Förslag till avgörande av generaladvokat Yves Bot föredraget den 26 juli 2017

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 248, 2015, s. 80, nedan kallat det angripna beslutet.

3 Den resterande kvoten på 54000 sökande, som avses i artikel 4.1 c i det angripna beslutet (även känd som reserv), och som ska omplaceras i ett andra skede, från och med den 26 september 2016, tillkommer antingen Italien eller Grekland eller också en annan medlemsstat som befinner sig i en nödsituation i den mening som avses i artikel 78.3 FEUF och ska fördelas enligt den mekanism som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i det angripna beslutet. Till följd av införandet av artikel 4.3a i det angripna beslutet genom rådets beslut (EU) 2016/1754 av den 29 september 2016 om ändring av beslut (EU) 2015/1601 (EUT L 268, 2016, s. 82), tilldelas denna reserv den så kallade en för en-mekanismen som infördes genom EU-Turkiet-förklaringen av den 18 mars 2016 och enligt vilken syriska medborgare som en medlemsstat frivilligt tar emot från Turkiet får avräknas från denna kvot, särskilt såsom vidarebosättningar.

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

5 Artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets förordning nr 516/2014 av den 16 april 2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden, om ändring av rådets beslut 2008/381/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG och nr 575/2007/EG och rådets beslut 2007/435/EG (EUT L 150, 2014, s. 168), innehåller en definition av begreppet vidarebosättning. Det rör sig i huvudsak om den process genom vilken tredjelandsmedborgare på begäran av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och på grundval av deras behov av internationellt skydd överförs från ett tredjeland och etableras i en medlemsstat där de får rätt att uppehålla sig med flyktingstatus, med status som subsidiärt skyddsbehövande, eller med annan status som erbjuder liknande rättigheter och förmåner enligt nationell rätt eller unionsrätt.

6 Rådets beslut (EU) 2015/1523 av den 14 september 2015 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 239, 2015, s. 146).

7 Till en början kunde ett samförstånd avseende fördelningen av dessa personer endast nås beträffande 32256 personer, varvid vissa medlemsstater, såsom Ungern, vägrade att göra några åtaganden och Republiken Slovakien endast åtog sig att ta emot 100 personer. Se resolution mellan representanter för medlemsstaternas regeringar, vilka sammanträdde inom rådet, den 20 juli 2015, avseende omplacering från Grekland och Italien av 40000 personer som hade ett tydligt behov av ett internationellt skydd. Se bilaga B.2 till rådets svaromål.

8 Förslag till rådets beslut om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (COM (2015) 451 final).

9 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en omplaceringsmekanism vid kriser och om ändring av förordning nr 604/2013 (COM (2015) 450 final).

10 Se Labayle S., Les valeurs de l’Union, doktorsavhandling i offentlig rätt, beträffande vilken disputation hölls den 12 december 2016 och i vilken anges att [d]et krav på solidaritet som flera gångar åberopades i Romfördraget utgör … en central egenskap för fördraget. Det ingår, enligt fördragets lydelse, bland huvudriktlinjerna för det europeiska integrationsprojektet och riktade sig redan år 1957 till såväl medlemsstater som enskilda (punkt 282, sidorna 117 och 118).

11 Ibidem, punkt 431, s. 165.

12 Nedan kallad stadgan.

13 Se Favreau B., La Charte des droits fondamentaux: pourquoi et comment?, La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne après le traité de Lisbonne, Bruylant, Bryssel, 2010, sidorna 3–38, särskilt sidan 13. Se även Bieber R. Och Maiani F., Sans solidarité point d’Union européenne, Regards croisés sur les crises de l’Union économique et monétaire et du Système européen commun d’asile, Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz, Paris, 2012, s. 295. Efter att ha påpekat att begreppet solidaritet inte definieras någonstans i fördragen, anger dessa författare att fördragen ger det en varierande räckvidd beroende på sammanhanget – ömsom syfte eller verktyg för unionens agerande, ömsom grundvärde, eller kriterium för de skyldigheter som medlemsstaterna har åtagit sig genom att ansluta sig till unionen. Den gemensamma nämnare som knyter samman de olika grenarna av solidaritet inom ramen för unionen utgörs av erkännandet av förekomsten av ett gemensamt intresse, som är åtskilt och åtskiljbart från summan av de individuella intressena. Se slutligen, för en samling av bidrag beträffande solidaritetsprincipen, Boutayeb C., La solidarité dans l’Union européenne– Éléments constitutionnels et matériels, Dalloz, Paris, 2011.

14 Se, bland annat, i detta hänseende, Searching for Solidarity in EU Asylum and Border Policies, a collection of short papers following the Odysseus Network’s First Annual Policy Conference, 26–27 februari 2016, Université libre de Bruxelles. Se även Küçük E., The principle of solidarity and fairness in sharing responsibility: more than window dressing?, European Law Journal, Sweet and Maxwell, Londres, 2016, sidorna 448–469, och Bast J., Deepening supranational integration: interstate solidarity in EU migration law, European Public Law, nr 22, upplaga 2, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2016, sidorna 289–304.

15 Internationellt utgör solidaritet även ett grundläggande asylpolitiskt värde. Det föreskrivs således i skäl 4 i ingressen till 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, kompletterad av protokollet angående flyktingars rättsliga ställning av den 31 januari 1967 (nedan kallad Genève-konventionen) att beviljandet av asyl kan medföra en utomordentligt tung börda för vissa länder och att en tillfredsställande lösning av hithörande problem, vilkas internationella räckvidd och natur erkänts av Förenta nationerna, därför icke kan uppnås utan internationellt samarbete.

16 Låt mig nöja mig med att redan nu påpeka att antalet omplaceringar från Italien och Grekland, enligt de uppgifter som rådet lämnade vid förhandlingen den 10 maj 2017, uppgick till 18129 den 8 maj 2017.

17 Se, i detta hänseende, Labayle S. (ovan fotnot 10), som bland annat angående de meningsskiljaktigheter som uppkommit mellan medlemsstaterna vid hanteringen av denna migrationskris har angett att all dramatisering visserligen bör undvikas, men att det inte går att helt bortse från risken att det verk som tålmodigt byggts upp under mer än ett halvt sekel faller sönder. Att lite i taget undergräva dess grund hotar nämligen hela byggnaden, varför en mycket stor vaksamhet i frågan är särskilt påkallad. Att unionens grundvärderingar inte respekteras av dess egna medlemsstater medför en potentiell faktor för sönderfallande av byggstenar som är oumbärliga för unionens stabilitet och för logiken i dess funktionssätt (punkt 1182, s. 477). Se även, Chassin C‑A., La crise des migrants: l’Europe à la croisée des chemins, Revue Europe, nr 3, LexisNexis, 2016, sidorna 15–21, särskilt punkt 43, s. 21, i vilken föreskrivs att [f]lyktingkrisen är en humanitär kris, men också en moralisk kris för Europeiska unionen. Utöver de kortfristiga svaren, visar den på hur ömtåligt byggandet av Europa är.

18 Nedan kallade protokoll nr 1 respektive protokoll nr 2.

19 EUCO 22/15.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2015, Europaparlamentet/rådet ( C‑363/14, EU:C:2015:579), punkt 17.

21 Ungern har som exempel nämnt beviljandet av ekonomisk och teknisk hjälp och tillhandahållandet av yrkeskunnig personal.

22 C‑104/16 P, EU:C:2016:677.

23 Till skillnad från Ungern har Republiken Slovakien, i sin replik, uppgett att den delar rådets uppfattning att det angripna beslutet inte har lagstiftningskaraktär (punkt 29).

24 Se Ritleng D., Les catégories des actes de l’Union – Réflexions à partir de la catégorie de l’acte législatif, Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2016, sidorna 155–174, särskilt s. 159.

25 Se Ritleng D (ovan fotnot 24), enligt vilken en lagstiftningsakt är en akt i vars antagande Europaparlamentet och rådet medverkar, på ett jämlikt sätt inom ramen för det ordinära lagstiftningsförfarandet eller på ett ojämlikt sätt inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Således stadgas ett organisatoriskt kriterium som markerar inrättandet av en lagstiftningsmakt som utgörs av duon Europaparlamentet och rådet (s. 161).

26 Se, bland annat, artikel 86.1 FEUF.

27 Se, exempelvis, artikel 77.3 FEUF.

28 Se, exempelvis, artikel 223.2 FEUF.

29 Se Craig P., och De Búrca G., EU Law– Text, Cases and Materials, sjätte upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 114.

30 Se, bland annat, för ett liknande resonemang, Lenaerts K., och Van Nuffel P., European Union Law, tredje upplagan, Sweet and Maxwell, Londres, 2011, s. 677, § 16–038.

31 Jag återger här det uttryck som användes av Ritleng D. (ovan fotnot 24), s. 170.

32 Se Craig P., och De Búrca G. (ovan fotnot 29), s. 114.

33 Se Ritleng D. (ovan fotnot 24), s. 174.

34 Se, bland annat, dom av den 19 juli 2012, Europaparlamentet/rådet ( C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).

35 Denna bestämmelse ger Europaparlamentet och rådet befogenhet att i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om asyl eller subsidiärt skydd.

36 Sidan 3 i förslaget till förordning.

37 Ibidem.

38 Sidan 4 i detta förslag.

39 Ibidem.

40 Ibidem. Min kursivering.

41 Ibidem. Min kursivering.

42 Se sidan 4 i detta förslag.

43 I artikel 4.5 i det angripna beslutet föreskrivs en möjlighet till förlängning med en period på högst tolv månader inom den precisa ramen för den mekanism för tillfälligt upphävande av viss del av omplaceringsskyldigheten som föreskrivs i denna bestämmelse. Denna mekanism kan emellertid inte längre sättas igång och ingen förlängning är planerad för den enda medlemsstat (Österrike) som har dragit fördel av den fram till den 11 mars 2017. Det angripna beslutets giltighetstid går således definitivt ut den 26 september 2017.

44 Se sidan 1 i detta förslag.

45 Se, för ett liknande resonemang, förslaget till beslut i vilket kommissionen preciserade att Italiens och Greklands geografiska läge, med de pågående konflikterna i de båda ländernas grannskap, gör att de inom den närmaste framtiden kommer att vara mer utsatta än övriga medlemsstater, med migrationsflöden av oöverträffad omfattning som också i fortsättningen väntas nå deras territorier. Dessa externa faktorer bakom det ökade migrationstrycket förvärrar de befintliga strukturella bristerna i deras asylsystem, vilket gör att deras förmåga att på ett lämpligt sätt hantera nuvarande situation med dess stora påfrestningar blir än mer ifrågasatt (s. 3).

46 Se artiklarna 4.2, 4.4, 4.6 och 11.2 i det angripna beslutet.

47 Se punkt 4 b i slutsatserna.

48 Ibidem.

49 Se, bland annat, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

50 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkt 70). Denna rättspraxis ska, enligt min uppfattning, även tillämpas på icke-lagstiftningsakter.

51 Se, bland annat, dom av den 10 september 2015, Europaparlamentet/rådet ( C‑363/14, EU:C:2015:579, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

52 Se, bland annat, dom av den 10 juni 1997, Europaparlamentet/rådet ( C‑392/95, EU:C:1997:289, punkt 14 och där angiven rättspraxis).

53 Se, bland annat, dom av den 10 juni 1997, Europaparlamentet/rådet ( C‑392/95, EU:C:1997:289, punkt 15 och där angiven rättspraxis).

54 C‑280/93, EU:C:1994:367.

55 Se dom av den 14 april 2015, rådet/kommissionen ( C‑409/13, EU:C:2015:217, punkterna 71 och 72).

56 Se, bland annat, dom av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet ( C‑280/93, EU:C:1994:367, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

57 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003, Österrike/rådet ( C‑445/00, EU:C:2003:445, punkterna 16 och 17 samt punkterna 44–47).

58 Rådets beslut 2009/937/EU av den 1 december 2009 om antagande av rådets arbetsordning (EUT L 325, 2009, s. 35).

59 Det ska påpekas att rådets förklaring inom ramen för förevarande förfarande överensstämmer med de kommentarer som denna institution gjort till sin arbetsordning: Artikel 14.2 i arbetsordningen ger närmare bestämt möjlighet för varje rådsmedlem att motsätta sig överläggningar, om texten till eventuella ändringsförslag inte är upprättad på alla officiella språk (se Kommentarer till rådets arbetsordning, s. 51).

60 Se, bland annat, dom av den 25 oktober 2005, Tyskland och Danmark/kommissionen ( C‑465/02 och C‑466/02, EU:C:2005:636, punkt 37).

61 Se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

62 Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 79 och där angiven rättspraxis), samt dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. ( C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

63 Dessa hotspots har bland annat till syfte att hjälpa de medlemsstater som ligger i frontlinjen, såsom Italien och Grekland, att uppfylla sina skyldigheter avseende kontroll, identifiering, registrering av vittnesmål och insamling av de inresandes fingeravtryck.

64 Se, bland annat, dom av den 17 maj 2001, IECC/kommissionen ( C‑449/98 P, EU:C:2001:275, punkt 87 och där angiven rättspraxis).

65 Se, bland annat, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. ( C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

66 Den 10 april 2017 uppgick antalet omplaceringar från Italien och Grekland till 16340. Se kommissionens elfte rapport av den 12 april 2017 om omplacering och vidarebosättning, COM(2017) 212 final, bilaga 3. Enligt de uppgifter som rådet lämnade vid förhandlingen den 10 maj 2017 vid domstolen, uppgick antalet omplaceringar från Italien och Grekland den 8 maj 2017 till 18129.

67 Se kommissionens elfte rapport om omplacering och vidarebosättning, bilaga 3.

68 Se, bland annat, dom av den 7 februari 1973, kommissionen/Italien ( 39/72, EU:C:1973:13), i vilken domstolen fann att [g]enom att fördraget ger medlemsstaterna möjlighet att åtnjuta förmånerna med [unionen] ålägger det dem också skyldigheten att följa dess regler. Om en medlemsstat, med hänsyn till den uppfattning den har om sitt nationella intresse, ensidigt rubbar den balans mellan förmåner och skyldigheter som följer av dess medlemskap i [unionen], äventyrar detta medlemsstaternas jämlikhet inför [unions]rätten och skapar diskriminering, till skada för deras medborgare … Denna underlåtenhet att iaktta den solidaritetsplikt, som medlemsstaterna godtagit i och med sin anslutning till [unionen], påverkar själva grundvalarna för [unionen] rättsordning (punkterna 24 och 25). Se även dom av den 7 februari 1979, kommissionen/Förenade kungariket ( 128/78, EU:C:1979:32, punkt 12).

69 EGT L 212, 2001, s. 12.

70 EUT L 349, 2004, s. 1.

71 C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865.

72 Punkt 93 i domen.

73 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, N. S. m.fl. ( C‑411/10 och C‑493/10, EU:C:2011:865, punkt 93).

74 Se sidan 2 i detta förslag till beslut.

75 Se, bland annat, kommissionens elfte rapport om omplacering och vidarebosättning, vilken är den senaste som är tillgänglig när detta förslag till avgörande skrivs.

76 Kommissionen utgick, i sitt förslag till beslut, från konstaterandet att de olika finansiella och operativa åtgärder som den hittills hade vidtagit för att bistå asylsystemen i Italien, Grekland och Ungern inte hade varit tillräckliga för att hantera den rådande krissituationen i dessa tre medlemsstater. Den ansåg därför, med beaktande av situationens allvar och behovet av snabba insatser för att möta den ovan beskrivna tillströmningen, att ytterligare EU-åtgärder inte skulle gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet att faktiskt lösa situationen (sidan 9).

77 Se, bland annat, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl. ( C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

78 Se beslut 2016/1754 genom vilket en punkt 3a infördes i artikel 4 i det angripna beslutet.

79 Se, bland annat, dom av den 30 mars 2006, Spanien/rådet ( C‑36/04, EU:C:2006:209, punkt 9 och där angiven rättspraxis, samt punkt 12).

80 Se, bland annat, dom av den 30 mars 2006, Spanien/rådet ( C‑36/04, EU:C:2006:209, punkt 13 och där angiven rättspraxis).

81 Att det förelåg en nödsituation i Ungern när det angripna beslutet antogs har ifrågasatts av rådet. Enligt rådet ändrades situationen under sommaren 2015 till följd av unilaterala åtgärder som Ungern vidtog, bland annat uppförandet av en barriär längs med gränsen till Serbien, vilken färdigställdes den 14 september 2015, och den politik med transitering till andra medlemsstater, särskilt Tyskland, som Ungern tillämpade. Dessa åtgärder innebar att det inte längre anlände några migranter till Ungerns territorium, medan de som hade lyckats resa in snabbt lämnade landet. För att illustrera den omständigheten att Ungern befann sig i en nödsituation har denna medlemsstat, å sin sida, bland annat angett att den ungerska polisen, mellan den 15 september och den 31 december 2015, grep 190461 illegala migranter, varav 31769 mellan den 15 och den 22 september 2015. Ungern har angett att den utsattes för ett enormt migrationstryck som präglades av följande omständigheter: Fram till den 15 september 2015 skedde 201126 illegala inresor över gränsen. Denna siffra var 391384 den 31 december 2015. Under andra hälften av september uppgick antalet illegala överskridanden av den kroatisk-ungerska gränsen vissa dagar till 10000. Ungern har tillagt att under år 2015 lämnades 177135 ansökningar om internationellt skydd till myndigheten för asylfrågor i denna medlemsstat.

82 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 103).

83 Se, analogt, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 103 och där angiven rättspraxis).

84 Se, när det gäller Konungariket Sverige, beslut (EU) 2016/946 av den 9 juni 2016 om fastställande av provisoriska åtgärder på området för internationellt skydd till förmån för Sverige i enlighet med artikel 9 i beslut (EU) 2015/1523 och artikel 9 i beslut (EU) 2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 157, 2016, s. 23). I artikel 2 i detta beslut föreskrivs att Konungariket Sveriges skyldigheter som omplaceringsmedlemsstat enligt beslut (EU) 2015/1523 och det angripna beslutet tillfälligt ska upphävas till och med den 16 juni 2017. När det gäller Republiken Österrike, se rådets genomförandebeslut (EU) 2016/408 av den 10 mars 2016 om tillfälligt upphävande av omplaceringen av 30 procent av de sökande som tilldelats Österrike enligt beslut (EU) 2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för Italien och Grekland (EUT L 74, 2016, s. 36). I artikel 1 i detta beslut föreskrivs att omplaceringen till Österrike av 1065 av de sökande som tilldelats medlemsstaten enligt beslut (EU) 2015/1601 tillfälligt ska upphävas till och med den 11 mars 2017.

85 Min kursivering.

86 Se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet ( C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

87 Se skäl 31 i det angripna beslutet.

88 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9). Bland grunderna för fråntagande av flyktingstatus eller av subsidiärt skydd förekommer att det finns synnerliga skäl för att anta att en person har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, att vederbörande har begått ett grovt brott eller att vederbörande utgör en samhällsfara i den medlemsstat där han eller hon befinner sig.

89 Handbok om förfaranden och kriterier för att fastställa flyktingstatus enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll rörande flyktingars rättsliga ställning, Genève, 1992, punkt 192 vii).

90 EUT L 180, 2013, s. 60.