Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona föredraget den 14 januari 2020

1 Originalspråk: spanska.

2 A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (2017 års lag nr. LXXVI om öppenhet i organisationer som får finansiellt stöd från utlandet) (nedan kallad 2017 års lag nr. LXXVI).

3 7,2 miljoner ungerska forinter (HUF) (omkring 24000 euro).

4 Dessa uppgifter handlar om den stödmottagande organisationens och givarens identitet, samt stödbeloppet beroende på de tröskelvärden som föreskrivs i punkt 3 i denna bestämmelse, med angivande av om det rör sig om tillhandahållande av pengar eller andra tillgångar.

5 Omkring 1500 euro.

6 Där föreskrivs följande: Om det av ansökan om ändring framgår att organisationen, eller, om det rör sig om en stiftelse, stiftaren eller stiftarna har underlåtit att ansöka om ändring inom den föreskrivna tiden, får domstolen döma organisationen, stiftaren eller, om det finns flera stiftare, stiftarna gemensamt, att betala böter, lägst 10000 och högst 900000 HUF.

7 Enligt 3 § lagen om civilsamhällesorganisationer får föreningsrätten inte åsidosätta artikel C punkt 2 i grundlagen och inte heller utgöra en överträdelse eller en uppmuntran till överträdelse eller ett åsidosättande av andra personers rättigheter och friheter. Enligt den bestämmelsen skyddar inte föreningsrätten bildandet av väpnade organisationer eller bildandet av organisationer som har som mål att utföra offentliga uppgifter som enligt lag omfattas av ett statligt organs exklusiva behörighet.

8 Inom ramen för de gemensamma reglerna för laglighetsprövning som fastställs i den lagen, föreskrivs i artikel 71/G att den behöriga domstolen får vidta följande åtgärder, beroende på omständigheterna: a) döma organisationen eller företrädaren till böter, lägst 10000 och högst 900000 HUF, b) upphäva organisationens felaktiga beslut … och om det är nödvändigt ålägga den att fatta ett nytt beslut inom lämplig tid, c) om det är sannolikt att organisationen åter kan fås att fungera på rätt sätt genom att sammankalla dess huvudorgan, sammankalla organisationens beslutsfattande organ eller överlåta denna uppgift på en lämplig person eller organisation – på organisationens bekostnad –, d) utse en förvaltare för en tid av höst 90 dagar om det inte på annat sätt kan säkerställas att organisationen fungerar på rätt sätt och om det, med hänsyn till resultatet, framstår som särskilt motiverat med hänsyn till organisationens funktion och andra omständigheter; e) upplösa organisationen.

9 Den ungerska regeringen har tillbakavisat detta argument i sin duplik och gjort gällande att man därmed bortser från syftet med det administrativa förfarandet, vilket är att ge medlemsstaten möjlighet att uppfylla den skyldighet som den åläggs eller att göra sina invändningar mot den gällande.

10 Dom av den 2 februari 1988, kommissionen/Belgien ( C‑293/85, EU:C:1988:40) (nedan kallad domen kommissionen/Belgien), punkt 13.

11 Ibidem, punkt 14.

12 Punkterna 9 och 18 i den ungerska regeringens svaromål.

13 I sin dom av den 31 januari 1984, kommissionen/Irland ( 74/82, EU:C:1984:34), punkterna 12 och 13, fann domstolen att även om det inte är skäligt att bevilja en medlemsstat en frist på fem dagar för att ändra en lagstiftning som har varit tillämplig i mer än fyrtio år och som inte heller har medfört några åtgärder från kommissionens sida under den tid som gått sedan medlemsstatens anslutning och även om det inte hade konstaterats något brådskande behov, så var det inte tillräckligt för att talan skulle avvisas (min kursivering).

14 Dom av den 13 december 2001, kommissionen/Frankrike ( C‑1/00, EU:C:2001:687), punkt 65.

15 Domen kommissionen/Belgien, punkt 14.

16 Punkt 16 i kommissionens replik.

17 Dom av den 18 juli 2007, kommissionen/Tyskland ( C‑490/04, EU:C:2007:430), punkt 26.

18 Den formella underrättelsen, av den 14 juli 2017, besvarades av den ungerska regeringen genom skrivelser av den 14 augusti och den 7 september 2017. Svaret på det motiverade yttrandet, av den 5 oktober 2017, skickades den 5 december 2017.

19 Dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsskatt) ( C‑552/15, EU:C:2017:698), punkt 34.

20 Punkt 25 i den ungerska regeringens svaromål.

21 Punkt 11 i kommissionens replik.

22 Punkt 90 i ansökan.

23 Se nedan, punkterna 93–113.

24 Mål C‑235/17, EU:C:2018:971; nedan kallat förslaget till avgörande i målet kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles).

25 Förslaget till avgörande i målet kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles), punkt 64.

26 Ibidem, punkt 66.

27 Ibidem, punkt 76. Kursivering i originalet. En ståndpunkt som denne redan hade intagit i sitt förslag till avgörande i de förenade målen SEGRO och Horváth ( C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2017:410), punkt 121, i överensstämmelse med rättspraxis enligt dom av den 18 juni 1991, ERT ( C‑260/89, EU:C:1991:254).

28 Dom av den 6 mars 2018 ( C‑52/16 och C‑113/16, EU:C:2018:157) (nedan kallad domen SEGRO och Horváth), punkterna 127 och 128.

29 Förslaget till avgörande i målet kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles), punkt 117. Kursivering i originalet. I det målet, fortsatte generaladvokaten Saugmandsgaard Øe, vilar både den analys som bör företas för att påvisa såväl ett åsidosättande av de rättigheter som tillförsäkras i artikel 63 FEUF och i artikel 17 i stadgan som möjligheten att motivera detta åsidosättande på samma grund, vilket leder till ett i huvudsak identiskt resultat (ibidem, punkt 120 ovan; kursivering i originalet). Det innebär att det är uppenbart att en separat prövning av den omtvistade lagstiftningen utifrån artikel 17 i stadgan utöver den prövning som tidigare gjorts mot bakgrund av artikel 63 FEUF är av artificiell karaktär (ibidem, punkt 121).

30 Målet kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles) ( C‑235/17, EU:C:2019:432) (nedan kallad domen kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles)).

31 Domen kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles), punkt 58. Restriktionen berodde på att de berörda personerna inte bara fråntogs möjligheten att fortsätta att tillgodogöra sig sin nyttjanderätt till jordbruksmark, utan även möjligheten att avyttra nyttjanderätten.

32 Ibidem, punkterna 59 och 60.

33 Ibidem, punkt 66.

34 Ibidem, punkt 86.

35 Ibidem, punkterna 90–101.

36 Ibidem, punkterna 102–109.

37 Ibidem, punkterna 110–122.

38 Ibidem, punkterna 123–129.

39 Jag hänvisar till det citat som återges i fotnot 28 i detta förslag till avgörande. I själva verket bygger såväl konstaterandet av respektive åsidosättande som frågan huruvida det är motiverat på en i allt väsentligt är likvärdig rättslig granskning. I punkt 124 i domen kommissionen/Ungern (Usufruits sur terres agricoles) slog domstolen åter fast att det inte förelåg några samhällsnyttokrav som motiverade ett åsidosättande av artikel 17 i stadgan och den hänvisade till skälen till att den tidigare hade konstaterat att det inte förelåg några sådana krav beträffande åsidosättandet av artikel 63 FEUF.

40 När en medlemsstat åberopar fördragen som grund för att berättiga en lagstiftning som kan hindra utövandet av [en grundläggande frihet], måste ett sådant berättigande, som föreskrivs i [unionsrätten], även tolkas i ljuset av de allmänna rättsprinciperna och särskilt de grundläggande rättigheterna. Den kan därför endast omfattas av de undantag som föreskrivs i [fördragen] om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som domstolen skall säkerställa iakttagandet av (dom av den 18 juni 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punkt 43).

41 Dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C‑617/10, EU:C:2013:105), punkt 19.

42 Domen Åkerberg Fransson, punkt 19.

43 En inskränkning av den fria rörligheten för kapital kan knappast vara neutral i förhållande till de grundläggande rättigheterna. Rätten att inte bli diskriminerad kan till exempel allvarligt skadas av en selektiv inskränkningsåtgärd, vilket även gäller alla de övriga rättigheter vars utövande kan möjliggöras med det kapital vars rörlighet inskränks. Utöver denna strukturella eller principiella påverkan, finns den som är utmärkande för de inskränkningar som särskilt används för att åsidosätta en rättighet, för vilka detta åsidosättande inte bara är en bieffekt utan dess primära konsekvens.

44 Rådets direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 EG-fördraget [artikeln upphävdes genom Amsterdamfördraget] (EGT L 178, 1988, s. 5; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44).

45 Eftersom fördraget inte innehåller någon definition av begreppet kapitalrörelser, har domstolen ansett att den nomenklatur som utgör bilaga till direktiv 88/361 är vägledande och att förteckningen i direktivet inte är uttömmande, vilket anges i dess inledning. Se dom av den 27 januari 2009, Persche ( C‑318/07, EU:C:2009:33), punkt 24. I punkt B under rubrik XI (Personliga kapitalrörelser) i den bilagan, nämns Gåvor och donationer.

46 Den ungerska regeringen hänvisade vid förhandlingen till artikel 65 FEUF, utan att beakta att det enligt punkt 1 b i denna artikel är tillåtet att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser, men inte för offentliggörande på det sätt som föreskrivs i den omtvistade lagstiftningen.

47 Dom av den 11 september 2008, Petersen ( C‑228/07, EU:C:2008:494), punkterna 54 och 55.

48 Dom av den 19 december 2012, kommissionen/Belgien ( C‑577/10, EU:C:2012:814), punkt 35.

49 Se ovan, punkt 113.

50 De politiska partierna bidrar till att forma och ge uttryck för folkviljan, som ett sätt att utforma statens vilja. De är inte statliga organ men de bidrar till att utse de politiska makthavarna och i detta hänseende är de sammanslutningar som är synnerligen viktiga för statens stabilitet. Denna egenskap förklarar varför det i vissa konstitutionella system fastställs villkor och garantier som inte gäller (och inte heller skulle ha varit berättigade) för andra sammanslutningar. De sistnämnda deltar visserligen i det offentliga livet, men de strävar inte i första hand efter att besitta makten, utan efter att fritt få bedriva sin verksamhet med stöd av den offentliga makten eller på sin höjd påverka dess utövande. Det är därför som artikel 12 i stadgan nämner sammanslutningar på det politiska, fackliga och medborgerliga området var och en för sig. Enligt ingressen till 2017 års lag nr LXXVI bidrar civilsamhällesorganisationerna till den demokratiska kontrollen och till den offentliga debatten om offentliga angelägenheter, men de har inte som mål att tillskansa sig makten. Samma sak kan sägas om de fackliga organisationerna, vars agerande på arbetsmarknadsområdet gör att de omfattas av ett särskilt regelverk.

51 Europadomstolen har slagit fast att de konsekvenser som vissa åtgärder inom ramen för offentlig maktutövning har för organisationernas ekonomiska möjligheter att bedriva sin verksamhet, kan innebära ett ingrepp i utövandet av den föreningsfrihet som säkerställs i artikel 11 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen). Se Europadomstolens dom av den 7 juni 2007, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde mot Frankrike (CE:ECHR:2007:0607JUD007125101), §§ 37 och 38.

52 Detta anser även Venedigkommissionen i sitt yttrande över lagförslaget [yttrande 889/2017 av den 20 juni 2017 över förslag till lag om öppenhet i organisationer som får stöd från utlandet [CDL-AD(2017)015]; nedan kallat Venedigkommissionens yttrande], punkterna 54–56. Trots att denna etikett är förhållandevis neutral, pekar Venedigkommissionen på dess stigmatiserande karaktär i det ungerska sammanhanget, vilket präglas av tydliga politiska ställningstaganden mot de organisationer som får medel från utlandet (ibidem, punkt 65).

53 … det stöd som okända utländska källor ger till organisationer som bildats med stöd av föreningsfriheten kan utnyttjas av utländska intressegrupper för att – genom socialt inflytande i dessa organisationer – främja sina egna intressen i stället för att främja gemenskapens mål i Ungerns sociala och politiska liv och … det kan äventyra landets politiska och ekonomiska intressen samt de rättsliga institutionernas verksamhet utan inblandning.

54 Europadomstolens dom av den 11 oktober 2011, Asociación Rhino m.fl. mot Schweiz (CE:ECHR:2011:1011JUD004884807), § 54.

55 Den ungerska regeringen uppger att den överväldigande merparten av givarna är juridiska personer, vilket enligt den ungerska regeringen utesluter alla eventuella inskränkningar av rättigheter som tillkommer fysiska personer. Jag anser liksom kommissionen att den omtvistade skyldigheten, oavsett hur det ser ut i praktiken, inte gör någon skillnad mellan juridiska och fysiska personer och att det är uppenbart att även fysiska personer omfattas av den.

56 Yttrande 1/15 (PNR-avtalet EU–Kanada) av den 26 juli 2017, punkt 122.

57 Europaparlamentets och rådets förordning av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1). Min kursivering.

58 Mål C‑101/01, EU:C:2003:596; nedan kallad domen Lindqvist.

59 Punkt 155 i den ungerska regeringens svaromål.

60 Förenade målen C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:66; nedan kallad domen Volker und Markus Schecke och Eifert.

61 Punkt 154 i den ungerska regeringens svaromål.

62 Domen Lindqvist, punkt 24.

63 Namnet identifierar per definition personen, även om det kan finnas många personer i en och samma stad som har samma namn, vilket den ungerska regeringen har påpekat i punkt 156 i sitt svaromål.

64 Enligt artikel 4.4 i den allmänna dataskyddsförordningen, avses med profilering varje form av automatisk behandling av personuppgifter som består i att dessa personuppgifter används för att bedöma vissa personliga egenskaper hos en fysisk person, i synnerhet för att analysera eller förutsäga denna fysiska persons arbetsprestationer, ekonomiska situation, hälsa, personliga preferenser, intressen, pålitlighet, beteende, vistelseort eller förflyttningar.

65 Domen Volker und Markus Schecke och Eifert, punkt 58, med hänvisning till domstolens dom av den 20 maj 2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. ( C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294), i vilken domstolen i punkt 74 slog fast att det innebär ett åsidosättande av de berördas rätt till privatliv att lämna … uppgifter om löner och pensioner som utbetalats till [de] anställda … och … detta har karaktären av intrång i den mening som avses i artikel 8 i Europakonventionen.

66 Se ovan, punkterna 140 och 141.

67 Europadomstolens dom av den 17 februari 2004, Gorzelik m.fl. mot Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898), §§ 94 och 95.

68 Dom av den 16 juni 2011, kommissionen/Österrike ( C‑10/10, EU:C:2011:399), punkt 32.

69 Dom av den 8 juli 2010, kommissionen/Portugal, C‑171/08, EU:C:2010:412, punkt 73.

70 Den ungerska regeringen har även hänvisat till skyddet för den allmänna säkerheten i egentlig mening och i synnerhet behovet av att förhindra att den organiserade brottsligheten får inflytande över vissa humanitära organisationer vars mål kan sammanfalla med intressena för internationella nätverk som bedriver människohandel (punkterna 84 och 85 i den ungerska regeringens svaromål). Även detta intresse skulle kunna motivera att åtgärder vidtas just mot dessa organisationer, men inte att allmänna åtgärder, som de här aktuella, vidtas mot alla civilsamhällesorganisationer.

71 Enligt kommissionen (punkterna 62–64 i dess ansökan), har Ungern inte styrkt att det skulle föreligga en sådan risk. Även om så vore fallet, kan det anses vara samma risk som föreligger i samtliga medlemsstater. I rekommendationerna från Groupe d’Action Financière (GAFI) om bekämpande av penningtvätt och finansiering av terrorism, identifieras ideella organisationer som möjliga redskap för att bedriva sådan brottslig verksamhet [GAFI (2012–2017), Recommandations du GAFI – Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la proliferation, mise à jour november 2017 (nedan kallade GAFI:s rekommendationer), punkt 8. Däremot kan eventuella otillräckliga bedömningar av risker som man vill bemöta, ur ett nödvändighets-, ändamålsenlighets- och effektivitetsperspektiv motivera åtgärder från den nationella lagstiftarens sida.

72 Det som inte är acceptabelt är att underförstått beteckna varje donation från en medlemsstat eller ett tredje land som misstänkt.

73 Kommissionen nämner i det här sammanhanget möjligheten för medlemsstaterna att låta civilsamhällesorganisationerna omfattas av tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73). Denna lagstiftning bygger på en noggrann bedömning av riskerna i fråga.

74 Det hänvisas till denna faktor i ingressen till lag nr LXXVI för att beteckna civilsamhällesorganisationerna.

75 Detta anges i 1.4 a § i 2017 års lag nr LXXVI. För att få reda på vilka organisationer som inte anses vara civilsamhällesorganisationer, måste man enligt vad den ungerska regeringen uppgav vid förhandlingen, se till 2011 års lag nr CLXXV om föreningsrätt, ideella föreningars ställning och finansiering av civilsamhällesorganisationer. Av artikel 2.6 framgår att med icke-statliga organisationer avses föreningar som är registrerade i Ungern, med undantag av partier, stiftelser och, i vissa avseenden, medlemsägda försäkringsbolag och fackföreningar. Jag anser inte att denna definition är till särskilt stor hjälp för att exakt avgränsa vilka organisationer som omfattas av 2017 års lag nr LXXVI. Denna bristande definition av den personkrets som lagen är tillämplig på är inte förenlig med den objektivitet som kan krävas av en lag som på ett så direkt sätt påverkar utövandet av flera grundläggande rättigheter.

76 Dom av den 6 oktober 2009, kommissionen/Spanien ( C‑153/08, EU:C:2009:618), punkt 39.

77 Punkterna 75–77 i kommissionens ansökan och punkterna 74–76 i dess duplik.

78 Detta anser även den svenska regeringen (punkt 39 i dess interventionsinlaga).

79 Punkt 66 i kommissionens ansökan.

80 Se ovan, punkt 144.

81 Punkt 122 i den ungerska regeringens svaromål.

82 Se föregående fotnot.

83 Det bör erinras om att en upplösning enligt Europadomstolen är en åtgärd som bara får vidtas i de allra allvarligaste fallen. Europadomstolens dom av den 13 februari 2003, Refah Partisi (Välfärdspartiet) m.fl. mot Turkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), § 100.

84 I denna riktning pekar GAFI-rekommendationerna (punkt 8). I avsaknad av en sådan bedömning, buntar den omtvistade lagstiftningen ihop alla civilsamhällesorganisationer (med undantag enbart för de tre typer av organisationer som behandlas annorlunda på ett sätt som är omotiverat med hänsyn till själva syftet med lagstiftningen).

85 Detta anges även i Venedigkommissionens yttrande, punkt 67, fjärde strecksatsen.