Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta föredraget den 20 april 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Clay, J. (utg.), Breaking Boundaries: The Science of Our Planet, dokumentär på Netflix i originalversion (berättare: D. Attenborough och J. Rockström), 2021.

3 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7), senast ändrat genom rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 (EUT L 158, 2013, s. 193) (nedan kallat livsmiljödirektivet).

4 C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669.

5 C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047.

6 C‑444/21, EU:C:2023:90.

7 Se mål C‑85/22, kommissionen/Bulgarien, pågående.

8 Kommissionen har i sin ansökan i förevarande mål angett att det finns fördragsbrottsförfaranden av samma slag mot Belgien, Spanien, Italien, Cypern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien.

9 Nämnda regioner ingår i Natura 2000-nätverket. Se även punkterna 21–23 i förevarande förslag till avgörande.

10 Kommissionens beslut 2004/69/EG av den 22 december 2003 om antagande av lista över områden av gemenskapsintresse i den alpina biogeografiska regionen, i enlighet med [livsmiljödirektivet,] (EUT L 14, 2004, s. 21), kommissionens beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande av en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, i enlighet med [livsmiljödirektivet] (EUT L 387, 2004, s. 1) och kommissionens beslut 2004/798/EG av den 7 december 2004 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en förteckning över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen (EUT L 382, 2004, s. 1). Den sexåriga tidsfristen för att utse dessa områden till särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet löpte ut den 22 december 2009 för den alpina biogeografiska regionen och den 7 december 2010 för den atlantiska och den kontinentala biogeografiska regionen.

11 Kommissionens beslut 2008/218/EG av den 25 januari 2008 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den alpina biogeografiska regionen (EUT L 77, 2008, s. 106), kommissionens beslut 2008/23/EG av den 12 november 2007 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 12, 2008, s. 1) och kommissionens beslut 2008/25/EG av den 13 november 2007 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den kontinentala biogeografiska regionen (EUT L 12, 2008, s. 383). Den sexåriga tidsfristen enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet för dessa ytterligare områden löpte ut den 25 januari 2014 för den alpina biogeografiska regionen, den 12 november 2013 för den atlantiska biogeografiska regionen och den 13 november 2013 för den kontinentala biogeografiska regionen. Genom antagandet av det första av dessa beslut löpte den sexåriga tidsfristen enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet för de ytterligare områdena således ut senast den 25 januari 2014.

12 Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90, punkterna 25–28).

13 Se artikel 3.1 samt skälen 6 och 7 i livsmiljödirektivet.

14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), som upphävde rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1) (nedan kallat fågeldirektivet).

15 Som kuriosa kan nämnas att parlamentet, under beslutsprocessen, lade fram ett ändringsförslag om att det skulle kallas för Natura Semper, vilket förkastades. Se Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen över Proposal for a Council directive on the protection of natural and semi-natural habitats and of wild fauna and flora (ej översatt till svenska), ändringsförslag nr 13 (EGT C 324, 1990, s. 26).

16 Se, exempelvis, rapporten från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Tillståndet för naturen i Europeiska unionen – Rapport om status och trender 2013–2018 för arter och livsmiljötyper som skyddas av fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet, COM(2020) 635 final, Bryssel, den 15 oktober 2020 (nedan kallad kommissionens rapport), s. 1.

17 Se, exempelvis, kommissionen, Natura 2000 i den alpina regionen, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2005: Europeiska miljöbyrån, Biogeographical regions in Europe: The Alpine region – mountains of Europe, 2008, tillgänglig på https://www.eea.europa.eu/publications/report_2002_0524_154909/biogeographical-regions-in-europe.

18 Se, exempelvis, kommissionen, Natura 2000 in the Atlantic Region, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2009.

19 Se, exempelvis, kommissionen, Natura 2000 i kontinentalregionen, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2005.

20 Se C‑444/21, EU:C:2023:90, punkterna 29–53.

21 Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90, punkt 9).

22 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 52).

23 Se dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging ( C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 54).

24 Bevarandemål anges även i skälen 8 och 10 i livsmiljödirektivet.

25 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet CFE och Terre wallonne ( C‑43/18 och C‑321/18, EU:C:2019:56, punkt 76).

26 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 53).

27 Enligt fast rättspraxis ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den period som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen. Se, exempelvis, dom av den 11 september 2001, kommissionen/Tyskland ( C‑71/99, ej publicerad, EU:C:2001:433, punkt 29), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 56).

28 Kommissionen har hänvisat till två exempel i sina skriftliga yttranden till domstolen: 1) Med avseende på områden med livsmiljötyp 6510 – Slåtterängar i låglandet (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis), fastställer förbundslandet Bayern följande bevarandemål: Säkerställande av en gynnsam bevarandestatus genom bibehållande, eller om så krävs, återställande, av en gynnsam balans av näringsämnen för denna typ och lämplig förvaltning för det befintliga området och 2) med avseende på arter, den tjockskaliga målarmusslan (Unio crassus), fastställer förbundslandet Baden-Württemberg följande bevarandemål inom ett visst område: Bibehållande av strukturrika vattendrag och diken, med ett ständigt, måttligt till starkt, flöde samt med sandigt till grusigt substrat och en god syretillförsel – Bibehållande av vattnets mycket goda status samt kemiska och ekologiska potential utan skadlig förorening av finsediment eller näringsämnen – Bibehållande av permanenta vattendrag med tillräckligt stora värdfiskpopulationer – Bibehållande av arter även för ett lämpligt underhåll av vattendrag.

29 Se dom av den 17 december 2020 ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, särskilt punkterna 57–59).

30 I sin not om fastställande av bevarandemål för Natura 2000-områden, år 2012, tillgänglig på https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm, s. 6, anger kommissionen följande: Bevarandemål för Natura 2000-områden måste vara så tydliga och okomplicerade som möjligt och möjliggöra att operativa bevarandeåtgärder införs i praktiken. De måste anges i konkreta termer och om möjligt vara kvantifierbara till antal och/eller storlek. (Min kursivering) Det förefaller därför som om kommissionen själv inte anser att bevarandemål alltid måste uttryckas i siffror.

31 Se, för ett liknande resonemang, Stahl, L., The concept of conservation objectives in the Habitats Directive: a need for a better definition?, i Born, C.-H., Cliquet, A., Schoukens, H., Misonne, D. och Van Hoorick, G. (utg.), The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context: European Nature’s Best Hope?, Routledge, London, 2015, s. 56, på s. 63.

32 Se artikel 1 e och i i livsmiljödirektivet.

33 Se C‑444/21, EU:C:2023:90, punkt 87.

34 Se dom av den 26 april 2017 ( C‑142/16, EU:C:2017:301, särskilt punkterna 6–9 och 14).

35 Domstolen konstaterade dock att den konsekvensbedömning som de tyska myndigheterna hade gjort inte innehöll några definitiva slutsatser beträffande vandringspassagens effektivitet, utan endast att denna effektivitet inte kunde fastställas förrän efter flera års övervakning. Vid tidpunkten då tillståndet beviljades kunde vandringspassagen, jämte alla andra åtgärder, således inte skingra alla rimliga tvivel för att kraftverket inte skulle medföra att området tog skada. Följaktligen hade Tyskland, genom att bevilja tillstånd till uppförandet av det kraftverket, underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Se dom av den 26 april 2017, kommissionen/Tyskland ( C‑142/16, EU:C:2017:301, särskilt punkterna 36–38 och 45).

36 Se, bland annat, dom av den 11 april 2013, Sweetman m.fl. ( C‑258/11, EU:C:2013:220, punkt 45), där domstolen konstaterade att [m]ålsättningen att bevara detta område innebär således … att en gynnsam bevarandestatus ska bibehållas vad gäller områdets grundläggande särdrag, nämligen förekomsten av uppspruckna kalkstenshällmarker. Se även, exempelvis, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland ( C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 259), dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien ( C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 101), dom av den 15 maj 2014, Briels m.fl. ( C‑521/12, EU:C:2014:330, punkt 22), och dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 157).

37 Kommissionen har hänvisat till följande exempel i sina skriftliga yttranden till domstolen: 1) I Belgien har regionen Flandern fastställt ett referensvärde på ytterligare 2150 hektar för livsmiljötyp 1130 – Estuarier för att uppnå en gynnsam bevarandestatus, vilka omvandlas till kvantifierade bevarandemål, och inom ett område, för livsmiljötyp 9120 – Atlantiska bokskogar på sur mark med Ilex och ibland också med Taxus i buskskikt (Quercion robori-petraeae eller Ilici-Fagenion), anges att det utöver de befintliga 4 hektaren av den livsmiljötypen krävs ytterligare 13 hektar. 2) Bulgarien har för ett område föreskrivit att (den prioriterade) livsmiljötypen 1530 – Pannoniska saltstäpper och salta våtmarker måste finnas permanent i området på en yta av minst 29,51 hektar. 3) Litauen har för ett område fastställt det kvantifierade bevarandemålet att återställa minst 17,1 hektar till en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljötyp 6450 – Nordliga, boreala alluviala ängar, och för (den prioriterade) arten läderbagge (Osmoderma eremita) har Litauen fastställt ett bevarandemål för att garantera den arten en lämplig livsmiljö i området på en yta av minst 0,9 hektar. 4) Rumänien har för ett område fastställt ett bevarandemål för livsmiljötyp 3220 – Alpina vattendrag med örtrik strandvegetation på minst 10 hektar baserat på den nuvarande statusen på 1‑2 hektar, och för skalbaggsarten Morimus Funereus har Rumänien fastställt ett målvärde på 10 000–50 000 individer, baserat på dagens 5 000–10 000 individer, samt uppskattar att ett livsmiljöområde på 68800 hektar (jämfört med dagens blotta 13765 hektar) krävs för att uppnå denna populationsstorlek.

38 Kommissionen har gett tre exempel i sina skriftliga yttranden till domstolen: 1) För livsmiljötyp 6210 – Delvis naturliga torra gräsmarker och buskfacies på kalksubstrat (Festuco-Brometalia) har de bayerska myndigheterna fastställt följande bevarandemål: bibehållande, och om nödvändigt återställande, av torra kalkstensgräsmarker i respektive till nästintill naturligt skick och i stort sett utan vedväxter. 2) I Brandenburg har följande bevarandemål fastställts för livsmiljötyp 6240 – Subpannoniska stäppartade gräsmarker: bibehållande och återställande av struktur- och artrika halvtorra gräsmarker och grästäpper. 3) I Niedersachsen har bevarandemålen för livsmiljötyp 91D0 – Skogbevuxen myr, i fråga om ett område, fastställts till bibehållande av och återställande till en gynnsam bevarandestatus.

39 I sina skriftliga yttranden till domstolen har kommissionen hänvisat till ett exempel från den belgiska regionen Vallonien, som för livsmiljötyp 5110 – Stabila xerotermofila Buxus sempervirens-buskmarker på kalkrika bergssluttningar (Berberidion p.p.) har fastställt bevarandemålet att den endast ska bibehållas eftersom varken dess omfattning eller kvalitativa miljö bör öka, medan 150 hektar och den ekologiska kvaliteten måste återställas för livsmiljötyp 6210 – Delvis naturliga torra gräsmarker och buskfacies på kalksubstrat (Festuco-Brometalia).

40 Tyskland har, i det avseendet, hänvisat till dom av den 25 juli 2018, Grace och Sweetman ( C‑164/17, EU:C:2018:593, punkt 36), där domstolen ansåg att målsättningen vad gäller bevarandet av det särskilda skyddsområdet är att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos blå kärrhök. Det är närmare bestämt genom att tillhandahålla den skyddade arten en livsmiljö som omfattar födosöksmiljöer som det särskilda skyddsområdet kan förverkliga denna målsättning. Domstolen fann slutligen att det föreslagna projektet i det aktuella fallet inte uppfyllde kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet (se punkterna 42–57 i den domen).

41 Min kursivering.

42 I det avseendet förklaras det i artikel 1 e i livsmiljödirektivet vad som avses med en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljö, och i artikel 1 i definieras när en gynnsam bevarandestatus hos en art kan anses föreligga.

43 Se, exempelvis, kommissionens arbetsdokument, Fitness Check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives) (ej översatt till svenska) SWD(2016) 472 final, Bryssel, den 16 december 2016, särskilt punkterna 5.5, 6.1.1 och 7, samt kommissionens rapport, som det hänvisas till i fotnot 16 i förevarande förslag till avgörande, särskilt punkterna 2, 3 och 6.

44 Kommissionen har gett tre exempel i sina skriftliga yttranden till domstolen: 1) I artikel 4.2 i den bayerska Natura 2000-förordningen föreskrivs att förvaltningsplaner inte medför skyldigheter för markägare och privata innehavare av betestillstånd, och i den integrerade förvaltningsplanen för Elbes flodmynning anges att den inte medför några direkta skyldigheter för enskilda. 2) På förbundslandet Sachsens relevanta webbplats anges att bestämmelserna i förvaltningsplanerna inte är bindande för enskilda och att de endast är bindande för naturskyddsmyndigheter, medan andra myndigheter endast behöver rådfråga eller beakta dessa. 3) I handboken för förvaltningsplanering av områden i förbundslandet Brandenburg anges att förvaltningsplaner är bindande för naturskyddsmyndigheterna.

45 Detta garanteras i 34 § Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (lagen om naturskydd och landskapsvård) (federala lagen om naturskydd) av den 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål (nedan kallad BNatSchG), vilken införlivar artikel 6.3 i livsmiljödirektivet med nationell rätt.

46 Detta garanteras i 65 § BNatSchG.

47 Se dom av den 27 februari 2003, kommissionen/Belgien ( C‑415/01, EU:C:2003:118, punkt 22), och dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike ( C‑535/07, EU:C:2010:602, punkterna 64 och 65).

48 Det måste inte undersökas huruvida fördragsbrottet är av generell och varaktig art, eftersom de olika överträdelserna inte har fastställts i det aktuella fallet. Vad gäller begreppet generellt och varaktigt fördragsbrott, se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑444/21, EU:C:2023:90, punkterna 103–107).