Förslag till avgörande av generaladvokaten Juliane Kokott föredraget den 25 juni 2026
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 juni 2026( 1 )
Mål C ‑ 196/25
Europeiska kommissionen
mot
Irland
” Fördragsbrottsförfarande – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Torvutvinning i Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar och terrängtäckande mossar – Försämring av skyddade habitat för mossar – Skyldighet att återställa försämrade livsmiljöer – Konsekvensbedömning av torvutvinningen med hänsyn till bevarandemål för Natura 2000-områden ”
I. Inledning
1. Eftersom det finns många mossar i Irland är torvanvändningen traditionellt sett intensiv. Numera krävs emellertid enligt livsmiljödirektivet( 2 ) att medlemsstaterna ska inrätta bevarandeområden, så kallade Natura 2000-områden, för vissa habitater för mossar. Följaktligen krävs det att utvinningen av torv upphör i dessa områden.
2. I förevarande fördragsbrottsförfarande har Europeiska kommissionen hävdat att Irland inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att förhindra torvutvinning i Natura 2000-områden. Vidare anser kommissionen att Irland har en skyldighet att återställa de områden som har påverkats genom att medlemsstaten inte har förhindrat torvutvinningen. Särskilt i samband med denna omständighet erhåller domstolen tillfälle att ytterligare förtydliga vilka skyldigheter ett åsidosättande av unionsrätten medför för medlemsstaterna. Slutligen har Irland i samband med torvutvinningen även genomfört och tillämpat reglerna om bedömning av påverkan från planer och projekt på Natura 2000-områden på ett otillräckligt sätt.
II. Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 4.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs att medlemsstaterna före den 10 juni 1995 ska föreslå potentiella bevarandeområden för kommissionen på följande sätt:
”1. På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. …
Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv [(detta gjordes den 10 juni 1992)]. …”
4. På grundval av detta ska kommissionen enligt artikel 4.2 i livsmiljödirektivet upprätta en lista över områden av gemenskapsintresse (Natura 2000-områden). Så snart kommissionen har upptagit ett område på denna lista ska den berörda medlemsstaten enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde. Dessutom omfattas området enligt artikel 4.5 av bestämmelserna i artikel 6.2–4 när det har förts upp på listan.
5. I artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet regleras skydd av Natura 2000-områden på följande sätt:
”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
…”
6. Bilaga I till livsmiljödirektivet innehåller bland annat livsmiljötyperna ”*Aktiva högmossar” (Natura 2000-kod 7110, prioriterade), ”degenererade högmossar ännu med förmåga att naturligt regenerera” (Natura 2000-kod 7120) och ”Terrängtäckande mossar (* endast aktiva)” (Natura 2000-kod 7130).
III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet
7. På Irland finns det många Natura-2000-områden där livsmiljötyper i mossområden skyddas, särskilt högmossar (Natura 2000-koder 7110 och 7120) samt terrängtäckande mossar (Natura 2000-kod 7130).
8. Högmossar är näringsfattiga, sura mossar som framför allt förses med vatten i form av regnvatten. Vattennivån ligger i regel över den omgivande grundvattennivån. De har vegetation året runt och präglas av färggranna kullar av vitmossa, vilket möjliggör mossens tillväxt.( 3 ) Levande högmossar utgör prioriterade livsmiljötyper, men även degenererade högmossar som fortfarande har förmåga till naturlig regenerering tillhör de livsmiljöer som ska skyddas i Natura 2000-områdena.
9. År 2004 utsåg kommissionen 48 områden av gemenskapsintresse där aktiva och degenererade högmossar skyddas.( 4 ) 2008 och 2018 följde fem( 5 ) och nio( 6 ) ytterligare områden. Sammantaget finns det numera 55 områden av gemenskapsintresse i Irland till skydd av aktiva och degenererade högmossar, samt sju områden med enbart degenererade högmossar.
10. Terrängtäckande mossar utgör vidsträckta mossområden eller mosslandskap med plan eller kuperad terräng och dålig ytdränering, där det föreligger ett kustklimat med kraftig nederbörd, vilket är karakteristiskt för västra och norra Storbritannien och Irland. Även där spelar torvmossar en viktig roll där, men andelen starrväxter är högre än i högmossar.( 7 ) Aktiva terrängtäckande mossar utgör en prioriterad livsmiljötyp.
11. År 2004( 8 ) utsåg kommissionen 54 irländska områden av gemenskapsintresse för skydd av terrängtäckande mossar och ytterligare ett område år 2008( 9 ).
12. Sedan år 2008 undersöker kommissionen torvutvinningen i dessa områden. Vid en bedömning av bevarandestatus hos livsmiljön aktiv högmosse framkom vid denna tidpunkt denna prioriterade livsmiljötyp sett till ytan under omkring tio år minskade väsentligen i Irland.
13. Den 28 januari 2011 uppmanade kommissionen därför Irland att yttra sig enligt artikel 258 FEUF och skickade den 17 juni 2011 ett motiverat yttrande till nämnda medlemsstat.
14. Därefter har kommissionen och Irland haft regelbunden kontakt. Eftersom kommissionen emellertid inte var nöjd med de åtgärder som Irland vidtagit skickade den ett kompletterande motiverat yttrande till medlemsstaten den 29 september 2022, i vilket den satte en sista frist till den 29 november 2022 för att upphöra med de ifrågasatta åsidosättandena av unionsrätten.
15. Den 10 mars 2025 väckte kommissionen slutligen förevarande talan och har yrkat att domstolen ska
1. fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt livsmiljödirektivet genom att
a) inte iaktta artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, i det att Irland inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av habitat för skyddade( 10 ) aktiva högmossar och degenererade högmossar till följd av verksamhet avseende fortfarande pågående torvavverkning, som senast noterades under 2023 års utvinningssäsong, i de områden som anges i bilaga I,
b) inte iaktta artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, i det att Irland inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av habitat för skyddade aktiva högmossar och degenererade högmossar till följd av verksamhet avseende torvavverkning i de områden som anges i bilaga II under de perioder som anges där,
c) inte iaktta artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, i det att Irland inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av habitat för skyddade terrängtäckande mossar till följd av verksamhet avseende torvavverkning i de områden som anges i bilaga III‑A,
d) inte följa livsmiljödirektivet, så som det tolkats av domstolen, i det att Irland inte har säkerställt återställande av områdena till följd av de skador som åsamkats alla befintliga områden av gemenskapsintresse som utsetts i syfte att skydda habitat för aktiva högmossar, degenererade högmossar och terrängtäckande mossar under den period som förflutit sedan de skulle föreslås bli utsedda den 10 juni 1995 eller, i andra hand, sedan det datum då Irland formellt föreslog varje område till kommissionen för att de skulle utses,
e) inte uppfylla kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet i det att Irland har underlåtit att kontrollera torvutvinningen inom den tidsfrist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet för de habitatområden av gemenskapsintresse för aktiva högmossar och degenererade högmossar som anges i bilaga IV,
f) inte uppfylla kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet vad gäller kontrollverksamhet avseende torvutvinning för hushållsförbränning för alla terrängtäckande mossområden av gemenskapsintresse som anges i bilaga V,
g) underlåta att införa ett kontrollsystem, i enlighet med artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, för att kontrollera verksamhet avseende torvutvinning, inbegripet utvinning för andra ändamål än hushållsbruk, inom den tidsfrist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet för de terrängtäckande mossområden som anges i bilaga VI, samt
2. förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Irland har yrkat att domstolen ska
1. ogilla talan, och
2. förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
17. Parterna har inkommit med skriftliga yttranden. Domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler avstått från att hålla muntlig förhandling eftersom den anser sig ha tillräckligt underlag.
IV. Rättslig bedömning
18. Kommissionen har gjort gällande att Irland med avseende på ett stort antal Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar och terrängtäckande mossar har åsidosatt tre förpliktelser som följer av artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet. Detta gäller inledningsvis förbudet mot försämring enligt artikel 6.2 (nedan avsnitt A), vidare skyldigheten att återställa försämrade livsmiljöer (nedan avsnitt B) och slutligen säkerställandet av skyddsbestämmelser i samband med tillstånd för projekt enligt artikel 6.3 och 6.4 (nedan avsnitt C).
A. Förbudet mot försämring i artikel 6.2 i habitatdirektivet
19. Det första yrkandet leden a, b och c ger, på grund av uppräkningen av det stora antalet Natura 2000-områden, vid första anblick intrycket att kommissionen riktar invändningar mot försämringen av dessa områden på grund av torvutvinningen. Detta intryck är emellertid vilseledande.
20. Kommissionen har snarare hänvisat till dessa områden som belägg för att Irland inte har vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämringen av habitat för högmossar och terrängtäckande mossar genom torvutvinning.
21. Följaktligen uppkommer inte heller frågan huruvida kommissionen genom det första yrkandet led b kan rikta invändningar mot torvutvinning i vissa områden som har avslutats innan fristen för det motiverade yttrandet löpte ut. Kommissionen har även hänvisat till denna verksamhet som belägg för att Irland inte har vidtagit tillräckliga skyddsåtgärder.
1. Upptagande till prövning
22. Ur detta perspektiv kan Irland med sina invändningar inte nå framgång vad gäller upptagande till prövning av det första yrkandet leden a, b och c.
23. Irland anser visserligen att kommissionens yrkande är tvetydigt och inte utgör någon konsekvent och exaktgrund för Irlands påstådda överträdelser. Det framgår inte entydigt vilka områden som avses och skälen för att Irlands påstådda underlåtenhet att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra en försämring av de olika områdenas status. Kommissionen hänvisar till ”flera” platser, med varierande antal och som beskrivs på ett ospecifikt sätt. I ansökan redogörs inte med den exakthet för sambandet mellan de skäl som kommissionen har anfört och de konkreta områden som anges i yrkandena och hur skälen stöder detta.
24. Vid en separat betraktelse kan det faktiskt inte utläsas av grunderna för talan vilka områden kommissionen riktar invändningar mot. Däremot är områdena och tidsperioden för de påstådda överträdelserna entydigt fastställda om motiveringen läses jämte det första yrkandet leden a, b och c och motsvarande bilagor till detta förslag. I bilaga A.2 till talan specificeras de områdesrelaterade invändningarna ytterligare.
25. Detta är tillräckligt för att detta påstående från kommissionen ska kunna bedömas.
26. Frågan vilken omfattning kommissionen är skyldig att visa vilka åtgärder som är lämpliga för att förhindra påverkan på områdena hänför sig inte till upptagande till prövning utan till bedömningen av målet i sak.
27. Irland anser vidare att kommissionen inte även kan utvidga tala till händelser från år 2023, det vill säga till en tidsperiod när fristen i det motiverade yttrandet hade löpt ut.
28. Det är korrekt att den situation som rådde vid utgången av den frist som har angetts i kommissionens motiverade yttrandet är avgörande för bedömningen av talan.( 11 ) Dock möjliggör även senare händelser slutsatser om tillståndet när fristen löpte ut( 12 ), särskilt om dessa omständigheter är av samma art och utgör samma slags beteende som de gärningar som avses i det motiverat yttrandet.( 13 ) Eftersom kommissionen för alla perioder som anges kritiserar att Irland inte har förhindra torvutvinning i de berörda Natura 2000-områdena är det frågan om omständigheter av samma art.
29. Invändningarna mot upptagandet till prövning av det första yrkandet leden a, b och c ska således tillbakavisas.
2. Prövning i sak
30. Enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna i de särskilda bevarandeområdena, det vill säga Natura 2000-områden, vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna.
31. Denna skyldighet gäller enligt artikel 4.5 i livsmiljödirektivet så snart kommissionen har fört upp ett område på listan över områden av gemenskapsintresse. För de flesta av de områden som anges i ansökan är detta datum den 7 december 2004, men några intogs först den 12 december 2008 eller den 14 december 2018.
a) Försämring av habitat för mossar genom torvutvinning
32. Irland medger att torvutvinningen och de därmed sammanhängande dräneringsåtgärderna kan påverka integriteten för de Natura 2000-områden som utsetts för habitat för mossar.
33. Som förklaring anger kommissionen att för aktiva högmossar måste den genomsnittliga vattennivån under större delen av året ligga nära eller över ytan för att mossen ska bibehållas. Högmossar dräneras emellertid för att förbereda torvutvinningen och sedan orsakas ytterligare skador torvutvinningen i sig. Denna verksamhet påverkar högmossarnas hydrologiska integritet och leder till en sänkning av grundvattennivån, vilket i sin tur orsakar sprickor, nedbrytning, kollaps och uppbrytning av torvlagret. Sådana åtgärder kan leda till att torven exponeras för luft vid sjunkande vattennivå. Detta medför att döda växter börjar ruttna i torven samt att koldioxid och andra gaser frisätts i atmosfären. Dessa förändringar av högmossens struktur och funktion medför att dess unika ekosystem går förlorat.
34. Parterna diskuterar visserligen inte uttryckligen hur terrängtäckande mossar försämras genom torvutvinning, men i princip gäller liknande överväganden för denna livsmiljötyp. Följaktligen ligger denna typ av försämring outtalat till grund för tvisten avseende tillräckliga skyddsåtgärder för terrängtäckande mossar och vitsordas även denna. Försämringen konstateras även i de rapporter som Irland har offentliggjort enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet.( 14 )
35. Följaktligen medför artikel 6.2 i livsmiljödirektivet en skyldighet för Irland att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra torvutvinning i Natura 2000-områden för skydd av högmossar och terrängtäckande mossar.
b) Irländska skyddsåtgärder
36. Irland hävdar att landet har vidtagit tillräckliga åtgärder för att fullgöra denna skyldighet. I detta syfte har medlemsstaten kombinerat finansiella incitament för att ersätta traditionella torvbrytare med krav på tillstånd för torvutvinning, aktivt genomförande och aktiv övervakning av utvinningsförbud, vetenskaplig övervakning samt projekt för återställande till det naturliga tillståndet.
37. Att dessa åtgärder är lämpliga visar sig genom att torvutvinningen fram till utgången av fristen i det kompletterande motiverade yttrandet, den 29 november 2022, hade upphört helt i 73 % av de särskilda bevarandeområden som valts ut för högmossar (45 av 62) och att antalet jordlotter där utvinning ägde rum hade minskat med 82 % under de 19 åren sedan 2003. Det faktum att ett fåtal personer fortsatt olagligt utvinner torv på ett litet antal platser trots de irländska myndigheternas ansträngningar visar inte att dessa åtgärder är otillräckliga. I motsats till de tidigare irländska rapporterna beskrevs statusen för de båda habitaten för högmossar i rapporten enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet för år 2005 inte längre som ”ogynnsam, dålig och försämras ytterligare”, utan som ”ogynnsam, dålig och håller på att förbättras”.( 15 )
c) Räckvidden för förbudet mot försämringar
38. Jag delar Irlands uppfattning att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet inte medför någon skyldighet för medlemsstaterna att förhindra varje försämring av Natura 2000-områden.
39. Medlemsstaterna är nämligen enbart skyldiga att vidta ”lämpliga” skyddsåtgärder och har i detta hänseende ett utrymme för eget skön.( 16 ) Domstolen betecknar således artikel 6.2 som en ”allmän skyldighet” att förhindra försämringar,( 17 ) men inte som en skyldighet att nå resultat.( 18 )
40. Emellertid är bedömningskriterierna för en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet även tillämpliga på förbudet mot försämring enligt artikel 6.2, eftersom de båda leden syftar till att säkerställa samma skyddsnivå.( 19 )
41. Enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är planer eller projekt endast tillåtna om målsättningen vad gäller bevarandet av det berörda området inte påverkas. För att säkerställa detta ska i ett första steg en konsekvensbedömning av planerna eller projekten genomföras på förhand enligt artikel 6.3 första meningen så snart som det är sannolikt eller föreligger en risk att projektet kommer att påverka det berörda området på ett betydande sätt.( 20 ) Enligt artikel 6.3 andra meningen är det således endast möjligt att erhålla ett tillstånd om bedömningen utesluter varje rimligt tvivel om att området som sådant inte kommer att ta skada.( 21 )
42. Om ingen konsekvensbeskrivning med detta resultat föreligger räcker det därför, för att fastställa att artikel 6.2 i habitatdirektivet har åsidosatts, att bevisa att det är sannolikt eller föreligger en risk att en verksamhet ger upphov till sådan påverkan.( 22 )
43. I ett sådant fall medför artikel 6.2 i livsmiljödirektivet en skyldighet för medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra denna verksamhet. Vid ett motsvarande fördragsbrottsförfarande ankommer det även på medlemsstaterna att styrka detta.( 23 )
44. Således utgör det inte något åsidosättande av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet när medlemsstaterna inte förhindrar oförutsebara försämringar. I ett sådant fall går det nämligen inte att förutse någon sannolikhet eller risk för en försämring.
d) Tillämpning i det aktuella fallet
45. I förevarande fall var sannolikheten eller risken för en ytterligare försämring av de irländska Natura 2000-områdena för skydd av habitat för mossar genom torvutvinning emellertid uppenbar, trots de irländska åtgärderna, vid utgången av den frist som föreskrevs i det kompletterande motiverade yttrandet, det vill säga den 29 november 2022.
46. Irland har nämligen själv medgett att torvutvinning fortfarande pågick vid denna tidpunkt i Natura 2000-områden för skydd av högmossar och terrängtäckande mossar. Denna utvinning utgjorde inte heller någon överraskande, oförutsebar utveckling, utan utgjorde uttryck för en i praktiken sedan länge förekommande tradition. Irland har för att bemöta denna kritik till och med anfört att denna utvinning har minskat med åren och erkänner således att de tidigare skyddsåtgärderna var betydligt mindre effektiva.
47. Dessa uppgifter vederläggs inte heller genom den senaste rapport som Irland tillhandahållit enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet.
48. Irland ifrågasätter att landets egna rapporter enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet från åren 2013 och 2019 skulle ha något bevisvärde. Där konstaterades att statusen hos habitat för högmossar och terrängtäckande mossar är dålig och att tendensen är att den försämras ytterligare.( 24 ) Irland framhåller däremot att denna uppskattning inte grundas på någon bedömning av alla irländska Natura 2000-områden. Samtidigt hänvisar medlemsstaten till att rapporten för år 2025 visserligen fortsatt visar att bevarandestatusen för habitat för högmossar är dålig, men att tendensen åtminstone har förbättrats.( 25 )
49. De båda första rapporterna tydliggör framför allt att Irland fram till 2019 självt drog slutsatsen att landets skyddsåtgärder inte var tillräckliga för att förhindra ytterligare försämringar. Den nya rapporten kan utgöra en indikation på att situationen förbättrades vid utgången av den frist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet. Denna indikation innebär emellertid enbart att skyddsåtgärderna i kombination med återställandeåtgärderna enligt den uppskattning som Irland har gjort förhindrar en ytterligare försämring av den sammantagna statusen hos habitaten för högmossar. Detta innebär emellertid i praktiken att vissa högmossar fortsatt försämras genom torvutvinning, medan återställandeåtgärder på andra platser kompenserar för dessa förluster. Kompensationsåtgärder kan emellertid inte motivera otillräckliga skyddsåtgärder.
50. Till skillnad från högmossarna är dessutom de terrängtäckande mossarnas bevarandestatus fortsatt dålig även enligt rapporten för år 2025 och tendensen är att den försämras ytterligare.( 26 ) Detta beror emellertid inte enbart på torvutvinningen, men i rapporten hänvisas till en studie som Irland har ingett, enligt vilken över 200 hektar mossområden har påverkats av torvutvinning mellan 2012 och 2023.( 27 )
51. Det framgår således att Irland visserligen har minskat torvutvinningen i Natura 2000-områden för skydd av högmossar och terrängtäckande mossar, men inte har fått den att upphöra helt. Detta är utan tvivel att föredra framför att denna verksamhet fortsatt oförändrat, eftersom de habitat för mossar som ska skyddas förstörs i mindre utsträckning. Det är emellertid inte tillräckligt för att landet ska anses iaktta förbudet mot försämring enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet fullt ut.
52. Irland har inte heller visat att effektivare skyddsåtgärder inte är möjliga.
53. I rent praktiskt hänseende förefaller ett kraftfullare genomförande av skyddet för habitat för mossar mot torvutvinning tvärtom mycket väl vara möjligt. Det kan hända att det är svårt att genomföra en kraftigare övervakning av de berörda Natura 2000-områdena och införa strängare sanktioner av den olagliga torvutvinningen. Det finns emellertid utan tvivel ytterligare praktiska skyddsåtgärder som kan genomföras. Ett systematisk förhindrande av dränering, exempelvis genom att stänga av och/eller fylla igen diken, till exempel inte enbart anses förbättra de berörda mossarnas vattenresurser och således bidra till att återställa dessa livsmiljöer, utan även avsevärt försvåra eller till och med omöjliggöra ytterligare torvutvinning.
54. I den mån Irland har åberopat att torvutvinningen kan vara föremål för äganderättsliknande rättigheter hänvisas till skyldigheterna att erbjuda skydd för de skyddade habitaten för mossar. Dessa skyldigheter att erbjuda skydd utgör del av unionsrätten och har därför företräde framför rättsliga ställningar enligt nationella rätt. Om dessa inskränker eller undanröjer äganderättigheter har de berörda personerna eventuellt rätt till ersättning, men detta påverkar inte det faktum att medlemsstaten måste genomföra skyldigheterna att erbjuda skydd.
e) Slutsats beträffande förbudet mot försämring
55. Således ska det med avseende på det första yrkandet leden a, b och c konstateras att Irland inte har vidtagit tillräckliga åtgärder i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet för att förhindra försämring av habitat för högmossar (Natura 2000-kod 7110) samt habitat för terrängtäckande mossar (Natura 2000-kod 7130) till följd av verksamhet avseende torvavverkning i de Natura 2000-områden som har fastställts för att skydda dessa livsmiljöer.
B. Krav på återställande
56. Genom det första yrkandet led b gör kommissionen gällande att Irland har åsidosatt livsmiljödirektivet för att landet inte har säkerställt återställandet av degenererade habitat för högmossar och terrängtäckande mossar i Natura 2000-områden för skydd av dessa livsmiljöer.
57. Detta yrkande rör enligt dess ordalydelse återställande av områden till följd av inte närmare definierade ”skador”. I förevarande talan diskuterar kommissionen emellertid uteslutande skador som orsakas av torvutvinning och av dränering som gjorts i detta syfte. Andra skador ska således inte beaktas.
58. I tidsmässigt hänseende kräver kommissionen ett återställande av skador som har orsakats sedan den tidpunkt när skyldigheten att föreslå områdena uppkom för Irland enligt artikel 4.1 andra stycket i livsmiljödirektivet, det vill säga sedan den 10 juni 1995. Endast i andra hand kräver kommissionen återställande av skador som har orsakats sedan den tidpunkt när Irland faktiskt föreslog områdena.
59. Irland har invänt att de återställandeåtgärder som landet har vidtagit är tillräckliga. Särskilt har medlemsstaten fram till slutet av år 2022 genomfört återställandeåtgärder på en yta på 4 766 hektar i 38 Natura 2000-områden för att skydda habitat för högmossar. När det gäller terrängtäckande mossar har är återställandeåtgärder under förberedelse.
60. Inledningsvis ska jag därför behandla återställandeskyldigheten (se avsnitt 1) och därefter vilka skador som ska avhjälpas i tidsmässigt hänseende (se avsnitt 2). Med utgångspunkt i detta kan de Natura 2000-områden som påverkats av dessa skador identifieras (se avsnitt 3) och det kan fastställas huruvida Irland har vidtagit tillräckliga återställandeåtgärder.
1. Skyldigheten att återställa degraderade Natura 2000-områden
61. Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU är medlemsstaterna skyldiga att få följdverkningarna av en överträdelse av EU-rätten att upphöra.( 28 ) Domstolen har följaktligen slagit fast att den berörda medlemsstaten även är skyldig att åtgärda all skada som orsakats av underlåtenheten att göra en miljökonsekvensbedömning,( 29 ) särskilt miljöskador i Natura 2000-områden.( 30 )
62. Något annat kan inte vara tillämpligt vid skador som uppkommer på skyddade livsmiljöer i Natura 2000-områden för att en medlemsstat har underlåtit att vidta tillräckliga skyddsåtgärder enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Dessa livsmiljöer utgör ändå en del av unionens gemensamma arv.( 31 ) Följaktligen är medlemsstaten i princip skyldig att återställa dessa degraderade livsmiljöer.
63. Irland har klart och i betydande utsträckning underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att ge skydd under en längre period.
64. Torvutvinningen har inte kommit som en överraskning, utan har utövats sedan lång tid tillbaka. Det framgår inte att de åtgärder som Irland har vidtagit redan från början var inriktade på att få denna praxis att upphöra omedelbart. Tvärtom införde Irland dessa skyddsåtgärder stegvis och fortfarande i dag gäller undantag för torvutvinning för personligt bruk i terrängtäckande mossar.( 32 ) Det är således uppenbart att åtgärderna var och är otillräckliga. Det är följaktligen frågan om ett allvarligt åsidosättande av skyldigheterna enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
65. I förevarande fall måste Irland således återställa de habitat för mossar som har skadats genom torvutvinningen, eftersom medlemsstaten inte har vidtagit tillräckliga skyddsåtgärder enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
2. Frågan när skyldigheten att skydda habitaten för mossar uppkom
66. Det är emellertid tvistigt mellan parterna från vilken tidpunkt Irland var skyldigt att skydda habitaten för mossar, eftersom medlemsstaten endast har en skyldighet att återställa degraderade livsmiljöer sedan denna tidpunkt.
67. Bakgrund till denna tvist är regleringsprogrammet för fastställande av Natura 2000-områden enligt artikel 4 i livsmiljödirektivet. Enligt artikel 4.1 var medlemsstaterna skyldiga att inom tre år, fram till den 10 juni 1995, lämna förslag till kommissionen på områden som på grund av vetenskapliga kriterier skulle kunna utgöra Natura 2000-områden. Därefter skulle kommissionen bland dessa förslag inom tre år välja ut en lista över områden av gemenskapsintresse. Först vid denna tidpunkt skulle skyddet enligt artikel 6.2–6.4 gälla för områden på denna lista.
68. I tidsmässigt hänseende kräver kommissionen emellertid ett återställande i den utsträckning skador har orsakats sedan den tidpunkt Irland hade en skyldighet att föreslå områdena, det vill säga sedan den 10 juni 1995. Endast i andra hand kräver kommissionen ett återställande av skador som orsakats sedan den tidpunkt när Irland faktiskt föreslog områdena.( 33 )
69. Irland anser däremot att dess skyldigheter att tillhandahålla skydd i överensstämmelse med tillämplig rättspraxis först har uppkommit genom det faktiska föreslåendet av det aktuella området. Således gäller återställandeskyldigheten endast för skador som uppkommit efter denna tidpunkt.
70. Domstolen har slagit fast att medlemsstaterna, med hänsyn till direktivets bevarandemål, redan innan artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet blir tillämplig är skyldiga att vidta lämpliga skyddsåtgärder för att tillvarata det ekologiska intresse som dessa områden har på nationell nivå.
71. Denna skyldighet gällde redan från och med den tidpunkt när medlemsstaterna föreslagit områdena som Natura 2000-områden till kommissionen enligt artikel 4.1.( 34 ) Som motivering till detta har domstolen särskilt framhållit att den faktiska grunden för kommissionens beslut om upptagande av områdena i gemenskapslistan i annat fall kan äventyras,( 35 ) men även att naturliga livsmiljöer, djur och växter i annat fall hotas som ska skyddas enligt livsmiljödirektivet.( 36 ) Irland har åberopat denna rättspraxis.
72. Senare har domstolen emellertid utvidgat denna skyldighet att tillhandahålla skydd till områden som medlemsstaten visserligen (ännu) inte har föreslagit, men för vilka den inte bestrider att de uppfyller de ekologiska kriterierna enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. Medlemsstaten hade således redan haft en skyldighet att föreslå dessa områden till kommissionen. Det kan följaktligen inte godtas att dessa områden inte har något skydd.( 37 )
73. I detta sammanhang har domstolen visserligen hänvisat till att kommissionens beslutsunderlag äventyras,( 38 ) men så länge området inte har föreslagits kan det emellertid inte utgöra del av detta beslutsunderlag. Enligt denna rättspraxis är det dessutom snarare avgörande att livsmiljöer och arter som ska skyddas enligt livsmiljödirektivet bibehålls.( 39 ) För detta resultat talar dessutom kommissionens uppfattning att en medlemsstat inte får dra nytta av ett försenat fullgörande av dess skyldigheter.( 40 )
74. När det gäller områden som en medlemsstat föreslår till kommissionen erkänner denna att de uppfyller de ekologiska kriterierna i artikel 4.1 i livsmiljödirektivet. I annat fall hade medlemsstaten inte fått föreslå dem.
75. Dessa föreslagna områden kan emellertid i princip redan sedan den 10 juni 1995 anses uppfylla de ekologiska kriterierna enligt artikel 4.1 i livsmiljödirektivet, även om Irland erkänt dessa egenskaper först vid tidpunkten för förslaget.
76. Undantagsvis kan det finnas områden där dessa kriterier först uppfylls under tidens gång, exempelvis på grund av återställandeåtgärder. Det förefaller inte heller uteslutet att en medlemsstat, trots allvarliga ansträngningar med att identifiera de områden som den ska föreslå, inte kunde veta att ett område uppfyllde kriterierna den 10 juni 1995. Eventuellt hade medlemsstaten ännu inte någon skyldighet att föreslå sådana områden vid denna tidpunkt.
77. Habitat för mossar är emellertid tydligt identifierbara och utvecklar sig över så långa perioder att skyldigheten att föreslå de motsvarande områdena redan måste ha förelegat 1995.
78. I övrigt måste medlemsstaten visa att den undantagsvis hade rätt att först senare föreslå ett område. I förevarande mål finns det ingenting som talar för detta.
79. Således hade Irland redan från och med den 10 juni 1995 en skyldighet att skydda de områden som föreslagits för skydd av högmossar och terrängtäckande mossar mellan 1996 och 2016. Skador på dessa habitater för mossar som orsakats av torvutvinning sedan denna sistnämnda tidpunkt måste Irland således – såvida det över huvud taget är möjligt – åtgärda genom ett återställande av dessa livsmiljöer.
3. Vilka områden har skadats sedan den 10 juni 1995 ?
80. Det är klarlagt att irländska Natura 2000-områden för att skydda habitat för mossar har skadats genom torvutvinning sedan den 10 juni 1995.
81. Irland kritiserar emellertid med kraft kommissionens bevisföring, men bestrider inte i sak att torv har utvunnits sedan den 10 juni 1995 i de Natura 2000-områden för skydd av högmossar till vilka hänvisas i det första yrkandet leden a och b samt i bilagorna I och II till förevarande förslag till avgörande. Dessa uppgifter från kommissionen grundas på information som Irland själv har lämnat.( 41 )
82. När det gäller de 50 Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar (bilaga III‑A) till vilka hänvisas i det första yrkandet led c har Irland visserligen bestritt påståendet att torv har utvunnits i alla dessa områden sedan 1995. Medlemsstaten har emellertid lagt fram en studie från år 2024, i vilken man dragit slutsatsen att minst 37 av dessa områden har påverkats sedan dess,( 42 ) vilka anges i bilaga III‑B till detta förslag till avgörande. I övrigt beskrivs statusen hos livsmiljötypen terrängtäckande mossar även i den irländska rapporten enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet för år 2025 fortsatt som ”ogynnsam, dålig och försämras ytterligare”( 43 ) och detta motiveras bland annat med fortsatt torvutvinning.( 44 )
83. Kommissionen har för att bemöta studien från 2024 visserligen anfört en äldre studie från 2017, vilken visar att torv har utvunnits i alla 50 områdena åtminstone fram till 2012.( 45 ) Emellertid förbiser den därvid att fastställelserna i den äldre studien har kontrollerats i den nya studien på grundval av bättre satellitbilder och att en ny bedömning har gjorts.( 46 ) Enligt studien gick det inte att notera några skador genom torvutvinning i 13 av dessa områden som anges i bilaga III‑C sedan 1995.
84. Även om det ska medges att kommissionens uppfattning är korrekt att den nya studien inte definitivt utesluter skador, förändrar detta inte det faktum att den försvagar den äldre studiens bevisvärde. I övrigt tillhandahåller kommissionen inte någon annan bevisning som styrker att dessa 13 områden har skadats genom torvutvinning sedan 1995.
85. Däremot anges inte tre ytterligare områden i vilka torv har utvunnits sedan 1995 enligt den nyare studien( 47 ) i det första yrkandet led c och omfattas således inte av detta första yrkande led d.
86. Det kan således konstateras att i de Natura 2000-områden som anges i bilagorna I, II och III‑B till detta förslag till avgörande har skyddade habitat för mossar skadats genom torvutvinning sedan den 10 juni 1995 och att Irland därför måste återställa dessa.
4. Huruvida Irland har vidtagit tillräckliga återställandeåtgärder
87. Irland anser emellertid att de återställandeåtgärder som landet har vidtagit är tillräckliga. För att styrka detta hänvisar medlemsstaten till olika åtgärder för ett återställande, vilka särskilt gäller habitat för högmossar, samt åtgärder för att förbereda återställandet av ytterligare habitat för högmossar och terrängtäckande mossar.
88. Dessa åtgärder ska tveklöst välkomnas, men kan inte anses tillräckliga.
89. Enligt de obestridda uppgifterna i bilaga A.2 till ansökan har Irland nämligen ännu inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att återställa alla de Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar som anges i bilagorna I och II till detta förslag till avgörande. Endast med avseende på området Carrownagappul Bog (IE0001242) godtar kommissionen ett återställande.( 48 )
90. Dessutom har Irland nästan inte vidtagit några åtgärder för att återställa de Natura 2000-områden för att skydda habitat för terrängtäckande mossar som anges i bilaga III‑B till detta förslag till avgörande. Irland hänvisar visserligen till återställandeåtgärder i områdena Ox Mountains Bogs (IE0002006) och Wicklow Mountains (IE0002122), men dessa vidtogs till viss del för flera år sedan och det framgår inte att alla skador därigenom har åtgärdats.
5. Slutsats beträffande återställandeskyldigheten
91. Irland har således åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att återställa habitat för högmossar (Natura 2000-koder 7110 och 7120) och habitat för terrängtäckande mossar (Natura 2000-kod 7130) som degenererats genom torvutvinning sedan den 10 juni 1995 inom de Natura 2000-områden som anges i bilagorna I, II och III‑B till detta förslag till avgörande, med undantag för området Carrownagappul Bog (IE0001242).
C. Beaktande av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet
92. Genom det första yrkandet leden e, f och g har kommissionen kritiserat åsidosättandet av bestämmelserna om bedömningen av konsekvenserna för området, det vill säga systemet för godkännande av projekt enligt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet när det gäller torvutvinning i Natura 2000-områden.
93. Enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda Natura 2000-området inte kommer att ta skada. I detta syfte föreskrivs i artikel 6.3 första meningen att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett skyddsområde, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.
94. Ett projekt som inte kan godkännas enligt artikel 6.3 får undantagsvis godkännas enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Eftersom bedömningen av konsekvenserna för området utgör ett villkor för denna undantagsbestämmelse,( 49 ) medför brister vid omsättningen av bestämmelserna om denna bedömning även ett åsidosättande av artikel 6.4.
95. Det är ostridigt mellan parterna att utvinning av torv i Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar och terrängtäckande mossar på grund av möjlig betydande negativ inverkan på dessa livsmiljöer ska anses utgöra projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
96. Det första yrkandet led e gäller Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar (se avsnitt 1), medan leden f och g gäller Natura 2000-områden för skydd av habitat för terrängtäckande mossar (se avsnitten 2 och 3).
1. Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar
97. Genom det första yrkandet led e har kommissionen gjort gällande att Irland har åsidosatt kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet, genom att ha underlåtit att kontrollera torvutvinningen i de 13 Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar som anges i bilaga IV inom den tidsfrist som fastställts i det kompletterande motiverade yttrandet.
98. Enligt irländsk rätt föreligger ett krav på tillstånd för torvutvinning i Natura 2000-områden för skydd av habitat för högmossar, vilket måste leda till att artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ska tillämpas på projekt för torvutvinning. Kommissionen anser att dessa bestämmelser i princip är tillräckliga för formellt utsedda områden, men påstår emellertid att något godkännande de facto varken krävs, prövas eller beviljas, respektive nekas.
99. Genom detta argument har kommissionen i praktiken framfört samma kritik som i det första yrkandet led a, nämligen att Irland inte har vidtagit tillräckliga skyddsåtgärder i områden med högmossar. Genom hänvisningen till artikel 6.3 i livsmiljödirektivet gör kommissionen emellertid gällande att ytterligare en bestämmelse har åsidosatts och gör således gällande att det är frågan om en överträdelse i dubbel bemärkelse.
100. Man skulle följaktligen kunna förvänta sig att kommissionen riktade invändningar mot samma områden som i samband med det första yrkandet led a, vilka anges i bilaga I till detta förslag till avgörande. Endast med avseende på dessa Natura 2000-områden till skydd för habitat för högmossar gör kommissionen gällande att torvavverkning fortfarande ägde rum vid utgången av den frist som föreskrivs i det kompletterande motiverade yttrande, det vill säga att kontrollen av denna avverkning var otillräcklig.
101. Kommissionen har emellertid enbart riktat invändningar mot två områden i bilaga I. När det gäller dessa båda områden strider anklagelserna om en otillräcklig tillämpning av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet emellertid mot kommissionens egna uppgifter i bilaga A.2 till ansökan, enligt vilka Irland har meddelat att torvutvinning kontrolleras där enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.( 50 ) Kommissionen har inte bestritt dessa uppgifter.
102. Den har även underlåtit att upplysa om hur den har dragit slutsatsen att reglerna om bedömningen av konsekvenserna för området i de andra områden som anges i bilaga IV inte har säkerställts i tillräcklig utsträckning.
103. Argumentet om ett otillräckligt genomförande av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet i de 13 områdena i bilaga IV har således inte styrkts i tillräcklig utsträckning och det första yrkandet led e kan följaktligen inte leda till bifall för talan i detta hänseende.
104. Irlands argument har emellertid förtydligat att de 13 områden som anges i bilaga IV ännu inte i formellt utseende hade utsetts till särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet. Detta ska behandlas nedan i samband med det första yrkandet led g (nedan avsnitt 3).
2. Undantaget för torvutvinning för privat bruk i Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar
105. Genom det första yrkandet led f har kommissionen ifrågasatt reglerna om torvutvinning i de Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar som anges i bilaga V. I princip kvalificeras torvutvinningen där som en tillståndspliktig verksamhet, vilket innebär att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet blir tillämplig. Emellertid är fortsatt torvutvinning för privat bruk från befintliga torvtäkter uttryckligen undantagen.
106. Irland har tillstått denna anmärkning och har angett att landet har för avsikt att åtgärda denna begränsning.
107. Följaktligen har Irland ostridigt åsidosatt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet genom att inte föreskriva något krav på tillstånd för en fortsatt torvutvinning för privat bruk från befintliga torvtäkter i de Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar som föreskrivs i bilaga V till detta förslag till avgörande.
3. Otillräckligt genomförande i Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar
108. Slutligen har kommissionen genom det första yrkandet led g gjort gällande att Irland inte har fastställt något motsvarande kontrollsystem för de 14 Natura 2000-områden för skydd av terrängtäckande mossar som anges i bilaga VI som uppfyller kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Irland hade när fristen i det motiverade yttrandet löpte ut ännu inte formellt utsett dessa 14 områden som särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4.
109. Kommissionen godtar att torvutvinningen även för dessa områden i princip var tillståndspliktig. För det första har information om detta emellertid endast lämnats ägarna till dessa arealer, trots att även andra personer har utvunnit torv. För det andra har detta krav aldrig genomdrivits.
a) Meddelande av kontrollbestämmelserna
110. Irland vidhåller visserligen att Natura 2000-områden enligt irländsk rätt redan före det formella utseendet enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet åtnjöt fullständigt skydd enligt artikel 6.3 och 6.4. Medlemsstaten har emellertid inte bemött anklagelserna om att alla personer som utvinner torv inte har informerats om detta skydd.
111. Således ska talan bifallas såvitt avser denna grund.
112. Detsamma måste gälla för det första yrkandet led e, i den mån detta även grundas på att de områden som anges i bilaga IV ännu inte formellt hade utsetts enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet.
b) Otillräckligt genomförande
113. Till skillnad från i samband med Natura 2000-områden för skydd av högmossar har kommissionen styrkt klagomålet avseende otillräckligt genomförande av de befintliga skyddsbestämmelserna när det gäller områden för att skydda terrängtäckande mossar.
114. Kommissionen har visserligen inte förklarat varför den endast ifrågasätter detta i samband med de 14 Natura 2000-områden som anges i bilaga VI, men minst 13 av dessa anges på listan över områden i bilaga III‑B, i vilka torv har utvunnits efter 1995. För det fjortonde området, Comeragh Mountains (IE0001952), framgår av den nya studie som Irland har ingett att torvutvinning sedan dess även kan fastställas där. Detta utgör en tydlig indikation på att tillståndsplikten inte har säkerställts i tillräcklig utsträckning i Irland.
115. Således åligger det Irland att bevisa att landet har vidtagit tillräckliga åtgärder för att genomföra artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Detta har medlemsstaten emellertid inte lyckats göra, i likhet med vad gäller åsidosättandet av skyldigheten att ge skydd enligt artikel 6.2.( 51 )
c) Slutsats avseende genomförandet
116. Följaktligen har Irland även åsidosatt artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet genom att landet inte har informerat alla personer som utvinner torv i dessa områden om tillståndsplikten för torvutvinning i de Natura 2000-områden som anges i bilagorna IV och VI till detta förslag till avgörande och inte i tillräcklig utsträckning har säkerställt detta krav i de Natura 2000-områden som anges i bilaga VI.
V. Rättegångskostnader
117. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. I förevarande fall har kommissionen visserligen till övervägande del vunnit, men Irland har vunnit när det gäller återställande av vissa Natura 2000-områden för skydd av habitat för terrängtäckande mossar och när det gäller en del av det första yrkandet led e. Vardera parten ska därför bära sina rättegångskostnader.
VI. Förslag till avgörande
118. Jag föreslår därför att domstolen beslutar enligt följande:
1) Irland har inte vidtagit tillräckliga åtgärder i den mening som avses i artikel 6.2 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, för att förhindra en försämring av habitat för högmossar (Natura 2000-koder 7110 och 7120) samt av habitat för terrängtäckande mossar (Natura 2000-kod 7130) till följd av verksamhet avseende torvavverkning i de Natura 2000-områden som fastställts för att skydda dessa livsmiljöer.
2) Irland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.3 FEU och artikel 6.2 i direktiv 92/43, genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att återställa habitat för högmossar och för terrängtäckande mossar som degenererats genom torvutvinning sedan den 10 juni 1995 inom de Natura 2000-områden som anges i bilagorna I, II och III‑B till detta förslag till avgörande, med undantag för området Carrownagappul Bog (IE0001242).
3) Irland har åsidosatt artikel 6.3 och 6.4 i direktiv 92/43 genom att
a) inte föreskriva något krav på tillstånd för fortsatt torvutvinning för privat bruk från befintliga torvtäkter i de Natura 2000-områden som anges i bilaga V till detta förslag till avgörande,
b) inte ha informerat alla personer som utvinner torv om kravet på tillstånd för torvutvinning i de Natura 2000-områden som anges i bilagorna IV och VI till detta förslag till avgörande, och
c) inte i tillräcklig utsträckning ha säkerställt kravet på tillstånd för torvutvinning i de Natura 2000-områden som anges i bilaga VI.
4) Talan ogillas i övrigt.
5) Europeiska kommissionen och Irland ska bära sina rättegångskostnader.
Bilaga I (områden som anges i det första yrkandet led a)
– Cloonmoylan Bog (IE0000248)
– Lough Lurgeen Bog/Glenamaddy Turlough (IE0000301)
– Lough Ree (IE0000440)
– Bellanagare Bog (0000592)
– Callow Bog (IE0000595)
– Cloonchambers Bog (IE0000600)
– Corliskea/Trien/Cloonfelliv Bog (IE0002110)
– River Moy (IE0002298)
– Mouds Bog (0002331)
– Coolrain Bog (0002332)
– Clooneen Bog (IE0002348)
– Corbo Bog (IE0002349)
– Monivea Bog (IE0002352)
– Ardgraigue Bog (E0002356)
Bilaga II (områden och perioder som anges i det första yrkandet led b)
2012–2016
– Lough Corrib (IE0000297)
– Camderry Bog (IE0002347)
– Curraghlehanagh Bog (IE0002350)
– Moanveanlagh Bog (IE0002351)
2012–2017
– Carrownagappul Bog (IE0001242)
2012–2018
– Kilsallagh Bog (IE0000285)
– Crosswood Bog (IE0002337)
2012–2019
– Moneybeg and Clareisland Bogs (IE0002340)
2021 och tidigare
– Lisnageeragh Bog and Ballinastack Turlough (IE0000296)
2022 och tidigare
– Barroughter Bog (IE0000231)
– Flughany Bog (IE0000497)
– Ballynamona Bog and Corkip Lough (IE0002339)
– Redwood Bog (IE0002353)
Bilaga III ‑ A (områden som anges i det första yrkandet led c)
– Caha Mountains (IE000093)
– Croaghanagh Bog (IE0000129)
– Fawnboy Bog/Lough Nacung (IE0000140)
– Gannivegil Bog (IE0000142)
– Lough Nillan Bog (Carrickatlieve) (IE0000165)
– Magheradrumman Bog (IE0000168)
– Meenaguse/Ardbane Bog (IE0000172)
– Meentygrannagh Bog (IE0000173)
– Slieve League Bog (IE0000189)
– Slieve Tooney/Tormore Island/Loughros Beg Bog (IE0000190)
– West of Ardara/Maas Road (IE0000197)
– Loughatorick South Bog (IE0000308)
– Rosroe Bog (IE0000324)
– Killarney National Park (IE0000365)
– Mount Brandon (IE0000375)
– Slieve Bloom Mountains (IE0000412)
– Carrowmore Lake Complex (IE0000476)
– Glenamoy Bog Complex (IE0000500)
– Lough Gall Bog (SiteCode IE0000522)
– Owenduff/Nephin Complex (IE0000534)
– Slieve Fyagh Bog (IE0000542)
– Cuilcagh – Anierin Uplands (IE0000584)
– Lough Hoe Bog (IE0000633)
– Lough Nabrickkeagh Bog (IE0000634)
– Galtee Mountains (IE0000646)
– Coolvoy Bog (IE001107)
– Dunragh Loughs/Pettigo Plateau (IE0001125)
– Keeper Hill (IE001197)
– Arroo Mountain (IE0001403)
– Derryclogher (Knockboy) Bog (IE0001873)
– Glanmore Bog (IE0001879)
– Maulagowna Bog (IE0001881)
– Glendree Bog (IE0001912)
– Sonnagh Bog (IE0001913)
– Bellacorick Bog Complex (IE0001922)
– Mweelrea/Sheeffry/Erriff Complex (IE0001932)
– Croaghaun/Slievemore (IE0001955)
– Tamur Bog (IE0001992)
– Ox Mountains Bogs (IE0002006)
– Maumturk Mountains (IE0002008)
– The Twelve Bens/Garraun Complex (IE0002031)
– Boleybrack Mountain (IE0002032)
– Connemara Bog Complex (IE0002034)
– Ballyhoura Mountains (IE0002036)
– Cloghernagore Bog and Glenveagh National Park (IE0002047)
– Wicklow Mountains (IE0002122)
– Lough Golagh and Breesy Hill (IE0002164)
– Slieve Mish Mountains (IE0002185)
– River Finn (IE0002301)
– Slieve Bernagh Bog (IE0002312)
Bilaga III ‑ B (områden som degenererat sedan 1995 som anges i det första yrkandet led c)
– Caha Mountains (IE000093)
– Croaghanagh Bog (IE0000129)
– Fawnboy Bog/Lough Nacung (IE0000140)
– Gannivegil Bog (IE0000142)
– Lough Nillan Bog (Carrickatlieve) (IE0000165)
– Magheradrumman Bog (IE0000168)
– Meenaguse/Ardbane Bog (IE0000172)
– Slieve League Bog (IE0000189)
– Slieve Tooney/Tormore Island/Loughros Beg Bog (IE0000190)
– West of Ardara/Maas Road (IE0000197)
– Killarney National Park (IE0000365)
– Mount Brandon (IE0000375)
– Carrowmore Lake Complex (IE0000476)
– Glenamoy Bog Complex (IE0000500)
– Lough Gall Bog (SiteCode IE0000522)
– Owenduff/Nephin Complex (IE0000534)
– Slieve Fyagh Bog (IE0000542)
– Cuilcagh – Anierin Uplands (IE0000584)
– Lough Hoe Bog (IE0000633)
– Lough Nabrickkeagh Bog (IE0000634)
– Dunragh Loughs/Pettigo Plateau (IE0001125)
– Arroo Mountain (IE0001403)
– Glanmore Bog (IE0001879)
– Bellacorick Bog Complex (IE0001922)
– Mweelrea/Sheeffry/Erriff Complex (IE0001932)
– Croaghaun/Slievemore (IE0001955)
– Tamur Bog (IE0001992)
– Ox Mountains Bogs (IE0002006)
– Maumturk Mountains (IE0002008)
– The Twelve Bens/Garraun Complex (IE0002031)
– Boleybrack Mountain (IE0002032)
– Connemara Bog Complex (IE0002034)
– Cloghernagore Bog and Glenveagh National Park (IE0002047)
– Wicklow Mountains (IE0002122)
– Slieve Mish Mountains (IE0002185)
– River Finn (IE0002301)
– Slieve Bernagh Bog (IE0002312)
Bilaga III ‑ C (områden som inte degenererat sedan 1995 som anges i det första yrkandet led c)
– Meentygrannagh Bog (IE0000173)
– Loughatorick South Bog (IE0000308)
– Rosroe Bog (IE0000324)
– Slieve Bloom Mountains (IE0000412)
– Galtee Mountains (IE0000646)
– Coolvoy Bog (IE001107)
– Keeper Hill (IE001197)
– Derryclogher (Knockboy) Bog (IE0001873)
– Maulagowna Bog (IE0001881)
– Glendree Bog (IE0001912)
– Sonnagh Bog (IE0001913)
– Ballyhoura Mountains (IE0002036)
– Lough Golagh and Breesy Hill (IE0002164)
Bilaga IV (områden som anges i det första yrkandet led e)
– Barroughter Bog (IE0000231)
– Lough Ree (IE0000440)
– Ballygar (Aghrane) Bog (0002199)
– Derragh Bog (0002201)
– River Moy (IE0002298)
– Tullaher Lough and Bog (IE0002343)
– Derrinlough (Cloonkeenleananode) Bog (IE0002197)
– Aughrim (Aghrane) Bog (IE0002200)
– Mount Jessop Bog (IE0002202)
– Girley (Drewstown) Bog (IE0002205)
– Wooddown Bog (IE0002205)
– Scohaboy (Sopwell) Bog (Sites Code IE0002206)
– Arragh More (Derrybreen) Bog (IE0002207)
Bilaga V (områden som anges i det första yrkandet led f)
– Caha Mountains (IE000093)
– Croaghanagh Bog (IE0000129)
– Fawnboy Bog/Lough Nacung (IE0000140)
– Gannivegil Bog (IE0000142)
– Lough Nillan Bog (Carrickatlieve) (IE0000165)
– Magheradrumman Bog (IE0000168)
– Meenaguse/Ardbane Bog (IE0000172)
– Meentygrannagh Bog (IE0000173)
– Slieve League (IE0000189)
– Slieve Tooney/Tormore Island/Loughros Beg Bog (IE0000190)
– West of Ardara/Maas Road (IE0000197)
– Loughatorick South Bog (IE0000308)
– Rosroe Bog (IE0000324)
– Killarney National Park (IE0000365)
– Mount Brandon (IE0000375)
– Slieve Bloom Mountains (IE0000412)
– Carlingford Mountain (IE0000453)
– Carrowmore Lake Complex (IE0000476)
– Glenamoy Bog Complex (IE0000500)
– Lough Gall Bog (IE0000522)
– Owenduff/Nephin Complex (IE0000534)
– Slieve Fyagh Bog (IE0000542)
– Cuilcagh – Anierin Uplands (IE0000584)
– Ben Bulben, Gleniff and Glenade Complex (IE0000623)
– Lough Hoe Bog (IE0000633)
– Lough Nabrickkeagh Bog (IE0000634)
– Galtee Mountains (IE0000646)
– Coolvoy Bog (IE001107)
– Dunragh Loughs/Pettigo Plateau (IE0001125)
– Keeper Hill (IE001197)
– Arroo Mountain (IE0001403)
– Derryclogher (Knockboy) Bog (IE0001873)
– Glanmore Bog (IE0001879)
– Maulagowna Bog (IE0001881)
– Mullaghanish Bog (IE0001890)
– Glendree Bog (IE0001912)
– Sonnagh Bog (IE0001913)
– Bellacorick Bog Complex (IE0001922)
– Mweelrea/Sheeffry/Erriff Complex (IE0001932)
– Comeragh Mountains (IE0001952)
– Croaghaun/Slievemore (IE0001955)
– Tamur Bog (IE0001992)
– Ox Mountains Bogs (IE0002006)
– Maumturk Mountains (IE0002008)
– The Twelve Bens/Garraun Complex (IE0002031)
– Boleybrack Mountain (IE0002032)
– Connemara Bog Complex (IE0002034)
– Ballyhoura Mountains (IE0002036)
– Cloghernagore Bog and Glenveagh National Park (IE0002047)
– Wicklow Mountains (IE0002122)
– Polllangoona Bog (IE0002126)
– Lough Golagh and Breesy Hill (IE0002164)
– Slieve Mish Mountains (IE0002185)
– River Finn (IE0002301)
– Slieve Bernagh Bog (IE0002312)
Bilaga VI (områden som anges i det första yrkandet led g)
– Magheradrumman Bog (IE0000168)
– West Ardara/Maas Road (IE0000197)
– Killarney National Park (IE0000365)
– Mount Brandon (IE0000375)
– Glenamoy Bog Complex (IE0000500)
– Owenduff/Nephin Complex (IE0000534)
– Bellacorick Bog Complex (IE0001922)
– Mweelrea/Sheeffry/Erriff Complex (IE0001932)
– Comeragh Mountains (IE0001952)
– The Twelve Bens/Garraun Complex (IE0002031)
– Connemara Bog Complex (IE0002034)
– Cloghernagore Bog and Glenveagh National Park (IE0002047)
– Wicklow Mountains (IE0002122)
– River Finn (IE0002301)
1 Originalspråk: tyska.
2 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT L 158, 2013, s. 193).
3 Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för miljö, Enheten Natur och biologisk mångfald (ENV B.3), Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR, 28 april 2013, s. 82.
4 Kommissionens beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande av en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG (EUT L 387, 2004, s. 1).
5 Kommissionens beslut 2009/96/EG av den 12 december 2008 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en andra uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 43, 2009, s. 466).
6 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/19 av den 14 december 2018 om antagande av en tolfte uppdatering av listan över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 7, 2019, s. 287).
7 Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för miljö, Enheten Natur och biologisk mångfald (ENV B.3), Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR, 28 april 2013, s. 83.
8 Beslut 2004/813.
9 Beslut 2009/96.
10 Denna användning av begreppet ”skyddad” (” protect ”) i det första yrkandet leden a och b är felaktig, eftersom även degenererade habitat för högmossar kan vara skyddade i Natura 2000-områden. Vad som avses är den aktuella livsmiljötyp som skyddas, i det aktuella fallet 7110, ”aktiva högmossar”.
11 Dom av den 22 juni 2022, kommissionen/Slovakien (Skydd av tjäder) (C‑661/20, EU:C:2022:496, punkt 44).
12 Dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 37), och dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑88/15, EU:C:2017:267, punkt 42).
13 Se dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (PM10) (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 43) och där angiven rättspraxis.
14 Department of Culture, Heritage and the Gaeltacht, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland 2019 (bilaga A.7a till ansökan, s. 33). Se även National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 950, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
15 National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 898 och 925, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
16 Dom av den 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen m.fl. (C‑399/14, EU:C:2016:10, punkterna 36, 37 och 40), och dom av den 14 november 2024, kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar) (C‑47/23, EU:C:2024:954, punkt 92).
17 Dom av den 11 april 2013, Sweetman m.fl., C‑258/11, EU:C:2013:220, punkt 33), dom av den 16 juli 2020, WWF Italia Onlus m.fl., (C‑411/19, EU:C:2020:580, punkt 32), dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 153), och dom av den 14 november 2024, kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar) (C‑47/23, EU:C:2024:954, punkt 86).
18 Se emellertid förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar) (C‑47/23, EU:C:2024:708, punkt 29).
19 Dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien (Alto Sil, brunbjörn) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 142), och dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 156).
20 Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 43), dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 111), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 134).
21 Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 59), dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 114), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 120).
22 Dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 142), dom av den 14 januari 2016, kommissionen/Bulgarien (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, punkt 58), och dom av den 10 november 2016, kommissionen/Grekland (Kyparissia) (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 29). Se även dom av den 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen m.fl. (C‑399/14, EU:C:2016:10, punkt 42), dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C‑293/17 och C‑294/17, EU:C:2018:882, punkt 85), och dom av den 14 november 2024, kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar) (C‑47/23, EU:C:2024:954, punkt 87).
23 Se dom av den 14 november 2024, kommissionen/Tyskland (Försämring av slåtterängar) (C‑47/23, EU:C:2024:954, punkterna 89, 93 och 108).
24 Bilaga A.7.a till ansökan, s. 32 och 33.
25 Denna rapport är numera tillgänglig och innehåller de facto det angivna konstaterandet: National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 898, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
26 National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 966, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
27 National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 953, utdrag i bilaga D.4 till dupliken), med hänvisning till Compass Informatics (augusti 2024). Overarching Report - GIS Review – turbary areas – Blanket bog SACs. Commissioned by National Parks & Wildlife Service, Dept. Housing, Local Government and Heritage, Dublin, Ireland (ej publicerad), s. 11 (bilaga B.12a till svaromålet).
28 Dom av den 16 december 1960, Humblet/Belgiska staten (6/60-IMM, EU:C:1960:48, s. 1185), dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 43), dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
29 Dom av den 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 66), dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punkt 45), och dom av den 7 december 2023, Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, punkt 82).
30 Dom av den 7 december 2023, Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:966, punkt 88). Se även internationella domstolens rådgivande yttrande av den 23 juli 2025, Obligations of States in Respect of Climate Change , punkt 452.
31 Skäl 4 i livsmiljödirektivet och dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑6/04, EU:C:2005:626, punkt 25), och dom av den 10 januari 2006, kommissionen/Tyskland (C‑98/03, EU:C:2006:3, punkt 59) samt beslut av den 20 november 2017, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punkt 59).
32 Se nedan, punkterna 105–107.
33 Enligt bilaga A.2 till ansökan föreslog Irland det första området i oktober 1996 och de sista tre områdena i april 2016.
34 Dom av den 13 januari 2005, Dragaggi m.fl. (C‑117/03, EU:C:2005:16, punkterna 26 och 29), och dom av den 14 september 2006, Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punkterna 37 och 38).
35 Dom av den 14 september 2006, Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (C‑244/05, EU:C:2006:579, punkterna 41 och 42).
36 Dom av den 13 januari 2005, Dragaggi m.fl. (C‑117/03, EU:C:2005:16, punkterna 27 och 28).
37 Dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Cypern (Natrix n. cypriaca) (C‑340/10, EU:C:2012:143, punkterna 43, 46 och 47).
38 Dom av den 15 mars 2012, kommissionen/Cypern (Natrix n. cypriaca) (C‑340/10, EU:C:2012:143, punkt 45).
39 Dom av den 13 januari 2005, Dragaggi m.fl. (C‑117/03, EU:C:2005:16, punkterna 27 och 28).
40 Se särskilt beträffande livsmiljödirektivet, dom av den 7 december 2000, kommissionen/Frankrike (Basses Corbières) (C‑374/98, EU:C:2000:670, punkt 51).
41 Svar på det kompletterande motiverade yttrandet, bilaga A.17 till ansökan, s. 20 och följande sidor.
42 Compass Informatics (augusti 2024). Overarching Report - GIS Review – turbary areas - Blanket bog SACs. Commissioned by National Parks & Wildlife Service, Dept. Housing, Local Government and Heritage, Dublin, Irland (ej publicerad), tabell 4, s. 17 (bilaga B.12a till svaromålet).
43 National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 966, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
44 National Parks and Wildlife Service, The Status of EU Protected Habitats and Species in Ireland, Habitat Assessments , Volume 2 (2025, s. 950, utdrag i bilaga D.4 till dupliken).
45 Simon J. Barron, Botanical, Environmental and Conservation Consultants Ltd., (BEC Consultants) (mars 2017) Turf-cutting GIS Review VOLUME 1 – DRAFT . Prepared for the Department of Arts, Heritage, Regional, Rural and Gaeltacht Affairs (bilaga A.31 till ansökan).
46 Studie från 2024 (citerad i fotnot 42), särskilt s. 9.
47 Carlingford Bog SAC (IE0000453), Ben Bulben, Gleniff and Glenade Complex SAC* (IE000623) och Comeragh Mountains SAC* (IE001952).
48 Fotnot 17 i dupliken. De övriga områden som anges där för vilka tillräckliga återställandeåtgärder har vidtagits har kommissionen inte gjort till föremål för talan.
49 Dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C‑441/17, EU:C:2018:255, punkterna 189 och 190), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkterna 147 och 148).
50 Det gäller områdena Lough Ree (IE0000440) och River Moy (IE0002298).
51 Se ovan punkterna 46–54.