Beredskapslagring av olja : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

725555 ÖCC 5G

Beredskapslagring

olja

av

SHM

1 993187 Delbetänkande 1993 års av oljelagringsutredning

Jim

l

Statens offentliga utredningar

mm 1993:87

MÅ] Näringsdepartementet

Beredskapslagring

av olja

Delbetänkande l9p93 års av oljelagringsutredning

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor, remissutsändningarav SOU och Ds.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13443-8 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Genom beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet, statsrådet P. Westerberg, att tillkalla särskild en utredare för att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol.

Hed stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 1 mars 1993 såsom särskild utredare generaldirektör Bengt A. W. Johansson.

Den 5 mars 1993 förordnades som sakkunniga direktör Harry Albinsson, kraftverkschef Lars Dalgren, direktör Karl-Axel Edin och direktör Tommy Nordin samt som experter departementssekreterare Gunnar Balsvik, enhetschef Ingvar Enqvist, överste Lars Hellgren, kansliråd Åke Sundin, direktör Eva Sylvén och kansliråd Jan Thyberg.

Till sekreterare förordnades den 1 mars 1993 rationaliseringschef Åke Hjalmarsson.

Utredningen har antagit namnet 1993 års oljelagringsutredning OLU 93.

Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet SOU 1993:87 Beredskapslagring av olja. Till delbetänkandet fogas ett särskilt yttrande av de sakkunniga Albinsson, Dalgren, Edin och Nordin. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven.

Stockholm i september 1993

Bengt A. W. Johansson Åke Hjalmarsson

SAMMANFATTNING

Utredningens OLU 93 uppdrag är att göra en översyn av beredskapslagringen olja och kol. av

Den del av uppdraget redovisas som nu avser främst frågan om omfattningen på den beredskapslagring av olja som behövs inför en neutralitets- eller krigssituation. De resultat som övervägandena i denna fråga lett fram till, har gjort att OLU 93 funnit det naturligt att nu även lämna ett förslag till huvudsaklig en inriktning i fråga om uppgiftsfördelningen mellan staten och näringslivet vad gäller beredskapslagring av olja.

Hot bakgrund av

- en förutsedd långsam ökning oljeanvändningen av i Sverige under 1990-talet, - den kortare varaktighet för neutralitetsoch krigssituationer kan härledas som ur regeringens planeringsinriktning för totalförsvaret, - kraven på ökad tillgänglighet och snabbare omsättning vid beredskapslagring oljeprodukter, av

föreslår OLU 93 att

- beredskapslagringen olja för av neutralitets- och krigssituationer skall till anpassas behovet och minskas kraftigt,

- det statliga beredskapslagret olja helt av skall avvecklas, - erforderligt beredskapslager olja byggs av upp i näringslivet.

Bakgrund

Redan i slutet 1930-talet började olja lagras i av Sverige för avspärrnings- och krigssituationer. Oljehandelsföretag och storförbrukare av olja var lagringsskyldiga enligt bestämmelser i lag. Före år 1973 förekom sålunda beredskapslagring av olja i huvudsak endast hos näringslivet. Med anledning av den s.k. oljekrisen 1973-1974 och Sveriges åtagande som medlem i International Energy Agency IEA byggdes under slutet 1970-talet och början av 1980-talet av därutöver stora lager av råolja för s.k. fredsupp kriser. Dessa lager ägdes och hanterades av staten. Fredskrisreserven motsvarar 90 dagars normal förbrukning av olja.

Dessa ansvarsförhållanden ändrades år 1987. Då beslöt statsmakterna att staten skulle svara för den oljelagring behövs inför neutralitets- och krigssituasom tioner och att näringslivet skulle svara för lagringen inför fredskriser. Som ett led i denna omläggning övertog staten från oljehandeln ett antal lagringsanläggningar med inneliggande oljeprodukter. statens lager av råolja avvecklades. För närvarande ombesörjer NUTEK statens beredskapslagring av olja.

Energi- och oljeanvändning

Ända till mitten 1970-talet ökade energi- och oljeav användningen nästan varje år i Sverige. Därefter har den totala energianvändningen legat på en ganska oförändrad nivå, trots att bruttonationalprodukten ökat kraftigt. Detta är ett uttryck för att effektiviteten i energianvändningen successivt har ökat.

Samtidigt har oljans andel i energitillförseln starkt minskat. Oljan har i första hand ersatts av elkraft framställd med vatten- eller kärnkraft. Även användningen av kol, torv och biobränslen har ökat.

Den framtida ökningen energianvändningen av bedöms också bli långsam. Från år till år 1992 2000 bedöms sålunda energianvändningen öka med ca en procent om året. Användningen olja väntas av öka i ungefär samma takt. Något snabbare ökningstakt väntas främst i fråga om oljeprodukter används för som transportändamål.

Allmänna planeringsförutsättningar

Regeringen har på grundval 1992 års av försvarsbeslut föreskrivit en delvis ändrad inriktning av de operativa försvarsförberedelserna och av programplaneringen inom totalförsvaret.

I grundläggande avseenden är inriktningen av Sveriges totalförsvar självfallet oförändrad. Förmåga skall således finnas att möta ett väpnat angrepp, att klara en neutralitetssituation med krig i vår omvärld och ett krisskede som kan föregå sådana situationer. Ändå finns betydelsefulla skillnader.

När det gäller väpnat angrepp på Sverige är förändringarna påtagliga. Tidigare skulle samtidiga angrepp över havet mot vår kust och över landgränsen med avsevärda styrkor kunna mötas i uthållig en försvarsoperation. Någon form av förvarning förutsattes kunna fås. Nu skall i stället kraftsamling kunna ske för att möta anfall med begränsade styrkor i endast en huvudriktning begränsat anfall och detta först efter en återtagningsperiod.

Begreppet återtagning innebär att försvarsmakten under något år kompletterar utrustningen och utbildningen. Även för den civila delen försvaret återtagav skall ning kunna ske. Ãtertagning kan i viss utsträckning ske under ett krisskede.

Bakgrunden till att förmåga att stå emot ett begränsat anfall behöver finnas först efter återtagningsperiod en

10 bedömningen den aktuella säkerhetspolitiska är av situationen. Det nuvarande militärpolitiska läget innebär att traditionella angrepp över kustmer respektive landgräns inte bedöms möjliga utan föregående angreppsförberedelser i stor omfattning under flera år. Sådana förberedelser kan uppmärksammas av OSS.

angreppsform strategiskt överfall har införts En ny - i planeringen. Detta som riktas mot vitala angrepp, funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och totalförsvaret, krav på omedelbar förmåga hos en reser del försvarsmakten och vissa delar av det civila av totalförsvaret. Stridshandlingarna vid ett sådant förutsätts pågå under kort tid men ha hög angrepp intensitet.

förändring gäller den varaktighet som ett En annan väpnat på Sverige antas kunna få, liksom den angrepp period då Sverige är neutralt vid krig i vår omvärld. Tidigare bedömdes för planeringsändamål att ett akut krigsskede kunde pågå några månader.

analyser varaktigheten av ett krigsskede som De av ligger till grund för 1992 års försvarsbeslut har inte offentliggjorts. Det har dock framgått att man räknar med kortare varaktighet än tidigare. Mot bakgrund bl.a. härav har statsmakterna fattat principbeslut om att beredskapslagren av olja skall minskas.

Tillämpning av planeringsförutsättningarna

Särskilda överväganden behövs av hur planeringsföruttillämpas på oljeberedskapens område. sättningarna bör OLU 93 gör därvid följande bedömningar.

Sannolikheten för att allvarlig fredskris under en överskådlig tid skall inträffa på oljeområdet kan bedömas liten. skulle en sådan likväl inträffa vara

finns goda möjligheter att genom samarbete inom IEA med olika medel hantera den. Det framstår därför som osan- .nolikt att bortfallet oljeleveranser av till Sverige skulle få en sådan omfattning och utsträckning i tiden att den nuvarande fredskrisreserven skulle helt uttömmas.

Det förefaller också osannolikt att fredskris på en oljeområdet skulle övergå i säkerhetspolitisk en kris som leder till stormaktskrig i Europa.

Oljan är en strategiskt mycket viktig svåra vara. Om motsättningar mellan stormakterna leder till att ett stormaktskrig inte kan undvikas, kan förutsättas att redan under den krigshotande delen krisskedet av störningar inträffar i oljetillförseln till vårt land, oavsett om Sverige är direkt berört eller inte av konflikten.

En fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris kan, när det gäller konsekvenserna på oljeområdet, knappast skiljas åt i den aktuella situationen. verkningarna i Sverige minskning tillförav en av seln av olja och beredskapsåtgärderna inför en minskning är också desamma eller likartade. Vidare kan samarbetet inom IEA förutsättas fungera i båda fallen. Skulle detta samarbete inte fungera får Sverige agera på egen hand i båda slagen av krissituationer.

Mot denna bakgrund OLU 93 att anser det är fullt rimligt att liksom för närvarande se behoven av oljelager för fredskriser och för krisskedet i ett samlat perspektiv. I planeringen bör det därmed vara möjligt att utgå från att del fredskrisreserven en av inom ramen för IEA:s krishantering kan disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat krisskede. En sådan planeringsmässig disposition bör också i fortsättningen vara fullt förenlig vårt med åtagande till IEA att hålla ett oljelager av viss storlek för att möta oljeförsörjningskriser.

väpnat på Sverige utgör ett hot mot landets Ett angrepp nationella existens. Olja är en så viktig produkt för att de civila och militära delarna av samhället skall i krigssituation att tillräcklig försörjfungera en ningsberedskap måste kunna säkerställas. En oljemängd mot de mest angelägna behoven i en krigssom svarar situation bör därför beräknas särskilt. Detta oljebehov inte rimligen planeringsmässigt tillgodoses inom kan fredskrislagret skall kunna tas i anspråk ramen för som allt mindre kritiskt ändamål. för ett annat och trots därmed att det principiellt inte är till- OLU 93 anser rådligt att i planeringen utgå från att det är möjligt behovet i krig med del av fredskrisatt täcka även en lagret. En sådan disposition skulle knappast heller förenlig med åtagandet till IEA. vara

Regeringens beslut inriktningen av de operativa om försvarsförberedelserna och planeringen inom totalförsvaret innebär att behoven i det strategiska överfallet bör dimensionerande för lagringsvara åtgärderna, medan behovet därutöver för att klara ett begränsat anfall och neutralitetssituation bör en resurskomplettering under ett återtäckas genom tagningsskede.

gäller oljeområdet behöver denna inriktning av När det planeringen övervägas särskilt.

inom de militära och civila sektorerna kan sammantaget förbrukningen olja antas i absoluta tal ganska av vara vid strategiskt överfall. Den politiska spänliten ett bör ännu inte ha gett upphov till några allvarningen störningar i den internationella handeln med olja. liga Lagersituationen i landet kan därmed förutsättas vara normal. Det bör därför möjligt att kvantitativt vara tillgodose behovet med de oljelager som finns hos försvarsmakten, importörer, distributörer och för- Några särskilda civila beredskapslager av olja brukare. för att klara de anspråk som reses i det strategiska överfallet behövs därmed inte.

Nästa fråga blir då det är rimligt om att anta att kompletterande anskaffning olja kan ske återtagav genom ning så att även behoven i ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation kan täckas.

Om regeringen först på mycket påtagliga indikationer beslutar om återtagning kan det svårt på vara att marknaden anskaffa olja i större utsträckning än som behövs för att klara en nedskuren löpande förbrukning.

OLU 93 gör därför bedömningen att försörjningsberedskapen på oljeområdet inför ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation inte i väsentlig mån bör baseras på förutsättningen återtagning att kan ske. Inriktningen bör i stället att i vara landet skall finnas huvuddelen de lager olja av av som behövs för att totalförsvaret skall kunna klara de krav som ett begränsat anfall eller neutralitetssituation en reser. Detta behöver emellertid, enligt OLU 93, inte utesluta att för någon produkt eller under en bestämd tid en medveten risk tas. En plan för återtagning bör i så fall finnas.

Behov av olja och oljelagring

Omfattningen av den lagring olja av som behövs för att tillgodose behoven i krisoch krigssituationer är en direkt följd de antaganden av som görs om främst konsumtionsnivån samt tillförseln om i form av import och tillgängliga lager. OLU 93 har genomfört beräkningar med en rad olika förutsättningar.

I beräkningarna används bl.a. följande gemensamma förutsättningar.

Krisskedet, som totalt antas vara upp till tolv månader, inleds med en period med växande politiska motsättningar mellan stormakterna eller mera lokalt i det

14 europeiska området. Därefter följer ett krigshotande krisskede med hårdnande politisk konfrontation.

Krisskedet övergår i ett stormaktskrig i vårt närområde. Två olika utvecklingar är då möjliga. Den ena innebär att Sverige står neutralt, medan den andra innebär att Sverige utsätts för ett s.k. begränsat anfall.

antagna konsumtionen oljeprodukter för Den av OLU 93 av olika civila ändamål under det krigshotande skedet samt neutralitets- eller krigssituationen motsvarar i under huvudsak ÖCB:s respektive NUTEK:s bedömningar.

Det betyder att konsumtionen under det krigshotande skedet inom industrin som genomsnitt motsvarar 60% av den normala, konsumtionen för bostadsuppvärmning och serviceverksamhet motsvarar 70% av den normala och konsumtionen inom transporter och samfärdsel av olika drivmedel varierar mellan 50 och 80% av den normala. Under krig och neutralitet ligger konsumtionsnivån i industrin i genomsnitt lägre medan bostadsuppvärmning ligger på samma nivå som i det krigshotande m.m. skedet. I fråga transporter kan hög aktivitet om upprätthållas med flyg, lastbilar och bussar.

Sverige förutsätts i beräkningarna i oförändrat mönster delta i det internationella utbytet av olja och oljeprodukter. Under hela krisskedet antas därför exporten raffinerade oljeprodukter ske i oförändrad relativ av omfattning till importen av olja.

Under ett begränsat anfall eller neutralitet, antas inte någon import eller export av olja ske.

93 har genomfört beräkningar för åtta olika fall. I OLU dessa ligger de förutsättningarna om krisers gemensamma och krigs karaktär och varaktighet fast, medan antagandena import och ianspråktagande av främst fredskrisom lager varieras. När det gäller importen antas den vara 100 eller 80% den normala under den inledande delen av

av krisskedet. Under det krigshotande skedet är importen 50 eller 40% den några av normala. I fall får högst en tredjedel fredskrislagret av tas i anspråk, i andra fall beaktas inte alls denna tillgång.

Syftet med att beredskapslagra olja i viss omfattning är närmast att sörja för att det med hög säkerhet finns sådana kvantiteter olika av oljeprodukter tillgängliga att statsmakterna erbjuds rimlig handlingsfrihet inför en kris- eller krigssituation.

Mot bakgrund av de överväganden som gjorts, anser OLU 93 att behovet av lagring olja bör sökas av i en avvägning mellan tre olika beräkningsfall och med en blick på konsumtionsbehovet i ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation. Enligt den bedömning OLU 93 gör, nås med en sådan avvägning en handlingsfrihet och risknivå en som bör kunna vara godtagbar på detta område.

Inom den beräknade totalkvantiteten bör i första hand behoven av olika slag drivmedel av tillgodoses. Tillgång till drivmedel är nämligen av avgörande betydelse för de militära och civila delarna av totalförsvaret. När det däremot gäller oljor som används för uppvärmning av bostäder är m.m. det mer en fråga om vilken standardnivå som kan upprätthållas under det förhållandevis korta krigs- eller neutralitetsskedet. Därmed bör en viss risk kunna tas i fråga om eldningsoljor.

Förslag till omfattning och produktstruktur för beredskapslagring av olja redovisas i en hemlig bilaga till delbetänkandet. Förslaget innebär att beredskapslagringen av olja inför neutralitetsoch krigssituationer kan minskas kraftigt.

Vid värderingen OLU 93:s av förslag till beredskapslagring bör uppmärksammas att drygt två månaders fredskrislager beräkningsmässigt inte har disponerats. Det betyder att om någon del härav kan anses utgöra en

16 tillgång säkerhetspolitisk kris kan även väsenti en ligt svårare scenarier klaras.

Förslaget till beredskapslagring av olja innebär att huvuddelen den olja behövs finns tillgänglig av som redan före ett återtagningsskede. Det betyder att förmågan att trygga en livsnödvändig försörjning för civilbefolkningen samt förmågan att stödja försvarskriser och krig får vara god på makten under anses oljeområdet.

För närvarande finns det statliga beredskapslager av olja för neutralitet och krig som vida överstiger den lagring föreslås. Avveckling av den överskjutande som delen detta lager kommer att ta flera år. Under denav tid kommer tillgångarna på oljeprodukter att vara na större än behoven för olika kriser. Något återtagningsbehov kommer då inte att föreligga.

Lagringsansvar och lagringsstruktur

Mot bakgrund det förslag som OLU 93 lämnar om beredav skapslagrets omfattning och sammansättning, överväger OLU 93 också frågor om lagringens struktur och om vem som bör genomföra lagringen.

sammanfattar sina överväganden på följande sätt. OLU 93

Den volym oljeprodukter som behöver lagras för neu- tralitets- och krigssituationer är ganska begränsad och långt mindre än vad som hittills lagrats

Lagerbehovet är så begränsat att det knappast kan ut- göra tillräcklig grund för att hålla en särskild, en statlig lagringsorganisation och särskilda, statliga lagringsanläggningar.

Ganska korta intensiva kris- och angreppsfall - men

ligger till grund för planeringen. måste Lagren därför ha hög tillgänglighet i kriser.

- Distributionen i neutralitetsoch krigssituationer bör ske genom det kommersiella systemet.

- Beredskapslagret av olja bör i första hand bestå av drivmedel av olika slag. måste Dessa omsättas i förhållandevis rask takt för att inte bli tekniskt eller marknadsmässigt inkuranta.

- För att begränsa kostnaderna för omsättningen bör beredskapslaqringen ske i eller nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet.

- Lägre kostnader kan förväntas uppnås om lagring och omsättning av oljeprodukter sker integrerat med den kommersiella hanteringen.

OLU 93 drar slutsatsen att kostnadseffektiv en beredskapslagring oljeprodukter inför av en neutralitetseller krigssituation förutsätter att beredskapslagringen utförs i eller i nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet eller större förbrukare. OLU 93 anser därför också att det är naturligt att lagringen genomförs näringslivet. av

Inom ramen för en sådan huvudsaklig inriktning finns dock olika tänkbara lösningar vad gäller bl.a. organisation och finansiering. OLU 93 avser att pröva sådana möjligheter i det fortsatta utredningsarbetet.

En mycket viktig fråga i det fortsatta arbetet blir självfallet finansieringen av beredskapslagringen. Även när omfattningen lagringen minskas av behöver betydande kapitalbelopp bindas och de löpande driftkostnaderna är också avsevärda. I det fortsatta arbetet avser OLU 93 överväga olika finansieringsmodeller mot bakgrund av deras principiella och praktiska innebörd. Vid behov

skilda finansieringsformer prövas för t.ex. olika kan slag av oljeprodukter.

föreslagna inriktningen av det fortsatta Den av OLU 93 utredningsarbetet innebär att staten liksom nu skall ha ansvaret för försörjningsberedskapen på det överordnade oljeområdet inför kriser av olika slag. statsmakterna också målen eller ambitionsnivån för försörjanger ningsberedskapen. En myndighet exempelvis NUTEK - genomför bl.a. analyser av tillgångar och behov och förbereder konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över lagringen. Oljelagringen företagen i anslutning till den kommersigenomförs av ella hanteringen.

En sådan ordning innebär att olika parter tar det är naturligt för vederbörande. Goda förutansvar som sättningar skapas därmed för att försörjningsberedpå oljeområdet skall kunna fungera effektivt. skapen

Det fortsatta utredningsarbetet förutsätter överläggningar med företrädare för berörda intressen. För att överläggningar skall kunna bedrivas målinriktat dessa till avsett resultat inom rimlig tid, är det och leda önskvärt att regeringen beslutar att den uppgiftsfördelning i stort OLU 93 har angett, dvs. att beredsom skapslagringen olja även för en neutralitets- eller av krigssituation skall genomföras av näringslivet, skall ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.

Genomförande

Förslaget från OLU 93 innebär att NUTEK:s nuvarande beredskapslager olja inte endast skall reduceras av till lägre nivå, utan att det helt skall avvecklas. en

så omfattande avveckling, som det är frågan om, be- En ske över längre period. Avvecklingen bör ske i höver en takt gör att staten kan erhålla så stora nettoen som

inkomster som möjligt. innebär Det att avvägningar och

bedömningar behöver göras oljeprisets av allmänna utveckling och det inkuransavdrag som behöver göras vid

olika tidpunkter. Dessutom behöver driftoch kapitalkostnaderna för lagret under avvecklingstiden beaktas.

En plan för avvecklingen, beaktar som dessa förhållan-

den, bör upprättas av NUTEK. Planen bör, enligt OLU 93,

innebära att hela lagret skall vara avvecklat senast den 30 juni 1999. Inom sådan ramen för en plan bör

avvecklingen forceras om en marknadsmässigt gynnsam

situation skulle inträda.

OLU 93 föreslår att successiv en uppbyggnad av bered-

skapslager i näringslivet sker under lagringsåren

199697, 199798 och 199899. Under denna period skulle

därmed beredskapslagring olja av förekomma hos såväl

NUTEK som näringslivet.

Innan uppbyggnaden beredskapslagrinqen av hos näringslivet inleds, bör senast under hösten 1995 översikten lig avstämning göras några av om förutsättningar

ändrats som bör påverka lagrets storlek och sammansättning.

När det statliga lagret avvecklas, frigörs kapital som nu är bundet i oljelager. Hur stort kapital som frigörs

beror i väsentlig mån på oljeprisets utveckling under 1990-talet och på vilka priser marknaden är beredd att

betala för vissa inte helt kuranta oljeprodukter. Trots

denna osäkerheten kan det sägas att det är frågan om belopp av miljardstorlek. När lagret avvecklas, minskas

successivt statens drift- och kapitalkostnader för det nuvarande beredskapslagret. Dessa kostnader uppgår budgetåret 199394 till milj. ca 330 kr. De medel frisom görs avses enligt statsmakternas beslut användas för

andra ändamål inom totalförsvaret.

l UPPDRAGET

1.1 Direktiven

Med beslut den 18 februari 1993 bemyndigade regeringen

chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en sär-

skild utredare för att göra översyn en av beredskaps-

lagringen av olja och kol.

I direktiven dir. 1993:18 sammanfattas uppdraget på

följande sätt.

En särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag om lagringen olja för krigssituationer av mot bakgrund av ändrade säkerhetspolitiska och marknadsmässiga förhållanden. Utredaren skall också överväga frågor om oljelagringens framtida organisation och finansiering. Därvid skall prövas möjligheterna till ökad samordning lagringen av för krig och för fredskriser. Uppdraget skall innefatta även beredskapslagringen av kol.

Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1.

1.2 Etappindelning

I direktiven anges att utredningsarbetet skall bedrivas i etapper.

I den första etappen, skall som redovisas senast den 30

september 1993, skall förslag lämnas om kraven på olje-

lagringen för krigssituationer. Vidare skall konsekven-

serna av dessa krav på kostnaderna tidsplanen och för

en omstrukturering av befintliga lager anges.

Prövningen av lagerbehoven också bör omfatta den

22 särskilda lagringen hos vissa statliga myndigheter m.fl.

Utredaren bör i sammanhanget också utvärdera NUTEK:s i oktober 1992 framlagda förslag till ny lagerstruktur.

I den andra etappen, som skall redovisas senast den 30 april 1994, skall övervägas frågor om lagringens framtida organisation. Arbetet i denna del bör omfatta oljelagring för såväl fredskriser som krig. också fråansvarsfördelning mellan staten och de lagringsgan om skyldiga företagen bör ingå i övervägandena, liksom frågan om verksamhetens finansiering.

Utredaren bör vidare överväga frågan om fortsatt lagringsskyldighet för Vattenfall och SJ från bl.a. konkurrenssynpunkt. Utredaren bör också överväga hur lagringsskyldigheten för vissa kraftproducenter bör utformot bakgrund bl.a. de ändrade förhållandena på mas av elmarknaden.

Utredaren skall också överväga vissa frågor om fredskrislagringen. Vidare skall konsekvenserna för den svenska beredskapslagringen av olja och kol av ett medlemsskap i EG klarläggas.

Om det visar sig lämpligt att behandla frågor om beredskapslagring kol särskilt, får dessa frågor redoav visas tredje etapp senast den 30 juni 1994. 1 en

Den i direktiven angivna etappindelningen har i huvudsak kunnat följas i den etapp som redovisas i förevarande delbetänkande. Utredningen behandlar i detta delbetänkande således främst frågan omfattningen på den om beredskapslagring av olja som behövs inför en neutralitets- eller krigssituation. Vid övervägandena har det visat sig nödvändigt att även beröra frågan om förhållandet mellan lager för fredskriser respektive för neutralitets- eller krigssituationer.

De resultat som övervägandena i denna första etapp lett fram till, har gjort att utredningen funnit det naturligt att nu även lämna ett förslag till en huvudsaklig inriktning i fråga uppgiftsfördelningen om mellan staten och näringslivet vad gäller beredskapslagring av olja. Med ett preliminärt ställningstagande av regeringen i denna fråga, kan arbetet i den andra etappen drivas snabbare än vad som annars är möjligt.

Däremot har utredningen i första etappen inte behandlat frågan om den särskilda lagringen hos vissa statliga myndigheter m.fl. Denna fråga synes med fördel kunna behandlas tillsammans med andra liknande frågor i den andra etappen. Till saken hör att regeringen i juni 1993 fattat beslut om omfattningen av SJ:s lagring av dieselbrännolja.

1.3 Arbetets bedrivande

Utredningen har kunnat dra nytta av underlag som presenterats i NUTEK:s olika planeringsdokument och förslag.

OLU har sålunda tagit del av

- Programplan för funktionen energiförsörjning 199293 199697, -

- Försörjningsplan för bränsleoch drivmedelsområdet 1992 - 1997 R 1991:13,

- Strategisk lagring av oljeprodukter. Ny struktur R 1992:3,

- Säker energiförsörjning Probleminventering

R 1992:20,

24 Strategisk energiförsörjning. Programplan 1993 - 1998 - R 1992:35.

Betänkanden från tidigare oljelagringsutredningar, bl.a. 1975 års oljelagringsutredning SOU 1976:67, 1980 års oljelagringskommitté SOU 1980: 41 och 1985 års energiberedskapsutredning SOU 1986:42 har vidare gett visst faktaunderlag och ett tidsperspektiv på frågornas utveckling.

Utredningen har vidare tagit del av den förvaltningsrevisionella och den redovisningsrevisionella granskning NUTEK:s verksamhet inom oljelagringsområdet som av Riksrevisionsverket nyligen genomfört. En belysning av vissa aktuella problem ges i de två granskningsrapporterna.

Av särskild betydelse för utredningens arbete har varit möjligheten att granska och med stöd av NUTEK använda NUTEK:s vidareutvecklade datoriserade modell för beräkning av behov av olja och oljelagring i olika slag av kriser.

De sakkunniga samt experterna från Överstyrelsen för civil beredskap, NUTEK och försvarsmakten har dessutom i olika former tillfört underlagsmaterial av betydelse för utredningens arbete. Vid sidan av sakkunniga och experter har enhetschefen Urban Kärrmarck, NUTEK, deltagit i utredningens arbete.

Från överbefälhavaren har inhämtats uppgifter om försvarsmaktens grunder för beräkning av krigsorganisationens behov drivmedel i olika kris- och krigsav situationer.

I enlighet med vad som anförs i direktiven har utredningen samrått med Utredningen Fö 1991:04 om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO. Däremot har det i denna etapp inte varit

25 aktuellt att samråda med Ellagstiftningsutredningen N 1992:04.

2 ENERGI- OCH OLJEMARKNADERNA

I detta kapitel beskrivs översiktligt hur efterfrågan i världen på energi, och särskilt olja, har utvecklats under senare år och hur den bedöms komma att utvecklas

under de närmaste decennierna. Framställningen baseras på statistik och prognoser från främst International Energy Agency IEA och innebär inte nödvändigtvis att utredningen gör samma bedömning.

Därefter beskrivs något detaljerat mer tillförseln och användningen av energi i Sverige under 1970- och 1980-talen varvid oljemarknaden uppmärksammas särskilt. Avslutningsvis presenteras en bedömning av hur efterfrågan på energivaror och särskilt oljeprodukter kan komma att utvecklas fram till år 2000.

I olika avsnitt används olika slag av energibalanser, varför en direkt jämförelse mellan exempelvis ett energislags andel i energibalans en inte kan göras med motsvarande storhet i en annan energibalans.

2.1 De internationella energimarknaderna

2.1.1 Utveckling under decennier senare

Vid andra världskrigets slut svarade kol och olja för

ungefär lika stora andelar världens av energiförsörjning. Därefter har oljan successivt fått en dominerande

roll. Ekonomisk tillväxt och ökad energianvändning har gått hand i hand. Oljeanvändningen har med undantag av några enstaka år ökat i absoluta tal. Under de senaste 20 åren har dock oljans relativa betydelse avtagit 1 samband med att olja ersatts med andra energibärare.

28 energiförbrukning ökade från år 1971 till 1990 Världens från 865 Mtoe miljoner ton oljeekvivalenter med 60% 4 till 7 768 Mtoe. År 1971 var oljeandelen i den globala energibalansen knappt 50%, medan den 1990 har minskat till knappt 40%. Under perioden har kol, kärnkraft, vattenkraft och naturgas ökat sina relativa andelar. Kolens andel är för närvarande ca 30% och naturgasens 20%. Ökningen har varit störst för naturgasen. ca

fossila bränslen som bedöms kunna ut- De reserver av vinnas under nuvarande ekonomiska och tekniska förutför närvarande för kol 238 gånger sättningar motsvarar årskonsumtionen. För olja och naturgas är motsvarande tal 43 respektive 58. Dessa tal har successivt ökat åren. Det måste här påpekas att dessa siffror inte över oljan och skall betraktas som ändliga innebär att gasen tar slut efter 43 respektive 58 år. De resurser, som i stället storlek med utgångspunkt i anger reservernas dagens priser, utvinningsteknik samt kända fyndigheter.

75% de totala oljereserverna finns inom OPEC- Mer än av Saudiarabien, Irak, Iran och Kuwait kontrolländerna. lerar två tredjedelar härav. Saudiarabien har de allra oljereserverna. Ett påtagligt produktionsmässtörsta sigt samband finns ofta mellan utvinning av olja och

naturgas.

2.1.2 Utveckling under de närmast kommande decennierna

Energianvändningen är starkt relaterad till den ekonomiska utvecklingen. Efterfrågan på energi kan därför öka mest i de länder där den ekonomiska tillförmodas växten blir snabbast. Utvecklingen i de högutvecklade också att präglas att energiintensiländerna kommer av minskar effektivare energianvändning och teten genom övergång från industri- till informationsbaserade ekonomier.

Enligt en av IEA i maj 1993 publicerad prognos World Energy Outlook to the Year 2010 kommer den ekonomiska tillväxten under de närmaste decennierna att vara starkast i östasien och Kina. Vidare väntas tillväxten i Latinamerika och Afrika ligga betydligt högre än i Europa och Nordamerika. Ökningen i efterfrågan på energi kan antas komma att spegla denna ekonomiska tillväxt. Den samlade energianvändningen bedöms öka med nästan 50% till år 2010.

Enligt IBA förväntas den största ökningen ske i användningen av naturgas. Kolanvändningen antas öka med drygt 40% och dess relativa andel bedöms ligga kvar på nästan nuvarande nivå. Oljeanvändningen antas öka med knappt 40%, men dess relativa andel antas minska. Den stora utbyggnadsfasen av kärnkraft antas över. Möjligvara heterna till ytterligare utbyggnad av vattenkraften är också begränsade. De alternativa energibärarna kan däremot komma att öka, så att de efter sekelskiftet kan tillgodose en inte försumbar andel av den totala energiförbrukningen.

Efterfrågan på energi kommer att öka främst i fråga om elkraft samt drivmedel för transportsektorn. För ökad produktion av elkraft antas i första hand kol och naturgas komma att utnyttjas, även tunga men eldningsoljor. Inom transportsektorn är det framför allt efterfrågan på dieselbrännolja och flygfotogen som antas komma att öka.

Efterfrågan på råolja kan år 2010, enligt IEA:s bedömning, komma att uppgå till 92 MBD million barrels per day jämfört med 66 MBD år 1990. OECD-ländernas andel av oljekonsumtionen bedöms minska från år 57% 1990 till 49% år 2010.

Produktionsökningen olja förväntas av ske framför allt i Mellanöstern, medan utvinningen olja av förutsätts minska i Europa och Nordamerika.

30 Länderna Mellanöstern och Venezuela skulle därmed bli 1 dominerande producenter och exportörer av olja. Andelår 30%, bedöms år 2010 uppgå till en, som 1990 var knappt 50%. OECD-ländernas andel av produktionen antas minska från 24% år 1990 till 15% år 2010. Världens beroende av olja från Mellanöstern kommer därmed att öka.

2.2 De svenska energimarknadema under 1970och 1980-talen

2.2.1 Energitillförsel

Den totala energitillförseln i Sverige har med undantag några enstaka år i den svenska energiredovisningen av varit relativt jämn under perioden 1970-1990. Den totala energitillförseln uppgick år 1991 till 442 Twh terawatt-timmar och 1992 till 436 TWh att jämföra med 457 TWh år 1970. Enligt internationell redovisning däremot har energitillförseln ökat i det svenska energisystemet.

Energitillförseln har således totalt sett varit i huvudsak oförändrad trots en BNP-tillväxt på 35% under perioden. Orsaken till denna utveckling är att energieffektiviteten har förbättrats inom alla samhällssektorer. Under perioden har emellertid även omfattande förändringar ägt rum inom det svenska energisystemet.

Oljans andel har minskat kraftigt från 77% år 1970 till 42% år 1992, varvid vatten- och kärnkraft i enlighet ca med i Sverige vanligen tillämpad metod medräknats som producerad elenergi. I denna metod uttrycks energimängden i Twh. Om beräkningen i stället görs utifrån den oljemängd som skulle behövas för att i ett oljeeldat kondensverk producera motsvarande mängd elenergi, har andelen fallit från 72% till 33%. I denna metod,

som används vid internationella jämförelser, uttrycks energimängden i Mtoe.

Under samma tid har produktionen elkraft inom av vatten- och kärnkraftsektorn mer än fördubblats. Denna sektors samlade andel energitillförseln av har under perioden ökat från 10% till 31%. Även kol och koks samt biobränslen och torv har ökat sina m.m. andelar. Dessa bränslegrupper stod för 6% respektive 16% av energitillförseln år 1992 jämfört med 4% respektive år 9% 1970.

Förskjutningarna mellan olika energibärare har flera orsaker. Den kraftiga prisstegringen på olja i samband med oljekriserna under 1970-talet sålunda gav upphov till ett intensivt arbete med att förbättra energieffektiviteten och att söka ersätta olja med andra energibärare. Vidare möjliggjordes kraftig en ökning av elproduktionen i Sverige ytterligare genom exploatering av tillgångarna av vattenkraft, men framför allt genom utbyggnaden av kärnkraften under 1970- och 1980-talen. Den stora ökningen av eltillförseln innebar att stora delar av oljeanvändningen kunde ersättas. samtidigt gjordes satsningar på inhemska bränslen som biobränslen och torv, som också kom att utnyttjas i något ökad omfattning.

De olika energibärarnas andelar Sveriges av totala energitillförsel under perioden 1970-1992 belyses i diagram 1 och 2 med de två olika beräkningsmetoder som nämnts i det föregående.

2.2.2 Energianvändning

Den totala energianvändningen brukar fördelas på de tre sektorerna bostäder och service, industri samt inrikes transporter. Vidare används olja som bränsle för fartyg i utrikes sjöfart bunkeroljor. Vissa kol- och oljeprodukter används dessutom insatsvaror som i bl.a.

ä D D ä U n

. mä 1 A

S

ä D mg I

Z661 1661 0661 6861 8861 L861 9861 S861 7861 C861 Z861 1861 0861 6L61 8L61 LL6I 9L61 SL61 VL61 N CL61 ZL6I 1L61 0L6I

34 stålindustrin och den petrokemiska industrin. Härutöver åtgår energi för omvandlings- och distributionsförluster vid el- och fjärrvärmeproduktion samt som bränsle 1 . raffinaderierna.

Energianvändningens fördelning mellan de olika sektorerna har inte genomgått några större förändringar under perioden 1970-1992. Industrin samt bostads- och servicesektorn svarar för vardera ca 40% av den slutliga energianvändningen. Avvikelserna mellan åren är på några få procentenheter och beror på konjunktursvängningar och temperaturförhållanden. Under senare år finns dock en tendens till att bostads- och servicesektorn ökar sin relativa energianvändning. Även en allmän tillväxt av servicenäringarna har inverkat på utvecklingen. Inom industrin har energianvändningen visat en svagt nedåtgående trend, sannolikt beroende på ett långsiktigt arbete med att effektivisera energianvändningen och på en minskning av den energiintensiva tyngre processindustrin.

Transportsektorns energianvändning har ökat under perioden från en andel på 15% år 1970 till 23% år 1992. Tillväxten har nästan uteslutande skett genom en ökad användning av petroleumbaserade drivmedel.

Andelen som förbrukas i utrikes sjöfart samt omvandlings- och distributionsförlusterna har varit i stort sett konstanta under perioden.

Användningen av energi för olika ändamål under perioden 1970-1992 belyses i diagram 3 och 4 med de två olika beräkningsmetoder som angetts i det föregående.

2.2.3 Oljemarknaden

Oljans andel av den svenska energitillförseln har minskat sedan början av 1970-talet då konsumtionen nådde sin höjdpunkt. Volymmässigt har leveranserna av

: E b o E

5 E

z: O

E] ä Cl

, \ Q

g

§

g usa

om ä L 6861 ON x; 3 J . 3351

A4

- 324g.

nå,:çrjy-áé t - . i L. å

O C O O O O O O O OO D W O W O W O W Olli W V V M M N N v--t

l

r ri

E

z661 1661 0661 6861 8861 L861 9861 S861 v861 8861 .g..

T z861

..A, Z 9 1861 . 0861 . 6L6I H, .7, 8L6I 6 ,

:.:.j1 LL6I

9L6I 2. g SL6l - vL61 EL6I

ij ZL6I

I 61 0L6I

oljeprodukter för svensk förbrukning minskat från drygt 31 milj. m3 år 1970 till drygt milj. m3 14 år 1991 och knappt 15 milj. m3 år 1992. Minskningen var särskilt kraftig i början av 1980-talet, följd som av höga oljepriser och de åtgärdsprogram som beslutades efter oljekriserna under 1970-talet.

Den svenska oljemarknaden har totalt sett under 1980-talet karaktäriserats sjunkande försäljningsav volymer. Efterfrågeutvecklingen har emellertid varit olika inom de olika produktsegmenten. Det är främst användningen av lätta och tunga eldningsoljor för ångproduktion och uppvärmningsändamål som minskat och ersatts av andra energibärare såsom kol, inhemska bränslen och framför allt kärnkraftsbaserad el. En förbättrad energihushållning inom alla samhällssektorer har också bidragit till den minskande användningen av eldningsolja. Konsumtionen drivmedel av har däremot stadigt ökat.

Samtidigt som förbrukningen olja minskat av kraftigt har också försörjningsstrukturen ändrats. Den tidigare omfattande importen av raffinerade oljeprodukter har i dag till stor del ersatts med import råolja av från Nordsjöområdet. Den ökande importen av nordsjöolja har transportekonomiska orsaker, men betingas också av nordsjöoljans miljömässigt lämpligare egenskaper. Utbyggnaden av en inhemsk raffinaderiindustri har gjort Sverige till nettoexportör raffinerade av produkter. Fortfarande importeras emellertid stora volymer raffinerade produkter, främst drivmedel, bl.a. av företag som verkar på den svenska marknaden utan att ha tillgång till de inhemska raffinaderierna.

Kol hade stor betydelse för sveriges energiförsörjning fram till slutet av 1940-talet. Kolen ersattes då av oljan som var ett billigare och mer lätthanterligt bränsle. oroligheterna på oljemarknaden under 1970-talet gjorde att kol åter blev ett attraktivt alternativ. Lägre oljepriser under senare hälften av

38 1980-talet och skärpta miljökrav samt en ökad beskattning fr.o.m. år 1991 har dock medfört att kolkonsumtionen åter stagnerat.

Användningen av olika oljeprodukter i Sverige under perioden 1970-1992 belyses i diagram 5.

2.3 Efterfrågan på energi och oljeprodukter i Sverige under 1990-talet

I detta avsnitt sammanfattas data och bedömningar från Energirapport 1992 B 1992:9 efterfrågan på NUTEK:s om energi och särskilt på oljeprodukter fram till år 2000. Även vissa bearbetningar som NUTEK i mars 1993 redovisat i rapporten Energiförsörjningen i Sverige har beaktats.

Nyligen har NUTEK i Energirapport 1993 B 1993:6 redovisat prognoser för år 2005. Dessa har av tidsskäl inte kunnat arbetas in i den följande texten. Den nya rapporten förändrar emellertid inte i väsentlig grad den bild som gavs i 1992 års rapport.

2.3.1 Industri

Industrins energianvändning väntas öka från 1991 års nivå på 135 TWh 1:111 155 TWh år 2000. Energianvändningen kommer att öka som en följd av förutsedd produktionsökning främst inom den kemiska industrin och verkstadsindustrin. Även inom massa- och pappersindustrin väntas tillväxt över industrigenomsnittet. Det inneen bär att de energiintensiva branscherna står för merparten av ökningen.

Den största ökningen väntas i fråga om energibärarna el och biobränslen, som beräknas komma att svara för 8

ä D á z661 :,ø 1661 0661 . 6861 8861 L861

m

M II C If G lf C V V N h] 1-1 v

gw .uauongw

40 7 Twh ökningen. Efterfrågan på oljeprodukterresp. av bedöms öka med motsvarande 2,4 Twh under perioden, varav massa- och pappersindustrin svarar för 1 Twh, kemisk industri för 0,4 Twh och livsmedelsindustrin för 0,3 TWh. Det är de tunga eldningsoljorna som förväntas stå för merparten av ökningen.

2.3.2 Transport

Inom transportsektorn, exkl. utrikes sjöfart, väntas efterfrågan på energi öka från 83,1 TWh år 1991 till 98 TWh år 2000. Nästan hela ökningen avser oljeprodukter. Motorbensin och dieselbrännolja svarar för ökningar om 6,5 resp. 3,6 Twh. Förbrukningen av flygfotogen väntas också öka. Förbrukningen dieselbrännolja bedöms i av stort följa industriproduktionens utveckling. Trots att en återhämtning av ekonomin förutsätts, antas användningen av bensin öka långsammare än under 1980-talet. Detta beror på det högre skatteuttaget och att i beräkningarna förutsätts att fordonens specifika förbrukning minskar med 0,5-1,0% per år.

2.3.3 Bostäder och service

Energibehovet för sektorn bostäder och service uppgick år 1991 till 156 TWh. Till år 2000 väntas behovet sjunka något till totalt 154,5 Twh. Olja används främst för uppvärmning av bostäder och lokaler.

För användning i småhus väntas oljeförbrukningen sjunka

år 7,2 år oljan kom-

från 15,6 TWh 1991 till Twh 2000. mer i första hand att ersättas med el genom att en del oljepannor under perioden kommer att ersättas med elkombipannor.

För flerbostadshus och lokaler väntas efterfrågan på oljeprodukter sjunka från 16,3 Twh år 1991 till 12,9 TWh år 2000. Oljan bedöms komma att ersättas med ökad fjärrvärmeanslutning och ökad elanvändning. Konverte-

ringar i det befintliga flerbostadshusbeståndet förutsätts leda till ökad anslutning till fjärrvärme. Av nybyggda lägenheter och lokaler väntas ca 75% anslutas till fjärrvärme.

Energianvändningens utveckling i olika sektorer under 1990-talet belyses i tabell 1.

2.3.4 oljeanvändning för elproduktion

Elanvändningen väntas öka från års nivå på 1991 141 TWh till 155 TWh år 2000. Den största ökningen ligger inom bostads- och servicesektorn. Konvertering från gamla värmepannor till elkombipannor, installation av elvärme i nyproduktion samt omfattande elanvändning under låglasttider är några orsakerna härtill. av Den ökade efterfrågan på el kan medföra behov av en ökad elimport samt ökad elproduktion i kraftvärme. Detta kan innebära att oljeanvändningen för kraftproduktion ökar från 2,5 TWh år 1991 till 7-9 TWh år 2000.

2.3.5 oljeanvändning för fjärrvärmeproduktion

I fjärrvärmeproduktionen väntas tillförseln av bränslen öka från 43,9 TWh år 1991 till 50,7 TWh år 2000. Den största ökningen beräknas ske i form av avfall, träbränsle och torv. Dessutom bedöms oljeanvändningen öka från 4,8 TWh år 1991 till år 6 TWh 2000 uttryckt som utvunnen energi.

2.3.6 samlad oljeanvändning och kommentar

Den samlade oljeanvändningen år 1991, 1992 och år 2000 i de tre användarsektorerna samt för el- och värmeproduktion sammanfattas i tabell 2.

Tabell 1 Energianvändning 1991, 1992 och 2000

Bostäder och service 156,0 151,0 154,5 - 1,0 Totalt 374,5 368,2 407,5 + 8,8 Anm. Exkl. utrikes sjöfart samt omvandlings- och distributionsförluster.

oljeanvändningen i de olika sektorerna samt för el- och värmeproduktion motsvaras bestämda oljeprodukter. av I tabell 3 presenteras NUTEK:s bedömning av hur användningen av olika oljeprodukter kan antas komma att utvecklas från år 1991 till år 2000.

Av tabell 2 och 3 framgår att oljeanvändningen i Sverige bedöms öka med ungefär 1% år per under 1990-talet. Utvecklingen bedöms dock bli påtagligt

olika mellan olika sektorer och därmed också i fråga om skilda oljeprodukter.

Karaktäristiskt är att ökningen bedöms bli kraftig inom transportsektorn. Förbrukningen såväl av motorbensin, dieselbrännolja flygfotogen som bedöms öka påtagligt.

Inom sektorn bostäder och service minskar däremot användningen av främst lätt eldningsolja för uppvärmningsändamål.

Inom industrin inkl. el- och värmeproduktionen antas oljeanvändningen öka och då främst i fråga om tung eldningsolja.

Denna prognos behöver kommenteras. OLU 93 vill först erinra om att över prognosen energi- och oljeanvändningen bygger på förutsättningen att den allmänna ekonomiska tillväxten i Sverige återstoden under av 1990-talet skall vara relativt god. BNP förutsätts sålunda öka med så mycket som omkring 3% per år fr.o.m. år 1995.

När det gäller enskildheter i oljeanvändningen kan nämnas att den höjning bensinskatten av som gjordes den 1 januari 1993 inte beaktats i prognosen och därmed heller inte den bestående konsumtionsbegränsning som den kan förväntas föranleda. Under första halvåret 1993 minskade förbrukningen av motorbensin med ca 5%.

44 Tabell 2 Oljeanvändning 1991, 1992 och 2000 1 olika sektorer

Bostäder och

Anm. Exkl. utrikes sjöfart och raffinaderiförluster.

Tabell 3 Användning olika oljeprodukter av 1991, 1992 och 2000

Produkt 1991 1992 2000

Förändring :m3 tm3 tm3 1991-200o%

Motorbensin 5 737 5 878 6 500 + 23,0

Dieselbrännolja

543 + 19,9

Anm. Exkl. utrikes sjöfart 1992 795 tmä och raffinaderiförluster 1992 603 tton.

46 Förbrukningen av flygdrivmedel väntas enligt NUTEK:s öka kraftigt och snabbare än den i och för sig prognos höga BNP-ökningen. Det är emellertid svårt att överblicka effekterna av avregleringen och konkurrens i trafikflyget på längre sikt.

De skattefördelar i förhållande till andra energibärare som gasol tidigare hade har nu i huvudsak eliminerats. Det kan då sättas i fråga om en betydande samlad ökning av gasolanvändningen kommer att ske, inte minst som vissa volymer som nu används kan komma att ersättas med andra energibärare.

De tekniska och marknadsmässiga förutsättningarna för import av elkraft håller på att förbättras väsentligt. I ett sådant perspektiv kan sättas i fråga om oljeanvändning för inhemsk elproduktion bör antas öka kraftigt.

OLU 93 avstår från att ta ställning till prognosen över hur användningen av olika oljeprodukter kommer att utvecklas under 1990-talet. I kapitel 5 diskuteras vilka antaganden om oljekonsumtionen som bör användas i beräkningen av oljebehovet i kris- och krigssituationer.

3 PLAN ERIN GSF ÖRUTSÃTTNINGAR

1992 års försvarsbeslut prop. 199192:102, bet. 199192:FöU12, rskr. 199192:337 innebär några att i viktiga avseenden inriktning en ny har getts åt totalförsvarets utveckling. I det följande redogörs för de viktigare planeringsförutsättningar som kan utläsas ur propositioner och av regeringen beslutad 1993-01-28 inriktning av de operativa försvarsförberedelserna.

Avslutningsvis görs översiktlig jämförelse en med de planeringsförutsättningar lades som fast med anledning av 1987 års försvarsbeslut prop. 198687:95, FÖU 198687:11, rskr. 19s5s7:310.

3.1 Kris- och angreppsfall

Planeringen inom totalförsvaret skall även fortsättningsvis utgå från att ett militärt angrepp på Sverige eller andra säkerhetspolitiska påfrestningar skulle utgöra ett led i vidare konflikt en mellan stormakter. Utgångspunkten skall mot denna bakgrund vara att stormakternas överväganden i vad avser utnyttjande av militära och ekonomiska maktmedel mot Sverige skulle styras främst av deras intressen vid större en konflikt.

Totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp är grundläggande för dess förmåga att stödja säkerhetspolitiken även andra mindre direkt 1 hotande lägen.

Totalförsvaret skall motverka att Sverige dras in i krig och kriser i omvärlden, skydda landet mot verkningarna och trygga för landet livsnödvändig försörjning.

48 Försvarsmaktens viktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp.

Försvarsmakten skall kunna möta ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa - inleds med endast kort militär förvarning. Angriparen skall därigenom antas kunna sätta in endast begränsade styrkor som dock till huvuddelen har hög kvalitet och vara inriktad på att nå snabb strategisk och operativ framgång. Försvarsmakten skall sålunda ha en betryggande förmåga att motstå ett angrepp som inledningsvis kraftsamlas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och totalförsvaret.

Denna angreppsform benämns strategiskt gverfall.

Försvarsmakten skall också inom ramen för tillgäng- liga personella och materiella resurser - ha en beredskap för att snabbt kunna komplettera utbildningen och den materiella tillgängligheten så att den samlade försvarsförmågan stärks. Efter en sådan förstärkning skall ett angrepp i en huvudriktning över havet mot vår kust eller över landgränsen kunna mötas. Flygstridskrafterna och huvuddelen av brigaderna förutsätts kunna kraftsamlas till ett område.

Denna angreppsform benämns begränsat anfall.

Under neutralitet vid krig i vår omvärld skall försvarsmakten kunna upprätthålla en efter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Svenskt territoriums integritet skall kunna skyddas effektivt.

Huvuduppgifterna för den civila delen av totalförsvaret är

att värna civilbefolkningen mot verkningar av krigs- handlingar och under kriser och krig trygga en livsnödvändig försörjning,

- att under kriser och krig stödja försvarsmakten samt

- att, för fullföljande dessa uppgifter, av under kriser och i krig upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna.

Planeringen inom den civila delen av totalförsvaret skall främst utgå från dels de påfrestningar som Sverige kan utsättas för vid ett väpnat angrepp, dels de försörjningsproblem kan uppstå som i samband med allvarliga, krigshotande kriser och i en neutralitetssituation.

Vid ett väpnat är uppgifterna angrepp för totalförsvarets civila del att stödja försvarsmakten och att lindra konsekvenserna för befolkningen.

stödet till försvarsmakten i skall första hand inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av mobilisering och krigsorganisering i syfte att säkerställa försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga vid ett angrepp. Totalförsvarets civila del skall sålunda kunna bidra till en betryggande förmåga att motstå ett strategiskt överfall.

Befolkningen skall vid ett väpnat angrepp värnas mot konsekvenserna krigshandlingar av genom åtgärder för bl.a. livsnödvändig försörjning.

I svåra krigshotande internationella kriser och under neutralitet kan allvarliga försörjningsproblem uppstå som en konsekvens av allmän bristsituation, eller till följd av hot eller försök till påtryckningar. om Planeringen skall utgå från att en grundläggande försörjning skall kunna upprätthållas även sådana i lägen, med syfte att kunna motstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan.

50 3.2 Beredskap och uthållighet

Försvarsförberedelserna skall ha sådan inriktning att totalförsvaret omedelbart vid mobilisering och krigsorganisering kan möta ett strategiskt överfall.

När det gäller totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat över havet mot vår kust respektive över angrepp landgräns s.k. begränsat anfall - gäller att denna uppgift i nuvarande militärpolitiska läge skall kunna lösas efter kompletteringar under återtagningstid på en högst ett år.

En plan skall finnas för hur bristtäckning efter kompletterande statsmaktsbeslut kan genomföras inom ett år.

Ett begränsat anfall över kust eller landgräns eller en neutralitetssituation i samband med krig mellan stormakter i Europa antas föregås av ett krisskede med växande politiska motsättningar.

Under ett krisskede på upp till tolv månader kan krisen förvärras med hårdnande politisk konfrontation och med störningar inom ekonomi och handel. Väsentliga störningar i den internationella handeln, främst vad gäller strategiskt viktiga varor, förväntas uppträda först mot slutet sådan tolvmånadersperiod då ett krigshot av en föreligga. Förbrukningsregleringar skall kan anses kunna genomföras för att säkerställa resurser för en efterföljande krigs- eller neutralitetssituation. Under krisskedet skall återtagning kunna ske samtidigt som beredskapshöjningar görs.

Omfattande handelsstörningar skall således antas uppträda först i mycket svåra krissituationer och främst i lägen då snabb utveckling mot stormaktskrig inte kan en uteslutas. Dessförinnan skall antas att i situationer successivt uppväxande internationell kris, förmed en

ändringar av den internationella handeln främst har sin grund i förändrade marknadsförutsättningar.

Under neutralitet vid krig i vår omvärld kan ingen utrikeshandel förutsättas ligga till grund för försörjningen med militära eller civila förnödenheter.

om Sverige utsätts för ett strategiskt överfall eller ett begränsat anfall bör förutsättas att försörjning med militära eller civila förnödenheter inte kan baseras på utrikeshandel eller produktion.

Planeringen av totalförsvaret således skall utgå från att Sverige skall kunna motstå ett strategiskt överfall. Den tid under vilken strider pågår kan förutsättas vara kort. Planeringen skall också utgå från att Sverige skall ha förmåga att efter resurskomplettering under viss tid motstå ett begränsat anfall alternativt ha förmåga att under viss tid kunna stå neutralt vid ett stormaktskrig i vårt närområde.

Vad beträffar ett efterkrigsskede bör den fredstida planeringen i huvudsak begränsas till icke kostnadskrävande verksamhet, t.ex. studier för att beslut skall kunna fattas om ett situationsanpassat åtgärdsprogram.

3.3 Jämförelse med tidigare

förutsättningar

I grundläggande avseenden är inriktningen av Sveriges totalförsvar självfallet oförändrad. Förmåga skall således finnas att möta ett väpnat angrepp, att klara en neutralitetssituation med krig i vår omvärld och ett krisskede kan föregå sådana som situationer. Ändå finns betydelsefulla skillnader.

Krisskedet är oförändrat upp till tolv månader långt, men Sveriges integration med övriga Europa, ytterst

52 medlemskap i EG, bör innebära förutsättningar för genom en något högre import under krisskedet.

När det gäller väpnat angrepp på Sverige är förändringarna påtagliga. Tidigare skulle samtidiga angrepp över havet mot vår kust och över landgränsen med avsevärda styrkor kunna mötas i en uthållig försvarsoperation. Någon form förvarning förutsattes kunna fås. av Nu skall i stället kraftsamling kunna ske för att möta anfall med begränsade styrkor i en huvudriktning begränsat anfall och detta först efter en återtagningsperiod.

Begreppet återtagning införs uttryckligen. Det innebär att försvarsmakten under något år kompletterar utrustningen och utbildningen. Även för den civila delen av skall återtagning kunna ske. Återtagning kan försvaret i viss utsträckning ske under ett krisskede.

Bakgrunden till att förmåga att stå emot ett begränsat anfall behöver finnas först efter en återtagningsperiod är bedömningen av den aktuella säkerhetspolitiska situationen. Det nuvarande militärpolitiska läget innebär att mer traditionella angrepp över kust respektive landgräns inte bedöms möjliga utan föregående angreppsförberedelser i stor omfattning under flera år. Sådana förberedelser kan uppmärksammas av OSS.

En angreppsform strategiskt överfall - har inny förts. Detta krav på omedelbar förmåga angrepp reser hos del av försvarsmakten och vissa delar av det en civila totalförsvaret. Stridshandlingarna vid ett sådant angrepp kan förutsättas pågå under kort tid men ha hög intensitet.

förändring gäller den varaktighet som ett väp- En annan nat på Sverige antas kunna få, liksom den angrepp period då Sverige är neutralt vid krig i vår omvärld. I 198687:95 uppskattade försvarsministern för plaprop.

neringsändamål att ett akut krigsskede kunde pågå några månader.

De analyser av varaktigheten av ett krigsskede ligsom ger till grund för 1992 års försvarsbeslut inte har offentliggjorts. Det har dock framgått att man räknar med kortare varaktighet än tidigare. Mot bakgrund b1.a. härav har statsmakterna fattat principbeslut att beredskapslagren av olja skall minskas.

4 TILLÄMPNING AV

PLANERINGS-

FÖRUTSÄTTNINGARNA PÅ

OLJEBEREDSKAPENS OMRÅDE

I föregående kapitel beskrevs de allmänna utgångspunkter som regeringen gett för planeringen av försvarsförberedelserna inför säkerhetspolitiskt betingade kriser och angrepp. I detta kapitel diskuteras i några viktiga avseenden hur dessa utgångspunkter bör tilllämpas på oljeberedskapens område.

Inledningsvis vidgas frågeställningen och en diskussion förs om det synsätt bör som gälla i fråga om sambandet mellan oljelager avsedda för en s.k. fredskris och främst krisskedet i säkerhetspolitisk en kris. Därvid behandlas oljans karaktär av en strategiskt viktig vara och vilka bedömningar detta kan leda till.

Vidare behandlas frågan oljebehovet om vid ett strategiskt överfall samt frågan i vilken om utsträckning behovet av olja för att klara ett begränsat anfall respektive en neutralitetssituation kan och bör bygga på resurskomplettering under ett återtagningsskede.

4.1 Oljelager för fredskriser och andra kriser

4.1.1 Bakgrund

sedan slutet av 1930-talet har i vårt land byggts upp och hållits beredskapslager av oljeprodukter inför avspärrnings- och krigssituationer. En ny situation inträdde 1973.

56 I samband med Mellanösternkriget i oktober 1973 började arabstaterna använda oljan som ett politiskt medel för att eftertryck åt sina krav. De leveransbegränsge ningar gjordes utrikespolitiska skäl utnyttjades som av också i prispolitiskt syfte.

Hed anledning av denna oljekris utformades inom OECD ett internationellt energiprogram, IEP. Hörnstenarna i detta program var att medlemsländerna skulle eftersträva att minska användningen av olja samt verka för effektivare energianvändning samt stabilare oljeen priser. Försörjningen skulle i så stor utsträckning som möjligt ske att utveckla egna inhemska energigenom tillgångar. Vidare förband sig medlemsländerna, och de i dessa verksamma större oljeföretagen, att utveckla och delta i ett gemensamt informationssystem där marknadens sätt att fungera snabbt kan avläsas. I programmet ingick även att verka för ett långsiktigt närmande mellan oljeproducerande och oljekonsumerande länder.

Slutligen ingick även i programmet ett krishanteringssystem uppbyggt kring förutom informationssystemet - nationella beredskapsreserver, företrädesvis i form av oljelager samt ett fördelningssystem som avsågs bli aktiverat tillförseln av någon anledning sjunker om viss nivå. Medlemsländerna skulle vidare åta under en sig att i situationer med bristande tillförsel minska den inhemska konsumtionen eller utnyttja nationella lager utöver den beslutade nationella reserven.

Hösten 1974 inrättades International Energy Agency IEA med uppgift att genomföra programmet. Numera är samtliga OECD-länder med undantag av Island medlemmar. Även EG-kommissionen är företrädd i organisationen.

Under den tid IEA har verkat har medlemsländernas relativa oljeberoende minskat. Oljan har ersatts med andra energibärare och energianvändningen har blivit effektivare. Informationssystemet är i drift sedan mer

än 15 år och utgör grunden för nästan alla internationella analyser på energiområdet. Krishanteringssystemet

har ännu inte prövats fullt ut, det men testas regelbundet. Delar av krisberedskapen prövades under Kuwaitkonflikten 1990-1991.

IEA verkar enligt IEP på ett brett område. Kris-

hanteringssystemet är den sista utväg organisasom tionen kan falla tillbaka på. lång åtgärder En rad finns som kan vidtas innan själva krisfördelningssystemet behöver sättas i kraft. Det finns skäl att förmoda att tillkomsten IEP medfört av att risken för att OPEC-länderna på nytt skall försöka använda oljan som ett politiskt vapen kraftigt har begränsats. Det är samtidigt värt att notera att avtalet inte några anger förutsättningar vad gäller den politiska bakgrunden till en kris som skall vara uppfyllda för att systemet skall träda i funktion.

statsmakterna har i enlighet med Sveriges åtagande enligt programmet ombesörjt att lager motsvaav olja rande 90 dagars nettoimport för s.k. fredskriser byggts upp i vårt land under 1970och 1980-talen.

En fredskris definieras ett läge då som normal fredsstandard inte kan upprätthållas i produktion, sysselsättning, export och konsumtion på importgrund av bortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. Av statsmakterna reglerad fredskrislagring förekommer numera endast beträffande olja.

Det betyder att från mitten 1970-talet i vårt av land förekom reserver av olja för tre olika situationer,

nämligen för fredskriser, avspärrning och krig. Behoven av beredskapslager för de olika situationerna beräknades separat och behoven adderades till ett samlat lagringsbehov som därmed blev ganska stort.

statsmakternas inställning FÖU 197576:35, rskr.

58 197576:298 och FÖU 197677:13, rskr. 197677:311 var att det borde vara en fast strävan från statsmakternas sida att inte på grund av fredskris minska den beredskap som är motiverad av vår säkerhetspolitik.

I prop. 198384:110 föreslog dock regeringen att lagren för fredskris och avspärrning resp. krig planeringstekniskt skulle slås samman till en beredskapsreserv. Samtidigt framhölls att ett ianspråktagande av lagren endast fick ske när den situation inträder för vilken resp. del av lagret beräknades. Förslaget godtogs av riksdagen.

Statsmakternas inställning till frågan om förhållandet mellan lagren för olika krissituationer nyanserades genom 1987 års försvarsbeslut.

När 1984 års försvarskommittê FK 84 i SOU 1987:9 behandlade frågan om genomsnittsnivåer för import av olja under ett förkrigsskede tidigare benämnt avspärrningssituation erinrade kommittén om att Sverige i enlighet med IEP håller ett fredskrislager. Detta lager kunde, enligt FK 84, utgöra tillgång från anses en

försörjningssäkerhetssynpunkt. FK 84 erinrade också om

att de olika lagren år 1984 planeringstekniskt slagits samman till en gemensam s.k. försörjningsberedskapsreserv.

Regeringen uttalade i försvarsbeslutspropositionen prop. 198687:95 att fredskris på oljeområdet en knappast kan särskiljas från en säkerhetspolitiskt betingad kris. Varje mer dramatisk utveckling i exempelvis Mellanöstern torde nämligen ofrånkomligen få säkerhetspolitiska dimensioner. Detsamma kunde, enligt regeringen, antas gälla för varje mer betydande begränsning av oljeimporten till Europa, oavsett orsaken till begränsningen. Regeringen räknade vidare med att åtminstone i krisens inledningsskede ett förkrigs- skede kan likna en fredskris.

Av dessa skäl fann regeringen att oljelagren för fredskriser respektive för förkrigsskeden i fortsättningen, med fullföljande av våra internationella åtaganden, lämpligen borde bedömas i ett samlat perspektiv. Riksdagen hade intet att erinra häremot FöU 198687:11, rskr. 198687:310.

Innebörden av detta ställningstagande att var en genom förbrukningsregleringar reducerad konsumtion av olja i ett förkrigsskede förutsattes kunna tillgodoses genom import, med kommersiella lager och genom ianspråktagande av lager anskaffat för fredskrisändamål. I praktiken upphörde därmed den särskilda lagringen av olja för förkrigsskedet. Lagring sker således numera för fredskriser i enlighet med vårt åtagande enligt IEP samt för krigs- eller neutralitetssituationer.

4.1.2 olja en strategiskt viktig i vara en stormaktskonflikt

Mot bakgrund av 1992 års försvarsbeslut har regeringen gett förutsättningar för de operativa förberedelserna och för programplaneringen inom totalförsvaret. Av förutsättningarna framgår att planeringen skall utgå från ett krisskede på upp till ett år, som kan innefatta ett krigshotande krisskede med upp till några månaders varaktighet. Detta krisskede kan för Sveriges del efterföljas krigs- eller av en neutralitetssituation.

Ett krisskede kan enligt förutsättningarna antas inledas med en period växande politiska av motsättningar mellan stormakterna eller mera lokalt i det europeiska området. En förvärrad krigshotande - - kris kan kännetecknas av hårdnande politisk en konfrontation, omfattande ekonomisk-handelspolitiska störningar främst vad gäller strategiskt viktiga varor, höjd militär beredskap, utvidgad underrättelseverksamhet och

60 ett ökat antal kränkningar av olika länders territorier.

omfattande handelsstörningar skall enligt förutsättningarna antas uppträda först i mycket svåra krissituationer och främst i lägen då en snabb utveckling mot stormaktskrig inte kan uteslutas. Dessförinnan skall i situationer med en successivt uppväxande internationell kris antas att förändringar av den internationella handeln främst har sin grund i ändrade marknadsförhållanden.

I regeringens förutsättningar anges inte vilka varor bör utgöra strategiskt viktiga varor. I ÖCB:s som anses beredskapsinriktning 1993-02-23 för totalförsvarets civila del anförs att med strategiska varor avses varor bedöms dels vara oumbärliga för befolkningens översom levnad eller vår försvarsförmåga, dels ha en begränsad tillgång i ett krisskede, under neutralitet och krig. ÖCB vidare att handelsstörningar som kan uppträda anger tidigt i krisskedet gäller främst strategiska varor.

En betydelsefull fråga är om olja utgör en strategiskt viktig i krissituationer. Svaret är att olja vara självfallet är strategiskt mycket viktig vara. Tillen gång till främst drivmedel för flygplan, fordon och fartyg är nödvändig förutsättning för att kunna föra en modernt krig. Åtgärder försvårar för motståndett som att få tillgång till olja har därmed också straaren tegisk betydelse. Olja är även nödvändig för att det moderna civila samhället skall fungera.

Även olja måste vara en strategiskt viktig om anses finns anledning att nyansera bedömningen för olika vara oljeprodukter. Drivmedel för fordon kan således bedömas ha större betydelse än t.ex. tunga eldningsoljor som främst används för industri- och uppvärmningsändamål. Erfarenheterna från bl.a. Kuwaitkriget talar vidare för att flygfotogen är en oljeprodukt som är särskilt känslig i samband med internationella kriser av olika

slag. Dessutom varierar den strategiska betydelsen av olika råoljetyper med deras kvalitetsegenskaper.

En annan fråga är när i ett krisskede med motsättningar mellan stormakterna som störningar i tillförseln av olja kan bedömas inträffa. oljans stora strategiska betydelse medför att om en stormakt eller ett regi- onalt ombud för denna genom våldshandlingar hejdar utvinning eller transport väsentlig del oljan av en av från t.ex. Mellanöstern, måste detta i redan spänd en situation uppfattas att inledande krigshandling som en vidtas. Ett överlagt sådant steg kan knappast innan tas ett uppenbart krigshotande skede föreligger. Det framstår därför som mindre sannolikt att något större fysiskt bortfall av olja från marknaden inträffar förrän ganska sent i ett krisskede. Av stormakt en initierade åtgärder allvarliga fysiska störsom ger ningar i oljetillförseln kan helt enkelt ses som en signal om att ett krigshotande skede inträtt och att ett snabbt vidare utvecklingsförlopp kan väntas.

Till saken hör att västeuropeiska länder och i Japan är hög grad beroende av en fungerande internationell handel för sin oljetillförsel. Förenta staterna har avsevärda egna tillgångar av olja men importerar ändå mycket stora volymer. Ryssland är självförsörjande med olja.

Vad nu sagts innebär att det är rimligt att anta att de störningar i den internationella handeln olja med som kan inträffa under krisskedets tidigare delar främst kommer till uttryck i prisförändringar på viktiga oljeprodukter. Oljan kan dock förutsättas tillvara gänglig för marknaden. Det finns inte anledning att förutsätta att oljeproducenter enskilt eller samordnat väljer att minska produktionen i internationell en krissituation. Om kraftiga prisstegringar inträffar kan detta i stället medföra ökad produktion och leverans från vissa områden. Under år senare har marknaden visat sig ha betydande förmåga att balansera utbud och efter-

62 frågan också i skeden med internationell oro.

Mot bakgrund av de förutsättningar som angetts och på olja som en strategiskt mycket viktig vara, synen synes det rimligt att anta att ett av en stormakt initierat omfattande fysiskt bortfall i tillförseln av olja inträffar först ganska sent i krisskedet och när konfrontationen mellan stormakterna redan är mycket hård. Om eller när ett stort fysiskt bortfall inträffar, kan det ses som en signal att en vidare snabb utveckling mot stormaktskrig kan väntas.

De förutsättningar nu angetts gör det möjligt att som göra vissa antaganden om import under den inledande huvuddelen av ett krisskede. Under en period med växande politiska motsättningar mellan stormakterna kan sålunda den internationella handeln med olja antas fungera i fysisk mening. Tillfälliga, delvis kraftiga prisrörelser kan antas inträffa till följd av rykten, och spekulation om utvecklingen. Tillförseln till oro marknaden av råolja och oljeprodukter kan dock antas i huvudsak normal. Om tillgången för konsumtion vara ändå skulle minska något, bör detta i väsentlig mån kunna balanseras med lämpliga konsumtionsbegränsande åtgärder. Detta betyder att import och konsumtion i stort sett kan antas vara i jämvikt under denna del av krisskedet. Denna fråga behandlas vidare i nästa avsnitt.

Det kan nämnas att det förflyter ungefär en månad från det att ett tankfartyg lämnar produktionsområdena i Mellanöstern, till dess råoljan blir tillgänglig i de nordeuropeiska länderna. Det betyder att - även om omdirigeringar kan inträffa tillgångar av olja är under transport till bl.a. vårt land och att en ordentlig varseltid därmed ges innan ett fysiskt bortfall i oljetillförseln inträffar.

Det bör dock tilläggas att importen av olja från Mellanöstern i stor utsträckning sker med kontrakt,

medan nordsjöoljan främst handlas på spotmarknaden. En störning i Mellanöstern får omedelbara återverkningar i efterfrågan och pris på nordsjöolja.

Mot slutet av krisskedet antas ett krigshotande skede inträda. Detta har varaktighet några månader. en av Under detta skede kan oljeimporten antas falla från en i huvudsak normal nivå till att utgöra nästan noll vid slutet av perioden. Om importen olja faller av linjärt under detta skede blir importen i genomsnitt 50% av den normala. Hur långt detta skede kan vara och hur snabbt oljeimporten kan antas falla är svårt att bedöma. Det är dock svårt att föreställa sig att importen råolja av till Sverige, som numera för övrigt till övervägande del kommer från Nordsjön, skulle helt vara avbruten särskilt lång tid utan att krig pågår i vår nära omvärld.

Det bör noteras att huvuddelen av den svenska oljeförbrukningen baseras på import råolja av som raffineras inom landet. Råolja bör vara enklare att komma över på marknaden i en krissituation än lätta raffinerade produkter. Utbytet av olika oljeprodukter råoljan ur kan också inom vissa gränser anpassas till vad som är mest angeläget i en krissituation. Den stora raffinaderikapaciteten och den betydande exporten av oljeprodukter från vårt land gör att Sveriges situation inför kriser för närvarande vissa positiva rymmer element.

De bedömningar som nu gjorts hur importen om i kris av den strategiskt viktiga oljan kan antas utvecklas, gäller självfallet endast denna varugrupp. Denna produkt kännetecknas av att det finns avsevärda tillgångar nära Sverige och att det finns många leverantörer i olika delar världen. av Marknaden är mycket välutvecklad, transportsystemet är flexibelt och förädlingskapaciteten i Sverige är god. De förutsättningar i bl.a. dessa avseenden gäller för som andra strategiskt viktiga varor måste självfallet prövas för varje enskild vara. Som framgått kan inte råolja ens och olika

64 oljeprodukter betraktas som en homogen grupp i dessa avseenden.

4.1.3 samband mellan fredskris och säkerhetspolitisk kris

En viktig fråga är om det finns någon logisk eller naturlig övergång från fredskris på oljeområdet till en säkerhetspolitisk kris. Risken för att t.ex. Förenta en och Ryssland skulle sig på motstående staterna engagera sidor i en lokal konflikt i t.ex. Mellanöstern - och att de skulle beredda att låta ett sådant engagevara eskalera till en stormaktskonflikt i Europa mang måste emellertid för närvarande och för överskådlig tid mycket liten och avsevärt mindre än den anses vara varit tidigare. Något övertygande skäl varför en fredskris skulle gå över i en säkerhetspolitisk kris direkt berör Sverige är därmed svårt att se. som

198687:95 uttalade regeringen att en fredskris I prop. på oljeområdet knappast kan särskiljas från en säkerhetspolitiskt betingad kris. Fredskrislagret betraktades därför som en tillgång i förkrigsskedet. om denna bedömning alltjämt kan giltig diskuteras i anses vara det följande.

Om det skall vara rimligt att räkna med att tillgodose del oljebehovet i ett säkerhetspolitiskt betingat en av krisskede med lager uppbyggda för en fredskrissituation, måste utgångspunkten vara att ett säkerhetspolitiskt krisskede inte föregås av en fredskris varunder fredskrisreserven helt uttöms.

Härom kan sägas att även om fredskrislagret skall mottre månaders förbrukning, är det knappast aktusvara ellt att förbruka lagret under så kort tid. Ett rimligare antagande är i stället att ett importbortfall kan bli 10-20% och att konsumtionen då skärs ned med 7-10%. Under sådana förutsättningar räcker lagret

mycket lång tid, kanske två-tre år. Det är därmed mycket svårt att föreställa sig en fredskris på oljeområdet som är så lång och djup att fredskrisreserven skulle helt uttömmas.

Det kan hävdas att oljans minskade roll i energiförsörjningen, nya produktionsområden, producent- och konsumentländernas erfarenheter samt uppbyggnaden inom ramen för IEA av nationella oljelager och fördelningssystemet skapat en situation, där oljevapnet mist åtskilligt av sin skärpa jämfört med situationen under 1970-talet. Risken att olja samordnat och avsiktligt används som ett politiskt påtryckningsmedel i fred har därmed sannolikt minskat.

Detta utesluter självfallet inte att störningar i oljetillförseln till följd avgränsade av konflikter i t.ex. Mellanöstern kan inträffa. Mellan flera av staterna i detta område finns motsättningar med politisk, ekonomisk och religiös bakgrund. åtskilliga Inom arabstater finns dessutom ekonomiska, sociala och religiösa motsättningar. Det är inte osannolikt några att av dessa konflikter under 1990-talet kan leda till väpnade sammanstötningar mellan olika grupperingar inom några länder och även till krigshandlingar mellan några stater.

Det nyligen träffade ramavtalet mellan Israel och den palestinska befrielseorganisationen PLO bör ge ökade förutsättningar för att den historiska konflikten i området kan hanteras i fredliga former.

Oljan exporteras från många länder i Mellanöstern. Även om våldsamma urladdningar inträffar vid några tillfällen, finns det knappast anledning utgå att från att mer än några få länder samtidigt är direkt berörda. Därmed behöver inte bortfallet oljeleveranser av bli särskilt stort. Samarbetet inom IEA och marknaden bör ha förmåga att begränsa och hantera mindre störningar som kan uppkomma.

66 I detta sammanhang bör betonas att den skillnad som i svensk planering görs mellan fredskriser och säkerhetspolitiska krisskeden inte har någon motsvarighet inom IEA. Samarbetet inom IEA avses ske oavsett vilket slag av störning som gör att tillförseln av olja minskar. Det betyder att t.ex. Sverige under huvuddelen av krisskedet kan antas bli tilldelat olja i enlighet med IEPreglerna.

I det föregående har antagits att den fysiska tillförseln av råolja och oljeprodukter kommer att förbli i huvudsak normal under huvuddelen av ett krisskede. Skulle likväl ett bortfall inträffa, vilket inte kan uteslutas, är det rimligt att utgå från att den minskade tillförseln kompenseras med konsumtionsbegränsningar och genom uttag ur fredskrislager och tillgängliga kommersiella lager. Huruvida krisen i en sådan situation betecknas fredskris eller en säkerhetspolitisk som en kris saknar betydelse. Först i efterhand torde krisens art kunna avgöras.

Om krisskedet övergår i en krigshotande situation i Europa, är det troligt att samarbetet inom IEA upphör och att i stället NATO:s fördelningssystem för olja träder i funktion. Hur detta kan påverka Sveriges möjligheter att få oljeleveranser från olika håll kan inte närmare bedömas.

4.1.4 Bedömning

Mot bakgrund av den diskussion som förts gör OLU 93 sammanfattningsvis följande bedömningar.

Risken för att allvarlig fredskris skall inträffa på en oljeområdet kan bedömas vara liten. Skulle en sådan likväl inträffa finns goda möjligheter att genom samarbete inom IEA med olika medel hantera den. Det framstår därför som osannolikt att bortfallet av oljelevetill Sverige skulle få en sådan omfattning och ranser

utsträckning i tiden att den nuvarande fredskrisreserven till en större del skulle förbrukas.

Det förefaller också osannolikt att en fredskris på oljeområdet skulle övergå i en säkerhetspolitisk kris som leder till stormaktskrig i Europa.

oljan är en strategiskt mycket viktig vara. Om svåra motsättningar mellan stormakterna leder till att ett stormaktskrig inte kan undvikas, kan förutsättas att störningar inträffar i oljetillförseln till vårt land oavsett om Sverige är direkt berört eller inte av konflikten. Svåra störningar i oljetillförseln kan dock antas inträffa ganska sent i krisskedet.

En fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris kan när det gäller konsekvenserna på oljeområdet knappast skiljas åt i den aktuella situationen. verkningarna i Sverige av en minskning tillav förseln av olja och beredskapsåtgärderna inför en minskning är också de samma eller likartade. Vidare kan IEA förutsättas fungera i båda fallen, vilket kan innebära att man till början en beslutar om vissa marknadsstabiliserande åtgärder och därefter - om krisen leder till ett betydande bortfall import av - sätter fördelningssystemet i kraft. sådan I en situation skulle Sverige tillförsäkras viss import, en samtidigt som konsumtionsbegränsande åtgärder kan vidtas och fredskrislager tas i anspråk. Skulle IEA inte fungera får Sverige agera på hand i båda egen slagen av krissituationer.

Mot denna bakgrund OLU anser 93 att det är fullt rimligt att även i fortsättningen se behoven av oljelager för fredskriser och för krisskedet i ett samlat perspektiv. I planeringen bör det därmed vara möjligt att utgå från att en del av fredskrisreserven inom ramen för IEA:s krishantering kan disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat krisskede. Om mindre en del av fredskris-

68 planeringsmässigt disponeras på detta sätt, reserven fyller ändå fredskrisreserven sitt syfte att i tillräcklig grad avhålla från försök att använda oljevapnet i utrikespolitiskt eller prispolitiskt syfte. En sådan planeringsmässig disposition bör också i fortsättningen fullt förenlig med vårt åtagande till IEA att vara hålla ett oljelager av viss storlek för att möta oljeförsörjningskriser.

Hot denna bakgrund bör det övervägas att ge lagertillgången benämning inte språkligt knyter den till en som en oljeförsörjningskris med en viss politisk bakgrund. OLU 93 att en möjlig benämning är reserven för anser oljeförsörjningskriser. En annan är oljekrisreserven.

Ett väpnat angrepp på Sverige utgör ett hot mot landets nationella existens. Staten vidtar inom totalförsvarets omfattande och resurskrävande åtgärder för att förram svarsmakten skall ha förmåga att motstå ett sådant angrepp. Den civila delen av totalförsvaret skall kunna stödja försvarsmakten och värna civilbefolkningen mot verkningar av krigshandlingar och trygga en livsnödvändig försörjning. Olja är en så viktig produkt för att de civila och militära delarna av samhället skall fungera i krigssituation att tillräcklig försörjen ningsberedskap måste säkerställas. En oljemängd som mot de mest angelägna behoven i en krigssituasvarar tion bör därför beräknas särskilt.

Denna oljemängd kan inte rimligen planeringsmässigt tillgodoses inom ramen för ett lager som skall kunna tas i anspråk för ett annat och trots allt mindre kritiskt ändamål. OLU 93 anser därmed att det principiellt inte är tillrådligt att i planeringen utgå från att det är möjligt att täcka även behovet i krig med en del av fredskrislagret.

Ett annat skäl till denna bedömning är att Sverige inte skulle vara berett att förbruka denna del av lagret i lindrigare kris, för att därigenom ställa sig i en en

situation där man saknar de lager behövs som för att klara en krigs- eller neutralitetssituation. Hed en sådan planeringsmässig disposition skulle kunna ifrågasättas Sverige levde till om upp det lagringsåtagande som följer IEP-avtalet. ingår av Det inte i utredningens uppdrag att pröva omfattningen detta av åtagande.

4.2 Strategiskt överfall

Regeringens beslut inriktningen de om av operativa försvarsförberedelserna och planeringen innebär att totalförsvaret skall ha omedelbar en och permanent förmåga att med framgång förhindra ett strategiskt överfall på Sverige. I övrigt innebär inriktningen att ett mer traditionellt anfall mot kust eller över landgräns, s.k. begränsat anfall, eller neutralitetsen situation skall kunna klaras efter återtagningstid en på högst tolv månader.

Detta betyder att behoven i det strategiska överfallet bör vara dimensionerande för lagringsåtgärderna, medan behovet därutöver för att klara ett begränsat anfall och en neutralitetssituation skulle täckas genom resurskomplettering under ett återtagningsskede.

När det gäller oljeområdet behöver denna inriktning av planeringen övervägas särskilt.

Det strategiska överfallet på Sverige inträffa antas utan omfattande och observerade angreppsförberedelser i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa. Det finns inte anledning att utgå från att denna politiska spänning ännu gett upphov till några allvarliga störningar i den internationella handeln med olja. Det bör betyda att de kommersiella lagren i vårt land är i stort sett normala och att ett fredskrislager motsvarande 90 dagars normal förbrukning eller nettoimport

70 finns när ett strategiskt överfall inleds.

För att möta ett strategiskt överfall deltar en mindre del av försvarsmaktens krigsorganisation. Mer omfattande stridshandlingar kan antas pågå under förhållandevis kort tid. Försvarsmaktens behov av olja, främst drivmedel, kan därmed tillgodoses med dess egna lager och med tillgångar i det kommersiella distributionssystemet.

Det civila samhällets behov av oljeprodukter under den korta tid som ett strategiskt överfall pågår är mer svårbedömda. Tidsförhållandena kan antas omöjliggöra en effektiv ransonering som administreras av myndigheter. Omfattande hamstring kan också förutsättas ske. Svåra störningar i elförsörjningen kan vidare förväntas. En rimlig bedömning är att industriproduktionen minskar mycket kraftigt bl.a. som följd av störningar i el- försörjningen och att industrins förbrukning av eld- ningsolja starkt minskar. Transportaktiviteten i fråga gods och kan däremot antas vara förhållanom personer devis hög. Förbrukningen av drivmedel kan därmed antas vara ganska normal. Behov av olja för uppvärmning kan antas klaras med hos förbrukarna tillgängliga resurser elförsörjningen fungerar så att brännare, pumpar och om reglerutrustning kan användas. Det civila samhällets förbrukningsnivå kan därmed antas vara avsevärt lägre än normal förbrukning under den korta tid det kan vara frågan om.

Sammantaget inom de militära och civila sektorerna bör förbrukningen av olja vara i absoluta tal ganska liten vid ett strategiskt överfall. Samtidigt kan lagersituationen i landet förutsättas vara normal. Det bör därför vara möjligt att kvantitativt tillgodose behovet med de oljelager som finns hos försvarsmakten, importörer, distributörer och förbrukare.

Slutsatsen av denna diskussion är att det i vart fall utanför försvarsmakten inte behövs några beredskaps- -

lager av olja för att klara de anspråk som reses i det strategiska överfallet.

4.3 Återtagning

Nästa fråga blir då det om är rimligt att anta att kompletterande anskaffning olja av kan ske genom s.k. återtagning så att även behoven i ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation kan täckas.

Om regeringen skulle besluta att återtagning skall ske, utan att svåra politiska spänningar och konfrontationer mellan stormakterna är för handen, måste en återtagning kunna förutsättas fullt möjlig på vara oljeområdet. Oljemarknaden kan under sådana förhållanden antas fungera i huvudsak normalt. Inte heller för denna situation skulle därför något särskilt lager av olja behövas för det begränsade anfallet eller neutralitetssituationen. om återtagning skall kunna ske krävs dock att lämpliga lagringsutrymmen finns tillgängliga i landet.

Väl så sannolikt är emellertid att regeringen först på mycket påtagliga indikationer beslutar om återtagning. I en sådan situation kan det svårt vara att på marknaden anskaffa olja i större utsträckning än som behövs för att klara nedskuren en löpande förbrukning. IEA:s eller NATO:s fördelningssystem kan vara i kraft och därmed förhindra import för lageruppbyggnad. Priserna kan i en sådan situation också vara högt uppdrivna.

Olja är nödvändig för att såväl de militära som de civila delarna totalförsvaret av skall kunna möta ett begränsat anfall och klara en neutralitetssituation. Om regeringen först i ett sent skede av en krissituation beslutar att återtagning skall ske, får risken bedömas vara alltför stor för att det inte är möjligt att få tillgång till de för det begränsade anfallet eller neutralitetssituationen nödvändiga kvantiteterna olja.

72 I sammanhanget kan konstateras att försvarsmakten inom sin ekonomiska håller och avser hålla sin del ram - de drivmedelslager, som krigsförbanden behöver i det av begränsade anfallet respektive neutralitetssituationen och således inte endast de kvantiteter som behövs för det strategiska överfallet.

Mot bakgrund vad sagts gör OLU 93 bedömningen av som nu att försörjningsberedskapen på oljeområdet inför ett begränsat anfall och en neutralitetssituation inte i väsentlig mån bör baseras på förutsättningen att återtagning kan ske. Inriktningen bör således vara att i landet skall finnas huvuddelen av de lager av olja som behövs för att totalförsvaret skall kunna klara de krav ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation som Detta behöver emellertid enligt utredningens reser. mening inte utesluta att för någon produkt eller under bestämd tid medveten risk tas. En plan för återen en tagning bör i så fall finnas.

Det bör betonas att ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation i planeringen skall ses som alternativa utvecklingar efter ett gemensamt krisskede. Det vanliga synsättet är då att planera för det av dessa två fall som reser de största kraven.

När det gäller förhållandet mellan de anspråk som reses i det begränsade anfallet respektive i neutralitetsfallet, är det inte så att det begränsade anfallet i alla avseenden kan förutsättas föranleda större anspråk på oljeprodukter än neutralitetsfallet. Exempelvis kan den ekonomiska aktiviteten under neutralitet i många avseenden antas vara högre än vid ett begränsat anfall. Mycket hög och framför allt uthållig aktivitet kan vidare förväntas av flyg- och marinstridskrafterna under hela neutralitetskedet. Beräkningar måste därför göras för olika civila och militära behovsområden och det största behovet på respektive område bör därefter få bli dimensionerande för beräkningen av behovet av olika slag av oljeprodukter.

5 BERÄKNINGSMETODER

I direktiven anges att utredningen särskilt skall uppmärksamma frågan grunderna för om beräkning av lagerbehoven för den statliga krigslagringen olja. av

I detta kapitel diskuterar utredningen några metoder som tidigare använts för att beräkna behov av olja i kriser. Vidare beskrivs ganska utförligt den beräkningsmetod som NUTEK numera använder. Avslutningsvis drar utredningen slutsatser det förfarande om som nu bör användas för att beräkna behovet av beredskapslager av olja.

5.1 BOD-modellen

Under senare hälften 1970-talet av och första hälften av 1980-talet användes en stor datorbaserad modell för att beräkna behovet av beredskapslagring av bränslen och drivmedel, den s.k. BOD-modellen. Modellen hade under 1970-talet utformats FOA-personal av vid Överstyrelsen för ekonomiskt försvar ÖEF ÖEF 1977 OA-rapport nr 3.

I BOD-modellen ställdes den beräknade förbrukningen av olja i kris mot de beräknade tillgångarna. Beräkningsgången var i stora drag följande.

Förbrukningen av olja beräknades genom att nödvändiga produktionsnivåer fastställdes för ett stort antal industribranscher och andra samhällssektorer. Med en input-outputmatris kunde effekterna på energianvändningen av en sänkning produktionsnivån av i krissituationer beräknas. Ransoneringssystemens kapacitet

74 beaktades också. Beräkningarna utgick från en prognos över energianvändningen ett framtida år.

Tillgångarna utgjordes av möjlig import i krissituationer och möjligheter att använda ved och kol i stället för olja. Lagertillgångar i landet - exkl. beredskapslager beaktades också. -

BOD-modellen kan sägas ha varit typisk för sin tid. Den bygger på input-outputtekniken som blev möjlig att använda att statistiskt material blev tillgängligt genom och genom att ADB-tekniken gjorde det möjligt att snabbt göra beräkningar som innefattade stora informationsmängder. De kriser som låg till grund för planeringen vidare långa och det föreföll naturligt att var använda beräkningsmetoder av planekonomisk karaktär.

5.2 Förenklad metod

I mitten av 1980-talet utarbetade ÖEF tillsammans med Försvarets forskningsanstalt FOA en förenklad metod för beräkning krisbehoven FOA rapport februari 1986 av Metod för försörjningsanalyser för olja.

Den förenklade metoden utgick från att krisbehoven kan fastställas den historiska fredsförbrukningen av ur energi. Justeringar med hänsyn till förväntad konsumtion enligt energiprognoser föreslogs göras endast för sådana sektorer och produkter, där den framtida konsumtionen starkt förväntades avvika från den historiska utvecklingen.

Krisbehoven föreslogs beräknas som en genomsnittlig konsumtionsnivå historisk fredsförbrukning multiav plicerad med krislängden. Antalet behovsgrupper föreslogs reduceras till tre, nämligen industri, samfärdsel samt bostäder och service m.m. Övriga sektorers behov kunde inräknas i någon av dessa tre behovsgrupper.

Beräkningsmetoden hade fördelen att den var enkel att tillämpa, samtidigt den lättöverskådlig. som var Den fyllde de anspråk flexibel krishantering som en kan ställa. Metoden hade inte planekonomisk en grund.

Den förenklade metoden användes års av 1985 energiberedskapsutredning EBU i SOU 1986:42. Utredningen fann det emellertid nödvändigt i vissa att avseenden komplettera och vidareutveckla modellen.

Med hänsyn till de förskjutningar som bedömdes ske mellan olika oljeprodukter inom ramen för en totalt ganska oförändrad total oljekonsumtion, ansåg EBU det nödvändigt att basera beräkningarna på produktvisa prognoser över den framtida oljeanvändningen.

vidare fann EBU att det otillräckligt var att arbeta med endast tre behovssektorer. Sålunda beräknades

behoven av olja särskilt för jordoch skogsbruket samt för elproduktion. Dessutom delades sektorn samfärdsel upp i landsvägstransporter, flygtrafik och utrikes sjöfart. Behovet för försvarsmakten beräknades särskilt.

I beräkningsmodellen låg således en prognos över den fredstida konsumtionen olja av till grund för beräkningen av försörjningsbehovet. Kris- och kriqskonsumtionen bestämdes de konsumtionsnivåer av som ansågs vara nödvändiga för olika sektorer av samhället. Lagerbehovet erhölls att från genom den beräknade konsumtionen dra beräknad import av samt ersättningsmöjligheter med el och ved. Vidare gjordes avdrag för bl.a. kommersiella lager, lager i fastigheter och gårdscisterner. brist Den som därefter återstod skulle täckas med olika slag beredskapslager. av

76 5.3 NUTEK:s aktuella modell

Den modell som NUTEK för närvarande använder är en datoriserad och utvecklad version av den förenklade metod beskrivits i det föregående. Beräkningssom modellen har också utvecklats efter den förvaltningsrevisionella granskning F 1992:27 som Riksrevisionsverket gjorde år 1992. NUTEK:s aktuella beräkningsmodell eller metod kan beskrivas på följande sätt.

5.3.1 Modellens syfte

Energibalanser och försörjningsplaner utgör viktigt planeringsunderlag i NUTEK:s arbete på besluts- och energiberedskapens område. För att möjliggöra effektiva, snabba och komplexa beräkningar används en datoriserad beräknings- och simuleringsmodell. Modellen har främst två användningsområden.

Ett användningsområde är att beräkna behovet av oljelagring inför kriser olika slag. Utgångspunkten är av fredstida förhållanden i fråga om konsumtionsmönster och lagring. Med antaganden om hur konsumtions- och tillförselförhållandena ändras i en kris kan lagringsbehovet beräknas.

Ett annat användningsområde är att utgöra ett översiktligt planeringsredskap vid en verklig försörjningskris. Med hjälp modellen skall exempelvis av känslighets- och uthållighetsanalyser kunna göras för

energiförsörjningen, liksom beräkningar insatsnivåer av för beredskapsåtgärder på energiområdet.

5.3.2 Modellens uppbyggnad

Huvuddragen i beräkningsmetoden åskådliggörs i figur 5.1.

Figur

5.1 Beräkningsmetod

Ingående

Olika oljeprodukter Statl - - neutr 0 krig

- lager Statl fredskr

-

- Tvångsl neutr o

-

krig Tvångsl fredskris

- Kommersiella -

Import Tillförsel

- Förbrukning

Raffinering

-

Industri - -

- Transport

-

Ersättning

E1 - - - Ved - -

- Bost o service -

Utgående

lager

78 Beräkningsmodellens uppbyggnad kan enkelt beskrivas som ett lager med tillgångar av oljeprodukter dit det varje period levereras nya produkter, samtidigt som det görs uttag för förbrukning. I slutet av varje period görs en avläsning det befintliga lagret, som sedan ligger av till grund för motsvarande beräkningar i den därpå följande perioden.

Starkt förenklat gäller således för varje oljeprodukt följande beräkningssamband.

Lager vid periodens början + Under perioden tillförda volymer Konsumtion under perioden + Ersättning med andra energislag Lager vid periodens slut

De olika beräkningsposterna kommenteras i det följande.

Lager vid periodens början

Utgångspunkten i beräkningarna av oljelagringsbehovet är de lager oljeprodukter av olika slag, som finns av vid ingången av den period som beräkningen avser. För närvarande delas lagren upp i statliga neutralitets- och krigslager, statliga fredskrislager, oljebolagens och förbrukarnas neutralitets- och krigslager, oljebolagens och förbrukarnas fredskrislager, - - kommersiella lager.

Andra slag av lagertillgångar kan läggas till vid behov. Med kommersiella lager avses de volymer som oljehandelsföretag och storförbrukare håller i lager utöver föreskriven lagringsskyldighet. Lagren beräknas separat för varje oljeprodukt.

Beroende på syftet med beräkningen är det möjligt att

styra vilka slag av lager får användas. som Storleken på lagren baseras på kända normalförhållanden, men kan också ändras beroende på förutsättningarna.

Tilltöraol

Tillförsel sker genom import råolja och oljeproav dukter. Råoljan måste raffineras, medan produkterna kan tillgodoräknas direkt. vad gäller raffineringen räknar modellen om råoljan till oljeprodukter med de utbytestal som anges.

Tillförselnivån för varje period i anges procent av normaltillförseln. Importnivåerna kan anges generellt för samtliga oljeprodukter eller särskilt för enskilda produkter.

Förbrukning

Förbrukningen är i modellen uppdelad i ett antal sektorer. För varje sektor grundförutsättningarna anges i fråga om vilka oljeprodukter och vilka volymer som används. Vanligen görs indelning i en

- industri, - uppvärmning och service, - bensindrivna transporter, - dieseldrivna transporter, - utrikes sjöfart, - flygtransporter.

Ytterligare sektorer kan vid behov tillföras. För varje förbrukningssektor anges för varje period konsumtionsnivån i procent normalkonsumtionen. Även av konsumtion uttryckt i absoluta tal kan läggas in. Den sammanlagda förbrukningen av varje oljeprodukt beräknas över de olika användningssektorerna.

80 Ersättning

Vissa konsumenter har möjlighet att i en bristsituation gå över till andra energibärare än olja. Det är främst el och ved som numera är av intresse i dessa sammanhang. Modellen medger i dessa fall att konsumtionen av olja reduceras och i stället ersätts med andra energibärare.

Lager vid periodens slut

Resultatet av informationsbearbetningen är det lager finns vid beräkningsperiodens slut. Om ett lager då som fortfarande finns, visar det att tillgängliga lager räcker med de förutsättningar angetts i fråga om som konsumtion och tillförsel.

Om det utgående lagret beräkningsmässigt är mindre än noll, visar det att en brist föreligger. Beräkningsmässigt kan balans mellan tillgångarna och förbrukningerhållas att ändra storleken på ingående en genom lager, ändra antaganden om tillförsel och konsumtion eller en kombination av dessa åtgärder.

5.3.3 Modellens indata

Modellens ingångsvärden är av två slag, nämligen basvärden och simuleringsvärden.

Basvärden

Basvärden utgör grundförutsättningar för modellens beräkningar, både vad gäller absoluta volymer och säsongsvariationer. Underlaget utgörs av uppgifter från Statistiska centralbyrån, oljebolag, förbrukare och från olika enheter inom NUTEK. Modellen arbetar främst med månadsvärden.

Konsumtionen av oljeprodukter varierar året över i ett säsongsmässigt mönster. Exempelvis är bensinförbrukningen störst under beroende på sommaren en omfattande semestertrafik. Konsumtionen eldningsolja kulminerar av helt naturligt under årets kalla månader. Dessa säsongsvariationer är ganska stabila år från år och är inlagda i modellen.

Det senaste basårets förhållanden används automatiskt som ingångsvärden för de absoluta volymerna för konsumtion, tillförsel och lager. Värdena kan dock modifieras manuellt, t.ex. genom att ett annat basår anges eller genom att enskilda värden ändras.

Bimuleringsvärden

Simuleringsvärden används för att modifiera basvärdena och för att anpassa dessa till olika antaganden. Det gäller antaganden om t.ex. konsumtion, tillförsel, raffinaderiutbyte, väderförhållanden, effekter av konsumtionsdämpande åtgärder och möjligheter att disponera olika lager.

På längre sikt varierar konsumtionen till följd av faktorer som konjunktursvängningar, ekonomisk tillväxt, väderförhållanden och oljeprisernas utveckling. En ekonomisk högkonjunktur, hög tillväxt, kalla vintrar och låga oljepriser bidrar sålunda till att öka oljekonsumtionen. Motsatta förhållanden dämpar förbrukningen. Lager och tillförsel på utvecklas sikt på ett sätt som i stora drag speglar förbrukningen.

Om beräkningarna görs på grundval av prognoser i stället för med faktiska uppgifter innebär detta att basvärden ersätts med simuleringsvärden.

De olika kris- och krigsfall för vilka beräkningar behöver göras, avser tidsperioder olika av längd, t.ex. månader och år. I modellen kan en indelning göras i

82 månad eller år. Beräkningsperioden sammanlagda längd väljas fritt. Detsamma gäller den månad på året då kan beräkningen startar.

5.4 överväganden

De olika modeller för att beräkna behovet av beredskapslager olja beskrivits i det föregående av som rymmer alla samma principiella element. Dessa element är lager är tillgängliga vid krisens början, tillsom försel under krisen, möjlighet att ersätta olja med andra energibärare och förbrukning under krisen.

Frågan är då planeringsförutsättningarna i om de nya något eller några avseenden gör modeller eller metoder detta principiella slag mindre ändamålsenliga. av

Kännetecknande för planeringsförutsättningarna de nya är att ett nytt krigsfall, nämligen det strategiska överfallet, tillkommit och tillsammans med återtagning för begränsat anfall eller neutralitet utgör huvudinriktning för försvarsförberedelserna. I kapitel 4 har innebörden denna inriktning diskuterats. Därvid har av konstaterats att det strategiska överfallet ställer så begränsade krav på oljeprodukter att det utanför försvarsmakten inte behövs någon särskild lagring. Lager olika slag hos importörer, distributörer och av förbrukare bör helt tillräckliga i en sådan vara situation. En överslagsmässig och i huvudsak kvalitativ bedömning, som innefattar modellens olika element, visar att en siffermässigt preciserad kalkyl inte behöver göras.

Annorlunda ställer det sig emellertid vid krisförlopp är utsträckta i tiden. Ett krisskede på några som mer månader som följs av ett neutralitetsskede eller ett begränsat anfall utgör sammantaget en så lång tidsrymd,

att siffermässigt preciserade beräkningar i fråga om de element som ingår i modellen behöver göras.

En viktig fråga är vilka värden kan och bör som sättas in i de olika momenten i beräkningsgången.

Prognoser eller utfall

Det har diskuterats om det är lämpligt att arbeta med faktiska utfallssiffror, eller i stället om prognoser för lager, förbrukning och tillförsel i det framtida fredssamhället bör användas.

Allmänt kan sägas att den siffra används som i viss mening är en prognos, även den sakligt om sett hämtas ur senaste årets statistik. Underförstått antas nämligen i så fall att variabeln har samma värde vid den framtida tidpunkt som beräkningarna faktiskt avser, eller att en aktuell siffra utgör ett väl så gott närmevärde på det framtida variabelvärdet som en genomarbetad prognos.

Det kan ifrågasättas det är nödvändigt om numera att basera beräkningar behovet beredskapslager av av av olja på genomarbetade prognoser avseende oljeanvändningen något visst år, t.ex. år år 1997 eller 2000. I kapitel 2 framgick att den totala oljeförbrukningen år 2000 bedöms vara på i huvudsak nivå år samma som 1991 eller 1992. Inom denna bedömdes dock i ram första hand förbrukningen av motorbensin och flygfotogen öka relativt kraftigt. Förbrukningen lätt eldningsolja av bedömdes minska kraftigt.

Erfarenheten talar för att betydande osäkerhet vidlåder

prognoserna över den framtida förbrukningen olja av totalt sett och särskilt i fråga enskilda oljeproom dukter. Osäkerheten kan främst föras tillbaka på ovisshet om den allmänna ekonomiska tillväxten, osäkerhet om sambandet mellan tillväxt och oljeförbrukning och inte

84 minst effekter av prisförändringar föranledda av t.ex. skatteändringar.

Flera skäl finns till varför prognoser tidigare användes grund för beräkningar av behovet av beredskapssom lager. Ett att konsumtionen olja förutsågs öka var av snabbt. I en sådan situation måste behovsberäkningarna utgå från en prognossiffra, för att de aktuella beredskapslagren inte alltid skall vara för små i förhållande till de beräknade behoven. Ett annat skäl var att lageruppbyggnaden förutsatte att nya, stora lagringsutanskaffades. Dessa byggnadsinvesteringar krävde rymmen en långsiktig planering.

Situationen är helt annan i båda dessa avseenden. nu en

För det första bedöms förbrukningen av olja totalt sett inte öka särskilt mycket. Förskjutningar kan dock antas ske mellan olika oljeprodukter. I en prognos minskar dock säkerheten när den bryts ned i delar, varför möjligheterna att göra pålitliga prognoser för olika slag oljeprodukter i praktiken är ganska små. Det kan av hävdas att nedbrytningen gått för långt redan när den samlade energiefterfrågan delas upp i olika energibärare, i vart fall om prognosperioden är lång.

För det andra är det inte aktuellt att i stor skala investera i lagringsanläggninqar för att klara en framtida större lagringsvolym. Situationen är i stället den motsatta.

Lagerhållning av olika slag av oljeprodukter, dvs. av själva varan, kan ganska snabbt anpassas och kräver inte någon lång framförhållning, i vart fall om det är fråga om måttliga förändringar. De förskjutningar mellan olika produkter, som kan komma att ske, kan därför med fördel hanteras när de inträffat och ställningstagandet kan baseras på fakta.

En betydande fördel med att använda faktiska siffror är

att de beskriver ett energisystem som är konsistent med sin omgivning. Det är inte troligt att en prognos fram till år 2000 skulle göra detta.

Härtill kommer att fundamental en osäkerhet alltid måste vidlåda antagandena om krisernas längd och importmöjligheterna under olika skeden av kriserna. Det är dessa antaganden är avgörande som för lagringsbehovet. Under sådana förutsättningar är det knappast meningsfullt att söka skenbart en ökad precision i beräkningarna genom att använda prognossiffror.

Mot denna bakgrund bör faktiska utfallssiffror för bl.a. förbrukning, lager och tillförsel avseende år 1992 kunna användas i nu aktuella beräkningar av behovet av beredskapslager. siffror Dessa kan anses utgöra en väl så rimlig på utfallet prognos t.ex. år 2000 som resultatet av en genomarbetad prognos. Risken med att förfara på detta sätt är liten i och med att det finns möjlighet att göra beräkningar nya och också fatta nya beslut, utvecklingen om skulle ta ett väsentligt annorlunda förlopp än det som beräkningarna bygger på.

Anknytning till fredskonsumtionen

Den fredstida oljekonsumtionens storlek kan synas ha stor betydelse för beräkningen av nödvändig förbrukning i en krissituation. Det är naturligt att ett sådant intryck kan uppstå i och med att behovet i kris i olika sektorer i beräkningsmodellen anges som en viss procent av normal konsumtion. Detta samband är emellertid skenbart, vilket visas i det följande.

När det gäller industrisektorns behov av energi och olja i olika krissituationer, grundas beräkningarna på detaljerat underlag.

ÖCB gör s.k. försörjningsanalyser på olika nivåer.

86 med dessa är att identifiera de behov av olika syftet och tjänster föreligger i olika krissituavaror som tioner. De behov i kris och krig, som skall tillgodofrämst livsnödvändig försörjning för civilbeses, är folkningen och stöd till försvarsmakten.

Försörjningsanalyserna kan gälla

bransch, t.ex. plast- och gummiindustrhn - en delbransch eller delfunktion, t.ex. svetsning - en en eller gjutning, särskild vara, t.ex. aluminium, koppar. - en

görs på olika detaljeringsnivåer och det är Analyserna först efter ett antal summeringar som behovet av produktion och aktivitetsnivå i olika branscher och i olika krisfall erhålls.

nödvändig aktivitetsnivå i industribransch i en När en krissituation uttrycks viss procent av den som en nivån, är detta ett resultat av analysen och normala inte ett uttryck för den metod som används ; analysen. således så långt möjligt på absoluta Metoden bygger tal, resultatet anges i relativa tal. men

ÖCB uppgifter nödvändig aktivitetsnivå i en lämnar om branscher till NUTEK. NUTEK aggregerar därefter rad aktivitetsnivåerna för de olika branscherna till en samlad siffra för industrisektorn och denna siffra detta procenttal används sedan i beräkninqsmodellen. -

Även det gäller de olika samfägdselsektarggng görs när detaljerade beräkningar över behovet av transporter och därmed behovet av drivmedel.

ÖCB gör inventering behovet av transporttjänster en av under kriser och krig tillsammans med berörda funktionsansvariga myndigheter och försvarsmakten.

Med utgångspunkt från statistiskt materiel analyseras

olika faktorer som påverkar varutransporterna i kris och krig. Viktiga faktorer är antaganden om utrikeshandelns nivå och aktiviteten i industrin under olika kris- och krigsskeden. Särskilt analyseras försvarsmaktens transportbehov och behov transporter av för undanförsel och lageruppbyggnad.

Möjligheter att omfördela transporter mellan olika trafiksätt beaktas även. Med ledning av statistik görs antaganden om hur långa olika slag av transporter är. Ytterst uttrycks transportbehoven i absoluta storheter som tonkilometer. Bedömningarna leder fram till ett behov av transporter för samtliga aktuella varugrupper. Detta behov uttrycks slutligen viss som en aktivitetsnivå för landsvägstransporterna av gods totalt i landet.

För att bedöma behovet av persontransporter utnyttjas statistik om persontransportarbetet med olika trafiksätt fördelat på arbetsresor och fritidsresor m.m. Med ledning av denna statistik analyseras behovet av persontransporter i samband med arbete, vilket hänger samman med aktivitetsnivån i ekonomin, och i samband med försvarsmaktens inkallelser m.m. En sammanvägd

bedömning resulterar i nödvändig en aktivitetsnivå för persontransporter under olika krisskeden.

Det kan nämnas att en särskilt noggrann analys och planering görs i fråga behovet om av flygtransporter med civila flygplan i kris och krig. Denna planering utgår från identifierade transportbehov för personer och varor samt gäller såväl inrikes utrikes flygtransom sporter. Inom ramen för vad tillgängliga flygplan medger beräknas nödvändigt antal flygtimmar. Dessa kan sedan omräknas till ett behov flygdrivmedel. av Det i absoluta tal beräknade behovet flygdrivmedel av uttrycks därefter i NUTEK:s modell som en andel av normal fredstida konsumtion.

88 När det däremot gäller behovet av olja för uppvärmning av småhus, flerbostadshus och lokaler kan sägas att beräkningarna bygger på en direkt koppling till den normala fredskonsumtionen. Egentligen är det dock fråga om att en förutsättning införs om en lägre dag- resp. nattemperatur i olika slag av utrymmen där människor uppehåller sig. Denna temperatur relateras sedan till den normala inomhustemperaturen och ett procenttal erhålls som kan användas i modellberäkningarna.

Avslutningsvis kan nämnas att försvarsmaktens behov av drivmedel för flygplan, fartyg och fordon i krig och neutralitet beräknas med utgångspunkt i antal enheter av olika slag och det antal gångtimmar som bedöms kunna tas ut enheterna under de krigssituationer som ingår ur i planeringen. Behovet uttrycks således i absoluta tal. Behovet i krisskedet beräknas mera överslagsvis som en multipel av det normala fredsbehovet.

5.5 Bedömning

Mot bakgrund av den diskussion som förts drar OLU 93 sammanfattningsvis följande slutsatser.

För att beräkna behovet av oljelagring för kriser och krig bör även i fortsättningen användas metoder eller modeller som arbetar med främst tillgängliga lager samt tillförsel och förbrukning under krisen. OLU 93 har svårt att föreställa sig en rationell metod som inte bygger på dessa element, i vart fall när det gäller kriser sträcker sig över längre tid än några som veckor.

OLU 93 har tagit del av hur NUTEK:s aktuella beräkningsmodell är uppbyggd och hur den arbetar. Testkörningar har genomförts. Modellen rymmer de principiella element som bör ingå i en rationell modell. Det resultat beräkningsmodellen ger är dock självfallet

89 helt beroende av de förutsättningar som införs i fråga om tillgångar vid krisens början samt tillförsel och förbrukning under krisen. Beräkningar kan göras med olika antaganden i alla nödvändiga avseenden.

Därmed behöver särskilt diskuteras vilka principiella värden som bör användas i fråga om förbrukningen i fred och kriser av olika slag.

Hittills har i sammanhang av detta slag över prognoser framtida oljeförbrukning använts. En ganska lugn utveckling kan nu förutses i fråga oljeförbrukningen om totalt sett. Vissa relativa förskjutningar mellan olika oljeprodukter kan förväntas. Det är inte givet att ökad precision och säkerhet vinns om prognoser används. Dessutom är det möjligt att med vissa intervall jämka inriktningen av lagringen, om utvecklingen skulle ta ett väsentligt annorlunda förlopp än det som beräkningarna bygger på. De stora osäkerheterna i beräkningarna ligger för övrigt i antagandena krisernas om längd och importmöjligheterna under kriserna. Mot denna bakgrund anser OLU 93 att utfallssiffror för år 1992 nu bör användas i fråga om fredstillförsel, kommersiella lager och fredsförbrukning av olja.

I NUTEK:s beräkningsmodell uttrycks behovet olja i av olika användarsektorer procentandel den som en av normala konsumtionen. Det har ifrågasatts detta är om ett lämpligt förfarande. Krisbehoven skulle därmed påverkas av fluktuationer i den fredstida konsumtionsutvecklingen.

ÖCB utför detaljerade beräkningar av behovet olika av varor och tjänster i olika kris- och krigssituationer. Beräkningarna grundas så långt det är möjligt på absoluta kvantiteter av olika varor och tjänster. Det är endast resultatet av analysen som uttrycks att som en viss andel av den normala aktivitetsnivån i viss en industribransch är nödvändig. Procenttalen för olika

industribranscher summeras av NUTEK till en genomsnittlig aktivitetsnivå för industrin i olika kriser.

På lika detaljerat sätt beräknas behovet av olika ett slag transporter av varor och personer. Beräkav ningarna i stor utsträckning ut i absoluta mynnar kvantiteter. För olika samfärdselsektorer uttrycks slutresultatet att behovet i en kris motsvarar en som viss andel den normala aktivitetsnivån. av

öCB:s beräkningar grundas på aktuella uppgifter. Även detta gör det lämpligt att basera beräkningarna av behov beredskapslager av olja på faktiska utfallsav siffror. prognosuppgifter skulle användas, skulle i Om stället de angivna aktivitetsnivåerna inom olika sektorer har en absolut grund - behöva anpassas - som till den bedömda utvecklingen av oljeförbrukningen.

Efter att ha tagit del av hur ÖCB beräknar behoven av bl.a. industrivaror och transporter i krissituationer, OLU 93 att dessa beräkningar kan användas i nu anser aktuella beräkningar av behov av oljelager. Behoven kan alltså i modellen beräkningstekniskt uttryckas som en viss procent den fredstida aktivitetsnivån i olika av förbrukningssektorer.

Mot denna bakgrund finner OLU 93 att NUTEK:s aktuella modell är ändamålsenlig för att beräkna behovet av beredskapslager olja för de dimensionerande krisav och krigssituationer som ingår i de av regeringen föreskrivna planeringsförutsättningarna. OLU 93 andärför modellen i de beräkningar grundade på vänder olika antaganden redovisas i följande kapitel. som

6 BEHOV AV OLJA OCH OLJELAGRING

omfattningen av den lagring olja behövs av som för att tillgodose behoven i kris- och krigssituationer är en direkt följd de antaganden av som görs om konsumtionsnivån samt om tillförseln i form av import och tillgängliga lager.

I detta kapitel redovisas beräkningar utgår från som olika förutsättningar. Förutsättningarna och de resultat de leder till diskuteras. Kapitlet avslutas med ett konkret förslag till lämplig omfattning och produktstruktur för beredskapslagringen av olja.

Vissa viktiga förutsättningar, b1.a. varaktigheten av ett krigs- eller neutralitetsskede, och de lagringsbehov dessa leder till är hemliga. Samma sak gäller självfallet förslaget till beredskapslagring. Nödvändigheten av sekretess påverkar framställningen i kapitlet. Förslaget till beredskapslagring och vissa andra uppgifter redovisas i bilaga 2 hemlig till delbetänkandet.

6.1 Gemensamma förutsättningar

Krisskedet, som totalt antas vara upp till tolv månader, inleds med period en med växande politiska motsättningar mellan stormakterna eller mera lokalt i det europeiska området. Därefter följer ett krigshotande krisskede med hårdnande politisk konfrontation.

Krisskedet övergår i ett stormaktskrig i vårt närområde. Två olika utvecklingar är då möjliga. Den ena innebär att Sverige står neutralt, medan den andra

92 innebär att Sverige utsätts för ett s.k. begränsat anfall.

Den antagna konsumtionen av oljeprodukter för olika civila ändamål under det krigshotande skedet samt under neutralitets- eller krigssituationen motsvarar i huvudsak ÖCB:s respektive NUTEK:s bedömningar.

Det betyder att konsumtionen under det krigshotande skedet inom industrin som genomsnitt motsvarar 60% av den normala, konsumtionen för bostadsuppvärmning och serviceverksamhet motsvarar 70% av den normala och konsumtionen inom transporter och samfärdsel av olika drivmedel varierar mellan 50 och 80%. Det bör noteras att viss produktion och export av industrivaror förutsätts under det krigshotande skedet. Under krig och neutralitet ligger konsumtionsnivån i industrin i genomsnitt lägre medan bostadsuppvärmning m.m. ligger på nivå i det krigshotande skedet. I fråga om samma som transporter kan hög aktivitet upprätthållas med flyg, lastbilar och bussar.

Försvarsmaktens beräkning av behovet av drivmedel har granskats. Den andel av behovet som enligt gällande ansvarsfördelning skall täckas med allmänna beredskapslager har lagts in i beräkningarna.

Beräkningarna utgår från uppgifter om import, lager och förbrukning avser år 1992. I syfte att pröva effeksom ter säsongsvariationer har beräkningar gjorts med av olika startmånader. För flertalet bränslen och drivmedel visar sig effekterna härav vara ganska små.

Utbytet av råolja som importeras och raffineras antas under det inledande krisskedet motsvara det normala. I fråga råolja som finns i lager och som importeras om under det krigshotande skedet inriktas raffineringen mot ett tekniskt möjligt högre utbyte av motorbensin och dieselbrännolja.

Sverige förutsätts i beräkningarna i oförändrat mönster delta i det internationella utbytet av olja och oljeprodukter. Under hela krisskedet antas därför exporten av raffinerade oljeprodukter ske i oförändrad relativ omfattning till importen olja. av Det betyder att export av motorbensin, dieselbrännolja, lätt och tjock eldningsolja antas ske även under det krigshotande skedet. Detta kan i svår kris, en t.ex. där IEAsamarbetet har upphört, erbjuda vissa möjligheter.

Under ett begränsat anfall eller neutralitet, antas inte någon import olja ske. av

Under det krigshotande skedet vid samt begränsat anfall eller neutralitet förutsätts dieselbrännolja och lätt eldningsolja vid behov ömsesidigt vara tekniskt utbytbara.

Under det krigshotande skedet samt vid begränsat anfall eller neutralitet antas knappt milj. m3 0,3 lätt eldningsolja och 0,05 milj. m3 dieselbrännolja som finns i villatankar och gårdscisterner tas i anspråk av ägarna för avsett ändamål. Beräkningsmässigt förutsätts inte någon oljeförbrukning ersättas med utökad användning av ved, el, kol eller andra bränslen. I en kris kan dock byte från ett bränsle till ett annat förutsättas ske beroende på tillgång och priser. En säkerhetsmarginal kan därmed sägas finnas i beräkningarna.

Behov av olja för elproduktion ingår inte i beräkningarna. Detta utgör i en del en större frågeställning som avses bli behandlad i nästa etapp i utredningsarbetet.

För att drift- och leveranssäkerheten i oljedistributionssystemet skall klaras behöver en viss minsta lagervolym finnas. Denna kvantitet varierar inom vida gränser under olika förutsättningar. Erforderlig kvantitet ingår i fredskrislagret och förutsätts finnas i lager vid utgången det krigshotande av skedet. Behovet

denna lagerkvantitet påverkar därmed inte beräkav ningarna.

6.2 Några räkneexempel

har genomfört beräkningar för åtta olika fall. I OLU 93 räkneexemplen ligger de gemensamma förutsättningarna medan antagandena import och ianspråktagande fast, om främst fredskrislager varieras. Enligt utredningens av mening täcks därmed ett tillräckligt spektrum av möjliga krisförlopp. I det följande beskrivs de olika fallen. Beräkningsresultaten redovisas i den hemliga

bilagan.

Fall 1

Under det inledande kriskedet är konsumtion och tillförsel normal 1o0%. De kommersiella lagren vid utgången inledande krisskedet är bortsett från av det säsongsvariationer lika stora som i början av krisen. - Under det krigshotande skedet faller importen och moti genomsnitt 50% av den normala. Kommersiella svarar lager tas i anspråk under det krigshotande skedet och sådana lager då finns även under ett begränsat om anfall eller en neutralitetssituation.

Fall 2

Samma förutsättningar gäller som i fall 1, men dessutom får högst tredjedel av fredskrislagret av respektive en produkt tas anspråk under det krigshotande skedet. 1

Fall 3

samma förutsättningar gäller i fall som 1, men under det krigshotande skedet faller importen och motsvarar i genomsnitt 40% av den normala.

Fall 4

samma förutsättningar gäller i fall som 3, men dessutom får högst tredjedel en av fredskrislagret av respektive produkt tas i anspråk under det krigshotande skedet.

Fall 5

Under det inledande krisskedet utgör konsumtionen 90% och importen 80% den normala. av Under det krigshotande skedet faller importen och motsvarar i genomsnitt 50 % av den normala. Kommersiella lager tas i anspråk under krisskedet och sådana då - om lager finns även under ett begränsat anfall eller neutralitetssituation. en En tredjedel av fredskrislagret av respektive produkt tas i anspråk, vilket inte fullt motsvarar skillnaden mellan konsumtion och import under det inledande krisskedet.

Fall 6

Samma förutsättningar gäller i som fall 5, men under det krigshotande skedet faller importen och utgör i genomsnitt 40% av den normala.

Fall 7

Samma förutsättningar gäller som 1 fall 5, men ingen del av fredskrislagret tas i anspråk.

roll 8

förutsättningar gäller 1 . fall 6, men ingen Samma som del fredskrislagret tas 1 anspråk. av

åtta räkneexemplen leder fram till behov av bered- De skapslagring olja sträcker sig från praktiskt av som lagring alls fall 2 och 4 till ganska taget ingen omfattande lagring fall 7 och 8.

6.3 Diskussion de olika fallen av

Fall och 3 innebär att det är balans mellan import l konsumtion under det inledande krisskedet. Beräkoch ningsmässigt antas importen och konsumtionen motsvara normala nivån. Självfallet är det möjligt 100% av den nå balans även på lägre nivå, säg 90% av den att en Visst bortfall i importen kompenseras då av normala. konsumtionsbegränsningar. Dessa kan åstadkommas med administrativa ransoneringar eller vara en följd av

högre priser.

och med att konsumtionen och importen är i balans I under det inledande krisskedet 1 dessa fall uppkommer oljelager. Skillnaden mellan fallen inget nettobehov av finns i det krigshotande skedet, där fall 1 har en fallande genomsnittlig import på 50% av den normen mala, medan i fall 3 motsvarande andel är 40%. Endast kommersiella lager tas i anspråk, medan fredskrislagret inte Båda importantagandena kan anses vara rimrörs. liga även de rymmer visst risktagande. om

fall och 4 motsvarar fall 1 och 3 men innebär att g också liten del det samlade fredskrislagret tas i en av anspråk. Med undantag för flygfotogen behövs då egentligen ingen beredskapslagring. Dessa fall innebär emellertid att behovet olja vid ett begränsat anfall av neutralitet måste tillgodoses ur fredskrisreeller

serven. som redan berörts i kapitel 4 bör detta behov planeringsmässigt inte täckas med del fredskrisen av lagret. Fall 2 och 4 bör därför föras åt sidan och inte få bli styrande för dimensioneringen av beredskapslagringen av olja.

Fall 5 och 6 innebär att importen utgör 80% och konsumtionen 90% av den normala under det inledande krisskedet. Mellanskillnaden på 10% täcks i väsentlig mån, dock inte fullt ut, att högst tredjedel genom en av fredskrislagret tas i anspråk för respektive produkt.

Beträffande dessa antaganden kan erinras de överom väganden som görs i kapitel 4. Under det inledande krisskedet råder inte krig och knappast heller krigsfara i vår nära omvärld. Om ändå störning inträffar en i oljetillförseln under denna period får den därför närmast ses som uttryck för fredskris. en IEP-avtalet tar sikte på en situation med bortfall i tillförseln av olja och fäster inte avseende vid orsaken till bortfallet. Någon distinktion görs således inte mellan säkerhetspolitiska kriser respektive fredskriser. Det framstår därför som naturligt att utgå från att fredskrislagret till en del tas i anspråk.

Lagringsbehovet i fall 6 är avsevärt större i än fall 5, främst beroende på de skilda importantagandena för det krigshotande skedet. Båda importantagandena kan anses vara rimliga.

Fall 7 och 8 innebär att under det inledande krisskedet konsumtionen ligger på 90% och importen på 80% den av normala. I vår nära omvärld råder det inte krig och knappast heller krigsfara. Störningar i oljetillförseln har därmed närmast fredskriskaraktär, fredskrismen lagret skulle ändå inte till någon del tas i anspråk. Skäl härtill skulle kunna antingen att detta vara lager redan har förbrukats i en föregående fredskris, eller att regeringen av något skäl sig förhindrad anser att låta lagret användas.

98 Fall 7 och 8 bygger på antaganden som innebär mycket lågt risktagande och förutsättningar som inte är i överensstämmelse med den syn på fredskrislager resp. lager för förkriqsskeden som redovisades i kapitel 4 också tillämpades i 1987 års försvarsbeslut. och som och bör därför föras åt sidan och inte få bli Fall 7 8 styrande för dimensioneringen beredskapslagringen av av olja.

Efter denna diskussion återstår fall 1, 3, 5 och 6. Dessa behandlas i det följande avsnittet.

i

6.4 överväganden

Behovet olja i olika samhällssektorer i ett begränav sat anfall eller i neutralitetssituation bör ses som en självklar övre gräns för vad som kan behöva lagras. en lagring denna omfattning innebär mycket lågt En av risktagande. Behoven i krig eller neutralitet kan nämtillgodoses även i det fall att importen varit så ligen låg under krisskedet att såväl kommersiella lager som fredskrislager helt har uttömts vid utgången av krisskedet. Inget de återstående fallen 1, 3, 5 och 6 av medför dock lagringsbehov som är större än konsumtionsbehovet i krigs- eller neutralitetssituationer.

Fall 1 kan kanske innebära ett väl högt riskanses tagande i och med att fallet bygger på att import och konsumtion olja är helt i balans under det inledande av krisskedet. Viss eftersläpning i konsumtionsbegränsningen bör också förutsättas. Ett antagande om balans i det inledande skedet bör inte kombineras med ett högt importantagande för det krigshotande skedet. Fall 1 bör därför inte vara dimensionerande för beredskapslagringen av olja.

antagande balans mellan import och konsumtion i Ett om det inledande krisskedet bör i stället kombineras med

ett lägre importantagande för det krigshotande skedet. Fall 3 bygger på sådana förutsättningar och kan därmed vara gg utgångspunkt för vidare en avvägning.

Fall 5 innebär att ett nettobehov av olja på 10% under det inledande krisskedet i huvudsak tillgodoses genom att en tredjedel av fredskrislagret disponeras och att importen under det krigshotande skedet utgör i genomsnitt 50% av den normala. Detta ger en viss balans mellan riskerna i de två skedena. Fall 5 bör därmed kunna vara en annan utgångspunkt för en vidare avvägning.

Fall 6 innebär samma importbortfall i det inledande krisskedet som i fall 5, importen men under det krigshotande skedet utgör 40% i stället för 50%. Detta innebär ett något lägre risktagande och ett något ökat lagringsbehov. Den samlade lagervolymen är dock även i detta fall lägre än konsumtionsbehovet i ett begränsat anfall eller i en neutralitetssituation. Fall 6 bör därmed kunna vara en tredje utgångspunkt för en vidare avvägning.

6.5 Förslag till beredskapslagring

Syftet med att beredskapslagra olja i viss omfattning är närmast att sörja för att det med hög säkerhet och tillgänglighet finns sådana kvantiteter av olika oljeprodukter att regeringen erbjuds rimlig handlingsfrihet inför en kris- eller krigssituation.

Regeringens handlande i kris måste en alltid bli situationsanpassat. För att ett effektivt handlande skall vara möjligt behöver löpande en och noggrann uppföljning av lagertillgångar och förbrukning ske inför och i kriser. Den månatliga statistikinsamlingen inför den rapportering som lämnas till IEA gör att läget snabbt kan överblickas.

100 Olika instrument måste också finnas för att vid behov åstadkomma konsumtionsbegränsningar. Åtagandet enligt IEP-avtalet förutsätter att vissa konsumtionsbegränsande åtgärder kan sättas in. Sådana är förberedda. I en krigshotande kris och neutralitet eller krig behöver dock ännu starkare konsumtionsbegränsning kunna ske. De instrument, som NUTEK och ÖCB förberett, kan bedömas medge även den konsumtionsbegränsning som kan behövas i svåra krisfall. skäl finns dock att utveckla och förbättra systemen samt att öva tillämpningen av dem.

I och med att verkningarna i Sverige av en minskad tillförsel av olja och beredskapsåtgärderna för att möta en sådan är de samma, oavsett om orsaken i svensk terminologi är en fredskris eller en säkerhetspolitisk kris, bör det prövas om det inte är lämpligt att i Sverige låta samma krisorganisation hantera frågorna.

Marknaden och prismekanismen kan ofta på ett effektivt sätt balansera utbud och efterfrågan på olika varor. Goda skäl finns för regeringen att även i en kris så långt möjligt dra nytta av prismekanismen för att begränsa konsumtionen och stimulera utbudet. Särskilt viktigt är att regeringen inte inför prisregleringar av ett slag som gör att oljeimportörerna tvivlar på möjligheten att få full täckning för de priser som de i krissituationen nödgas betala på den internationella oljemarknaden. Skulle prisreglerande åtgärder av detta slag vidtas, kan förutses att importen snabbt faller och att en fördjupad och närmast självförvållad försörjningskris uppkommer i landet.

Frågor av detta slag har nyligen utförligt behandlats av arbetsgruppen för ekonomisk politik under kriser och krig och redovisats i ett betänkande SOU 1992:75.

Mot bakgrund av de överväganden som gjorts i det tidigare, anser OLU 93 att behovet av lagring av olja bör sökas i en avvägning mellan fall 3, fall 5 och fall 6 samt med en blick på konsumtionsbehovet i ett begränsat

101 anfall eller en neutralitetssituation. Detta innebär inte ett ställningstagande för just de tillförselscenarier m.m. som fall 3, 5 och 6 bygger på. Andra scenarier kan vara rimliga. Enligt utredningens bedömning nås emellertid med sådan avvägning en en handlingsfrihet och en risknivå bör kunna som vara godtagbar på detta område.

Inom den beräknade totalkvantiteten bör i första hand behoven av olika slag av drivmedel tillgodoses. Tillgång till drivmedel är nämligen av avgörande betydelse för att den krigsorganiserade försvarsmaktens fordon skall kunna fungera och för att det civila försvaret skall kunna stödja försvarsmakten med godsoch persontransporter till lands och i luften samt för att det skall vara möjligt att trygga civilbefolkningens försörjning.

När det däremot gäller oljor som används för uppvärmning av bostäder m.m. är det fråga vilken mer en om standardnivå som kan upprätthållas under det förhållandevis korta krigs- eller neutralitetsskedet. Därmed bör i fråga om eldningsoljor viss mindre återtagning en kunna ingå i planeringen, eller så kan planeringen bygga på att en del av behovet kan tillgodoses med kommersiella lager som bedöms tillgängliga i vara en krigssituation. För uppvärmning finns också vissa möjligheter att använda andra bränseln än olja.

Förslag till omfattning och produktstruktur för beredskapslagring av olja redovisas i bilaga 2 hemlig. Förslaget innebär att beredskapslagringen olja inför av neutralitets- och krigssituationer kan minskas kraftigt.

Vid värderingen av detta förslag till beredskapslagring bör uppmärksammas att drygt två månaders fredskrislager inte har disponerats i denna beräkning. Det betyder att om någon del härav kan utgöra tillgång i krisanses en skedet, kan scenarier med längre och kraftigare import-

102 bortfall eller högre konsumtionsnivå klaras utan att en detta påverkar de tillgångar som krävs för att klara anfall eller neutralitetssituation. ett begränsat en

kan erinras att i kapitel 4 drogs slutsatsen att Det om utanför försvarsmakten inte behövs några beredsdet olja för att klara de anspråk som reses i kapslager av strategiska överfallet. Enligt de allmänna planedet ringsförutsättningar som gäller för totalförsvaret därmed tillgångar för att möta behoven i ett skulle begränsat anfall eller en neutralitetssituation anskaffas genom återtagning.

kapitel gjordes dock bedömningen att försörjnings- I 4 beredskapen på oljeområdet inför ett begränsat anfall eller neutralitetssituation inte i väsentlig mån bör en baseras på förutsättningen att återtagning kan ske. Samtidigt uttalades att detta inte behöver utesluta att någon produkt eller under en bestämd tid en medför veten risk tas.

förslag till beredskapslagring av olja som presen- Det terats i det föregående har just denna karaktär. Huvudolja behövs finns således tillgänglig delen av den som redan före ett återtagningsskede. Endast en begränsad eldningsolja behöver ingå i en planering för volym av återtagning. Det betyder att förmågan att trygga en livsnödvändig försörjning för civilbefolkningen samt förmågan att stödja försvarsmakten under kriser och krig får god på oljeområdet. anses vara

Avslutningsvis bör också den aktuella planerings- och beslutssituationen uppmärksammas.

För närvarande finns det statliga beredskapslager av olja för neutralitet och krig som vida överstiger den lagring föreslås. Avveckling av den överskjutande som delen detta lager kommer att ta flera år. Under av denna tid kommer tillgångarna på oljeprodukter att vara långt behoven för olika kriser. Något återstörre än

tagningsbehov kommer därför inte att föreligga under lång tid.

Frågan om att i större eller mindre grad bygga försörjningsberedskapen i fråga olja inför ett begränsat om anfall eller en neutralitetssituation på återtagning, kan prövas med jämna mellanrum utifrån de säkerhetspolitiska och andra förutsättningar föreligga som anses vid olika tidpunkter i .

105 7 LAGRINGSANSVAR OCH

LAGRINGSSTRUKTUR

I detta kapitel överväger utredningen vissa frågor om oljelagringens framtida organisation. Övervägandena görs mot bakgrund av den fördelning av ansvaret som beslöts år 1987, de erfarenheter vunnits och som omfattningen av det beredskapslager av oljeprodukter för en neutralitets- eller kriqssituation som utredningen funnit behövs.

I detta sammanhang diskuterar utredningen också det förslag till ny struktur för lagring olja NUTEK av som nyligen lämnat.

Avslutningsvis lämnar utredningen förslag till en inriktning i fråga om hur ansvaret bör fördelas mellan staten och näringslivet vad gäller beredskapslagring av olja.

7.1 Bakgrund

Redan år 1938 infördes skyldighet för oljehandeln att hålla lager vissa oljeprodukter. Lagret skulle av motsvara en viss andel av försäljningen under närmast föregående âr. Några särskilda krav på hur eller var lagringen skulle ske fanns inte. De lagringsskyldiga svarade för finansieringen av lagringsanläggningar, olja och driftkostnader.

Från år 1958 har genomförts rad fleråriga oljelagen ringsprogram som beslutats av statsmakterna.

106 Oljelagringsprogrammet 1958-1962 innebar att lager för krig försörjningsreserv för främst vintrar med och en svåra isförhållanden skulle byggas upp. oljehandeln och storförbrukare var lagringsskyldiga. Krigsreserven skulle lagras i skyddade utrymmen. Staten bidrog med ränte- och amorteringsfria lån som i stort täckte anläggningskostnaderna.

Oljelagringsprogrammet 1963-1969 innebar ökad uthållighet för krig och avspärrning. Försörjningsreserven slopades och ersattes av en avspärrningsreserv. Lagringen genomfördes av de lagringsskyldiga. Statligt stöd utgick i form av indexreglerade ränte- och amorteringsfria lån till ca 50% av kostnaderna för programmet.

Oljelagringsprogrammet 1970-1977 innebar fortsatt ökning lagringen av oljeprodukter för avspärrning av och krig. Oljehandeln och storförbrukare var lagringsskyldiga. I fråga om gasol beslöts dock att staten ÖEF skulle för del av lagringen. Krigsgenom svara en skulle liksom tidigare lagras i skyddade utreserven Dessutom beslöts att en del av krigsreserven rymmen. skulle lagras i anläggningar vilkas lokalisering bestämdes beredskapsmässiga överväganden. Statligt av stöd utgick i form ränte- och amorteringsfria lån, av enbart för merkostnaden för den skyddade och men lokaliserade lagringen.

Den s.k. oljekrisen 1973-1974 ändrade förutsättningarna för oljelagringen.

Beslut fattades att mycket stora lager av främst råolja skulle byggas upp för att möta s.k. fredskriser. Lagringen skulle genomföras av staten genom ÖEF. Vidare beslöts att staten ÖEF skulle lagra flygdrivmedel genom för den civila luftfarten. Lageruppbyggnaden finansierades att särskild beredskapsavgift togs ut genom en på oljeprodukter.

107 Oljelagringsprogrammet 1978-1986 innebar ett vidmakthållande av avspärrnings- och krigsreserven samt uppbyggnad av det beslutade fredskrislagret. De statliga bidragen för finansiering av näringslivets tvångslagring upphörde helt fr.o.m. år 1978.

Detta oljelagringsprogram genomfördes inte fullt ut. Nya prognoser pekade på långsammare ökning oljeen av förbrukningen. Successiva nedjusteringar beslöts i fråga om såväl reserverna för avspärrning och krig som fredskrisreserven. En lageravveckling inleddes.

Genom 1987 års försvarsbeslut prop. 198687:95 bil. 12, bet. FÖU 198687:11, rskr. 198687:310 lades en ny fördelning fast i fråga om ansvaret för beredskapslagring av olja. Denna innebär att staten skulle ha det samlade ansvaret för de delar av oljelagren som var avsedda för neutralitetkrig. De tvångslagringsskyldiga skulle svara för övrig beredskapslagring olja, dvs. av fredskrislagringen.

Innebörden av denna ansvarsfördelning var att de lagringsskyldigas lager kunde minskas med omkring 5 milj. ma i förhållande till lagringsmålet. Statens oljelager skulle däremot få i stort sett oförändrad omfattning, men få ett delvis annat innehåll och lokaliannan sering.

som en följd av detta beslut förvärvade staten från sammanslutningar av lagringsskyldiga oljeprodukter samt ett 25-tal lagringsanläggningar. Oljeprodukterna hade ganska höga halter av bly respektive svavel och hade därmed god lagringsbeständighet. Lagringsanläggningarna var i huvudsak lokaliserade i inlandet. De utgörs av skyddade bergrumslager med förhållandevis låg tillgänglighet. Statens anläggningar för lagring bl.a. av råolja avvecklades. Genom NUTEK förvaltar staten för närvarande ett 40-tal stora lagringsanläggningar där raffinerade oljeprodukter förvaras.

108 års försvarsbeslut lades också fast rikt- Genom 1987 linjer för omfattningen av den statliga oljelagringen för perioden 198788-199192.

7.2 Ny lagringsstrategi

Med anledning av 1992 års försvarsbeslut prop. 199192:102, bet. 199l92:FöU12, rskr. 199192:337 presenterade NUTEK hösten 1992 i programplanen för perioden 199394-199798 en ny lagringsstrategi för beredskapslagringen av olja inför krigs- och neutralitetssituationer.

I en rapport R 1992:3 hösten 1992 redovisar NUTEK förslaget till ny struktur för lagring av oljeprodukter.

De lagringsanläggningar som NUTEK nu förvaltar är äldre bergförlagda anläggningar. Situationen i fråga om dessa anläggningar beskrivs av NUTEK på följande sätt i rapporten.

Åtskilliga anläggningarna börjar bli nedslitna, - av vilket innebär omfattande underhållsinsatser och behov reinvesteringar under de närmaste åren. av

Ökade krav från miljöskyddsmyndigheter medför behov nyinvesteringar i bl.a. reningsanläggningar. av

Kostnaderna för utbyte av gamla produkter, vilket är nödvändigt kvalitetsskäl, är stora och förväntas öka av med nuvarande lagringsstrategi.

En förändrad hotbild, med kortare förvarningstider och bedömt kortare krigsskeden, ställer krav från försvaret på ökad tillgänglighet, dvs. snabbare åtkomst av lagrade produkter. För att klara detta krävs omfattande investeringar i distributionsledet.

Mot bakgrund av dessa förhållanden har NUTEK studerat en ny struktur för beredskapslagringen bränslen och av drivmedel. En sådan struktur skulle kunna ha följande uppbyggnad.

- Ett fåtal större baslager ägs och drivs som av staten.

- Ett antal mellanlager nära storförbrukare. Dessa åstadkoms genom inhyrning i befintliga kommersiella lager och genom utnyttjande befintliga statliga av lager.

- Ett större antal små lager placerade hos slutanvändare, bensinstationer, åkerier och flygplatser.

Huvudsyftet med att placera lagringen närmare marknaden och på fler platser är att öka tillgängligheten och lagrens omsättning. Härigenom kan kostnaderna minskas och samtidigt säkerställas att kuranta alltid varor finns tillgängliga.

Strukturomvandlingen av krislagringen har antagits kunna bli finansierad genom de medel frigörs vid som en utförsäljning av varor för att nå den lägre lagringsnivå som följer 1992 års försvarsbeslut. av

Ett tiotal statliga bergrumsanläggningar skulle renoveras och förbättras. Dessa skulle användas främst som baslager, men även i viss utsträckning mellanlager. som Investeringen i dessa anläggningar har NUTEK beräkav nats till 57 milj. kr. Dessutom skulle vissa mellanlager hyras.

Slutanvändarlagren skulle hållas i ett stort antal tankar om 50 mä del avsågs hyras varav en och en del ägas av staten. Investeringen i tankar har av NUTEK beräknats till 120 milj. kr. Oljeprodukterna har förutsatts ägas av staten.

110 7.3 RRV:s synpunkter

I rapporten F 1992:27 Beredskapslagringen av olja presenteras ett antal brister som Riksrevisionsverket RRV funnit vid en förvaltningsrevisionell granskning av NUTEK:s verksamhet och åtgärder inom oljelagringsområdet.

I fråga om lagringen för en neutralitets- eller krigssituation gör RRV bl.a. följande iakttagelser.

Affärsverksamheten bedrivs inte på ett tillräckligt affärsmässigt sätt, vilket gör att kostnaderna blir onödigt höga. I jämförelse med oljebolagens handel är NUTEK underkastade vissa restriktioner av beredskapsskäl.

- Affärsverksamhetens lagerredovisningssystem och rutiner uppfyller på flera punkter inte de kontrollmål som använts vid bedömningen.

- Beredskapsläget är otillfredsställande när det gäller krigslagringen. Bristerna är så stora att lagrens beredskapseffekt kan ifrågasättas. Betydande delar av krigslagret börjar bli så gamla att produkterna snart kommer att bli tekniskt inkuranta. Lagrens lokalisering överenstämmer inte med de konsumtions- eller förbrukningsförhållanden som kan komma att gälla i krig. Utpumpningskapaciteten är i flera fall otillräcklig.

RRV lämnar bl.a. följande förslag för att avhjälpa bristerna.

- I syfte att utveckla och vitalisera affärsverksamheten bör NUTEK noga studera hur motsvarande verksamhet bedrivs på annat håll, t.ex. av oljebolag och storförbrukare.

Affärsmässigheten måste öka. Affärsstyrningen bör i -

111 första hand koncentreras till att reducera kapitalbindningen och att utnyttja säsongsbetingade prisvariationer.

- I fortsättningen bör det varje år göras en mer genomgripande granskning och redogörelse affärsverksamav heten.

- systemstöd bör utvecklas för att förbättra styrningen av projekten dvs. köpförsäljningar och för att möjliggöra löpande ekonomisk uppföljning dem. av

Åtgärder bör vidtas så att lagerredovisningen - kan bedrivas i enlighet med god redovisningssed. Det gäller bl.a. möjligheten att rapportera verifikationer i kronologisk ordning, möjligheten att lägga in s.k. en loggfunktion i systemet, behovet av löpande uppföljning av lagerförändringar och lagervärde samt formen för inventeringarna.

RRV har även utfört en redovisningsrevisionell granskning. Resultatet redovisas i rapporten 1993-06-22 Granskning av NUTEK:s verksamhet inom oljelagringsområdet 1987-1992.

RRV betonar särskilt följande iakttagelser.

Några direkt påvisbara brister avseende affärs- mässigheten har ej kunnat konstateras. Dock RRV anser det värdefullt att en utvärdering sker av huruvida motsvarande tjänster kan inhandlas på marknaden av de oljebolag alt. oljedistributionsbolag som finns att tillgå och vad dessa tjänster skulle kosta de om inhandlades.

- Dokumentationen avseende sammanställningar av antagna anbud, fattade beslut och beslutsgrunder har varit bristfällig.

- Lagerredovisning för perioden före 1989 saknas vilket

112 får anses vara en stor brist och ej i enlighet med den statliga bokföringsförordningens krav.

- Godkännande av avslutade affärer och utbetalningar utförs för närvarande av samma personer som genomför dessa. RRV rekommenderar i syfte att stärka den interna kontrollen och uppföljningen av utförda affärer att godkännande även sker från överordnad.

Då det ej löpande går att ur projektredovisnings- systemet få fram en prognos för ett projekts totala utfall föreslår RRV att komplettering sker med denna möjlighet.

- Lagerredovisningssystemet har i dag stora brister och uppfyller inte den statliga bokföringsförordningens krav. Exempelvis förloras gamla saldon avseende volymer och belopp när nya värden läggs in. En annan stor brist är att löpande avstämningar saknas mellan lagervärde enligt lagerredovisning och huvudbok. En ej oväsentlig differens föreligger för närvarande vilken måste utredas. Om nuvarande system inte kan modifieras och ett nytt lagerredovisningssystem måste utvecklas torde kostnaderna härför bli väsentliga.

7.4 överväganden

I det föregående har översiktligt redovisats hur ansvarsförhållandena i fråga om beredskapslagring av olja har utvecklats under mer än 50 år. Lagringens organisation har stor betydelse för möjligheterna att på ett kostnadseffektivt sätt omsätta oljelagren.

Lageromsättning

Fram till 1975 lagrade staten i egen regi i huvudsak inte någon olja för det civila samhället i krisen

situation. Lagringen olja genomfördes i stället av av oljehandeln och storförbrukare. Lagren hölls i form av oljeprodukter. Staten bidrog på olika sätt till finansieringen av varulagren eller lagringsan-

läggningarna.

Genom försvarsmakten lagrade dock staten vissa kvantiteter drivmedel för flygplan, fartyg och fordon. Dessa lager omsattes i den fredstida driften. Även hos

Vattenfall och SJ m.fl. förekom viss lagring.

I samband med att beslut fattades om att bygga upp ett fredskrislager av olja diskuterades lagringen om borde ske i statlig eller enskild regi. 1975 års oljelagringskommitté OLK i SOU 1976:67 övervägde frågan och fann att det vid statlig lagring är förutsättning en att lagren inte behöver omsättas. Detta kunde enligt 0LK:s mening endast ske genom lagring råolja. av Lagring av omsättningskrävande oljeprodukter ansågs inte kunna komma i fråga.

I sammanhanget kan erinras om vad OLK år 1976 anförde beträffande lagringsansvaret.

Ett av de mest vägande skälen till att beredskapslagringen har ombesörjts av näringslivet att var lagringen därigenom kunde ske integrerad som en del av den kommersiella verksamheten varvid kraven på omsättning av lagren kunde tillgodoses. Omsättningskravet är framför allt aktuellt för motorbensin. Detta krav ansågs ej kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt för det fall lagringen skedde i statlig regi. En från beredskapssynpunkt önskvärd spridning av lagren åstadkoms även till viss del genom att de enskilda företagen ålades lagringsskyldighet.

Statsmakternas beslut blev att fredskrislagringen skulle ske i statlig regi och att lagret i allt väsentligt skulle utgöras råolja. av

År 1987 beslöt emellertid statsmakterna prop. 198687:95 bi1.12, bet. FÖU 198687:11, rskr. 1986872310 att ändra fördelningen ansvaret för av beredskapslagringen olja. Staten ansågs av böra ansvara

114 för de lager är avsedda för de allvarligaste krissom lägena. Mot bakgrund härav tog staten över ansvaret för den lagring avsåg neutralitet och krig. Lagring som skulle ske raffinerade produkter. Staten förvärvade av från de lagringsskyldiga lagringsanläggningar med inneliggande varor. Några av anläggningarna hade transportekonomiskt mindre gynnsamt läge. Vissa produkter hade ganska höga halter av bly respektive svavel.

De erfarenheter gjorts sedan 1987 bestyrker att som betydande problem är förenade med lagring av oljeprodukter med de angivna förutsättningarna och under de villkor i övrigt som gäller i statlig regi.

Problemen kan belysas med att NUTEK vid omsättning av befintligt lager oljeprodukter får höga trannu av sportkostnader och behöver medge nedsättning av priset jämfört med priset på helt kurant produkt. Överen slagsvis kan prisförlusten vid ett fullständigt utbyte inkuranta mot kuranta varor bedömas uppgå till av varor ungefär 900 milj. kr. Som exempel kan nämnas att intäkten från 1 000 m3 högblyad bensin som säljs, kanske räcker för att anskaffa endast halva mängden oblyad bensin.

framgått pekade OLK redan i mitten av 1970-talet på Som de problem är förknippade med lagring i statlig som regi. har vidare, redovisats i det föregående, RRV som pekat på olika brister i den statliga beredskapslagringen. NUTEK har dock varit medvetet om bristerna i nuvarande system, vilka också har utgjort motiv till förslaget om en ny lagringsstrategi.

Problemen med att lagra oljeprodukter har enligt NUTEK fått allt större räckvidd. NUTEK har därför särskilt låtit undersöka olika drivmedels och bränslens lagringstålighet.

rapport R 1992:3 NUTEK att det framkommit I en anger att de bränslen och drivmedel som tillverkas i dag är

115 känsligare och svårare att lagra enligt den metod med vattenbäddslagring och med låg omsättning, NUTEK som hittills tillämpat.

Följande maximala lagringstider kan, enligt NUTEK, rekommenderas för att behålla ursprunglig kvalitet: flygfotogen 3 år, motorbensin 1-2 år och dieselbrännoljaeldningsolja 1 3-5 år.

En förutsättning för dessa tider är att lagringen sker på tillfredsställande sätt och att de inlagrade produkterna är av normalkvalitet. I praktiken bör man dock, enligt NUTEK, räkna med betydligt kortare lagringstider. Produktutvecklingen och tillverkningen inom oljeindustrin har på senare år fått sådan inriktning en att dagens produkter, enligt NUTEK, i viss utsträckning kan betraktas som färskvara.

Den slutsats som, enligt OLU 93, bör dras vad av som nu anförts är att lagret av oljeprodukter för neutralitets- och krigssituationer bör omsättas i långt en snabbare takt än vad som skett under år. Endast senare därigenom kan produktlagren hållas tekniskt och marknadsmässigt kuranta och fortsatta stora prisförluster undvikas. Om omsättningen skall ske enligt de riktvärden som angetts ovan eller snabbare blir kostnaderna höga om inte lagringen sker i eller i direkt anslutning till det kommersiella distributionssystemet eller förbrukarledet.

Lokalisering och skydd

Huvuddelen av beredskapslagringen för neutralitetseller krigssituationer genomförs för närvarande som särskilt lokaliserad eller skyddad lagring.

OLU 93 har inhämtat uppgifter om försvarsmaktens behov av särskilt lokaliserad lagring. Därvid har framkommit att den krigsorganiserade försvarsmakten att utavser

116 nyttja det kommersiella distributionssystemet för fordonsdrivmedel och således ytterst bensinstationerna. Kapaciteten i detta system bedöms vara tillräcklig i hela landet, utom i de inre och övre delarna av Norrland, där den fredsmässiga infrastrukturen är svag i förhållande till försvarsmaktens behov i krig. Behov att hålla vissa lagervolymer m.m. som särskilt av lokaliserad lagring därmed finnas endast i delar synes av Norrland.

Åtskilliga av NUTEK:s lagringsanläggningar är bergförlagda och har ganska hög skyddsnivå. Den nya lagringsstrategi NUTEK föreslagit innebär att flertalet som berganläggningar avvecklas, att inhyrning sker i kommersiella cisterner och att tankar byggs hos slutanvändare. Detta medför sänkning av det fortifikatoen riska skyddet. överbefälhavaren har dock i ett remissyttrande uttalat att nedgången i skyddsnivå kan accepteras med hänsyn till den stora spridning som lagringen får. OLU 93 drar härav slutsatsen att några krav på fortifikatoriskt skydd av beredskapslagren av olja inte föreligger om en tillfredsställande utspridning kan nås.

Ny lagringsstruktur

När det gäller den nya struktur för beredskapslagring av olja som NUTEK föreslagit kan följande kommentarer lämnas.

Strukturen, som syftar till att nå en angelägen ökning beredskapslagrens tillgänglighet, innehåller baslagav er, mellanlager och slutanvändarlager. Lagervolymen skulle fördelas med ungefär lika stora delar i basmellanlager. I slutanvändarlager skulle finnas resp. endast eller två procent av den samlade lageren volymen.

Huvuddelen av de nödvändiga investeringarna för att

117 åstadkomma denna anläggningsstruktur skulle ändå avse tankarna hos slutanvändarna. Den årliga kostnaden per m tankvolym i slutanvändarlagren kan överslagsvis beräknas till ca 1 000 kr. Som jämförelse kan nämnas att en marknadsmässig hyra av större cisterner uppgår per år till 30-40 kr. mà OLU 93 vill starkt per ifrågasätta om utspridning liten drivmedel av en volym kan motivera en så hög kostnad.

Senare undersökningar av NUTEK har visat att möjlighet finns att hyra tankar. Därmed skulle investeringskostnaden kunna begränsas.

Det finns också skäl att betona att den lagerstruknya turen inte utgör ett organiskt sammanhängande system. Oljeprodukterna skulle således inte flyta från baslager till mellanlager och slutligen till användarlager för att där förbrukas. I stället får det förutsättas att dessa tre lagertyper för påfyllnad och avtappning i samband med omsättning skulle använda sig det av kommersiella distributionssystemet på olika nivåer.

Den samlade volym oljeprodukter som OLU 93 förelår skall lagras för en neutralitets- eller krigssituation är långt mindre än den för närvarande som lagras. Volymen är dessutom ungefär hälften den NUTEK av som använde som utgångspunkt vid utformningen förslaget av till ny lagringsstrategi eller lagerstruktur. Därmed saknas det, enligt OLU:s uppfattning, tillräckligt volymmässigt underlag för en särskild lagerstruktur innehållande baslager, mellanlager och slutanvändarlager.

Slutsatser

OLU 93 sammanfattar sina överväganden på följande sätt.

- Den volym oljeprodukter som behöver lagras för

neutralitets- och krigssituationer är ganska begränsad och långt mindre än vad som hittills lagrats.

Lagerbehovet är så begränsat att det knappast kan tillräcklig grund för att hålla en särskild, utgöra en lagringsadministration och särskilda, statliga statlig lagringsanläggningar.

Ganska korta intensiva kris- och angreppsfall - men till grund för planeringen. Lagren måste därför ligger ha hög tillgänglighet i kriser.

Distributionen i neutralitets- och krigssituationer bör ske genom det kommersiella systemet.

vissa mindre lagervolymer behöver ges en sär- - Endast skild lokalisering. Däremot behövs knappast fortifikatoriskt skydd för beredskapslagren av olja.

olja bör i första hand bestå av Beredskapslagret av olika måste omsättas i förhåldrivmedel av slag. Dessa landevis rask takt för att inte bli tekniskt eller

marknadsmässigt inkuranta.

För att begränsa kostnaderna för omsättningen bör beredskapslagringen ske i eller nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet.

NUTEK föreslagna lagringsstrukturen bör inte - Den av till utförande ett avgränsat system för komma som krigslagringen. En rationell lagerhållning av reserver för neutralitets- eller krigssituationer bör i stället sökas i ett vidare sammanhang som även innefattar

fredskrislagringen av olja och den kommersiella

distributionen.

Lägre kostnader kan förväntas uppnås om lagring och omsättning oljeprodukter sker integrerat med den av kommersiella hanteringen.

119 Mot denna bakgrund drar OLU 93 slutsatsen att kosten nadseffektiv beredskapslagring oljeprodukter inför av en neutralitets- eller krigssituation förutsätter att beredskapslagringen utförs i eller i nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet eller större förbrukare.

De kvantitativt begränsade önskemål finns i fråga som om särskild lokalisering och skydd beredskapslager av bör, enligt OLU 93, liksom före år 1987 kunna tillgodoses även under sådana förhållanden.

7.5 Förslag om genomförande lagringen av

I föregående avsnitt drog OLU 93 slutsatsen att en effektiv beredskapslagring av oljeprodukter förutsätter att lagringen utförs i eller i nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet eller hos större förbrukare. OLU 93 anser därför att det är naturligt att lagringen genomförs näringslivet. av

Denna inriktning innebär att i detta avseende återen gång görs till den ordning gällde före 1987 års som beslut, nämligen att näringslivet genomförde lagringen av olja för avspärrnings- och krigssituationer. Viktiga skäl till denna förändring är den väsentliga minskning av lagringen som nu kan göras, de ökade kraven på tillgänglighet, den snabba omsättning lagren behövs av som och de erfarenheter som vunnits av lagring i statlig regi av oljeprodukter.

Med denna ändring behöver lagringen för krigssituationer och för fredskriser inte längre utgöra två skilda system i fysisk och organisatorisk mening. En samordning kan, som framhålls i direktiven, öppna möjligheter till en effektivare lagerhantering och därmed också samhällsekonomiska vinster. Till saken hör också att behovet lagring för neutralitetsav eller

120 krigssituationer är avsevärt mindre än den aktuella fredskrislagringen.

Hed en sådan inriktning kan det vara naturligt att oljehandeln och storförbrukare genomför lagringen av olja för neutralitets- och krigssituationer jämsides med den fredskrislagring som sker i dag på grundval av lagen 1984:1049 om beredskapslagring av olja och kol. Det kan erinras att denna lag och dess föregångare om utformats för att näringslivet skall genomföra lagring för avspärrnings- och krigssituationer och senare förkrigs- och krigsskeden.

Inom ramen för en sådan huvudsaklig inriktning finns dock olika tänkbara lösningar vad gäller bl.a. organisation och finansiering. OLU 93 avser att pröva sådana möjligheter i det fortsatta utredningsarbetet. Därvid uppmärksammas också om staten med olika åtgärder kan och bör medverka till att beredskapslagring av olja kan bedrivas effektivt. Bl.a. behovet av lagändringar kommer att beaktas 1 sammanhanget.

En mycket viktig fråga i det fortsatta arbetet blir självfallet finansieringen beredskapslagringen. Även av när omfattningen av lagringen minskas behöver betydande kapitalbelopp bindas och de löpande driftkostnaderna är också avsevärda.

Oljelagringen för fredskriser finansieras i allt väsentligt av de lagringsskyldiga via prissättningen, medan lagringen för krigssituationer med vissa undantag finansieras av staten. I direktiven anges att utredningen i sitt arbete med dessa frågor bör utgå från att kostnaderna för beredskapslagring av olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående kostnadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad belastning på statsbudgeten. Detta gäller oavsett vilka lösningar som väljs i fråga om ansvarsfördelningen och organisationen. Utredaren bör redovisa några alternativa finansieringsmodeller som uppfyller de angivna kraven.

Utan att föregripa arbetet i den följande etappen vill OLU 93 betona att frågan om finansiering inte bara är en resursfråga, utan i minst lika hög grad fråga en om styrning och incitament. Allmänt sett är det en fördel om kostnaderna är synliga för intressenterna och dessa regelbundet kan pröva de åtgärder föranleder kostsom naderna.

När det gäller beredskapslagring olja inför krigsav situationer får medborgarna staten genom anses vara intressenter. Medborgarna kan bekosta lagringen antingen i egenskap av oljekonsumenter eller i egenskap av betalare av olika slag av skatter.

I det fortsatta arbetet avser OLU 93 överväga olika finansieringsmodeller mot bakgrund deras principiav ella och praktiska innebörd. Vid behov kan skilda finansieringsformer prövas för t.ex. olika slag av oljeprodukter.

Den föreslagna inriktningen innebär att NUTEK:s förslag till lagerstruktur inte bör komma till utförande. Huvudsyftet med lagerstrukturen var att öka lagrens tillgänglighet och omsättning. Dessa syften bör i hög grad kunna tillgodoses genom att beredskapslagren hanteringsmässigt integreras med det kommersiella distributionssystemet.

NUTEK:s förslag innebär att ungefär 30 40 befintliga av berganläggningar skulle ställas I det fortsatta av. arbetet bör prövas i vilken utsträckning det är möjligt att också i fortsättningen använda några av dessa skyddade anläggningar under de föreslagna förutsättnya ningarna i fråga om genomförande lagringen. av

I det fortsatta arbetet behöver önskemålen särskild om lokalisering och skydd vissa oljelager ytterligare av klargöras och prövning ske hur dessa önskemål lämpav ligen bör tillgodoses.

122 bör även övervägas det är möjligt att behålla Det om ett antal lämpliga anläggningar för att därmed god kapacitet skall finnas att vid behov utöka lagringen av oljeprodukter.

I förbigående kan nämnas att oljehandeln och storförbrukare för närvarande finner det ändamålsenligt att i avsevärd utsträckning utnyttja lagringsutrymmen i berg och under jord för kommersiell lagring och för fredskrislager.

OLU 93 anser således att det fortsatta utredningsarbetet bör inriktas på att näringslivet skall genomföra även lagringen för neutralitets- eller krigsen situation. Dessa lagers särskilda betydelse gör det helt nödvändigt att kontrollen av lagrens storlek och sammansättning blir mycket god. Med den föreslagna inriktningen arbetet blir alltså frågan om tillsyn av över lagringen största betydelse. OLU 93 erinrar om av att RRV i den förvaltningsrevisionella granskningen fann att NUTEK:s kontroll över fredskrislagren har brister.

Fredskrislagret har avsevärt större omfattning än lagret för neutralitet och krig. Oljetillgångarna finns dock hos företag. Tillsynsobjekten är således de samma Det är därmed knappast svårare att utöva konsamma. över den något större volym lagren för båda troll som slagen av kriser utgör. I det fortsatta arbetet avser OLU 93 pröva hur en tillräckligt effektiv tillsyn över beredskapslagren av olja kan utformas.

OLU 93 föreslagna inriktningen av arbetet inne- Den av bär att staten liksom nu skall ha det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeområdet inför kriser olika slag. statsmakterna anger också målen av eller ambitionsnivån för försörjningsberedskapen. En myndighet exempelvis NUTEK - genomför bl.a. analyser tillgångar och behov och förbereder konsumtionsbe av

123 gränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över lagringen. oljelagringen genomförs företagen. av

En sådan ordning, där statsmakterna målen, anger där en myndighet utför planering och tillsyn samt där företagen svarar för hanteringen av den affärsmässiga verksamheten, innebär att olika parter tar det ansvar som är naturligt för vederbörande. Goda förutsättningar skapas därmed för att försörjningsberedskapen på oljeområdet skall kunna fungera effektivt.

Det fortsatta utredningsarbetet förutsätter överläggningar med företrädare för berörda intressen. För att dessa överläggningar skall kunna bedrivas målinriktat och leda till avsett resultat inom rimlig tid, är det önskvärt att regeringen beslutar att den uppgiftsfördelning i stort som OLU 93 har angett, dvs. att beredskapslagringen av olja även för en neutralitets- eller krigssituation skall genomföras av näringslivet, skall ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.

8 GENOMFÖRANDE

I kapitel 6 har utredningen lämnat ett förslag till omfattning och sammansättning ett beredskapslager av av olja inför krigs- och neutralitetssituationer. Det föreslagna beredskapslagret är avsevärt mindre än det lager för motsvarande ändamål som NUTEK för närvarande håller.

I kapitel 7 diskuterar utredningen frågan om ansvarsfördelning i fråga om beredskapslagringen olja. av Med hänsyn till bl.a. lagrets begränsade storlek, behovet av att omsätta lagret och nödvändigheten att lagret av har hög tillgänglighet, föreslår OLU 93 att lagringen skall genomföras av näringslivet.

Dessa två förslag innebär att NUTEK:s nuvarande beredskapslager av olja inte endast skall reduceras till en lägre nivå, utan att det helt skall avvecklas.

En så omfattande avveckling, det är frågan som om, behöver ske över en längre period. Avgörande för hur lång tid som behövs, är bl.a. utpumpningskapaciteten vid anläggningarna, transport- och lagringskapaciteten och det allmänna läget på oljemarknaden samt hur snabbt den tekniska och marknadsmässiga inkuransen inträder för olika produkter.

Avvecklingen bör enligt OLU 93 ske i takt gör en som att staten kan erhålla så stora nettoinkomster som möjligt. Det innebär att avvägningar och bedömningar behöver göras om oljeprisets allmänna utveckling och det inkuransavdrag behöver göras vid olika tidsom punkter. Dessutom behöver drift- och kapitalkostnaderna för lagret under avvecklingstiden beaktas.

126 för avvecklingen, beaktar dessa förhål- En plan som landen, bör upprättas NUTEK. Planen bör, enligt OLU av 93, innebära att hela lagret skall vara avvecklat den 30 juni 1999. Inom ramen för en sådan plan senast bör avvecklingen forceras om en marknadsmässigt gynnsam situation skulle inträda.

föreslår att successiv uppbyggnad av bered- OLU 93 en skapslager i näringslivet sker under lagringsåren 199697, 199798 och 199899. Under denna period skulle därmed beredskapslagring olja förekomma hos såväl av NUTEK som näringslivet.

Avvecklingen det statliga lagret och uppbyggnaden av av beredskapslager hos näringslivet bör ske så att den samlade volymen och produktsammansättningen vid varje tidpunkt i stort svarar mot det avsedda beredskapslagret.

uppbyggnaden beredskapslagringen hos närings- Innan av livet inleds, bör översiktlig avstämning göras av om en några förutsättningar ändrats som bör påverka lagrets storlek och sammansättning. Därvid bör uppmärksammas bl.a. behovsutvecklingen och de säkerhetspolitiska förutsättningarna. Mot bakgrund av den angivna tidsplanen föreslår OLU 93 att en sådan avstämning görs senast under hösten 1995.

När det statliga lagret avvecklas, frigörs kapital som är bundet . oljelager. Hur stort kapital som frigörs nu 1 beror i väsentlig mån på oljeprisets utveckling under 1990-talet och på vilka priser marknaden är beredd att betala för vissa inte helt kuranta oljeprodukter. Trots denna osäkerheten och den sekretess som råder om det nuvarande lagrets storlek kan det sägas att det är frågan om belopp av miljardstorlek.

När lagret avvecklas, minskas successivt statens driftoch kapitalkostnader för det nuvarande beredskapslagret. Dessa kostnader uppgår budgetåret 199394 till ca

127 330 milj. kr. Härav är ca 260 milj. kr. räntekostnader och andra kapitalkostnader.

I prop. 199293:10O bil. 13 uttalade regeringen att medel som frigörs genom utförsäljning olja de av ur statliga krislagren bör få användas bl.a. för att stärka andra delar inom det civila försvaret. Vidare uttalades att regeringen bör ha möjlighet att använda medlen också för ändamål inom den militära delen av totalförsvaret. Riksdagen bet. 199293:NU28, rskr. 199293:362 har bifallit detta förslag.

SÄRSKILT YTTRANDE

av sakkunniga Harry Albinsson, Lars Dalgren, Karl-Axel Edin och Tommy Nordin

Utredaren föreslår att det s.k. krigslagret av olja skall reduceras kraftigt. Vi tycker detta är ett steg i rätt riktning, men att utredaren anser bort föreslå att hela det särskilda krigslagret skulle kunnat avvecklas.

Det beredskapslager som Sverige håller inom ramen för IEA:s internationella energiprogram IEP om 25% av landets totala årsförbrukning olja av täcker mer än väl de behov som utredningen beräknat för neutralitetseller krigssituationer.

om det oaktat ovanstående ändå bedöms att det inom landet skall finnas särskild en volym olja avsedd för krig, är det vår bestämda uppfattning att en sådan beredskapsåtgärd är statlig en angelägenhet och att lagren följaktligen skall ägas av staten.

Vi kan instämma i utredarens bedömning att beredskapslagringen av statens lager olja av kan ske effektivare om den genomförs av näringslivet, då men under den självklara förutsättningen att staten ersätter företagen för denna hantering.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir. 1993:18

Översyn av beredskapslagringen av olja och kol

Dir. 1993:18

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-18

Chefenför Näringsdepartementet, statsrådetP. Westerberg, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag om lagringen av olja för krigssiruationer mot bakgrund av ändrade säkerhetspolitiskaoch marknadsmässiga förhållanden. Utredaren skall ocksåöverväga frågor om oljelagringens framtida organisation och finansiering. Därvid skall prövas möjligheterna till ökad samordning av lagringen för krig och för fredskriser. Uppdraget skall innefattaäven beredskapslagringen kol. av

Det svenska oljeberoerrdet

Oljeberoendet i det svenska energisystenret nådde sin kulmen omkring år 1970. Oljan svarade då för omkring tre fjärdedelar av Sveriges totala energitillförsel. Åtgärder för att minska beroendet av importeradolja kom att spela huvudroll i den svenska energipolitikenunder 1970- och 1980en talen. oljeprodukter för krigssituationerhade börjat redanföre andra Lagring av världskriget. Efter oljekrisen år 1973 blev det uppenbart att allvarliga rubbningar i oljeförsörjningen kunde uppstå även utan sambandmed krig eller krigsrisk i var närmaste omvärld. Statlig lagring av råolja för sådana s.k. fredskriser infördes år 1974. Samma år undertecknade Sverige tillsammans med flertalet andraOECD-länder en överenskommelse avtalet -

om ett internationelltenergiprogram IEP om bl.a. samordnadeåtgärder för att möta oljeförsörjningskriser. Avtalet innebar åtaganden för de anslutnaländerna att hålla beredskapslager olja av samtatt vid en kris vidta konsumtionsbegrånsningar och medverkatill ett system för oljetilldelning. Samtidigt imättades ett internationellt energiorgan, International Energy Agency IBA, med uppgift att genomföra programmet. Sedan mitten på 1970-talet har det svenska oljeberoendet minskat kraftigt. Till följd av bådehögreoljepriser och energipolitiskaåtgärderhar oljansandel av energitilltörseln sjunkit från ca 75 % till 40415%. Parallellt med detta har den tidigare importen av raffinerade produkter till övervägandedel ersatts med råolja som raffmerasinom landet.Oljan spelar numera en relativt obetydlig roll i produktionen av el och värme, där kärnkraft, fasta bränslenoch regionalt även naturgas har bidragit till en mer differentierad försörjning. Inom transportsektornhar däremot oljans betydelseökat.

Den nuvarande oljelagringen

Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i huvudsak skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvarsplaneringen och styrs av de förutsättningar fråga i om bl.a. krisers och krigs förlopp med därav följande krav på uthållighet som gäller för denna planering. Fredskrislagringenbaserasdäremot Sverigesåtagandeenligt IBF-avtalet att hålla lager av olja som svarar mot 90 dagarsnettoimport. Från början var oljebranschenoch vissa storförbrukare skyldiga enligt lag att svara för merparten av lagringen av oljeproduktertvångslagring, med visst ñnansieringsstödfrån staten. Lagringen var då avsedd för avspärming och krig. När lagringen för fredskriser infördes år 1974 tog statenansvaret för denna lagring. Genom 1987 års försvarsbeslutkastades ansvarsfördelningen om så att staten övertog ansvaret för krigslagringen medan de tvångslagringsskyldiga skulle svara för fredskrislagringen. Motiveringen var att oljebranscheni en fredskris antas kunna arbeta på normala företagsekonomiskavillkor, medan staten i allvarligare krisLägen kan väntaspå olika sätt reglera varumarknaderoch produktion. Sedanår 1987 bedriver staten lagringen för krig i myndighetsform. I systemet ingår ett stort antal anläggningar. Många av dem skall uppfylla särskildakrav på lokalisering och skydd. I sammanhangetkan påpekasatt de civila lagrenär avseddaocksåför huvuddelen av arméns krigsbehov av drivmedel, medan den militära oljelagringen i övrigt handhas inom försvarsmakten. Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de tvångslagringsskyldigas kommersiellalagerhållning.Statenutövar med stödav lagstiftningentillsyn

över att lagren når upp till den nivå krävs för Sveriges åtaganden som att enligt [EP-avtaletskall uppfyllas. Det finns viktiga undantagfrån den angivna ansvarsfördelningen.Staten svarar t.ex. för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall sådanatvängslagringsskyldiga som driver vänneverk eller kraftvärmeverk svara för att lagra olja för sinaanläggningars behoväven i krig. Detsamma gäller för vissa innehavare av gasturbiner och oljekondensverk. Också andra undantagoch särskilda bestämmelserhar tillkommit under årens lopp. Den statliga krigslagringen sköts huvudsakligen av Närings- och teknikutvecklingsverimt NUTEK och finansieras anslag genom statsbudgeten. De senaste budgetårenhar kostnaderna för NUTEKzs lagring uppgåtttill omkring 400 miljoner kronor om året, varav huvuddelenutgör räntekostnaderför inneliggandelager. Därtill kommer kostnader för den s.k. särskildalagring som vissastatligamyndighetermfl. har ålagtsgenom beslut av regeringen.Dettagäller Försvarets materielverk FMV, Statens järnvägarSJ och Vattenfall AB. De tvångslagringsskyldigaskostnader för fredskrislagringen redovisas inte särskilt. Det kan antas att kostnaderna bärs konsumenternavia av företagenspriser.

Totalfdrsvarsbeslutet år 1992

Planeringsförutsártrzingar

I juni 1992 beslutade riksdagen totalförsvarets fortsatta om utveckling underperioden199293-199697 prop. 199192: 102,bet. l99l92:FöUl2, rskr. 1991922337. Bakgrundentill beslutet var bl.a. de genomgripande förändringarnai det säkerhetspolitiskaläget. Som en viktig planeringsförutsättninggäller nu att totalförsvaret skall ha en betryggande förmåga att motstå ett s.k. strategisktöverfall, dvs. ett överraskandeinlett angreppmot vårt land som kraftsamlas mot vitala funktioner. Ett sådantkrig få antas kort varaktighet.Inom dencivila delen av totalförsvaretskall planeringen i högregrad än tidigare inriktas stöd till försvarsmakten.Detta stöd skall enligt försvarsbesluteti första hand inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av mobiliseringoch krigsorganisering i syfte säkerställa att försvarsmaktensomedelbarastridsfönnåga.

Nya rikrlinjerjär denstatliga krigslagringen

För den statligaoljelagringeninnebär 1992års totalförsvarsbeslutväsentligt ändradefönrtsättningar.Det ställs inte längre samma krav som tidigare på uthållighet under utdragnakriser. Genomförsvarsbeslutetändradesriktlinjerna för krigslagringeni enlighet med de nya förutsättningarna.Dels skulle lagren minskas, dels skulle lagringen ges en ny struktur enligt en skiss som hade presenterats av NUTEQ Innebörden av den nya strukturen var att många de statliga av anläggningarnaskulle ersättas med inlagring i oljehandelns depå- och detaljlager eller med lager hos slutanvändare.Därmed skulle lagringen decentraliserasoch flyttas närmare marknaden. Den skisseradenya strukturen innebarockså en betydandeupprustning av systemet, som inte svarade mot aktuella krav från miljö-, säkerhets- och tillgänglighetssynpunkt. Försvarsbeslutetinnebardock inte något slutligt ställningtagandetill den nya lagringsstrukturen.Det förutsattes att frågan skulle övervägas närmare på grundval av ett genomarbetat förslag från NUPEL Beträffande finansieringen beslöts att medel som kan komma att frigöras vid en utförsäljning av delar av de statliga lagren skulle fâ användas för investeringar i lagringsanläggningar och för vissa andra ändamål inom totalförsvaret. Regeringenuppdrog åt NUTEK att redovisa en plan för utförsäljningenunderden femårigaprogramplaneperioden.

Nya riktlinjer för fredskrtlrlagringen

Försvarsbeslutetår 1992innebarockså en nyhet i fråga om lagringen för fredskriser. Den nuvarandelagringen hosoljebranschenoch storförbrukare skulle kompletteras med ett statligt buffertlager, i första hand av flygdrivmedel och dieselbrårmolja. Avsikten var att förbättra Sveriges möjligheter att vid svåra störningar på den intemationellaoljemarknaden delta i samordnadestabiliserandeinsatserinom ramen för IBA. Regeringenuppdrogåt NUTEK att redovisa en plan för uppbyggnad av det statliga fredskrislagret. Det förutsattes au uppbyggnaden skulle finansieras genom inkomster av utförsäljning olja från krigslagren. av

NUTEK-sförslag till ny lagerstrulaur

NUTEK har i oktober 1992 i ett sammanhangredovisat resultatet av regeringensuppdrag om försäljning av olja och omstrukturering av den statliga lagringen. Enligt NUTEK har utredningsarbetetvisat att den

5 tidigare föreslagna decentraliseradestrukturen ökar lagringssystemets tillgänglighet till en godtagbarnivå. Vidare antas den strukturen nya vara ekonomisktfördelaktigeftersomden leder till lägre driftskostnaderjämfört med nuvarandestruktur med ett antal stora, avsides belägna lager. Enligt NUTEK är det möjligt att finansierabådeerforderliga investeringari den nya strukturen och uppbyggnaden av ett statligt fredskrislager genom utförsäljning av delar av nuvarande krigslager. Den strukturen nya beräknaskunnabli etableradunder en period av åtta till tio år.

Riksrevisionsverketsgranskning

RiksrevisionsverketRRV har som ett led i sin förvaltningsrevision av statliga myndigheter granskat NUTEK:s verksamhet inom oljelagringsomrâdet. Granskningen, som redovisas i rapporten Beredskapslagringen av olja F 1992:7, omfattar både den statliga krigslagringeni NllTEKzs egen regi och tillsynen över fredskrislagringen. Beträffande krigslagringen redovisas ett antal brister i bl.a. affärsverksamhetensbedrivande, beräkningen av lagringsbehoven och beredskapsläget. Ocksåi fredskrislagringenhar RRV funnit brister bör som åtgärdas.RRV:s rapportutmynnar i att regeringen bör överväga att tillsätta en särskild utredningför att se över såväldrift- och depåverksamheten för krigslagringen som beredskapenför fredskris. RRV:s granskningredovisadesinnan arbetet inom NUTEK med planen för den nya lagringsstrukturenhade sluttörts. Därefter har RRV i ett remissyttrandeöver NlJTEKzs färdiga förslag betecknatförslaget som en intressantbörjanpå det nödvändigaarbetetmed att ta fram en ny och bättre fungerandelagerstruktur.RRV anser dock att förslaget är otillräckligt och att flertalet av de frågor som RRV i sin ansåg borde rapport utredas kvarstår som outredda.Följaktligen stårRRV fast vid sitt tidigareönskemål om en särskildutredning. Det kan tilläggas att de övriga remissinstanser har haft som att yttra sig över NUTEICs förslag, nämligen Överbefälhavaren och Överstyrelsen för civil beredskap,har ställt sig positiva till att förslaget genomförs.

Lagring av kol

Frågan om beredskapslagring kol aktualiserades först i början av av l980 talet. Man räknade då med en ökad kolanvändning som ett led i strävandena att minskaoljeberoendet. I detta sammanhang med kol avses enbart energikol för produktion av och värme, framför allt inom industrinoch kommunernasvärme- och kraftvärmeverk.

År 1985 infördes tvångslagring av kol enligt samma principer som då gällde för olja. lagringen var avsedd för avspänning och krig. Det bedömdesinte motiverat med ett särskilt fredskrislager av kol, medhänsyn bl.a. till den geografiska fördelningen av koltillgångama och den svenska importens länderursprung. Ett befintligt statligt kollager ansågsdärmed kunna säljas ut. Lagret kom i stor utsträckning att förvånas av de företag som hadeblivit lagringsskyldiga. Den ändring av ansvarsfördelningen för oljelagringen som genomfördes år 1987 påverkade inte principerna för lagringen av kol. Det är alltså fortfarande importörer och storförbrukare som svarar för krigslagringen. Flera de berörda företagen har anmält att lagringen av kol medför av betydande problem. De lager som lades upp när lagringsskyldigheten ofta överdimensionerade eftersom kolanvändningenhar infördes är nu minskat. En avveckling av delar av lagren måste ske i enlighet med nu gällande miljöbeståmmelser,vilket i många fall väntas leda till kostnader för företagen.

Ansvarsförhållanden och organisation

NUTEK är ansvarig myndighet för funktionen energiförsörjning inom totalförsvaret.Detta innebär att NUTEK skall svara för viss planeringoch samordningav beredskapsförberedelser inom hela energiområdet. När det gäller beredskapslagringen av olja har NUTEK två operativa uppgifter, nämligen dels att i egen regi bedriva drift- och depåverksamheten för huvuddelen av krigslagringen, dels att vara tillsynsmyndighet för fredskrislagringen. Dessutom skall NUTEK utöva tillsyn över den särskilda lagring som fullgörs av bl.a. FMV. NUTEK är tillsynsmyndighet ocksåför tvångslagringen av kol. NUTEKm roll i vad gäller oljelagring och andra beredskapsfrågor på energiområdet grundas på den s.k. ansvarsprincipen, som innebär att myndighetermed ansvar för en viss verksamhet i fred skall svara ocksåför arbetet med beredskap för kriser och krig. I enlighet med denna princip övertog dåvarandeStatens energiverk vars uppgifter på området numera handhasav NUTEK år 1986 funktionsansvaretför energiförsörjningen från dåvarande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, som samtidigt ombildadesrm Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB. Under några år därefter hade dock ÖCB hand om anskaffning och lagring av oljeprodukter jämte driften av lagren som uppdragsverksamhet.Denna verksamhet utvidgadesnär staten år 1987 övertog ansvaret för den krigslagring som tidigare hade legat på de lagringsskyldigaföretagen och samtidigtköpte två av oljebranschen ägda lagringsföretag. Efter statens förvärv av dessa företag övervågdes formerna för den fortsatta lagringsverksarnheten.Ett alternativ som prövades var att bilda ett

statsägt aktiebolag för ändamålet. Sedan frågan utretts av Statskontoret bedömdes dock myndighetsformen som lämpligast. I enlighet med detta fördes verksamheten över till Energiverket den 1 juli 1989. För närvarande arbetar ett tiotal personer centralt inom NUTEK med och drivmedelsbenedskap, vilket innefattar planering, frågor om bränslelagring och oljehandel samt tillsyn. Därtill finns en regional organisation för drift av oljelagnen med 38 tjänster.

Lagstiftning

Lagen beredskapslagring av olja och kol om

Iagringsskyldigheten för de tvángslagringsskyldiga regleras i lagen 1984:1049 om beredskapslagring av olja och kol. Kompletterande föreskrifter finns i förordningen 1984:1050 om beredskapslagring av olja och kol. Enligt lagen skall lagringen omfatta kolbrânslen samt motorbensin, fotogen, dieselbrännolja, eldningsoljor och gasol. Flygdrivntedel är däremot inte lagringsbränsle. Skyldiga att hälla beredskapslagerär samtliga importörer samt vissa säljare och förbrukare av lagringsbränslen. Lagringsskyldigheten fastställs för ett år i taget fr.o.m. den 1 juli lagringsäret och grundas på försäljningeneller förbrukningenunder det närmast föregående kalenderåret basånet. Storleken det beredskapslager som en lagringsskyldig skall av hålla beräknas grundval av mängden sålda eller förbrukade bränslen basmängden. Regeringen bestämmer för varje slag av bränsle hur stor andel basmângdema som skall lagras under lagnngsâret, det s.k. av lagringsprocenttalet. Utgångspunkten för beräkningen skall därvid vara landets behov beredskapslager. Därefter fastställer tillsynsmyndigheten, av dvs. NUTEK, beredskapslagrets storlek för varje lagringsskyldig under lagringsäret. Den lagringsskyldiges lagring är i princip avsedd för hela landetsbehov, och den är alltså inte förbehållen någon viss anläggning. Undantag från denna princip gäller för värmeverk och kraftvärmeverk. För lagringsskyldigasom driver sådana anläggningar får regeringenbestämma beredskapslagrets storlek med utgångspunkt i verkets eget beredskapsbehov. För vissa elproducerande anläggningar för vilka den ärliga driftstiden varierar starkt, nämligen gasturbinanläggningar och oljekondensverk, bestäms lagringsmängdema i särskild ordning av tillsynsmyndigheten respektive regeringen.Det kan här nämnas att Kraftsam hos regeringen nyligen har hemställt om en översyn av dessa bestämmelser.

För beredskapslager skall få tas i anspråk krävs ett särskilt att regeringen. Förutsättningen för ett sådant medgivandeär att medgivandeav bränsle avbryts eller försvåras till följd krig eller någon tillförseln av av annan svårartad försörjningskris. Enligt lagen syftar lagringsskyldigheten till att trygga tillgången inom landet olja och kol under såväl krig som andra allvarliga försörjningskriser. Lagen kan alltså användas för att ålägga skyldighet att lagra för skilda slag kriser. Genom beslut om riktlinjer för av beredskapslagringen bestämmer riksdagen närmare vilken inriktning lagringen skall ha. Lagen kom till vid en tidpunkt då de tvångslagringsskyldiga svaradeför krigslagringen av både olja och kol. Sedan fördelningen ansvaret för lagringen av olja ändrats år 1987 av tillämpas lagen huvudsakligen oljelagring för fredskriser. DåvarandeStatens energiverk väckte vid flera tillfällen frågor om en anpassning lagen till den ändrade ansvarsfördelningen. Också RRV tar av sådana frågor i sin revisionsrapport. RRV konstaterar att lagen i sin upp nuvarande utformning medför att ca 130 företag är lagringsskyldiga. Sju oljeföretag med rikstäckande distribution svarar för ca 70 % av den totala tvångslagringen, medan 100 företag svarar för endast ca 11 %. RRV anser spridning beredskapslagret pâ många mindre säljare och att en av förbrukare inte är lika viktig för beredskapen i fredskris som i krig. Enligt RRV medför spridningen sannolikt onödigt höga samhällsekonomiska kostnader; dessutom tas stor del av tillsynsmyndighetens resurser i en anspråk för liten andel det totala beredskapslagret.Mot bakgrund en av härav föreslår RRV att de små lagringsskyldiga företagen avskiljs från

systemet.

Oljekrislagen

Oljekrislagen 1975:197 kom till för att säkerställa Sveriges åtaganden enligt IHF-avtalet. Till lagen hör oljekrisförordningen 1975:198. I lagen regeringen befogenhet att vidta vissa åtgärder när IBA fattar ges beslut om begränsningar i medlemsländernas oljekonsumtion eller tillgänglig olja mellan medlemsländerna. När Sverige skall fördelning av fullgöra sin tilldelningsskyldighet enligt IBF-avtalet får regeringen besluta att ägare eller innehavare råolja eller oljeprodukter skall avstå från av fömödenheten till staten eller någon annan. Lagen innehåller vidare bestämmelser om ersättning för egendom som tas i anspråk genom ett sådant beslut. Dessa bestämmelser ansluter till ersättningsreglema i förfogandelagen 1978:262 och ransoneringslagen 1978:268. RRV har i sin revisionsrapport påpekat att oljekrislagens förfoganderegel är kopplad till aktivering av [EP-avtalets bestämmelser om en oljefördelning. Enligt RRV kan emellertid situationer uppkomma då

regeringenbör ha möjlighet att förfoga över landetssamlade oljereserver även i de fall då [EA inte har fattat något beslut om aktivering. RRV föreslår därför att lagen ändras så att regeringen ges sådan möjlighet.

Uppdraget

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationer har funnits i över ett halvsekel. Ändrade yttre förutsättningar har lett till ändringar i regelsystemet vid flera tillfällen. Den senaste mer betydande ändringen genomfördes år 1987. Den lagring för krigssituationer som säljare och förbrukare olja tidigare hade svarat för övertogs då av staten, medan av företagens lagringsskyldighet i stället kom att gälla lagringen för fredskriser. Den ändrade ansvarsfördelningen âtföljdes emellertid inte av en mer genomgripandeöversyn av systemet. Beredskapslagringen av olja präglas i viss mån alltjämt av de förutsättningarsom råddepå 19607och l970-talen. Sedan dess har oljans roll i tillförseln och användningen av energi förändrats radikalt, liksom oljemarknadens struktur. Under de senaste åren har också de säkerhetspolitiska förutsättningarna förändrats, vilket har tagit sig uttryck bl.a. i 1992 års försvarsbeslut. Nuvarande system för oljelagring framstår därför som otidsenligt. Detta gäller i synnerhet lagringen för krigssituationer. Såsom har framhållits av såväl NUTEK som RRV är den allvarligaste bristen att krigslagringen inte uppfyller dagens krav på tillgänglighet.

Lagerbehoven

Utredaren bör, som en bakgrund till sina förslag, beskriva den nuvarande oljelagringen och analysera de förhållanden som kan komma att få betydelse för verksamheten under 1990-talet. Därvid bör beaktas såväl utvecklingen på energimarknaden som olika avnämares beredskapsbehov, med särskild hänsyn till försvarsmaktensbehov i säkerhetspolitiskakriser och i krig. Arbetet skall i möjligaste man baseras på sådant material som redanhar tagits fram av NUTEK och andramyndigheter, bl.a. inom ramen för totalförsvarets programplanering. Utredaren bör särskilt uppmärksamma frågan om grunderna för beräkning av lagerbehoven för den statliga krigslagringen. För närvarande görs NUTEK:s beräkningar på grundval av den prognoserade fredskonsumtionen av oljepmdukter inom ett antal samhällssektorer, såsom t.ex. industri, landtransporter och uppvärmning. Lagerbehoven angessom

en viss andel av denna konsumtion under den period som kriseneller kriget antas omfatta. Utifrån de planeringsfönrtsättningar som numera råder, med hög prioritet för försvarsmaktens behov under ett antaget kortvarigt krisoch krigsskede, framstår emellertid denna metod inte längre som ändamålsenlig. Utredaren bör därför analysera några alternativa metoder att beräkna lagerbehoven och översiktligt redovisa effekterna av dem. Som en utgångspunkt bör gälla att lagringenskall ta sikte på att tillgodose de mest grundläggande försörjningsbehovenvid den typ av kriser och krig som nu förutsätts. Utredaren bör också pröva om det finns anledning att, såsomhar skett i NUTECs försörjningsplaninom bränsle- och drivmedelsområdet 1992-1997, ta hänsyn till eventuella brister i försäljningen under en längre period än den som enligt planeringsförutsättningamaför totalförsvaret gäller för krigsskedet. Därvid bör utredaren särskilt beaktavad som anförs i regeringens beslut den 28 januari 1993 angående operativa försvarsförberedelser. Analysen skall leda fram till ett förslag till beräkningsmetodoch en därpåbaserad beräkning av lagervolymer,fördelad på produkter och kvaliteter.

Lagringens utformning

Utredaren bör även pröva frågan om lagringssystemets struktur och planeringsförutsättrringama för totalförsvaret irurebär utformning. De nya att oljelagringen för krigssituationermåste uppfylla mycket höga krav på tillgänglighet. Utredarenbör analyserakonsekvenserna härav för lagrens lokalisering och utformning. Därvid bör beaktas bl.a. behovet av fortifrkatoriskt skydd för vissa anläggningar. Utredningsarbeteti dennadel skall grundas på de allmänna riktlinjer för omstrukturering av den statliga oljelagringen som beslutades av riksdagen i samband med 1992 års totalförsvarsbeslut, medde revideringar som kan komma att bli följden av regeringens förslag i budgetpropositionen1993 prop. l99293:l00 bil. 13. Utredarens prövning av lagerbehoven bör omfatta också den särskilda lagringenhos vissa statligamyndigheterm.fl. I frågor om lagerbehovenoch lagringens utformning skall utredaren samrådamed berörda myndigheter inom totalförsvaret. Utredaren bör i sammanhanget ocksåutvärderaNlIrEKzs i oktober 1992framlagdaförslag till ny lagerstruktur,med beaktandebl.a. av de synpunkter som förts fram i remissyttrandenaöver förslaget och i RRV:s revisionsrapport om oljelagringen.

Kostnaderoch tidsplan

Sedan kraven på oljelagringen för krigssituationer har preciserats bör utredaren ange konsekvenserna dessakrav av kostnadernaoch tidsplanen för en omstrukturering av lagringen. En förutsättning bör därvid att vara omstruktureringen skall kunna genomförasföre utgången av budgetåret 199899. Finansieringen skall kunna ske helt med inkomster från försäljning av olja ur befintliga lager. Dessutomskall medelkunna frigöras ñr andra ändamål inom totalförsvaret så som har angivits i budgetpropositionen1993. Utredarensbedömningaroch förslag i de angivnafrågorna om kraven på oljelagring för krigssituationer, inklusive kostnaderoch tidsplan för att genomföra en omstrukturering av nuvarande system, skall redovisas senast den 30 september 1993. Förslagenbör kunna utgöra underlag för bl.a. regeringens ställningstagandentill frågor om finansieringen av vissa verksamheterinom totalförsvaretunderden aktuellaplaneringsperioden.

Ansvanyiárdelning,organisationochfinaluiering

Sedande krav som bör ställas på oljelagringen för krigssituationer har klarlagts i en första utredningsetappbör utredarenöverväga frågor om lagringens framtida organisation. Arbetet i denna del bör omfatta oljelagring för såväl fredskriser som krig. Också frågan om ansvarsfördelningenmellan staten och de lagringsskyldigaföretagen bör ingå i övervägandena,liksom frågan om verksamhetensfinansiering. Som underlagför sina övervägandenbör utredarenöversiktligt kartlägga gällande organisation för 0lielagringen i några med Sverige jämförbara länder. Av intresse är i första hand länder som har anslutit sig till IEPavtalet och som därmed har åtagit sig vissa förpliktelser i fraga om oljelagring och fördelning av olja vid fredskriser. Utredaren bör i sammanhanget ocksåsökaklarläggahur de berördaländernasdeltagandei annat internationelltsamarbete, t.ex. inom ramen för EG eller NATO, kan ha påverkatderasinterna system för oljelagring. En grundläggandefråga vid utredarensöverväganden är fördelningen mellan staten och näringslivet av ansvaret för den samlade beredskapslagringen olja. av Det kan finnas skäl för en återgångtill den ordning för krigslagringen som gällde före är 1987 och som innebar att säljareoch förbrukare hade ansvaret för dennalagring. En sådan ordning skulle kunna skapaförutsättningarför att lösa de problem med inkurans och bristande tillgänglighet som förekommer i den nuvarande statliga krigslagringen. Vidare skulle lagringen för krigssituationer och för fredskriser inte längre behöva utgöra tvâ skilda system i fysisk och

organisatoriskmening. En samordningskulle kunna öppna möjligheter till en effektivare lagerhantering och därmed också samhällsekonomiska vinster. Modeller för en samordnad oljelagring finns i fiera länder i Västeuropa. Om det visar sig finnas förutsättningar för en sådanomläggning av nuvarande system för oljelagring i Sverige bör utredaren Ia upp överläggningar med företrädare för de berörda intressenterna om verksamhetensinriktning, organisation och finansiering. Oavsett vilken form för verksamheten som väljs måste staten tillförsäkrasgodamöjligheter till insyn och kontroll. Det är önskvärt att övcrläggningama kan leda fram till vissa riktlinjer för en överenskommelse mellan staten och intressentema. . Om det däremot visar sig att förutsättningar saknasför en ändrad fördelning av ansvaret för oljelagringen bör utredaren pröva vissa organisationsfrågorinom ramen för nuvarande ansvarsfördelning. Tidigare har vissa statliga affärsverk och andra myndigheterålagts att lagra olja genom särskilda beslut av regeringen. Vattenfall har nu bolagiserats,och förberedelserför en bolagisering av SJpågår. Utredaren bör överväga frågan om fortsatt lagringsskyldighetför Vattenfall och SJ från bl.a. konkurrenssynpunkt. En viktig fråga är gränsdragningen mellan lagring för försvarsmakten och för civila behov. För närvarande svarar NUTEK för en stor del av drivmedelslagringenför försvaret. RRV har i sin revisionsrapportpåtalat att det inte lämnas någon ekonomisk ersättning till NUTH för denna lagring och att det inte heller förekommer någon kontroll från försvarsmaktens sida av att NUTEK fullgör sina åtaganden. RRV ifrågasätterlämpligheten av dennaordning och anser att försvarsmaktens roll som beställare bör göras tydligare. Mot bakgrund av detta bör utredaren pröva om det går att åstadkomma en klarare fördelning av lagrings- och frnansieringsansvaretmellan NUTEK och försvarsmakten. Därvid bör utredarenbeakta möjligheterna till samordning av NUTECs lagring med motsvarande verksamhet inom FMV, eventuellt i en sammanslagen organisationinom totalförsvaretscivila del. Vidare bör utredarenpröva huruvida den nuvarandemyndighetsfonnen för drift- och depåverksamheten är ändamålsenlig.Ett möjligt alternativ är en bolagiseringinom ramen för ett av staten ägt aktiebolag.Utredarenbör analyseraför- och nackdelarmed en sådanlösning. En tredje möjlighet, som även den bör prövas, är att den statliga drift- och depåverksamheten i egen regi avvecklas helt eller delvis och att staten i stället köper lagringstjânsterpå maricnaden. Som framgått finansieras nu oljelagringen för fredskriseri allt väsentligt av de tvångslagringsskyldigavia prissättningen, medan lagringen för krigssituationermed vissa undantagfinansieras av staten. Utredarenbör i sitt arbete med dessa frågor utgå från att kostnadernaför beredskaps-

[3

lagringen av olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående kostnadsansvarför verksamhetensintressenteroch minskadbelastningpå statsbudgeten.Detta gäller oavsett vilka lösningar som väljs i fråga om ansvarsfördelning och organisation. Utredaren bör redovisa några alternativafmansieringsmodeller som uppfyller de angivnakraven.

Särskildafrågor om frcdrkzirlagringen

I RRV:s revisionsrapport tas upp några frågor om fredskrislagringen av olja. RRV anser bl.a. att antalet tvångslagringsskyldiga borde kunna minskasstarkt, vilket i praktiken skulle innebära att de flesta förbrukare befrias från lagringsskyldighetoch att oljebranschen svarar för nästanall lagring för fredskriser. Utredarenbör överväga dennafråga närmareoch föreslåhur lagringsskyldighetenlämpligen bör avgränsas. Utredaren bör också överväga frågan om ökade möjligheter för regeringen att förfoga över fredskrislagren i s.k. subkriser,då systemet för fördelning av olja enligt [FI-avtalet inte har aktiverats. En utgångspunkt bör därvid vara att uppbyggnad av ett statligt fredskrislager i större omfattning än som redan har beslutats inte kan komma i fråga av statsfmansiella skål. Som ett alternativ till den av RRV föreslagna ändringen av oljekrislagen bör utredaren pröva möjligheterna till en överenskommelse med de viktigaste lagringsskyldiga företagen om utnyttjandet av fredskrislagren.

Lagring av bränslenför elproduktion

En särskild fråga som har aktualiseras av Kraftsam är lagringen av bränslen för elproduktion. För närvarande är vissa kraftproducenter skyldiga att svara för denna lagring såväl för fredskriser för krig. som Utredaren bör övervägahur lagringsskyldighetenlämpligen bör utformas mot bakgrund av bl.a. de ändrade förhållandena elrnarknaden.Utredaren bör i dennafråga samrådamedEllagstiftningsutredningen N 1992:04. I sammanhangetkan nämnasockså frågan om lagringen av bränsle för dieseldrivnareservanordningar som har installeratsför att klara angelägna behov vid bortfall av elleveranser. Utredaren bör överväga behovet av särskild lagringsskyldighet för sådanaanordningar, som har fått ökad betydelsefrån beredskapssynpunkt.

Lagring av kol, m.m.

I uppdraget bör ingå också översyn av gällande bestämmelser om en beredskapslagring kol. Som framgått förekommer sådan lagring endast i av tvångslagring för krigssituationer. Utredaren bör redogöra för form av nuvarande system och pröva de grunder som gäller för fastställande av lagringsskyldigheten, mot bakgrund av de förslag som läggs fram om beräkning lagringsbehoven för olja. Liksom hittills skall en av utgångspunkt vara att beredskapslagringen av kol tar sikte endast på krigssituationer. Utredaren fär ta upp också andra frågor om beredskapslagring av olja och kol kan komma att aktualiserasunder arbetets gång. Frågor om som beredskapslagring naturgas ligger utanför uppdraget och bör tas upp av de bedöms ha ett direkt samband med utredarens överväganden endastom och förslag.

Konsekvenser ett av medlemskapi EG

Frågor beredskapslagring av olja och kol innefattasinte i avtalet om om Europeiska ekonomiska samarbetsområdetEES. Ett svenskt medlemskap i EG kommer emellertid att ställa krav pâ en anpassning till de särskilda regler för oljelagring som gäller inom EG. Vidare omfattas åtgärder på försörjningsberedskapens område i princip av EG-râtten såvitt gäller t.ex. fria varurörelser och konkurrens. EG-reglema om oljelagring innebär liksom IEP-avtalets regler - skyldighet för medlemsländerna att lagra för fredskriser. Det finns dock vissa skillnader mellan EG- och lEP-systemen. Eftersom samtliga EGländer numera har anslutit sig till [EP-avtalet kan en översyn av förhållandet mellan systemen komma att aktualiseras. Utredaren bör mot denna bakgrund söka klarlägga konsekvenserna för den svenska beredskapslagringen av olja och kol av ett medlemskap EG. i Behov att anpassa gällande lagstiftning eller andra föreskrifter till Fñzs av nuvarande regler bör redovisas, liksom eventuella planer på en översyn av EG-reglema.

Arbetets uppläggning

Utredaren skall samråda med Utredningen Fö 1991:04 om lednings-och myndighetsorganisationen för försvaret LEMO rörande uppläggningenoch avgränsningenav utredningsarbetet. I den män utredaren föreslår åtgärder som kräver ändrad lagstiftning skall förslag till den läggas fram.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskildautredareangåendeutredningsförslagensinriktning dir. 1984:5, EG-aspekteri utredningsverksamheten dir. 1988:43 och regionalpolitiska konsekvenseri utredningsverksamheten dir. 1992:50. Som redannämntsbör utredarenredovisa den första etappen i sitt arbete senast den30 september1993. Den slutliga redovisningen av uppdragetbör ske senast den 30 april 1994. Om det visar sig lämpligt att behandla frågor om beredskapslagring av kol särskilt får dock denna del av uppdraget redovisas senast den 30 juni 1994.

Hemställan

Med hänvisningtill vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigarchefenför Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen - 1976:119 med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringenbeslutar att kostnadernaskall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringenanslutersig till föredragandensövervägandenoch bifaller hans hemställan.

Näringsdepartementet

å KUNGLBIBL.

1993-11-12

STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar

1993 Kronologisk förteckning

Lstyrnings-ochsamarbetsformer i biståndet. UD 36.Lag totalförsvarsplikt. om Fö. Kursplaner för grundskolan. U. 37.Justitiekanslern. Enöversyn lKzsarbetsuppgifter av Ersättning för kvalitetocheffektivitet. m.m. Ju. Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för 38.Hälso - ochsjukvården i framtiden tre modeller.S. grundläggande högskoleutbildning. U. - 39.En gräns för filmcensuren. Ku. 4.Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av 40.Fri- ochrättighetsfrägor. DelA ochB. Ju. flyktingar m. fl. S. 4l.F0lk ochbostadsräkning år 1990ochi framtiden. 5.Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- Fi. maka.S. 42.Försvarets högskolor.Fö. Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduk-43.Politik mot arbetslöshet. A. tion.Jo. 44. Översyn tjänsteinkomstbeskattttingen. av Fi. 7.Löneskillnader ochlönediskriminering. 45.Trosabrytersigloss.Bytänkande ellerdemokratins Omkvinnorochmän arbetsmarknaden. Ku. räddning.C.

löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor 46.Vissakyrkofrågor.C.

och män pâarbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 47.Konsekvenservalmöjligheter av inomskola, 9.Postlag.K. bamomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.C. l0. En ny datalag.Ju. 48.Kommunala verksamheter i egen förvaltningochi l l Socialförsäkringsregister. . kommunala aktiebilag. Enjämförande studie.C. 12.Várdhögskolor 49.Ettår medbetalningsansvar. S. - kvalitet utveckling huvudmarmaskap. - U. 50.Serveringsbestämmels - S. 13. Ökad konkurrens pájärnvägen.K. . 51.Naturupplevelser buller utan en kvalitet värna. att 14.EGochvåragrundlagar. Ju. - M. 15.Svenska reglerför internationell omfördelning 52.Ersättning av vid arbetslöshet. A. oljavid en oljekris.N. 53.Kostnadsutjämning mellankommuner. Fi. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - 54.Utvisning grund brott.Ku. av kommissionens förslag.Fi. 55.Detallmännas skadeståndsansvar. Ju. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - 56.Kontrollenöver kommissionens exportav strategiskt känsliga varor. förslag.Bilagor.Fi. UD. 17. Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av 57.Beskattning fastigheter, dell av tjänst.Ku. - Schablonintäkt ellerfastighetsskatt Fi. 18.Acceptans ToleransDelaktighet. M. 58.Effektivare ledningi statliga m, digheter.Fi. 19.Kommunerna ochmiljöarbetet. M. 59.Nymarknadsforingslag. C. 20.Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 60.Polisens rättsligabefogenheter. Ju. 21 Ökat personval. Ju. .Överföring . 61 av HIV-smitta genom läkemedlet 22.Vadär ett statsråds arbete värt Fi. Preconativ. S. 23.Kunskapens krona.U. 62.Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 24.Utlänningslagen partiellöversyn.Ku. - en 63.Personoch parti Studieri anslutning till

- 25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. Personvalskommitténs betänkande

26.Handläggningenvissasäkerhetsfrågor. av Ju. Ökat personval SOU 1993:21.Ju.

27.Miljöbalk.Del 1och2. M. 64.Frågorför folkbildningen. U.

28.Bankstödsnämnden. Fi. 65.Handlingsplan buller. mot 29.Fortsattreformering foretagsbeskattrtingen. av Handlingsplan buller.Bilagedel. mot M. Del Fi. 66.Lag om införande miljöbalken. av M. 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten. S. 67.Slutförvaring av använt kärnbränsle KASAMs BLKommunemas roll påalkoholområdet ochinom yttrandeöverSKBsFUD-program 92.M. missbrukarvárden. S. 68.Elkonkurrens mednätmonopol. N. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 69.Revisorerna ochEG.N. 33.Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch 70.Strategi för småtöretagsutveckling.

N. livsmedelsindustri för EG.Jo. 71 Organisationemas bidrag.C. 34.Förarprövare. K. 1 . 72.Att inhämta synpunkter fränmedborgarnaDet 35. Reaktion mot ungdomsbrott. DelA ochB. Ju. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.C.

1993 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

73.Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.C. 74. Kvalitetsmâtning i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskattcfrågor ll, - offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkstäl1ighet av fängelsestraff. Ju. 77.Kun tjänsteexport och internationellt bistandC. 78. Miljöskadeförsäkxingen i framtiden. M. 79.Handel ochmiljö moten hållbarspelplan. M. - 80. statsförvaltningen och EG.Ju. 81 Översyn arbetsmiljölagen. av A. . 82. Frivilligt socialtarbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. S. 83. Statistikoch integritet. del 1 Skyddför uppgifter till den statliga statistiken m.m. Fi. 84. Innovationer för Sverige. N. 85.Ursprung och utbildning social snedrekrytering till högrestudier. U. 86. Amningsvånliga sjukhus för att skydda,stödjaoch främja amning.S. 87. Beredskapslagring av olja.N.

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Finansdepartementet

En ny datalag.[10] Nyavillkorförekonomiochpolitik ekonomi- - EGochvåragrundlagar.[14] kommisionens förslag.[16] Ökatpersonval.[21] Nyavillkorför ekonomiochpolitik ekonomi HandläggningenvissaSäkerhetsfrågan [26] av kommisionens förslag.Bilagor.[16] Reaktion mot ungdomsbrott. DelA och B. [35] Riksbanken ochprisstabiliteten. [20] Justitiekanslern. Enöversyn .lK:sarbetsuppgifter av Vadär ett statsråds arbete värt [22] m.m. [37] Bankstödsnämnden. [28] Fri ochrättighetsfrágor. DelA ochB. [40] Fortsattreformering företagsbeskattningen. av Detallmännas skadeståndsansvar. [55] Del [29]

Polisens rättsligabefogenheter. [60] Folk-ochbostadsräkning år 1990ochi framtiden.[41] Personochparti Studieri anslutning - till Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. av [44] Personvalskornmitténs betänkande Kostnadsutjämning mellankommuner.[53] ÖkatpersonvalSOU 1993:21.[63] Beskattning fastigheter, av dell Verkställighet fängelsestraff. av [76] Schablonintäkt ellerfastighetsskatt - [57] statsförvaltningen ochEG.[80] Effektivareledningistatligamyndigheter. [58]

Rättssäkerheten vidbeskattningen. [62] Utrikesdepartementet Vissamervärdeskattefrágor II, offentligverksamhet Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. [1] m.m. [75] Kontrollenöver export av strategiskt känsliga varor. [56] Statistik ochintegritet,del 1 Skyddför uppgiftertill denstatligastatistiken m.m. [83] Försvarsdepartementet

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Utbildningsdepartementet

Försvarets högskolor.[42] Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitetocheffektivitet. Socialdepartementet - Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för Statligtstödtill rehabilitering av tortyrskadade grundläggande högskoleutbildning. [3] flyktingar m. fl. [4] Vårdhögskolor

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] - - - 15] Kunskapens krona.[23]

Socialförsäkringsregister. [11] Frågorför folkbildningen. [64] Rättentill biståndinomsocialtjänsten. [30] Ursprung ochutbildning socialsnedrekrytering till - Kommunernas roll alkoholomrádet ochinom högre studier.[85]

missbrukarvården. [31] Hâlso-ochsjukvården i framtiden Jordbruksdepartementet - tre modeller.[38] Ettår medbetalningsansvar. [49] Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduktion.

Serveringsbestämmelser. [50] [61 Överföring HIV-smitta av genom läkemedlet Socialaåtgärder förjordbrukare. [25]

Preconativ. [61] Åtgärderför förbereda att Sveriges jordbruk och Frivilligtsocialtarbete.Kartläggning ochkunskaps- livsmedelsindustri för EG.[33]

översikt.[82] Amningsvänliga sjukhus för att skydda,stödjaoch Arbetsmarknadsdepartementet 4 främjaamning.[86] Nyanställningsskyddslag. [32] Kommunikationsdepartementet Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Postlag.[9] Översyn arbetsmiljölagen. [81] av Ökadkonkurrens järnvägen.[13]

Förarprövare. [34]

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet böneskillnader och lönediskriminering. Omkvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] böneskillnader och lönediskriminering. Omkvinnor ochmän arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Ägandet av radio ochtelevision i allmänhetens tjänst. [17] Utlänningslagen en partiell översyn. [24] - Engräns för ñlmcensuren. [39] Utvisning grund av brott.[54]

Näringsdepartementet Svenska reglerför internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna ochEG.[69] Strategiför smáföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige.[84] Beredskapslagring av olja. [87]

Civildepartementet Trosa bryter sigloss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrágor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola. barnomsorg, äldreomsorg och primärvård.[47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning ochi kommunala aktiebilag.En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [71] Att inhämta synpunkter från medborgarna Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistánd.[77]

Miljö- och naturresursdepartementet Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna ochmiljöarbetet. [19] Miljöbalk.Del och2. 1 [27] Naturupplevelser utan buller en kvalitet värna. att - [51] Handlingsplan mot buller. Handlingsplan buller. mot Bilagedel.[65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring använt av kämbränsle KASAMs yttrande över SKBs FUD-program 92.[67] Miljöskadeförsåkringen i framtiden.[78] Handeloch miljö moten hållbar spelplan.[79] -