Förslag till avgörande av generaladvokat

Inledning

1. Genom förevarande talan har den spanska regeringen begärt ogiltigförklaring av Europeiska gemenskapernas kommissions beslut 99/596/EG av den 28 juli 1999, genom vilket vissa utgifter som har verkställts av medlemsstaterna nekas gemenskapsfinansiering, till den del de i ansökan nämnda finansiella rättelserna tilllämpades på Konungariket Spanien genom beslutet. Det är närmare bestämt fråga om två schablonmässiga justeringar som tilllämpades på ett antal belopp som de spanska myndigheterna hade deklarerat till Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad EUGFJ). Det är fråga om en nedsättning med 10 procent av vissa utgifter avseende konsumtionsstöd för olivolja och med 5 procent respektive 2 procent avseende vissa utgifter i fråga om bidrag för får och getter. Kommissionen har yrkat att talan skall ogillas.

2. Detta mål rör sig till stor del inom samma område som målet Spanien mot kommissionen, i vilket jag föredrog mitt förslag till avgörande den 6 mars i år. Båda målen behandlar en talan från Konungariket Spanien med yrkande om ogiltigförklaring av ett beslut av garantisektionen vid EUGFJ om tillämpning av en schablonmässig korrigering till följd av brister i de kontroller som genomförts i Spanien.

Tillämpliga bestämmelser

3. Finansieringen av gemenskapens jordbrukspolitik regleras i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. I artikel 3.1 fastställs finansieringen av vissa åtgärder som skall belasta EUGFJ.

4. I artikel 5.2 i förordning nr 729/70, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995, föreskrivs följande:

5. Vid tillämpningen av denna artikel är även artikel 8.1 i förordning nr 729/70 relevant. Genom denna åläggs medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de skall försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt.

6. I artikel 8.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), regleras denna skyldighet:

7. Det förlikningsförfarande som avses i artikel 5 i förordning nr 729/70 regleras i kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Genom detta beslut skapades ett förlikningsorgan. I artikel 1 i beslutet föreskrivs följande:

8. Beträffande de kontroller som medlemsstaten skall genomföra för att bevilja konsumtionsstödet för olivolja är även kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85 av den 24 september 1985 om genomförandebestämmelser för systemet för konsumtionsstöd för olivolja. I förevarande mål är det närmare bestämt fråga om artikel 9.3, artikel 11.3 och artikel 12.1, vilka har följande lydelse:

9. Slutligen skall rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen nämnas.

Bakgrund

10. Genom ett beslut av den 28 juli 1999 ändrade kommissionen sitt beslut 99/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995. Den tillämpade därvid en tilläggskorrigering uppgående till 5792163779 ESP, förutom ett belopp på 24992418891 ESP avseende Konungariket Spaniens utgifter som kommissionen redan hade avslagit. Ändringen genomfördes sedan det förlikningsförfarande som avses i beslut 94/442, som hade inletts på den spanska regeringens begäran, hade avslutats.

11. Motiveringen till korrigeringarna anges i sammanfattande rapport nr VI/7421/97 och nr VI/6462/98, där resultaten av avslutet av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåren 1994 och 1995 redovisas. Den sammanfattande rapporten för år 1995 kompletterades med en rapport av den 7 juni 1995.

12. Tilläggskorrigeringen motsvarar till beloppet en justering med 10 procent av utgifterna för konsumtionsstöd för olivolja avseende år 1994 och år 1995, liksom följande korrigeringar avseende bidragen för får och getter: 5 procent för de utgifter som verkställdes i fyra spanska provinser (Valencia, Salamanca, Orense och Castellón) och 2 procent för utgifter som verkställdes i en femte provins (Lugo), båda avseende regleringsår 1993.

13. Genom en skrivelse som inkom till domstolens kansli den 7 oktober 1999 har Spanien i enlighet med artikel 230.1 EG begärt en delvis ogiltigförklaring av det klandrade beslutet, till den del det avser de schablonmässiga korrigeringar som tillämpades avseende konsumtionsstödet för olivolja och bidraget för får och getter.

Parternas grunder och argument

14. Den spanska regeringen baserar sin talan på ett antal generella grunder. Den har gjort gällande att beslutet är grundat på felaktiga och subjektiva slutsatser och vidare att vissa rättsprinciper har åsidosatts. Det är fråga om principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig, om avsaknad av bevis för de brister som Konungariket Spanien klandrats för och om principen om god förvaltning, samt, i andra hand, proportionalitetsprincipen.

15. I den ansökan genom vilken talan anhängiggjordes uppmärksammades huvudsakligen korrigeringen avseende konsumtionsstödet för olivolja. Härvidlag formuleras fem argument avseende följande frågor.

Det första argumentet

16. Den spanska regeringen har gjort gällande att förlikningsorganet inte enbart är ett rådgivande organ. Tvärtom framgår det av artikel 1.1 b i beslut 94/442 att organet skall försöka åstadkomma en förlikning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Även artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 pekar i samma riktning. Syftet med förfarandet vid förlikningsorganet är att förlika parterna. Kommissionen skall studera förlikningsorganets rapport innan den drar slutsatser samt beakta dess synpunkter.

17. Därefter har den spanska regeringen hänvisat till förlikningsorganets bedömning i förevarande fall, och närmare bestämt till punkterna 10—14 i dess rapport. Av rapporten framgår bland annat att:

18. Kommissionen anser att förlikningsorganets uppgift är att främja en förlikning. Medlemsstaten kan vända sig till domstolen om den inte anser att kommissionens påföljande beslut är riktigt. Dessutom gör kommissionen i förevarande fall en annan bedömning av förlikningsorganets rapport.

Det andra argumentet

19. Den spanska regeringen har förklarat att kommissionens kontroller vid spanska företag inte är representativa. Kommissionen gjorde närmare bestämt kontroller vid 22 företag. Dessa 22 företag valdes inte ut slumpmässigt utan är företag avseende vilka även de spanska myndigheterna hade konstaterat oegentligheter. Den spanska regeringen har riktat uppmärksamheten på ett meddelande från kommissionen enligt vilket det inte är lämpligt att tillämpa schablonmässiga korrigeringar vid brister som redan uppmärksammats av myndigheterna i medlemsstaten.

20. Kommissionen har bestridit att dess slutsatser enbart grundades på de 22 nämnda ärendena. Tvärtom grundades dess bedömning på en granskning av det spanska systemet för förvaltning och betalning av konsumtionsstöd för olivolja i dess helhet. Dessutom genomfördes tilläggskontroller vid sex stora spanska företag som hade beviljats i det närmaste 50 procent av stödet.

21. I repliken har den spanska regeringen förklarat att den inte kände till tilläggskontrollerna och att den därmed hade fråntagits rätten till ett kontradiktoriskt förfarande. Detta väsentliga förfarandefel medför enligt domen i målet Oliveira mot kommissionen en ogiltigförklaring av justeringen. Kommissionen har i dupliken medgett att de spanska myndigheterna inte informerades förrän kontrollerna avslutats, men att kontrollerna — enligt kommissionen — endast syftade till att klarlägga om de tidigare bedömningarna eventuellt var felaktiga.

Det tredje argumentet

22. Detta argument avser en påstådd brist i Konungariket Spaniens rutiner för förvaltning och betalning av konsumtionsstödet. Den spanska regeringen har härvidlag hänvisat till en motsägelse mellan artiklarna 9 och 12 i förordning nr 2677/85. Enligt artikel 9 skall medlemsstaten betala stödet senast 150 dagar från den dag då ansökan ingavs för de kvantiteter för vilka rätten till stöd har erkänts efter kontroll på plats. Enligt artikel 12 i förordningen skall en medlemsstat besöka varje företag minst en gång per år för stickprovskontroller. Mot bakgrund av denna motsägelse tillämpar det spanska kontrollorganet följande metod: Efter den första ansökan om stöd för olivolja under ett regleringsår utarbetar det en rapport efter en kontroll på plats vid det berörda företaget. Vid de påföljande ansökningarna utarbetar den sin rapport med utgångspunkt från de uppgifter som företagen lämnar varje månad. Denna metod medför inte någon som helst risk för EUGFJ.

23. Kommissionen har påpekat att artikel 12, i sin nuvarande lydelse, antogs genom förordning nr 571/91 av den 8 mars 1991, och artikel 9 genom förordning nr 643/93 av den 19 mars 1993. Kommissionen har fäst vikt vid den omständigheten att lydelsen av artikel 9 är av senare datum. Den har medgivit att bestämmelserna kan te sig tvetydiga och har tolkat dem på följande sätt. I artikel 12 föreskrivs som minimikrav att ett företag skall besökas minst en gång om året. I artikel 9 föreskrivs dessutom ett besök på platsen vid varje ansökan om stöd. Kommissionen har påpekat att huvudfrågan i förordning nr 643/93, som syftar till att motverka bedrägerier, var att en kontroll på plats skulle genomföras vid varje ansökan. Konungariket Spanien kände genom sitt deltagande i den förvaltningskommitté som godkände förordning nr 643/93 till detta.

24. Vidare har kommissionen framhållit att förlikningsorganet förklarade att det till fullo delade kommissionens bedömning. Enligt domstolens fasta rättspraxis har kommissionen dessutom inte för att ålägga en finansiell korrigering skyldighet att kontrollera förekomsten av skada för EUGFJ eller att exakt beskriva den. Den kan inskränka sig till att fastställa sannolikheten för en sådan skada.

Det fjärde argumentet

25. Den spanska regeringen har framhållit att förbättringar hade genomförts i fråga om kontrollförfarandena i Spanien, vilket även kommissionen har medgivit. Därför skulle inte kommissionen ha kunnat höja den schablonmässiga korrigeringen till 10 procent i förhållande till justeringar tilllämpade på föregående år. Återfall har inte förekommit.

26. Kommissionen har motiverat tillämpningen av justeringssatsen på 10 procent med tre skäl. För det första grundas inte procentsatsen enbart på brister vid kontrollerna, utan på brister i det spanska systemet i dess helhet, som vid sidan av kontroller består av förvaltning och påföljder. För det andra kan man inom en sektor som denna, som är särskilt utsatt för bedrägerier, förvänta sig en snabb och fullständig förbättring av rutinerna. Kommissionen kan ålägga en påföljd om förbättringen är långsam och ofullständig. För det tredje kan den mindre stränga justeringssats som tidigare tillämpades tillskrivas det faktum att kommissionens tidigare kontroller — till skillnad från de nu utförda — inte innebar en utvärdering av systemet i dess helhet.

Det femte argumentet

27. Inom ramen för detta argument som avser åläggandet av påföljder har den spanska regeringen hänvisat till artikel 2.4 i förordning nr 2988/95, som föreskriver att förfarandena för tillämpning av sanktioner regleras i medlemsstaternas lagstiftning. Förfarandet vid åläggandet av påföljder regleras av förfarandegarantier till förmån för de enskilda. Detta medför dock inte att påföljder inte åläggs. Beträffande dessa påföljders stränghet har den spanska regeringen förklarat att de skall stå i relation till oegentlighetens art och allvar, vilka är de kriterier som uppställs i artikel 2.3 i förordning nr 2988/95. Bristerna vid de berörda företagen berodde inte på uppsåt eller grov försumlighet.

28. Kommissionen har i sitt svaromål framhållit att i nämnda artikel 2 föreskrivs även att påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen (artikel 2.1) och att artikel 2.4 är tillämplig [m]ed förbehåll för den tillämpliga gemenskapsrätten. I detta avseende har kommissionen hänvisat till domen i målet Deutsche Milchkontor, där domstolen slog fast att nationella bestämmelser inte i praktiken får göra det omöjligt att genomföra gemenskapens bestämmelser. Dessutom har kommissionen av artikel 1.2 i kommissionens förordning nr 2988/95 dragit slutsatsen att oegentligheten definieras med utgångspunkt från resultatet, och inte från ett krav på dolus eller grov försumlighet. Påföljder skall åläggas även om varken uppsåt eller grov försumlighet föreligger.

Det sjätte argumentet avseende bidragen för får och getter

29. Konungariket Spanien anser att de belopp som beaktats vid beräkningen av den för år 1994 tillämpliga korrigeringen inte motsvarar de utgifter som verkställdes under detta år. I stället omfattar dessa belopp de utgifter som verkställdes under år 1993, som kommissionen redan hade avslutat.

30. Kommissionen har vitsordat att gemenskapssystemet för bidrag för får och getter är mycket komplicerat, eftersom de som får bidrag för ett regleringsår erhåller medel som motsvarar ett antal räkenskapsår. Avseende regleringsår 1993, genomfördes betalningarna under räkenskapsåren 1993, 1994 och 1995. Följaktligen avsåg kommissionens kontroll räkenskapsåren 1993, 1994 och 1995. Kommissionen har vidare påpekat att avslutet avseende utgifterna motsvarande år 1993 fortfarande inte är definitivt. Den har hänvisat till det näst sista övervägandet i beslut 97/333/EG om avslut av medlemsstaternas räkenskaper för räkenskapsåret 1993.

Kommissionens linje och domstolens rättspraxis avseende denna

31. I mitt förslag till avgörande i målet Spanien mot kommissionen behandlade jag ingående kommissionens linje vid tilllämpningen av finansiella korrigeringar samt domstolens rättspraxis i detta avseende. På grund av dess betydelse för förevarande mål kommer jag nedan att på nytt återge mitt resonemang i det målet. En punkt är värd särskild uppmärksamhet, nämligen förlikningsorganets uppgift.

Kommissionens linje

32. Vid tillämpningen av finansiella korrigeringar följer kommissionen en linje som fastslogs för första gången i ett arbetsdokument av den 1 juni 1993, den så kallade Belle-rapporten. Detta dokument har vid ett flertal tillfällen åberopats inför domstolen. I sitt förslag till avgörande i målet Grekland mot kommissionen, redogjorde generaladvokaten Fennelly för dokumentets bakgrund och karaktär. Ar 1992 inrättade kommissionen en intern arbetsgrupp med uppgift att utveckla en metod för åläggande av sanktioner för de medlemsstater som har tillämpat de gemenskapsrättsliga bestämmelserna på ett felaktigt sätt. Kommissionen och medlemsstaternas representanter i kommittén för EUGFJ godtog de riktlinjer som denna arbetsgrupp drog upp. De anses inte utgöra en tvingande norm. Valet av justeringssats måste göras utifrån en bedömning av de risker för gemenskapens budget som följer av bristerna i de kontroller som har genomförts av medlemsstaterna. Arbetsgruppen fastställde tre nivåer för schablonmässiga nedsättningar av ersättningar: 2 procent, 5 procent och 10 procent. Senare ersattes Belle-rapporten av kommissionens arbetsdokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 som innehåller nya riktlinjer för beräkningen av de finansiella återverkningarna. Detta nya dokument innehåller inte någon väsentlig ändring av kriterierna i Belle-rapporten, men tillägger en ny kategori: en nedsättning med 25 procent i allvarliga fall. Det beslut av kommissionen som klandrats i förevarande fall grundas på de riktlinjer som återfinns i det senare arbetsdokumentet.

33. Belle-rapporten och det nämnda arbetsdokumentet innehåller således riktlinjer för det fall att finansiella rättelser skall tilllämpas mot en medlemsstat. I svåra fall föreskrivs en metod med en schablonmässig procentandel:

34. Vidare föreskriver riktlinjerna i sagda rapport att i de fall det är tveksamt vilken rättelse som skall tillämpas skall hänsyn tas till följande punkter såsom förmildrande omständigheter:

35. Belle-rapporten återspeglar en praxis som kommissionen sedan länge tillämpat och som består i en tillämpning av schablonmässiga korrigeringar av ersättningen till medlemsstaterna för utgifter som de har ådragit sig vid tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt kommissionen utgör kriterierna i Belle-rapporten en gemensam grundläggande överenskommelse i den meningen att man valt en medelväg genom att ett schablonbelopp fastställs om det visar sig vara omöjligt att exakt bestämma korrigeringsbeloppet. Detta gör det möjligt att samtidigt iaktta gemenskapsrätten och en god förvaltning av resurserna inom gemenskapen samt att uppfylla medlemsstaternas förståeliga önskan att undvika överdrivna och oproportionerliga justeringar.

Domstolens rättspraxis avseende denna linje

36. Domstolen har vid ett flertal tillfällen prövat praxis avseende de schablonmässiga korrigeringarna och det sätt på vilket dessa beskrivs i Belle-rapporten och i det arbetsdokument som ersatte denna, senast i domen av den 13 juli 2000 i målet Grekland mot kommissionen. Liksom domen i målet Italien mot kommissionen bekräftar denna dom att domstolen inte ifrågasätter riktigheten i kriterierna i Belle-rapporten. Dessa kriterier utgör även utgångspunkten för domstolens bedömning.

37. Således är domstolens inställning följande. Som framgår bland annat av domen i målet Förenade kungariket mot kommissionen skall kommissionen visa att en medlemsstat har åsidosatt den gemensamma jordbrukspolitikens bestämmelser, exempelvis — som i förevarande mål — genom att inte ha genomfört tillräckliga kontroller av utgifterna. När detta väl styrkts skall kommissionen agera. Den förfogar dock över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid valet av den påföljd som skall tillämpas. Den berörda medlemsstaten måste visa att de omständigheter som har konstaterats av kommissionen inte är riktiga och att institutionen drar felaktiga slutsatser av dessa, exempelvis genom att tillämpa en alltför hög schablonmässig korrigering. I domen i målet Grekland mot kommissionen fastslås följande:

38. Vidare hänvisar jag till domen i målet Nederländerna mot kommissionen, där fördelningen av bevisbördan mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten slås fast. Domstolen förklarar i punkt 17: Kommissionen är inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de uppgifter som medlemsstaterna har ingett är felaktiga. Den behöver endast visa att det föreligger allvarliga och berättigade skäl att betvivla riktigheten... Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa riktigheten av sina sifferuppgifter samt, i förekommande fall, felaktigheter i kommissionens beräkningar. Domstolen har upprepat denna formulering i flera senare domar.

39. Som jag nämnt ovan kan man av domstolens fasta rättspraxis dra slutsatsen att kommissionen förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av påföljder när en medlemsstat har gjort otillräckliga kontroller av utgifterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen kan helt motsätta sig att ersätta de berörda utgifterna, men den kan även, som i förevarande fall, tillämpa en procentuell justering. Det är uppenbart att de procentsatser för nedsättning som anges i Bellerapporten, nämligen 2 procent, 5 procent och 10 procent, utgör en mycket mildare påföljd än en total vägran att ersätta utgifterna.

40. Beträffande frågan om bevisbördan bör följande påpekas. Enligt bland annat domen i målet Grekland mot kommissionen ligger bevisbördan för ett antal frågor på den medlemsstat som ifrågasätter riktigheten i den påföljd som den har ålagts:

Förlikningsorganet — tillägg till resonemanget i mål C-375/99

41. Förlikningsorganets rapporter är inte av bindande karaktär, vilket domstolen redan vid flera tillfällen, bland annat i domen i målet Tyskland mot kommissionen, har slagit fast.

Bedömning av tvisten

Kärnan i systemet

42. Finansieringen genom EUGFJ av medlemsstaternas genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken har givit upphov till en riklig rättspraxis från domstolen. Därför kan bedömningen av ett mål som det förevarande i hög grad grundas på befintlig — ofta fast — rättspraxis från domstolen.

43. Enligt min uppfattning ligger kärnan i systemet — och i domstolens rättspraxis — i det faktum att det i detta fall är medlemsstaterna som ombesörjer tillämpningen av ett system som finansieras av gemenskapen. Följaktligen är de skyldiga att detaljerat motivera de utgifter som verkställts i det sammanhanget. Det är även medlemsstaterna som har tillgång till uppgifterna om de faktiska utgifterna. Kommissionen bör inskränka sig till att genomföra en kontroll (genom stickprov), varvid den dessutom i hög grad är beroende av uppgifter från medlemsstaterna. Detta — bräckliga — system förutsätter ett omfattande utrymme för kommissionens skönsmässiga bedömning vid åläggandet av påföljder för konstaterade oegentligheter. De schablonmässiga justeringarna är nödvändiga eftersom kommissionen inte kan ha tillgång till samtliga uppgifter. A andra sidan bör kommissionen givetvis undvika allt godtycke vid tillämpningen av systemet. Kommissionen bör agera snabbt såväl vid fastställandet och beteckningen av de omständigheter som kan leda till att korrigeringar tillämpas som vid åläggandet av dessa.

44. Kommissionen skall i förekommande fall — efter en inspektion som denna har genomfört — kunna bevisa att en oegentlighet har förekommit och den skall även ange i vad denna oegentlighet består. Därefter kan den föreslå en påföljd. Därvid skall den anföra grunder för att den föreslagna påföljden motsvarar arten, svårighetsgraden och betydelsen av den konstaterade oegentligheten, även om det inte är nödvändigt att styrka detta. Därefter ankommer det på medlemsstaten att — med utgångspunkt från uppgifter som bara denna och inte kommissionen förfogar över — visa att kommissionen felaktigt har fastställt omständigheterna, eller i tilllämpliga fall, har bedömt dem fel och att den föreslagna påföljden inte står i proportion till de konstaterade oegentligheternas art, svårighetsgrad och betydelse.

Den egentliga tvisten

45. En annan viktig omständighet i förevarande mål är att den spanska regeringen inte har bestridit att den åsidosatt bestämmelserna i den gemensamma jordbrukspolitiken genom att ha genomfört otillräckliga kontroller av utgifterna inom sektorn för konsumtionsstöd för olivolja. Därför kunde kommissionen i princip vidta en åtgärd för att tillämpa en finansiell korrigering avseende de utgifter som verkställts av den spanska regeringen. Således är endast omfattningen av den av kommissionen tillämpade justeringen ifrågasatt.

46. Eftersom det framgår att den spanska regeringen inte uppfyllde sin skyldighet att kontrollera sina utgifter inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, följer av ovansagda att kommissionen förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av påföljden och att det ankommer på den berörda medlemsstaten att motbevisa kommissionens resultat och slutsatser. I fråga om bevisbördan hänvisar jag till punkt 40 ovan. Vidare anser jag att det faktum att den spanska regeringen inte närmare har angivit i vilka avseenden den tillämpade justeringsprocentsatsen strider mot kriterierna i Belle-rapporten är betydelsefullt.

47. Ovanstående har inte något som helst samband med justeringen avseende bidragen för får och getter (det sjätte argumentet). Genom detta har Konungariket Spanien ifrågasatt kommissionens befogenhet att vid beräkningen av justeringen beakta utgifter motsvarande år 1993.

48. Slutligen avstår jag från att var för sig behandla de åsidosättanden av de olika rättsprinciper som den spanska regeringen har åberopat och som jag nämnde i punkt 14 i detta förslag till avgörande. I den mån den spanska regeringen har motiverat dessa påstådda åsidosättanden, står skälen i direkt anslutning till de argument som jag nedan kommer att behandla steg för steg.

Det första argumentet

49. Såväl den spanska regeringen som kommissionen har behandlat karaktären på förfarandet vid förlikningsorganet. Enligt den spanska regeringen är inte förlikningsorganet i första hand ett rådgivande organ — dess överväganden skall beaktas. Enligt kommissionen är uppgiften att verka för en förlikning grundläggande. Enligt min uppfattning utesluter inte parternas uppfattning om karaktären på förfarandet vid förlikningsorganet varandra. De kompletterar tvärtom varandra. Jag drar av beslut 94/442 slutsatsen att syftet med att inrätta ett förlikningsorgan var att erbjuda parterna en plattform för att lägga fram sina synpunkter i fall där deras ståndpunkter skiljer sig åt. Inom detta område, där fastställelserna av de relevanta omständigheterna och motsvarande finansiella konsekvenser sker med utgångspunkt från föga exakta bedömningar och kriterier, har en sådan plattform ett starkt berättigande för att undvika att alla meningsskiljaktigheter förs direkt till domstolen. Vidare föreskrivs i artikel 1 c i beslutet en rådgivande uppgift för förlikningsorganet som, även med tanke på förlikningsorganets sammansättning, inte kan anses till intet förpliktigande. Enligt artikel 3 i beslutet skall förlikningsorganet bestå av fem medlemmar, från olika medlemsstater, med oomtvistad integritet och höga kvalifikationer.

50. Enligt min uppfattning måste man, mot bakgrund av förfarandets här beskrivna karaktär, för det första bedöma vilka slutsatser som i förevarande fall kan dras av förlikningsorganets bedömning. Dessutom måste man givetvis utgå från att dessa bedömningar inte är bindande, men att man inte heller utan vidare kan bortse från dem.

51. Förlikningsorganets rapport av den 30 mars 1999 ger en nyanserad bild. Sammanfattningsvis ser förlikningsorganet inget som helst skäl att ifrågasätta grunderna för kommissionens huvudsakliga invändningar. Däremot anser förlikningsorganet att justeringssatsen om 10 procent är tveksam. Mot bakgrund av att det spanska kontrollsystemet har förbättrats jämfört med tidigare år var det onekligen viktigt att ge en preciserad motivering för skälen till att höja justeringssatsen.

52. De nyanserade — och, än en gång, inte bindande — slutsatserna från förlikningsorganet ger kommissionen utrymme att tillämpa en justeringssats. På sin höjd kan man vara tveksam om justeringssatsens storlek. Detta tvivel är nära förknippat med bedömningen av förbättringen av det spanska kontrollsystemet, som är föremålet för det fjärde argumentet. Jag anser att det inte i huvudsak är fråga om huruvida kommissionen beaktade förlikningsorganets åsikt, utan snarare om huruvida den, trots förbättringarna i kontrollsystemet, kunde besluta om en höjning av justeringssatsen. Denna fråga kommer att behandlas i samband med det femte argumentet.

53. Min slutsats är att det första argumentet inte kan godtas.

Det andra argumentet

54. Beträffande frågan om kommissionens kontroller var representativa vill jag för det första peka på nödvändigheten av att tilllämpa stickprovskontroller. Detta system, som bygger på förtroende, innehåller inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida, som för övrigt inte har någon faktisk möjlighet att företa någon sådan, vilket domstolen även slog fast bland annat i domen i målet Nederländerna mot kommissionen.

55. För det första inställer sig frågan om kommissionen, med stöd av sina stickprovskontroller, kunde bilda sig en rimlig uppfattning. Jag delar den spanska regeringens uppfattning att det ursprungliga urvalet av 22 företag vid första påseendet inte var ägnat att ligga till grund för allmänna slutsatser, eftersom det endast var fråga om företag vid vilka även de spanska myndigheterna hade konstaterat oegentligheter. Emellertid drar jag av förlikningsorganets rapport slutsatsen att det vid nio av dessa företag inte förekom så allvarliga oegentligheter att de skulle ha föranlett de spanska myndigheterna att ålägga dem påföljder. Jag anser att det är än mer betydelsefullt att kommissionen, enligt dess oemotsagda påstående, genomförde kontroller vid sex stora spanska företag. Följaktligen finner jag inte heller något skäl att anse att kommissionens kontroller inte är tillräckligt representativa.

56. Således återstår att fastställa vilken betydelse som skall tillmätas det faktum att kommissionen inte i tid informerade den spanska regeringen om tilläggskontrollerna. Jag kan inte se något skäl till att denna underlåtenhet skulle leda till en ogiltigförklaring av kommissionens beslut. Enligt min uppfattning skadade inte detta på något sätt den spanska regeringen. Jag finner kommissionens förklaring att det i detta avseende endast var fråga om att bekräfta vad som tidigare framkommit trolig.

57. Jag anser inte att domen i målet Oliveira mot kommissionen, som har åberopats av den spanska regeringen, är relevant i förevarande mål. Genom den domen ogiltigförklarades ett beslut av kommissionen på grund att det var behäftat med väsentliga förfarandefel. Till skillnad från förevarande mål förorsakade underlåtenheten att beakta förfarandereglerna den drabbade medlemsstaten en allvarlig skada avseende förfarandet. Nämnda medlemsstat kunde nämligen inte längre väcka talan mot beslutet i fråga inom den frist som föreskrivs i EG-fördraget.

58. Jag kommer till slutsatsen att även det andra argumentet saknar grund.

Det tredje argumentet

59. Det tredje argumentet avser tolkningen av två artiklar som vid första påseendet förefaller motstridiga: artiklarna 9.3 och 12.1 i förordning nr 2677/85. Frågan är om en kontroll på plats alltid skall genomföras innan ett stöd beviljas.

60. Jag anser att kommissionens tolkning av sambandet mellan artikel 9.3 och artikel 12 i nämnda förordning är övertygande. De krav som uppställs i de båda artiklarna angående kontroller på plats skall tillämpas kumulativt.

61. Vidare vill jag framhålla att lydelsen av artikel 9.3 vid första påseendet inte är helt entydig. Emellertid kunde den spanska regeringen enkelt ha försäkrat sig om innehållet och räckvidden av artikel 9.3, om den trots att den deltog i den förvaltningskommitté som antog bestämmelsen inte kände till detta. Vid en eventuell tveksamhet om den exakta tolkningen hade även den spanska regeringen möjlighet att härvidlag få information från kommissionen. Emellertid kan inte, enligt min uppfattning, en medlemsstat som har deltagit i antagandet av ett tillämpningssystem som det förevarande ensidigt tolka det på ett sätt som avviker från den mest närliggande tolkningen.

62. Även det tredje argumentet saknar grund.

Det fjärde argumentet

63. Det fjärde argumentet avser höjningen av justeringssatsen jämfört med den procentsats som tillämpats de föregående åren.

64. Inledningsvis vill jag hänvisa till domen i målet Tyskland mot kommissionen, som nämnts i punkt 41 i detta förslag till avgörande, i vilken domstolen slog fast att det förhållandet att brister som kommissionen konstaterat under ett räkenskapsår inte har fått några ekonomiska följder [utgör] inte något hinder för att beivra dem under senare räkenskapsår, särskilt om bristerna har kvarstått. Brister som nyligen konstaterats kan dessutom också beaktas vid fastställelsen av storleken av den schablonmässiga justeringen. Jag anser att detta gäller på motsvarande sätt i förevarande mål. Det faktum att kommissionen under ett budgetår knyter en viss påföljd till en viss brist, fråntar den inte rätten att påföljande år ålägga en strängare påföljd, även om det under tiden framkommit att bristen är mindre allvarlig.

65. Givetvis anser jag att kommissionen skall motivera detta på ett övertygande sätt. I punkt 26 i detta förslag till avgörande har jag återgivit kommissionens motivering i förevarande fall. Jag anser att denna motivering är tillräcklig, varvid jag särskilt beaktar kommissionens åsikt att det, inom en sektor som är utsatt för bedrägerier, som i förevarande fall, inte kan vara tillräckligt med en mindre förbättring, utan att man kan förvänta sig en snabb och fullständig förbättring av systemet.

66. Även det fjärde argumentet saknar grund.

Det femte argumentet

67. Detta argument som avser åläggandet av påföljder för konstaterade oegentligheter föranleder mig att göra följande anmärkningar. Det är fråga om ett system inom vilket medlemsstaterna verkställer utgifter som belastar Europeiska gemenskapernas budget, i förevarande fall garantisektionen vid EUGFJ. Åläggandet av påföljder för konstaterade överträdelser skall i sådana fall innebära ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen. Bland annat av detta skäl fastställdes allmänna regler i förordning nr 2988/95. I artikel 2.1 i denna förordning föreskrivs att påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Vidare har kommissionen helt korrekt påpekat att de nationella bestämmelserna om påföljder inte i praktiken får göra det omöjligt att genomföra gemenskapens bestämmelser.

68. I förevarande fall utgör det adekvata skyddet för gemenskapens finansiella intressen en central uppgift för påföljdssystemet. Under sådana förhållanden är det inte tillräckligt att en medlemsstat helt eller nästan helt kan inskränka sig till att ålägga påföljder för åsidosättanden av bestämmelserna i ett system som är känsligt för bedrägerier endast vid fall av uppsåt eller grov försumlighet. Detta hindrar inte att förfarandena för att ålägga påföljder regleras genom nationella bestämmelser.

69. Eftersom den spanska regeringen sammanfattningsvis endast har åberopat nationella förfarandegarantier till skydd för de enskilda, kan detta argument därför inte godtas. Följaktligen drar jag slutsatsen att även det femte argumentet är ogrundat.

Det sjätte argumentet

70. Genom det sjätte argumentet ifrågasätts i huvudsak kommissionens befogenhet att beakta utgifter för år 1993 vid beräkningen av den schablonmässiga korrigeringen avseende bidragen för får och getter.

71. Jag kan i och för sig förstå den spanska regeringens förvåning över att vissa utgifter som redan avslutats åter togs upp vid beräkningen av en justering. Jag förstår även att det näst sista övervägandet i beslut 97/333 och förbehållet i den sammanfattande rapporten (se i detta avseende punkt 29 i detta förslag till avgörande) inte omdelbart givit den spanska regeringen uppfattningen att beslut 97/333 inte skulle vara slutgiltigt. Av övervägandena i kommissionens beslut 97/608/EG av den 30 juli 1997 om ändring av beslut 97/333, framgår inte heller att kommissionen i förevarande fall hade för avsikt att ompröva avslutet av räkenskaperna avseende utgifterna för år 1993. Om kommissionen har för avsikt att göra något sådant är det uppenbart att det i allmänhet bör finnas ett tydligare förbehåll.

72. Trots detta anser jag att kommissionen när den beaktade utgifterna för år 1993 höll sig inom gränserna för sin tilldelade befogenhet. Varken av beslut 97/333 eller av övriga dokument framgår att beslutet har en slutgiltig karaktär som förhindrar kommissionen att ompröva det. Vidare anser jag att följande aspekter, sammantaget betraktade, är avgörande. I det näst sista övervägandet till beslut 97/333 slås fast att beslutet inte påverkar... eventuella finansiella konsekvenser som kommissionen kan komma att besluta om vid senare avslut av räkenskaperna till följd av undersökningar som pågår den dag då detta beslut antas. I den sammanfattande rapporten av den 15 mars 1997 påpekades att de kontroller som genomförts i Spanien skulle bli föremål för en förnyad undersökning. I ett tidigare dokument av den 6 januari 1997 från EUGFJ kan man läsa att kontrollerna i Spanien, före år 1995, var otillräckliga eller till och med obefintliga. Mot bakgrund av de många kontakter som förekom med kommissionen måste de spanska myndigheterna även ha känt till att denna kunde komma att ompröva sin ståndpunkt. Kommissionen har bekräftat detta medan den spanska regeringen förnekar det. Slutligen följer även av bland annat ett dokument av den 22 oktober 1996 som ingivits av kommissionen att den spanska regeringen kunde ha haft kännedom om kommissionens förfarande att under olika budgetår verkställa betalningar avseende avslutet av räkenskaperna för bidrag för får och getter.

73. Följaktligen är även det sjätte argumentet ogrundat.

Förslag till avgörande

74. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall ogilla talan och i enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: nederländska.

2 EGT L 226, s. 26. Genom detta beslut ändrades det tidigare beslutet 99/187/EG av den 3 februari 1999 (EGT L 61, s. 37).

3 Se dom av den 13 september 2001 i mål C-375/99, REG 2001, s. I-5983.

4 EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23. Nu ersatt av rådets förordning (EG) nr 1258/99 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT 160, s. 103).

5 EGT L 125, s. 1. Nu artikel 7.4 i förordning (EG) nr 1258/99.

6 Nu artikel 8.1 i förordning (EG) nr 1258/99.

7 EGT L 158, s. 6.

8 EGT L 182, s. 45.

9 EGT L 254, s. 5; svensk specialutgåva, område, 3 volym 19, s. 165.

10 De texter som är relevanta för de i detta förfarande berörda kontrollerna återges. Artikel 9.3 och artikel 11.3 har i denna lydelse införts genom kommissionens förordning (EEG) nr 643/93 av den 19 mars 1993 (EGT L 69, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 242), och artikel 12.1 genom kommissionens förordning (EEG) nr 571/91 av den 8 mars 1991 (EGT L 63, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 36, s. 202).

11 EGT L 312, s. 1.

12 Dom av den 7 maj 1991 i mål C-304/89 (REG 1991, s. I-2283).

13 Se ovan fotnot 10.

14 Med hänvisning till punkt 10 i förlikningsorganets rapport.

15 Kommissionen har hänvisat till dom av den 1 oktober 1998 i mål C-238/96, Irland mot kommissionen (REG 1998, s. I-5801), punkt 103.

16 Dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82—215/82 (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva volym 7, s. 233).

17 Kommissionens beslut av den 23 april 1997 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket för räkenskapsåret 1993 (EGT L 139, s. 30).

18 Sidan 228 i rapporten. Kommissionen har hänvisat till denna i sitt svaromål.

19 Se ovan fotnot 3.

20 Kommissionen har dessutom hänvisat till en rad domar som jag i detta avseende inte behandlade i mitt förslag till avgörande i mål C-375/99, Spanien mot kommissionen. Det är bland annat fråga om dom av den 28 januari 1986 i mål 129/84, Italien mot kommissionen (REG 1986, s. 309), av den 4 juli 1996 i mål C-50/94, Grekland mot kommissionen (REG 1996, s. I-3331), och av den 1 oktober 1998, Irland mot kommissionen (ovan fotnot 15). Dessa domar sprider inte ytterligare ljus över frågan. Den sistnämnda domen är dock relevant i fråga om förlikningsorganets funktion.

21 Se ovan fotnot 3.

22 Dokument nr VI/216/93.

23 Förslag till avgörande i det mål där dom avkunnades den 4 juli 1996 (ovan fotnot 20).

24 Citatet är hämtat ur Belle-rapporten.

25 Se domen i målet Grekland mot kommissionen (ovan fotnot 20), punkt 24.

26 Mål C-243/97 (REG 2000, I-5813).

27 Domstolens dom av den 1 oktober 1998 i mål C-242/96 (REG 1998, s. I-5863).

28 Domstolens dom av den 24 mars 1988 i mål C-347/85 (REG 1988, s. 1749), punkt 16. Denna dom behandlar frågan om bevisbördan utförligt. Se även domen i målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 27), punkt 58.

29 Se ovan fotnot 20, punkterna 26 och följande.

30 Dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91 (REG 1993, s. I-5611).

31 Se exempelvis dom av den 18 maj 2000 i mål C-242/97, Belgien mot kommissionen (REG 2000, s. I-3421), punkt 104.

32 Domstolens dom av den 4 juli 1996 (ovan fotnot 20).

33 I förevarande mål i dokumentet av den 23 december 1997.

34 Domstolens dom av den 21 oktober 1999 i mål C-44/97 (REG 1999, s. I-7177), punkt 18.

35 Se även mitt förslag till avgörande i mål C-375/99, Spanien mot kommissionen, bland annat punkt 34, samt punkt 44 i förevarande förslag till avgörande.

36 Se ovan fotnot 30.

37 Se ovan fotnot 12.

38 Se ovan fotnot 34.

39 Punkt 14 i domen.

40 Den hänvisar också till domen i målet Deutsche Milchkontor (ovan fotnot 16).

41 EGT L 245, s. 20.