Domstolens dom (första avdelningen) den 22 juni 2017

I mål C‑49/16, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) genom beslut av den 9 december 2015, som inkom till domstolen den 27 januari 2016, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna E. Regan, J.-C. Bonichot, C. G. Fernlund och S. Rodin (referent), generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: handläggaren I. Illéssy,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 december 2016,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Unibet International Ltd, genom A. Jádi-Németh och A. Kovács, ügyvédek, Ungerns regering, genom Z. Fehér, G. Koós och E. E. Sebestyén, samtliga i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom L. Van den Broeck och M. Jacobs, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Vlaemminck, R. Verbeke et J. Van den Bon, advocaten, Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och A. Silva Coelho, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom H. Tserepa-Lacombe och L. Havas, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 5 april 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Ungersk rätt

Gällande lagstiftning den 25 juni 2014

– Lagen om anordnande av hasardspel

– Lagen om koncessioner

Gällande lagstiftning den 29 augusti 2014

– Lagen om anordnande av hasardspel i ändrad lydelse

– Lagen om koncessioner i ändrad lydelse

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 56 FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Unibet International Ltd (nedan kallat Unibet), ett maltesiskt bolag, och Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala (Huvudkontoret för den nationella skatte- och tullmyndigheten, Ungern, nedan kallat den ungerska skattemyndigheten). Målet rör beslut som fattats av denna myndighet om tillfällig blockering av tillgången till Unibets webbplatser, vilka var tillgängliga under domännamnen hu.unibet.com och hul.unibet.com.

3 I 1 § punkterna 3–5 § i szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (1991 års lag XXXIV om anordnande av hasardspel), i dess lydelse den 25 juni 2014 (nedan kallad lagen om anordnande av hasardspel), föreskrevs följande:

4 2 § punkterna 2a och 3 i denna lag hade följande lydelse:

5 I 3 § i denna lag föreskrevs följande:

6 I 4 § punkterna 1 och 6 i lagen om anordnande av hasardspel föreskrevs följande:

7 5 § punkten 1 i lagen hade följande lydelse:

8 29/D § i lagen hade följande lydelse:

9 I 36 § punkten 1 i lagen om anordnande av hasardspel föreskrevs följande:

10 36/G § i lagen hade följande lydelse:

11 I 37 § led 30 i lagen föreskrevs följande:

12 I 4 § punkten 1 i lagen om koncessioner föreskrevs följande:

13 5 § punkten 1 i lagen hade följande lydelse:

14 I 10/C § punkterna 1–6 i samma lag stadgades följande:

15 I 11 § punkten 1 i lagen om koncessioner föreskrevs följande:

16 I 21 § punkten 1 i denna lag föreskrevs följande:

17 I 3 § punkt 3 i lagen om anordnande av hasardspel, i dess lydelse den 29 augusti 2014 (nedan kallad lagen om anordnande av hasardspel i ändrad lydelse), föreskrevs följande:

18 I 29/D § punkterna 1 och 2 i lagen om anordnande av hasardspel i ändrad lydelse föreskrevs följande:

19 37 § led 31 i lagen hade följande lydelse:

20 I 10/C punkten 3a i lagen om koncessioner i ändrad lydelse föreskrevs följande:

21 Unibet är ett bolag som är etablerat på Malta och vars verksamhet bland annat består i att organisera hasardspel på internet. För denna verksamhet innehar bolaget tillstånd som beviljats av nationella myndigheter i flera medlemsstater. Till följd av kontroller som genomfördes under sommaren 2014 avseende innehållet på Unibets webbplatser på ungerska, som är tillgängliga under domännamnen hu.unibet.com och hul.unibet.com, fastslog den ungerska skattemyndigheten att dessa webbplatser möjliggjorde tillgång till innehåll som utgjorde hasardspel i den mening som avses i den ungerska lagstiftningen om anordnande av hasardspel, trots att Unibet inte hade erforderligt tillstånd i Ungern.

22 Med anledning av denna överträdelse fattade den ungerska skattemyndigheten två beslut genom vilka den först förordnade om tillfällig blockering av tillgång till Unibets webbplatser från Ungern och sedan påförde Unibet böter.

23 Unibet väckte talan vid Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) om ogiltigförklaring av dessa beslut med hänvisning till att den lagstiftning som låg till grund för dessa beslut stred mot artikel 56 FEUF. Unibet anser sig, med anledning av de villkor som uppställs i denna lagstiftning, i praktiken ha fråntagits möjligheten att erhålla en koncession, trots att en sådan krävs för att bolaget ska kunna beviljas ett tillstånd att anordna hasardspel på internet. Enligt Unibet är det omöjligt för bolaget att ingå ett koncessionsavtal, oberoende av vilket av de två förfaranden som föreskrivs i den nationella lagstiftningen som tillämpas.

24 Unibet har för det första gjort gällande att ekonomiministern inte inledde ett offentligt anbudsförfarande för ingående av koncessionsavtal, vilket fråntog Unibet möjligheten att delta i ett sådant förfarande. När det gäller det andra förfarandet, som gör det möjligt att inge ett anbud till ministern avseende ingående av ett koncessionsavtal och som är begränsat till tillförlitliga aktörer i den mening som avses i den ungerska lagstiftningen, anser Unibet att bolaget inte fick inge ett anbud vid den tidpunkt då det första beslutet fattades, eftersom Unibet inte uppfyllde de krav i lagen som ställdes för att bolaget skulle anses vara en tillförlitlig hasardspelsaktör i den mening som avses i den nationella lagstiftningen. Vid antagandet av det andra beslutet hade inte Unibet tillräckligt med tid för att utarbeta ett detaljerat anbud med anledning av datumet för ikraftträdandet av den lagstiftning som ändrade definitionen av en pålitlig hasardspelsaktör.

25 Enligt den ungerska skattemyndigheten strider inte den ungerska lagstiftningen mot artikel 56 FEUF. Avsaknaden av ett anbudsförfarande för tilldelning av koncessionsavtal innebär inte i sig att den ungerska lagstiftningen åsidosätter unionsrätten, eftersom Unibet skulle ha kunnat delta i anbudsförfarandet om ett sådant hade genomförts. Vid tidpunkten för antagandet av det andra beslutet var det dessutom tillåtet för Unibet att visa att bolaget var en tillförlitlig hasardspelsaktör i den mening som avses i den nationella lagstiftningen, vilket gjorde det möjligt för Unibet att ge in ett anbud till ministern i syfte att ingå ett koncessionsavtal. Den ungerska skattemyndigheten har angett att ett ministerdekret skulle antas för att komplettera bestämmelserna i lagen om anordnande av hasardspel när det gäller spel på internet.

26 Skattemyndigheten har vidare anfört att eftersom det dekret som skulle antas omfattades av tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 1998, s. 37), var det nödvändigt att anmäla dekretet till Europeiska kommissionen innan det kunde träda i kraft. Skattemyndigheten har också gjort gällande att även om den ungerska lagstiftningen skulle vara oförenlig med unionsrätten, kan det inte hävdas att hasardspel på internet får anordnas i Ungern utan något tillstånd eller utan några begränsningar.

27 Den hänskjutande domstolen frågar sig huruvida en nationell lagstiftning såsom den ungerska, som inte skapat en monopolsituation på marknaden för hasardspel och som ger aktörerna på denna marknad en teoretisk möjlighet att ta sig in på den ungerska marknaden för hasardspel, men vars faktiska tillämpning fortsätter att i praktiken frånta aktörerna på marknaden möjligheten att erbjuda sina tjänster, mot bakgrund av domstolens praxis rörande tolkningen av artikel 56 FEUF på området för hasardspel, kan vara förenlig med bestämmelserna i nämnda artikel.

28 Enligt den hänskjutande domstolen hade hasardspelsaktörerna, vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, två möjligheter att ingå koncessionsavtal för anordnande av hasardspel på internet. Den hänskjutande domstolen har påpekat att den första möjligheten, det vill säga en allmän anbudsinfordran från ekonomiministern, inte har utnyttjats av ministern under den aktuella perioden. När det gäller den andra möjligheten, det vill säga ingivande av ett anbud i syfte att ingå ett koncessionsavtal, har den hänskjutande domstolen påpekat att endast aktörer som kunde klassificeras som en tillförlitlig hasardspelsaktör, i den mening som avsågs i den lagstiftning som gällde den 25 juni 2014, hade rätt att inge ett sådant anbud. Vid tidpunkten för det första beslutet att blockera Unibets webbplatser omfattades inte, med tillämpning av denna lagstiftning, operatörer som inte kunde visa att de hade tillhandahållit tjänster i Ungern under tio år av tillämpningsområdet för begreppet tillförlitlig hasardspelsaktör. Enligt den hänskjutande domstolen var Unibet därför utestängt från marknaden för hasardspel på internet. Dessutom anser den hänskjutande domstolen att Unibet var förhindrat att inge ett detaljerat anbud med anledning av den korta tiden mellan den 15 juli 2014, vilket var den dag då definitionen av tillförlitlig aktör ändrades genom lag på så sätt att Unibet kunde omfattas av detta begrepp, och den 29 augusti 2014 när det andra beslutet om blockering av Unibets webbplatser antogs.

29 Den hänskjutande domstolen önskar således få klarhet i huruvida avsaknaden av detaljerade bestämmelser om tekniska villkor för beviljande av tillstånd för anordnande av hasardspel på internet, mot bakgrund av artikel 56 FEUF, kan rättfärdiga att en hasardspelsaktör i praktiken utesluts från tillståndsförfarandet, när det i den nationella lagstiftningen föreskrivs att det är teoretiskt möjligt att bevilja tillstånd. Den hänskjutande domstolen önskar också få klarhet i huruvida en sådan avsaknad av detaljerade tekniska bestämmelser ändå kan rättfärdiga de administrativa sanktioner som de behöriga myndigheterna påfört hasardspelsaktörer som i praktiken inte kunde erhålla de tillstånd som krävdes för att anordna hasardspel på internet.

30 Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

31 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken inrättar ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet och enligt vilken aktörer kan ingå ett koncessionsavtal och på grundval av detta erhålla tillstånd att anordna hasardspel på internet, antingen genom att delta i ett anbudsförfarande för ingående av koncessionsavtal som anordnas av ekonomiministern eller genom att inge ett anbud till ministern i syfte att ingå ett koncessionsavtal, när den sistnämnda möjligheten endast omfattar tillförlitliga hasardspelsaktörer i den mening som avses i den nationella lagstiftningen.

32 Domstolen erinrar om att enligt artikel 56 FEUF ska varje inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster avskaffas – även om inskränkningen är tillämplig på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater utan åtskillnad – när den kan innebära att tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

33 I detta hänseende har domstolen redan fastställt att en nationell lagstiftning som förbjuder anordnande av hasardspel utan att förvaltningsmyndigheter först har beviljat tillstånd härför utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

34 Det kan således konstateras att en nationell lagstiftning såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken inrättar ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet, utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF.

35 Det ska följaktligen prövas om denna inskränkning kan vara berättigad.

36 Vad avser skäl som kan accepteras som grund för nationella åtgärder som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster, har domstolen vid flera tillfällen förklarat att de mål som eftersträvas genom nationella lagstiftningar på området spel och vadhållning, sedda som en helhet, oftast är knutna till skyddet för de personer som köper de berörda tjänsterna och konsumenter i allmänhet samt till skyddet för ordningen i samhället. Domstolen har även understrukit att sådana mål ingår bland de tvingande skäl av allmänintresse som kan rättfärdiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.

37 Det ankommer på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda aktiviteter avseende anordnade av hasardspel eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder. Huruvida de bestämmelser som sålunda antas är nödvändiga och proportionerliga ska endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

38 I förevarande fall framgår det av de yttranden som ingetts till domstolen att Ungern allmänt åberopar ändamålen avseende skyddet för konsumenter och riskerna för allmän ordning och folkhälsa i syfte att rättfärdiga de åtgärder som är aktuella i det nationella målet.

39 Domstolen har redan fastslagit att dessa ändamål kan vara sådana att de rättfärdigar begränsningar av de grundläggande friheterna inom hasardspelssektorn. Domstolen har i sin praxis godtagit ett antal tvingande skäl av allmänintresse, såsom konsumentskydd och bedrägeribekämpning samt skäl som är hänförliga till att förhindra att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter och att förhindra att ordningen i samhället störs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl., C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkt 46).

40 Det framgår emellertid av fast rättspraxis att de inskränkningar som en medlemsstat inför ska vara förenliga med proportionalitetsprincipen och att en nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt (dom av den 6 mars 2007, Placanica m.fl., C‑338/04, C‑359/04 och C‑360/04, EU:C:2007:133, punkterna 48 och 53, och dom av den 16 februari 2012, Costa och Cifone, C‑72/10 och C‑77/10, EU:C:2012:80, punkt 63).

41 För att en sådan lagstiftning ska vara motiverad, trots att en grundläggande frihet därigenom inskränks, framgår det av praxis från domstolen att ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel måste vara grundat på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning så att detta inte ska användas på ett godtyckligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 februari 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

42 Dessutom ska de myndigheter som beviljar koncessioner iaktta skyldigheten avseende öppenhet. Även om denna skyldighet avseende öppenhet, som gäller när den aktuella koncessionen avseende tjänster kan vara av intresse för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat än den där koncessionen beviljas, inte nödvändigtvis innefattar en skyldighet att göra en anbudsinfordran, innebär den att myndigheten som beviljar koncessionen ska garantera alla potentiella anbudsgivare en tillräcklig grad av offentlighet för att koncessionen ska kunna öppnas för konkurrens och för att det ska gå att kontrollera om tilldelningsförfarandena är opartiska (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, punkterna 49 och 50).

43 Enligt rättssäkerhetsprincipen, och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar, krävs det dessutom att rättsregler, särskilt sådana som kan få negativa konsekvenser för enskilda, ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av dem ska vara förutsägbar (dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

44 När det för det första gäller en nationell lagstiftning som den som var i kraft den 25 juni 2014 konstaterar domstolen att en bestämmelse i en medlemsstat, såsom den som är i fråga i det nationella målet, enligt vilken tillförlitliga hasardspelsaktörer under en period på minst tio år ska ha utövat en hasardspelsverksamhet på den medlemsstatens territorium, inrättar en skillnad i behandling i den del den missgynnar hasardspelsaktörer som är etablerade i andra medlemsstater i förhållande till inhemska aktörer som enklare kan uppfylla nämnda villkor.

45 För att rättfärdiga en sådan skillnad i behandling räcker det inte att åberopa ett ändamål av allmänintresse. När det saknas skäl till varför det skulle vara nödvändigt att under minst tio år ha utövat en verksamhet som hasardspelsorganisatör i värdmedlemsstaten, snarare än i en annan medlemsstat, för att uppnå de åberopade ändamålen, ska en sådan bestämmelse anses vara diskriminerande och strida mot artikel 56 FEUF.

46 När det för det andra gäller en nationell lagstiftning som den som var i kraft den 29 augusti 2014 ger skyldigheten att under tre år ha utövat verksamhet som hasardspelsorganisatör i en medlemsstat inte någon fördel för aktörer som är etablerade i värdmedlemsstaten och kan rättfärdigas av ett ändamål av allmänintresse. Det krävs emellertid att bestämmelserna i fråga tillämpas på ett öppet sätt i förhållande till samtliga anbudsgivare. Det ska också erinras om att skyldigheten avseende öppenhet, som har ett nära samband med likhetsprincipen, i huvudsak har som syfte att garantera att varje intresserad aktör kan besluta att lämna anbud vid upphandlingar på grundval av samtliga relevanta uppgifter och att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från den upphandlande myndighetens sida. Den innebär att samtliga villkor och bestämmelser för upphandlingsförfarandet ska vara formulerade på ett klart, precist och entydigt sätt, dels för att alla rimligt informerade och normalt omsorgsfulla anbudsgivare ska kunna förstå den exakta räckvidden av dem och tolka dem på samma sätt, dels för att begränsa den upphandlande myndighetens utrymme för eget skön och ge den koncessionsbeviljande myndigheten en möjlighet att på ett effektivt sätt kunna kontrollera om anbuden från anbudsgivarna uppfyller upphandlingskriterierna för det aktuella kontraktet (dom av den 4 februari 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 87).

47 En nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken de rättsliga ramarna för ekonomiministerns utövande av sina befogenheter vid ett sådant förfarande och de tekniska villkoren som hasardspelsaktörerna måste uppfylla när de lämnar anbud inte är fastställda med tillräcklig precision, uppfyller inte detta krav.

48 De ställda frågorna ska därför besvaras enligt följande. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den som är aktuell i det nationella målet, vilken inrättar ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel på internet, när lagstiftningen innehåller bestämmelser som är diskriminerande i förhållande till aktörer som är etablerade i andra medlemsstater eller när lagstiftningen innehåller icke-diskriminerande bestämmelser som dock tillämpas på ett sätt som inte är öppet eller genomförs på ett sätt som gör det omöjligt eller svårare att lämna anbud för vissa anbudsgivare som är etablerade i andra medlemsstater.

49 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för sanktioner, som dem som är aktuella i det nationella målet, som påförts med anledning av åsidosättande av den nationella lagstiftningen som inrättar ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel, för det fall den nationella lagstiftningen strider mot denna artikel.

50 I detta hänseende räcker det att erinra om att när ett inskränkande system har inrättats för hasardspelsverksamhet och detta system är oförenligt med artikel 56 FEUF, kan en näringsidkares överträdelse av systemet inte medföra påföljder (dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

51 Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för sanktioner, som dem som är aktuella i det nationella målet, vilka påförs med anledning av åsidosättande av den nationella lagstiftningen som inrättar ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel, för det fall den nationella lagstiftningen strider mot denna artikel.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: ungerska.