Förslag till avgörande av generaladvokat Jean Richard de la Tour föredraget den 10 juli 2025

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 EUT L 343, 2011, s. 1.

4 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004).

5 GURI nr 190 av den 16 augusti 1995, s. 3 – ordinarie tillägg till GURI nr 101, (nedan kallat lag nr 335/95).

6 Detta stöd återfinns, för Italiens del, i bilaga X till förordning nr 883/2004.

7 GURI nr 302 av den 29 december 2000, s. 5 – ordinarie tillägg till GURI nr 219 (nedan kallat lag nr 388/2000).

8 Sedan år 2007 har det uppehållstillstånd som utfärdas på grundval av italiensk lagstiftning ersatts med EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande. I förslaget använder jag den beteckning som används av unionslagstiftaren, det vill säga EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.

9 GURI nr 147 av den 25 juni 2008, s. 5 – ordinarie tillägg till GURI nr 152.

10 GURI nr 195 av den 21 augusti 2008, s. 3 – ordinarie tillägg till GURI nr 196.

11 Vid förhandlingen bekräftades att V.M. hade erhållit uppehållstillstånd inom ramen för familjeåterförening i sin egenskap av mor till referenspersonen.

12 Nedan kallad stadgan.

13 Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) hänvisar särskilt till dom av den 2 september 2021, INPS (Födelsebidrag och moderskapsbidrag till innehavare av ett kombinerat tillstånd) ( C‑350/20, EU:C:2021:659) (nedan kallad domen i målet INPS C‑350/20).

14 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar särskilt till domen i målet INPS C‑350/20. Se härvid särskilt punkt 23 i den domen.

15 Den avser här dom nr 137/2021 av den 25 maj 2021.

16 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar till bland annat dom av den 11 november 2014, Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 83) (nedan kallad domen i målet Dano), dom av den 15 september 2015, (C‑67/14,) (nedan kallad domen i målet Alimanovic, EU:C:2015:597), samt dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114).

17 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar till dom av den 12 oktober 1978, Belbouab ( 10/78, EU:C:1978:181).

18 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkterna 44–46).

19 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkterna 48 och 49).

20 Se definitionen i artikel 3.1 c i direktiv 2011/98.

21 Rådets förordning av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 2002, s. 1). Se definitionen i artikel 3.1 b i direktiv 2011/98 samt skäl 20 i detta.

22 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 47).

23 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 50).

24 Det villkor om bosättning under minst tio år (se punkt 11 i förevarande förslag till avgörande) som föreskrivs i den italienska lagstiftningen togs inte upp vid den muntliga förhandlingen. Jag vill förtydliga att den hänskjutande domstolens fråga inte gäller detta villkor. Se dessutom, i fråga om ett liknande villkor som åläggs varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare för tillgång till en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd, dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – indirekt diskriminering) ( C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636).

25 Se även artikel 2 b i direktiv 2011/98 med avseende på definitionen av formuleringen arbetstagare från tredjeland.

26 Denna fras återfinns i samma ordalydelse i artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1233 av den 24 april 2024 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (EUT L, 2024/1233). Genom detta direktiv upphör direktiv 2011/98 att gälla med verkan från och med den 22 maj 2026. Se artiklarna 19 och 20 andra stycket i direktiv 2024/1233.

27 Se artikel 16.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG (EUT L 382, 2021, s. 1), känt som blåkortsdirektivet, samt artikel 18.2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (EUT L 157, 2014, s. 1) och artikel 23.1 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (EUT L 94, 2014, s. 375). I artikel 22.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21) görs en hänvisning till artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.

28 Rådets direktiv av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44). Se artikel 11.1 d i detta direktiv.

29 Se artikel 12.1 d i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (COM(2022) 650 final), framlagt den 27 april 2022, samt kommentar till detta av Melin, P., Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, s. 353–378, särskilt s. 363. Förslaget återfinns i oförändrad lydelse i dokument av den 28 november 2023 från rådets generalsekretariat ställt till delegationerna angående förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Förhandlingsmandat för förhandlingar med Europaparlamentet (dokument 16000/23). Angående räckvidden av bestämmelserna om likabehandling av tredjelandsmedborgare med olika ställning i fråga om social trygghet och socialt bistånd samt i fråga om tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster, se, dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl. ( C‑462/20, EU:C:2021:894) (nedan kallad domen i målet ASGI).

30 Se, för ett liknande resonemang, artikel 12.2 b första meningen i direktiv 2011/98 angående gränserna för likabehandlingen, där det föreskrivs vissa garantier för arbetstagare från tredjeland som har haft en anställning under en minimiperiod på sex månader och är registrerade som arbetslösa. Se härvid dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för innehavare av ett kombinerat tillstånd) ( C‑302/19, EU:C:2020:957, punkt 25) (nedan kallad domen i målet INPS C‑302/19).

31 EUT L 251, 2003, s. 12.

32 Se domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 30). Se även dom av den 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine ( C‑664/23, EU:C:2024:1046, punkt 38).

33 Se punkt 9 i förevarande förslag till avgörande.

34 Se också punkt 27 i förevarande förslag till avgörande.

35 Se dom av den 15 juli 2021, (Offentlig hälso- och sjukvård) ( C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 32 och 33). Se, i fråga om en distinktion i definitionen av rätten till social trygghet, å ena sidan, socialhjälp och medicinsk hjälp och, å andra sidan, artiklarna 12 och 13 i den europeiska sociala stadgan, undertecknad i Turin den 18 oktober 1961.

36 Se skälen 1 och 3 i förordning nr 883/2004.

37 Se skälen 4 och 45 i förordning nr 883/2004. Se även, bland annat, dom av den 2 april 2020, Försäkringskassa för barn (Barn till make/maka till en gränsarbetare) ( C‑802/18, EU:C:2020:269, punkt 68).

38 Se artikel 70.1 i förordning nr 883/2004. Min kursivering.

39 Se artikel 70.2 a i) i förordning nr 883/2004. Min kursivering. Se i fråga om det andra typfallet artikel 70.2 a ii i samma förordning.

40 Min kursivering.

41 Att jämföra med artikel 13.1 i den europeiska sociala stadgan. Se kommentarer av Eleveld, A. och Katrougalos, G., The right to social security and social assistance in the case law and conclusions of the Social Rights Committee, Research Handbook on European Social Security Law, a.a., s. 64–83, särskilt s. 70.

42 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s 77, samt rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).

43 Se domen i målet Dano (punkt 63) och därmed analog hänvisning i domen i målet ASGI (punkt 34).

44 Se domen i målet Alimanovic (punkterna 43, 45 och 46 samt där angiven rättspraxis). Se, däremot i fråga om en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillgången till arbetsmarknaden i en medlemsstat, vilken oberoende av hur den betecknas i den nationella lagstiftningen inte kan anses utgöra socialt bistånd, dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze ( C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 45). Se även domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 52 och där angiven rättspraxis) i fråga om det förhållandet att det saknar betydelse om en förmån i den nationella lagstiftningen betecknas som social trygghetsförmån eller ej,

45 Se domen i målet ASGI (punkt 25 och där angiven rättspraxis).

46 Se artikel 70.2 b första meningen i förordning nr 883/2004.

47 Se artikel 70.2 c i förordning nr 883/2004.

48 Min kursivering.

49 De utlåtanden i doktrinen som jag har tillgång till är i detta avseende samstämmiga. Se, bland annat, Thym, D., European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, särskilt kapitel 15 som har rubriken Integration and Settlement, s. 469–504, och särskilt punkt 15.3.3.1 (s. 482).

50 Se dom av den 17 november 1983, Merck ( 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), dom av den 16 juli 2020, AFMB m.fl. ( C‑610/18, EU:C:2020:565, punkt 50), samt dom av den 8 maj 2025, Pielatak ( C‑410/23, EU:C:2025:325, punkt 54).

51 Se punkt 28 i förevarande förslag till avgörande.

52 Se domen i målet ASGI (punkt 28) i fråga om det allmännas bidrag till familjeförmånerna. Se i fråga om hur detta förhåller sig till bidraget till finansieringen av de sociala trygghetssystemen även Beduschi, A., An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive, European Journal of Migration and Law, vol. 17, nr 2–3, Wolters Kluwer, Haag, 2015, s. 210–238, särskilt s. 223. Se dessutom, artikel 26 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

53 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1).

54 Se domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 43).

55 Se punkterna 48–50 i förevarande förslag till avgörande.

56 Se artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 där det följande anges: Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning. Se, som jämförelse, artikel 29 i direktiv 2011/95. Se härvid domen i målet ASGI (punkterna 33 och 34).

57 Se dom av den 29 juli 2024 i målet CU och ND (Socialt bistånd – indirekt diskriminering) ( C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkterna 45 och 46). Se, i fråga om att de rättigheter som garanteras genom direktiv 2003/109 inte alltid är lika förmånliga som de som garanteras genom direktiv 2011/98, om den berörda medlemsstaten begränsar likabehandlingen med avseende på social trygghet i enlighet med artikel 11.4 i direktiv 2003/109, Verschueren, H., Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection, European Journal of Migration and Law, a.a., vol. 18, nr 4, 2016, s. 373–408, särskilt s. 387 och 388. Se i fråga om jämförelsen med rörliga EU-medborgare även Weingerl, P. och Tratnik, M., Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?, European Journal of International Law, European University Institute, Florens, vol. 33, nr 1, 2022, s. 15–38.

58 Se artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 samt Thym, D., Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status i Hailbronner, K. och Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, andra utg., Beck, München, 2016, s. 453–460, särskilt punkt 7 (s. 456).

59 I enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2004/38 är direktivet tillämpligt på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren, varvid dessa omfattas av de rättigheter som ges genom direktivet.

60 Se artikel 16.1 i direktiv 2004/38 samt domen i målet Dano (punkt 72).

61 Detta gäller uppehållsrätten för unionsmedborgare i högst tre månader (artikel 6 i nämnda direktiv) eller längre om de söker arbete (artikel 14.4 b i, direktivet). Se domen i målet Dano (punkterna 64 och 65) och dom av den 25 februari 2016 i målet García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114, punkt 44). Se, i fråga om rätten till likabehandling, dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 75 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet CG).

62 Se, som en påminnelse, villkoren för denna uppehållsrätt, domen i målet CG (punkt 76 och där angiven rättspraxis). Se även kommissionens meddelande med rubriken Vägledning om rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjer (EUT C/2023/1392), punkterna 11.1.2 och 11.1.3 (s. 50). Se dessutom Martin, D., Article 24 – Égalité de traitement, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bryssel, 2020, s. 373–396, särskilt s. 383, punkt 24.

63 Se domen i målet Alimanovic (punkterna 53 och 54).

64 Se artikel 24 i direktiv 2004/38 och dom av den 25 februari 2016 i målet García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114, punkt 44). Det bör dessutom erinras om att artikel 18 FEUF inte är tillämplig vid en eventuell åtskillnad i behandlingen mellan medborgare i medlemsstaterna och tredjelandsmedborgare. Se dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze ( C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 52), yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 ( EU:C:2019:341, punkt 169) och dom av den 2 september 2021, État belge (Uppehållsrätt vid våld i hemmet) ( C‑930/19, EU:C:2021:657, punkt 51).

65 Se, i fråga om lagstiftningshistoriken bakom artikel 12 i direktiv 2011/98 bland annat Iglesias Sánchez, S, Article 12 – Right to equal treatment i Hailbronner, K., och Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, a.a., punkterna 7–9 (s. 919) samt punkterna 29–30 (s. 922 och 923).

66 Min kursivering. Se, särskilt, domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 34). Vad avser den politiska kompromissen, se bland annat Beduschi, A., a.a., särskilt punkt 2.2 (s. 218 och 219). Se i fråga om utvecklingen efter antagandet av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och den 16 oktober 1999 även Tsourdi, E. och Philippe De Bruycker, P., Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, särskilt kapitel 1 med rubriken The evolving EU asylum and migration law, s. 1–55, särskilt punkt 2.1.6.1, andra stycket (s. 20 och 21).

67 Se även dom av den 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine ( C‑664/23, EU:C:2024:1046, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

68 Se, som jämförelse, dom av den 16 juni 2022, kommissionen/Österrike (Indexering av familjeförmåner) ( C‑328/20, EU:C:2022:468, punkt 108).

69 Vad gäller konstaterandet att inget av de övriga direktiv som rör laglig migration omfattar socialt bistånd i form av ett minimiinkomststöd avsett att täcka livets nödtorft, se Thym, D., European Migration Law, a.a., särskilt s. 483.

70 Se skäl 2 i direktiven 2011/98 och 2024/1233. Med avseende på de lika rättigheter som eftersträvas med det nya direktiv 2024/1233 är lydelserna i skälen 28, 30, 31 och 34 i detta direktiv nästan identiska med respektive skäl 19, 20, 21 och 24 i direktiv 2011/98. Kursiveringen markerar de skäl som avser social trygghet.

71 Se fotnot 25 i förevarande förslag till avgörande.

72 Se artikel 12.2 i direktiv 2011/98 samt artikel 11.2, 11.3 och 11.4 i direktiv 2003/109. Se också domen i målet INPS C‑302/19 (punkterna 38 och 39). Se, i fråga om möjligheten att anta bestämmelser som är förmånligare, även artikel 13.2 i direktiv 2011/98 och artikel 11.5 i direktiv 2003/109.

73 Se i fråga om de ramar inom vilka EU-domstolen kan utföra sin prövning bland annat domen i målet Alimanovic (punkterna 60 och 61). Se även Muir, E., EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, särskilt kapitel 3 med rubriken EU Equality Law at a Constitutional Crossroads, s. 58–109, särskilt s. 103.

74 Se punkt 19 i förevarande förslag till avgörande.

75 Se punkterna 46 och 47 i förevarande förslag till avgörande.

76 Se, bland annat, dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien ( C‑361/13, EU:C:2015:601, punkterna 47, 52 och 55 samt där angiven rättspraxis).

77 Se dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien ( C‑361/13, EU:C:2015:601, punkt 60).

78 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2001, Jauch ( C‑215/99, EU:C:2001:139, punkt 17).

79 Se punkt 17 i förevarande förslag till avgörande.

80 Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 91).

81 Se punkt 18 i förevarande förslag till avgörande.

82 Jag hänvisar till begäran om förhandsavgörande (s. 11 och 12).

83 Jämför domen i målet CG (punkt 92). Denna dom avser en situation där en rörlig EU-medborgare inte kan åberopa den princip om icke-diskriminering som föreskrivs i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 (se punkt 80 i nämnda dom).

84 Se i fråga om denna formulering följande kommentar till domen i målet CG: De Becker, E., Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice, Research Handbook on European Social Security Law, a.a., s. 2–29, särskilt s. 7 samt s. 16 och följande sidor, särskilt s. 17. Enligt författaren har domstolen i denna dom tydligt visat medlemsstaterna att ett skydd måste tillhandahållas även om det inte i fördragsbestämmelserna eller i unionens sekundärrätt anges hur detta skydd ska ges. Se även synpunkter på tillämpningen av vissa rättigheter i stadgan i en situation där en unionsmedborgare har ett nationellt uppehållsrätt med mer förmånliga villkor än de som anges i direktiv 2004/38, de Lenaerts, K., The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023, nr 4, s. 589–598, särskilt fotnot 40 (s. 596).