Domstolens dom (tionde avdelningen) den 7 december 2023

I mål C‑329/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) genom beslut av den 27 april 2022, som inkom till domstolen den 17 maj 2022, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden Z. Csehi (referent) samt domarna M. Ilešič och D. Gratsias, generaladvokat: A.M. Collins, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie, genom I.B. Zareva, IW, genom D. Ormanov, advokat, Europeiska kommissionen, genom G. Koleva och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning (EG) nr 834/2007

Förordning nr 889/2008

Förordning nr 1305/2013

Bulgarisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 29.3 andra meningen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 2013, s. 487, och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 1) samt artiklarna 36.1, 37.1 och 38 i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av den 5 september 2008 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll (EUT L 250, 2008, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie (vice verkställande direktör för den nationella jordbruksfonden, Bulgarien) (nedan kallad den vice verkställande direktören) och IW, som är registrerad som jordbrukare. Målet rör beslutet att inte bevilja ekonomiskt stöd inom ramen för åtgärd 11 Ekologiskt jordbruk inom det bulgariska landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020 (nedan kallad den aktuella åtgärden), på grund av att IW, i egenskap av sökande av stödet, inte hade iakttagit skyldigheten att inte överskrida minimiperioderna för omställning till ekologiskt jordbruk.

3 I skäl 25 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 av den 28 juni 2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 (EUT L 189, 2007, s. 1, och rättelse i EUT L 355, 2014, s. 78), anges följande:

4 I artikel 2 i förordningen, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

5 I artikel 17 i förordningen, med rubriken Omställning, föreskrivs följande:

6 Skäl 23 i förordning nr 889/2008 har följande lydelse:

7 Artikel 36 i förordningen har rubriken Växter och växtprodukter och ingår i kapitel 5, med rubriken Omställningsbestämmelser, i avdelning II i förordningen. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

8 Artikel 37 i förordningen har rubriken Särskilda regler för omställning av mark för ekologisk animalieproduktion. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

9 I artikel 38 i samma förordning, med rubriken Djurhållning och animalieprodukter, föreskrivs följande:

10 I skäl 23 i förordning nr 1305/2013 anges följande:

11 I artikel 29 i förordning nr 1305/2013, med rubriken Ekologiskt jordbruk, föreskriver följande:

12 I artikel 11.5 i Naredba no 4 za prilagane na myarka 11 Biologichno zemedelie ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2014–2020 (förordning nr 4 om genomförande av åtgärd 11 Ekologiskt jordbruk inom ramen för landsbygdsutvecklingsprogrammet för åren 2014–2020) av den 24 februari 2015 (nedan kallad förordning nr 4) föreskrivs följande:

13 IW ansökte, för andra året i rad, om ekonomiskt stöd för år 2016 inom ramen för delområdet Ekologisk biodling av den aktuella åtgärden. Ansökan avsåg 150 bisamhällen som höll på att omställas till ekologisk biodling. Bikuporna var belägna i byn Belitsa (Bulgarien).

14 Den vice verkställande direktören utfärdade en delgivningshandling avseende den aktuella åtgärden för år 2016, i vilken ansökan avslogs.

15 IW överklagade delgivningshandlingen till Administrativen sad Sliven (Förvaltningsdomstolen i Sliven, Bulgarien), som upphävde den och återförvisade ärendet till den vice verkställande direktören för ett nytt beslut avseende IW:s ansökan om ekonomiskt stöd.

16 Efter en ny prövning av denna ansökan utfärdade den vice verkställande direktören en andra delgivningshandling avseende den aktuella åtgärden för år 2016, i vilken den vice verkställande direktören återigen vägrade att bevilja det begärda stödet (nedan kallad den andra delgivningshandlingen). I denna handling angavs att år 2016 – för de bisamhällen som hade angetts i ansökan om stöd för år 2016, inom ramen för den aktuella åtgärden – skulle anses vara det andra året efter IW:s senaste åtagande avseende delområdet Ekologisk biodling och att skyldigheten att inte överskrida de minsta omställningsperioder som föreskrivs i artikel 11.5 i förordning nr 4 inte hade iakttagits.

17 IW överklagade den andra delgivningshandlingen till Administrativen sad Sliven (Förvaltningsdomstolen i Sliven), som hänsköt målet till Administrativen sad Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo, Bulgarien).

18 Sistnämnda domstol upphävde den andra delgivningshandlingen och återförvisade ärendet till den vice verkställande direktören för ett nytt beslut.

19 Den vice verkställande direktören överklagade den dom som meddelats av Administrativen sad Haskovo (Förvaltningsdomstolen i Haskovo) till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen.

20 Den hänskjutande domstolen är osäker på tolkningen av artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 samt artiklarna 36.1, 37.1 och 38 i förordning nr 889/2008, vilken den anser är nödvändig för att kunna avgöra det mål som är anhängigt vid den.

21 Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

22 Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna för att få klarhet i hur flera bestämmelser i unionsrätten, särskilt artikel 29.3 i förordning nr 1305/2013, samt artiklarna 36.1, 37.1 och 38 i förordning nr 889/2008, ska tolkas.

23 Det ska inledningsvis erinras om att enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

24 Det framgår dock även av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva. En begäran om förhandsavgörande är inte till för att möjliggöra rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor, utan för att tillgodose behov knutna till det faktiska avgörandet av ett mål (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

25 Såsom framgår av själva ordalydelsen i artikel 267 FEUF ska det begärda förhandsavgörandet vara nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna döma i saken i det mål som är anhängigt vid den (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

26 Det är emellertid uppenbart att artiklarna 36.1 och 37.1 i förordning nr 889/2008, som det hänvisas till i den första frågan, avser omställningsreglerna för växter och växtprodukter, å ena sidan, och för mark för ekologisk animalieproduktion, å andra sidan. Dessa bestämmelser förefaller således inte vara direkt relevanta för att avgöra det nationella målet, vilket rör en ansökan om ekonomiskt stöd för omställning av bikupor till ekologisk biodling.

27 Den första tolkningsfrågan ska därför avvisas i den del den avser artiklarna 36.1 och 37.1 i förordning nr 889/2008.

28 Artikel 38 i nämnda förordning verkar vara direkt relevant för att avgöra det nationella målet, eftersom den minsta omställningsperioden för biodlingsprodukter fastställs i punkt 3 i den artikeln.

29 Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så, att den för det första, inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som begränsar möjligheten att erhålla ekonomiskt stöd för omställning av bikupor till ekologisk biodling till den minsta omställningsperiod som avses i artikel 38.3 i förordning nr 889/2008, att medlemsstaterna för det andra, får fastställa en maximal period för beviljande av stöd för omställning till ekologiskt jordbruk enbart utifrån produktionstypen och inte utifrån särdragen i det enskilda fallet, och att medlemsstaterna för det tredje, får besluta att omställningen till ekologiskt jordbruk kan resultera i stöd under en kortare period än den period om fem till sju år som föreskrivs i artikel 29.3 första meningen i förordning nr 1305/2013.

30 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 22 januari 2020, Ursa Major Services, C‑814/18, EU:C:2020:27, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

31 Vad gäller lydelsen av artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 ska det erinras om att det i den bestämmelsen föreskrivs att [o]m stöd beviljas för övergång till ekologiskt jordbruk får medlemsstaterna fastställa en kortare inledande period som motsvarar övergångsperioden.

32 Det ska inledningsvis påpekas att begreppet omställning definieras i artikel 2 h i förordning nr 834/2007 som en övergång från icke-ekologiskt till ekologiskt jordbruk inom en viss tidsperiod under vilken bestämmelserna om ekologisk produktion har tillämpats.

33 I artikel 17 i förordning nr 834/2007, med rubriken Omställning, fastställs de regler som ska tillämpas på jordbruksföretag där ekologisk produktion påbörjas. I punkt 1 a i den artikeln preciseras att omställningsperioden tidigast ska inledas när aktören har anmält sin verksamhet till de behöriga myndigheterna och låtit sitt företag omfattas av kontrollsystemet i enlighet med artikel 28.1. I punkt 1 b i den artikeln preciseras vidare att under omställningsperioden ska alla bestämmelser som fastställs genom denna förordning vara tillämpliga.

34 Enligt artikel 17.1 c i den förordningen ska omställningsperioder som avser en viss typ av gröda eller animalieproduktion fastställas.

35 Det framgår av artikel 17.1 f i nämnda förordning, jämförd med artiklarna 23 och 24 i samma förordning, att jordbrukare under omställningsperioden, även om bestämmelserna om ekologisk produktion är tillämpliga, inte får saluföra djur och animalieprodukter som producerats under denna period genom att i samband med märkning och marknadsföring använda termer som hänvisar till ekologisk produktionsmetod.

36 I förordning nr 889/2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 834/2007 fastställs i kapitel 5, med rubriken Omställningsbestämmelser, i avdelning II omställningsperioder för en viss typ av gröda eller animalieproduktion.

37 I artikel 38.3 i förordning nr 889/2008, som ingår i kapitel 5, föreskrivs att produkter från biodling får säljas med hänvisning till den ekologiska produktionsmetoden endast om reglerna för ekologisk produktion har följts i minst ett år.

38 Det framgår tydligt av lydelsen i denna bestämmelse att den harmoniserade omställningsperiod som föreskrivs däri är en minimiperiod före utgången av vilken produkter från biodling inte får säljas med hänvisning till den ekologiska produktionsmetoden. Det särskilda fall då skyldigheten att iaktta en minsta omställningsperiod inte gäller anges i artikel 38.4 i nämnda förordning.

39 Vad vidare gäller uttrycket inledande period i artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013, ska det betonas att även om det används flera gånger i förordningen, definieras det inte däri. Det definieras inte heller i förordning nr 834/2007 eller i förordning nr 889/2008. Det ska därför tolkas med beaktande av dess normala betydelse och det sammanhang i vilket det vanligtvis används (se, analogt, dom av den 16 juli 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkt 34, och dom av den 27 februari 2014, van der Ham och van der Ham-Reijersen van Buuren, C‑396/12, EU:C:2014:98, punkt 32).

40 Uttrycket inledande period betecknar, i detta sammanhang, vanligtvis en inledningsperiod. I artikel 29.3 första meningen i förordning nr 1305/2013 föreskrivs att [å]taganden inom ramen för denna åtgärd ska göras för en period om fem till sju år. I den andra meningen i denna bestämmelse föreskrivs emellertid att medlemsstaterna, om de beviljar stöd för övergång till ekologiskt jordbruk, får fastställa en kortare inledande period som motsvarar övergångsperioden.

41 Med hänsyn till det sammanhang som artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 ingår i, ska begreppet inledande period således anses avse en period under vilken jordbrukarna gör åtaganden enligt denna bestämmelse och som kan vara kortare än den period om fem till sju år som avses i första meningen i samma punkt.

42 Dessa åtaganden är, enligt artikel 29.1 i förordning nr 1305/2013, de frivilliga åtaganden som jordbrukare eller grupper av jordbrukare har gjort för att erhålla stöd som beviljas inom ramen för åtgärden Ekologiskt jordbruk. Det rör sig om åtaganden som avser att övergå till eller bibehålla ekologiska odlingsmetoder enligt definitionen i förordning nr 834/2007.

43 Härav följer att begreppen inledande period och övergångsperiod i artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 inte har samma betydelse, eftersom den inledande perioden avser det första åtagande som mottagaren av ett stöd som beviljats enligt denna bestämmelse har gjort, medan det andra begreppet definieras i artikel 17 i förordning nr 834/2007.

44 Det ska även erinras om att medlemsstaterna genomför förordning nr 1305/2013 genom sina program för stöd till landsbygdsutveckling och att förordningen ger dem möjlighet att vidta en rad åtgärder för att möta Europeiska unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling. Varje medlemsstat ska således upprätta ett nationellt program för landsbygdsutveckling som omfattar hela dess territorium, en rad regionala program eller både ett nationellt program och en uppsättning regionala program, vilka genomför en strategi för att möta unionens prioriteringar för landsbygdsutveckling Av detta följer att förordning nr 1305/2013 ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller formerna för genomförandet av de stöd som föreskrivs i förordningen. Detta utrymme för skönsmässig bedömning kan avse utformningen av de nationella landsbygdsutvecklingsprogrammen och genomförandet av föreskrifterna i förordningen (se dom av den 1 december 2022, DELID, C‑409/21, EU:C:2022:946, punkterna 25–27 och 29 och där angiven rättspraxis).

45 Mot bakgrund av lydelsen i artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 och det sammanhanget i vilket den ingår, ska det följaktligen anses att medlemsstaterna, om åtaganden för att frivilligt övergå till eller bibehålla ekologiska odlingsmetoder görs för fem till sju år, har möjlighet att – om stöd beviljas för övergång till ekologiskt jordbruk – fastställa en inledande period, under vilken åtagandet görs, som är kortare, förutsatt att den anpassas till det materiella tillämpningsområdet (rationae materiae) för den relevanta omställningsperioden, vilken har harmoniserats genom förordning nr 889/2008. I förevarande fall rör det sig om den minsta omställningsperiod på ett år som föreskrivs för omställning till ekologisk biodling enligt artikel 38.3 i förordning nr 889/2008.

46 Av det ovan anförda följer att medlemsstaterna får föreskriva att den tillämpliga minsta omställningsperioden, såsom den harmoniserats och fastställts i förordning nr 889/2008, inom deras territorium, sammanfaller med en maximal period för beviljande av ekonomiskt stöd för omställning till ekologiskt jordbruk.

47 Vad gäller frågan huruvida omställningsperioderna enbart kan fastställas utifrån produktionstypen och inte utifrån varje enskilt fall, räcker det att erinra om att medlemsstaten ska följa artikel 17.1 c i förordning nr 834/2007, enligt vilken omställningsperioder som avser en viss typ av gröda eller animalieproduktion ska fastställas, och förordning nr 889/2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 834/2007, i vilken dessa omställningsperioder för en viss typ av gröda eller animalieproduktion fastställs i kapitel 5 i avdelning II i den förordningen. Det framgår av artikel 38.3 i förordning nr 889/2008 att det finns en särskild omställningsperiod för biodlingsprodukter.

48 Det ska erinras om att dessa förordningar till alla delar är bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. En medlemsstat kan således inte fastställa andra omställningsperioder än de harmoniserade omställningsperioder som föreskrivs i förordning nr 889/2008.

49 Ovanstående överväganden stöds av målen med de föreskrifter som artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 ingår i.

50 I skäl 23 i förordningen anges nämligen att för att undvika att många jordbrukare går tillbaka till ett konventionellt jordbruk bör stöd ges till åtgärder som rör både övergång och upprätthållande av ekologiskt jordbruk. Stöden bör dessutom bidra till att täcka merkostnader och inkomstbortfall till följd av det åtagande som gjorts och bör endast täcka åtaganden som går utöver tillämpliga bindande normer och krav. Medlemsstaterna bör slutligen också se till att stöden till jordbrukarna inte leder till dubbelfinansiering enligt förordning nr 1305/2013 och förordning nr 1307/2013.

51 Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Artikel 29.3 andra meningen i förordning nr 1305/2013 ska tolkas så,

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.