Domstolens dom den 30 september 2003
I de förenade målen C-57/00 P och C-61/00 P,
DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen och C.W.A. Timmermans samt domarna D.A.O. Edward, P. Jann, V. Skouris, F. Macken (referent), S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: J. Mischo, justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühi,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 26 februari 2002, vid vilken Freistaat Sachsen företräddes av T. Liibbig, Rechtsanwalt, Volkswagen AG och Volkswagen Sachsen GmbH av advokaten M. Schütte, kommissionen av K.-D. Borchardt, biträdd av advokaten M. Núñez-Müller, och Förbundsrepubliken Tyskland av T. Oppermann och W.-D. Plessing, i egenskap av ombud,
och efter att den 28 maj 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Den överklagade domen
Den första grunden — åsidosättande av artikel 92.2 c i fördraget
Den första grundens första del
Lydelsen av artikel 92.2 c i fördraget
— Parternas yttranden
— Domstolens bedömning
Den ändamålsenliga verkan av artikel 92.2 c i fördraget och dess ursprung
— Parternas yttranden
— Domstolens bedömning
Uppbyggnaden av artikel 92.2 c i fördraget
— Parternas yttranden
— Domstolens bedömning
Den första grundens andra del
Parternas yttranden
Domstolens bedömning
Den andra grunden — åsidosättande av artikel 190 i fördraget
Parternas yttranden
Domstolens bedömning
Den tredje grunden — åsidosättande av artikel 92.3 b i fördraget
Parternas yttranden
Domstolens bedömning
Den fjärde grunden — åsidosättande av artiklarna 92.3 och 93 i fördraget
Parternas yttranden
Domstolens bedömning
Den f ernte grunden — följderna av att förstainstansrätten slagit fast att talan delvis återkallats
Parternas yttranden
Domstolens bedömning
Rättegångskostnader
1. Freistaat Sachsen, å ena sidan, liksom Volkswagen Sachsen AG (nedan kallat Volkswagen) och Volkswagen Sachsen GmbH (nedan kallat VW Sachsen), å andra sidan, har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 23 februari 2000, med stöd av artikel 49 i EG-domstolens stadga var för sig överklagat förstainstansrättens dom av den 15 december 1999 i mål T-132/96 och T-143/96, Freistaat Sachsen m.fl. mot kommissionen (REG 1999, s. II-3663; nedan kallad den överklagade domen), i vilken förstainstansrätten ogillat deras talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/666/EG av den 26 juni 1996 om stöd från Tyskland till Volkswagen-gruppen för fabrikerna i Mosel och i Chemnitz (EGT L 308, s. 46; nedan kallat det omtvistade beslutet).
2. Domstolens ordförande beslutade den 18 maj 2000 att förena mål C-57/00 P och C-61/00 P till gemensam handläggning såvitt avser det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen.
3. Den överklagade domen meddelades efter det att Freistaat Sachsen respektive Volkswagen och VW Sachsen genom ansökningar som gavs in till förstainstansrättens kansli den 26 augusti respektive den 13 september 1996 väckt talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
4. Genom beslut av den 1 och den 3 juli 1998 gav förstainstansrätten Förbundsrepubliken Tyskland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tillåtelse att intervenera till stöd för sökandens respektive svarandens yrkanden.
5. Parallellt med målen vid förstainstansrätten väckte Förbundsrepubliken Tyskland, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 16 september 1996, registrerad med målnummer C-301/96, talan om delvis ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Genom domstolens beslut av den 4 februari 1997 vilandeförklarades det målet i avvaktan på att den överklagade domen skulle meddelas.
6. Den rättsliga bakgrunden har i den överklagade domen beskrivits på följande sätt:
7. I den överklagade domen redovisades omständigheterna i målet på följande sätt:
8. Det framgår av punkt 97 i den överklagade domen att förstainstansrätten har prövat de grunder och skäl som klagandena åberopat under tre huvudrubriker, det vill säga åsidosättande av artikel 92.2 c i fördraget (nu artikel 87.2 c EG), av artikel 92.3 i fördraget respektive av principen om skydd för berättigade förväntningar. Påståendena om felaktig bedömning av omständigheterna och om bristande motivering av beslutet kan enligt förstainstansrätten under alla omständigheter undersökas uttömmande samtidigt som de formellt knyts till någondera av dessa tre rubriker.
9. Förstainstansrätten har i den överklagade domen ogillat klagandenas talan och förpliktat dem att ersätta rättegångskostnaderna.
10. Klagandena har till stöd för sitt överklagande anfört fem grunder: att artikel 92.2 c i fördraget har åsidosatts, att artikel 190 i fördraget (nu artikel 253 EG) har åsidosatts, att artikel 92.3 b i fördraget har åsidosatts, att artiklarna 92.3 och 93 i fördraget har åsidosatts, och att förstainstansrätten felaktigt har slagit fast att klagandena delvis återkallat sin talan.
11. Förstainstansrätten har i den överklagade domen fastslagit följande:
12. Den första delen av den första grund som klagandena och den tyska regeringen åberopat är att förstainstansrättens tolkning av artikel 92.2 c i fördraget är oförenlig med dess lydelse, ursprung, ändamålsenliga verkan och uppbyggnad.
—. Parternas yttranden
13. Klagandena och den tyska regeringen har gjort gällande att förstainstansrätten gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, och att uttrycket Tysklands delning i denna bestämmelse avser följderna av att det samtidigt funnits två ekonomiska och politiska system och inte utgör någon hänvisning till fysiska kriterier eller till transporter.
14. Klagandena och den tyska regeringen har till stöd för detta påstående för det första anfört att gemenskapens institutioner inom ramen för protokollet om den tyska inrikeshandeln har använt begreppet Tysklands delning för skillnaden mellan två motsatta ekonomiska system. Vidare har domstolen i dom av den 5 juli 1994 i mål C-432/92, Anastasiou m.fl. (REG 1994, s. I-3087), angående Cypern, använt uttrycket uppdelning (partition) som synonym till delning (division). Slutligen har gemenskapens institutioner använt uttrycket Europas delning för den uppdelning av Europa i två block som rådde vid besvarandet av parlamentsledamoten Pordeas skriftliga fråga nr 2654/85 (EGT C 236, 1988, s. 4). Detta visar att uttrycket Tysklands delning inte avser den fysiska uppdelningen mellan öst och väst, utan den socioekonomiska uppdelningen av den europeiska kontinenten.
15. Den tyska regeringen har anfört att uttrycket Tysklands delning i den mening som avses i artikel 92.2 c i fördraget inte endast, såsom förstainstansrätten utan motivering och på ett historiskt felaktigt sätt gjort, skall hänföras till år 1948. Uttrycket kan nämligen inte förstås på annat sätt än som en hänvisning till en process som utvecklades och intensifierades från år 1945 till år 1990. Eftersom denna felaktighet medfört omfattande konsekvenser för förstainstansrättens tolkning av uttrycket Tysklands delning har den tillämpat rätten felaktigt, och den överklagade domen skall därför upphävas.
16. Tysklands regering har bestridit att artikel 92.2 c i fördraget skall tolkas restriktivt, vilket förstainstansrätten har gjort, eftersom en sådan tolkning leder till ett resultat som strider mot bestämmelsens lydelse och anda.
17. Kommissionen har invänt att det inte finns något i den tyska, den franska eller den engelska språkversionen av bestämmelsen som motsäger att uttrycket delning skall tolkas så att det inte endast avser en delning av staten Tyskland, utan framför allt en uppdelning i två olika politiska, ekonomiska och sociala system.
18. Vad klagandena anfört avseende protokollet om den tyska inrikeshandeln skall enligt kommissionen inte upptas till prövning, eftersom det inte åberopats vid förstainstansrätten. Det är dessutom felaktigt, eftersom det inte medför att uttrycket Tysklands delning skall anses avse uppdelningen av ett tidigare ekonomiskt enhetligt område i två olika politisktekonomiska områden.
19. Hänvisningen till Cyperns uppdelning saknar enligt kommissionen relevans, eftersom den inte erkänts internationellt. Svaret på Pordeas skriftliga fråga var av politisk art, och medför därför inga tvingande verkningar.
—. Domstolens bedömning
20. Kommissionens awisningsyrkande enligt artiklarna 42.2 och 118 i domstolens rättegångsregler, avseende vad klagandena anfört beträffande protokollet om den tyska inrikeshandeln, skall lämnas utan bifall. Vad klagandena anfört utgör nämligen inte någon ny grund, utan ett skäl till stöd för en grund som åberopats vid förstainstansrätten.
21. Vad gäller tolkningen av artikel 92.2 c i fördraget var det korrekt av förstainstansrätten att slå fast att uttrycket Tysklands delning avser sådana nackdelar som uppkommit genom den isolering som upprättandet eller vidmakthållandet av den interna tyska gränsen medfört.
22. Förstainstansrättens tolkning överensstämmer med domstolens tolkning i dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857), och av den 28 januari 2003 i mål C-334/99, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-1139).
23. Efter att i punkt 49 i domen av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen ha påmint om att artikel 92.2 c i fördraget skall tolkas restriktivt, eftersom det rör sig om ett undantag från den allmänna regeln att statliga stöd är oförenliga med den gemensamma marknaden, framhöll nämligen domstolen i punkt 52 att de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom Tysklands delning endast kan avse sådana ekonomiska nackdelar som orsakats i vissa tyska regioner av den isolering som upprättandet av denna fysiska gräns medfört, såsom till exempel avbrutna kommunikationsvägar eller förlusten av naturliga avsättningsmöjligheter till följd av avbrutna affärsförbindelser mellan de två delarna av Tyskland.
24. Bestämmelsen skall däremot inte, vilket klagandena och den tyska regeringen gjort gällande, tolkas så att den medger en fullständig kompensering för den underutvecklade ekonomin i de nya delstaterna, hur obestridlig den än må vara. Den underutvecklade ekonomin i dessa delstater är resultatet av konkreta ekonomiskpolitiska val som träffats av regimen i den forna Tyska demokratiska republiken.
25. Domstolen slog nämligen, i punkt 54 i domen av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, fast att de ekonomiska nackdelar som de nya delstaterna rent allmänt lider av inte direkt har uppkommit på grund av Tysklands geografiska delning i den mening som avses i artikel 92.2 c i fördraget. I punkt 55 i domen uttalade domstolen att skillnaderna mellan de gamla och de nya delstaterna i fråga om utveckling således förklaras av andra orsaker än den geografiska klyftan till följd av Tysklands delning, och i synnerhet av de skilda politiska och ekonomiska system som rått i de båda delarna av Tyskland.
26. Protokollet om den tyska inrikeshandeln från 1957 som klagandena åberopat påverkar inte denna bedömning, eftersom dess syfte inte var att åtgärda verkningarna av att det fanns två olika politiska och ekonomiska system, utan att undvika att upprättandet av den yttre tullgränsen för gemenskapens territorium inte skulle medföra oproportionerligt stora negativa konsekvenser för utbytet av varor mellan de båda ekonomiska områdena.
27. Domstolens dom i det ovannämnda målet Anastasiou m.fl. angående uppdelningen av Cyperns territorium och svaret på Pordeas skriftliga fråga saknar i förevarande mål betydelse, eftersom de inte rör tolkningen av uttrycket Tysklands delning i artikel 92.2 c i fördraget.
—. Parternas yttranden
28. Klagandena och den tyska regeringen har, angående artikel 92.2 c i fördragets ursprung och ändamålsenliga verkan, framhållit att den bestämmelsen, som återfanns redan i EEG-fördraget, har bibehållits även efter Tysklands återförening i fördraget om Europeiska unionen och Amsterdamfördraget. Detta visar att medlemsstaterna har uppfattat detta undantag som ett sätt att övervinna de särskilda svårigheter som Tysklands ekonomiska och politiska uppdelning medfört.
29. Enligt klagandena och den tyska regeringen är förstainstansrättens tolkning i punkt 134 i den överklagade domen oförenlig med denna bestämmelse efter Tysklands återförening. Den skulle sakna all betydelse om den inte också var tillämplig på de nackdelar som orsakats av isoleringen av vissa regioner, avbrutna kommunikationsmöjligheter eller förlusten av avsättningsmöjligheter längs Tysklands inre gräns.
30. Artikel 92.2 c i fördraget har vidare tillämpats av kommissionen i dess beslut rörande Saarland.
31. Förstainstansrättens anmärkning angående förfarandet i punkt 147 i den överklagade domen strider enligt klagandena och den tyska regeringen mot bland annat artikel 64 i förstainstansrättens rättegångsregler.
32. Enligt klagandena var det inte förrän i samband med sin duplik som kommissionen ifrågasatte sitt tidigare beslut, genom att göra gällande att beslutet angående Saarland fattats med stöd av artikel 92.2 b i fördraget, trots att den i sitt svaromål angett att det fattats med stöd av artikel 92.2 c i fördraget. Förstainstansrätten borde således ha utövat sin befogenhet att vidta processledande åtgärder som föreskrivs i artikel 64 i dess rättegångsregler genom att begära att beslutet skulle företes.
33. Vidare har bestämmelserna i artikel 92.2 c i fördraget tidigare tillämpats på andra områden än dem som ligger i omedelbar närhet av gränsen, eftersom nästan en tredjedel av Tysklands territorium har omfattats av denna bestämmelse. Enligt klagandena har stöd till östtyska gränsregioner inte varit beroende av att konkreta nackdelar visats ha blivit följden av de fysiska spår som gränsen mellan de tyska staterna medfört, utan har kunnat ges i syfte att bevara sunda industriella strukturer.
34. Kommissionen har medgivit att artikel 92.2 c i fördraget alltjämt gällde när omständigheterna i målet inträffade. Den har emellertid invänt att villkoren för dess tillämpning inte varit uppfyllda i förevarande fall. Den har framhållit att den tillämpat bestämmelsen i sitt beslut av den 14 april 1992, 92/465/EEG, angående stöd från Land Berlin till Daimler-Benz AG (EGT L 263, s. 15, nedan kallat beslutet Daimler-Benz) och i beslut av den 13 april 1994 angående stöd till tillverkare av porslin och glasbehållare i Tettau (EGT L 178, s. 24, nedan kallat beslutet Tettau), men att den aldrig tillämpat dem på stöd till de nya delstaterna som saknat samband med Tysklands inre gräns.
35. När det gäller invändningen avseende beslutet angående Saarland är denna för det första prekluderad, eftersom klagandena varken yrkat att förstainstansrätten skulle begära att beslutet skulle företes eller i tid framfört någon invändning.
36. Även om förstainstansrätten skulle ha åsidosatt artikel 64 i sina rättegångsregler, saknar detta betydelse i målet. Ett sådant åsidosättande medför nämligen inte att den överklagade domen upphävs, i den mån som det inte lett till skada eller förfång för klagandena. Även om de stöd som lämnats inom den ram som angivits i beslutet angående Saarland vidare skulle ha omfattats av artikel 92.2 c i fördraget, skulle det inte ha medfört någon annan bedömning. Förstainstansrätten har nämligen i punkt 147 i domen angivit att klagandena inte visat att detta, även om det skulle visas, inte skulle påverka giltigheten av de rättsliga bedömningar som gjordes år 1996. Klagandena har inte heller under överklagandet anfört några bevis i denna del.
37. Vad gäller stöd till östtyska gränsområden har kommissionen anfört att de gamla delstaterna, för att komma i åtnjutande av stöd med tillämpning av dessa bestämmelser, inte bara måste visa att det föreligger konkreta nackdelar till följd av Tysklands inre gräns, utan även att detta stöd inte gynnar områden långt från denna. Volkswagens fabriker i Sachsen ligger emellertid mer än 100 kilometer från denna gräns.
38. Kommissionen har, angående att bestämmelserna i artikel 92.2 c i fördraget bibehållits i fördraget om Europeiska unionen och i Amsterdamfördraget, anfört att det endast är till följd av att det krävs enhällighet för att ändra fördraget, och att Tyskland krävt att dessa bestämmelser skall bibehållas, som så har skett. Anledningen till att det finns liknande bestämmelser i EES-avtalet är kravet på enhetlighet inom gemenskapens regelsystem (aquis communautaire).
—. Domstolens bedömning
39. Artikel 92.2 c i fördraget har inte upphävts vare sig genom fördraget om Europeiska unionen eller genom Amsterdamfördraget. Med hänsyn till att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, vars auktoritet och ändamålsenliga verkan skall säkerställas, har en objektiv räckvidd kan det inte antas att denna bestämmelse inte längre har ett syfte efter Tysklands återförening (se dom av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkterna 47 och 48).
40. I motsats till vad förstainstansrätten uttalat i punkt 134 i den överklagade domen är nämligen inte syftet med artikel 192.2 c i fördraget att övervinna de särskilda svårigheter som den politiska och ekonomiska delningen av Tyskland medfört.
41. En sådan tolkning skulle nämligen medföra att hela territoriet i de nya delstaterna skulle ha rätt till alla slags stödåtgärder.
42. En tolkning av artikel 92.2 c i fördraget som skulle göra det möjligt att helt och hållet kompensera den ovedersägliga ekonomiska eftersläpning som råder i de nya delstaterna är oförenlig med såväl bestämmelsens karaktär av undantag som det sammanhang i vilket den ingår och de mål som eftersträvas (se punkt 24 ovan och dom av den 19 september 2000 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 53).
43. Såsom generaladvokaten uttalat i punkterna 46—47 i förslaget till avgörande skall regionerna Mosel och Chemnitz således inte anses ha drabbats av sådana ekonomiska nackdelar som uppkommit genom Tysklands delning, såvida inte den politiska och ekonomiska gränsen mellan de två delarna av Tyskland hindrat deras ekonomiska utveckling på ett sätt som utmärker dem i förhållande till andra regioner i den forna Tyska demokratiska republiken.
44. Regionerna Mosel och Chemnitz ligger mer än 100 km från den gamla interna tyska gränsen. Den tyska regeringen har själv påpekat att Mosel och Chemnitz, efter tidsperioden 1945—1949, upplevde en ovanligt kraftig tillväxt till följd av de förhållanden som rådde under det kommunistiska ekonomiska systemet.
45. Beslutet angående Saarland, som åberopats av klagandena och den tyska regeringen, påverkar inte denna bedömning.
46. Domstolen konstaterar i detta avseende inledningsvis att förstainstansrätten inte åsidosatt artikel 64.1 och 64.2 i sina rättegångsregler genom att inte ålägga kommissionen att inkomma med en kopia av det beslutet.
47. Förstainstansrätten skall nämligen själv avgöra huruvida det finns behov av att komplettera den information som den har tillgång till i anhängiggjorda mål (dom av den 10 juli 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa mot revisionsrätten, REG 2001, s. I-5281, punkt 19). Vidare har varken klagandena eller den tyska regeringen begärt att förstainstansrätten skulle vidta den processledande åtgärden att ålägga kommissionen att inkomma med beslutet angående Saarland. Vad de anfört om att förstainstansrätten borde ha vidtagit en sådan åtgärd skall därför lämnas utan avseende.
48. Det var således korrekt av förstainstansrätten att i punkt 147 i den överklagade domen slå fast att klagandena och den tyska regeringen inte har kunnat visa att detta beslut innebär att kommissionen har gått annorlunda till väga tidigare.
49. I alla händelser medför en granskning av beslutet angående Saarland inte någon annan bedömning.
50. Det framgår nämligen av det beslutet att kommissionen, med tillämpning av såväl artikel 92.2 b som artikel 92.2 c i fördraget, har godkänt stöd för det första till förvisade, flyktingar och krigsoffer, för det andra till regioner nära gränsen till den sovjetiska zonen, för det tredje till Berlin, till följd av dess särskilda situation, och för det fjärde till förmån för Saarland, för att underlätta dess integration i Förbundsrepubliken Tyskland.
51. Dessa stödåtgärder har, i motsats till vad den tyska regeringen anfört, emellertid inte endast lämnats till förmån för Saarland, och kommissionen har i synnerhet inte klart preciserat vilket rättsligt stöd den hade för att godkänna stödet till denna delstat. Såsom generaladvokaten uttalat i punkt 71 i förslaget till avgörande har artikel 92.2 b och 92.2 c i fördraget angivits alternativt. Eftersom det även hänvisas till stöd till förmån för regioner i närheten av den sovjetiska zonen och till Berlin, är det inte möjligt att slå fast att hänvisningen till artikel 92.2 c i fördraget endast gjordes med avseende på Saarland eller att den endast avsåg dessa gränstrakter och Berlin.
52. Oavsett hur kommissionen tidigare tolkat artikel 92.2 c i fördraget, påverkar detta i alla händelser inte bedömningen av dess tolkning i det omtvistade beslutet, och heller inte det beslutets giltighet.
53. Frågan om huruvida det omtvistade beslutet är ogiltigt skall nämligen prövas endast med utgångspunkt i artikel 92.2 c i fördraget, och inte utifrån någon föregiven tidigare praxis.
—. Parternas yttranden
54. Klagandena och den tyska regeringen har, avseende uppbyggnaden av artikel 92.2 c i fördraget, anfört att bestämmelser om kompensering i fråga om transporter för de nackdelar som följt av Tysklands delning intagits i en särskild bestämmelse i fördraget, i avdelning IV i dess tredje del, angående transportpolitiken, det vill säga artikel 82 i EG-fördraget (nu artikel 78 EG). De åtgärder på transportområdet som Tyskland vidtagit för att komma till rätta med verkningarna av dess tidigare delning omfattas av denna bestämmelses första del.
55. Kommissionen har anfört att hänvisningen till artikel 82 i fördraget inte är relevant. Förstainstansrätten har nämligen inte endast beaktat de nackdelar som Tysklands delning orsakat inom transportsektorn. Vidare gäller den bestämmelsen inte statligt stöd.
—. Domstolens bedömning
56. Förstainstansrätten har i punkt 134 i den överklagade domen, tvärtemot vad sökandena och den tyska regeringen gjort gällande, inte haft för avsikt att begränsa tillämpningen av artikel 92.2 c i fördraget endast till de nackdelar som uppkommit inom transportsektorn, vars omnämnande för övrigt endast skett i exemplifierande syfte. I denna punkt inkluderas även andra nackdelar, såsom inkapslingen av vissa regioner eller förlusten av naturliga avsättningsmöjligheter.
57. Även om det skulle vara tillåtet enligt artikel 82 i fördraget för tyska myndigheter att införa eller upprätthålla nationella åtgärder på transportpolitikens område som avviker från den gemensamma transportpolitiken, får sådana åtgärder inte avvika från bestämmelserna om offentligt stöd till infrastruktur för transporter.
58. Talan skall således inte bifallas med stöd av den första grundens första del.
59. Volkswagen och VW Sachsen har gjort gällande att förstainstansrätten i punkt 136 i den överklagade domen rubbat den institutionella balansen i fördraget genom att, angående de ekonomiska nackdelarna för de nya delstaterna, fastslå omständigheter på egen hand, om vilka kommissionen inte uttalat sig i det omtvistade beslutet. Det ankommer i första hand på kommissionen att pröva huruvida en stödåtgärd som en medlemsstat planerar att genomföra enligt artikel 92.2 c i fördraget uppfyller villkoren i den bestämmelsen. Förstainstansrätten får inte ersätta kommissionens bedömning av omständigheterna med sin egen.
60. Förstainstansrätten har, genom sitt konstaterande att artikel 92.2 c i fördraget inte var tillämplig eftersom de ekonomiska nackdelarna inte orsakats av Tysklands delning, således gått utöver en tolkning av begreppet delning när den tillämpat den i det konkreta fallet. En sådan tillämpning är enligt såväl denna bestämmelse som artikel 93 i fördraget förbehållen i första hand medlemsstaterna, och i andra hand kommissionen, när den fullgör sin uppgift att kontrollera huruvida det förekommit någon överträdelse.
61. Kommissionen har uppgett att den inte förstår på vilket sätt den överklagade domen skulle rubba balansen mellan gemenskapens institutioner på ett sätt som strider mot fördraget. Kommissionen har, i motsats till vad Volkswagen och VW Sachsen anfört, gjort gällande att förstainstansrätten inte har kompletterat skälen i det omtvistade beslutet, utan att den har prövat riktigheten av de skäl som kommissionen anfört. Kommissionens roll på detta område är heller inte inskränkt till att pröva huruvida medlemsstaternas skönsmässiga beslut utgör överträdelser.
62. Förstainstansrätten har i punkt 136 i den överklagade domen endast återgivit kommissionens uppfattning att den allmänt negativa ekonomiska situationen i de nya delstaterna inte var en följd av Tysklands delning, utan av det politiska systemet i Tyska demokratiska republiken.
63. Den omständigheten att denna uppfattning inte återgivits fullständigt i det omtvistade beslutet hindrar inte att förstainstansrätten prövar vad sökandena anfört, om att den svaga ekonomiska utvecklingen i de nya delstaterna var en tillräcklig förutsättning för att artikel 92.2 c i fördraget skulle tillämpas, genom att förklara att det inte fanns något direkt orsakssamband mellan denna situation och Tysklands delning.
64. Talan skall således inte bifallas med stöd av den första grundens andra del.
65. Förstainstansrätten har således tolkat artikel 92.2 c i fördraget på ett korrekt sätt. Talan skall således inte bifallas med stöd av den första grunden.
66. Förstainstansrätten har i den överklagade domen fastslagit följande:
67. Enligt klagandena och den tyska regeringen ger det omtvistade beslutet i realiteten varken klagandena eller förstainstansrätten något svar på varför kommissionen inte tillämpade artikel 92.2 c i fördraget.
68. Volkswagen och VW Sachsen har anfört att förstainstansrättens hänvisningar till andra beslut, vilka också de är bristfälligt motiverade, inte gör det omtvistade beslutet begripligt för den det berör. Enligt domstolens praxis skall dessutom ett beslut vara möjligt att förstå i sig. Denna brist kan inte kompenseras genom en hänvisning till beslut som inte innehåller någon mer specifik information angående varför kommissionen ansett att artikel 92.2 c i fördraget inte skall tillämpas. De beslut som förstainstansrätten hänvisat till i punkt 153 i den överklagade domen omnämns heller inte i det omtvistade beslutet, och har inte tillhandahållits.
69. Förstainstansrätten har vidare åsidosatt artikel 190 i fördraget genom att inte beakta att kommissionens beslut skall vara begripligt inte bara för den det berör, utan även för förstainstansrätten, för att den skall kunna utöva sin kontroll av att kommissionen uppfyllt sin motiveringsskyldighet.
70. Enligt Volkswagen och VW Sachsen framgår det av den överklagade domen att det omtvistade beslutet inte innehåller några skäl som motiverar att artikel 92.2 c i fördraget inte skall tillämpas. Kommissionen borde särskilt ha motiverat sitt ställningstagande i det omtvistade beslutet, eftersom det skilde sig från de tyska myndigheternas, och kommissionen varit fullt medveten om betydelsen av dess inställning på denna punkt.
71. Kommissionen har anfört att ett överklagande endast får grundas på att förstainstansrätten åsidosatt gemenskapsrätten. Domstolen har nämligen inte till uppgift att inom ramen för ett överklagande pröva sakfrågor, och den gör heller ingen egen rättslig bedömning av omständigheterna i målet. Kommissionen har gjort gällande att frågan huruvida motiveringen av ett beslut är begriplig för förstainstansrätten är en sakfråga, som endast får prövas av förstainstansrätten.
72. Kommissionen har påmint om att när det finns en viss bakgrund till ett beslut är det, för att uppfylla kraven enligt artikel 190 i fördraget, tillräckligt att denna återges i beslutet. Klagandena har varit inblandade i förfaranden som föregått antagandet av det omtvistade beslutet och beslutet Mosel I. Vad de anfört i denna del skall därför lämnas utan avseende.
73. Volkswagens och VW Sachsens uppgift om att de kommissionsbeslut som utgör bakgrunden till det omtvistade beslutet i sig är otillräckligt motiverade innebär ett påstående om att förstainstansrätten har bedömt sakförhållanden på ett felaktigt sätt. Detta påstående skall därför inte prövas.
74. Enligt kommissionen utgör de beslut som den hänvisat till i det omtvistade beslutet, däribland besluten Daimler-Benz och Tettau, bakgrunden i förevarande mål, vilken förstainstansrätten beaktat och gjort en korrekt bedömning av.
75. Vad gäller beslutet Mosel I har kommissionen påmint om att den i det beslutet uttryckligen inte godkänt en del av det ifrågavarande stödet, och att den för övrigt uttryckligen slagit fast att artikel 92.2 c i fördraget inte var tillämplig. Klagandena har inte fört talan mot det beslutet, trots att det gått dem emot och att det varit nödvändigt att göra så, med hänsyn till deras tolkning av denna bestämmelse.
76. Enligt fast rättspraxis skall den motivering som erfordras enligt artikel 190 i fördraget anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Motiveringen skall på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts av den institution som står bakom rättsakten, så att berörda parter kan få reda på skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva sin kontroll. Det fordras heller inte att motiveringen av en rättsakt upptar samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte enbart skall bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den berörda frågan (se bland annat dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen, REG 1985, s. 809, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 8, och av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719, punkt 63).
77. Det var således korrekt av förstainstansrätten att slå fast att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat. Även om motiveringen i detta beslut är summarisk i detta avseende, visar den att det antagits mot en välkänd bakgrund och inom ramen för en fast beslutspraxis.
78. Det framgår vidare av motiveringen att de skäl som anförts för att artikel 92.2 c i fördraget skulle vara tillämplig tidigare lämnats utan avseende av samma skäl, i synnerhet i beslutet Mosel I, vilket varken klagandena eller den tyska regeringen fört talan mot.
79. Slutligen framgår det av det omtvistade beslutet att inga specifika skäl åberopats under det administrativa förfarandet, trots de kontakter som skett mellan, å ena sidan, klagandena och den tyska regeringen och, å andra sidan, kommissionen, vid vilka dessa hållit fast vid sina respektive ståndpunkter angående tilllämpligheten av artikel 92.2 c i fördraget.
80. Talan skall således inte bifallas på den andra grunden.
81. Förstainstansrätten har i den överklagade domen fastslagit följande:
82. Klagandena har gjort gällande att förstainstansrättens bedömning att artikel 92.3 b i fördraget endast skall tillämpas när en medlemsstats hela territorium berörs är felaktig. Varken lydelsen eller den ändamålsenliga verkan av denna bestämmelse motiverar förstainstansrättens bedömning att det förhållandet att den gamla socialistiska ekonomin i Tyska demokratiska republiken bröt samman under återföreningen inte skall anses vara en allvarlig störning i Tysklands ekonomi. Begreppet allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi har avsiktligen fått en omfattande räckvidd av fördragets upphovsmän, för att dess tillämpning inte skall begränsas till en viss form av allvarlig ekonomisk kris. Lydelsen av artikel 92.3 b i fördragets lydelse ger inte något svar på huruvida den allvarliga ekonomiska kris som avses skall hänföra sig till en viss ekonomisk sektor, den allmänna konjunktursituationen eller ekonomisk tillbakagång i en region som är av vikt för hela medlemsstaten.
83. Den tyska regeringen har anfört att en störning i den mening som avses i denna bestämmelse är allvarlig när den påverkar hela ekonomin, eller i vart fall ett flertal regioner eller ekonomiska områden.
84. Den har vidare påpekat att en extremt restriktiv tillämpning av en sådan bestämmelse som den i artikel 92.3 b i fördraget skulle vara felaktig, eftersom denna bestämmelse, till skillnad från bestämmelsen om Tysklands delning i artikel 92.2 c i fördraget, inte är ett lagstadgat undantag som skall tillämpas med automatik så snart vissa materiella villkor är uppfyllda. Det ankommer på kommissionen att bedöma huruvida artikel 92.3 b i fördraget skall tillämpas. Det skulle emellertid inte vara förenligt med andan i denna bestämmelse att genom restriktivast möjliga tolkning begränsa kommissionens handlingsutrymme enligt fördraget.
85. Klagandena och den tyska regeringen har även anfört att mot bakgrund av att Tysklands återförening medförde att ekonomin i närmare en tredjedel av Tysklands territorium behövde rekonstrueras kan det inte göras gällande att den allvarliga ekonomiska störningen i de nya delstaterna inte skulle omfattas av villkoren i artikel 92.3 b i fördraget. Gemenskapens institutioner måste vidare ha insett att återföreningens ekonomiska verkningar inte skulle begränsas till de nya delstaternas territorium.
86. Förstainstansrätten har dessutom, utan att ange några skäl, anfört att dessa undantag skall tillämpas restriktivt. Den har därigenom godtyckligt minskat det tillämpningsutrymme som fördragets upphovsmän hade för avsikt att ge denna bestämmelse. Även undantag skall tolkas med beaktande av deras ursprung, lydelse och anda.
87. Enligt kommissionen skall vad som anförts i denna del delvis lämnas utan avseende, och är i övrigt irrelevant eller ogrundat.
88. För det första skall påståendet om åsidosättande av artikel 92.3 b i fördraget lämnas utan avseende i den mån som Freistaat Sachsen inte åberopat det vid förstainstansrätten. Det är således prekluderat enligt artiklarna 42.2 och 118 i domstolens rättegångsregler.
89. Påståendet är vidare irrelevant, eftersom klagandena och den tyska regeringen varken har gjort gällande att kommissionen vid tillämpningen av artikel 92.3 b i fördraget skulle ha överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning eller att förstainstansrätten skulle ha fattat ett oriktigt beslut i detta avseende. Även om denna bestämmelse skulle anses vara tillämplig när en störning endast rör en del av en medlemsstat, såsom klagandena och den tyska regeringen har gjort gällande, medför detta inte att den överklagade domen skall upphävas.
90. Ett överklagande skall nämligen ogillas även när den överklagade domen kan motiveras av andra skäl än dem som förstainstansrätten angivit. Eftersom det inte har åberopats att det skett en felaktig rättslig bedömning, kan den tredje grunden inte medföra att den överklagade domen upphävs.
91. Påståendet att artikel 92.3 b i fördraget har åsidosatts är slutligen felaktigt. Den bestämmelsen rör, till skillnad mot punkterna a och c i samma artikel, inte en allvarlig störning av ekonomin i en region, utan i en medlemsstat i dess helhet.
92. Kommissionen har påpekat att klagandena och den tyska regeringen kompletterat sin argumentation genom att anföra att de ekonomiska problemen i de nya delstaterna har medfört krav på ekonomiska uppoffringar i hela Förbundsrepubliken Tyskland, och därigenom gjort gällande att förstainstansrätten gjort en felaktig bedömning av omständigheterna. Detta påstående skall således inte prövas i målet. I alla händelser har dessa uppoffringar inte medfört någon allvarlig störning i ekonomin, och påståendet saknar således relevans.
93. Enligt artikel 118 i domstolens rättegångsregler är artikel 42.2 i dessa regler, som i princip förbjuder att nya grunder åberopas under rättegången, tillämplig i mål om överklagande av förstainstansrättens avgöranden. Domstolen är i ett mål om överklagande således endast behörig att pröva förstainstansrättens bedömning av de grunder som har behandlats vid den (se dom av den 1 juni 1994 i mål C-136/92 P, kommissionen mot Brazzelli Lualdi m.fl., REG 1994, s. I-1981, punkt 59, och av den 16 maj 2002 i mål C-321/99 P, ARAP m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. I-4287, punkt 112).
94. Det är utrett att Freistaat Sachsen inte i målet vid förstainstansrätten gjort gällande att artikel 92.3 b i fördraget åsidosatts (se särskilt punkt 95 i den överklagade domen).
95. Freistaat Sachsen är således förhindrad att åberopa denna grund vid domstolen.
96. Vad avser Volkswagens och VW Sachsens påstående att förstainstansrätten felaktigt slagit fast att denna bestämmelse endast skall tillämpas när hela medlemsstatens territorium påverkas, framgår det klart av punkt 167 i den överklagade domen att förstainstansrätten inte hänvisat till hela medlemsstatens territorium, utan till den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet.
97. Såsom kommissionen har påpekat är skillnaden mellan artikel 92.3 b i fördraget och punkterna a och c i samma artikel att det i det förra fallet krävs en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, och inte i en region, eftersom störningar i ekonomin i en region inte nödvändigtvis behöver påverka den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet.
98. Det var således korrekt av förstainstansrätten att erinra om att undantagsbestämmelsen i artikel 92.3 b i fördraget skall tolkas restriktivt och i punkt 167 i den överklagade domen slå fast att störningen således skall omfatta den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet, och inte endast ekonomin i en av medlemsstatens regioner eller i vissa delar av dess territorium.
99. När det gäller vad Volkswagen, VW Sachsen och den tyska regeringen anfört om att varken lydelsen eller den ändamålsenliga verkan av artikel 92.3 b i fördraget motiverar förstainstansrättens bedömning att det förhållandet att den gamla socialistiska ekonomin i Tyska demokratiska republiken bröt samman under återföreningen inte skall anses vara en allvarlig störning i Tysklands ekonomi, har förstainstansrätten i punkterna 169 och 170 i den överklagade domen konstaterat att frågan om omfattningen av de allvarliga störningarna i ekonomin som orsakats av återföreningen innefattar komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar som omfattas av kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning. Det har inte anförts några som helst konkreta uppgifter till stöd för att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
100. Denna bedömning av förstainstansrätten är helt korrekt. Vad den tyska regeringen anfört om att det är tillräckligt att hänvisa till bestämmelsen i sig, inom ramen för kända omständigheter, för att visa att förutsättningarna för tillämpning av artikel 92.3 b i fördraget varit uppfyllda.
101. Volkswagen, VW Sachsen och den tyska regeringen har i detta sammanhang vidare ansett det vara tillräckligt att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning av omständigheterna, utan att anföra några omständigheter till stöd för att den skulle ha missuppfattat desamma.
102. Förstainstansrättens bedömning av omständigheterna, med undantag för då förstainstansrätten missuppfattat bevisningen, utgör inte en rättsfråga som är underställd domstolens kontroll (dom av den 15 oktober 2002 i de förenade målen C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P—C-252/99 P och C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. I-8375, punkt 330).
103. Talan skall således inte bifallas på den tredje grunden.
104. Förstainstansrätten har i den överklagade domen fastslagit följande:
105. Enligt klagandena har förstainstansrätten åsidosatt artiklarna 92.3 och 93 i fördraget genom att anföra att de omtvistade stöden skulle ha anmälts var för sig, trots att de omfattats av det nittonde ramprogrammet, vilket godkändes av kommissionen i en skrivelse till den tyska regeringen av den 2 oktober 1990.
106. Klagandena har därvid anfört att kommissionen i diverse skrivelser godkänt tillämpningen av lagen om gemensamma uppgifter och utvidgningen av befintligt stöd till de nya delstaterna. Trots att kommissionen i dessa skrivelser påmint om att de tyska myndigheterna vid genomförandet av stödprogrammen skulle iaktta de för vissa sektorer tillämpliga gemenskapsbestämmelserna, bland annat för bilindustrin, har klagandena anfört att gemenskapens rambestämmelser inte hade trätt i kraft under tiden från januari till april 1991.
107. Gemenskapens rambestämmelser var nämligen endast tillämpliga under två år, fram till och med den 31 december 1990. Deras förlängning godkändes inte förrän i april år 1991. Eftersom det rörde sig om en lämplig åtgärd i den mening som avses i artikel 93.1 i fördraget skall dessa rambestämmelser inte anses ha varit tillämpliga förrän från och med april år 1991, och således efter att stödåtgärderna beviljades den 22 mars 1991.
108. De omtvistade stödåtgärderna skall således anses utgöra en del av ett stödprogram som omfattats av kommissionens allmänna godkännande, och därför anses utgöra befintligt stöd.
109. Stödåtgärderna behövde därmed inte anmälas. När det gäller befintligt stöd är det tillräckligt att kommissionen prövar huruvida en enskild stödåtgärd omfattas av det allmänna stödprogrammet, och att villkoren för dess beviljande enligt beslutet om godkännande har iakttagits.
110. Kommissionen har anfört att vad klagandena anfört till en del saknar relevans och till en del är felaktigt. Den har därvid gjort gällande att den när det omtvistade beslutet fattades den 26 juni 1996 inte varit skyldig att beakta den situation eller det rättsläge som rådde i mars 1991. Även om den skulle ha haft en sådan skyldighet, skulle de omtvistade stödåtgärderna ha anmälts, och kommissionen skulle ha haft att göra en fullständig prövning av dem. Även om kommissionen, slutligen, skulle ha varit skyldig att göra sin bedömning utifrån en tidpunkt vid vilken Förbundsrepubliken Tyskland ännu inte medgivit att gemenskapens rambestämmelser skulle tillämpas, skulle det inte ha hindrat kommissionen från att tillämpa dessa.
111. Vad klagandena anfört grundar sig på förutsättningen att gemenskapens rambestämmelser inte varit tillämpliga från och med januari till och med mars år 1991, och att de omtvistade stödåtgärderna, vilka utgjorde regionalstöd som omfattades av det nittonde ramprogrammet, skall anses ha utgjort befintligt stöd.
112. Förstainstansrätten har emellertid, mot bakgrund av vad den anfört i punkterna 204 och 205 i den överklagade domen, ansett att stödåtgärder till bilindustrin inte omfattats av godkännandet av regionalstöd inom ramen för det nittonde ramprogrammet, även om inte gemenskapens rambestämmelser skulle ha varit tillämpliga.
113. Såsom domstolen framhållit i punkt 102 ovan utgör inte förstainstansrättens bedömning av omständigheterna, med undantag för då förstainstansrätten missuppfattat bevisningen, en rättsfråga som i sig är underställd domstolens kontroll.
114. Förstainstansrätten hade inte missuppfattat bevisningen när den slog fast att de omtvistade stödåtgärderna skulle ha anmälts till kommissionen i förväg, och att de inte fick genomföras innan det förfarandet lett till ett slutligt beslut.
115. Kommissionens godkännande av regionalstöd inom ramen för det nittonde ramprogrammet omfattade i alla händelser inte det stöd som givits, i synnerhet inte inom bilindustrin.
116. Det är vidare på så sätt som kommissionen har uppfattat den tyska regeringen, vilket framgår av det citat ur det nittonde ramprogrammet i punkt 7 den överklagade domen som återgivits i punkt 6 ovan.
117. Härav följer att eftersom godkännandet inte omfattade stöd till bilindustrin skulle de omtvistade stödåtgärderna ha anmälts, antingen enligt gemenskapens rambestämmelser, eller, om dessa inte skulle ha varit tillämpliga, enligt artikel 93.3 i fördraget.
118. Det var således korrekt av förstainstansrätten att i punkt 207 i den överklagade domen slå fast att det förelåg en skyldighet att på förhand anmäla de omtvistade stöden till kommissionen, och att de inte fick genomföras förrän förfarandet hade lett till ett slutligt beslut.
119. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att frågan huruvida gemenskapens rambestämmelser varit tillämpliga mellan januari och april år 1991 saknar betydelse, och att vad klagandena i övrigt anfört syftar till att visa att rambestämmelserna inte varit tillämpliga, skall talan inte bifallas på den fjärde grunden.
120. Förstainstansrätten har i punkt 65 i den överklagade domen fastslagit följande:
121. Förstainstansrätten har i punkt 309 i den överklagade domen fastslagit följande:
122. Punkt 1 i domslutet i den överklagade domen har följande lydelse:
123. Volkswagen och VW Sachsen har invänt mot dessa punkter i den överklagade domen och anfört att den yrkat att förstainstansrätten skulle fastställa att, för det fall att de vunnit framgång, på grund av förändringar i de tyska skattebestämmelserna, de ändå inte hade haft förmåga att i efterhand genomföra extraordinära återbetalningar. Deras yrkande har således i praktiken varit att förstainstansrätten i denna del skulle fastställa att det inte fanns anledning att döma i saken, och därvid fastställa fördelningen av ansvaret för rättegångskostnaderna enligt artikel 87.6 i förstainstansrättens rättegångsregler.
124. I detta avseende är det tillräckligt att erinra om att det följer av fast rättspraxis att, när alla andra grunder till stöd för överklagandet har underkänts, ett yrkande som avser att förstainstansrättens beslut om rättegångskostnaderna var rättsstridigt skall avvisas i enlighet med artikel 51 andra stycket i EG-stadgan för domstolen, där det föreskrivs att ett överklagande inte endast får avse rättegångskostnadernas storlek och fördelning (se särskilt dom av den 14 september 1995 i mål C-396/93 P, Henrichs mot kommissionen, REG 1995, s. I-2611, punkterna 65 och 66, och av den 12 juli 2001 i de förenade målen C-302/99 P et C-308/99 P, kommissionen och Frankrike mot TF1, REG 2001, s. I-5603, punkt 31).
125. Talan skall således inte bifallas med stöd av den femte grunden.
126. Mot denna bakgrund, när ingen av de åberopade grunderna medför att talan skall bifallas, skall talan ogillas.
127. I enlighet med artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler, vilken är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 118 i dessa rättegångsregler, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Freistaat Sachsen, Volkswagen och VW Sachsen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom de har tappat målet, skall kommissionens yrkanden bifallas.
128. I artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna, som också den i enlighet med artikel 118 i rättegångsreglerna är tillämplig i mål om överklagande, skall medlemsstater och institutioner som intervenerar bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland skall således bära sina rättegångskostnader.
På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Freistaat Sachsen skall ersätta rättegångskostnaderna i mål C-57/00 P.
3) Volkswagen AG och Volkswagen Sachsen GmbH skall ersätta rättegångskostnaderna i mål C-61/00 P.
4) Förbundsrepubliken Tyskland skall bära sina rättegångskostnader.
1 Rättegångsspråk: tyska.