En nationell regel som medför ett krav på märkning, med uppgift om ursprungslandet, för lädervaror som framställts genom behandling i utlandet och där dessa produkter beskrivs med uttryck som ”läder”, ”skinn” eller ”päls” (och därav avledda ord eller synonymer till dessa) på medlemsstatens språk, är en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Att lagen antogs i strid med den frysningsperiod som föreskrivs i artikel 9.1 i det direktivet utgör ett väsentligt förfarandefel som är sådant att lagen inte kan tillämpas.

Generaladvokatens förslag till avgörande

1. De italienska myndigheterna införde ett krav på märkning, med uppgift om ursprungslandet, för läder som framställts genom behandling (exempelvis garvning(2) ) i utlandet där de italienska orden ”cuoio” (läder), ”pelle” (skinn) eller ”pelliccia” (päls) (och därav avledda ord eller synonymer till dessa) används på lädervaror, särskilt skodon som framställts av sådant läder. Två organisationer väckte talan vid Tribunale di Milano (distriktsdomstolen i Milano) i syfte att förhindra ekonomiska aktörer i Italien att saluföra skodon som inte uppfyller dessa märkningskrav. Denna begäran om förhandsavgörande har framställts i syfte att få klarhet i frågan om en sådan märkningsregel strider mot artiklarna 34–36 FEUF om fri rörlighet för varor och/eller direktiv 94/11/EG(3) (”direktivet om märkning av skodon”) och/eller den moderniserade tullkodexen.(4) En annan viktig fråga som inte uttryckligen har ställts av den hänskjutande domstolen är emellertid huruvida bestämmelserna i direktiv 98/34/EG(5) skulle kunna medföra att den nationella märkningsregeln inte kan göras gällande.

Unionsrätt

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

2. I artikel 34 FEUF förbjuds kvantitativa importrestriktioner samt alla åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Artikel 35 innehåller ett liknande förbud i fråga om export. I artikel 36 föreskrivs att medlemsstaterna får införa proportionerliga restriktioner för rörligheten för varor om detta kan berättigas på vissa tillåtna grunder.(6)

Tullkodexen

3. I bland annat artikel 36 i den moderniserade tullkodexen(7) fastställs regler för att bestämma icke-förmånsberättigande ursprung för varor vid tillämpning av Gemensamma tulltaxan, åtgärder (andra än tulltaxeåtgärder) som fastställs genom gemenskapsbestämmelser på särskilda områden som rör varuhandeln eller andra gemenskapsåtgärder som rör varors ursprung.(8) Enligt artikel 36 ska varor som är helt framställda i ett enda land eller territorium anses ha sitt ursprung i det landet eller territoriet.(9) Varor vars tillverkning har skett inom mer än ett land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det land eller territorium där de genomgick den sista väsentliga behandlingen.(10)

4. I sitt beslut om hänskjutande hänvisar Tribunale di Milano till artikel 60 i förordning (EU) nr 952/2013.(11) Artikel 60.1 är formulerad på samma sätt som artikel 36.1 i förordning nr 450/2008. I artikel 60.2 fastställs följande: ”[v]aror vars tillverkning sker inom mer än ett land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det land eller territorium där de genomgick den sista väsentliga och ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamålet och som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen.” Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna hade emellertid den bestämmelsen ännu inte trätt i kraft.(12) Jag kommer därför att behandla begäran om förhandsavgörande så, att den avser artikel 36 i förordning nr 450/2008.(13)

Direktivet om märkning av skodon

5. Detta direktiv infördes för att åtgärda problem som påverkade handeln med skodonsprodukter inom gemenskapen. Medlemsstaterna hade olika märkningskrav, vilket ledde till ökade kostnader för de ekonomiska aktörerna och hindrade den fria rörligheten.(14) Dessa problem ansågs kunna lösas mest effektivt genom åtgärder på EU-nivå. Lagstiftaren införde därför en harmoniseringsåtgärd varigenom endast sådana krav fastställdes som ansågs vara oundgängligen nödvändiga för den fria rörligheten för skodon.(15)

6. I direktivet om märkning av skodon anges att direktivet är tillämpligt på märkning av material som ingår i huvudbeståndsdelarna av skodon som säljs till konsumenter och ”skodon” definieras som ”produkter som är försedda med sula och som är utformade för att skydda eller täcka foten …” (artikel 1.1).(16) Märkningen ska lämna information om de tre delar av skodonet som definieras i bilaga 1,(17) nämligen ovandelen, fodret och bindsulan och slitsulan (artikel 1.2). Skodonens sammansättning ska anges antingen genom symbol eller genom text för specifika material så som de är fastställda i bilaga 1.(18) Denna information ska även uppfylla märkningskraven i artikel 4.

7. Enligt artikel 2.1 ska medlemsstaterna vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att alla skodon som släpps ut på marknaden uppfyller märkningskraven i direktivet om märkning av skodon utan att det påverkar tillämpningen av andra tillämpliga EU-bestämmelser.

8. I artikel 3 fastställs följande: ”Medlemsstaterna får inte, såvida inte annat framgår av andra tillämpliga gemenskapsbestämmelser, förbjuda eller hindra att skodon som uppfyller märkningskraven i detta direktiv släpps ut på marknaden genom att tillämpa icke-harmoniserade nationella bestämmelser om märkning av vissa slag av skodon eller skodon i allmänhet.”

9. Följande märkningskrav anges i artikel 4.1: ”… information om det material som enligt bilaga 1 utgör minst 80 % av ovandelens, fodrets och bindsulans yttre area i skodonet och minst 80 % av slitsulans volym. Om inget av materialen utgör minst 80 %, skall information ges om de två viktigaste materialen i sammansättningen av skodonen.” I artikel 4.2 fastställs att informationen ska anges på skodonet genom antingen ”symbol [eller] text på åtminstone det eller de språk som anges av den medlemsstat där konsumtionen sker enligt fördraget, så som definieras och visas i bilaga 1”. Medlemsstaterna ska säkerställa att konsumenterna ges tillräcklig information om betydelsen av symbolerna och se till att dessa åtgärder inte skapar handelshinder. Märkningen ska påföras åtminstone ett skodon av varje par och vara synlig, beständig på skodonet i fråga och tillgänglig. Den får inte kunna vilseleda konsumenten (artikel 4.3 och 4.4).

10. I artikel 5 föreskrivs följande: ”Kompletterande informationstext kan vid behov fogas till den information som föreskrivs i detta direktiv. Medlemsstaterna får dock, enligt vad som föreskrivs i artikel 3, inte förbjuda eller hindra att skodon som uppfyller kraven i detta direktiv släpps ut på marknaden.”

Direktiv 98/34

11. Syftet med direktiv 98/34 är att bidra till att förhindra att det uppstår nya handelshinder på den inre marknaden. Genom detta direktiv införs en mekanism för insyn och förebyggande kontroll genom kravet att medlemsstater ska anmäla utkast till tekniska föreskrifter innan de antas och därefter i allmänhet iaktta en frysningsperiod på minst tre månader (se punkt 14 nedan) innan föreskriften i fråga antas, för att ge andra medlemsstater och kommissionen möjlighet att påtala betänkligheter i fråga om tänkbara handelshinder.(19)

12. Följande definitioner i artikel 1 är relevanta:

”1. produkt : alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter …

…

3. teknisk specifikation : en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer … inbegripet sådana krav på produkten som avser … förpackning, märkning eller etikettering …

…

11. teknisk föreskrift : tekniska specifikationer … som är rättsligt eller faktiskt tvingande … som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten …

…”

13. Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna omedelbart överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter som de önskar anta till kommissionen. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget. Kommissionen ska då omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna om utkastet och alla dokument som lämnats in. I artikel 8.2 föreskrivs att kommissionen och medlemsstaterna kan lämna synpunkter till den anmälande medlemsstaten. Medlemsstaten ska så långt möjligt ta hänsyn till dessa då den tekniska föreskriften därefter utarbetas. Enligt artikel 8.3 ska medlemsstaterna utan dröjsmål till kommissionen överlämna den slutliga versionen av texten till en teknisk föreskrift.

14. I artikel 9.1 föreskrivs att ett utkast till teknisk föreskrift får antas först tre månader efter detta (”frysningsperioden”). Denna period förlängs till sex månader om kommissionen eller någon annan medlemsstat inkommer med ett detaljerat utlåtande som går ut på att den planerade åtgärden kan skapa hinder för varornas fria rörlighet på den inre marknaden (artikel 9.2). Frysningsperioden förlängs till tolv månader om kommissionen inom tre månader från den tidpunkt då kommissionen mottog anmälan enligt artikel 8.1 tillkännager sin avsikt att föreslå eller anta lagstiftning i den fråga som täcks av utkastet till teknisk föreskrift (artikel 9.3).(20)

Nationell rätt

15. I lag nr 8/2013 av den 14 januari 2013 fastställs nya bestämmelser rörande användningen av de italienska orden ”cuoio”, ”pelle” och ”pelliccia” och därav avledda ord eller synonymer till dessa, som offentliggjordes i Gazzetta Ufficiale nr 25 av den 30 januari 2013 och trädde i kraft den 14 februari 2013. Genom artikel 3.2 i denna nationella lag införs särskilt kravet på märkning, med uppgift om ursprungslandet, för produkter som framställts genom behandling i utlandet och där det framställda lädret är försett med dessa italienska uttryck. I sitt beslut om hänskjutande anger Tribunale di Milano att lag nr 8/2013 anmäldes till kommissionen den 21 december 2012 med referensnummer 2012/667/I.(21) I enlighet med artikel 9.1 i direktiv 98/34 skulle lagen därför omfattas av åtminstone en inledande frysningsperiod på tre månader.(22)

Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

16. FS Retail srl, Luna srl och Gatsby srl, svarandebolagen i det nationella målet, är ekonomiska aktörer som saluför skodon i Italien. Skodonen i fråga är försedda med de italienska orden ”pelle” eller ”vera pelle” på bindsulan. Vissa av dessa skodon tillverkas i Folkrepubliken Kina. Skodonens ursprung anges genom en plastetikett som är fäst på slitsulan. Av det nationella målet framgår det inte om de övriga omtvistade skodonen (som inte har Kina som ursprungsmärkning) kommer från andra medlemsstater eller från tredjeländer.

17. Unione nazionale industria conciaria (”UNIC”), en branschorganisation som företräder garverisektorn, och Unione Nazionale dei Consumatori di Prodotti in Pelle, Materie Concianti, Accessori e Componenti (”UNI.CO.PEL”), en organisation som företräder konsumenternas intressen i Italien (”kärandena”), väckte den 27 september 2013 talan mot svarandebolagen vid Tribunale di Milano genom ansökan om interimistiska åtgärder med motiveringen att de hade överträtt artikel 3.2 i lag nr 8/2013. Kärandena ansåg att när italienska uttryck användes för att beskriva bindsulan av läder utan att dess ursprung angavs var detta vilseledande för konsumenterna eftersom det antydde att det skinn som använts och/eller hela produkten var av italienskt ursprung. Tillvägagångssättet att använda italienska uttryck för sådana produkter medförde även illojal konkurrens från de utländska tillverkarnas sida till nackdel för den italienska skinn- och skodonsbranschen, eftersom det använda lädrets italienska ursprung är en kvalitetsfaktor som endast gäller för skodon som har tillverkats av italienskt skinn.

18. Vart och ett av de tre svarandebolagen åberopade olika grunder för att motsätta sig ansökan om interimistiska åtgärder: i) skodonen i fråga uppfyllde kraven i direktivet om märkning av skodon, och ii) i den mån som vissa skodon var ursprungsmärkta med Kina uppfyllde de också kraven i lag nr 8/2013 och de italienska konsumenterna informerades på lämpligt sätt om ursprunget för produkterna i fråga, vilket innebär att det ska vara tillåtet att saluföra dessa produkter i Italien (Gatsby), iii) lag nr 8/2013 hade anmälts till kommissionen som teknisk föreskrift enligt direktiv 98/34 men antagits före utgången av den inledande frysningsperioden enligt artikel 9 i det direktivet, vilket medförde att den inte kunde göras gällande i det nationella målet (Luna), och iv) lag nr 8/2013 var oproportionerlig eftersom producenterna själva kunde välja att på eget initiativ ange om deras produkter är av italienskt ursprung (FS Retail).

19. Mot denna bakgrund begärde Tribunale di Milano att domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande avseende sex sammanhängande frågor som kanske är mer lättförståeliga i sammandrag.

20. Dessa tolkningsfrågor gäller olika tänkbara förutsättningar för att unionslagstiftningen skulle kunna utgöra hinder för att tillämpa artikel 3.2 i lag nr 8/2013 på produkter av skinn som

– lagligen har behandlats eller saluförs i andra medlemsstater eller

– har framställts genom behandling i stater som inte tillhör Europeiska unionen och inte redan lagligen har saluförts i Europeiska unionen.

21. Som den hänskjutande domstolen påpekar uppställs enligt artikel 3.2 i lag nr 8/2013 i båda dessa fall ett krav på märkning, med uppgift om ursprungslandet, om produkten (som här) är försedd med det italienska ordet ”pelle”. Den hänskjutande domstolen undrar huruvida ett sådant krav skulle hindras av

– artiklarna 34–36 FEUF, då det utgör åtgärder med verkan motsvarande kvantitativa restriktioner för handeln mellan medlemsstaterna utan att detta kan berättigas av en tillåten grund (tolkningsfrågorna 1 och 2),

– artiklarna 3 och 5 i direktivet om märkning av skodon, där det fastställs att medlemsstaterna inte får förbjuda eller hindra att skodon som uppfyller märkningskraven i det direktivet släpps ut på marknaden (tolkningsfrågorna 3 och 4), eller

– artikel 60 i förordning nr 952/2013 (som ersatte artikel 36 i förordning nr 450/2008), varigenom ursprungslandet definieras (tolkningsfrågorna 5 och 6).

22. Skriftliga yttranden har inkommit från UNIC och UNI.CO.PEL, från Gatsby, den tyska, nederländska och svenska regeringen samt från kommissionen. Den 15 januari 2015 kallades till muntlig förhandling efter domstolens begäran om att parterna skulle behandla den fråga som kommissionen hade tagit upp i sina skriftliga yttranden, nämligen huruvida lag nr 8/2013 inte skulle kunna göras gällande eftersom den hade antagits i strid med bestämmelserna om frysningsperiod i artikel 9.1 i direktiv 98/34. Detta hade inte behandlats av övriga parter som hade inkommit med skriftliga yttranden och frågan hade inte tagits upp av den hänskjutande domstolen. Vid den muntliga förhandlingen yttrade sig UNIC och UNI.CO.PEL, den tjeckiska respektive tyska regeringen och kommissionen muntligen.

Bedömning

Inledande synpunkter

23. Innan domstolens tolkningsfrågor behandlades vid den muntliga förhandlingen hävdade UNIC och UNI.CO.PEL att domstolen först och främst borde pröva om begäran om förhandsavgörande måste återkallas, eftersom den nationella rättsliga ram som angavs i beslutet om hänskjutande senare hade ändrats. De angav att lag nr 8/2013 hade upphävts med verkan från och med den 10 november 2014 och att ett nytt lagstiftningsdekret om lädervaror hade anmälts till kommissionen i enlighet med direktiv 98/34.(23)

24. Det är inte domstolens sak att återkalla en begäran om förhandsavgörande, utan detta är något som uteslutande ankommer på den hänskjutande domstolen. Under alla förhållanden anser jag inte att det aktuella beslutet om hänskjutande bör behandlas på denna grund.

25. Den hänskjutande domstolen förklarar att kärandenas ansökan om interimistiska åtgärder grundas på lag nr 8/2013 som enligt domstolen utgjorde tillämplig rättslig ram vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna. Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras nämligen vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva.(24) Skälet till detta är att förfarandet enligt artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen och den senare är endast behörig att tolka eller pröva giltigheten av sådana unionsrättsakter som anges i denna artikel. Det ankommer inte på domstolen att i det sammanhanget tolka bestämmelser i nationell rätt eller att avgöra om den hänskjutande domstolens tolkning av denna är korrekt. Domstolen ska följaktligen beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom den angetts i beslutet om hänskjutande. Frågan om vilken nationell lagstiftning som är tillämplig är en fråga om tolkning av nationell rätt, vilken inte omfattas av domstolens behörighet.(25)

26. När det gäller tillämpningen av den relevanta nationella lagstiftningen ska domstolen följaktligen endast beakta den situation som den hänskjutande domstolen anser vara fastställd.(26) Av detta följer att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna.

Allmänna aspekter avseende tolkningsfrågorna

27. Den hänskjutande domstolen önskar i huvudsak få klarhet i huruvida unionslagstiftningen, särskilt artiklarna 34–36 FEUF och/eller direktivet om märkning av skodon och/eller den moderniserade tullkodexen utgör hinder för att tillämpa lag nr 8/2013 i det nationella målet. Frågan gäller inte huruvida direktiv 98/34 är tillämpligt.

28. I sina skriftliga yttranden hävdar emellertid kommissionen att om kraven på frysningsperiod i direktiv 98/34 har åsidosatts skulle det även medföra att lag nr 8/2013 inte kan göras gällande under några omständigheter. Vid den muntliga förhandlingen angav den tyska regeringen att den delar detta synsätt.

29. Jag instämmer i denna ståndpunkt. Jag anser också att lag nr 8/2013 är oförenlig med såväl artiklarna 34–36 FEUF som direktivet om märkning av skodon.(27)

30. Bör domstolen behandla direktiv 98/34 i sitt svar till den hänskjutande domstolen?

31. För det första är det uppenbart att den hänskjutande domstolen skulle kunna avgöra det nationella målet utifrån ett svar från domstolen som innebär att direktiv 98/34 utgör hinder för att lag nr 8/2013 ska kunna tillämpas.

32. För det andra, vad gäller förbudet i artikel 34 FEUF mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, är direktiv 98/34 ett sui generis -instrument som är avsett att skydda den fria rörligheten för varor samt främja en välfungerande inre marknad för varor och tjänster.(28) Därigenom säkerställs det att kommissionen och medlemsstaterna underrättas innan det antas nya tekniska föreskrifter som skulle kunna orsaka handelshinder. Direktiv 98/34 verkar därmed genom förebyggande kontroll.(29) Det stämmer visserligen att direktiv 98/34 fastställer ett förfarande för insyn och informationsutbyte när det gäller tekniska standarder och föreskrifter och inte materiella regler i sig, men underlåtelsen att iaktta frysningsperioden utgör ett väsentligt förfarandefel som är sådant att de tekniska föreskrifterna inte kan tillämpas.(30)

33. Enligt fast rättspraxis får domstolen visserligen inte ändra tolkningsfrågorna från en nationell domstol(31), men frågorna ska behandlas mot bakgrund av samtliga unionsrättsliga bestämmelser som sannolikt är relevanta för att avgöra tvisten i det nationella målet.(32) Vid en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF avseende tolkningen av unionsrättsliga bestämmelser ankommer det på domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. EU-domstolen ska nämligen tolka alla bestämmelser i unionsrätten som de nationella domstolarna behöver för att avgöra de mål som de ska pröva, även om dessa bestämmelser inte anges uttryckligen i de frågor som dessa domstolar har ställt.(33) Detta gäller framför allt om det finns en uppenbar rättsfråga som skulle kunna vara relevant för den nationella domstolens avgörande. Om så är fallet (som här) skulle domstolen kunna ta det under övervägande.

34. Situationen är annorlunda om domstolen har ombetts att ta ställning till huruvida en EU-rättsakt är giltig . I det fallet kan domstolen inte vara skyldig att pröva en grund som inte har tagits upp av den nationella domstolen.(34)

35. Den aktuella begäran om förhandsavgörande avser unionslagstiftningens tolkning och inte dess giltighet. Genom att tolka de tillämpliga bestämmelserna i direktiv 98/34 skulle domstolen helt enkelt uppfylla sin skyldighet att behandla tolkningsfrågorna mot bakgrund av samtliga unionsbestämmelser som är relevanta för att avgöra tvisten i det nationella målet.

36. Vid den muntliga förhandlingen kom emellertid den tjeckiska regeringen med en annan invändning. Bakom frågan huruvida direktiv 98/34 medför att lag nr 8/2013 inte kan göras gällande ligger (anser denna regering) prejudicialfrågan huruvida en nationell domstol bör pröva denna fråga ex officio. Den tjeckiska regeringen hävdar att nationella domstolar inte omfattas av denna skyldighet av tre olika skäl: i) enligt regeln om domstolens passivitet i civilrättsliga förfaranden (en allmänt erkänd nationell processuell regel) är det inte möjligt att vidta åtgärder som inte omfattas av den ram som fastställts genom parternas agerande,(35) ii) det undantag till principen om nationell processuell autonomi som har utvecklats genom domstolens rättspraxis om konsumentskydd(36) bör inte tillämpas analogt på direktiv 98/34, och iii) det skulle vara orealistiskt och orimligt betungande för de nationella domstolarna om de, under omständigheter som i förevarande fall, måste fastställa huruvida inhemska regler utgör tekniska föreskrifter enligt artikel 1.11 i direktiv 98/34.

37. Jag anser inte att dessa invändningar kan godtas.

38. För det första förefaller det som om den tjeckiska regeringen uppmanar domstolen att behandla denna fråga utifrån den allmänna utgångspunkten att parter i förfaranden är de som vet bäst hur tvister ska lösas och att det förekommer en generell nationell processuell regel om domstolens passivitet i civilrättsliga förfaranden. Men domstolen saknar uppgifter om huruvida den italienska processrätten innehåller någon sådan regel. Domstolen kan därför inte bedöma bestämmelsens funktion (om bestämmelsen existerar) i det nationella målet som helhet, med beaktande av dess förlopp och särdrag.(37) Domstolen kan enligt min mening inte göra någon abstrakt bedömning.

39. För det andra framgår det av beslutet om hänskjutande att det faktum att lag nr 8/2013 hade anmälts till kommissionen hade behandlats i det nationella målet;(38) och den hänskjutande domstolens dokumentation visar också att Luna i det nationella målet invänt att lag nr 8/2013 inte kunde göras gällande eftersom den antagits i strid med kraven på frysningsperiod enligt artikel 9.1 i direktiv 98/34.(39) Det framgår således att om den italienska processrätten faktiskt innehåller en regel om domstolens passivitet i civilrättsliga förfaranden, skulle den hänskjutande domstolen inte åsidosätta den regeln genom att ta hänsyn till direktiv 98/34 i det här sammanhanget. Detta skulle inte leda till något nytt undantag från principen om nationell processuell autonomi.

40. För det tredje har jag viss förståelse för den tjeckiska regeringens ståndpunkt att det skulle vara orimligt betungande för de nationella domstolarna att i varje enskilt fall pröva ex officio huruvida en viss nationell åtgärd utgör en teknisk föreskrift som omfattas av direktiv 98/34. Den frågan är inte alltid så lätt att avgöra.

41. Utifrån de faktiska omständigheterna i detta mål konstaterar jag att det inte förekom någon sådan arbetsbelastning: det var redan uppenbart för den hänskjutande domstolen att direktiv 98/34 skulle kunna vara av betydelse.

42. Mer allmänt påstår jag inte att de nationella domstolarna i varje enskilt mål nödvändigtvis måste pröva ex officio huruvida en viss åtgärd omfattas av direktiv 98/34.

43. För mig förefaller det snarare som om skyldigheten att pröva direktiv 98/34 uppstår i varje fall där antingen i) fakta och omständigheter leder till att den nationella domstolen har tillgång till uppgifter som visar att de omtvistade nationella reglerna har anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 8.1 i direktiv 98/34 eller ii) en part i förfarandena hävdar att den åtgärd som åberopats mot den parten är en åtgärd som omfattas av direktiv 98/34. Den nationella domstolen måste därefter pröva frågan och i tillämpliga fall beakta skyldigheten att iaktta frysningsperioden enligt artikel 9 och konsekvensen att rättsakten inte kan göras gällande mot enskilda. För egen del anser jag att denna skyldighet föreligger även om en av parterna i det nationella målet inte uttryckligen har åberopat att den omtvistade nationella regeln inte kan göras gällande på grund av underlåtelse att följa kravet i direktiv 98/34.

Bedömning mot bakgrund av direktiv 98/34

44. Skodon är en ”produkt” i den mening som avses i artikel 1.1 i direktiv 98/34. Märkningskraven i lag nr 8/2013 utgör en ”teknisk specifikation” vid tillämpningen av artikel 1.3, eftersom de avser förpackning, märkning eller etikettering av en produkt – skodon – och fastställer därigenom de egenskaper som krävs för denna produkt. Lag nr 8/2013 faller klart och tydligt under artikel 1.11 som teknisk föreskrift. Italien måste därför både anmäla lag nr 8/2013 enligt artikel 8.1 och iaktta frysningsperioderna i artikel 9.

45. Av lydelsen i artiklarna 8 och 9 i direktiv 98/34 framgår det tydligt att dessa bestämmelser upprättar ett EU-förfarande för att kontrollera utkast till nationella föreskrifter och att deras ikraftträdandedatum gäller under förutsättning att det inte har inkommit några invändningar från kommissionen och/eller övriga medlemsstater. Domstolen har fastställt att den förebyggande kontrollens ändamålsenlighet förstärks genom att direktivet tolkas så, att ett åsidosättande av anmälningsskyldigheten utgör ett väsentligt förfarandefel som medför att de tekniska föreskrifterna i fråga inte kan tillämpas gentemot enskilda.(40) Av fast rättspraxis följer också att om en teknisk föreskrift antas i strid med skyldigheten att följa kraven på frysningsperiod enligt artikel 9.1 i direktiv 98/34 ska den inte heller kunna göras gällande mot enskilda.(41)

46. Kommissionen mottog en anmälan om förslaget till lag nr 8/2013 den 29 november 2012.(42) Efter denna anmälan inkom den rumänska regeringen med synpunkter i enlighet med artikel 8.1 i direktiv 98/34. Såväl den tyska som den spanska regeringen inkom med detaljerade utlåtanden i enlighet med artikel 9.2 andra strecksatsen.(43) Vid den muntliga förhandlingen underrättade kommissionen domstolen om att den inledande frysningsperioden på tre månader löpte ut den 1 mars 2013, men att den hade förlängts till den 30 maj 2013 till följd av de detaljerade utlåtandena. Den hänskjutande domstolen har förklarat att lag nr 8/2013 (trots detta) antogs den 14 februari 2013. Antagande-datumet utgör ett klart åsidosättande av den frysningsperiod som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 98/34.

47. Av detta följer att lag nr 8/2013 inte kan tillämpas i mål mellan enskilda.

Artiklarna 34–36 FEUF – tolkningsfrågorna 1 och 2

48. Den hänskjutande domstolen har förklarat att lag nr 8/2013 är tillämplig på lädervaror i allmänhet och så som jag förstår tolkningsfrågorna till domstolen omfattar de samtliga produkter av skinn och inte enbart skodon. Eftersom direktivet om märkning av skodon måste tolkas mot bakgrund av artiklarna 34‑36 FEUF, är det under alla omständigheter lämpligt att inledningsvis göra en bedömning mot bakgrund av dessa fördragsbestämmelser.

49. Kravet på märkning, med uppgift om ursprungslandet, för lädervaror som framställts genom behandling i utlandet och som är försedda med de italienska orden ”cuoio”, ”pelle” eller ”pelliccia” (och därav avledda ord eller synonymer till dessa) är en åtgärd som har motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner och som därigenom försvårar eller fördyrar den fria rörligheten för sådana varor. Det har sedan länge godtagits att syftet med produkternas ursprungsmärkning är att ge konsumenterna möjlighet att skilja mellan inhemska och importerade varor, vilket kan medföra att de på grund av eventuella fördomar mot utländska varor avstår från att köpa sådana. Inom den inre marknaden medför kravet på ursprungsmärkning inte enbart att saluförandet av varor inom de aktuella kategorierna tillverkade i andra medlemsstater försvåras, utan det leder också till att den ekonomiska integrationen bromsas genom att försäljningen av varor som har framställts med hjälp av en arbetsdelning mellan medlemsstaterna missgynnas.(44)

50. Ett sådant märkningskrav som föreskrivs i artikel 3.2 i lag nr 8/2013 har dessa egenskaper.

51. Ett sådant krav förhindrar den fria rörligheten för lädervaror, eftersom utländska varor som omfattas av detta krav och som saluförs i Italien kan i) bedömas negativt av konsumenterna till följd av märkningskravet och ii) förvägras tillträde till den italienska marknaden om märkningskravet inte är uppfyllt.

52. Kravet skulle också kunna medföra att det blir dyrare att saluföra lädervaror som har behandlats utanför Italien. Ekonomiska aktörer som saluför sådana varor på den italienska marknaden skulle därför kunna drabbas av högre märkningskostnader än motsvarande aktörer (som saluför lädervaror behandlade i Italien) eftersom de kan behöva framställa och fästa särskilda eller kompletterande etiketter för den italienska marknaden. Detta skulle framför allt vara fallet om artikel 3.2 i lag nr 8/2013 medför ett obligatoriskt krav på ursprungsmärkning även om etiketten är avsedd för hela EU-marknaden med uttrycket ”läder” på olika språk eller den skinnsymbol som godkänts genom direktivet om märkning av skodon (detta framgår inte klart av lagtexten).

53. Lag nr 8/2013 är dessutom en diskriminerande åtgärd eftersom den endast är tillämplig på lädervaror som har tillverkats utanför Italien och som inte är framställda av italienskt läder. Produkter som är tillverkade i Italien omfattas inte av ett sådant ytterligare märkningskrav, även om icke-italienskt läder har använts och italienska uttryck använts för att beskriva detta.

54. Lag nr 8/2013 kan inte heller vara berättigad enligt något av de begränsade undantag som anges i artikel 36 FEUF.(45) Konsumentskydd kan inte åberopas här – det undantaget från principen om fri rörlighet för varor får endast tillämpas på åtgärder som är tillämpliga utan åtskillnad.(46) Som domstolen har konstaterat i målet kommissionen/Förenade kungariket(47) kan det också tilläggas att i den mån som skolädrets italienska ursprung förknippas med vissa önskvärda egenskaper i konsumenternas ögon ligger det i tillverkarnas intresse att själva ange det på varor eller förpackningar.

55. Av detta följer att artikel 34 FEUF utgör ett klart hinder för lag nr 8/2013, som inte kan undantas enligt artikel 36 FEUF.(48)

Direktivet om märkning av skodon – tolkningsfrågorna 3 och 4

56. Genom tolkningsfrågorna 3 och 4 frågar den hänskjutande domstolen om direktivet om märkning av skodon utgör hinder för att medlemsstaterna inför ett krav på märkning med uppgift om ursprungsland där det italienska ordet ”pelle” (eller synonymer till detta) används på de etiketter som är fästa på lädervarorna i fråga. Jag tolkar det som att dessa frågor omfattar enbart skodon och inte lädervaror i allmänhet.(49)

57. Inom ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på EU-nivå ska enligt fast rättspraxis de nationella bestämmelserna inom detta område bedömas mot bakgrund av den relevanta harmoniseringslagstiftningen och inte mot bakgrund av fördraget.(50)

58. Jag anser inte att direktivet om märkning av skodon innehåller en uttömmande reglering av samtliga aspekter som rör märkning av skodon. I artikel 5 anges det uttryckligen att kompletterande informationstext kan fogas till den information som föreskrivs i direktivet och i det sjunde skälet i ingressen fastställs det att i direktivet om märkning av skodon ”fastställs endast sådana krav som är oundgängligen nödvändiga för den fria rörligheten för de produkter som omfattas av direktivet”. Däremot innehåller direktivet en uttömmande reglering i fråga om märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon. När det anges att skodonet i fråga är tillverkat av läder måste antingen det relevanta uttrycket (” cuoio ” på italienska) eller skinnsymbolen i bilaga I punkt 2 a i användas.

59. Av artiklarna 1 och 4 i direktivet om märkning av skodon jämförda med bilaga 1 till samma direktiv följer att direktivet i detta hänseende inte fastställer minimikrav, utan istället uttömmande regler. Medlemsstaterna har därför inte rätt att införa striktare krav. Artikel 3 innehåller dessutom ett uttryckligt förbud mot att medlemsstaterna förbjuder eller hindrar att skodon som uppfyller märkningskraven i direktivet släpps ut på marknaden.

60. I de fall då skodon uppfyller märkningskraven i direktivet om märkning av skodon får det inte uppställas några krav enligt italiensk rätt som medför att saluförandet på den inre marknaden villkoras av ursprungslandet för lädret, vilket också anges.

61. Den hänskjutande domstolen frågar särskilt om medlemsstater är förhindrade att införa ett märkningskrav såsom det som är föremål för det nationella målet avseende produkter, som tillverkats utanför Italien av läder som kommer från andra medlemsstater eller från tredjeländer, som lagligen har saluförts på den inre marknaden (tolkningsfråga 3) eller som inte tidigare lagligen har saluförts på den inre marknaden (tolkningsfråga 4).

62. Jag anser att artikel 3 i direktivet om märkning av skodon utgör ett klart hinder för att man genom en nationell åtgärd som lag nr 8/2013 ska kunna införa ytterligare märkningskrav för skodon av läder som har behandlats i andra medlemsstater eller lagligen saluförts i dessa medlemsstater. (Ett sådant krav är också oförenligt med artikel 34 FEUF av de skäl som anges i punkterna 48–55 ovan.) Det är också oförenligt med direktivet om märkning av skodon att tillämpa en sådan åtgärd på skodon tillverkade i tredjeländer av läder som har behandlats i dessa länder, från vilka skodonen lagligen importerats till den inre marknaden.

63. Av beslutet om hänskjutande framgår inte om kraven i direktivet om märkning av skodon uppfylls av de omtvistade produkterna i det nationella målet. Domstolen har framför allt inte underrättats om de italienska orden ”pelle” eller ”vera pelle” på bindsulan till skodonen i fråga utgör ett komplement till den information som krävs enligt artikel 4 och bilaga 1 eller om skodonet är märkt enbart med dessa ord och inte är försett med vare sig symbolen för läder enligt bilaga 1 punkt 2 a i eller det italienska uttryck som valts som text för läder (” cuoio ”).

64. För ordningens skull kan tilläggas att om produkterna i fråga inte uppfyller kraven i direktivet om märkning av skodon skulle det vara nödvändigt att behandla denna fråga mer generellt mot bakgrund av artikel 34 FEUF.(51)

Den moderniserade tullkodexen – tolkningsfrågorna 5 och 6

65. Enligt min mening är det onödigt att pröva huruvida lag nr 8/2013 är förenlig med reglerna för att fastställa produkters ursprung enligt den moderniserade tullkodexen (tolkningsfrågorna 5 och 6). Artikel 36 i förordning nr 450/2008 gäller metoden för att bestämma icke-förmånsberättigande ursprung för varor under vissa omständigheter som anges i artikel 35.(52) Dessa regler förefaller inte kunna tillåta eller hindra tillämpningen av artikel 3.2 i lag nr 8/2013. Det är också klarlagt att det läder som används vid framställningen av de aktuella lädervarorna inte är av italienskt ursprung. Jag anser att vare sig fråga 5 eller 6 är relevanta och att det därför inte finns anledning att besvara dem.

Förslag till avgörande

66. Mot bakgrund av ovan anförda överväganden föreslår jag att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande från Tribunale di Milano (Italien) på följande sätt:

En nationell regel som medför ett krav på märkning, med uppgift om ursprungslandet, för lädervaror som framställts genom behandling i utlandet och där dessa produkter beskrivs med uttryck som ”läder”, ”skinn” eller ”päls” (och därav avledda ord eller synonymer till dessa) på medlemsstatens språk, är en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1.11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Att lagen antogs i strid med den frysningsperiod som föreskrivs i artikel 9.1 i det direktivet utgör ett väsentligt förfarandefel som är sådant att lagen inte kan tillämpas.

En sådan regel är under alla förhållanden en diskriminerande åtgärd som har motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner, som är förbjudna enligt artikel 34 FEUF, och som inte omfattas av något av de undantag som anges i artikel 36 FEUF. Den kan därför inte tillämpas i civilrättsliga förfaranden mellan enskilda.

I den mån som en sådan regel är tillämplig på skodon som uppfyller märkningskraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/11/EG av den 23 mars 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet, är den slutligen oförenlig med i synnerhet artiklarna 3 och 5 i det direktivet.

Bilaga 1 till direktiv 94/11/EG

>image>1

>image>2

>image>3

(1) .

(2) – Process varvid djurhudar behandlas i syfte att framställa ett läder som är mer hållbart och mindre utsatt för förruttnelse än obehandlat material.

(3) – Europaparlamentets och rådets direktiv 94/11/EG av den 23 mars 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande märkning av material som används i huvudbeståndsdelarna av skodon som saluförs i detaljistledet (EGT L 100, 1994, s. 37; svensk specialutgåva, volym 26, s. 39), ändrad genom i) akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33), ii) rådets direktiv 2006/96/EG av den 20 november 2006 om anpassning av vissa direktiv när det gäller fri rörlighet för varor med anledning av Bulgariens och Rumäniens anslutning (EUT L 363, 2006, s. 81), och iii) rådets direktiv 2013/15/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv när det gäller fri rörlighet för varor med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 172).

(4) – Se punkt 3 nedan.

(5) – Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 1998, s. 37) (”direktiv 98/34”).

(6) – De undantag från artikel 34 som anges i artikel 36 grundas bland annat på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.

(7) – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (Moderniserad tullkodex) (EUT L 145, 2008, s. 1, ”den moderniserade tullkodexen”).

(8) – Artikel 35.

(9) – Artikel 36.1.

(10) – Artikel 36.2.

(11) – Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1).

(12) – Den ska tillämpas från och med den 1 juni 2016 (se artikel 288.2 i förordning nr 952/2013).

(13) – I de skriftliga yttranden som ingetts till domstolen hänvisar UNIC och UNI.CO.PEL, Europeiska kommissionen och den svenska regeringen till artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, volym 16, s. 4). Den förordningen upphävdes emellertid genom förordning nr 450/2008 (se artikel 186 i den sistnämnda förordningen). Som den svenska regeringen har påpekat blev bestämmelserna i den sistnämnda förordningen tillämpliga senast den 24 juni 2013 (se artikel 188.2) – det vill säga. innan talan väcktes vid den hänskjutande domstolen den 27 september 2013. Gällande bestämmelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna var därför artikel 36 i förordning nr 450/2008.

(14) – Se första skälet i ingressen till direktivet om märkning av skodon.

(15) – Andra, tredje, femte och sjunde skälen i ingressen till direktivet om märkning av skodon.

(16) – En icke-uttömmande förteckning över produkter som omfattas av direktivet om märkning av skodon återfinns i bilaga 2.

(17) – Bilaga 1 återges som en bilaga till detta förslag till avgörande. Punkt 1 innehåller definitioner av de delar av skodonet märkningen ska avse och motsvarande symbol eller text (ovandel, foder och bindsula samt slitsula). Ordet ”läder” definieras i punkt 2 a i, där det också återges med motsvarande symbol för materialet (en enkel stiliserad bild av ett djurskinn).

(18) – Ordet ” cuoio ” är det italienska uttryck som i direktivet har valts som text för läder. Det tycks emellertid som om användningen av det (godkända) uttrycket även medför att lag nr 8/2013 blir tillämplig (se punkt 15 nedan). Vad gäller märkningen av de omtvistade skodonen i det nationella målet, se vidare punkterna 16 och 63 nedan.

(19) – Skäl 2–6 i ingressen.

(20) – De detaljerade reglerna och frysningsperioderna i fråga om föreskrifter för tjänster (som inte är relevanta i detta fall) skiljer sig något från vad som gäller för varor. I vissa undantagsfall (som inte heller är relevanta i detta fall) får brådskande eller akuta åtgärder som faller under direktiv 98/34 träda i kraft så snart de har anmälts.

(21) – Mina egna efterforskningar i TRIS-databasen (Technical Regulation Information System) som drivs av kommissionens generaldirektorat för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag visar att förslaget till lag nr 8/2013 inkom till kommissionen den 29 november 2012.

(22) – Se vidare punkt 46 nedan.

(23) – Den nya åtgärden utgör uppenbarligen en förnyad tillämpning av en ordning som tidigare hade införts 1966. Eftersom den italienska regeringen varken inkommit med skriftliga yttranden eller deltagit vid den muntliga förhandlingen, har domstolen inte kunnat gå närmare in på detta med företrädare för medlemsstaten i fråga. Domstolen känner inte heller till om den italienska regeringen, genom att anta lag nr 8/2013, hade för avsikt att åberopa artikel 4.4 i direktivet om märkning av skodon, där det fastställs att märkningen inte får kunna vilseleda konsumenten (se punkt 9 ovan). Jag kommer därför inte att utreda denna punkt närmare i detta förslag till avgörande.

(24) – Dom OSA, C‑351/12, EU:C:2014:110, punkt 56 och där angiven rättspraxis.

(25) – Dom Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, punkterna 28, 29 och 41 och där angiven rättspraxis.

(26) – Dom Kaba, C‑466/00, EU:C:2003:127, punkt 41.

(27) – Se punkt 48 ff. nedan.

(28) – Dom Fortuna m.fl., C‑213/11, C‑214/11 och C‑217/11, EU:C:2012:495, punkt 26 och där angiven rättspraxis.

(29) – Se skälen 2–6 i ingressen till direktiv 98/34 och punkt 11 ovan.

(30) – Dom Unilever, C‑443/98, EU:C:2000:496, punkt 44. Se vidare punkt 45 nedan.

(31) – Dom Dumon och Froment, C‑235/95, EU:C:1998:365, punkterna 25–27, och dom RI.SAN., C‑108/98, EU:C:1999:400, punkterna 16 och 17.

(32) – Dom Efir, C‑19/12, EU:C:2013:148, punkt 27.

(33) – Dom Fuß, C‑243/09, EU:C:2010:609, punkt 39.

(34) – Dom Simon, Evers & Co, C‑21/13, EU:C:2014:2154, punkterna 26–28.

(35) – Enligt fast rättspraxis ska unionsrätten, i avsaknad av harmoniserade processuella bestämmelser, tillämpas enligt de förfaranden och regler som fastställs genom nationell rätt (den generella principen om nationell processuell autonomi). Denna princip omfattas av följande båda villkor: en talan som grundar sig på unionsrätten ska behandlas minst lika förmånligt som en talan som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) och nationell rätt får inte göra det omöjligt eller orimligt svårt att utöva sina rättigheter enligt unionsrätten (principen om ändamålsenlighet). Se t.ex. dom CA Consumer Finance, C‑449/13, EU:C:2014:2464, punkt 23 och där angiven rättspraxis.

(36) – Vid sin prövning av rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, 1993, s. 29) har domstolen fastställt att unionsrätten kräver att en nationell domstol på eget initiativ prövar frågan om oskäliga avtalsvillkor om den har tillräckliga faktiska och rättsliga omständigheter tillgängliga. Skälet till detta är att direktiv 93/13 grundar sig på tanken att konsumenten befinner sig i underläge i förhållande till näringsidkaren, i fråga om såväl förhandlingsposition som informationsnivå. Se dom Kušionová, C‑34/13, EU:C:2014:2189, punkt 48 och där angiven rättspraxis.

(37) – Dom CA Consumer Finance, C‑449/13, EU:C:2014:2464, punkt 25.

(38) – Se punkt 18 ovan.

(39) – Har bekräftats av kommissionen i dess skriftliga yttranden.

(40) – Dom CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punkterna 41, 44 och 54.

(41) – Dom Unilever, C‑443/98, EU:C:2000:496, punkterna 40–44 och 49.

(42) – Se punkt 15 och fotnot 21 ovan. Detta datum bekräftades också av den tyska regeringen och kommissionen i deras respektive yttranden.

(43) – Se TRIS-databasen avseende anmälan nr 2012/667/I.

(44) – Dom kommissionen/Tyskland, C‑325/00, EU:C:2002:633, punkt 23 och där angiven rättspraxis.

(45) – Se punkt 2 och fotnot 6 ovan.

(46) – Dom Rewe-Zentral, 120/78, EU:C:1979:42, punkt 8; svensk specialutgåva s. 377.

(47) – Dom kommissionen/Förenade kungariket, 207/83, EU:C:1985:161; svensk specialutgåva s. 159.

(48) – Det finns inget i domstolens handlingar som antyder att artikel 35 FEUF (förbud mot kvantitativa exportrestriktioner) skulle kunna bli tillämplig och jag har därför inte gjort någon separat bedömning av den bestämmelsen.

(49) – Se artikel 1.1 i direktivet om märkning av skodon.

(50) – Dom AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, punkt 50 och där angiven rättspraxis.

(51) – Se punkterna 48–55 ovan.

(52) – Se punkt 3 ovan.