Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 16 september 2021

1 Originalspråk: spanska.

2 Domen A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) ( C‑24/19, EU:C:2020:503) nedan kallad domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele).

3 Förslag till avgörande av den 3 mars 2020 (C‑24/19, EU:C:2020:143, punkt 1) (nedan kallat förslaget till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1) (nedan kallat MKB-direktivet).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30). Även känt som direktivet om strategisk miljöbedömning (nedan kallat SMB-direktivet).

6 Förslag till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 36.

7 Ibidem, punkt 37.

8 Version av den 24 februari 2010 (BGBl. I, s. 94), i ändrad lydelse enligt 2 § i lag av den 12 december 2019 (BGBl. I, s. 2513).

9 Version av den 29 juli 2009 (BGBl. I, s. 2542), i ändrad lydelse enligt 1 § i lag av den 15 september 2017 (BGBl. I, s. 3434).

10 Efter förhandlingen i detta mål kompletterades 22 § BNatSchG med styckena 2a och 2b för att möjliggöra en fortsatt giltighet av de rättsakter genom vilka natur- och landskapsskyddade områden inrättats i strid med SMB-direktivet, på grund av att de inte blivit föremål för en föregående strategisk miljöbedömning.

11 GVBl. s. 82, i dess lydelse enligt 11a § fjärde stycket i lag av den 10 december 2019 (GVBl. s. 686).

12 ABl. des Landkreises Rosenheim nr 5 av den 26 april 2013 (nedan kallad Inntal Süd-förordningen eller förordningen).

13 Punkterna 45, 46 och 49, med hänvisning till dom av den 22 september 2011, Valčiukienė m.fl. ( C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 37), och dom av den 7 juni 2018, Thybaut m.fl. ( C‑160/17, EU:C:2018:401; nedan kallad domen Thybaut m.fl., punkt 61).

14 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 19.

15 Dom av den 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑567/10, EU:C:2012:159; nedan kallad domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 31), domen Thybaut m.fl., punkt 43, och dom av den 12 juni 2019, CFE ( C‑43/18, EU:C:2019:483; nedan kallad domen CFE, punkt 54).

16 I målet Inter-Environnement Bruxelles m.fl. erbjöd generaladvokat Kokott en mer restriktiv tolkning: det krävs enbart en strategisk miljöbedömning avseende planer och program vars antagande är obligatoriskt, genom att det föreskrivs i en nationell bestämmelse (förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott av den 17 november 2011 i målet Inter-Environnement Bruxelles m.fl., C‑567/10, EU:C:2011:755, punkterna 18 och 19). I punkterna 41 och 42 i sitt förslag till avgörande av den 25 januari 2018 i målet Inter-Environnement Bruxelles ASBL m.fl. ( C‑671/16, EU:C:2018:39), upprepade generaladvokat Kokott sin ståndpunkt och påpekade att domstolen har utökat tillämpningsområdet för SMB-direktivet mer än lagstiftaren avsett och medlemsstaterna kunnat förutse.

17 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 48.

18 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 52.

19 Punkt 10 i Landesanwaltschaft Bayers skriftliga yttrande.

20 Punkt19 i beslutet att begära förhandsavgörande, där det anges att den rättsliga grunden för förordningen utgörs av 12 § första stycket första meningen, 20 § andra stycket och 26 §a BNatSchgG (som reglerar befogenheten att anta, ändra eller upphäva förordningar om landskapsskyddade områden), i förening med 51 § första stycket punkt 3 och 52 § BayNatSchG (som föreskriver vilken administrativ enhet som är behörig – i det här fallet Landkreis Rosenheim – respektive vilket förfarande som ska tillämpas).

21 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 65.

22 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114).

23 Om det i planerna och programmen i dessa känsliga sektorer fastställs en användning av små områden på lokal nivå och mindre ändringar i dessa planer och program införs, ska det emellertid kräva en miljöbedömning endast om medlemsstaten finner att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan. (artikel 3.3 i SMB-direktivet). Se skäl 10 i direktivet.

24 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 27. Den hänskjutande domstolen drar slutsatsen av skäl 10, artikel 3.2 a och artikel 5 i SMB-direktivet att en föregående strategisk miljöbedömning ska göras av planer och program som uttryckligen utarbetats och inriktats på någon av de sektorer som nämns i artikel 3.2 a, där den sektor som är aktuell i förevarande mål inte ingår.

25 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 29.

26 Se domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 66, dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl. (C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 48), dom av den 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑671/16, EU:C:2018:403, nedan kallad domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkterna 42–45), domen Thybaut m.fl., punkterna 47–49, och dom av den 27 oktober 2016, D’Oultremont m.fl.( C‑290/15, EU:C:2016:816, nedan kallad domen D’Oultremont m.fl., punkt 44).

27 Domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 43.

28 Domen Thybaut m.fl., punkterna 48 och 49.

29 Det rörde sig om presidentdekret nr 187/2011 av den 14 juni 2011 om fastställande av skyddsåtgärder för bergskedjan Imittos med kringområde och för stadsparkerna Goudi och Ilissia, i Grekland, för att bringa skyddet av denna trakt i överensstämmelse med bestämmelserna i översiktsplanen för Aten-regionen. Enligt artikel 1 är [s]yftet med detta dekret… att säkerställa ett effektivt skydd för bergskedjan Imittos och dess kringområde – genom förvaltning och ekologiskt bevarande av livsmiljöer och av flora och fauna, genom värdesättande av bergskedjans ekologiska betydelse för Attikaområdet samt genom skydd för landskapet och kontroll av bebyggelsen (min kursivering)

30 Dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis ( C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 20).

31 I förslaget till rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön (KOM/96/0511 slutlig; EGT C 129, 1997, s. 14), förespråkade kommissionen en öppen och inte en uttömmande förteckning över känsliga sektorer, inom vilka planer och program krävde en föregående strategisk miljöbedömning. I rådets gemensamma ståndpunkt av den 30 mars 2000 (EGT C 137, 2000, s. 11) inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön, beslutade man emellertid att föra in en uttömmande förteckning över känsliga sektorer.

32 Planer och program que se elaboren con respecto a (den spanska versionen), élaborés pour (den franska versionen), which are prepared for (den engelska versionen), che sono elaborati per (den italienska versionen), que tenham sido preparados para (den portugisiska versionen). Den tyska versionen förefaller mer restriktiv. Där nämns planer och program som in den Bereichen … ausgearbeitet werden.

33 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 27.

34 Det finns inget som hindrar att man identifierar, beskriver och bedömer miljöpåverkan av en rättsakt som förordningen, såväl den positiva som den negativa (exempelvis på grund av att det geografiska tillämpningsområdet minskar jämfört med de tidigare, så att bostadsbyggnadsprojekt tillåts i tidigare skyddade områden). Detta med förbehåll för att man inte nödvändigtvis behöver underkasta den en strategisk miljöbedömning på grund av att den inte innehåller någon verklig referensram, vilket jag ska återkomma till nedan.

35 Den hänskjutande domstolen medger (punkt 22 i beslutet att begära förhandsavgörande) att förordningen innehåller … ett visst antal allmänna förbud och tillståndskrav för ett stort antal projekt och användningsområden. Min kursivering.

36 I punkt 43 i sitt förslag till avgörande i målen CFE och Terre wallonne ( C‑43/18 och C‑321/18, EU:C:2019:56), angav generaladvokat Kokott bara att [d]et är fullt förståeligt att olika berörda parter tvivlar på huruvida klassificeringen av ett särskilt bevarandeområde eller fastställande av målsättningar avseende bevarande för Natura 2000-områden i en region kan hänföras till ett av dessa områden [som anges i artikel 3.1 a i direktiv 2001/43].

37 5 § första stycket punkt 1.

38 5 § första stycket punkterna 4 och 5.

39 5 § första stycket punkt 6.

40 5 § första stycket punkterna 8, 9 och 10.

41 Enligt Bund Naturschutz (s. 17 i den franska versionen av dess skriftliga yttrande), kan den paragrafen beröra markanvändningen genom att den påverkar framtida byggnadsarbeten, eftersom det inte har förts in någon förebyggande öppningsklausul, så som den tolkas i nationell rättspraxis. Svaret på det påståendet är emellertid beroende av hur den nationella lagstiftningen tolkas.

42 Dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl. ( C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 47), och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 65.

43 Dom av den 19 april 2012, Pro-Braine m.fl. ( C‑121/11, EU:C:2012:225, punkt 31), dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 62), och dom av den 9 september 2020, Friends of the Irish Environment ( C‑254/19, EU:C:2020:680, punkt 32).

44 Dom av den 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. ( C‑275/09, EU:C:2011:154, punkt 25), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 74).

45 Dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien ( C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 74), dom av den 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. ( C‑531/13, EU:C:2015:79, punkt 20), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 75).

46 Punkt 22 i dess skriftliga yttrande.

47 Det rör sig bland annat om ställa upp varubilar eller montera upp, placera ut och driva försäljningsställen och automater (5 § första stycket punkt 2 d); framföra motorfordon utanför vägar, stigar och utrymmen som är öppna för allmän trafik eller parkera fordon på sådana platser (5 § första stycket punkt 3); tälta eller ställa upp husvagnar (inbegripet hopfällbara släpfordon) eller husbilar utanför godkända platser eller godkänna detta” (5 § första stycket punkt 12); tillåta att luftfartyg startar eller landar, i den mening som avses i Luftverkehrgesetz (luftfartslagen), på andra ställen än godkända flygplatser (5 § första stycket punkt 13).

48 Enligt 4 §, som handlar om förbud, är alla åtgärder i landskapsskyddade områden som påverkar deras karaktär eller som strider mot det eftersträvade skyddssyftet förbjudna. I 5 § utsträcks förbudet till att omfatta bygga, renovera eller ändra användningen av någon typ av installation … (första stycket punkt 1); dra elledningar, kablar eller rör över eller under mark samt sätta upp stolpar (första stycket punkt 2 b); bygga eller i väsentlig mån ändra vägar, stigar eller utrymmen, i synnerhet campingplatser, idrottsplatser, lekplatser, badplatser och liknande anläggningar, (första stycket punkt 2 c); göra uttag av ytvatten eller grundvatten annat än för sedvanligt tillåtet bruk, förändra vattenförekomster, stränder eller bäddar, till- och utflöden eller grundvattennivån, skapa nya vattenförekomster eller bygga dräneringssystem (första stycket punkt 4); i öppna områden utanför skogarna avverka, fälla eller på annat sätt ta enskilda träd, häckar, levande inhägnader eller skogsdungar eller fältbuskar som är karaktäristiska för landskapet (första stycket punkt 8); helt eller delvis avverka skog, göra en första beskogning eller kalavverka i detta sammanhang mer än 0,5 hektar, omvandla lövskog, blandskog eller alluvial skog till skog som främst innehåller barrträd samt anlägga särskilda odlingar (till exempel plantskolor) (första stycket punkt 9).

49 Punkt 36 i detta förslag till avgörande.

50 Projekt som avser anläggning av motorvägar och motortrafikleder (bilaga I, punkt 7 b), anläggning av en ny väg med fyra eller flera körfält (bilaga I, punkt 7 c), vattenförsörjningsprojekt inom jordbruket, inklusive bevattnings- och markavvattningsprojekt.(bilaga II, punkt 1 c) eller nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen (bilaga II, punkt 1 d).

51 Min kursivering.

52 Förslag till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 74.

53 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 75.

54 Domen D’Oultremont m.fl., punkt 49, domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 53, domen CFE, punkt 61, och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 67.

55 Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne ( C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 42) (nedan kallad domen Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne), domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 54, och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 68.

56 Förslag till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 90. Se domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 55, domen CFE, punkt 64, och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 70.

57 Denna uppfattning delas i de skriftliga yttranden som getts in av kommissionen och av den tyska (punkt 22 i dess yttrande), den tjeckiska (punkterna 14, 19 och 23 i dess yttrande) och den irländska (punkterna 32 och 40 i dess yttrande) regeringen.

58 Domen D’Oultremont m.fl., punkt 50, i vilken domstolen även slog fast att [s]ådana normer är av tillräckligt stor betydelse och räckvidd för fastställelsen av tillämpliga villkor för den berörda sektorn. Vidare är de miljöval som görs mot bakgrund av nämnda normer avgörande för vilka villkor som uppställs för kommande tillstånd avseende konkreta projekt för uppförande och drift av vindkraftsparker..

59 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele.

60 Domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkterna 48–50.

61 Beslutet att begära förhandsavgörande, punkt 25.

62 Dess skriftliga yttrande, punkt 33.

63 La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe.

64 Den hänskjutande domstolen ansåg att ett utseende av ett särskilt bevarandeområde har rättsverkningar för antagandet av planer och för prövningen av en ansökan om tillstånd som berör området, både vad gäller förfarandet och beslutskriterierna. Enligt nämnda domstol bidrar därför ett sådant utseende till att fastställa ramen för åtgärder som i princip kommer att godtas, uppmuntras eller förbjudas, och det ligger således inte utanför begreppet plan och program (domen CFE, punkt 63).

65 Domen CFE, punkterna 62 och 74.

66 Domen CFE, punkt 60.

67 I förevarande mål ställs inga frågor om livsmiljöer eller vilda djur- och växtarter av gemenskapsintresse, vilka regleras av direktiv 92/43. Bestämmelserna om planer och program i SMB-direktivet kan inte utan vidare tillämpas på regelverket för sådana livsmiljöer och arter.

68 Enligt den hänskjutande domstolen (punkt 16 i beslutet att begära förhandsavgörande) skulle denna ogiltighet kunna åberopas av var och en som vill genomföra ett projekt i det skyddade området. I det fallet är den behöriga domstolen skyldig att accessoriskt pröva förordningens giltighet. Den nationella lagstiftningen föreskriver här ingen tidsfrist, eftersom förordningar, till skillnad från myndighetsbeslut – inte vinner laga kraft.

69 Punkt 16 in fine i beslutet att begära förhandsavgörande.

70 Den hänskjutande domstolen framhåller (i punkt 16 i beslutet att begära förhandsavgörande) tolkningsfrågornas betydelse, men den begär som sagt inte uttryckligen att EU-domstolen ska begränsa rättsverkningarna av en eventuell dom där det slås fast att förordningen är oförenlig med SMB-direktivet.

71 De pekade även på den administrativa börda det skulle medföra om förfarandena för att utse områden och genomföra föregående strategiska miljöbedömningar, om dessa är obligatoriska, skulle återupptas.

72 Domen CFE, punkt 41.

73 Domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 82, och dom av den 28 juli 2016, Association France Nature Environnement ( C‑379/15, EU:C:2016:603, punkt 30) (nedan kallad domen Association France Nature Environnement).

74 Denna och nedanstående reflektioner överensstämmer med dem i förslaget till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter i Nevele.

75 Se, för ett liknande resonemang, domen Association France Nature Environnement, punkterna 31 och 32, dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien) ( C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 75), och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 83.

76 Det framgår av fast rättspraxis att den tolkning som domstolen gör av en unionsrättslig regel, vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 267 FEUF, klargör och preciserar innebörden av och tillämpningsområdet för denna regel, såsom den ska eller skulle ha tolkats och tillämpats från och med ikraftträdandet. Av detta följer att en sålunda tolkad bestämmelse kan och ska tillämpas av den nationella domstolen även på rättsförhållanden som har uppstått och grundats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning, om de omständigheter som gör det möjligt att inför de behöriga domstolarna anhängiggöra en tvist angående tillämpningen av nämnda bestämmelse i övrigt har uppfyllts (dom av den 3 oktober 2019, Schuch-Ghannadan, C‑274/18, EU:C:2019:828, punkt 60, och dom av den 16 september 2020, Romenergo och Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, punkt 47).

77 Dom av den 3 oktober 2019, Schuch-Ghannadan ( C‑274/18, EU:C:2019:828, punkt 61), och dom av den 16 september 2020, Romenergo och Aris Capital ( C‑339/19, EU:C:2020:709, punkterna 48 och 50). I punkt 49 i den sistnämnda domen förklaras det att domstolen endast har använt denna lösning när vissa klart preciserade omständigheter har varit för handen, särskilt då det har förelegat fara för allvarliga ekonomiska återverkningar, som i synnerhet har berott på det stora antalet rättsförhållanden som i god tro har upprättats på grundval av de bestämmelser som har antagits vara gällande, och det har framgått att enskilda och nationella myndigheter har förmåtts att handla på ett sätt som strider mot unionsbestämmelserna på grund av att det har förelegat en objektiv och betydande osäkerhet beträffande de unionsrättsliga bestämmelsernas tillämpningsområde, en osäkerhet som andra medlemsstaters eller Europeiska kommissionens beteenden kan ha bidragit till (dom av den 3 oktober 2019, Schuch-Ghannadan, C‑274/18, EU:C:2019:828, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

78 Domen CFE, punkt 41. Den hade tidigare slagit fast att så var fallet när det gällde miljöbedömningar av projekt som omfattades av MKB-direktivet i dom av den 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA ( C‑142/07, EU:C:2008:445, punkt 41).

79 Dom av den 8 september 2010, Winner Wetten ( C‑409/06, EU:C:2010:503, punkterna 66 och 67), och domen Association France Nature Environnement, punkt 33.

80 Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 177), och domen Vindkraftverk i Aalter och Nevele, punkt 84.

81 Punkt 50 i dess skriftliga yttrande.

82 Bund Naturschutz skriftliga yttrande, s. 25, med hänvisning till Bundesverwaltungsgerichts (Högsta förvaltningsdomstolens) dom av den 25 oktober 1979 – 2 N 1/78 – BVerwGE 59, 48–56, punkt 11. Vid förhandlingen gjorde den tyska regeringen och Landesanwaltschaft Bayern gällande att denna rättspraxis inte kunde tillämpas i förevarande mål.

83 Efter förhandlingen har domstolen underrättats om införandet i artikel 22 i BNatSchG av styckena 2a och 2b som möjliggör ett bibehållande av skyddade områden.

84 Punkterna 59–63. Se även domen Association France Nature Environnement, punkt 43.

85 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida en avsaknad av en strategisk miljöbedömning före förordningen enligt den nationella lagstiftningen medför en ogiltigförklaring av förordningen eller bara att den förlorar sin verkan.

86 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva vilka rättsverkningarna – erga omnes eller bara begränsade till det indirekta rättsmedlet i fråga – är av en dom som har meddelats i ett mål som rör nekande av tillstånd för ett enskilt projekt, efter att ha bedömt det formella fel som förordningen i fråga är behäftad med. Jag hänvisar här till punkterna 125–130 i mitt förslag till avgörande i målet Vindkraftverk i Aalter och Nevele ( C‑647/13, EU:C:2014:2301).