Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 10 februari 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 (EUT L 141, 2011, s. 1, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35 och i EUT L 197, 2005, s. 34).

3 Domstolen har tidigare tolkat några andra aspekter av artikel 15 i direktiv 2004/38, bland annat räckvidden av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i denna artikel, i dom av den 12 juli 2018, Banger ( C‑89/17, EU:C:2018:570, punkterna 42–52), och dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkterna 71–88). Dessa rättssäkerhetsgarantier tolkades även i förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet G. M. A. (Arbetssökande) ( C‑710/19, EU:C:2020:739, punkterna 86–99).

4 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1).

5 Registret är en del av Befolkningsregistret och innehåller bland annat uppgifter om personer som är bosatta i Nederländerna i högst fyra månader.

6 Det fastställdes att FS hade arbetat fem månader i Nederländerna men inte längre bedrev någon ekonomisk verksamhet, inte hade visat att han ofrivilligt var utan arbete eller sökte arbete och inte hade tillräckliga tillgångar för att försörja sig.

7 Statssekreteraren rättade sedan beslutet på denna punkt och medgav att FS hade rättat sig efter detta beslut inom den fastställda fristen (se ovan punkt 27).

8 Se dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkterna 53 och 56).

9 Se artikel 5.1 i Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 (EGT L 239, 2000, s. 19) och trädde i kraft den 26 mars 1995.

10 Se artikel 8 EG (EGT C 191, 1992, s. 1).

11 Lagstiftaren har genom att anta direktiv 2004/38 försökt kodifiera tidigare sekundärrättsliga bestämmelser som var för sig behandlade arbetstagare, egenanställda, studerande och andra personer utan sysselsättning. Syftet är att förenkla och stärka unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna (se skälen 3 och 4). Genom direktivet, som går längre än detta fragmentariska förhållningssätt, har denna sekundärrätt ändrats eller upphävts så att den fria rörligheten har fått en ny dimension som grundar sig på unionsmedborgarskapet (dom av den 7 oktober 2010, Lassal ( C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

12 Se skäl 10 i direktiv 2004/38 och dom av den 11 november 2014, Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 70 och där angiven rättspraxis).

13 Se artikel 8.1 och 8.2 i direktiv 2004/38.

14 Se dom av den 17 februari 2005, Oulane ( C‑215/03, EU:C:2005:95, punkterna 21 och 35).

15 Se dom av den 17 februari 2005, Oulane ( C‑215/03, EU:C:2005:95, punkterna 24 och 25).

16 Se artikel 8.1 och 8.2 i direktiv 2004/38.

17 Se artikel 5.5 i direktiv 2004/38.

18 Se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkterna 60 och 61 och där angiven rättspraxis). I direktiv 2004/38 anges dessutom situationer där den härledda uppehållsrätten bibehålls när det inte längre är möjligt att kräva att familjemedlemmen följer med och ansluter sig till unionsmedborgaren, närmare bestämt om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet (artikel 12) eller vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap (artikel 13). I dessa situationer ska familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat, för att kunna bibehålla sin uppehållsrätt, uppfylla villkoren i artikel 7.1 i direktivet (artikel 12.1 och artikel 13.1), medan familjemedlemmar som är medborgare i tredjeland ska uppfylla de särskilda villkoren för detta ändamål i artikel 12.2 och artikel 13.2 i samma direktiv (se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 66)).

19 Formuleringen beslut om utvisning används inte vare sig i artikel 27.1 eller i artikel 15.1 i direktiv 2004/38. I stället hänvisas mer allmänt till en begränsning av den fria rörligheten och uppehållsrätten eller till beslut … som begränsar den fria rörligheten. Det framgår emellertid av andra bestämmelser i detta direktiv att beslut om utvisning tydligt ingår bland dessa åtgärder (se artikel 28.1 respektive artikel 15.2 och 15.3 i direktivet).

20 Enligt artikel 28.2 i direktiv 2004/38 får en medlemsstat inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.

21 Se kapitel VI i direktiv 2004/38, med rubriken Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

22 Dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).

23 Enligt artikel 3.1 i direktiv 2004/38 är detta direktiv även tillämpligt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2 led 2 i direktivet som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare (se dom av den 10 november 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 och där angiven rättspraxis)).

24 I skäl 16 i direktiv 2004/38 anges också att [d]en mottagande medlemsstaten bör bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när [den] bedömer huruvida personen i fråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör utvisas.

25 Tillämpningen av kriteriet om orimlig belastning för det sociala biståndssystemet skulle även kunna beröra villkoren i artikel 13.2 i direktiv 2004/38 som avser uppehållsrätt för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat vid äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap, vilka villkor inte är knutna till det sociala biståndssystemet.

26 Se dom av den 20 februari 1997, kommissionen/Belgien ( C‑344/95, EU:C:1997:81, punkterna 12–18), och dom av den 17 december 2020, G. M. A. (Arbetssökande) ( C‑710/19, EU:C:2020:1037, punkterna 22–27).

27 Jag vill för säkerhets skull erinra om att den rättspraxis som har kodifierats i artikel 27.2 i direktiv 2004/38 innebär att utvisningsåtgärder av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet enbart är motiverade om det aktuella beteendet utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Kommissionen har i detta avseende angett att upprepad småbrottslighet under vissa omständigheter vid en samlad bedömning kan betraktas som en enda handling som utgör ett tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning. Se punkt 3.2 i kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av [direktiv 2004/38] (KOM(2009) 313 slutlig, s. 12) (nedan kallat vägledningen). Enligt fast rättspraxis är det emellertid inte i sig tillräckligt att det finns flera domar för att ett sådant hot ska kunna fastställas, och detta förslag av kommissionen ska därmed endast tillämpas i undantagsfall (se, analogt, dom av den 4 oktober 2007, Polat, C‑349/06, EU:C:2007:581, punkterna 28–39).

28 Om en annan medlemsstat än den mottagande beviljar ny uppehållsrätt, medför denna uppehållsrätt att utvisningsbeslutet allmängiltigt (erga omnes) faktiskt upphör att gälla, även med avseende på den mottagande medlemsstaten.

29 Se ovan punkt 27. Den nederländska regeringen menar, att om en ny tremånadersperiod började löpa varje gång gränsen passeras skulle detta i praktiken leda till en obegränsad och automatisk uppehållsrätt för upprepade tremånadersperioder, vilket skulle gynna unionsmedborgare som inte uppfyller kraven i artikel 7 i direktiv 2004/38.

30 Dom av den 11 april 2019, Tarola ( C‑483/17, EU:C:2019:309, punkterna 37 och 38 och där angiven rättspraxis).

31 Domstolen har förklarat att uttrycket på motsvarande sätt ska förstås så, att bestämmelserna i artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 endast är tillämpliga i samband med artikel 15 i direktivet om de, i förekommande fall efter nödvändiga justeringar, kan tillämpas på beslut som fattas av andra skäl än med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 81)).

32 Se även artikel 31.4 i direktiv 2004/38.

33 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2013, ZZ ( C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 48).

34 Ett beslut om återreseförbud är en åtgärd som potentiellt kan ha verkan under obegränsad tid (ett återreseförbud på livstid), vilket skulle utgöra ett oproportionerligt ingrepp för personer som omfattas av direktiv 2004/38 (se skäl 27). Ett beslut om utvisning skulle däremot kunna verkställas omgående, och rättsverkningarna av ett sådant beslut skulle visserligen kunna kvarstå efter utvisningen, i form av ett förbud mot ny uppehållsrätt, men detta förbud inte kvarstå under obegränsad tid, eftersom det då skulle röra sig om ett uppehållsförbud på livstid.

35 Dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 74).

36 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 44).

37 En formulering som hämtats från artikel 32.1 i direktiv 2004/38, avseende återreseförbud, men som kan tillämpas analogt på utvisningsbeslut. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 1982, Adoui och Cornuaille ( 115/81 och 116/81, EU:C:1982:183, punkt 12).

38 Familjemedlemmar som före avlägsnandet hade en härledd uppehållsrätt måste också kunna ha samma möjlighet om de på nytt uppfyller villkoren i artikel 6.2 eller artikel 7.2 i direktiv 2004/38. Det är emellertid mindre uppenbart vad som gäller för familjemedlemmar som åberopar bibehållen uppehållsrätt i den mening som avses i artiklarna 12 och 13 i direktivet, eftersom ett sådant bibehållande förutsätter att uppehållsrätten i fråga inte har upphört. Det är utan tvivel fråga om ett sådant avbrott när uppehållsrätten upphör och ett beslut om utvisning fattas. Jag menar att en sådan familjemedlem inte kan åberopa de bestämmelser som är tillämpliga på bibehållen uppehållsrätt efter att ha avlägsnats. Således är det enbart när familjemedlemmen själv uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktivet som en ändring av de faktiska omständigheterna kan motivera ny uppehållsrätt. Bestämmelserna i direktiv 2004/38 ger inte tredjelandsmedborgare någon självständig rätt, eftersom deras eventuella rättigheter är härledda ur en unionsmedborgares utövande av sin rätt till fri rörlighet (dom av den 12 mars 2014, O. och B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 36).

39 Se ovan punkt 36.

40 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. ( C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), och dom av den 11 april 2019, Tarola ( C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 38).

41 Eftersom denna rättighet också garanteras genom artikel 45.1 i stadgan, ska varje begränsning av utövandet av denna rätt enligt artikel 52 i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i [denna rättighet].

42 Se ovan punkterna 68–69.

43 Det betyder inte att rättsverkningarna av ett utvisningsbeslut inte kan bestå under längre tid än tre månader, utifrån en individuell bedömning.

44 Se fotnot 27, kommissionens riktlinjer, punkt 4.3. Andra former av missbruk av rättigheter, s. 18.

45 C‑456/12, EU:C:2014:135.

46 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkt 52 och följande punkter), och dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 58).

47 Se dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkterna 56 och 57).

48 Dom av den 12 mars 2014, O. och B. ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 52).

49 Förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:337, punkt 41); se, även, dom av den 19 september 2013, Brey ( C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 61).

50 Den hänskjutande domstolen har angett att polisen [s]edan utlänningen släpptes har registrerat två anmälningar mot honom.