett avskaffande av arbetstillståndsskyldigheten skulle leda till att medlemsstat inte längre kunde föra statistik över utländsk arbetskraft, kunde medlemsstaten för sådant ändamål upprätthålla arbetstillståndsskyldighet för medborgare i annan medlemsstat till dess att nya statistiska metoder införts, dock längst till den 31 december 1969. Arbetstillstånd skulle i sådana fall meddelas automatiskt och gälla till dess arbetstillståndstvånget avskaffades (art. 41). Rätten till anställning är enligt förordningen inte begränsad till arbetstagare som är medborgare i medlemsstat. Om sådan arbetstagare utövar anställning i annan medlemsstat, äger hans make samt barn, som är under 21 år eller försörjes av honom, ta anställning i denna stat, även om de inte är medborgare i medlemsstat (art. 11). Här må anmärkas att kretsen av dem som äger rätt att ta anställning är snävare än kretsen av personer som äger bosätta sig hos arbetstagaren (se 5.4.2.1). Förordningen utgör inte hinder för att medlemsstat föreskriver skyldighet för familjemedlem som är medborgare i tredje land att ha arSOU1971:35

betstillstånd även om denne enligt förordningen äger rätt att ta anställning. 5.5.3 Kommentar En svensk anslutning till gemenskapen innebär att utlänning som är medborgare i medlemsstat, måste befrias från skyldighet att ha arbetstillstånd liksom tidigare skett i fråga om bl. a. medborgare i de övriga nordiska länderna. När det gäller medborgare i tredje land, som i egenskap av familjeanhörig äger ta anställning i medlemsstat, är att beakta att den anhörige äger rätt därtill oberoende av läget på arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att bestämmelserna om arbetstillstånd är ett enbart arbetsmarknadspolitiskt medel saknas det anledning att i fråga om sådana anhöriga upprätthålla krav på arbetstillstånd för anställning här i riket. De bör därför befrias från skyldighet att ha arbetstillstånd. Eftersom befrielsen från tillståndsskyldighet ytterst är beroende av om den anhörige äger vistas här, synes det nödvändigt att utlänningsmyndigheten - i samband med att den avgör om vederbörande skall beviljas uppehållstillstånd - klargör om denne är berättigad att ta anställning här utan att ha arbetstillstånd. Om så bedöms vara fallet, synes det lämpligt att myndigheten erinrar om befrielsen genom en påskrift på den handling varpå beviset om uppehållstillstånd tecknats. I fråga om gemenskapsbestämmelser om företräde för gemenskapens arbetskraft hänvisas till avsnitt 4.2.2.2.

5.6 Avvisning och avlägsnande 5.6.1 Svenska bestämmelser Utlänning, som saknar tillstånd att inresa eller vistas i landet eller som på grund av asocialitet eller kriminalitet inte anses önskvärd här, kan enligt utlänningslagen förhindras inresa vid ankomsten hit genom avvisning och avlägsnas om han vistas här genom utvisning, förvisning eller förpassning. Som tidigare nämnts föreligger en prin101

cipiell skillnad mellan, å ena sidan, de bestämmelser som är avsedda att förhindra att inte önskvärda utlänningar inreser eller vistas här i landet och, å andra sidan, de stadganden som har till syfte att reglera och kontrollera tillströmningen av utlänningar ur allmänna synpunkter, såsom arbetsmarknads- och bostadsläget. Den principiella skiljelinjen går, såvitt gäller avlägsnandeinstituten, mellan avvisning, förvisning och utvisning, å ena, samt förpassning, å andra sidan. Utlänning, som ankommer till landet, kan jämlikt 18 § UtlL avvisas, om han inte innehar erforderligt pass och tillstånd att inresa eller om han åsidosätter vissa av utlänningslagens ordningsföreskrifter. Avvisning av utlänning kan vidare ske på någon av de i 19 § UtlL angivna grunderna, vilka avser dels utlänningar som kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här och för sin hemresa (19 § 1 st), dels asociala och kriminella utlänningar (19 § 1 st. 2 - 5 ; se 5.4.1). Avvisningsbestämmelserna i 19 § gäller ej utlänning som innehar visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd. Avvisning av utlänning skall ske vid ankomsten hit eller omedelbart därefter. Avvisning enligt 19 § kan dock ske upp till tre månader efter inresan. Om utlänning först senare skall avlägsnas ur riket, är formerna för avlägsnandet förvisning, utvisning eller förpassning. Utlänning kan enligt 26 § UtlL förvisas av domstol om han finnes ha begått brott, vara kan följa fängelse i mer än ett år, eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i riket eller om brottet eljest föranleder att han inte bör få kvarstanna här. Utlänning kan vidare förvisas enligt 27 § UtlL om han finnes ha begått brott vara enligt utlänningslagen eller med stöd av lagen utfärdad författning kan följa fängelse och omständigheterna vid gärningens begående är försvårande eller han under de före gärningen senast förflutna åren funnits skyldig till brott av samma slag. Dom eller beslut 102

om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid. Utlänning kan enligt 29 § första stycket UtlL utvisas på vissa i lagrummet angivna grunder (se 5.4.1), som avser dels asociala (29 § 1 st. 1-3), dels kriminella (29 § 1 st. 4). - Beslut om utvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid. Utlänning kan även utvisas av politiska skäl. Sålunda äger Kungl. Maj:t enligt 34 § UtlL, när det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse, utvisa utlänning och förbjuda honom att återvända till riket eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse i riket. Utlänning kan enligt 22 § UtlL förpassas ur landet, om han uppehåller sig här utan att inneha erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. Om det föreligger särskilda skäl, kan utlänningen i beslutet förbjudas att under viss tid återvända till landet. 5.6.2 Gemenskapsbestämmelser Gemenskapsbestämmelserna om inresa och uppehåll (se 5.3.2 och 5.4.2) innebär att medborgare i medlemsstat och deras anhöriga får vägras inresa eller vistas i annan medlemsstat endast om de saknar giltigt pass eller identitetskort eller om deras inresa eller vistelse där inte är önskvärd av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan (se 5.4.2.3). Familjeanhöriga kan dessutom vägras inresa, om de är viseringsskyldiga och saknar visering. Möjligheterna att avlägsna medborgare i medlemsstat på den grund att han saknar giltig legitimationshandling eller saknar medel för sin försörjning är begränsade. Enligt art. 3 punkt 3 i direktiv nr 64/221 får nämligen utlänning inte avlägsnas enbart därför att den legitimationshandling, med stöd av vilken vederbörande inrest och erhållit uppehållstillstånd, upphört att gälla. I samband med att rådet antog förordning nr 1612/68 och direktiv nr 68/360 förklarade rådet att medborgare SOU 1971: 35

i medlemsstat som beger sig till annan medlemsstat för att där söka arbete har rätt att vistas där under tre månader. Om sådan arbetssökande blir i behov av socialhjälp under tremånadersfristen, kan han emellertid uppmanas att lämna landet.

5.6.3 Kommentar

5.6.3.1 Avvisning, utvisning och förvisning Som tidigare framhållits (se 5.4.3.1) torde avvisningsgrunderna i 19 § första stycket 2-5 UtlL och utvisningsgrunderna i 29 § första stycket UtlL kunna bibehållas oförändrade vid en anslutning till gemenskapen. Däremot synes det - med hänsyn till rådets nyssnämnda deklaration - nödvändigt att begränsa tillämpningen av den i 19 § första stycket 1 UtlL angivna avvisningsgrunden att utlänningen kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse och för sin hemresa till att avse sådana arbetssökande medborgare i medlemsstat som under vistelsen här blivit i behov av socialhjälp.1 Vad härefter angår utlänningslagens stadganden om förvisning (26 och 27 §§) och politisk utvisning (34 §) synes de i dessa lagrum angivna avlägsnandegrunderna vara väl förenliga med gemenskapens bestämmelser om avlägsnande av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. 5.6.3.2 Förpassning För att beslut om förpassning från Sverige skall kunna meddelas är tillräckligt att vederbörande utlänning saknar erforderligt pass eller tillstånd. Eftersom medborgare i medlemsstat har en på gemenskapsbestämmelser grundad rätt att vistas i annan medlemsstat och denna rätt kan begränsas endast av nationella hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan, kan medborgare i medlemsstat inte avlägsnas från annan medlemsstat enbart på den grund att han saknar uppehållstillstånd i denna stat. Så kan ske endast sedan det vid en materiell prövning av hans rätt att vistas där i enlighet med gemenskapens bestämSOU 1971: 35

melser visat sig att han inte har rätt att vistas i staten. Vid en svensk anslutning till gemenskapen skulle alltså utlänning som omfattas av gemenskapens bestämmelser| om uppehållstillstånd inte - såsom nu är fallet - kunna förpassas ur landet på enbart formella grunder annat än i de fall då han saknar giltig legitimationshandling. Även om den centrala utlänningsmyndigheten i ärende om förpassning av utlänning på den grund att han saknar tillstånd regelmässigt prövar frågan om utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd, torde det vara nödvändigt att skapa rättsliga garantier för att utlänning, som är medborgare i medlemsstat, inte förpassas utan att hans rätt att vistas i landet dessförinnan prövas materiellt.

5.7 Motivering och delgivning av beslut 5.7.1 Svenska bestämmelser Enligt 12 a § UtlL skall i beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnats utan bifall på grund av omständighet som kan föranleda avvisning enligt 19 § 2-5 UtlL eller utvisning enligt 29 § första stycket anges grunden för beslutet. Beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd på annan grund, behöver inte motiveras. Beslut om avvisning, förpassning eller utvisning skall alltid ange grunden till beslutet (21, 25 och 33 §§ UtlL). Detsamma gäller enligt rättegångsbalken beslut om förvisning. Beslut om avvisning, förpassning och utvisning samt beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnats utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 § första stycket 2-5 eller 29 § första stycket UtlL, skall delges utlänningen genom att en avskrift av beslutet tillställes honom (21, 25, 33 och 12 a § UtlL). Detsamma gäller beslut om förvisning. 5.7.2 Gemenskapsbestämmelser Om beslut grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan, skall enligt artikel 6 i direktiv nr 64/221 1

Jfr Question écrite no 277/69 (J.O.C 159/69). 103

grunden för beslutet delges vederbörande, såvida inte statens säkerhet talar häremot. Bestämmelsen innebär att beslut att vägra utlänning inresa, att vägra honom uppehållstillstånd eller att avlägsna honom av hänsyn till den allmänna ordningen, säkerheten eller folkhälsan skall - med visst undantag motiveras. Beslut, varigenom medborgare i medlemsstat vägrats uppehållstillstånd eller förlängt tillstånd eller enligt vilket han skall avlägsnas, skall delges den som avses med beslutet (art. 7 p. 1). Därvid skall anges den frist vederbörande har för att lämna landet. Denna frist får, utom i brådskande fall, inte vara kortare än 15 dagar, om vederbörande inte hunnit få uppehållstillstånd, och eljest inte kortare än en månad (art. 7 p. 2). 5.7.3 Kommentar Bestämmelsen i 12 a § UtlL att beslut att vägra uppehållstillstånd skall motiveras, om det grundas på omständighet som kan föranleda avvisning eller utvisning uppfyller helt det i direktiv nr 64/ 221 föreskrivna kravet att vederbörande utlänning skall delges grund för beslutet, om detta grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. Eftersom medborgare i medlemsstat, som enligt gemenskapsbestämmelserna äger vistas i annan medlemsstat, inte får vägras uppehållstillstånd på andra grunder, står begränsningen av motiveringsskyldigheten i 12 a § UtlL inte i strid med direktiv nr 64/221. Utlänningslagens regler om skyldighet för myndighet att ange grunden för beslut om avvisning, utvisning, förvisning och förpassning och att delge vederbörande utlänning sådant beslut uppfyller helt den i direktivet föreskrivna motiverings- och delgivningsskyldigheten (se 5.4.3.4).

5.8 Klagorätt 5.8.1 Svenska bestämmelser Enligt 46 § första stycket UtlL kan utlänning anföra besvär hos Kungl. Maj: t över den centrala utlänningsmyndighetens be-» 104

slut att vägra uppehållstillstånd endast om beslutet är av den art att det måste motiveras (se 5.7.1) och den rådgivande nämnd (utlänningsnämnden), som skall yttra sig i ärenden av detta slag, eller någon nämndens ledamot anfört avvikande mening. Här må tilläggas att polismyndighet äger bevilja men inte avslå ansökan om uppehållstillstånd. Ansökan som polismyndighet finner sig inte kunna bifalla skall överlämnas till den centrala utlänningsmyndigheten för avgörande. Polismyndighets beslut om avvisning och länsstyrelses beslut om utvisning kan överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 § UtlL). Utlänningsmyndighetens beslut i ärende om avvisning, förpassning och utvisning kan överklagas hos Kungl. Maj: t, om utlänningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening i nämndens yttrande (46 § UtlL). Beslut om förvisning kan överklagas i den för brottmål stadgade ordningen.

5.8.2 Gemenskapsbestämmelser Mot beslut att vägra utlänning inresa eller uppehållstillstånd eller beslut om avlägsnande äger enligt artikel 8 i direktiv 64/221 den som avses med beslutet använda de rättsmedel som står den beslutande statens egna medborgare till buds när det gäller administrativa beslut. Om rättsmedel saknas eller avser endast beslutets lagenlighet eller beslutet går i verkställighet utan hinder av anförda besvär, får beslut att vägra fortsatt uppehållstillstånd eller att avlägsna den som innehar uppehållstillstånd fattas av förvaltningsmyndigheten först sedan utlåtande avgetts av en behörig myndighet i vistelselandet, inför vilken vederbörande kan försvara sig och låta sig biträdas eller företrädas på de villkor den inhemska rättsordningen föreskriver (art. 9 p. 1 st. 1). Denna myndighet skall vara en annan än den som är behörig att vägra uppehållstillstånd eller besluta om avlägsnande (ib.). Det må här understrykas att artikel 9 är endast subsidiär i förhållande till artikel 8. Enligt motiven till bestämmelsen gäller den endast stater där de i artikel 8 angivna rättsmedlen inte erbjuder tillräckliga garantier (Doc. 69/62). SOU 1971: 35

5.8.3 Kommentar Bestämmelsen om klagorätt i artikel 8 direktiv nr 64/221 som närmast får ses som ett uttryck för likabehandlingsprincipen, innebär att medlemsstat skall tillerkänna medborgare i annan medlemsstat samma möjligheter att överklaga beslut att vägra uppehållstillstånd som de egna medborgarna har i fråga om förvaltningsbeslut i allmänhet. I svensk rätt får den huvudregeln anses gälla att statliga myndigheters beslut får överklagas genom besvär, i sista hand hos Konungen (se SOU 1964: 27 s. 493 och SOU 1968: 27 s. 227ff). Som förut nämnts äger utlänning anföra besvär över beslut i uppehållstillståndsärende endast om utlänningen därigenom vägrats tillstånd på grund av omständighet som kan föranleda avvisning eller utvisning enligt 19 § första stycket 2-5 eller 29 § första stycket UtlL och utlänningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening. Om uppehållstillstånd vägrats på andra skäl föreligger ingen besvärsrätt. Utlänningslagens bestämmelser tillerkänner alltså utlänning endast en i förhållande till vad som gäller i fråga om förvaltningsbeslut i allmänhet begränsad besvärsrätt och är därmed oförenliga med motsvarande bestämmelser i direktivet. Det må här tilläggas att, eftersom det i Sverige finns en allmän klagorätt över administrativa beslut, är direktivets alternativa bestämmelser i artikel 9 tillämpliga endast i de fall då Kungl. Maj:t är första instans (politisk utvisning). Detta innebär att Kungl. Maj:t inte får besluta om utvisning enligt 34 § UtlL utan att först inhämta yttrande från utlänningsnämnden och att nämnden, innan den avger sitt yttrande, måste bereda utlänningen tillfälle att försvara sig i enlighet med artikel 9 i direktivet.

SOU 9171: 35 8—014382

6 Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att - oavsett i vilken utsträckning Romfördragets bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning kan bli tillämpliga för Sverige vid en associering - undersöka behovet av föreskrifter vid en ökad rörlighet över gränserna. Utredningen ger i kapitel 2 en allmän introduktion till gemenskapens lagstiftning om arbetskraftens fria rörlighet, etableringsfrihet och fri tjänsteutövning. T samband därmed redogör utredningen kortfattat för Romfördragets allmänna principer och grunder. I kapitel 3 redogör utredningen översiktligt för utlänningslagstiftningen i gemenskapens medlemsstater. Därvid redovisas under varje avsnitt dels de bestämmelser om inresa, uppehåll samt avvisning och avlägsnande som gäller för utlänningar i allmänhet, dels de särskilda bestämmelser som gäller för medborgare i medlemsstat. Utredningen lägger i kapitel 4 fram sina allmänna synpunkter på den fria rörligheten för personer inom gemenskapen. För att ge en allmän bakgrund för bedömningen av innebörden av reglerna om den fria rörligheten för personer berör utredningen inledningsvis bl. a. Romfördragets mål och meddel (4.1.1) och antyder därvid också den utveckling mot ett ökat politiskt samarbete som under de senaste åren ägt rum vid sidan av fördraget och som konkretiserats i Davignon- och Werner-rapporterna. Med

hänsyn till den centrala betydelse som det allmänna diskrimineringsförbudet eller likabehandlingsprincipen har för den gemensamma marknadens funktion och inte minst för den fria rörligheten för personer, uppehåller sig utredningen i detta avsnitt särskilt vid innebörden av detta förbud. Utredningen behandlar i fortsättningen (4.2) gemenskapens bestämmelser om rätten för medborgare i medlemsstat att ta anställning, etablera sig, utföra eller ta emot tjänster i annan medlemsstat samt om rätten för sådana medborgare och deras familjeanhöriga att inresa och vistas i annan medlemsstat. Dessa bestämmelser, som bygger på likabehandlingsprincipen, innebär i korthet att medborgare i medlemsstat, som omfattas av bestämmelserna om den fria rörligheten för personer, i princip har rätt att fritt inresa och vistas i annan medlemsstat. Utredningen redogör vidare för i vad mån medlemsstat äger göra undantag från dessa bestämmelser, exempelvis av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. I ett särskilt avsnitt (4.2.2.1) redogör utredningen för bestämmelserna om företrädesrätt för medborgare i medlemsstat till lediga anställningar framför medborgare i tredje land och belyser i samband därmed också i vad mån dessa bestämmelser vid en anslutning kan komma att påverka samarbetet i Norden inom ramen för den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. UtredSOU 1971: 35

ningen har därvid kommit till den uppfattningen att gemenskapens bestämmelser om företrädesrätt, i den utformning de nu har, inte torde utgöra något hinder för ett fortsatt nordiskt samarbete på arbetsmarknadens område, även om endast några av de nordiska länderna ansluts till gemenskapen. I anslutning till redovisningen av gemenskapens bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet redogör utredningen kortfattat för motsvarande svenska regler och belyser därvid hur ett svenskt accepterande av gemenskapens bestämmelser begränsar möjligheterna att anpassa invandringen från gemenskapens medlemsstater med hänsyn till samhällets resurser när det gäller att tillhandahålla invandrarna bostäder, utbildning, social omvårdnad och annat bistånd som är nödvändigt för deras anpassning. Kapitel 4 avslutas med att utredningen lämnar några allmänna synpunkter på de konsekvenser för Sveriges folkutbyte med andra länder som ett accepterande av gemenskapens bestämmelser om den fria rörligheten för personer kan föra med sig. I kapitel 5 redogör utredningen för i vad mån en anslutning till gemenskapen kräver en anpassning av den svenska utlänningslagstiftningen till motsvarande gemenskapslagstiftning. Utredningen har efter en jämförelse mellan de svenska bestämmelserna och gemenskapsbestämmelserna kommit till den uppfattningen att den anpassning som krävs kan ske inom ramen för det nuvarande systemet.

SOU 1971: 35

Bilaga Tabeller

Tabell 1. I Belgien, Franklike, Luxemburg, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland sysselsatta utlänningar åren 1958—1968, antal och procentuell andel av totalantalet sysselsatta.

Är 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968

Antal

154 000 157 000 166 000 185 000 200 000 203 000 200 000 196 000

Luxemburg

Frankrike

Belgien Procentuell andel

Procentuell andel

Antal

5,7 5,8 6,0 6,5 6,9 7,0 6,9 6,7

—

—

— — — — —

— — — — —

935 700 6,9

1 158 120 7,6

Antal

20 900 22 400 22 800 25 200 28 100 29 400 27 900 28 600

Nederländerna

Förb. Tyskland

Antal

Procentuell andel

127 000 0,7 167 000 0,8 279 000 1,4 473 000 2,3 629 000 3,0 773 000 3,6 902 000 4,2 1 119 000 5,1 1 244 000 5,7 1 014 000 4,8 1 019 000 4,8

Procentuell andel

Antal

Procentuell andel

21,6 22,7 23,0 24,9 26,9 27,7 26,5 26,9

29 900 21 200 24 100 28 000 32 000 38 000 51600 63 100 76 300 72 100 80 300

1,0 0,7 0,7 0,8 0,9 1,1 1,4 1,7 2,0 1,9 2,1

Källa: Freizugigkeit der Arbeitskräfte und die Arbeitsmärkte in der EWG—1969.

Tabell 2. Invandring och utvandring samt invandringsöverskott och utvandringsöverskott (—) av italienare och tyskar åren 1961—1970. Tyskar 1

Italienare År

Invandring

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 19702 1961—1970

967 643 516 750 1246 1 169 832 268 331 399 7 121

Utvandring 291 372 442 358 271 361 655 795 509 559 4 613

Överskott 676 271 74 392 975 808 177 —527 —178 —160 2 508

Invandring 2 879 2 663 2 630 2 502 2 440 2 046 1 791 1 237 1 420 1 369 20 977

Utvandring 1 677 1 401 1 522 1 530 1 260 1 361 1 622 1 384 947 1 022 13 726

Överskott

1 202 1 262 1 108 972 1 180 685 169 —147 473 347 7 251

Källa: Statistiska centralbyrån. 1 Avser såväl västtyskar som östtyskar. 2 Uppgifterna för 1970 är preliminära.

SOU 1971:35

Tabell 3. Bifallna och avslagna1 ansökningar om förstagångsarbetstillstånd i Sverige åren 1966—1970. 1967

1966 Medborgarskapsland

Bif. 61 498 1235 6 483 2 684

Avsl. 7 28 200

1968 Bif.

Avsl.

70 386 515 4 329 2 291

7 40 125

1969 Bif.

Avsl.

73 249 394 6 298 2 571

1970 Bif.

1 18 64

Avsl.

Bif.

4 22 69

40 318 376 1 314 2 580

Avsl. 3 62 54 1 57 287

47 325 509 4 309 1903

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna F ö r b . Tyskland Samtliga medlemsstater övriga länder

4 967 612 17 740 2 924

3 595 431 10 654 2 125

3 591 392 9 108 1685

3 629 324 11 192 2 097

3 097 464 15 838 4 832

Totalt

22 707 3 536

14 249 2 556

12 699 2 077

14 821 2 421

18 935 5 296

—

65 312

—

45 214

—

55 254

—

52 177

1 Avser endast avslagna ansökningar som föregåtts av arbetsmarknadsprövning. Källa: Statens invandrarverk. Tabell 4.1 Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970.

Belgien Luxemburg Nederländerna

Medborgarskapsland

1961 1 227 1962 1 381 1963 1432 1964 1 326 1965 1445 1966 1 687 1967 1650 1968 1 566 1969 1484 1970 1445

a

c o

1H

M

•O

3a

a

3c fe 415 472 547 623 664 788 704 707 701 773

Is 3 188 3 680 3 931 4 145 4 399 5 566 5 750 5 062 4 702 4 727

H

B i2 o. Ä

feH952 13 14 354 14 745 15 809 15 766 16 755 16 253 15 646 14 674 14 520

13 t-, O

Q

CO

18 782 19 887 20 655 21903 22 274 24 796 24 357 22 981 21 561 21465

a

C

0 ca Q 18 881 18 781 18 805 18 639 18 370 19 291 18 831 18 668 18 214 18 710

"3 fe

Z M O

z

47 253 51 388 52 169 58 067 66 695 72 995 72 715 72 925 78 995 102 385

10 184 10 931 11 464 11 363 12 040 13 268 13 291 12 932 12 959 13 627

öo 8

J5 "o X 76 318 81 100 82 438 88 069 97 105 105 554 104 837 104 525 110 168 134 722

> c O J2

o H

18 044 20 760 22 649 24 443 26 798 38 652 43 417 42 940 44 311 53 102

113 144 121 747 125 742 134 415 146 177 169 002 172 611 170 446 176 040 209 289

Innefattar såväl Västtyskland som Östtyskland. Tabell 5.1 Sverige arbetsanmälda utlänningar den 1 april 1961—1970, procentuell fördelning.

År

Medborgare i medlemsstat

Medborgare i Danmark, Finland, Övriga Norge utlänningar

Totalt

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970

16,6 16,3 16,4 16,3 15,2 14,7 14,1 13,5 12,2 10,3

67,5 66,6 65,6 65,5 66,4 62,5 60,7 61,3 62,6 64,4

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

15,9 17,1 18,0 18,2 18,3 22,9 25,2 25,2 25,2 25,4

Källa: Invandrarverket.

112 SOU 1971: 35

Tabell 6. Utlänningar som beviljats svenskt medborgarskap åren 1961—1970. Förutvarande medborgarskapsland

1961— 1970

70 1449

7 4 5 24 33 36 145 185 150 1 — — 132 109 99 1 642 1 380 1 247

124 1491

70 15 40 353 274 1484 1 6 193 1 131 1640 16 057

1706 8 823

1 961 1 711 1 527 9 574 7 720 6 637

1 833 9 822

2 163 19 101 9 376 79 270

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Tyskland Hela gemenskapen Övriga länder

2 3 9 29 43 36 80 125 120 1 2 1 — 117 68 118 101 1 785 1 853 1 967 1 603 2 039 2 033 2 257 1 871 5 706 6 399 7 265 7 948

Totalt

7 745 8 432 9 522 9 819 10 529 11 535 9 431 8 164 11 655 11 539 98 371

16 33 88

8 45 134

—

1 34 183

—

Källa: Invandrarverket.

Tabell 7. Folkmängden i gemenskapens medlemsstater den 1 januari 1958 och den 1 januari 1966. Procentuell förändr. Land

1967 Skillnad

Totalt

per år

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland

8 994 000 44 563 000 48 893 000 318 000 11 096 000 53 994 000

9 499 000 49 157 000 51 767 000 333 000 12 377 000 59 297 000

+ 505 000 + 4 594 000 + 2 874 000 + 15 000 + 1281000 + 5 303 000

5,6 10,3 5,9 4,7 11,5 9,8

0,7 1,3 0,7 0,6 1,4 1,2

Hela gemenskapen

167 858 000

182 430 000

14 572 000

8,7

1,1

Källa: Ribas, La politique sociale des Communautés Européennes, Paris 1969.

Tabell 8. Befolkningen i gemenskapens medlemsstater, procentuell fördelning efter åldersklasser den 1 januari 1966. Land

0—14 år

15—64 år

65 år och däröver

Totalt

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland

23,8 25,6 24,0 21,6 28,4 22,5

63,6 62,4 65,9 67,3 62,1 65,7

12,6 12,0 10,1 11,1 9,5 11,8

100 100 100 100 100 100

Hela gemenskapen 1965 1958

24,3 23,5

64,4 66,1

11,3 10,4

100 100

Källa: Ribas, a.a. SOU 1971: 35

Tabell 9. Personer i arbetskraften i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965, antal och i procent av totalbefolkningen. 1958 Land

Antal

1965 Antal

/o

Skillnad

Förändr ing i %

°/

totalt

per åx

+ 3,4 + 1,4 + 3,5 + 3,8 + 10,0 + 4,0 3,4

+0,5 + 0,2 +0,5 +0,5 + 1,4 + 0,6

/o

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland Hela gemenskapen

3 539 000 19 827 000 19 706 000 131 000 4 131000 26 253 000 73 581 000

3 660 000 20 100 000 20 380 000 136 000 4 543 000 27 298 000 76 117 000

39,1 44,3 40,1 42,2 36,9 48,4 43,6

38,5 41,2 39,6 40,7 37,0 46,2

+ 121 000 + 273 000 + 680 000 + 5 000 + 412 000 + 1045 000

41,9

+ 2 536 000

0,5

Källa: Ribas, a.a.

Tabell 10. Förvärvsarbetande befolkning i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965. Förändring i % Land

1965 Skillnad

totalt

per år

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland Hela gemenskapen

3 364 000 19 644 000 18 380 000 133 000 4 033 000 25 548 000 71 102 000

3 541 000 19 775 000 19 580 000 139 000 4 495 000 27 153 000 74 683 000

+ 177 000 + 131 000 + 1200 000 + 6 000 + 462 000 + 1 605 000 + 3 581 000

+ 5,3 + 0,7 + 6,5 + 4,5 + 11,5 + 6,3 + 5,0

+0,8 + 0,1 +0,9 + 0,6 + 1,6 +0,9 +0,7

Källa: Ribas, a.a.

Tabell 11. Förvärvsarbetande befolkning i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965, fördelning efter näringsgren. Jordbruk Land

År

Antal

Industri °/

Antal

Totalt

Tjänster

%

Antal

/o

/o

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland Hela gemenskapen

1958 1965 1958 1965 1958 1965 1958 1965 1958 1965 1958 1965 1958 1965

275 000 8,2 208 000 5,9 4 284 000 21,8 3 370 000 17,1 6 100 000 33,2 4 950 000 25,3 23 000 17,6 19 000 13,5 456 000 11,3 356 000 7,9 3 978 000 15,6 2 970 000 10,9 15 116 000 21,3 11 873 000 15,9

1 549 000 46,0 1 540 000 45,8 1 612 000 45,5 1 721 000 48,6 7 284 000 37,1 8 076 000 41,1 7 740 000 39,2 8 665 000 43,8 6 600 000 35,9 5 680 000 30,9 7 990 000 40,8 6 640 000 33,9 51000 38,6 59 000 43,8 63 000 45,7 57 000 40,8 1 641 000 40,7 1 936 000 48,0 1 890 000 42,1 2 249 000 50,0 12 091 000 47,3 9 479 000 37,1 13 170 000 48,5 11013 000 40,6 29 224 000 41,1 26 762 000 37,6 32 465 000 43,5 30 345 000 40,6

Antal

0'

/o

3 364 000 100 3 541 000 100 19 644 000 100 19 775 000 100 18 380 000 100 19 580 000 100 133 000 100 139 000 100 4 033 000 100 4 495 000 100 25 548 000 100 27 153 000 100 71 102 000 100 74 683 000 100

Källa: Ribas, a.a.

114 SOU 1971: 35

Tabell 12. Arbetslösa i gemenskapens medlemsstater åren 1958 och 1965, antal och i procent av arbetskraften. Förändring

°/

Antal

/o

Antal

120 000 97 000 1 759 000

3,4 0,5 9,0

64 000 141 000 1 180 000

1,7 0,7 5,8

— 56 000 + 44 000 — 579 000

—46,7 +45,4 —32,9

98 000 705 000

2,4 2,7

35 000 147 000

0,8 0,5

— 53 000 — 558 000

—64,3 —79,1

2 779 000

3,8

1 567 000

2,1

—1 212 000

—43,6

Land

Antal

Belgien Frankrike Italien Luxemburg Nederländerna Förb. Tyskland Hela gemenskapen

Vo

/o

Källa: Ribas, a.a.

Tabell 13. Total lönekostnad, 1 i svensk valuta (öre), per arbetad timme inom den egentliga industrin (ISIC 20—39) i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige åren 1960—1969. Kalenderår Land Vuxna mån Belgien Frankrike Italien Nederländerna Förbundsrepubliken Tyskland Sverige Vuxna kvinnor Belgien Frankrike Italien Nederländerna Förbundsrepubliken Tyskland Sverige

548 520

592 564

641 616

675 653 600 606

738 688 651 669

816 729 680 755

872 779 716 823

915 857 745 883

996 919 820 980

506 681

579 739

650 798

701 865

765 830 938 1 038

890 1 130

924 1 226

962 1 303

962 1 440

441 496 427 341

490 518 474 379

549 550 496 442

590 587 529 488

618 652 549 533

676 707 602 594

389 514

441 566

483 628

524 693

571 784

620 871

641 956

670 1033

753 1 155

469 491 370

507 534 436

553 583 511

617 610 547 564

673 640 600 623

748 678 627 709

801 724 665 769

841 797 689 831

915 857 756 923

533 703

600 762

644 827

703 898

763 997

821 1087

853 1 181

891 1 259

1 005 1 393

334 472

Vuxna män + vuxna k rinnor Belgien 441 Frankrike 341 Italien Nederländerna Förbundsrepubliken 463 Tyskland 647 Sverige 1

Total lönekostnad avser lön för arbetad tid samt indirekta lönekostnader, dvs. premier och gratifikationer, avlöning för icke arbetade dagar (semester, helgdagar etc), bidrag till socialförsäkringar, skatter av social art, nyanställnings- och yrkesutbildningskostnader, naturaförmåner samt övriga sociala förmåner. Källa: Direct and total wage costs for workers, International survey 1960-1968, SAF. SOU 1971: 35

Litteraturförteckning

I förteckningen redovisas endast sådan litteratur som citerats eller omnämnts i betänkandet. Förteckningen upptar inte förarbetena till gemenskapslagstiftningen, eftersom hänvisningar till dessa finns i förordningarna och direktiven. När det gäller gemenskapslagstiftningen anges inom parentes i vilket nummer av gemenskapernas officiella tidning, Journal Officiel des Communautés européennes (J.O.), som lagstiftningen publicerats. Gemenskapslagstiftning

m. m.

Traité instituant la Communauté Economique Européenne et documents annexes. (Svensk översättning i SOU 1963: 12). Traité instituant la Communauté Européenne du Charbon et de 1'Acier. (Svensk översättning i SOU 1963: 57). Réglement no 15 relatif aux premieres mesures pour la realisation de la libre circulation des travailleurs å 1'intérieur de la Communauté (J.O. 57/1961). (Svensk översättning i SOU 1964: 33) Réglement no 18 concernant les modalités d'application du réglement no 15 aux artistes et musiciens (J.O. 23/1962). Directive en matiére de la procedures et pratiques administratives relatives å I n t r o duction, Femploi et le séjour des travailleurs d'un État membre, ainsi que de leur famille, dans les autres État membres de la SOU 1971: 35

Communatué (J.O. 80/1961). (Svensk översättning i SOU 1964: 33). Réglement no 38/64/CEE du Conseil du 25 mars 1964 relatif å la libre circulation des travailleurs å 1'intérieur de la Communauté (J.O. 62/1964). (Svensk översättning i Europeiska ekonomiska gemenskapen IV, Bilaga V). Directive du Conseil du 25 mars 1964 relative å la suppression de restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille å 1'intérieur de la Communauté (64/240/CEE; J.O. 62/1964). Réglement (CEE) no 1612/68 du Conseil de 15 octobre 1968 relatif a la libre circulation des travailleurs å 1'intérieur de la Commanauté (J.O.L 257/1968). (Svensk översättning i Europeiska ekonomiska gemenskapen VII). Directive du Conseil du 15 octobre 1968 relative å la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des Etat membres et de leur famille å 1'intérieur de la Communauté (68/360/CEE; J.O.L 257/1968). (Svensk översättning i Europeiska ekonomiska gemenskapen VII). Decision du Conseil du 15 octobre 1968 portant application aux departements francais d'outre-mer des artides 48 et 49 du traité (68/359/CEE; J.O.L 257/1968). Réglement (CEE) no 1251/70 de la Commission du 29 juin 1970 relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un 117

Etat membre apres y avoir occupé un emploi(J.O.L 142/1970). Programme general pour la suppression des restrictions å la liberté d'etablissement (J.O. 2/1962). (Svensk översättning i SOU 1964: 33). Programme general pour la suppression des restrictions å la libre prestation des services (J.O. 2/1962). (Svensk översättning i SOU 1964: 33.) Directive du Conseil du 25 février 1964 pour la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres å 1'intérieur de la Communauté en matiére d'etablissement et de prestation des services (64/220 CEE; J.O. 56/1964). Directive du Conseil du 25 fevrier 1964 pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matiére de déplacement et de séjour justifieées par des raisons d'ordre public, de securité et de santé publique (64/221/CEE; J.O. 56/1964). Rapport general sur 1'activité des Communautés. (Kommissionens allmänna årsrapport.) La libre circulation de la main d'oeuvre et les marches du travail dans la CEE. (Kommissionens årliga rapport om arbetskraftens fria rörlighet och arbetsmarknaderna inom gemenskapen). Recueil de la Jurisprudence de la Court de Justice des Communautés Européennes (domstolens rättsfallssamling).

Svenska

publikationer

Fördraget angående upprättandet av europeiska ekonomiska gemenskapen (SOU 1963:12). Fördraget angående upprättandet av europeiska kol- och stålgemenskapen (SOU 1963:57). Fördraget angående upprättandet av eueuropeiska atomenergigemenskapen (Euratom)SOU 1964: 18). Viktigare följdförfattningar till fördragen angående europeiska ekonomiska gemenska118

pen och europeiska kol- och stålgemenskapen (SOU 1964: 33). Europeiska ekonomiska gemenskapen, Handelsdepartementet, Stockholm 1962. Europeiska ekonomiska gemenskapen I I VII, Handelsdepartementet, Stockholm 1962-1970. Sverige och EEC. Romfördraget ur svensk synvinkel, Handelsdepartementet, Stockholm 1968. EEC under första halvåret 1970, Handelsdepartementet, Stockholm 1970. Davignon-rapporten; Werner-rapporten, Handelsdepartementet, Stockholm 1970.

Övrig litteratur Bode: Die Diskriminerungsverbote im EWGVertrag, Göttingen 1968, Bouscaren : European Economic Community Migrations, Haag 1969, Van Dijk: The Implementation and Application of the Law of the European Communities within the Legal Order of the Netherlands, Common Market Law Review, Vol. 6 nr 3, s. 283 ff. Dupuy: Du caractére unitaire de la ;ommunauté economique européenne dans ses relations extérieures, Annuaire francais 1963, s. 815 ff. Everling: Das Niederlassungsrecht in Gemeinsamen Markt, Berlin och Frankfurt a. M. 1963, Everling: Die Neuregelung des Assoziationsverhältnisses Zwischen der Eunpäischen Wirtschaftsgemeinsschaft und dei afrikanischen Staten und Madagaskar sowie den iiberseeischen Länden und Hohetsgebieten, Zeitschrift fiir ausländisches öifentliches Recht und Völkerrecht 1964, s. 472 ff. Fröhlich: Niederlassungsrecht und Freiziigigkeit in der EWG und EFTA, Zirich 1965. Garron: Reflexions sur la primauti du droit communautaire, Revue trimestielle de droit européen, 5:e année no 1 s. 18 ff. von der Groeben och von Boeckh: Kommentar zum EWG-Vertrag, Baden-Biden, Bonn, Frankfurt a. M. 1958-1960, SOU19'l:35

Heide: The free movements of workers in the final phase, Common Market Law Review, Vol. 6 nr 4, s. 466 ff. Heynig: Freiziigigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft endgultig hergestellt, Aussenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters, Jahrgang 1 4 n r 9 , s. 337 ff. Hunnings: Constitutional Implications of Joining the Common Market, Common Market Law Review, Vol. 6 nr 1, s. 50 ff. Huth: Die Sonderstellung der öffentlichen Hand in den Europäischen Gemeinschaften, Hamburg, 1965. Jahnke, The EEC and the Most-FavoredNation-Clause, The Canadian year book of international law 1963 s. 270 ff. Jerusalem: Das Diskriminierungsverbot in der Marktordning des Montanvertrages, Dusseldorf 1961. Kiss: La convention européenne d'etablissement et la clause de la nation la plus favorisée: Annuaire francais 1957, s. 482 ff. Knapp: Lc systeme préferentiel et les états tiers, Geneve och Paris 1959, Lacharriére: Aspects récents de la clause de la nation la plus favorisée, Annuaire francais 1961 s. 107 ff. Lagrange: Les obstacles constitutionels å 1'intégration européenne, Revue trimestrielle de droit européen, 5:e année no 1, s. 240 ff. Lewin: The free movement of workers, Common Market Law Review, Vol. 2 nr 3 s. 300 ff. Lyon-Caen: Le regime définitif de la libre circulation des travailleurs, Revue trimestriel de droit européen, 1969 s. 92 ff. Niklasson: Rätt och beslut i EEC, Malmö 1969, Nolde: La Clause de la Nation la plus Favorisée, Recueil des Cours 1939 (32: 1) s, 5 ff. Pescatore: Les relations extérieures des communautés européennes, Recueil des Cours 1961 (103), s. 1 ff. Piot: la clause de la nation la plus favorisés, Revue critique de droit international SOU 1971: 35

privé 1965, s. 1 ff. Ribas: La politique sociale des Communautés Européennes Paris 1969. Verdross: Völkerrecht, 5:e uppl. Wien 1964 Wignes: Lc droit d'etablissement et les services dans la CEE, Annuaire Francais 1961, s. 689 ff. Wohlfart-Everling-Glaesner-Sprung: Die europäische Wirtschaftsgemeinschaft, Berlin och Frankfurt a. M. 1960. Förkortningar Doc. - Document de séance I denna publikation publiceras församlingens protokoll, kommissionens förslag till förordningar och direktiv, utskottsrapporter över kommissionens förslag m. m.) J.O. - Journal Officiel des Communautés européennes J.O. är gemenskapernas officiella tidning. Den utkommer numera i två serier. I L-serien återfinns all lagstiftning, dvs. förordningar, direktiv, beslut och rekommendationer, medan C-serien innehåller informationer om förslag, rapporter från parlamentsdebatter, domstolsutslag m. m. Förutom seriebeteckning anges nr och årgång. UtlL - Utlänningslagen. UtlK - Utlänningskungörelsen.

Statens offentliga utredningar 1971

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Civildepartementet

Post- och Inrikes Tidningar. [2] Snatteri. [10] Förslag till aktiebolagslag m.m. [15]

Kommunala val. [4]

Socialdepartementet

Industridepartementet Malm - Jord - Vatten. [17]

Familjepensionsfrågor m.m. [19]

Kommunikationsdepartementet Ny sjömanslag. [6] Ett nytt bilregister. [11] Utredningen ångande befordran av farligt gods på väg m.m. 1. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt'gods på väg. (ADR) Betänkande I. [20] 2. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga A. [21] 3. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga B. [22] 4. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Register m.m. [23] Sjömanspension. [30] Lastbil och Taxi. [34]

Finansdepartementet SOU 71. Handbokför det officiella utredningstrycket. [1] 1970 års långtidsutredning. 1. Svensk industri under 70talet med utblick mot 80-talet. Bilaga 2. [5] 2. Finansiella tillväxtaspekter 1960-1975. Bilaga 4. [7] 3. Arbetskraftsresurserna 1965-1990. Bilaga 1. [8] 4. Miljövården i Sverige under 70-talet. Bilaga 8. [12] 5. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. Bilaga 6. [13] 6. Varuhandeln fram till 1975. Bilaga 3. [14] 7. Regional utveckling och planering. Bilaga 7. [16] Större företags offentliga redovisning. [9] Mått och vikt. [18] Betalningsbalansutredningen. 1. Den svenska betalningsbalansstatistiken. [31] 2.;Valutareserven och utrikeshandelns finansiella struktur. Bilaga. [32]

Utbildningsdepartementet Vuxenpedagogisk forskning och utbildning. [24] Kyrkan kostar. [29]

Jordbruksdepartementet Veterinärdistriktsindelnlngen, m.m. [3]

Handelsdepartementet Fri affärstid. [33]

inrikesdepartementet Servicekommittén. 1. Boendeservice 3. Kommunstudien. [25] 2. Boendeservice 4. Projektstudien. [26] 3. Boendeservice 5. Totalkostnadsstudien. [27] 4. Boendeservice 6. Strukturstudier. [28] Den fria rörligheten för personer inom EEC. [35]

Anm. Siffrorna inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

K L Beckmans Tryckerier AB 1971

ALLF 238 71 035