1) Vid bedömningen av förpackningars likhet enligt artikel 35.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 ska en förpacknings egenskaper såsom form, storlek, volym, material, design, märkning, färg och doft beaktas. Däremot ska en del av förpackningen som syftar till att särskilja förpackningen från livsmedelsförpackningar i princip inte beaktas när denna del inte förblir intakt under produktens hela livscykel.
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 18 juni 2026( 1 )
Mål C ‑ 395/25
Orkla Care AB
mot
Kemikalieinspektionen
(begäran om förhandsavgörande från Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, Sverige)
” Begäran om förhandsavgörande – Klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar – Förpackningar som har ett utförande eller en formgivning som liknar dem som används för livsmedel – Vilseledande karaktär för konsumenter – Förpackning för flytande tvättmedel – Förpackningar som liknar förpackningar som vanligtvis används för drycker ”
I. Inledning
1. Förevarande mål rör tolkningen av en bestämmelse i CLP-förordningen( 2 ), i vilken det fastställs krav på förpackningar för ämnen eller blandningar som klassificerats som farliga. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i dels de krav som syftar till att förhindra utsläppande på marknaden av farliga ämnen och blandningar i förpackningar som kan vilseleda konsumenterna genom att de ges intryck av att det rör sig om ett livsmedel, dels olika aspekter av den bedömning som den hänskjutande domstolen ska göra för att fastställa huruvida de aktuella produkterna uppfyller dessa krav.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. CLP-förordningen
2. I artikel 3 i CLP-förordningen föreskrivs att ”[e]tt ämne eller en blandning som uppfyller kriterierna för fysikaliska faror, hälsofaror eller miljöfaror enligt delarna 2–5 i bilaga I är farlig(t) och ska klassificeras med avseende på respektive faroklass enligt den bilagan”.
3. Artikel 4 i denna förordning har rubriken ”Allmänna klassificerings-, märknings- och förpackningsskyldigheter”. I artikel 4.4 och 4.10 föreskrivs följande:
”4. Om ett ämne eller en blandning har klassificerats som farligt, ska leverantörerna säkerställa att ämnet eller blandningen märkts och förpackats i enlighet med avdelningarna III och IV, innan ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden.
…
10. Ämnen och blandningar får inte släppas ut på marknaden om de inte överensstämmer med denna förordning.”
4. I artikel 35 i nämnda förordning, med rubriken ”Förpackning”, föreskrivs följande:
”1. Förpackningar som innehåller farliga ämnen eller blandningar ska uppfylla följande krav:
…
c) Förpackningen och förslutningarna ska i alla delar vara så starka och stadiga att de inte kan lossna och med säkerhet tål normal påfrestning under hanteringen.
…
2. Förpackningar som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning som tillhandahålls allmänheten får varken ha en form eller formgivning som kan dra till sig eller väcka aktiv nyfikenhet hos barn eller vilseleda konsumenterna eller ha ett utförande eller en formgivning som liknar dem som används för livsmedel, djurfoder, läkemedel eller kosmetiska produkter, som skulle vilseleda konsumenterna.
…”
2. Förordning (EU) 2019/1020
5. I artikel 2.1 i förordning (EU) 2019/1020( 3 ) föreskrivs följande:
”Denna förordning ska tillämpas på produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstiftning som förtecknas i bilaga I (nedan kallad harmoniserad unionslagstiftning ), i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte i harmoniserad unionslagstiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar särskilda aspekter av marknadskontroll och tillsyn.”
6. CLP-förordningen nämns i bilagan till förordning 2019/1020.
7. I artikel 11.1 och 11.9 i denna förordning föreskrivs följande:
”1. Marknadskontrollmyndigheterna ska bedriva sin verksamhet för att säkerställa följande:
a) Effektiv marknadskontroll inom deras territorium av produkter som görs tillgängliga på och utanför internet avseende produkter som omfattas av harmoniserad unionslagstiftning.
…
9. Utan att det påverkar unionsförfaranden för skyddsåtgärder enligt den tillämpliga harmoniserade unionslagstiftningen, ska produkter som, på grundval av ett beslut som fattas av en marknadskontrollmyndighet i en medlemsstat, inte har ansetts överensstämma med kraven, av marknadskontrollmyndigheterna i en annan medlemsstat presumeras vara icke överensstämmande med kraven, såvida inte en berörd marknadskontrollmyndighet i en annan medlemsstat har tydliga bevis för motsatsen, på grundval av dess egen utredning med beaktande av underlag som i förekommande fall tillhandahållits av en ekonomisk aktör.”
B. Svensk rätt
8. Kemikalieinspektionen är den statliga förvaltningsmyndighet i Sverige som i egenskap av tillsynsmyndighet, i den mening som avses i artikel 43 i CLP-förordningen, ansvarar för tillsyn av att skyldigheterna i CLP-förordningen följs. Detta framgår av 32 § femte punkten i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
9. Av 2 kap. 19 och 21 §§ miljötillsynsförordningen följer dessutom att Kemikalieinspektionen är den marknadskontrollmyndighet som enligt artikel 16 i förordning 2019/1020 ska vidta lämpliga åtgärder om en produkt som omfattas av harmoniserad unionslagstiftning, när den används i enlighet med sitt avsedda syfte eller under omständigheter som rimligen kan förutses och den är korrekt installerad och underhållen, kan äventyra användarnas hälsa eller säkerhet, eller inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning. Kemikalieinspektionen ska i ett sådant fall utan dröjsmål kräva att den relevanta ekonomiska aktören vidtar lämpliga och proportionella korrigerande åtgärder för att få den bristande överensstämmelsen att upphöra eller eliminera risken inom en tidsfrist som Kemikalieinspektionen anger.
10. Kemikalieinspektionen har med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken (1998:808) befogenhet att besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att förordning 2019/1020 ska följas.
III. Bakgrund till det nationella målet, förfarandet vid domstolen och tolkningsfrågorna
11. Orkla Care AB, ett bolag bildat enligt svensk rätt, saluför kemiska produkter, bland annat flytande tvättmedel. Den aktuella produkten är förpackad i en avlång kartongförpackning med kvadratisk botten och invikt överdel med placering av en skruvkork på ena sidan av invikningen.
12. Efter att Kemikalieinspektionen mottagit tips från konsumenter om att de aktuella produkterna uppvisar likheter med livsmedel, och att produkterna kan förväxlas med livsmedelsprodukter, gav Kemikalieinspektionen Orkla Care tillfälle att yttra sig om detta och om produktförpackningarnas förenlighet med kraven i artikel 35.2 i CLP-förordningen.
13. Orkla Care bestred att det fanns likheter mellan de förpackningar som användes för dess produkter och livsmedelsförpackningar och hävdade att dess förpackningar uppfyllde kraven i denna bestämmelse. Orkla Care gjorde gällande i) att dess förpackningar inte innehåller bilder av komponenter som kan förväxlas med livsmedel, utan bilder av textilier, ii) att en förseglingsetikett måste avlägsnas innan produkten kan användas och att den information på förpackningen som anger att innehållet inte får förtäras ger tillräckliga garantier, iii) att de aktuella produkterna enbart är ögonirriterande och inte farliga vid förtäring, och iv) att valet av kartong motiverades av miljömässiga överväganden.
14. Kemikalieinspektionen ansåg, mot bakgrund av förpackningens utförande i form av en avlång kartongförpackning med kvadratisk botten och invikt överdel med placering av en skruvkork på ena sidan av invikningen i kombination med färgsättningen av förpackningarna och en märkning att produkten är vegansk, att både förpackningens form och formgivning innebär att den är vilseledande för konsumenter och kan förväxlas med livsmedel. Kemikalieinspektionen ansåg därför att förpackningen inte uppfyllde kraven i artikel 35.2 i CLP-förordningen. Mot bakgrund av detta beslutade Kemikalieinspektionen att förbjuda Orkla Care att förpacka de aktuella produkterna i förpackningar med ovannämnda utförande och formgivning.
15. Orkla Care överklagade detta beslut till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Mark- och miljödomstolen ändrade Kemikalieinspektionens beslut endast på så sätt att förbudet började gälla tre månader från det att domstolens dom vunnit laga kraft och fastställde beslutet i övrigt. Mark- och miljödomstolen bedömde nämligen, utifrån redovisad formgivning, storlek och förslutningsmekanik, i kombination med färgsättning och layout, att förpackningarna kunde förväxlas med livsmedelsförpackningar som används för till exempel mjölk, yoghurt, juice och övriga flytande livsmedel, och därför dra till sig och väcka nyfikenhet hos barn. Mark- och miljödomstolen ansåg vidare att förbudet var proportionerligt och inte mer ingripande än vad som är nödvändigt. Den avslog dessutom Orkla Cares begäran om att inhämta ett förhandsavgörande från EU-domstolen.
16. Orkla Care har överklagat denna dom till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (den hänskjutande domstolen). Mark- och miljööverdomstolen anser att det är oklart om de förpackningar som används för de aktuella produkterna, vilka innehåller blandningar som klassificerats som farliga enligt CLP-förordningen, uppfyller de krav som ställs på förpackningar i artikel 35.2 i samma förordning.
17. Det är mot denna bakgrund som Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, genom beslut av den 11 juni 2025, som inkom till EU-domstolen den 13 juni 2025, har beslutat att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande frågor:
”1) Utifrån vilka närmare kriterier ska bedömningen enligt artikel 35.2 i CLP-förordningen av om en förpackning har ett utförande eller en formgivning som liknar dem som används för exempelvis livsmedel göras? Måste åtgärder för att särskilja en förpackning från exempelvis livsmedelsförpackningar vara permanenta under hela förpackningens livscykel eller kan de vara avsedda att rivas bort?
2) Ska bedömningen av om en förpackning har ett utförande eller en formgivning som liknar dem för exempelvis livsmedel göras utifrån de livsmedelsförpackningar som finns på marknaden där produkten släpps ut eller marknaden där den tillhandahålls allmänheten och ska bedömningen då göras enbart utifrån den nationella marknaden, hela unionsmarknaden eller delar av denna?
3) Hur ska begreppet konsument tolkas och tillämpas i artikel 35.2 i CLP-förordningen? Gäller det genomsnittskonsumenten eller ska även sårbara eller utsatta konsumentgrupper, som exempelvis synskadade, personer med annan funktionsnedsättning och barn, inkluderas i begreppet konsument? På vilket sätt ska om så är fallet deras särskilda behov beaktas?
4) Vilken nivå ska risken för att konsumenten vilseleds att tro att det är livsmedel i förpackningen ha? Räcker det med att det finns en teoretisk eller obetydlig risk eller ska risken vara reell? Är det relevant att vid den bedömningen beakta om en förväxling med livsmedel faktiskt har ägt rum, när sådan information finns tillgänglig?
5) Ska farokategorin och den specifika risken med ämnet eller blandningen beaktas vid tillämpningen av artikel 35.2 i CLP-förordningen? Ska artikeln tolkas så, att den är tillämplig på en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och som har ett utförande eller formgivning som liknar dem som används för livsmedel, när förpackningens innehåll, som i detta fall, inte är farligt att förtära, utan enbart med avseende på andra exponeringar, till exempel att blandningen kan orsaka reversibel ögonirritation?”
18. Skriftliga yttranden har inkommit från Orkla Care, den tyska och den franska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Det har inte hållits någon förhandling.
IV. Bedömning
A. Inledande anmärkningar
1. Tolkningsfrågorna
19. Den hänskjutande domstolen har ställt fem frågor till EU-domstolen rörande artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen. I denna bestämmelse, jämförd med artikel 3 i CLP-förordningen, uppställs vissa krav som förpackningar som innehåller ett ämne eller en blandning som klassificerats i någon av faroklasserna i bilaga I till den förordningen och som tillhandahålls allmänheten måste uppfylla. Enligt artikel 4.4 i nämnda förordning ankommer det på leverantörerna att, om ett ämne eller en blandning har klassificerats som farligt, säkerställa att ämnet eller blandningen märkts och förpackats i enlighet med avdelningarna III och IV i samma förordning, vilket inbegriper artikel 35.2, innan ämnet eller blandningen släpps ut på marknaden.
20. Den hänskjutande domstolen utgår från antagandet att de aktuella förpackningarna innehåller en blandning som uppfyller de kriterier för fara för människors hälsa som anges i bilaga I till CLP-förordningen, och närmare bestämt de kriterier som anges i punkt 3.3 i denna bilaga, nämligen ”allvarlig ögonskada eller ögonirritation”, och att blandningen har klassificerats i farokategori 2, ”ögonirritation”.
21. I artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen görs en åtskillnad mellan två olika slags förpackningar, dels förpackningar vilkas form eller formgivning kan dra till sig eller väcka aktiv nyfikenhet hos barn eller vilseleda konsumenterna, dels förpackningar vars utförande eller en formgivning liknar dem som används för livsmedel, djurfoder, läkemedel eller kosmetiska produkter, och där denna likhet skulle kunna vilseleda konsumenterna. Eftersom formuleringen av tolkningsfrågorna tyder på att den hänskjutande domstolen avser det andra alternativet, kommer min bedömning att inriktas på detta alternativ.
2. CLP-förordningen
22. Innan jag inleder min bedömning av tolkningsfrågorna vill jag säga något om CLP-förordningens roll för produktsäkerheten i allmänhet och syftet med denna förordning.
23. Även om begreppet konsument används i CLP-förordning, bland annat i artikel 35.2 första stycket, ingår denna förordning inte i det vidare konsumenträttsliga regelverket, som huvudsakligen syftar till att återställa jämvikten mellan två avtalsparter, nämligen näringsidkaren och den svagare parten i avtalsförhållandet. Nämnda förordning har däremot två huvudsyften: dels att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för miljön, dels att underlätta handeln med kemiska ämnen, blandningar och vissa särskilda föremål på och utanför den inre marknaden.( 4 )
24. Följaktligen har leverantörernas skyldigheter enligt CLP-förordningen inte bara införts för att tillgodose intressena hos köparna av farliga ämnen eller blandningar, utan även för att tillgodose allmänhetens intresse. Artikel 35.2 första stycket i denna förordning kan således inte tolkas mot bakgrund av samtliga direktiv om konsumentskydd, i ordets strikta bemärkelse. Syftet med denna bestämmelse är dock att skydda alla individer som kan tänkas använda ett visst ämne eller en viss blandning, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till ämnet eller blandningen.
B. Den första frågan – Bedömningskriterierna
25. Den första frågan består av två delfrågor. Genom den första delfrågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka kriterier som ska användas vid den bedömning som enligt artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska göras av likheten mellan utförandet eller formgivningen av en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning som tillhandahålls allmänheten och en förpackning som innehåller ett livsmedel. Genom den andra delfrågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det vid denna bedömning ska tas hänsyn till en säkerhetsdetalj som anbringats på den förstnämnda förpackningen, vilken syftar till att särskilja denna förpackning från en livsmedelsförpackning, när denna säkerhetsdetalj inte förblir intakt under förpackningens hela livslängd.
1. Den första delfrågan – Kriterierna för att bedöma förpackningars likhet
26. Även om det i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen inte anges några kriterier för bedömningen av förpackningars likhet, kan dessa härledas ur denna förordnings systematik och syften.
27. Syftet med CLP-förordningen är bland annat att säkerställa att den inre marknaden för ämnen, blandningar och vissa särskilda föremål fungerar effektivt, samtidigt som konkurrenskraften och innovationen förbättras.( 5 ) Mot bakgrund av detta syfte kan artikel 35.2 första stycket i denna förordning inte tolkas så, att denna bestämmelse syftar till att förbjuda saluföring av ett stort antal produkter. Syftet med denna bestämmelse ska däremot anses vara att förhindra att farliga ämnen och blandningar vars förpackningar inte uppfyller kraven i bestämmelsen släpps ut på marknaden. Bedömningen av huruvida en viss förpackning uppfyller dessa krav ska därför göras från fall till fall.
28. För det andra måste kriterierna för bedömning av förpackningars likhet vara enhetliga inom hela unionen. De ska således inte definieras av medlemsstaterna utan hämtas från CLP- förordningen.
29. I artikel 2 led 36 i CLP-förordningen definieras begreppet förpackning som ”en eller flera behållare eller andra komponenter eller material som är nödvändiga för att ytterhöljet ska fullgöra sin inneslutande funktion och andra säkerhetsfunktioner”. En förpackning, i den mening som avses i denna förordning, förefaller således beteckna varje beståndsdel av en produkt som är nödvändig för att produkten ska kunna distribueras till allmänheten, i enlighet med de bestämmelser som är tillämpliga på produkten och med beaktande av de praktiska logistik- och handelsbehoven.
30. Användningen av orden ”utförande” och ”formgivning” i det andra alternativet i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen, vilka binds samman med hjälp av konjunktionen ”eller”, innebär vidare att unionslagstiftaren har avsett att alla egenskaper som kännetecknar en berörd produkts förpackning ska beaktas vid den bedömning som ska göras med stöd av denna bestämmelse. Vad gäller utförandet och formgivningen av en produktförpackning som potentiellt liknar en livsmedelsförpackning, utgörs förpackningens egenskaper av sådant som form, storlek, volym, material, design, märkning, färg och doft. Det är nämligen dessa egenskaper som gör det möjligt för allmänheten att identifiera livsmedel och som kan skapa en oönskad likhet mellan livsmedelsförpackningar och förpackningar som innehåller farliga ämnen eller blandningar.
31. För det tredje stöds denna tolkning av en analys av andra unionsrättsliga instrument på produktsäkerhetsområdet.
32. I förordning (EU) 2023/988( 6 ) fastställs grundläggande regler om säkerheten hos konsumentprodukter som släpps ut eller tillhandahålls på marknaden.( 7 ) Även om förordning 2023/988 inte är tillämplig i förevarande fall( 8 ) utgör denna förordning den allmänna ram för produkters säkerhet som har ersatt( 9 ) direktiv 87/357/EEG( 10 ) och omfattar livsmedelsliknande konsumentprodukter. Nämnda förordning ger således relevanta upplysningar om vilka beståndsdelar av en förpackning som enligt unionslagstiftaren kan vilseleda konsumenterna i fråga om en viss produkts livsmedelskaraktär. För att säkerställa unionsrättens enhetlighet skulle man således kunna utgå från dessa beståndsdelar för att bekräfta min tolkning av CLP-förordningen i punkt 30 i förevarande förslag till avgörande.
33. De bedömningskriterier som enligt unionslagstiftaren är relevanta i detta avseende anges i artikel 6.1 f i förordning 2023/988. Enligt denna bestämmelse ska vid bedömningen av huruvida en produkt är en säker produkt, det vill säga att den inte medför någon risk eller endast en minimal risk vid normal och förutsebar användning, särskilt produktens utseende beaktas, om det är sannolikt att utseendet kommer att få konsumenter att använda produkten på ett annat sätt än vad den var utformad för, och särskilt om en produkt som inte är ett livsmedel ändå är livsmedelsliknande och sannolikt kommer att förväxlas med livsmedel på grund av dess form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym, storlek eller andra egenskaper, och konsumenter, särskilt barn, därför kan komma att placera den i munnen eller suga på den eller inta den.
34. Dessutom innehöll direktiv 87/357, som har upphävts och ersatts av förordning 2023/988, en förteckning över kriterier som i stort sett var identisk med artikel 1.2 däri.( 11 ) Denna förteckning upprepas i skäl 10 i förordning (EG) nr 1223/2009( 12 ), där samma farhågor tas upp när det gäller risken för förväxling med livsmedel och där det anges att ”[p]resentationen av en kosmetisk produkt och framför allt dess form, lukt, färg, utseende, förpackning, etikett, volym eller storlek bör inte utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet genom att den kan förväxlas med ett livsmedel, i enlighet med [direktiv 87/357]”.
35. Mot bakgrund av det ovan anförda, ska den första delfrågan besvaras så, att vid bedömningen av förpackningars likhet enligt artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska en förpacknings egenskaper såsom form, storlek, volym, material, design, märkning, färg och doft beaktas.
2. Den andra delfrågan – Bedömningskriterierna och förpackningens livscykel
36. Denna delfråga rör också de kriterier för bedömning av förpackningars likhet som anges i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen. Den andra delfrågan avser däremot, till skillnad från den första delfrågan, som behandlar dessa kriterier på ett abstrakt sätt, en aspekt som är specifik för det nationella målet.
37. Av tolkningsfrågans formulering framgår nämligen att de aktuella förpackningarna är försedda med en säkerhetsdetalj som syftar till att särskilja dem från livsmedelsförpackningar och som rivs bort när produkten används första gången. Denna beskrivning motsvarar Orkla Cares påståenden, som inför de nationella myndigheterna och i sitt skriftliga yttrande har angett att de aktuella förpackningarna har en förseglingsetikett som täcker korken och som måste rivas av innan produkten används.
38. Jag tolkar således den andra delfrågan så, att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida det vid bedömningen av förpackningars likhet enligt artikel 35.2 i CLP-förordningen även ska tas hänsyn till en del av utförandet och formgivningen av en förpackning som syftar till att särskilja förpackningen från livsmedelsförpackningar, när denna del inte förblir intakt under produktens hela livscykel.
39. En förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning kan ha vissa inslag som neutraliserar dess likhet med livsmedelsförpackningar. Frågan huruvida tillägget av säkerhetsdetaljer, för att undanröja risken för förväxling för konsumenterna, ändrar förpackningens utförande och utformning eller dess helhetsintryck ska bedömas från fall till fall.( 13 )
40. Vidare kan en förpacknings utförande ändras under den berörda produktens livscykel. Vissa delar av förpackningen kan försvinna efter det att produkten har använts första gången, exempelvis olika typer av plomberingar eller säkerhetsdetaljer för transporten av varorna. Sådana detaljer utgör delar av en förpacknings utförande, med hänsyn till den vida definition av begreppet förpackning som anges i artikel 2 led 36 i CLP-förordningen, som omfattar ”en eller flera behållare eller andra komponenter eller material som är nödvändiga för att ytterhöljet ska fullgöra sin inneslutande funktion och andra säkerhetsfunktioner”.( 14 ) Även om ordalydelsen i artikel 35.2 första stycket i denna förordning inte ger några användbara indikationer i detta avseende, anser jag att de delar av en förpackning som inte är avsedda att förbli intakta under produktens hela livslängd i princip inte ska beaktas vid bedömningen av förpackningars likhet enligt denna bestämmelse.
41. För det första ska nämligen artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen tolkas mot bakgrund av de allmänna övervägandena om förordningens roll i unionens rättsordning. Som jag förklarat i punkt 24 i förevarande förslag till avgörande syftar förordningen inte bara till att skydda köparen av ett ämne eller en blandning vid tidpunkten för beslutet om inköpet eller under förvärvet, utan även alla potentiella användare av ett sådant ämne eller en sådan blandning, och detta under produktens hela livscykel.
42. För det andra föreskrivs i artikel 35.1 c i CLP-förordningen att förpackningar som innehåller farliga ämnen eller blandningar särskilt ska uppfylla kravet på att förpackningen och förslutningarna ska vara så starka och stadiga ”att de inte kan lossna” och med säkerhet tål normal påfrestning under hanteringen. Tolkningen av artikel 35.2 första stycket i denna förordning måste följa samma logik.
43. En annan kontextuell aspekt som skulle kunna beaktas är för det tredje den aspekt som framgår av punkt 3.3.2 i bilaga II till CLP-förordningen,( 15 ) som avser ytterförpackningar, även om denna punkt avser flytande tvättmedel för konsumentbruk som förpackas i upplösbara förpackningar för engångsanvändning. Det framgår nämligen att en ytterförpackning ska behålla sin funktion även om den öppnas och stängs flera gånger ”under sin livstid”. Samma krav ska tillämpas på flytande tvättmedel i förpackningar som inte är avsedda för engångsanvändning, såsom de tvättmedel som är aktuella i det nationella målet.
44. Jag föreslår därför att den andra delfrågan ska besvaras så, att vid bedömningen av förpackningarnas likhet ska en del av en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning som syftar till att särskilja förpackningen från livsmedelsförpackningar i princip inte beaktas när denna del inte förblir intakt under produktens hela livscykel.
45. Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 35 och 44 i förevarande förslag till avgörande, ska den första tolkningsfrågan besvaras så, att vid bedömningen av förpackningars likhet enligt artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska en förpacknings egenskaper såsom form, storlek, volym, material, design, märkning, färg och doft beaktas. Däremot ska en del av en förpackning, som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning, som syftar till att särskilja förpackningen från livsmedelsförpackningar i princip inte beaktas när denna del inte förblir intakt under produktens hela livscykel.
C. Den andra frågan – Referensmarknaden
46. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska tolkas så, att likheten mellan en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och en livsmedelsförpackning ska bedömas enbart utifrån den nationella marknaden, hela unionsmarknaden eller delar av denna.
47. Den hänskjutande domstolen har understrukit att Kemikalieinspektionen endast har behörighet att utöva marknadskontroll över förpackningar som släpps ut på den svenska marknaden. Enligt den hänskjutande domstolen kan omfattningen av denna behörighet tyda på att likheten mellan förpackningar i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska bedömas ur svenska konsumenters perspektiv och i förhållande till förpackningar för varor som släpps ut på den svenska marknaden. Denna förordning innehåller emellertid inte några närmare uppgifter om referensmarknaden.
48. Det finns inget i ordalydelsen i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen som gör det möjligt att lösa det rättsproblem som tas upp i den andra frågan. För att besvara denna fråga måste det således göras en systematisk och teleologisk tolkning av denna förordning och hänsyn tas till de principer som ligger unionens rättsordning grundas på.
49. Enligt den traditionella synen inom offentlig rätt, liksom inom folkrätten, är befogenheterna för en nationell tillsynsmyndighet i princip begränsade till territoriet för den medlemsstat som har inrättat denna myndighet och tilldelat den behörighet. Som jag påpekat i ett annat sammanhang behöver unionsrätten visserligen inte nödvändigtvis använda samma lösning.( 16 ) Det finns emellertid inget som tyder på att unionslagstiftaren skulle ha beslutat att överge denna grundläggande lösning vid medlemsstaternas nationella myndigheters genomförande av artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen.
50. Enligt artikel 43 första stycket i CLP-förordningen ska ”[m]edlemsstaterna … utse en eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för förslag till harmoniserad klassificering och märkning och de myndigheter som ska ansvara för tillsyn av att skyldigheterna enligt i denna förordning efterlevs”. Enligt artikel 46 i denna förordning ska medlemsstaterna även vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ämnen och blandningar inte släpps ut på marknaden om de inte har klassificerats, märkts, anmälts och förpackats i enlighet med denna förordning. Enligt artikel 43 andra stycket i samma förordning ska de nationella myndigheterna ”samarbeta med varandra vid genomförandet av sina uppgifter enligt denna förordning och ge de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater allt stöd som är nödvändigt och lämpligt i detta avseende”.
51. Den omständigheten att varje medlemsstat således måste utse minst en myndighet med ansvar för genomförandet av CLP-förordningen, inbegripet för att förbjuda utsläppande på marknaden av produkter vars förpackning inte uppfyller kraven i denna förordning, och att alla nationella myndigheter förväntas samarbeta när de utför sina uppgifter, tyder på att en ansvarig myndighet i en medlemsstat först och främst måste se till att förordningen efterlevs i den medlemsstaten.
52. Den omständigheten att marknaden i en medlemsstat utgör referensmarknaden påverkar inte den enhetliga tolkningen och tillämpningen av artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen. Såsom framgår av min bedömning av den första frågan tillämpar alla medlemsstater identiska kriterier för bedömning av förpackningars likhet.
53. Nationella särdrag och konsumtionsmönster kan dock variera mellan medlemsstaterna. I vissa medlemsstater i Central- och Östeuropa( 17 ) är mjölk eller grädde till exempel fortfarande förpackade i plastpåsar. Denna praxis har sitt ursprung i en vilja att optimera produktionskostnaderna för livsmedel. I dag tycks det snarare röra sig om en vana hos konsumenterna. För en konsument som kommer från en av dessa medlemsstater ökar detta emellertid likheten mellan livsmedel och andra produkter än livsmedel som säljs i plastpåsar. Användningen av en sådan förpackning är däremot mindre utbredd i andra medlemsstater, vilket minskar likheten mellan dessa två produktgrupper för berörda konsumenter i dessa medlemsstater och därmed sannolikheten för att dessa konsumenter skulle förväxla en produkt som inte är livsmedel med ett livsmedel.
54. Dessutom ingår beaktandet av nationella särdrag och konsumtionsmönster i den lösning som unionslagstiftaren har valt när det gäller rättsverkningarna av de nationella myndigheternas beslut vid genomförandet av artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen.
55. I förordning 2019/1020 fastställs nämligen ett grundsystem (”i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte i harmoniserad unionslagstiftning”, för att använda ordalydelsen i artikel 2.1) för att göra det möjligt för marknadskontrollmyndigheterna att bedriva sin verksamhet. Denna förordning är bland annat tillämplig på produkter som omfattas av CLP-förordningen.( 18 )
56. Av artikel 11.9 i förordning 2019/1020 framgår att, i avsaknad av speciallagstiftning på området, ska ”produkter som, på grundval av ett beslut som fattas av en marknadskontrollmyndighet i en medlemsstat, inte har ansetts överensstämma med kraven, av marknadskontrollmyndigheterna i en annan medlemsstat presumeras vara icke överensstämmande med kraven, såvida inte en berörd marknadskontrollmyndighet i en annan medlemsstat har tydliga bevis för motsatsen, på grundval av dess egen utredning med beaktande av underlag som i förekommande fall tillhandahållits av en ekonomisk aktör”. Med beaktande av den omständigheten att CLP-förordningen inte innehåller några bestämmelser om denna problematik förefaller den lösning som föreskrivs i artikel 11.9 i förordning 2019/1020 vara tillämplig på beslut som fattas av nationella myndigheter vid bristande efterlevnad av artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen.
57. Denna lösning utgör inte en mekanism för ömsesidigt erkännande av beslut som fattats av nationella myndigheter. I stället förefaller den grunda sig på synen att ett beslut av en nationell myndighet i en medlemsstat utgör ett prejudikat för nationella myndigheter i andra medlemsstater. Den presumtion om bristande överensstämmelse som är kopplad till detta beslut kan emellertid vederläggas av dessa andra nationella myndigheter inom ramen för deras förfaranden.
58. Av det sätt på vilket denna lösning fungerar går det således att dra slutsatsen att de nationella tillsynsmyndigheternas beslut framför allt har en nationell räckvidd. Presumtionen om bristande överensstämmelse underlättar nämligen de nationella myndigheternas utövande av sina uppgifter och bidrar till att harmonisera besluten inom unionen, utan att det för den skull krävs en absolut samstämmighet vad gäller resultaten av bedömningen av förpackningarnas likhet enligt artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen.
59. En tolkning av denna bestämmelse, enligt vilken den nationella marknaden utgör referensmarknaden, strider inte mot CLP-förordningens syfte att underlätta handeln med kemikalier, blandningar och vissa specifika varor på den inre marknaden.
60. Syftet med direktiv 87/357 var bland annat att förbjuda saluföring av produkter som, på grund av att de kan förväxlas med livsmedel, äventyrar konsumenternas säkerhet och hälsa. Direktivet hade ett dubbelt syfte: dels att säkerställa ett lämpligt och likvärdigt konsumentskydd i alla medlemsstater, dels att undanröja hinder för den inre marknadens funktion. Domstolen konstaterade emellertid att detta direktiv var tillämpligt på ett obegränsat antal produkter som har vissa kännetecken och beträffande vilka, från fall till fall och ”beroende på respektive medlemsstat”, det ska avgöras huruvida de kan medföra sådana risker som dem som avses i direktivet.( 19 ) Eftersom CLP-förordningen eftersträvar liknande syften som direktiv 87/357 måste tolkningen av artikel 35.2 första stycket följa samma logik.
61. Mot bakgrund av att det i artikel 35.2 i CLP-förordningen inte anges någon referensmarknad för den bedömning som ska göras för att fastställa att kraven i denna bestämmelse inte är uppfyllda, och med beaktande av den territoriella omfattningen av den verksamhet som bedrivs av en myndighet som ansvarar för genomförandet av denna förordning, anser jag sammanfattningsvis att dessa myndigheters beslut i huvudsak har verkan i den medlemsstat där den berörda ansvariga myndigheten är belägen. Dessa beslut måste därför grundas på faktiska omständigheter som rör marknaden i den medlemsstaten.
62. Jag föreslår därför att den andra frågan ska besvaras på så sätt att artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska tolkas så, att likheten mellan en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och en livsmedelsförpackning ska bedömas enbart mot bakgrund av marknaden i den medlemsstat som har utsett den berörda nationella myndigheten till ansvarig för genomförandet av denna bestämmelse.
D. Den tredje frågan – Genomsnittskonsumenten
63. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida begreppet konsument i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen endast gäller genomsnittskonsumenten eller om det även omfattar sårbara eller utsatta konsumentgrupper såsom synskadade personer, personer med annan funktionsnedsättning och barn och, i förekommande fall, hur dessa gruppers särskilda behov ska beaktas. Min bedömning av denna fråga kommer att ske i fyra steg.
64. Först kommer jag att undersöka begreppet konsument, i den mening som avses i det första alternativet i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen, för att avgöra huruvida detta begrepp inte bara omfattar genomsnittskonsumenten utan även andra personer. Sedan kommer jag att behandla den hänskjutande domstolens tvivel beträffande huruvida det första alternativet i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen avser såväl konsumenter som barn, vilket enligt den hänskjutande domstolen tyder på att de sistnämndas behov inte beaktas i det andra alternativet, där endast konsumenter nämns. Därefter kommer jag att undersöka hur andra bestämmelser i unionsrätten och den rättspraxis som Orkla Care har hänvisat till skulle kunna påverka min tolkning av begreppet konsument. Avslutningsvis kommer jag att förklara hur sårbara eller utsatta personers särskilda behov ska beaktas.
1. Begreppet konsument
65. Även om CLP-förordningen inte innehåller någon definition av begreppet konsument, som förekommer i artikel 35.2 däri, tillhandahåller den emellertid flera indikationer i detta avseende.
66. Som jag redan påpekat i punkt 24 i förevarande förslag till avgörande syftar denna bestämmelse till att skydda alla individer som kan tänkas använda ett visst ämne eller en viss blandning, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till ämnet eller blandningen. Sårbara eller utsatta personer kan inte uteslutas från detta skydd, eftersom ett civiliserat samhälle har till uppgift att genom sitt agerande och sin lagstiftning ta hand om de mest sårbara och utsatta.
67. I artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen hänvisas dessutom till förpackningar som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning som tillhandahålls ”allmänheten”. Även om dessa begrepp inte specificeras i förordningen, framgår det av vägledningen från Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) om märknings- och förpackningskrav i CLP-förordningen( 20 ) (vägledning om märkning och förpackning) (nedan kallad Echas vägledning) att produkter är avsedda för ”allmänheten” när de exempelvis säljs eller marknadsförs hos en detaljhandlare eller på ett försäljningsställe där allmänheten har fri tillgång till dem eller när de säljs online. Även om denna vägledning inte är rättsligt bindande, kan den likväl ge värdefull ledning vid tolkningen av relevanta unionsrättsliga bestämmelser och således bidra till att säkerställa en enhetlig tillämpning av dessa.( 21 ) Det är dessutom symtomatiskt att definitionen av dessa begrepp återfinns i den del av vägledningen som bland annat behandlar produkter som barn kan komma åt. De berörda produkterna är under alla omständigheter farliga ämnen och blandningar som saluförs – det vill säga ”tillhandahålls allmänheten” – under omständigheter där personer kan utsättas för ämnen eller blandningar som inte är avsedda för dem.
68. Dessutom kan relevanta lärdomar dras av kraven i CLP-förordningen när det gäller skyldigheter för leverantörer av flytande tvättmedel i upplösbar förpackning för engångsanvändning. I Echas vägledning( 22 ) anges nämligen att ” utöver dessa specifika regler [för sådana tvättmedel] ansvarar leverantören, enligt artikel 35.2 i [denna förordning], för att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att förpackningens utformning inte drar till sig barn, så att den till exempel inte kan misstas för livsmedel eller leksaker ”.
69. Vidare stöds tolkningen att begreppet konsument, i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen, omfattar sårbara eller utsatta personer även av andra unionsrättsliga bestämmelser på produktsäkerhetsområdet.
70. Vad gäller direktiv 87/357 har domstolen redan slagit fast att vid de behöriga myndigheternas bedömning av den förvirring som konsumenterna kan uppleva till följd av likheten mellan en produkt som inte är ett livsmedel och en matvara ska ”utsattheten hos vissa kategorier av personer och konsumenter som kan komma i kontakt med produkter som har yttre egenskaper som en matvara, särskilt barn, tas i beaktande”.( 23 )
71. Unionslagstiftaren har dessutom varit mer explicit i den rättsakt som ersatte detta direktiv. Enligt skäl 5 i förordning 2023/988 har alla konsumenter, inbegripet de mest utsatta, ”såsom barn, äldre personer eller personer med funktionsnedsättning”, rätt till säkra produkter. I artikel 6.1 e i denna förordning föreskrivs dessutom att det vid bedömningen av huruvida en produkt är en säker produkt särskilt ska beakta vilka konsumentkategorier som använder produkten, särskilt genom bedömning av risken för ”utsatta konsumenter som barn, äldre och personer med funktionsnedsättning”, samt könsskillnaders inverkan på hälsa och säkerhet.
72. Eftersom hänvisningarna till dessa båda unionsrättsliga instrument har visat sig vara relevanta för bedömningen av den första frågan,( 24 ) ska de även anses vara relevanta i samband med den tredje frågan.
73. Av det ovan anförda följer att begreppet konsument, i den mening som avses i artikel 35.2 i CLP-förordningen, avser alla individer som kan tänkas använda de berörda farliga ämnena eller blandningarna, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till dem, inbegripet utsatta personer.
2. Är barn konsumenter?
74. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida även barn ska anses vara konsumenter i den mening som avses i det andra alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen, eftersom det i denna bestämmelse bland annat föreskrivs att förpackningar inte får dra till sig eller väcka aktiv nyfikenhet hos barn.
75. I det första alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen, som avser en förpacknings form eller formgivning, nämns förvisso inte bara konsumenter utan även barn. Av detta går det emellertid inte att dra slutsatsen att barn inte är konsumenter i den mening som avses i denna bestämmelse. Jag tolkar denna specifika hänvisning till barn som ett uttryck för unionslagstiftarens vilja att betona vikten av barnens intressen och att det inte handlar om att frånta dem det skydd som konsumenter ges i egenskap av sådana.
76. Flera av de omständigheter som jag redan har redogjort för talar för en sådan tolkning. Såsom jag påpekat( 25 ) hänvisas det i Echas vägledning till artikel 35.2 i CLP-förordningen och till att ett barn kan förväxla ett ämne eller en blandning med ett livsmedel. Dessutom nämns barn bland de konsumenter som skyddas i direktiv 87/357 och i förordning 2023/988,( 26 ) och det finns ingen anledning att anta att unionslagstiftaren inte har velat skydda dem i CLP-förordningen.
77. Sammanfattningsvis framgår det av det ovan anförda att även om barn nämns tillsammans med konsumenter i det första alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen undantas de inte från begreppet konsument i det andra alternativet. Det återstår att pröva huruvida min tolkning av detta begrepp skulle kunna påverkas av den omständigheten att det i vissa unionsrättsliga instrument hänvisas till ”genomsnittskonsumenten”.
3. Begreppet genomsnittskonsument i andra unionsrättsliga instrument
78. Vid tolkningen av begreppet konsument, i den mening som avses i det andra alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen, går det inte att bortse från unionslagstiftarens val att inte begränsa räckvidden av detta begrepp till genomsnittskonsumenter. Detta val beror på den typ av produkter som omfattas av denna bestämmelse, nämligen produkter som innehåller ämnen och blandningar som klassificerats som farliga.
79. Begreppet genomsnittskonsument används dessutom i unionsrätten i direktiv som syftar till att återställa jämvikten i avtalsförhållanden mellan avtalsparter. Mot bakgrund av de preciseringar som gjorts i punkt 24 i förevarande förslag till avgörande är dessa direktiv emellertid inte relevanta i förevarande fall.
80. Vidare har domstolen använt begreppet genomsnittskonsument i sina domar avseende andra unionsrättsakter på produktsäkerhetsområdet. Orkla Care har i detta avseende hänvisat till domarna avseende förordningarna (EG) nr 110/2008( 27 ) och nr 1223/2009 samt direktiv 2000/13/EG( 28 ). Dessa domar är emellertid inte relevanta i förevarande mål.
81. För det första avser förordning nr 110/2008 nämligen skydd för geografiska beteckningar för spritdrycker. Förordningen syftar till att främja öppenhet på marknaderna och rättvis konkurrens för att undvika att ekonomiska aktörer ”lägger beslag på” en produkts geografiska ursprung, eftersom detta ursprung kan påverka en konsuments beslut att köpa en produkt.( 29 ) Det rör sig således inte enbart om att skydda hälsan hos de personer som konsumerar de berörda produkterna, utan framför allt om den geografiska beteckningens inverkan på konsumenternas uppfattning av varorna. Detta är skälet till att domen Viiniverla( 30 ), i vilket den centrala problematiken rörde förordning nr 110/2008, inte är relevant i förevarande fall.
82. Vad för det andra gäller förordning nr 1223/2009 avser denna, vilket framgår av artikel 1 däri, kosmetiska produkter och är dess syfte att säkerställa den inre marknadens funktion och en hög skyddsnivå för människors hälsa. I denna förordning betonas dock säkerheten för de personer som de berörda produkterna är avsedda för. Artikel 3 i förordningen avser nämligen kosmetiska produkters säkerhet vid normal eller rimligen förutsebar användning.( 31 )
83. I detta sammanhang rör domen Estée Lauder( 32 ), som Orkla Care har hänvisat till, det instrument som föregick förordning nr 1223/2009, nämligen direktiv 76/768/EEG( 33 ), och avser bestämmelser om reklam för kosmetiska produkter, eftersom sådan reklam kan påverka konsumenternas köpbeteende.
84. Vad vidare gäller domen A.M (Märkning av kosmetiska produkter),( 34 ) som Orkla Care också har hänvisat till, har domstolen visserligen slagit fast att den information om en kosmetisk produkts funktion som krävs enligt artikel 19.1 f i förordning nr 1223/2009 ”klart ska upplysa en normalt informerad och skäligen uppmärksam genomsnittskonsument om den berörda produktens funktion, så att konsumenten inte vilseleds vad gäller produktens användning och användningssätt och så att konsumenten inte använder produkten på ett sätt som skadar konsumentens hälsa”. Dessa preciseringar från domstolens sida styrs emellertid även av viljan att inte bara skydda folkhälsan utan även hälsan hos den person som produkten är avsedd för.
85. För det tredje avsåg direktiv 2000/13 märkning och reklam för livsmedel. De domar som Orkla Care har hänvisat till i detta avseende avser information om sådana livsmedels sammansättning, ursprung eller härkomst, eller deras terapeutiska egenskaper,( 35 ) som kan få konsumenter att just köpa och konsumera varan i fråga, eller att avstå.( 36 )
86. Över lag rör den rättspraxis som Orkla Care har hänvisat till inte begreppet genomsnittskonsument i samband med skyddet av allmänheten mot misstag och omedveten förtäring av ett farligt ämne eller en farlig blandning, utan i samband med syftet att förhindra vilseledande i fråga om en produkts egenskaper, och i fråga om köpet och förtäringen av produkten. Denna rättspraxis kan således inte påverka min tolkning av begreppet konsument i den mening som avses i artikel 35.2 i CLP-förordningen.
4. Beaktandet av särskilda behov
87. Den tredje frågan rör även på vilket sätt de särskilda behoven hos sårbara eller utsatta personer som kan komma i kontakt med farliga ämnen eller blandningar ska beaktas.
88. Orkla Care har i detta avseende gjort gällande att om synskadade anses omfattas av begreppet konsument i den mening som avses i det andra alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen, ska hänsyn tas till att dessa personer i praktiken har metoder för att åtskilja förpackningars innehåll där de tar hjälp i mån av behov.
89. Jag anser att beaktandet av den omständigheten att begreppet konsument, i den mening som avses i denna bestämmelse, omfattar samtliga individer som kan tänkas använda de berörda ämnena och blandningarna, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till dem, inbegripet utsatta personer, måste ta sig uttryck i ett särskilt tillvägagångssätt vid bedömningen av likheten mellan sådana produkters förpackningar och livsmedelsförpackningar.
90. Vid denna bedömning ska hänsyn nämligen tas till de kognitiva förmågorna hos personer som inte har samma förstånd eller associationsförmåga som en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst konsument. Det rör sig således inte om att en person som vill köpa ett livsmedel möjligen kan missta sig på grund av likheten mellan en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och en livsmedelsförpackning, utan om att en synskadad person eller ett barn möjligen kan förväxla dessa två förpackningar. Det får således inte råda någon tvetydighet mellan vad som är förpackningar med farliga ämnen eller blandningar och vad som är livsmedel, eftersom det annars finns risk för förväxling med sådana förpackningar.
91. Jag är medveten om att denna tolkning av artikel 35.2 i CLP-förordningen begränsar de ekonomiska aktörernas möjlighet att fritt välja hur de utformar förpackningarna för sina produkter. Vid överväganden som hänger samman med erövring av marknader och förvärv av kunder genom att produkter skiljer sig från konkurrenternas produkter ska emellertid, med hänsyn till de val som unionslagstiftaren har gjort, företräde ges åt att skydda allmänheten mot de risker som är förknippade med konsumtion av ämnen och blandningar som klassificerats som farliga.
92. Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 73, 77, 85 och 90 i förevarande förslag till avgörande, ska den tredje frågan således besvaras så, att begreppet konsument, i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen, avser alla individer som kan tänkas använda de berörda farliga ämnena eller blandningarna, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till dem, inbegripet utsatta personer, särskilt barn. Vid bedömningen av likheten mellan förpackningar som innehåller sådana produkter och livsmedelsförpackningar ska hänsyn tas till de kognitiva förmågorna hos personer som inte har samma förstånd eller associationsförmåga som en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst konsument.
E. Den fjärde frågan – Nivån för risken för att vilseledas
93. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 35.2 i CLP-förordning ska tolkas så, att risken för att konsumenten vilseleds, i den mening som avses i denna bestämmelse, ska vara hög eller om det räcker med att det finns en teoretisk eller obetydlig risk. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida det är relevant att en förväxling faktiskt har ägt rum.
94. Dessa tvivel tycks ha sitt ursprung i att Orkla Care – med hänvisning till vissa språkversioner av artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen( 37 ) – har hävdat att det krav för att undvika förväxling som anges i det första alternativet i denna bestämmelse är lägre än det krav som anges i det andra alternativet.
95. På samma sätt har den hänskjutande domstolen framhållit de skillnader som finns mellan vissa språkversioner av artikel 35.2 i CLP-förordningen när det gäller vilken grad av risk som krävs. Enligt den hänskjutande domstolen tyder vissa språkversioner av denna bestämmelse således på att det första alternativet är uppfyllt när det finns en potentiell risk för att konsumenterna vilseleds (en viss förpackning kan vilseleda konsumenterna), medan det andra alternativet är mer kategoriskt och kräver en högre risk.
96. Vad gäller artikel 35.2 i CLP-förordningen är jag emellertid inte övertygad om att samtliga språkversioner som Orkla Care har nämnt tyder på att det andra alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen innebär att det krävs en högre risk än den som krävs enligt det första alternativet.( 38 ) Vidare upplever jag inte, i motsats till den hänskjutande domstolen, att samtliga språkversioner uppvisar en skillnad mellan det första och det andra alternativet i denna bestämmelse.( 39 ) Med hänsyn till denna skillnad mellan de olika språkversionerna ska nämnda bestämmelse följaktligen tolkas med beaktande av den allmänna systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår.
97. Syftet med CLP-förordningen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa.( 40 )
98. Enligt det andra alternativet i artikel 35.2 i CLP-förordningen, åtminstone i dess lydelse i de flesta språkversionerna av denna förordning, är vilseledandet av en konsument inte en oundviklig följd av en inneboende egenskap hos förpackningar, utan en potentiell konsekvens, det vill säga en risk.
99. Detta alternativ fokuserar nämligen på huruvida förpackningarnas utförande och formgivning uppvisar likheter som skulle kunna vilseleda konsumenterna. Om en sådan likhet konstateras, och det inte finns några omständigheter som kan neutralisera den, räcker det med en inte oväsentlig risk för vilseledande, vilket är mer än en teoretisk risk, för att anse att kraven i artikel 35.2 i CLP-förordningen inte är uppfyllda.
100. Vad gäller den hänskjutande domstolens frågor om huruvida det vid bedömningen av risken för förväxling med livsmedel är relevant att en sådan förväxling faktiskt har ägt rum, anser jag följaktligen att det inte kan krävas att det läggs fram bevis för att det föreligger ett faktiskt vilseledande. Vad gäller direktiv 87/357 har domstolen redan slagit fast att det inte krävs att behöriga nationella myndigheter genom objektiva och underbyggda uppgifter ska visa att konsumenterna förväxlar produkterna med matvaror och att denna risk är dokumenterad.( 41 ) Denna tolkning kan överföras på CLP-förordningen. Jag kan tillägga att en nationell myndighet som ansvarar för genomförandet av artikel 35.2 i denna förordning, för att utesluta att risken är teoretisk, kan beakta informationen om att en sådan förväxling har ägt rum, när sådan information finns tillgänglig.
101. Jag föreslår därför att den fjärde tolkningsfrågan ska besvaras på så sätt att artikel 35.2 i CLP-förordningen ska tolkas så, att det räcker att det finns en inte oväsentlig risk för vilseledande, vilket är mer än en teoretisk risk, för att det ska anses att kraven i denna bestämmelse inte är uppfyllda. Information om att en förväxling med livsmedel faktiskt har ägt rum kan vara ett tecken på att en sådan risk föreligger.
F. Den femte frågan – Beaktandet av farokategori eller specifik risk
1. Tolkningsfrågan och redogörelsen för problemet
102. Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska tolkas så, att det, vid bedömningen av huruvida en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning är förenlig med denna bestämmelse, är avgörande vilken farokategori och specifik risk som är förknippad med detta ämne eller denna blandning och huruvida nämnda bestämmelse är tillämplig på en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och som har ett utförande eller formgivning som liknar dem som används for livsmedel, när förpackningens innehåll, som i detta fall, inte är farligt att förtära.
103. Denna fråga har sitt ursprung i det argument som Orkla Care har anfört i sitt överklagande, och som återgetts i dess skriftliga yttrande till domstolen. För det första har detta bolag gjort gällande att om ett ämnes eller en blandnings hälsofara är mindre betydande behöver risken för vilseledande vara mer betydande innan denna bestämmelse tillämpas och vice versa.
104. För det andra ska ett vilseledande endast avse förväxling som ökar risken för skada för konsumenten, eftersom vilseledande förpackningar vars innehåll inte är farligt omfattas av andra konsumentskyddsregler. Orkla Care har i detta avseende gjort gällande att förekomsten av en risk för förväxling inte nödvändigtvis innebär att konsumenten utsätts för den fara som är förknippad med ett visst ämne. I förevarande fall utgörs faran av en övergående ögonirritation. Eftersom förpackningarna inte uppvisar någon likhet med någon produkt som är avsedd att komma i kontakt med ögonen är en eventuell förväxling med livsmedelsprodukter irrelevant i förhållande till frågan om konsumenten riskerar att exponeras för en övergående ögonirritation.
2. Bedömning
105. Vad gäller huruvida artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen är tillämplig på ämnen och blandningar som inte är farliga att förtära, konstaterar jag att kraven i denna bestämmelse är tillämpliga på alla ämnen eller blandningar som tillhandahålls allmänheten och klassificerats som farliga.( 42 ) Dessa krav är således även tillämpliga på ämnen och blandningar som utgör en risk som är begränsad till ögonirritation.
106. Det framgår inte heller av ordalydelsen i denna bestämmelse att det vid bedömningen av huruvida en viss förpackning uppfyller kraven i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska tas hänsyn till i vilken faroklass och farokategori det farliga ämnet eller den farliga blandningen har klassificerats, samt till den specifika risk som är förknippad med detta farliga ämne eller denna farliga blandning.
107. Vidare är kriterierna för att bedöma likheten mellan förpackningarnas utförande och formgivning och kriteriet om risk för vilseledande i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen likadana oberoende av ett aktuellt ämnes eller en aktuell blandnings riskprofil. Denna bestämmelse avser nämligen inte bara de fall där det kan fastställas att det föreligger en konkret risk för en persons hälsa under särskilda användningsförhållanden, utan syftar till att förhindra förväxling på grund av likheten mellan en förpackning som innehåller ett farligt ämne eller en farlig blandning och en livsmedelsförpackning. Sett ur detta perspektiv grundar sig nämnda bestämmelse på en binär logik: antingen klassificeras ett ämne eller en blandning som ett farligt ämne eller en farlig blandning, och måste förpackningen uppfylla kraven i direktivet, eller så är detta inte fallet, och omfattas ämnet eller blandningen endast av andra konsumentskyddsregler. Unionslagstiftarens val återspeglar viljan att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå.( 43 )
108. Såsom den tyska regeringen har påpekat överensstämmer denna tolkning med den omständigheten att CLP-förordningen inte grundar sig på en riskbedömning( 44 ) utan på en farobedömning.
109. Domstolen har nämligen i sin praxis avseende det instrument som föregick CLP-förordningen, nämligen direktiv 67/548/EEG( 45 ), preciserat att farobedömningen utgör det första steget i riskbedömningen, som är ett mer exakt begrepp. En bedömning av de faror som är förknippade med ämnenas inneboende egenskaper ska således inte begränsas till att avse omständigheter som rör en specifik användning, såsom är fallet när det gäller riskbedömningen, utan kan genomföras på ett giltigt sätt oberoende av platsen för användningen av ämnet, det sätt på vilket kontakt med ämnet kan äga rum (genom förtäring, inandning eller upptagande genom huden) och den eventuella exponeringsnivån för ämnet.( 46 )
110. Åtskillnaden mellan faro- och riskbedömningen är fortfarande relevant enligt CLP-förordningen. I skäl 15 i denna förordning preciseras nämligen att förordningen bör upprätthålla det nuvarande övergripande hälso- och miljöskydd som ges genom direktiv 67/548. Såsom domstolen har påpekat har denna åtskillnad mellan faror och risker för övrigt behållits i CLP-förordningen och i förordning nr 1907/2006.( 47 )
111. Enligt CLP-förordningen påverkar faroklassen och farokategorin de märkningsuppgifter som krävs enligt artikel 17 i denna förordning, jämförd med bland annat punkt 3.3.4 (”Farokommunikation”) i bilaga I till förordningen. Proportionalitetsprincipen beaktas således i den mekanism som införts genom nämnda förordning, eftersom kraven på farokommunikation varierar beroende på faroklass och farokategori.
112. Jag föreslår därför att den femte frågan ska besvaras så, att vid bedömningen av huruvida en viss förpackning uppfyller kraven i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen ska varken den faroklass och farokategori i vilken det farliga ämnet eller den farliga blandningen i fråga har klassificerats eller den specifika risk som är förknippad med det farliga ämnet eller den farliga blandningen beaktas.
V. Förslag till avgörande
113. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som har ställts av Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (Sverige) på följande sätt:
1) Vid bedömningen av förpackningars likhet enligt artikel 35.2 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 ska en förpacknings egenskaper såsom form, storlek, volym, material, design, märkning, färg och doft beaktas. Däremot ska en del av förpackningen som syftar till att särskilja förpackningen från livsmedelsförpackningar i princip inte beaktas när denna del inte förblir intakt under produktens hela livscykel.
2) Artikel 35.2 första stycket i förordning nr 1272/2008
ska tolkas så,
att likheten mellan en förpackning av ett farligt ämne eller en farlig blandning och en livsmedelsförpackning ska bedömas enbart mot bakgrund av marknaden i den medlemsstat som har utsett den berörda nationella myndigheten till ansvarig för genomförandet av denna bestämmelse.
3) Begreppet konsument, i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket i förordning nr 1272/2008, avser alla individer som kan tänkas använda de berörda farliga ämnena eller blandningarna, eller rentav alla personer som kan tänkas få tillgång till dem, inbegripet utsatta personer, särskilt barn. Vid bedömningen av likheten mellan förpackningar som innehåller sådana produkter och livsmedelsförpackningar ska hänsyn tas till de kognitiva förmågorna hos personer som inte har samma förstånd eller associationsförmåga som en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst konsument.
4) Artikel 35.2 första stycket i förordning nr 1272/2008
ska tolkas så,
att det räcker att det finns en inte oväsentlig risk för vilseledande, vilket indikerar mer än en teoretisk risk, för att det ska anses att kraven i denna bestämmelse inte är uppfyllda. Information om att en förväxling med livsmedel faktiskt har ägt rum kan vara ett tecken på att en sådan risk föreligger.
5) Vid bedömningen av huruvida en viss förpackning uppfyller kraven i artikel 35.2 första stycket förordning nr 1272/2008 ska varken den faroklass och farokategori i vilken det farliga ämnet eller den farliga blandningen i fråga har klassificerats eller den specifika risk som är förknippad med det farliga ämnet eller den farliga blandningen beaktas.
1 Rättegångsspråk: franska.
2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1) (nedan kallad CLP-förordningen).
3 Europaparlamentets och rådets förordning av den 20 juni 2019 om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv 2004/42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011 (EUT L 169, 2009, s. 1).
4 Se skälen 1–3 respektive 4 och 5 i CLP-förordningen, där det anges att handel med ämnen och blandningar inte bara är en fråga för den inre marknaden, utan även för den globala marknaden. För att underlätta världshandeln tas det hänsyn till detta i förordningen.
5 Se skälen 1 och 2 i CLP-förordningen.
6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 10 maj 2023 om allmän produktsäkerhet, ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1025/2012 och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/1828 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG och rådets direktiv 87/357/EEG (EUT L 135, 2023, s. 1).
7 Se artikel 1.2 i förordning 2023/988.
8 I artikel 2.1 i förordning 2023/988 föreskrivs nämligen att denna förordning ska tillämpas i den mån det inte föreligger särskilda bestämmelser med samma syfte enligt unionsrätten som reglerar säkerheten hos de berörda produkterna. Artikel 35.2 i CLP-förordningen utgör en sådan särskild bestämmelse.
9 Se skäl 104 i förordning 2023/988.
10 Rådets direktiv av den 25 juni 1987 om tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning om produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenom utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet (EGT L 192, 1987, s. 49; svensk specialutgåva, område 15, volym 7, s. 244).
11 Artikel 1.1 och 1.2 i direktiv 87/357 avsåg produkter som, trots att de inte är matvaror, har en form, lukt, färg, utseende, förpackning, märkning, volym eller storlek som är sådan att det är sannolikt att konsumenterna, särskilt barn, kommer att förväxla dem med matvaror och som en följd härav placera dem i munnen eller suga på dem eller svälja eller inandas dem, vilket kan vara farligt och orsaka till exempel kvävning, förgiftning eller perforation eller stopp i matsmältningsapparaten.
12 Europaparlamentets och rådets förordning av den 30 november 2009 om kosmetiska produkter (EUT L 342, 2009, s. 59).
13 Se punkt 27 i förevarande förslag till avgörande.
14 Se punkt 29 i förevarande förslag till avgörande.
15 I dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1297/2014 av den 5 december 2014 om ändring, för anpassning till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (EUT L 350, 2014, s. 1).
16 Se mitt förslag till avgörande i målet Irish Ferries (C‑570/19, EU:C:2021:177, punkt 194).
17 Se, exempelvis, ”Bagged Milk Still Popular in Slovakia”, https://www.esmmagazine.com/packaging-design/bagged-milk-still-popular-in-slovakia-7589.
18 Se punkt 6 i förevarande förslag till avgörande.
19 Se dom av den 2 juni 2022, Get Fresh Cosmetics (C‑122/21, EU:C:2022:421, punkt 39).
20 ” Guidance on labelling and packaging in accordance with Regulation (EC) No 1272/2008 ” (vägledning om märkning och förpackning enligt förordning (EG) nr 1272/2008), av den 2 mars 2021, https://echa.europa.eu/documents/10162/2324906/clp_labelling_en.pdf/89628d94–573a-4024–86cc-0b4052a74d65, punkt 3.4.1, s. 18.
21 Se s. 2 i Echas vägledning. Se även för ett liknande resonemang, vad gäller andra liknande dokument, dom av den 13 mars 2025, Cassella-med och MCM Klosterfrau (C‑589/23, EU:C:2025:173, punkt 40).
22 Echas vägledning, punkt 3.4.2, s. 21. Min kursivering.
23 Se dom av den 2 juni 2022, Get Fresh Cosmetics (C‑122/21, EU:C:2022:421, punkt 43).
24 Se punkterna 33 och 34 i förevarande förslag till avgörande.
25 Se punkt 68 i förevarande förslag till avgörande.
26 Ser punkterna 33 och 34 i förevarande förslag till avgörande.
27 Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 januari 2008 om definition, beskrivning, presentation och märkning av, samt skydd av geografiska beteckningar för, spritdrycker, samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1576/89 (EUT L 39, 2008, s. 16).
28 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, 2000, s. 29).
29 Se skälen 2 och 7–9 i förordning nr 110/2008.
30 Dom av den 21 januari 2016 (C‑75/15, EU:C:2016:35, punkt 25).
31 För att undvika förvirring och för fullständighetens skull påpekar jag att hänvisningarna till förordning nr 1223/2009, i punkt 34 i förevarande förslag till avgörande, inte gjorts för att låta sig inspireras av de lösningar som valts i den förordningen, utan för att hänvisa till de lösningar som valts i direktiv 87/357 – till vilket denna förordning hänvisar – om produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan utgöra en risk för konsumenternas hälsa och säkerhet.
32 Dom av den 13 januari 2000 (C‑220/98, EU:C:2000:8, punkt 30).
33 Rådets direktiv av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kosmetiska produkter (EGT L 262, 1976, s. 169), i dess lydelse enligt rådets direktiv 88/667/EEG av den 21 december 1988 (EGT L 382, 1988, s. 46).
34 Dom av den 17 december 2020 (C‑667/19, EU:C:2020:1039, punkt 36).
35 Se dom av den 15 juli 2004, Douwe Egberts (C‑239/02, EU:C:2004:445, punkt 46), dom av den 10 september 2009, Severi (C‑446/07, EU:C:2009:530, punkt 61), och dom av den 4 juni 2015, Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände (C‑195/14, EU:C:2015:361, punkt 36).
36 Dom av den 15 juli 2004, Douwe Egberts (C‑239/02, EU:C:2004:445, punkt 45).
37 Orkla Care har i detta avseende nämnt den engelska språkversionen (” likely … to mislead consumers, or have a similar presentation or a design used for foodstuff …, which would mislead consumers”), den franska språkversionen (” susceptible … d’induire les consommateurs en erreur , ni une présentation ou une esthétique similaire à celles qui sont utilisées pour les denrées alimentaires, … qui tromperait les consommateurs”) och den svenska språkversionen (”[f]örpackningar … får varken ha en form eller formgivning som kan … vilseleda konsumenterna eller ha ett utförande eller en formgivning … som skulle vilseleda konsumenterna”). Min kursivering.
38 I den engelska språkversionen kan uttrycket ”likely … to mislead” (det första alternativet i artikel 35.2 första stycket i CLP-förordningen) hänvisa till en objektiv och inneboende egenskap hos en viss förpackning, medan uttrycket ”which would mislead” (det andra alternativet i denna bestämmelse) kan tolkas som att det räcker med ett hypotetiskt eller till och med potentiellt orsakssamband.
39 Exempelvis kan det vara svårt att urskilja skillnaden i bland annat den danska språkversionen (”eller vildlede forbrugerne , eller have en lignende fremtoning eller et design, … som vil vildlede forbrugerne ”) och den italienska språkversionen (”o sia tale da indurre i consumatori in errore , né hanno una presentazione o un disegno …, atti a indurre i consumatori in errore ”), där samma uttryck används i båda alternativen. Min kursivering.
40 Se artikel 1.1 och skälen 1, 3 och 54 i CLP-förordningen.
41 Se dom av den 2 juni 2022, Get Fresh Cosmetics (C‑122/21, EU:C:2022:421, punkt 44).
42 Se punkt 19 i förevarande förslag till avgörande.
43 Se punkt 97 i förevarande förslag till avgörande.
44 Däremot rör Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1, och rättelse i EUT L 136, 2007, s. 3) denna typ av bedömning.
45 Rådets direktiv av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 196, 1967, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 19), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2001/59/EG av den 6 augusti 2001 (EGT L 225, 2001, s.), och kommissionens direktiv 2008/58/EG av den 21 augusti 2008 (EUT L 246, 2008, s. 1) (nedan kallat direktiv 67/548).
46 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Nickel Institute (C‑14/10, EU:C:2011:503, punkterna 81 och 82), och dom av den 21 juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punkterna 74 och 75).
47 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Nickel Institute (C‑14/10, EU:C:2011:503, punkt 81), och dom av den 21 juli 2011, Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punkt 74).