Domstolens dom (andra avdelningen) den 19 december 2013

I mål C‑262/12, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 15 maj 2012, som inkom till domstolen den 29 maj 2012, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna J. L. da Cruz Vilaça (referent), G. Arestis, J.-C. Bonichot och A. Arabadjiev, generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: handläggaren V. Tourrès,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2013,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Association Vent De Colère! Fédération nationale, genom A. Marlange och M. Le Berre, avocats, Syndicat des énergies renouvelables, genom F. Thiriez och T. Lyon-Caen, avocats, Frankrikes regering, genom G. de Bergues, J. Gstalter och J. Rossi, samtliga i egenskap av ombud, Greklands regering, genom I. Pouli och K. Boskovits, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom T. Maxian Rusche, E. Gippini Fournier, K. Herrmann och P. Němečková, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 11 juli 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Fransk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Huruvida verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen ska begränsas

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 87.1 EG, nu artikel 107.1 FEUF.

2. Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Association Vent De Colère! Fédération nationale samt elva fysiska personer mot två beslut som ministern för ekologi, energi, hållbar utveckling och fysisk planering samt ekonomi-, industri- och arbetsministern antog den 17 november 2008, i vilka inköpsvillkoren för el som framställs av anläggningar som drivs med mekanisk vindenergi fastställs (JORF av den 13 december 2008, s. 19032), samt beslut av den 23 december 2008 som kompletterar beslutet av den 17 november 2008 (JORF av den 28 december 2008, s. 20310) (nedan kallade de omtvistade besluten).

3. I artikel 5 i lag nr 2000–108 av den 10 februari 2000 om modernisering och utveckling av allmänna eltjänster (JORF av den 11 februari 2000, s. 2143), i dess lydelse enligt lag nr 2006-1537 av den 7 december 2006 om energisektorn (JORF av den 8 december 2006, s. 18531), (nedan kallad lag nr 2000‑108) föreskrivs följande:

4. I artikel 10 i lag nr 2000-108 föreskrivs följande:

5. Artikel 8.2 i dekret nr 2001-410 av den 10 maj 2001 om villkoren för köp av elektricitet som produceras av producenter som drar fördel av den ändrade inköpsskyldigheten (JORF nr 110, av den 12 maj 2001, s. 7543), har följande lydelse:

6. Genom de omtvistade besluten fastställde ministern för ekologi, energi, hållbar utveckling och fysisk planering samt ekonomi-, industri- och arbetsministern inköpsvillkoren för el som framställs vid vindkraftanläggningar.

7. Association Vent de colère! Fédération nationale och elva andra klagande väckte därefter talan om ogiltigförklaring av dessa beslut vid Conseil d’État.

8. Klagandena gör bland annat gällande att dessa beslut utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

9. Den hänskjutande domstolen anser att inköp av el som framställs vid vindkraftanläggningar till ett pris som överstiger marknadsvärdet utgör en fördel som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och inverka på konkurrensen.

10. När det gäller kriteriet statlig åtgärd eller åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, har Conseil d’État påpekat att den i ett beslut av den 21 maj 2003 tillämpade domen av den 13 mars 2001 i mål C-379/98, PreussenElektra (REG 2001, s. I-2099) och därvid konstaterade att den ekonomiska bördan för inköpsskyldigheten till förmån för anläggningar som framställer vindkraft fördelades mellan ett visst antal företag, att offentliga medel inte bidrog vare sig direkt eller indirekt till finansieringen av stödet och att den då gällande mekanismen för inköp av el som framställs vid vindkraftanläggningar därför inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.

11. Denna mekanism ändrades emellertid genom lag nr 2003–8 av den 3 januari 2003 om gas- och elmarknaderna och allmänna energitjänster (JORF av den 4 januari 2003, s. 265). Tidigare betalades nämligen full ersättning för EDC:s och icke förstatligade återförsäljares merkostnader ut genom en allmän fond för elproduktionen till vilken medel avsattes genom avgifter som erlades av producenter, leverantörer och återförsäljare som angavs i lagen. Framdeles ersätts dessa merkostnader genom avgifter som erläggs av de nationella slutförbrukarna av el. Dessa avgifter beräknas i förhållande till elkonsumtionen och beslutas av energiministern på förslag av energitillsynsmyndigheten.

12. Conseil d’État har även angett att i dom av den 17 juli 2008 i mål C-206/06, Essent Netwerk Noord BV (REG 2008, s. I-5497) preciserade EU-domstolen att företagen i målet PreussenElektra inte hade anförtrotts av staten att förvalta en statlig tillgång, och den fann att finansiering genom en avgift i form av ett pristillägg som staten tar ut på elköparna och som även innebär att medlen är under statlig kontroll måste betraktas som en statlig åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel.

13. Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

14. Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida en mekanism för ersättning för hela den merkostnad som företag har på grund av skyldigheten att köpa el från vindkraft till ett pris som överstiger marknadspriset och som finansieras av slutförbrukarna, såsom den mekanism som följer av lag nr 2000–108, ska anses vara en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

15. Domstolen erinrar inledningsvis om att det föreligger fyra villkor för att en åtgärd ska vara att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF. För det första ska det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra ska denna åtgärd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det tredje ska mottagaren av stödet gynnas selektivt. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se, för ett likande resonemang, dom av den 17 mars 1993 i de förenade målen C-72/91 och C-73/91, Sloman Neptun, REG 1993, s. I-887, punkt 18, svensk specialutgåva, volym 14, s. 47, och av den 30 maj 2013 i mål C-677/11, Doux Élevage och Coopérative agricole UKL-AREE, C-677/11, punkt 25). Förevarande tolkningsfråga avser emellertid enbart det första av dessa villkor.

16. För att förmåner ska anses vara stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF krävs för det första att de tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel och för det andra att de kan tillskrivas staten (se domstolens dom av den 16 maj 2002 i mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 24, samt domen i det ovannämnda målet Doux Élevage och Coopérative agricole, punkt 27).

17. Vad för det första gäller villkoret att åtgärden kan tillskrivas staten, är det nödvändigt att undersöka om myndigheterna ska anses ha varit delaktiga i antagandet av denna åtgärd (se, för ett likande resonemang, domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 52).

18. Den aktuella kompensationsåtgärden har inrättats genom lag nr 2000-108 och ska således tillskrivas staten.

19. Vad för det andra gäller villkoret att fördelen tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel, erinras om att åtgärder som inte innebär en överföring av statliga medel kan omfattas av begreppet statligt stöd (se, för ett likande resonemang, dom av den 15 mars 1994 i mål C-387/92, Banco Exterior de España, REG 1994, s. I-877, punkt 14, och av den 19 maj 1999 i mål C-6/97, Italien mot kommissionen, REG 1999, s. I-2981, punkt 16).

20. Begreppet åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel omfattar nämligen, utöver de fördelar som ges direkt av en medlemsstat, de fördelar som ges genom ett offentligt eller privat organ som har utsetts eller inrättats av denna stat för att förvalta stödet (se, för ett likande resonemang, dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76 Steinike och Weinlig, 78/76, REG 1977, s. 595, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 3, s. 329, och domarna i de ovannämnda målen Sloman Neptun, punkt 19 samt Doux Élevage och Coopérative agricole UKL-AREE,

21. Domstolen har vidare slagit fast att artikel 107.1 FEUF omfattar alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag, och att det inte är relevant huruvida dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar. Följaktligen är det så att även om de för åtgärden i fråga aktuella beloppen inte permanent disponeras av staten är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten, och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter, tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra statliga medel (se domarna i de ovannämnda målen Frankrike mot kommissionen, punkt 37, Essent Netwerk Noord m.fl, punkt 70 samt Doux Élevage och Coopérative agricole UKL‑AREE, punkt 35).

22. Det framgår av handlingarna i målet att de belopp som i detta fall ska kompensera merkostnaderna till följd av företagens inköpskyldighet kommer från samtliga slutförbrukare i Frankrike och anförtros Caisse des dépôts et consignations.

23. Enligt den i målet vid den nationella domstolen tillämpliga franska lagstiftningen fastställs det belopp som varje slutförbrukare av elektricitet ska betala årligen av energiministern efter förslag från Commission de régulation de l’énergie. Skulle ett sådant ministerbeslut utebli sker en automatisk ökning av beloppet varje år.

24. Enligt artikel 5 i lag nr 2000-108 kan dessutom en administrativ sanktion påföras om slutförbrukaren inte betalar.

25. Domstolen har emellertid redan slagit fast att om medlen i fråga tillförs genom obligatoriska bidrag som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och de förvaltas och fördelas enligt denna lagstiftning, finns det anledning att se dem som statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, även om de förvaltas av andra institutioner än de offentliga myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, punkt 35, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321).

26. Det har slutligen vid förhandlingen förklarats att enligt lag nr 2000–108 har den franska staten inrättat en princip om fullständig kostnadstäckning vad gäller inköpsskyldigheten. Denna innebär att staten måste granska tidigare händelser och i sin helhet täcka de merkostnader som företagen orsakats i det fall bidragen från slutförbrukarna av elektricitet inte skulle räcka till att täcka dessa merkostnader.

27. Den omständighet som den franska regeringen åberopade vid förhandlingen – att de företag som omfattas av inköpsskyldigheten behåller de bidrag som inkasseras från slutförbrukarna i den mån dessa inte täcker deras egna merkostnader, så att en del av medlen inte går via Caisse des dépôts et consignations – räcker således inte för att det ska kunna uteslutas att det är fråga om statliga medel, såsom framgår av punkterna 20, 25 och 26 i förevarande dom.

28. Det ska under alla omständigheter påpekas att vad gäller de medel som passerar Caisse des dépôts et consignations, samlar denna i enlighet med lag nr 2000–108 de insamlade medlen på ett särskilt konto innan de utbetalas till berörda operatörer. Caisse des dépôts et consignations agerar således som mellanhand i förvaltningen av dessa medel.

29. Caisse des dépôts et consignations är en offentligrättslig juridisk person som inrättats genom 1816 års finanslag (loi sur les finances de 1816). Dess generaldirektör, som utgör dess verkställande organ, utses av republikens president i minsterrådet. Dess övervakningskommission och dess specialiserade kommittéer är sammansatta av personer som utses av Nationalförsamlingen och Senaten samt andra offentliga organ. Övervakningsrådet utser inom sig sin ordförande. Denna är, i praktiken, medlem av antingen Nationalförsamlingen eller Senaten.

30. Detta offentliga organ, som inrättats av den franska staten, har till uppgift att sköta administration, ekonomi och bokföring åt Commission de régulation de l’énergie, som är ett oberoende administrativt organ för övervakning av att marknaderna för elektricitet och gas fungerar väl i Frankrike. Caisse des dépôts et consignations konstaterar även förseningar och bristande betalningar från slutförbrukarna och underrättar nämnda kommission om dessa.

31. Detta offentliga organ kan vidare placera de bidrag som samlats in från slutförbrukarna, dock avräknas vinst därav varje år från de avgiftsbelopp som ska erläggas följande år.

32. Det gör heller ingen vinst i denna verksamhet och dess förvaltningskostnader tas ut från de avgifter som tas ut från slutförbrukarna av elektricitet.

33. Nämnda belopp som förvaltas av Caisse des dépôts et consignations ska således anses förbli under offentlig kontroll.

34. Dessa omständigheter sammantagna gör det möjligt att särskilja målet vid den nationella domstolen från det ovannämnda målet PreussenElektra, där domstolen fann att privata företags skyldighet att köpa el från förnybara energikällor till fastställda minimipriser inte kunde anses vara en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, eftersom den inte medförde att det direkt eller indirekt överfördes statliga medel till de företag som producerade denna el (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet PreussenElektra, punkt 59).

35. Såsom domstolen redan har slagit fast i punkt 74 i det ovannämnda målet Essent Netwerk Noord m.fl., hade de privata företagen i det ovannämnda målet PreussenElektra inte anförtrotts av den berörda medlemsstaten att förvalta statliga medel, utan de var skyldiga att göra inköp med sina egna ekonomiska medel.

36. De aktuella medlen kunde således inte anses vara statliga medel, eftersom de inte vid något tillfälle stod under statlig kontroll och det inte fanns någon mekanism, som den i målet vid den nationella domstolen, som inrättats och reglerats av medlemsstaten, för att kompensera de merkostnader som följde av denna inköpsskyldighet, och genom vilken staten garanterade att dessa privata operatörer fick full täckning för dessa merkostnader.

37. Artikel 107.1 FEUF ska följaktligen tolkas på så sätt att en mekanism för ersättning för hela den merkostnad företag har på grund av skyldigheten att köpa el från vindkraft till ett pris som överstiger marknadspriset och som finansieras av samtliga slutförbrukare av el inom landet, såsom den mekanism som följer av lag nr 2000–108, ska anses vara en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel.

38. Den franska regeringen har i andra hand, och för det fall domstolen skulle slå fast att en sådan finansieringsmetod som den aktuella ska anses vara en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, yrkat att rättsverkningarna av domen i förevarande mål ska begränsas i tiden.

39. Av fast rättspraxis framgår att den tolkning av en unionsbestämmelse som domstolen gör vid utövandet av dess behörighet enligt artikel 267 FEUF, innebär att den aktuella bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde klargörs och förtydligas i erforderlig utsträckning, såsom den ska tolkas eller skulle ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att den på detta sätt tolkade bestämmelsen kan och ska tillämpas av den nationella domstolen även på rättsförhållanden som har uppstått och grundats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning, om de omständigheter som gör det möjligt att inför de behöriga domstolarna föra en tvist angående tillämpningen av nämnda bestämmelse i övrigt har uppfyllts (se, bland annat, dom av den 2 februari 1988 i mål 24/86, Blaizot, REG 1988, s. 379, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 335, av den 10 januari 2006 i mål C-402/03, Skov och Bilka, REG 2006, s. I-199, punkt 50, samt av den 21 mars 2013 i mål C-92/11, RWE Vertrieb, punkt 58).

40. Det är endast i undantagsfall som domstolen, med tillämpning av den allmänna rättssäkerhetsprincip som ingår i unionens rättsordning, kan se sig föranledd att begränsa berörda personers möjlighet att åberopa en av domstolen tolkad bestämmelse i syfte att ifrågasätta rättsförhållanden som har tillkommit i god tro. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar (se, bland annat domarna i de ovannämnda målen Skov och Bilka, punkt 51, och RWE Vertrieb, punkt 59).

41. Det ska vad gäller målet vid den nationella domstolen för det första, och rörande villkoret att de berörda ska ha handlat i god tro, erinras om att den franska regeringen inte kunde ha varit okunnig om det förbud att genomföra en åtgärd som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF och de rättsliga följderna av att inte anmäla den aktuella åtgärden.

42. För det andra, vad gäller villkoret att det ska föreligga en risk för allvarliga störningar, har domstolen betonat att de ekonomiska följderna för en medlemsstat av en dom i en tolkningsfråga aldrig i sig har rättfärdigat en begränsning av domens rättsverkningar i tiden (se, bland annat, dom av den 19 oktober 1995 i mål C-137/94, Richardson, REG 1995, s. I-3407, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

43. Mot denna bakgrund föreligger det inga omständigheter som skulle kunna motivera ett undantag från principen att förhandsavgörandets rättsverkningar ska omfatta tiden från och med den tolkade bestämmelsens ikraftträdande (se dom av den 13 februari 1996 i de förenade målen C-197/94 och C-252/94, Bautiaa m.fl., REG 1996, s. I-505, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

44. Det saknas således anledning att begränsa denna doms rättsverkningar i tiden.

45. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: franska.