Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Förbud mot

etnisk diskriminering

i arbetslivet

SEDILU

199296 slutbetänkande för av utredningen åtgärder mot etnisk diskriminering

Statens offentliga utredningar ww 199296 g Kulturdepaxtementet

Förbud mot etnisk

i arbetslivet

diskriminering

slutbetänkande av 11tredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering Stockholm 1992

SOU och Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget. ocksåpå uppdrag av tegeringskansliets som förv ombcsöxjer mmissutsiindningar av dessa publikationer.

Adress Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08739 96 30 Telefax 087 39 95 48

Publikationema kan också köpasi Informationsbokhandcln, Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13171-4 1992 ISSN 0375-250X Stockholm

SOU 199296

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet Birgit Friggebo

Regeringen bemyndigade den 31 maj 1990 det statsråd som hade att föredra ärenden om etnisk diskriminering att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bedöma vilka alternativ som finns för att genom lagstiftning pá lämpligaste och effektivaste sätt utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering, överväga möjligheter till lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering. Den 11 juni 1990 förordnades undertecknad att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet EDU. Utredningen avgav i september 1991 delbetänkandet Organiserad rasism SOU 199175. I föreliggande betänkande behandlas lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet och görs en översyn av den nuvarande lagen mot etnisk diskriminering. I denna del har som experter i utredningen medverkat avdelningsdirektören Hedi Bel Habib, Statens Invandrarverk, personaldirektören Bo Hansson, Landstingsförbundet, sekreteraren Tommy Holm, Svenska kommunförbundet, ombudsmannen Kent Karlsson, Landsorganisationen i Sverige, jur kand Eva-Helena Kling, Svenska Industritjänstemannaförbundet, törutvarande rättssakkunniga i Arbetsmarknadsdepartementet, revisionssekreteraren Lii Orlov-Lempert, kanslirådet Charlotte Redlich, Kulturdepartementet, invandrarsakkunniga Hilde von Smith, Sveriges Akademikers Centralorganisation, jur kand Lars Sydolf, Svenska Arbetsgivareföreningen, föredraganden i Arbetsmarknadsutskottet Gunilla Upmark och förhandlingsdirektören Anders Wistrand, Statens arbetsgivarverk. Rådmannen Nanna Töcksberg har varit sekreterare. I sekretariatets

SOU 199296

arbete har även assistenterna Anita Johansson och Doris Olsson

deltagit.

Utredningen har vid skilda tillfällen sammanträffat med

representanter för invandrarorganisationer, arbetsförmedlare och forskare samt med diskrimineringsombudsmannen.

Utredningsarbetet slutfört. Jag överlämnar härmed är nu EDUs slutbetänkande Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av experterna Bo Hansson, Tommy Holm, Lars Sydolf och Anders Wistrand samt av experten Gunilla Upmark.

Stockholm i september 1992

Hans Stark

Nanna Töcksberg

SOU 199296 Innehållsförteckning

Innehållsförteckning

Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Uppdraget 41

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Internationella åtaganden . 43

. . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Rasdiskrimineringskonventionen 43

. . . . . . . . . . . . 2.2 FN-konventionen om ekonomiska, sociala och

kulturella rättigheter 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 ILO-konventionen nr 111 47 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Den europeiska sociala stadgan 49 . . . . . . . . . . . . .

2.5 Europaradets konvention om migrerande arbetstagares rättsställning 50

. . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 ILO-konventionen om missbruk i samband med

migration och främjande av migrerande

arbetstagares likställighet med avseende på

möjligheter och behandling 51

. . . . . . . . . . . . . . . 2.7 Överenskommelsen nordisk om en gemensam arbetsmarknad 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2.8 EG och EES 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Gällande rätt 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1 Anställning 59

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3.2 Anställningstrygghet 61

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Arbetsledningsbeslut 64

. . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3.4 Anställningsvillkor 66

. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Innehdllsflirteckning sou 199296

3.5 Trakasserier 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3.6 Övrig lagstiftning av intresse 69

. . . . . . . . . . . . . .

3.6.1 Lagen mot etnisk diskriminering 69

. . . . . . . .

3.6.2 Medbestämmandelagen 69

. . . . . . . . . . . . . . 3.6.3 Jämställdhetslagen 71 . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6.4 Främjandelagen 74

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6.5 Lag skyldighet att anmäla ledig plats

om

till arbetsförmedlingen 75

. . . . . . . . . . . . . . 3.6.6 Rättsregler om särbehandling av utländska

medborgare 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

3.6.7 Lag om svenskundervisning 76

. . . . . . . . . . . 3.6.8 Lagen om rättegången i arbetstvister 77 . . . . .

Tidigare överväganden och förslag 79

. . . . . . . . . . Utredningen angáende förbud mot

rasdiskriminering 79

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

4.2 Diskrimineringsutredningen 80

. . . . . . . . . . . . . ..

4.3 Departementspromemorian En ombudsman mot etnisk diskriminering 83

. . . . . . . . . . . . . . . .

4.4 Regeringens prop. 19858698 om invandrarpolitiken 85

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Kommissionen mot rasism och

främlingsfientlighet 86

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Utvärderingen av DO 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 DOs förslag till lagstiftning mot etnisk

diskriminering i arbetslivet 89 . . . . . . . . . . . . . . . 4.8 DOs förslag angáende det framtida arbetet

mot diskriminering . 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utländska förhållanden 97

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Danmark 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Finland 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Norge 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Frankrike 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 199296 Innehållsförteckning

5.5 Kanada 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Nederländerna 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7 Storbritannien 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.8 Tyskland 105

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.9 USA 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.10 Österrike 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.11 EG 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Behovet av lagstiftning 111

. . . . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Behovet bedömt mot bakgrund av internationella åtaganden 1 1 1

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Behovet bedömt mot bakgrund av rättsläget i Sverige 114

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Behovet bedömt mot bakgrund av de faktiska

förhållandena på arbetsmarknaden och risken

för diskriminering 115

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 överväganden inför utformningen av lagstiftning

mot etnisk diskriminering i arbetslivet 123

. . . . . . . . 7.1 Lagstiftning ocheller kollektivavtal 124 . . . . . . . . .

7.2 Skydd individen 127

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Målsättning för lagstiftningen 128

. . . . . . . . . . . . .

7.4 Arbetsrättslig lagstiftning för hela

arbetsmarknaden 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.5 Skydd för bade arbetssökande och arbetstagare 137

. .

7.6 Vad är diskriminering Vilka förfaranden skall

träffas av förbud 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . y

7.7 Indirekt diskriminering 146

. . . . . . . . . . . . . . . . .

7.8 Bevisfrågor 149

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8.1 Närmare om bevisbördan i mal om

etnisk diskriminering 151

. . . . . . . . . . . . . .

7.9 Jämförelse med jämställdhetslagen 157

. . . . . . . . . .

Innehållsförteckning sou 199296

Förslag till lag mot etnisk diskriminering

i arbetslivet m.m. 161 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 Diskrimineringsgrunderna 161

. . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Otillbörlig särbehandling 162

. . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Orsakssambandet 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4 Förbud mot otillbörlig särbehandling

av arbetssökande 165 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.5 Förbud mot otillbörlig särbehandling

av

arbetstagare 170

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilt om lönediskriminering 174

. . . . . . . . . . . . Skadestånd 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ogiltighet 181

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uppgiftsskyldighet 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Processuella regler 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.10.1 Tillämpliga regler 188

. . . . . . . . . . . . . . .

8.10.2 DOs roll i diskrimineringstvister 190

. . . . .

8.10.3 Gemensam handläggning 196

. . . . . . . . . . . 8.10.4 Preskription 197 m.m. . . . . . . . . . . . . . . .

Rättegángskostnadsfrágor 200

. . . . . . . . . . . . . . . Sekretess 201 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag betraflande DO-lagen 203

. . . . . . . . . . . .

10 Specialmotivering 207

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.1 Föreslagen lydelse lag mot etnisk

av

diskriminering i arbetslivet 207

. . . . . . . . . . . . . .

10.2 Förslag till ändring 1 kap. 3 § lagen

av 1974371 om rättegången i arbetstvister 223 . . . . .

10.3 Förslag till ändring 9 kap.

av

sekretesslagen 224

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.4 Förslag till ändring lagen 1986442

av mot

etnisk diskriminering 226

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 199296 Innehållsförteckning

10.5 Förslag till ändring förordningen 1988895 av med instruktion för. ombudsmannen mot etnisk diskriminering 229 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ll Ekonomiska konsekvenser 231 . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor 1 Statistik och forskning m.m. kring invandrarnas villkor i arbetslivet 233 . . . . . . . . . . .

2 3 Särskilda yttranden 267

- . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sou 199296 Sammanfattning

Sammanfattning

Uppdraget

Enligt direktiven skall utredningen mot bakgrund av den kritik som riktats mot Sverige for bristande uppfyllelse av FNkonventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering, DO-lagen. Förslaget skall innebära en civilrättslig reglering.

Bakgrund

Internationella åtaganden

Sverige har ratificerat tre konventioner som direkt är inriktade på frågan om etnisk diskriminering i arbetslivet, nämligen FN s rasdiskrimineringskonvention, FN -konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och ILO-konventionen nr 111 om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning. Sverige har dessutom ratiñcerat flera konventioner som rör invandrad arbetskraft. Iden kommitté som har att övervaka efierlevnaden rasdisav krimineringskonventionen har några ledamöter ifrågasatt huruvida Sverige uppfyller sina åtaganden enligt konventionen på arbetslivets omrâde. Den kommitté som övervakar efterföljden av ILO-konventionen nr l ll riktade år 1990 en begäran till den svenska regeringen att i nästa rapport redogöra för vilka

ll

Sammanfattning sou 199296

åtgärder i form av överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter ocheller lagstiftning vidtagits eller planerats för som att förbjuda etnisk diskriminering. Regeringen ombads också i att lag införa rätt till ersättning för den drabbats dissom av kriminering i anställning eller sysselsättning.

Gällande rätt

Grundlagen bygger på uppfattningen alla människors lika om värde och innehåller förbud mot diskriminerande lagstiftning och krav på att allas likhet inför lagen samt saklighet och opartiskhet skall iakttas inom den offentliga förvaltningen. Lagen mot etnisk diskriminering uttrycker ett totalt fördömande av etnisk diskriminering, dock innehålla något utan att förbud. Lagen reglerar diskrimineringsombudsmannens och nämndens mot etnisk diskriminering verksamhet. DOs verksamhetsområde omfattar hela samhällslivet särskild men uppmärksamhet skall ägnas etnisk diskriminering i arbetslivet. Bestämmelsen i brottsbalken 169 olaga diskriminering om omfattar inte förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den svenska arbetsrätten gäller lika för alla. Något generellt förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet finns emellertid inte. I princip finns den fria anställningsrätten kvar för privata arbetsgivare. Det finns inte någon rättslig möjlighet att ingripa ens mot uttrycklig etnisk diskriminering i anställningsen situation. Statliga arbetsgivare är däremot bundna av grundlagsregeln att vid tillsättning statlig tjänst skall avseende fästas av endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Den som anser sig felaktigt förbigången vid ett statligt tillsättningsbeslut har möjlighet att överklaga i administrativ ordning. På den kommunala sidan gäller utöver objektivitetsregelni 1 kap. 9 § regeringsformen, som innebär diskrimineringsförbud, inga generella regler för anställning personal. av

199296 Sammanfattning sou

Skydd mot diskriminerande avskedanden och uppsägningar finns för de flesta arbetstagare genom lagen om anställningsskydd LAS. Diskriminerande turordning vid uppsägning anses strida mot god sed arbetsmarknaden. Rättsläget vad gäller möjligheterna att under åberopande av etnisk diskriminering angripa en arbetsgivares beslut att avbryta en provanställning eller att inte låta den övergå i tillsvidareanställning får betecknas oklart. Uppsägning i strid mot LAS kan i vissa fall som förklaras ogiltig. Alla kränkningar reglerna i LAS är vidare av skadeståndsgrundande. Genom ADs praxis har utvecklats en allmän rättsgrundsats innebörd att arbetsgivarnas fria arbetsledningsrätt inte får av utnyttjas på ett otillbörligt eller godtyckligt sätt. För omplaceringsbeslut med långtgående verkningar för den enskilde krävs enligt praxis att det skall föreligga godtagbara skäl. På det kollektivavtalsreglerade området anses ett krav på att arbetsgivaren skall utöva sin arbetsledningsrätt på ett sätt som inte står i strid med lag eller goda seder ingå som en dold klausul i kollektivavtalen. Brott grundar därmed rätt till allmänt skadestånd. Avtalslagens generalklausul 36 § om ogiltighet eller jämkning oskäliga avtalsvillkor möjlighet att i undantagsfall av ger angripa t.ex. diskriminerande Iönevillkor.

Tidigare överväganden och förslag

Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering farm år 1968 att rasdiskrimineringskonventionens artikel 5 vad avsåg arbetsförhållanden inte var täckt av svensk rätt. Kommittén ansåg emellertid att det saknades belägg för att etnisk diskriminering förekom arbetsmarknaden och hyste principiella betänkligheter mot att ingripa med lagbestämmelser på förhållandet mellan arbetsmarknadens parter. Parterna borde själva

Sammanfattning sou 199296

genom överenskommelse eller på annat sätt skapa en reglering mot diskriminering. Enligt kommittén borde emellertid frågan om lagstiftning övervägas på nytt om diskrimineringen i framtiden blev mer utbredd. Motsvarande uttalande gjordes i den efterföljande propositionen.

Diskrimineringsutredningen fann år 1983 att rasdiskrimine-

ringskonventionen ålade Sverige ovillkorlig skyldighet att en lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Utredningen fann vidare att en omfattande etnisk diskriminering förekom på den svenska arbetsmarknaden. Utredningen lade fram förslag till en arbetsrättslig lag mot sådan diskriminering efter modell av dåvarande jämställdhetslagen. Förslaget innehöll skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare att göra sig skyldig till en diskriminering mot arbetssökande och arbetstagare på grund av etnisk tillhörighet. Lagen ett antal typfall där diskrimineangav ring skulle anses föreligga och innehöll en bevisbörderegel med presumtionsansvar. Vidare stadgades om vissa aktiva åtgärder och möjlighet till positiv särbehandling. JämO föreslogs bli övervakande myndighet. Diskrimineringsutredningens lagförslag möttes av kritik. Regeringen ansåg att ett ställningstagande till behovet ett av förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet förenat med straff eller skadestånd behövde skjutas på framtiden. Istället lades förslaget till den nuvarande lagen mot etnisk diskriminering fram. Lagen trädde i kraft år 1986. År 1989 uttalade Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet att Sverige för att uppfylla rasdiskrimineringskonventionen behövde vidta ytterligare åtgärder, eftersom invandrare även efter inrättandet av DO upplevde sig negativt som särbehandlade på arbetsmarknaden. Kommissionen ifrågasatte om inte en civilrättslig lagstiftning skulle kunna motiveras redan av det skälet att invandrarna otvivelaktigt utgjorde en utsatt grupp på arbetsmarknaden. DOs möjligheter kraftfullt att agera bedömdes kunna främjas effektiva rättsmedel gjordes om

sou 199296 Sammanfattning

tillgängliga. Kommissionen sade sig inte vilja föregripa den då aktuella utvärderingen av DOs arbete men betonade att en uppstramning på lagstiftningssidan borde övervägas. Flertalet remissinstanser, som kommenterade kommissionens förslag att en lagreglering mot etnisk diskriminering i arbetslivet på nytt borde övervägas, antingen tillstyrkte eller förklarade sig inte ha någon erinran mot det. En utvärdering år 1989 av DOs verksamhet ansågs inte i sig ha bekräftat behovet av ett lagreglerat förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Utredaren uttalade att DO redan med de arbetsinstrument som lagen mot etnisk diskriminering anvisade och de arbetsmetoder myndigheten hittills använt som kunde åstadkomma goda resultat både i enskilda ärenden och i den opinionsbildande verksamheten. I december 1989 överlämnade DO till regeringen ett förslag till lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Förslaget innebar att såväl direkt indirekt uppsåtlig diskriminering som av arbetssökande och arbetstagare skulle förbjudas. Vad gällde arbetssökande omfattade skyddet enligt förslaget inte endast det slutliga anställningsbeslutet utan även missgynnande av någon under rekryteringsförfarandet. Med diskriminering menades enligt förslaget att på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung särbehandla någon på ett sätt till skada som var eller nackdel för honom. Någon precisering vilka handlingar av som avsågs gjordes inte i lagtexten. Diskriminering skulle inte anses föreligga om hänsynstagande till ideella eller andra särskilda intressen legat bakom arbetsgivarens handlande. Förslaget upptog en bevisregel som syftade till att åstadkomma en uppdelad bevisbörda. Sanktionerna var ogiltighet och skadestånd. Förslaget innehöll inte krav på aktiva åtgärder. Tanken på att DO skulle ha en processförande roll avvisades.

Sammanfattning sou 199296

Utländska förhållanden

I avsnittet lämnas en kortfattad redogörelse för situationen vad gäller lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet i de länder som främst kan antas intresse jämförelse, vara av som nämligen Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Kanada, Nederländerna, Storbritannien, Tyskland, USA och Österrike samt inom EG.

Behovet av lagstiftning

I avsnittet gör utredningen en bedömning behovet av av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet mot bakgrund av såväl Sveriges internationella överenskommelser och gällande rätt som de faktiska förhållandena på arbetsmarknaden och risken för diskriminering. Utredningen konstaterar att de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till inte innebär någon absolut skyldighet att lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet men att det måste anses mest förenligt med konventionernas syfte att införa lagstiftning. Nuvarande rättsregler ger inte ett tillräckligt gott skydd mot etnisk diskriminering för arbetssökande och arbetstagare. Utredningen anser sig inte kunna bedöma omfattningen av etnisk diskriminering i arbetslivet det klarlagt men anser att sådan diskriminering förekommer. Dessutom föreligger risk för ökad förekomst av diskriminering i framtiden.

sou 199296 Sammanfattning

överväganden inför utformningen av lagstiftning

I avsnittet redovisas utredningens ställningstaganden till vissa grundläggande frågor inför utformningen av ett lagförslag. Utredningen att det grundläggande skyddet mot etnisk anser diskriminering i arbetslivet bör ges i lag, inte genom kollektivavtal, samt att lagen direkt bör kunna åberopas av varje individ som utsätts för diskriminering. Målsättningen för lagstiftningen bör vara att skapa ett skydd mot sådana fall av diskriminering som är direkt stötande för den allmänna rättskänslan och där det diskriminerande momentet har en framträdande roll. Lagen skall vara ett komplement till de nuvarande reglerna om DOs arbete. Lagstiftningen bör inordnas i det arbetsrättsliga regelsystemet samt gälla hela arbetsmarknaden. Lagen bör omfatta både arbetssökande och redan anställda. Förbud mot diskriminering bör riktas mot avsiktliga otillbörliga förfaranden som innebär negativ särbehandling etnisk grund. Förbud bör inte riktas mot indirekt diskriminering. Denna avgränsning bör enligt utredningens uppfattning medföra att den normbildande effekten blir kraftigare. En uppdelad bevisbörda behövs för att nå materiellt riktiga resultat, men någon uttrycklig bevisbörderegel bör inte finnas i lagen. En uppdelad bevisbörda enligt föreningsrättsmodell kan ändå antas komma till användning i rättstillämpningen. Jämställdhetslagens diskrimineringsförbud kan inte användas som modell för den nya lagstiftningen. Däremot bör likhet med jämställdhetslagen eftersträvas vid utformningen av reglerna i en rad andra avseenden.

Sammanfattning sou 199296 g

Förslag till lag mot etnisk diskriminering i

arbetslivet m.m.

Utredningen föreslår en arbetsrättslig lag som är uppbyggd kring två förbud mot otillbörlig särbehandling på etnisk grund. Det ena förbudet avser behandling av arbetssökande och det andra behandling av arbetstagare. Diskrimineringsgrunderna är ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Orsakssambandet mellan den etniska faktorn och arbetsgivarens handlande uttrycks så att det skall ha varit pá grund av ras etc. arbetsgivaren handlat som som han gjort. Den etniska faktorn skall ha varit nödvändig en betingelse för arbetsgivarens handlande. För att träffas av förbudet mot diskriminering av arbetssökande skall arbetsgivaren ha anställt någon annan än den diskriminerade. Det är genom beslutet att anställa den andre som överträdelsen sker. Ett diskriminerande beteende under rekryteringsförfarandet träffas inte i sig av förbudet men kan, om det lett fram till att arbetsgivaren anställt någon annan, läggas arbetsgivaren till last. För att diskriminering över huvud taget skall anses föreligga måste det ha varit något annat än sakliga skillnader som motiverat särbehandlingen. De normer som arbetsgivaren använder måste framstå som förklarliga och i huvudsak rationella för en utomstående för att sakliga skäl skall anses föreligga för ett handlande. Otillbörlighetsrekvisitet medför att förbudet t.ex. inte är tillämpligt när ett trossamfund anställer en trosfrände för kyrkligt arbete framför någon av annan trosuppfattning. Vad gäller förbudet mot diskriminering redan anställda av avses tre olika situationer med förslaget. Det gäller anställningsoch andra arbetsvillkor, arbetsledningsbeslut och särskilt ingripande åtgärder från arbetsgivarens sida mot arbetstagaren. Det skall i dessa avseenden vara förbjudet för arbetsgivaren att otillbörligen särbehandla en anställd på grund av en etnisk faktor.

sou 199296 Sammanfattning

Den huvudsakliga sanktionen mot överträdelse diskrimineav ringsförbuden skall vara skadestånd. I likhet med vad som gäller enligt jämställdhetslagen skall endast allmänt skadestånd kunna utdömas till arbetssökande och skadeståndet skall delas för det fall flera arbetssökande blivit förbigångna genom samma anställningsbeslut. Vid diskriminering av arbetstagare skall både ekonomiskt och allmänt skadestånd kunna utgå. Ogiltighetsregler som motsvarar dem i jämställdhetslagen föreslås. Arbetsgivare föreslås viss uppgiftsskyldighet på begäran av den som misstänker sig vara diskriminerad. De processuella regler som föreslås ansluter nära till jämställdhetslagens. Lagen om rättegången i arbetstvister görs tillämplig och AD blir huvudsakligt forum. DO föreslås få en processförande roll motsvarande lämOzs. Med tanke bl.a. på DOs små resurser och på att DOs opinionsbildande verksamhet inte bör inskränkas till förmån för den nya uppgiften föreslås att DO möjlighet att anlita ges advokat i diskrimineringstvister.

Förslag beträffande DO-lagen

Utredningen föreslår endast mindre förändringar av DO-lagen. Det nuvarande något missvisande namnet föreslås ändrat till lagen om ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Vidare föreslås att det skall framgå lagtexten att ombudsmannen av skall verka mot rasism och främlingsfientlighet. En hänvisning till den föreslagna lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet införs, att DO har den nämnda som anger ovan processförande rollen. Ett tillägg vad gäller DOs möjligheter att begära in uppgifter, om så behövs vid vite, föreslås för att tydligare ge DO möjlighet att biträda enskilda som vill få fram uppgifter om t.ex. en medsökande som anställts.

sou 199296 Summary

Summary

Terms of Reference

In the light of the criticism levelled at Sweden for failing to fulfil the provisions of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, the Committee shall investigate the need for, and the formulation of, legislation to counteract ethnic discrimination in working life and to review the Act to Counteract Ethnic Discrimination DO Act. Any proposals presented shall involve regulation under civil law.

Background

International Commitments

Sweden has ratified three conventions which focus directly on the question of ethnic discrimination working life, namely the UN International Convention on the Elimination of All Forms of Ethnic. Discrimination, the UN International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and ILO Convention No. lll concerning Discrimination in Respect of Employment and Occupation. In addition, Sweden has ratified several conventions concerning immigrant labour. Some members of the committee responsible for supervising compliance with the Convention on the Elimination of All Forms of Ethnic Discrimination have questioned Swedens fulfilment of its commitments under the Convention in the working life sphere. In 1990, the committee which supervises compliance with ILO Convention No. 111 requested that in its

Summary sou 199296

next report the Swedish Government should describe what measures had been taken the form of agreement between the parties on the labour market andor legislation enacted or planned to prohibit ethnic discrimination. The Government was also asked to introduce laws giving persons who have suffered

discrimination in their employment occupation the right to

or compensation.

Applicable Law

The Swedish constitution based on the view that all human

beings are of equal value, prohibits discriminatory legislation and requires the equality of all people under the law and objectivity and impartiality public administration.

The Act to Counteract Ethnic Discrimination the expresses total renunciation of ethnic discrimination, although contains no prohibitions. The Act regulates the activities of the Ethnic

Discrimination Ombudsman DO and the Advisory Committee on Questions concerning Ethnic Discrimination. The sphere of activities of the DO all of society but special

covers areas

attention shall be paid to ethnic discrimination in working life. The provisions of Chapter 16, Section 9 of the Swedish Penal

Code concerning unlawful discrimination do not the cover

relationship between employer and employee. Swedish labour law applies equally to all However,

persons. there no general prohibition of ethnic discrimination in

working life. ln principle, the right to appoint employees freely retained the case of private employers. There legal

no

possibility of intervention a recruitment situation even the

case of express ethnic discrimination. On the other hand, state

employers are bound the principle laid down the constitution which provides that when state post to be filled, only

a objective grounds such as merit and skill shall be taken into

sou 199296 Summary

consideration. Any person who considers he has been incorrect-

passed over connection with decision state appoint-

a on a ment can appeal in accordance with administrative regulations.

As regards local government, there general rules for

are no

employing personnel apart from the requirement of objectivity involving prohibition of discrimination, under Chapter

Section 9 of the Instrument of Government.

The Employment Protection Act LAS provides most employees with protection against discriminatory notice and dismissal. A discriminatory order of piority in connection with

dismissal considered to be contrary to good practice in the

labour market. The legal position be said to be unclear

may as

regards the possibilities of contesting an employer’s decision to terminate trial employment or not to allow employee to

an

proceed to permanent employment the grounds of ethnic

on discrimination. Notice of dismissal contrary to LAS in may certain cases be declared invalid. All violations of the rules set out in LAS constitute grounds for compensation. As a result of precedents established in the Labour Court, a

general legal principle has developed, implying that the free

right of management of employers not be utilized in may an

improper or arbitrary manner. established practice that

acceptable reasons are required for decisions to transfer

personnel which have far—reaching consequences for the individual. In the regulated by collective

area agreements, a

requirement that the employer shall exercise his right of

management in a manner which not contrary to law good or

practice considered to be included an unwritten clause in

collective agreements. Breaches thus grounds for entitlement are

to general compensation.

In exceptional cases, the general clause Section 36 of the Act

on Contracts and Agreements concerning invalidity adjust-

or

ment of unreasonable contract terms provides an opportunity to tackle discriminatory pay conditions, for example.

Summary sou 199296

Previous Considerations and Proposals

In 1968, the Committee of Inquiry into Prohibition of Racial

Discrimination found that Article 5 of the Convention the on Elimination of All Forms of Racial Discrimination was not

covered by Swedish law as regards conditions of work.

However, the Committee considered that there evidence was no of the existence of ethnic discrimination in the labour market and had misgivings in principle about intervention in the form

of legal provisions to regulate relations between the parties in

the labour market. The parties themselves should establish rules

to counteract discrimination, by agreement or some other

way. In the view of the Committee the question of legislation

should be reconsidered discrimination became widespre-

more ad in the future. A corresponding statement appeared in the subsequent Bill.

In 1983, the Commission Ethnic Prejudice and Discrimina-

on

tion concluded that Sweden had an obligation to legislate against ethnic discrimination in working life under the Convention

on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Furthermore, the Commission found that extensive ethnic discrimina-

tion was practised in the Swedish labour market and presented

proposals for labour legislation to counteract such discrimina-

tion, modelled on the Act on Equality between Men and

Women at Work. The proposals included the prohibition of

discrimination on ethnic grounds by employers against job applicants and employees with a penalty of compensation. The proposed legislation specified a number of typical cases

illustrating what might be considered to be discrimination and

contained a provision relating to the burden proof, implying

or

presumption of guilt. In addition, certain active measures were prescribed and the possibility of favourable special treatment. was proposed that the Office of the Equal Opportunities Ombudsman should be the supervisory authority.

sou 199296 Summary

The Commission’s legislative proposals met with criticism. The Government considered that a decision on the need for prohibition of ethnic discrimination working life involving punishment or compensation should be postponed until a later date. Instead, a proposal for the current Act to Counteract Ethnic Discrimination was presented. The Act entered into force in 1986.

In 1989, the Special Commission Against Racism and Xenophobia stated that Sweden needed to take additional

measures to fulfil the Convention to Eliminate All Forms of Racial Discrimination, since immigrants perceived themselves

as subject to negative treatment in the labour market, even after

the establishment of the DO. The Commission was of the

opinion that civil legislation was justified the fact that immigrants undoubtedly constituted a vulnerable group in the

labour market. was judged that the possibilities for powerful action on the part of the D0 would be enhanced effective legal instruments were made available. The Commission did not wish to anticipate the evaluation of the DO’s work but stressed

that a tightening up of legislation should be discussed. The

majority of the bodies consulted on the Commission’s proposals

for legislation either approved these proposals stated that or

they had no objections.

An evaluation of the DO’s activities carried out in 1989 was

not considered, in itself, to confirm the need for a legislative prohibition of ethnic discrimination working life. The chairman of the Committee stated that the DO was already able to achieve good results, both in individual cases and in moulding public opinion, by employing the legal instruments

provided the Act to Counteract Ethnic Discrimination and the

methods which this authority had used hitherto.

In December 1989, the DO presented a proposal to the

Government for legislation against ethnic discrimination in working life. The proposal implied that both deliberate direct

Summary sou 199296

and indirect discrimination directed against employees and job applicants should be prohibited. As regards applicants, protection under the proposal covered not only the final appointment

decision but also discrimination during the recruitment process. In the context of the proposal, discrimination meant the special treatment of a person to her his detriment disor or

advantage, on grounds of race, colour, nationality ethnic

or origin. No details were specified of what Acts involved. were

If an employer’s action was motivated by idealistic other

or

special interests, this should not be considered discriminatory.

The proposal included a rule for evidence which aimed to achieve an allocated burden of proof. The sanctions were

invalidity of contract and compensation. The proposal contained

no requirements for active measures. The idea that the DO

should have a litigating role was rejected.

The Situation Abroad

A short account given this section of the situation

regar-

ding legislation against ethnic discrimination working life comparable countries, namely Denmark, Finland, Norway, France, Canada, the Netherlands, the United Kingdom, Germany, the United States and Austria and also within the EC.

The Need for Legislation

The Committee makes an assessment of the need for legislation

against ethnic discrimination working life view of Swe-

den’s international agreements and the applicable law and also of actual conditions the labour market and the risk of discrimination.

sou 199296 Summary

The report establishes that the international conventions to which Sweden has acceded do not imply absolute obligation any to legislate against ethnic discrimination working life, but that the introduction of legislation must be considered consistent with the aim of these conventions. The legal rules currently in force do not provide job applicants and employees with adequate protection against ethnic discrimination. The committee does not consider that the can assess extent of ethnic discrimination working life, but establishes that such discrimination clearly takes place. In addition, there a risk that discrimination will increase in the future.

Considerations to be taken into account prior to drawing up legislation

In this section, the Committee presents the standpoints has adopted on certain fundamental questions prior to drawing up a bill. The Committee considers that fundamental protection against ethnic discrimination working life should be provided by law rather than collective agreements, and that should be possible for every individual subjected to discrimination to refer directly to the law. The of legislation should be purpose to create protection against cases of discrimination which directly offend against a general sense of justice and in which the discriminatory element plays prominent role. The Act a to supplement the current rules which apply to the Ethnic Discrimination Ombudsman‘s work. Legislation should be incorporated in labour law and apply to the entire labour market. The Act should both job cover applicants and persons already employed. A discrimination prohibition should be addressed to deliberate, improper pro-

Summary sou 199296

cedure, implying special negative treatment on ethnic grounds.

The prohibition should not address indirect discrimination. In the Committee’s view this demarcation should achieve a stronger normative effect. Divided burden of proof needed to achieve materially correct results, but the law should not include any express provisions the burden of proof. In on any case, can be assumed that divided burden of proof modelled

on the right of association will be used in application in the

courts. The prohibition of discrimination the Swedish Act

concerning Equality between Men and Women the Equal Opportunities Act cannot be used as a model for the

new

legislation. On the other hand, there should be an endeavour to achieve similarity with the Equal Opportunities Act drawing up provisions a number of other respects, primarily

as regards sanctions and litigation.

Proposal for an Act against Ethnic Discrimination in

Working Life, etc.

The Committee Act in the labour law sphere which

proposes an

based on two prohibitions of unfair special treatment

on ethnic grounds. One prohibition the treatment of job covers

applicants and the other the treatment of employees.

The grounds for such discrimination colour, national are race,

or ethnic origin or religious faith. The relationship between the ethnic factor and the employer’s actions to be formulated

so

that the employer must have acted as he or she did on grounds

of race, etc. The ethnic factor must have been indispensable

an

element explaining the employer’s action. discrimination of a job applicant to apply, the employer

shall have employed someone other than the subjected person to discrimination. The offence occurs in connection with the

sou 199296 Summary

decision to employ this other person. Discriminatory behaviour during the recruitment procedure not per se covered by the prohibition but, as a result, has led to the appointment of someone else by the employer, the employer may be held responsible for her or his action. discrimination to be established, special treatment must have been motivated by differences not based on objective grounds. The applied norms by the employer must appear to be comprehensible and primarirational to an outsider to be considered that objective reasons have motivated her or his actions. The requirement of unfairness means that prohibition, for example, not applicable when a religious community employs fellow-beleiver for a religiously—oriented duties preferences to someone of another faith. Regarding the prohibition of discrimination of persons already employed, three different situations are covered by the proposal. These refer to employment or other conditions of work, management decisions and particularly intrusive measures on the part of the employer relation to the employee. In this context, the employer shall be prohibited from treating an employee unfairly due to an ethnic factor. The chief sanction against breaches of the discrimination prohibition shall be compensation. As the case of the Equal Opportunities Act only general compensation shall be imposed for job applicants, and compensation shall be shared where several job applicants have been passed over in the same appointment decision. In the case of discrimination of employees, both financial and general compensation shall be payable. Rules for the invalidation of the contract which correspond to those contained the Equal Opportunities Act are proposed. further proposed that employers shall be liable to furnish information at the request of who suspects he she a person or being subjected to discrimination.

Summary sou 199296

The procedural rules proposed correspond closely to the Equal

Opportunities Act. The Industrial Litigation Act applicable

and the Labour Court shall be the main forum.

proposed that the DO shall have a litigating role

corre-

sponding to that of the Equal Opportunities Ombudsman.

Bearing in mind the small resources at the disposal of the DO and that the DO’s informational activities should not be cut back view of this new task, proposed that the DO shall be

given the possibility of calling in attorney to deal with

an discrimination disputes.

Proposals concering the Act to Counteract Ethnic

Discrimination

The Committee proposes only minor amendments of the Act to Counteract Ethnic Discrimination. The current somewhat

misleading name of the Act should be changed to the Act

concerning the Ethnic Discrimination Ombudsman. In addition, proposed that the text of the Act should make clear that the Ombudsman to take action against racism and

xenophobia. A reference to the proposed Act against Ethnic Discrimination Working Life should be introduced which specifies that the DO has the above litigating role. An amendment proposed regarding the DO’s possibilities of requesting

information, on pain of fine in order to give the necessary,

DO a clearer opportunity to assist private individuals who

require information, for example about another applicant who

has been appointed.

sou 199296 Fdrfattningsfbrslag

Författningsförslag

Förslag till

Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

Förbud mot etnisk diskriminering

Anställning

1 § En arbetsgivare får inte vid anställning otillbörligt särbe-

handla en arbetssökande genom att förbigå arbetssökanden på grund av hans eller hennes ras, hudfárg, nationella eller etniska

ursprung eller trosbekännelse.

Behandling av arbetstagare

2 § En arbetsgivare får inte otillbörligt särbehandla en arbetstagare pâ grund av hans eller hennes ras, hudfarg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse

genom att tillämpa oförmânliga anställnings- eller andra

arbetsvillkor,

genom att leda och fördela arbetet på ett för arbetstagaren

-

påtagligt oförmänligt sätt eller

genom att säga upp, avskeda, permittera eller vidta - annan

jämförlig åtgärd mot arbetstagaren.

Uppgift om meriter

3 § En arbetssökande, som inte har anställts, eller arbetsen

tagare, som inte har befordrats eller tagits ut till utbildning, har rätt att på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om

Författningsjörslag sou 199296

arten och omfattningen av utbildning, yrkeserfarenhet och andra jämförbara meriter i fråga om den i stället fick arbetet eller som

utbildningsplatsen.

Skadestånd och andra påföljder

Ogiltighet

4 § Ett avtal är ogiltigt i den mån det föreskriver eller medger

sådan särbehandling som är otillåten enligt 1 och 2 §§.

5 § Särbehandlas en arbetstagare på något sätt är otillåtet som enligt 2 § genom en bestämmelse i ett avtal med arbetsgivaren, skall bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig, arbetsom

tagaren begär det. Har bestämmelsen sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas att detta i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet förklaras ogiltigt.

Särbehandlas en arbetstagare på något sätt är otillåtet som enligt 2 § genom att arbetsgivaren säger ett avtal eller upp

vidtar en annan sådan rättshandling, skall rättshandlingen förklaras ogiltig, om arbetstagaren begär det. Vad nu har sagts gäller inte när 4 § är tillämplig.

Skadestånd

6 § Om diskriminering av arbetssökande sker att

genom arbetsgivaren bryter mot förbudet i 1 skall arbetsgivaren betala skadestånd till den eller de diskriminerade för den

kränkning som diskrimineringen innebär. Om flera diskriminerade i ett sådant fall begär skadestånd,

skall skadeståndet bestämmas som bara dem hade om en av blivit diskriminerad samt delas lika mellan dem.

sou 199296 Författningsjörslag

7 § Om diskriminering av arbetstagare sker genom att arbets-

givaren bryter mot förbudet i 2 skall arbetsgivaren betala skadestånd till arbetstagaren för den förlust som uppkommer och för den kränkning som diskrimineringen innebär.

8 § Om det är skäligt kan skadestånd enligt 6 och 7 §§ sättas ned eller helt falla bort.

Rättegången i diskrimineringstvister

Iillämpliga regler

9 § Mål enligt denna lag skall handläggas enligt lagen

1974371 om rättegången i arbetstvister. Därvid anses som arbetstagare också arbetssökande och som arbetsgivare också den som någon har sökt arbete hos.

Andra stycket gäller också vid tillämpningen i en tvist enligt

denna lag av reglerna om tvisteförhandling i lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet.

Rätt att föra talan

10 § I en tvist enligt 9 § får ombudsmannen mot etnisk diskriminering föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det och om ombudsmannen

finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen

eller det annars finns särskilda skäl för det. Om ombudsmannen finner det lämpligt får han eller hon i samma rättegång föra också annan talan som ombud för den enskilde. Sådan talan fors vid arbetsdomstolen.

11 § När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för

den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen 1974371 om rättegången

Författningsförslag sou l99296

i arbetstvister, får ombudsmannen mot etnisk diskriminering

föra talan bara om organisationen inte gör det. Vad som i den nämnda lagen föreskrivs om den enskildes

ställning i rättegången skall tillämpas också när ombudsmannen

för talan.

Gemensam handläggning

12 § När flera arbetssökande väcker skadeståndstalan mot samme arbetsgivare och arbetsgivaren menar att skadeståndet

skall delas mellan dem enligt 6 § andra stycket, skall målen på

arbetsgivarens begäran handläggas i samma rättegång.

13 § Har talan i fall som avses i 12 § väckts vid skilda domstolar, skall handläggningen ske hos arbetsdomstolen, om något av målen hör dit. Annars skall handläggningen ske hos den

tingsrätt där talan först väcktes eller, om talan väcktes samtidigt hos flera tingsrätter, den tingsrätt som arbetsgivaren väljer.

14 § Mål som väckts vid någon annan domstol än den där den gemensamma handläggningen skall ske skall lämnas över dit. Beslut att lämna över mål får inte överklagas.

15 § Har flera väckt talan vid samma domstol, tillämpas 12 om målen inte ändå handläggs gemensamt med stöd av någon annan lag.

16 § Handläggningen av ett mål om skadestånd enligt 6 § skall

på begäran av arbetsgivaren skjutas upp, i den mån det behövs

för att målet skall kunna handläggas gemensamt med någon

annan sådan skadeståndstalan som redan väckts eller kan komma att väckas. Talan om skadestånd enligt 6 § med anledning av ett beslut

om tjänstetillsättning som har meddelats av en arbetsgivare med

sou 199296 Författninggörslag

offentlig ställning får inte prövas innan beslutet i fråga om

tjänstetillsättningen har vunnit laga kraft.

Preskription m.m.

17 § Om någon för talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall 34 § andra och tredje stycket, 35 § andra och tredje stycket, 37 38 § andra stycket andra meningen, 39 42

-

§§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket

lagen 198280 om anställningsskydd tillämpas.

18 § I fråga om någon annan talan än som avses i 17 § skall 64 66 och 68 § lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet tillämpas med den skillnaden att den tidsfrist som anges i 66 § första stycket första meningen skall två vara månader. En sådan skadeståndstalan som avses i 6 § får dock inte

väckas senare än åtta månader efter anställningsbeslutet. Når en organisation har försuttit denna tid kan den som är eller har

varit medlem i organisationen väcka talan inom två månader efter det att åttamånaderstiden har löpt ut.

19 § I fråga om en skadeståndstalan med anledning ett beslut av om tjänstetillsättning som har meddelats av en arbetsgivare med offentlig ställning, räknas tidsfristerna enligt 18 § från den dag då beslutet i fråga om tjänstetillsättningen vann laga kraft.

20 § Talan som förs av ombudsmannen mot etnisk diskrimine-

ring behandlas som om talan hade förts på egna vägnar av

arbetstagaren eller den arbetssökande.

Denna lag träder i kraft den

Färfattningsförslag sou 199295

Förslag till ändring av 9 kap. sekretesslagen

20 § Sekretess gäller hos domstol i mål tillämpningen

om av

lagen 198280 om anställningsskydd, lagen 1976580

om medbestämmande i arbetslivet, 11 och 13 kap. lagen

1976600 om offentlig anställning, 15 21 §§ och 23 28 §§

- -

jämställdhetslagen 1991433 och lagen 000000 mot etnisk diskriminering i arbetslivet samt i mål om kollektivavtal för

uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller honom närstående lider

avsevärd skada eller betydande uppgiften röjs.

men om

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

21 § Sekretess gäller i ärende hos jämställdhetsombudsmannen

eller jämställdhetsnämnden enligt jämställdhetslagen 1991433

för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden mot etnisk

diskriminering i ärende enligt lagen 000000 om ombudsman-

nen mot etnisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, det kan antas att den om enskilde lider skada eller uppgiften röjs. men om

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

tjugo år.

Denna lag träder i kraft den

sou 199296 Författningsförslag

Förslag till ändring av 1 kap. 3 § lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister

3 § Tvist som skall handläggas enligt denna lag får i stället

avtal hänskjutas till avgörande av skiljemän. Detta gäller

genom

dock fall som avses i 31 § första eller tredje stycket lagen

1976580 om medbestämmande i arbetslivet. heller får i tvist rörande föreningsrätt, könsdiskriminering eller etnisk

diskriminering göras gällande avtal, som före tvistens uppkomst

träffats om att tvisten skall avgöras av skiljemän utan förbehåll

om rätt för parterna att klandra skiljedomen.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag sou 199296

Förslag till ändring av lagen 1986442 mot etnisk diskriminering

Lagen om ombudsmannen mot etnisk diskriminering

2 § Regeringen utser en ombudsman som skall verka mot rasism

och främlingsfientlighet och för att etnisk diskriminering inte

förekommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet.

4 § Ombudsmannen skall särskilt motverka att arbetssökande

utsätts for etnisk diskriminering. Ombudsmannen skall också i

kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer

främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i

arbetslivet.

Ombudsmannen skall föra talan i mål etnisk diskriminering

om

enligt vad som sägs i lagen 000000 mot etnisk diskriminering

i arbetslivet.

6 § En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyldig att komma till sådana överläggningar och lämna sådana upp-

gifter som berör arbetsgivarens förhållande till arbetssökande

och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksam-

het arbetslivets område samt att lämna uppgifter när ombudsmannen biträder en begäran enligt 3 § lagen 0000

0000 mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Genom uppgiftsskyldigheten får arbetsgivaren inte betungas onödigt.

Föreligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig att lämna

ut uppgifter. Även i övrigt bör arbetsgivare och andra komma

till överläggningar och lämna uppgifter, om ombudsmannen begär det.

sou 199296 Författningsförslag

Förslag till ändring av förordningen 1988895 med

instruktion för ombudsmannen mot etnisk

diskriminering

l § Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har de uppgifter som anges i lagen 1986442 om ombudsmannen mot etnisk diskriminering och i lagen 000000 mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

2 a § I mål enligt lagen 0000.00 mot etnisk diskriminering i arbetslivet får ombudsmannen förordna ombud föra talan. att

Denna lag träder i kraft den

sou 199296 Uppdraget

1 Uppdraget

Utredningens uppdrag har enligt direktiven Dir. 199037 varit att mot bakgrund den kritik som riktats mot Sverige för bristande av uppfyllelse FN-konventionen för avskaffande av alla former av av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot rasistiska organisationer och mot etnisk diskriminering i arbetslivet över lagen mot etnisk diskriminering, DO-lagen. samt se Frågan rasistiska organisationer har utredningen behandlat i om delbetänkandet Organiserad rasism, SOU 199175. I föreliggande slutbetänkande behandlas lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet och DO-lagen. Uppdraget är i fråga om arbetslivet att behandla frågan om behovet av en lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet och lägga fram förslag till en sådan lag. Enligt direktiven skall lagen innebära

att diskriminering arbetssökande och redan anställda skall - av likställas,

att det står klart vad som är otillbörlig diskriminering och vad som är godtagbar särbehandling,

att det skall krävas än sannolika skäl om grunden för - mer arbetsgivarens handlande, särskilt-iom uppsåtet skall vara avgörande som i DOs förslag, samt

tydlig avgränsning eller vilka som skall vara - en av vem berättigade att erhålla skadestånd.

Uppdraget 199296 sou

Utredningen skall därvid över det finns möjligheter

se om att

genom ändringar i den av DO föreslagna lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet eller genom form civilrättslig

annan av

lagstiftning komma till rätta med de problem som medför de största tillämpningssvárigheterna. Utredningen skall vidare ta ställning till

hur ansvaret för rättegangskostnaderna bör fördelas vid eventuell en

diskrimineringstvist. Enligt direktiven skall utredningen nära

genom kontakt med arbetsmarknadens parter utröna möjligheterna att - som

ett alternativ eller komplement till lagstiftning

genom

kollektivavtal åstadkomma en reglering mot etnisk diskriminering

i arbetslivet.

sou 199296 Internationella åtaganden

2 Internationella

åtaganden

Sverige har ratificerat tre konventioner som direkt är inriktade på frågan om etnisk diskriminering i arbetslivet. Det är FN s rasdiskrimineringskonvention, FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och ILO-konventionen om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning. Dessutom har Sverige ratiñcerat flera konventioner rör som invandrad arbetskraft, nämligen ILO-konventionen skydd om mot missbruk i samband med migration och främjande av migrerande arbetstagares likställighet med avseende på möjligheter och behandling, Europarådets sociala stadga, Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsställning och 1982 års överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad. EG-fördragen och EES-avtalets bestämmelser fri rörlighet om för personer är också av intresse. En FN-konvention om migrerande arbetstagare och deras familjer antogs av generalförsamlingen år 1990 men har inte undertecknats av Sverige.

Rasdiskrimineringskonventionen

Sverige ratificerade FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering år 1971. Konventionen syftar till faktisk jämlikhet mellan människor utan åtskillnad på grund av ras, hudfárg eller nationellt eller etniskt ursprung. Konventionen ålägger staterna att göra slut på rasdiskriminering i alla dess former och uttryck, således även från enskildas sida. Konventionsstaterna skall enligt de grundläggande bestämmelserna i artikel 2 dels fördöma rasdiskriminering, dels föra politik en som syftar till att avskaffa rasdiskriminering och dels genom

Internationella åtaganden sou 199296

positiva åtgärder främja jämlikhet mellan människor oberoende

av ras m.m. I detta syfte skall staterna förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning omständig-

som

heterna påkallar, göra slut pá rasdiskrimineringfrdn

personers, gruppers eller organisationers sida.

Till uppfyllande av dessa grundläggande förpliktelser förbinder sig staterna enligt artikel 5 att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att tillförsäkra utan

envar, åtskillnad grundad på hudfärg eller nationellt eller etniskt ras,

ursprung, likhet inför lagen, särskilt i vad åtnjutandet

avser av

vissa särskilt uppräknade rättigheter, bl.a. ekonomiska och sociala. I synnerhet med ekonomiska rättigheter enligt

avses

konventionstexten rätten till arbete, till fritt val anställning,

av

till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor, till skydd

mot arbetslöshet, till lika lön för lika arbete och till rättvis och gynnsam lön för arbete, rätten att bilda och ansluta sig till

fackförening och rätten till undervisning och utbildning. Enligt artikel 6 skall staterna tillförsäkra dels skydd mot

envar

kränkning av hans rätt enligt konventionen, dels rätt till ersättning för skada till följd sådan kränkning.

av Efterlevnaden konventionen övervakas särskild av av en

kommitté, den s.k. rasdiskrimineringskommittén, består

som av

18 oberoende experter. Granskningen grundas på periodiskt

återkommande rapporter från konventionsstaterna. Kommittén har inte förrän i mars 1991 riktat direkt kritik mot Sverige för

avsaknaden av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbets-

livet. Ledamöter av kommittén har emellertid redan vid flera tidigare tillfällen uppmärksammat frågan. År 1983 påpekade

man att brottet olaga diskriminering inte gällde arbetsmarknaden och uttryckte en förhoppning att den svenska regeringen

om

skulle ompröva sitt ställningstagande i detta avseende, särskilt

mot bakgrund av att konflikter etniska skäl syntes öka mellan av svenskar och invandrare FN dok A38 18, 436. År 1986 p

påpekade ledamöter av kommittén att diskrimineringsutred-

sou 199296 Internationella åtaganden

ningen påvisat att diskriminering förekom den svenska arbetsmarknaden. De uttryckte oro över att Sverige ännu 15 år efter konventionstillträdet inte infört någon lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet och påpekade att diskrimineringsutredningen hade funnit att diskriminering förekom och att lagstiftning därför var påkallad. Vid granskningen år 1989 tillfrågades Sverige om förekomsten av lagstiftning om anställning och avskedande till skydd för personer ur etniska minoriteter och en ledamot förklarade att han var förvånad över att Sverige inte hade någon lagstiftning mot etnisk diskriminering vid anställningar. Några ledamöter förklarade att de i kommande rapport från Sverige önskade besked om den svenska regeringen övervägde lagstiftning. Vid rapporteringstillfället i mars 1991 påtalade den ledamot som särskilt granskat den svenska rapporten, Mr.W0lfrum, att DO inte hade befogenheter att föra talan vid domstol eller att hålla förhör under ed. Han uttalade också att avsaknaden av lagstiftning mot diskriminering i anställningssituationer och att inte heller DO kunde ge skydd mot sådan diskriminering innebar att Sverige inte helt uppfyllde sina förpliktelser enligt artikel Ledamoten begärde att Sverige i nästa rapport skall rapportera om invandrarnas situation särskilt vad gäller sysselsättning, arbetslöshet, löner och yrken. En annan ledamot frågade om kommissionens mot rasism och främlingsfientlighet förslag till lagstiftning tagits upp och ytterligare en ledamot ville ha information om EDUs arbete. Konventionstexten finns i sin helhet intagen i SOU 198914, s. 169.

Internationella åtaganden sou 199296

2.2 FN-konventionen om ekonomiska, sociala

och kulturella rättigheter

Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ratificerades av Sverige år 1971 och trädde i kraft a 1976. År 1988 hade 92 tillträtt den. stater Konventionen är i stort sett en målsättningskonvention med få

konkreta förpliktelser. Staterna åtar sig att till fullo utnyttja sina

tillgängliga resurser för att säkerställa, att de i konventionen

inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel och dä i synnerhet genom åtgärder pd lagstiftningens område artikel 2. Konventionen innehåller en bestämmelse mot diskriminering art. 22 med diskrimineringsgrunderna ras, hudfarg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom,

börd eller annan status. Konventionsstaterna åtar sig bl.a. att garantera de i konventionen angivna ekonomiska rättigheterna i förhållande till icke-medborgare. Endast utvecklingsländer ges utrymme att själva avgöra i vilken utsträckning så skall ske. Till de ekonomiska rättigheterna torde få räknas bl.a. följande i konventionen

uppräknade rätten till arbete, rätten till yrkesvägledning och yrkesutbildning, rätten till lika lön för arbete av lika värde och

rätten till befordran i anställningen på lika villkor.

Konventionsstaterna har rapporteringsplikt och tillämpningsrapporterna granskas för ECOSOCs FNs ekonomiska och sociala råd räkning av en kommitté bestående av 18 själv-

ständiga experter. Sverige har hittills inte fått kritik för be-

handlingen av icke-medborgare.

sou 199296 Internationella åtaganden

2.3 ILO-konventionen 111 nr

Den 1 januari 1991 hade 110 stater ratificerat Internationella arbetsorganisationens ILO konvention nr 111 diskrimineom ring i fråga om anställning och yrkesutövning med tillhörande rekommendation 111. Sverige ratificerade konventionen år nr

1962. Sverige har därmed förbundit sig att utforma och tillämpa

en nationell politik, avsedd metoder, anpassade

att genom efter

landets förhållanden och praxis, främja likställdhet med avseende ä möjligheter och behandling i fråga om anställning och yrkesutövning i syfte att avskafla varje diskriminering i nämnda hänseende. Begreppet diskriminering definieras i konventionen varje som åtskillnad, uteslutning eller företräde pd grund hudfärg, av ras, kön, religion, politisk uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung, har till följd likställdhet med avseende som att á möjligheter eller behandling i fråga anställning eller om yrkesutövning omintetgöres eller beskäres art. l a. Till dessa diskrimineringsgrunder kan ratiñcerande stat efter samråd med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och övriga lämpliga organ lägga ytterligare andra grunder art. l b. ILO-konventionen omfattar således fler diskrimineringsgrunder kön, religion och politisk uppfattning än FN rasdiskrimines ringskonvention. Med anställning och yrkesutövning förstås i ILO-konventionen även tillträde till yrkesutbildning, tillträde till anställning och till särskilda yrken samt löne- och andra anställningsvillkor art. 1 3. Efterföljden av ILO-konventionen övervakas opartisk av en expertkommitté och ett av arbetskonferensens utskott. Till grund för granskningen ligger rapporter från konventionsstaterna. a. . Sverige har hittills inte fått kritik för sitt sätt att uppfylla konventionen vad gäller etnisk diskriminering. År 1990 riktade kommittén emellertid begäran till den svenska en regeringen att i nästa rapport redogöra för vilka åtgärder i form överensav

Internationella åtaganden sou 199296

kommelse mellan arbetsmarknadens parter ocheller lagstiftning som vidtagits eller planerats för att förbjuda etnisk diskrimine-

ring. Regeringen ombads också att i lag införa rätt till ersättning

för den som drabbats av diskriminering i anställning eller

sysselsättning.

I en översiktlig rapport år 1988 om tillämpningen av konventionen och rekommendationen nr lll uttalade den oberoende

expertkommittén bl.a. följande slutsatser, som också kan ses

som rekommendationer till konventionsstaterna. Övergripande

bestämmelser mot diskriminering i grundlag, vanlig lag eller kollektivavtal spelar en inte obetydlig roll för att markera samhällets inställning. Sådana bestämmelser måste emellertid

för att få verklig betydelse fyllas ut med mer konkreta regler

som verkligen kan upprätthållas och genom konkreta åtgärder. Oftast är det genom lagstiftning på en lägre nivå eller genom kollektivavtal som principen om likabehandling kan omsättas i praktiken. Möjlighet att till stånd rättelse av diskriminerande beslut och förekomsten av en institutionell struktur avsedd att garantera lika möjligheter och behandling är av största praktiska

betydelse. Genom att konsekvent beakta frågan om lika be-

handling av olika etniska grupper i offentlig verksamhet och i

synnerhet när det gäller anställning hos offentliga arbetsgivare kan en normbildande effekt uppnås. Ytterligare kunskap om vilken diskriminering som faktiskt förekommer är betydelsefull

för att kunna bedöma vilka motåtgärder som är lämpligast. Det är väsentligt att rätten till lika behandling integreras i den

vanliga arbetslagstiftningen, så att inom arbetslivet sedvanliga metoder och rättsmedel kan användas i fall av diskriminering.

Arbetsmarknadens parter bör uppmuntras att intensifiera sitt arbete och t.ex. regler för övervakning av hur den etniska

jämlikheten upprätthålls i företagen bör tillskapas. I första hand måste staterna vidta åtgärder mot direkt diskriminering. Främst kan det här bli fråga om lagstadgat förbud mot diskriminerande

uppträdande och diskriminerande handlingar. Därefter måste

sou 199296 Internationella åtaganden

ekonomiska och praktiska åtgärder inriktas att underlätta För särskilt utsatta grupper, så att de får möjlighet att inta en position i samhället som inte präglas av diskriminering. För detta krävs långtgående åtgärder från samhällets sida. En viktig del av arbetet utgörs av påverkan på den allmänna opinionen.

2.4 Den europeiska sociala stadgan

På initiativ av Europarådets ministerkommitté påbörjades år 1954 utarbetandet av en europeisk social stadga som komplement till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Stadgan öppnades för undertecknande år 1961 och hittills 1991 gäller den mellan Belgien, Cypern, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Island, Italien, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien, Storbritannien, Sverige, Turkiet, Tyskland och Österrike. Den europeiska sociala stadgan innehåller i en första del en rad principer, som konventionsstaterna skall sträva efter att förverkliga. Här nämns bl.a. att envar skall ha möjlighet att förtjäna sitt uppehälle i ett fritt valt arbete, att alla arbetstagare äger rätt till skäliga arbetsvillkor och till trygga och sunda arbetsförhållanden, att medborgare i fördragsslutande land äger rätt att utöva förvärvsarbete i annat fördragsslutande land på samma villkor som det senare landets egna medborgare i den mån viktiga ekonomiska och sociala hänsyn föranleder till annat samt att migrerande arbetstagare som är medborgare i fördragsslutande land samt deras familjer äger rätt till skydd och bistånd i annat fördragsslutande land. I en andra del artiklarna 1 19 anges konventionsstaternas förpliktelser med avseende på olika rättigheter. I förhållande till FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter innebär stadgan mer vittgående och konkreta åtaganden. För att ansluta sig till stadgan behöver en stat

Internationella åtaganden sou 199296

emellertid inte förklara sig bunden samtliga artiklar. Till de av artiklar som Sverige har förklarat sig bundet hör artiklarna av 18 och 19. Sverige har härigenom i syfte att säkerställa rätten att utöva förvärvsarbete å annan fördragsslutande parts territorium åtagit sig bl.a. att tillämpa gällande bestämmelser i liberal anda och uppmjuka de bestämmelser som reglerar anställning av utländska arbetstagare. I syfte att trygga migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd har Sverige vidare åtagit sig bl.a. att, i den mån sådana förhållanden regleras genom lagstiftning eller är underkastade administrativ myndighets kontroll, garantera sådana arbetstagare en behandling som inte är mindre förmånlig än den som tillkommer de egna medborgarna i fråga avlöning och andra om anställnings- och arbetsförhållanden, medlemskap i fackliga organisationer och rätt att åtnjuta i kollektivavtal fastställda förmåner p. 4. Europarådets granskningsorgan avseende sociala stadgan har inte riktat någon anmärkning mot Sverige beträffande tilllämpningen av artikel 194 avseende förhållandena på arbetsmarknaden.

2.5 Europarådets konvention migrerande

om

arbetstagares rättsställning

Europarådskonventionen om migrerande arbetstagares rättsställning trädde i kraft år 1983. Den gäller numera mellan Sverige, Frankrike, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien och Turkiet. Konventionen reglerar utländska arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter med avseende inresa, arbetstillstånd, familjeåterförening, information, bostads- och arbetsförhållanden m.m. Vad gäller arbetsförhållanden och uppsägning skall invandrade arbetstagare åtnjuta en behandling

sou l99296 Internationella åtaganden

som inte är mindre förmånlig än den tillkommer inhemska som arbetstagare.

2.6 ILO-konventionen missbruk i samband

om

med migration och främjande av migrerande arbetstagares likställighet med avseende på möjligheter och behandling

Sverige har tillträtt ILO-konventionen nr 143 missbruk i

om

samband med migration och om främjande migrerande

av arbetstagares likställighet med avseende på möjligheter och

behandling. Konventionen gäller generellt, alltså utan krav pá ömsesidighet.

I artikel 10 sägs Varje medlemsstat för vilken denna kon-

vention är gällande förpliktar sig att utforma och genomföra

en

nationell politik som syftar till att främja och med metoder

lämpade efter nationella förhållanden och sedvanor

garantera

likställdhet ifråga möjligheter och behandling med avseende

om

pá anställning och yrkesutövning, social trygghet, fackliga och

kulturella rättigheter och individuella och kollektiva

friheter för

personer som lagligen vistas inom dess territorium som migrerande arbetstagare eller såsom medlemmar deras familjer.

av

2.7 Överenskommelsen

om en gemensam nordisk arbetsmarknad

Den nu gällande överenskommelsen om en gemensam nordisk

arbetsmarknad ratificerades år 1982. Den ersatte tidigare

en överenskommelse från år 1954.

Överenskommelsen medborgare i nordiskt land rätt

ger ett att fritt ta arbete och bosätta sig i ett annat nordiskt land. Den

Internationella åtaganden sou 199296

föreskriver också att bestämmelser om arbetsmarknaden i varje enskilt land inte får försätta medborgare i de övriga fördragsslu-

tande länderna i sämre läge än landets medborgare. Vidare egna skall medborgare i ett fördragsslutande land som är anställd i ett annat sådant land behandlas på samma sätt som detta lands egna medborgare vad gäller löne- och andra arbetsvillkor.

8 EG och EES

År 1957 undertecknade de sex länder som bildat den europeiska

kol- och stålunionen CECA Romfordraget den Europeiska

om

ekonomiska gemenskapen EEC. Genom fördraget bildade

medlemsländerna en ekonomisk gemenskap inom vilken de successivt skulle vidare mot ett alltmer intensivt ekonomiskt

och politiskt samarbete. Av central betydelse i detta samarbete

är den gemensamma marknaden på vilken fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital skall grundas. Med tiden har fler länder blivit medlemmar och samarbetet mellan medlemsstaterna har utvidgats.

Sveriges och övriga EFTA-länders samarbete med EG

formaliserades bilaterala frihandelsavtal trädde i genom som kraft âr 1973. Genom den s.k. Luxemburg-deklarationen år

1984 lades den politiska grunden för ett fördjupat och breddat

samarbete mellan EFTA och EG. Målet var enligt deklarationen

att skapa ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES, omfattande 19 länder och enda marknad med 370 miljoner en människor.

I juni 1985 offentliggjorde EG-kommissionen den s.k. vitboken om förverkligandet av den inre marknaden. Vitboken innehåller ett program och tidtabell for ytterligare steg i

en

riktning mot ökad ekonomisk integration inom EG. Drygt 300 åtgärder föreslås i syfte att genomföra den s.k. inre marknaden fram till den 1 januari 1993. Kvarvarande hinder för de fyra

sou 199296 Internationella åtaganden

friheterna, dvs. fri rörlighet mellan medlemsstaterna för varor, tjänster, kapital och människor, skall avvecklas. Genom den europeiska enhetsakten, som trädde i kraft i juni 1987 och som bl.a. innehåller ändringar och tillägg till Romfördraget,

skapades förutsättningar för att genomföra vitbokens förslag. Efter drygt ett års inledande samtal inleddes i juni 1990

formella förhandlingar mellan EG och EFTA-länderna om ett närmare samarbete baserat på gemensamt beslutsfattande och gemensamma institutioner för att uppnå en gemensam marknad.

Förhandlingarna slutfördes under oktober 1991. Avsikten är att

samarbetet i form av ett EES-avtal skall träda i kraft den l

januari 1993.

Vad gäller den fria rörligheten för personer innehåller EESavtalet i huvudsak detsamma som föreskrivs i Rom-fördraget, nämligen rätt att fritt söka arbete och ta anställning över

gränserna inom gemenskapen, likabehandling av arbetstagare oavsett nationalitet och rätt att tjäna och lägga samman

sociala förmåner i de olika EG- och EFTA-länderna EES-

avtalet artikel 28 och Romfördraget artikel 48. Den fria rörligheten innebär att all diskriminering på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller sysselsättning, lön och andra arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen gäller även sociala och skattemässiga förmåner, liksom utbildningsverksamhet och fackliga rättigheter. Den som har haft anställning inom ett annat

avtalsslutande land får även rätt att stanna kvar där. Undantagna

från bestämmelserna är vissa offentliga tjänster. Den fria rörligheten innebär också att arbetstagarens familjemedlemmar makamake samt barn under 21 år, vilka inte

behöver vara medborgare i något EES-land, har rätt att arbeta

i det aktuella landet. Artiklarna om personers rörlighet innebär också att egna företagare tillförsäkras etableringsfrihet i varje

avtalsslutande land och att deras närstående får samma rätt till

uppehållstillstånd, arbete och sociala förmåner som gäller för

arbetstagare och deras familjer.

sou 199296 Gällande ratt

3 Gällande rätt

Den svenska rätten bygger på uppfattningen alla människors

om lika värde, vilket också slås fast i regeringsformen RF 12. Denna grundläggande princip kommer i grundlagen vidare till

uttryck främst i ett förbud mot diskriminerande lagstiftning samt

i krav på att allas likhet inför lagen, liksom saklighet och

opartiskhet, skall iakttas inom den offentliga förvaltningen. Uppfattningen att etnisk diskriminering i alla former är oacceptabel och skall motarbetas har uttryckts ett flertal gånger

i lagstiftningssammanhang. I samband med ratificeringen

av

rasdiskrimineringskonventionen uttalade regeringen att det kan

inte tolereras att arbetsgivare särbehandlar arbetssökande och anställda pá grund rasfördomar. I samband med antagandet av av FN-konventionen sociala, ekonomiska och kulturella om

rättigheter hette det i propositionen att de internationella konventioner som Sverige antagit rörande skydd dis-

mot

kriminering innehåller krav som är i stort sett uppfillda och

t.0.m. självklara för svenskt vidkommande. Lagen etnisk mot

diskriminering från år 1986 uttrycker ett totalt fördömande

av

etnisk diskriminering, dock utan att innehålla något förbud. Rättsläget vad gäller tillåtligheten etnisk diskriminering i

av arbetslivet är trots detta något oklart. Något generellt förbud finns inte. Den svenska arbetsrätten gäller emellertid lika för

alla, oavsett etnisk tillhörighet och nationellt RF 2 15

ursprung.

stadgar att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till

ras,

hudfárg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Utländsk medborgare är genom en särskild föreskrift i RF 220 första stycket punkt 7 likställd med svensk medborgare vad gäller skydd mot sådant missgynnande. Innebörden av regleringen är

Gällande rätt sou 199296

alltså att det är tillåtet med regler om positiv särbehandling av etniska minoriter eller av en sådan minoritet. Däremot får lagstiftningen inte innehålla regler som direkt tar sikte på en minoritet och medför att dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens eller som, med uteslutande av en viss etnisk minoritet, ger förmåner befolkningens flertal. Straffbestämmelsen i brottsbalken 169 om olaga diskrimine-

ring omfattar inte förhållandet mellan arbetsgivare och arbets-

tagare. Däremot omfattas den offentliga servicesektorn. En

arbetsförmedlare som diskriminerar en arbetssökande på grund

av hans eller hennes ras, hudfárg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå henne eller honom till handa på samma villkor som andra arbetssökande

kan därför dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Naturligtvis kan vidare den allmänna bestämmelsen om föro-

lämpning i brottsbalken 53, liksom bestämmelsen om hets mot folkgrupp i brottsbalken 168, i förekommande fall tillämpas

även mot en arbetsgivare. Rättsläget vad gäller förhållandet mellan arbetsgivare och

arbetstagare skiljer sig principiellt mellan den offentliga och den

enskilda sektorn. Stora delar av den arbetsrättsliga lagstiftningen

gäller visserligen för hela arbetsmarknaden till skydd mot godtyckligt eller osakligt handlande från en arbetsgivares sida.

På den offentliga sidan finns emellertid också ett allmänt

diskrimineringsförbud och ett krav på saklighet vid tjänstetill-

sättningar. Någon motsvarighet finns inte för den enskilda

sektorn. Den reella betydelsen av denna skillnad mellan de olika

delarna av arbetsmarknaden förefaller emellertid inte böra Överdrivas.

I RF 19 sägs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen

i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta

saklighet och opartiskhet. I en tidigare version av bestämmelsen hette det vidare att myndighet inte fick utan rättsligt stöd

sou 199296 Gällande ratt

särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhållsstållning eller förmögenhet. Meningen ansågs innebära endast ett förtydligande av kravet på normmässighet och togs därför bort. Förbudet mot diskriminering från det offentligas sida gäller även staten, kommuner och landsting som arbetsgivare. En arbetstagare kan emellertid inte med stöd direkt av grundlagsregeln rikta rättsliga krav mot arbetsgivaren. Den offentliga arbetsmarknaden har utvecklats i riktning mot de förhållanden som råder på den privata. skicklighet tillmäts större betydelse och antalet änsteår mindre. Arbetsinnehåll och lön bestäms alltmer efter individuella förutsättningar hos varje anställd. Tjänsteinplacering har med andra 0rd inte längre samma betydelse och ett ändrat arbetsinnehåll betyder inte längre alltid att en ny tjänst utlyses. Bolagiseringen innebär vidare att många tidigare offentligt anställda nu i stället hör till den enskilda sektorn. Betydelsen av grundlagens skydd mot diskriminering och osaklighet får genom dessa förändringar sägas ha minskat på senare år. Arbetsgivare hade tidigare en vidsträckt rätt att besluta ensidigt i viktiga frågor för den enskilde. De s.k. § 32-bef0genheterna inom den privata arbetsmarknaden innebar att arbetsgivaren hade rätt att fritt anställa och avskeda arbetstagare, liksom att leda och fördela arbetet. Från år 1974 har lagstiftning införts som begränsat denna ensidiga beslutanderätt. Genom lagen om anställningsskydd LAS, 1974 12, ersatt av 198280, avskaffades den fria uppsägningsrätten och infördes begränsningar i den fria anställningsrätten genom regler om återanställningsrätt. Den fria anställningsrätten inskränktes ytterligare främst genom 1979 års lagstiftning om jämställdhet mellan män och kvinnor, ersatt år 1991 med en ny jämställdhetslag 1991433.

Gällande rätt sou 199296

Kollektivavtal utgör en viktig del regelsystemet på arbetsav marknaden. Vad gäller etnisk diskriminering förekommer emellertid knappast någon uttrycklig avtalsreglering. Ett undantag av betydelse utgörs av ett i november år 1990 träffat kollektivavtal mellan Sveriges Verkstadsförening VF och

Svenska Metallindustriarbetareförbundet Metall introduk-

om tion på arbetsplatsen av invandrare. Där sägs bl.a. att det är en viktig uppgift för de lokala parterna att motverka alla tendenser till diskriminerande beteende pá arbetsplatsen. Parterna åtar sig att vid behov medverka till att lösa uppkommande problem. VF uppmanar vidare sina medlemmar att uppmuntra invandrade anställda att ansluta sig till Metall. VF och Metall har till följd av avtalet, bl.a. gemensamt givit ut broschyrerna Anställning och Introduktion av invandrare i verkstadsindustrin, riktar som sig till arbetsgivare och fackliga företrädare, samt Att arbeta i svensk Verkstadsindustri, som riktar sig till nyanställda invandrade arbetstagare. Där uttrycker parterna en tydlig gemensam vilja att motverka etnisk diskriminering både vid anställning och på arbetsplatsen. SAF, LO, PTK och Statens invandrarverk har vidare avgivit gemensamma rekommendationer i skriften Invandrarfrágorna i företaget om icke-diskriminering och likabehandling samt om dessa principers tillämpning i olika situationer. I rekommendationerna sägs att det på den svenska arbetsmarknaden råder full enighet om att ingen skall diskrimineras i arbetslivet på grund etnisk tillhörighet, nationellt av ursprung, ras, hudfärg eller religion samt att detta innebär att bl.a. arbetsgivare, arbetsledning och fackliga organisationer

skall bortse från etnisk tillhörighet etc. vid blafrekrytering,

anställning, fördelning av arbetsuppgifter, utbildning, befordran samt beslut om löne- och anställningsvillkor. Det är vidare vanligt förekommande att av offentliga och privata arbetsgivare ensidigt utfärdade program rörande invandrad arbetskraft är utformade i samråd med de fackliga organisationerna lokalt.

sou 199296 Gällande rätt

Rättsläget vad gäller möjligheterna att ingripa med rättsliga medel mot diskriminering i olika situationer kan i korthet beskrivas på följande sätt.

Anställning

I princip finns den fria anställningsrätten kvar för privata arbetsgivare. Något generellt krav på saklig grund för anställningsbeslut finns inte. Arbetsgivaren har frihet att bestämma hur arbetsstyrkan skall vara sammansatt, vilka yrkeskvalitikationer arbetstagarna skall uppfylla och vilka andra egenskaper de skall ha. Samma synsätt gäller i princip i fråga befordran om jfr. nedan ang. föreningsrättskränkning. Någon rättslig möjlighet att ingripa ens mot uttrycklig etnisk diskriminering finns inte. Statliga arbetsgivare är däremot bundna grundlagsregeln i av RF 119 andra stycket. Där stadgas att vid tillsättning statlig av tjänst skall avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses erfarenhet och vana genom tidigare tjänstgöring, dvs. närmast antalet tjänsteår. Med skicklighet förstås lämplighet för den aktuella tjänsten med hänsyn till utbildning, yrkeskunnande och erfarenhet. Regeln ger utrymme för att beakta även allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings- och socialpolitiska mål. Som sakliga grunder räknas också företrädesrätt efter uppsägning samt reglerna i den s.k. främjandelagen. Det har också ansetts att grundlagen ger utrymme för att beakta jämställdhetsaspekten, varmed att menas arbetsgivaren har rätt att välja en sökande av underrepresenterat kön inte bara när sökanden är jämbördig, utan även när sökanden är i det närmaste jämbördig med sökande det en av andra könet i fråga om förtjänst eller skicklighet eller båda delarna. Regeringsformen har alltså ansetts gå längre i detta

Gällande rätt sou 199296

avseende än jämställdhetslagen. Positiv särbehandling etniska

av minoriteter är vidare tillåten och tvåspråkighet saklig är en

merit. Tillsättningsförfarandet och meritvärderingen för tjänster hos främst staten regleras i lagen om offentlig anställning

LOA, 1976600 och anställningsförordningen. Själva tjänste-

tillsättningen utgör myndighetsutövning. Inom den statliga sektorn finns således tillsättningsgrunderna

fastslagna i lag eller annan författning. Den som anser sig

felaktigt förbigången vid en statlig tjänstetillsättning har

möjlighet att överklaga tillsättningsbeslutet, i sista hand till

regeringen. På den kommunala sidan gäller utöver objektivitetsregeln i RF

19, som innebär diskrimineringsförbud, inga generella regler

för anställning personal. LAS, främjandelagen och jämställd-

av

hetslagen gäller emellertid. I rena lämplighetsfrågor har kommunerna full frihet vid antagningen av arbetskraft. Tidigare

fanns i ungefär hälften landets kommuner s.k. besvärsnämnav

der som prövade överklaganden av kommunala tillsättningsbeslut. Besvärsnämnderna har emellertid nyligen avskaffats. DO har påpekat att förändringen minskat möjligheterna att påtala

diskriminerande inslag vid tillsättningar av kommunala tjänster. Kommunala tillsättningsbeslut kan endast överklagas numera genom s.k. kommunalbesvär. Det innebär bl.a. att endast en sökande som också är kommunmedlem har rätt att föra talan

mot ett tillsättningsbeslut och att lämpligheten i det fattade

beslutet inte kan ifrågasättas.

Möjligheterna att göra anmälan hos justitieombudsmannen eller justitiekanslern mot myndighetspersoner för deras sätt att sköta sin tjänsteutövning har vidare åtminstone principiell betydelse för kontroll av efterlevnaden av diskrimineringsför-

budet i grundlagen.

sou 199296 Gällande ratt

Anställningstrygghet

Skydd mot diskriminerande avskedanden och uppsägningar finns genom LAS. Den ger genom en tvingande regel skydd mot att en arbetsgivare säger upp en anställd utan sakliga skäl. Etnisk tillhörighet räknas inte som sakligt skäl. Diskriminering på sådan grund är därför inte tillåten varken vid uppsägning på grund av personliga skäl eller vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Avtal kan träffas om längre gående skydd för arbetstagarna, t.ex. med en strängare definition av begreppet saklig grund. LAS innehåller också regler om turordning vid uppsägningar och återanställningsrätt för anställda sagts på grund som upp av arbetsbrist. 22 § fastställer att vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetstagares plats i turordningen i första hand bestämmas efter hans sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. I andra hand ger högre levnadsålder företräde. Krävs omplacering för fortsatt arbete, måste arbetstagare för att ges företräde ha tillräckliga kvalifikationer för arbetet. I princip skall turordningen fastställas för varje driftsenhet för sig och inom denna för varje arbetstagargrupp brukar omfattas som av ett kollektivavtal. Genom överenskommelse mellan arbetsgivare och en facklig organisation kan emellertid dessa regler sättas sidan. Diskriminerande avtal tillåts dock inte. I ADs dom 1983 nr 107 Svea Corona-fallet ansågs överenskommelse mellan en arbetsgivaren och den fackliga organisationen om att i första hand finsk-talande intendenturpersonal ombord på en av Finlandsbåtarna skulle sägas stridande mot god sed på upp arbetsmarknaden, eftersom arbetsgivaren inte förmått visa att krav på kunskaper i svenska språket sakligt motiverade för var det ifrågavarande arbetet. AD förklarade därför att turordningsöverenskommelsen skulle jämkas i sådan mån att hänsyn inte togs till arbetstagarnas språkkunskaper. Eftersom ett antal anställda genom den diskriminerande turordningen kommit att

Gällande rätt sou 199296

sägas upp utan saklig grund tillerkändes de allmänt och ekonomiskt skadestånd för brott mot LAS. Liknande regler som för turordning vid uppsägningar gäller även beträffande företrädesrätt till återanställning. Den som uppsagts på grund av arbetsbrist eller fått besked om att tidsbegränsad anställning inte kan fortsätta har från tidpunkten för uppsägningen eller beskedet och till dess ett år förflutit från den dag då anställningen upphörde förtur vid nyanställning inom den verksamhet där han var sysselsatt. Permittering innebär att arbetstagaren inte längre bereds arbete hos arbetsgivaren och inte längre är skyldig att finnas kvar på arbetsplatsen. Anställningen består emellertid. AD har slagit fast att en permitteringsåtgärd skall vara sakligt grundad, dvs. vara föranledd av arbetsbrist. Huvudregeln i LAS är att en anställning gäller tills vidare. Vissa undantag finns emellertid. Lagen ger bl.a. möjlighet till provanställning, dvs. till tidsbegränsad anställning när det är arbetsgivarens avsikt att pröva arbetstagaren. En spärr mot missbruk av möjligheterna till visstidsanställning finns genom att prövotiden inte får förlängas och inte heller upprepas. Om omständigheterna är sådana att det måste sägas vara fråga om ett kringgående av huvudregeln i LAS om tillsvidareanställning finns möjlighet att ingripa rättsligt. Anställningsavtal som tidsbegränsats på ett sätt som strider mot LAS regler skall förklaras gälla tills vidare om arbetstagaren yrkar det. I provanställningens natur ligger att arbetsgivaren har rätt att motsätta sig fortsatt anställning, om han eller hon finner att den

provanställde inte håller måttet. Någon rättslig prövning av

arbetsgivarens skäl för att inte låta en provanställning övergå i en tillsvidareanställning kan inte ske med stöd av LAS. Prövning på annan grund av arbetsgivarens vägran, t.ex. att det finns ett föreningsrâttskränkande motiv bakom beslutet, anses emellertid inte utesluten. Rättsläget vad gäller möjligheterna att under åberopande av etnisk diskriminering angripa arbets-

sou 199296 Gällande rätt

givarens beslut att avbryta en provanställning eller att inte låta den övergå i tillsvidareanställning får betecknas oklart. som För det fall uppsägning skett utan att det förelegat saklig grund för det, skall uppsägningen enligt LAS förklaras ogiltig och anställningen fortsätta som förut. Det gäller dock inte om felet vid uppsägningen bestått i brott mot turordningsreglerna. I så fall är sanktionen normalt enbart skadestånd. Om det emellertid rör sig om en statligt reglerad anställning eller om uppsägningen avser en facklig förtroendeman, utgör föreen

ningsrättskränkning eller strider mot jämställdhetslagen, mot föräldraledighetslagen eller studiestödslagen skall uppsägningen

även i turordningsfall förklaras ogiltig. Ett felaktigt avskedande skall förklaras ogiltigt om arbetstagaren begär det i rätt tid, om inte ens saklig grund för uppsägning föreligger. Om arbetsen givare vägrar att rätta sig efter domstolsbeslut ogiltighet om skall anställningsförhållandet upplöst LAS 39 §. anses som Arbetsgivaren skall då betala skadestånd, lägst 16 och högst 48 månadslöner. Alla kränkningar av reglerna i LAS är skadeståndsgrundande. Ersättning skall utgå både för arbetstagarens ekonomiska förlust och för den kränkning som en felaktighet från arbetsgivarens sida utgjort. LAS gäller i den mån avvikande regler inte givits i lag. annan Särskilda anställningstrygghetsregler finns när det gäller offentligt anställda, fackliga förtroendemän, husligt arbete, kommission, sjömän, värnplikt och jämställdhet i arbetslivet mellan kvinnor och män. LAS tillämpningsområde begränsas av att lagen gäller för arbetstagare och jämställda uppdragstagare samt av att fyra kategorier av arbetstagare är undantagna. Det är arbetstagare med företagsledande eller jämförlig ställning, arbetstagare som är medlem av arbetsgivarens familj eller som är anställd för arbete i dennes hushåll samt den arbetssom av marknadsmyndighet fått beredskapsarbete eller skyddat arbete.

Gällande rätt sou 199296

De arbetstagarkategorier som inte omfattas av LAS torde normalt ha visst skydd mot diskriminerande uppsägning eller avskedande genom den av AD tillämpade allmänna rättsgrundsatsen om att arbetsgivarens handlande mot en anställd inte får strida mot lag eller goda seder.

3.3 Arbetsledningsbeslut

Arbetsledningsbeslut kan normalt inte angripas på rättslig väg. Utgångspunkten är att arbetsgivare har en grundläggande rätt att leda och fördela arbetet.

Vissa begränsningar finns emellertid. Åtgärder som har ett

föreningskränkande syfte eller som är könsdiskriminerande kan angripas med stöd av särskilda lagregler. Arbetsledningsrätten anses inte heller få utövas godtyckligt eller i övrigt på ett sätt som strider mot god sed. För hela arbetslivet har nämligen genom ADs praxis utvecklats en allmän rättsgrundsats av innebörd att en arbetsgivares arbetsledningsbeslut inte får strida mot lag eller goda seder. Arbetsgivarens fria arbetsledningsrätt vad gäller åtgärder till nackdel för en arbetstagare är med andra 0rd inskränkt till vad som anses rimligt och de s.k. § 32befogenheterna får inte utnyttjas på ett otillbörligt eller godtyck-

ligt sätt. Åtgärder som omplaceringar, omflyttningar m.m. får

t.ex. inte grundas på diskriminerande motiv. Begränsningen av arbetsledningsrätten anses ingå som en s.k. dold klausul i kollektivavtalen och ett förfarande i strid mot principen utgör således kollektivavtalsbrott och berättigar den kränkte till allmänt och ekonomiskt skadestånd. Den kränktes organisation har rätt till allmänt skadestånd. Av rättsfallet 1983 nr 46 mentalskötar-fallet framgår att grundsatsen gäller även i förhållande till icke kollektivanslutna arbetstagare. AD utdömde nämligen där ekonomiskt skadestånd till en oorganiserad anställd som omplacerats i strid mot lag eller goda seder.

sou 199296 Gällande ratt

AD avslog däremot ett yrkande om allmänt skadestånd med motiveringen att det varken i LAS eller i någon annan lag fanns stöd för att utdöma sådant till en oorganiserad arbetstagare. I en senare dom från Stockholms tingsrätt DT 53687 tolkas emellertid ADs dom så att allmänt skadestånd kan utgå även om det inte är fråga om kollektivavtalsbrott. Tingsrätten utdömde allmänt skadestånd till en spärrvakt i tunnelbanan som omplacerats sedan han av religiösa skäl krävt att få bära turban till sin tjänsteuniform. Omplaceringen ansågs innebära en kränkning av en grundläggande rätt till respekt för individens trosbekännelse. Just omplaceringsbeslut med långtgående verkningar för den enskilde intar en särställning. För att ett sådant beslut skall anses rättsenligt krävs att det föreligger godtagbara skäl för åtgärden. AD har ansett att det mot bakgrund av det starka anställningsskyddet och rättspraxis rörande permittering föreligger starka sakliga skäl för att numera anse att omplaceringar, som föranleds av orsaker som kan hänföras till den enskilde arbetstagaren personligen och som får särskilt ingripande verkningar med hänsyn till arbetsuppgifter, anställningsförmåner och anställningsförhållanden i övrigt, bör kunna prövas på ett sätt som påminner om vad som gäller vid uppsägning. För att godtagbara skäl för omplacering skall anses föreligga krävs emellertid troligen inte lika mycket som för

sakliga skäl för uppsägning.

AD har emellertid understrukit att rättsgrundsatsen om krav på godtagbara skäl har en begränsad omfattning. Det är endast ingripande undantagsfall som på detta sätt kan överprövas. Vad gäller mer normala arbetsledningsbeslut utgörs skyddet för arbetstagarna endast av innehållet i kollektivavtal och av det fackliga inflytandet enligt MBL. Vad gäller den offentliga sektorn innebär regeln i RF 19 i och för sig ett bestämt förbud mot diskriminering. Regeln kan emellertid inte normalt åberopas mot ett arbetsledningsbeslut

Gällande rätt sou 199296

eller omedelbart läggas till grund för civilrättsliga anspråk, t.ex. på skadestånd, från den som utsatts för diskriminering. I stället gäller även på det offentliga området arbetsgivarens i princip fria arbetsledningsrätt med begränsningen att beslut inte får fattas på godtyckliga eller eljest otillbörliga grunder. Brott mot grundlagsbestämmelsen innebär inte heller att arbetsgivaren skall anses ha brutit mot gällande kollektivavtal annat än om bestämmelsen direkt gjorts till en del av avtalet. I arbetsgivarens arbetsledningsrätt anses också ingå rätt att i princip fritt utvälja anställda till utbildning och befordran. Särskilt befordran berör enskilda arbetsgivares fria anställningsrätt. I ADs praxis finns emellertid fall där underlåtenhet att befordra en arbetstagare som hade anledning att räkna med det bedömts som foreningsrättskränkning.

3.4 Anställningsvillkor

Skydd mot diskriminering i fråga om ett flertal anställningsvillkor kan sägas följa av att det arbetsrättsliga regelsystemet som sagt gäller för alla. Utrymmet för diskriminerande villkor i enskilda fall är därmed litet. Alla har t.ex. rätt till lagstadgad semester. Arbetstidsfrågor är reglerade i lag och avvikelser från lagbestämmelserna får endast göras genom kollektivavtal. Arbetsmiljölagen gäller förstås också för alla. I förarbetena till lagen sägs särskilt att arbetsgivaren skall ägna frågan om information till invandrare om risker i arbetet särskild uppmärksamhet med hänsyn till spraksvarigheterna. Förbud mot lönediskriminering mellan kvinnor och män finns i jämställdhetslagen. I övrigt finns inte några lagregler om lika lön för lika arbete. Avtalslagens generalklausul 36 § om ogiltighet eller jämkning av oskäliga arbetsvillkor ger möjlighet att i undantagsfall angripa t.ex. diskriminerande lönevillkor. Om en arbetssökande eller arbetstagare på grund av dålig utbildning,

sou 199296 Gällande rätt

avsaknad av arbetslivserfarenhet e.d. befinner sig i under-

en

lägsen ställning i förhållande till arbetsgivaren, kan arbetsgivaren söka utnyttja situationen så att de avtalsvillkor

som parterna avtalar om blir sämre än vad är normalt i bransom

schen. Även nyligen anländ invandrare kan

t.ex. en komma att

inta en sådan underlägsen ställning. På den kollektivavtals-

reglerade sektorn, där de fackliga organisationerna är verksam-

ma och flertalet arbetstagare är fackligt anslutna, är oskäliga

arbetsvillkor säkert sällan förekommande. Däremot är risken större utanför denna sektor. AD har med stöd 36 § av av-

talslagen lämnat lönevillkor utan avseende och i stället slagit

fast att viss skälig lön skulle utgå.

3.5 Trakasserier

Arbetsmiljölagen 19771160 har till ändamål att främja att arbetsgivare och arbetstagare samverkar for en god arbetsmiljö även i psykiskt avseende. Några bestämda krav på arbets-

givarens allmänna uppträdande uppställs emellertid varken i lagen eller i de föreskrifter och allmänna råd med stöd som av

lagen utarbetats av arbetarskyddsstyrelsen. Jämställdhetslagen

innehåller speciella regler angående sexuella trakasserier.

Trakasseriskydd finns också för skyddsombud och enligt

förtroendemannalagen se nedan. I övrigt finns inga lagregler

som behandlar trakasserier.

AD har emellertid använt begreppet god sed på arbetsmarkna-

den for att dra upp gränserna för tillåtet beteende från en

arbetsgivares sida mot en anställd. Med god sed avses ofta vad gällande representativa kollektivavtal föreskriver. Frågan det

om

direkt till följd av kollektivavtal föreligger allmän skyldighet

en

för en arbetsgivare att avhålla sig från trakasserier på etnisk

grund förefaller inte ha ställts på sin spets i AD. I rättsfallet

1985 nr 112 uttalade AD angående arbetsgivares allmänna

en

Gällande ratt sou 199296

trakasserier mot en anställd att domstolen inte var beredd att dra slutsatsen att arbetsgivaren genom handlandet ådragit sig skadeståndsansvar för kollektivavtalsbrott samt tillade Det kan visserligen inte uteslutas att ett kollektivavtal skulle anses

innefatta en dold klausul om skyldighet för part att avhálla sig

från vissa åtgärder som kan anses stå i strid med god sed på arbetsmarknaden. Som exempel kan nämnas diskriminerande

handlande. Ett särskilt provocerande eller trakasserande uppträdande från arbetsgivaren kan leda till att en anställd anser sig tvungen att

själv säga upp sig. En sådan s.k. provocerad uppsägning

likställs med uppsägning från arbetsgivarens sida. AD har också

ansett att en trakasseriåtgärd bör kunna angripas jämlikt grunderna för anställningsskyddslagen, även om den angripne inte lämnat anställningen. En omplaceringsåtgärd som vidtagits i det direkta syftet att förmå den angripne att säga upp sig kan

t.ex. angripas.

En arbetstagare som har utsatts for åtgärd i strid mot god sed

på arbetsmarknaden kan rätt till skadestånd for den ekonomiska skada som kan ha uppstått. Det är också tänkbart att

ersättning kan utgå För den kränkning som åtgärden har inneburit för arbetstagaren. För det torde i enlighet med ovanstående krävas att diskrimineringsförbud även mot andra åtgärder än arbetsledningsbeslut tolkas i gällande kollektivav-

tal.

sou 199296 Gällande ratt

3.6 Övrig lagstiftning av intresse

3.6.1 Lagen mot etnisk diskriminering

År 1986 inrättades ombudsmannen mot etnisk diskriminering DO och som stöd honom nämnd mot etnisk diskrimineen ring. Verksamheterna reglerades genom lagen mot etnisk diskriminering DO-lagen, 1986442. Ombudsmannens verksamhetsområde omfattar hela samhällslivet med undantag för privatlivet. Särskild uppmärksamhet skall ägnas etnisk diskriminering i arbetslivet. Mot bakgrund av den fria anställningsrätten inom den privata sektorn står anställningsärenden på detta område i fokus för verksamheten. D0s uppgift är dels rådgivande i enskilda fall, dels opinionsbildande. Genom .a. överläggningar och information skall han arbeta för att gällande rättsregler på området iakttas och för att kartlägga behovet av ytterligare åtgärder mot etnisk diskriminering. På arbetslivets område har ombudsmannen befogenheter att vid vite förelägga arbetsgivare att komma till överläggningar med ombudsmannen och lämna honom upplysningar. Nämnden mot etnisk diskriminering har tre uppgifter, nämligen att pröva besvär över vite som ombudsmannen förelagt, ge ombudsmannen råd i principiellt viktiga frågor samt att hos regeringen föreslå författningsändringer eller andra åtgärder som är ägnade att motverka etnisk diskriminering.

3.6.2 Medbestümmandelagen

Lagen om medbestämmande i arbetslivet MBL, 1976580 har inneburit att arbetstagarna genom de fackliga organisationerna fått rätt till insyn och förhandlingar i fråga arbets- och om företagsledning, tolkningsforeträde i vissa situationer samt

Gällande rätt sou 199296

facklig vetorätt mot anlitande av icke anställd arbetskraft. MBL innebär förbud mot diskriminering på grund av facklig verksam-

het.

Reglerna om föreningsrättskränkning är särskilt intressanta, eftersom de är ett exempel anti-diskrimineringslagstiftning. Föreningsrätt definieras i 7 § MBL som rätt för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorga-

nisation, att utnyttja medlemskapet och att verka för organisationen eller för att sådan bildas. I 8 § MBL sägs att föreningsrätten skall lämnas okränkt och att arbetsgivar- eller arbets-

tagarorganisation är icke skyldig att tåla sådan kränkning av föreningsrätten som innebär intrång i dess verksamhet. Före-

ningsrättskränkning definieras närmare som en åtgärd som någon på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vidtar mot någon på

andra sidan, antingen som följd av att denne utnyttjat sin föreningsrätt, dvs. som hämnd, eller i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt, dvs. i påverkanssyfte. l den första

situationen måste en ogynnsam verkan av åtgärden visas för att en föreningsrättskränkning skall anses ha skett. Med ordet åtgärd i lagtexten avses något konkret, t.ex. uppsägning,

omplacering, underlåtenhet att befordra eller hot om sådan

åtgärd. De flesta mål om föreningsrättskränkning har gällt

uppsägning eller avskedande av arbetstagare. Sedan tillkomsten

av LAS kan samma åtgärd medföra påföljder enligt båda lagarna. För att en föreningsrättskränkning skall föreligga krävs alltså både att en åtgärd vidtagits och att ett föreningskränkande motiv legat bakom åtgärden, dvs. det krävs både ett objektivt och ett

subjektivt moment. AD har beträffande det föreningsrättskrän-

kande motivet endast krävt bevis om sannolika skäl för att låta bevisbördan gå över på motsidan. Denna har då haft att visa att

det förelegat skälig orsak, ett objektivt godtagbart skäl, till åtgärden oberoende av föreningsrättsfrågan för att det subjektiva rekvisitet inte skall anses uppfyllt. I praktiken har sannolika skäl

D70

sou 199296 Gällande ratt

oftast visats genom ett nära tidssamband mellan facklig en aktion och en åtgärd mot arbetstagare deltagit i eller som vars anställningsvillkor varit föremål för den fackliga aktionen. Reglerna om föreningsrätt är tvingande. En uppsägning eller

avskedande som innebär föreningsrättskränkning är ogiltig och

arbetsgivaren kan åläggas att återta arbetstagaren. Avtalsbestämmelser som strider mot föreningsrätten är också ogiltiga. Påföljden för en föreningsrättskränkning är skadestånd 54 § MBL. Allmänt skadestånd for själva kränkningen kan tillerkännas både den som personligen utsatts för kränkningen och den organisation lidit intrång i sin verksamhet som genom åtgärden.

3.6.3 Jämställdhetslagen

Jämställdhetslagens 1991433 ändamål är att främja jämställdhet i arbetslivet, dvs. kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor utvecksamt lingsmöjligheter i arbetet. Lagen innehåller dels regler om aktiva åtgärder, dvs. krav på framåtsyftande åtgärder från arbetsgivarens sida för att uppnå jämställdhet, dels förbud mot könsdiskriminering i vissa fall. Med könsdiskriminering avses i lagen att någon missgynnas under sådana omständigheter att missgynnandet har direkt eller indirekt samband med den missgynnades könstillhörighet 15 §. I 16 20 §§ återfinns regler om när otillåten könsdiskriminering skall föreligga. anses Så är fallet när en arbetsgivare vid anställning eller befordran eller utbildning för befordran utser någon framför någon annan av motsatt kön, fastän den förbigås har bättre sakliga som förutsättningar för arbetet eller utbildningen. Otillåten könsdiskriminering skall emellertid inte anses föreligga arbetsom givaren kan visa att beslutet varken direkt eller indirekt har

Gällande rätt sou 199296

samband med den missgynnades könstillhörighet, om beslutet är ett led i strävanden att främja jämställdhet eller om det är berättigat av hänsyn till annat intresse som uppenbarligen inte bör vika för intresset av jämställdhet i arbetslivet. Könsdiskriminering skall också anses föreligga när arbetsgivaren utser någon framför någon annan av motsatt kön som har likvärdiga sakliga förutsättningar, om det är sannolikt att syftet med arbetsgivarens beslut är att missgynna någon på grund av kön

17 §. Otillåten könsdiskriminering skall vidare anses föreligga när en arbetsgivare leder och fördelar arbetet på ett sådant sätt att en arbetstagare blir uppenbart oförmånligt behandlad i

jämförelse med arbetstagare av motsatt kön 19 §. Enligt 17

och 19 §§ skall könsdiskriminering emellertid inte anses föreligga om arbetsgivarens beslut är ett led i strävanden att

främja jämställdhet eller i andra fall av intressekollisioner.

Andra situationer där otillåten könsdiskriminering skall anses föreligga är när arbetsgivaren tillämpar lägre lön eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstagare än dem som arbetsgivaren tillämpar för arbetstagare av motsatt kön, när de

utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt

på arbetsmarknaden 18 §. Förutsättningen är emellertid att arbetsgivaren inte kan visa att de olika villkoren beror på skillnader i arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet eller att de i varje fall inte vare sig direkt eller indirekt har samband med arbetstagarnas könstillhörighet. Otillåten könsdis-

kriminering skall slutligen anses föreligga när en arbetsgivare

säger upp ett anställningsavtal, omplacerar, permitterar eller

avskedat någon eller genomför en annan jämförlig åtgärd till

skada för en arbetstagare av det ena könet, om åtgärden direkt

eller indirekt har samband med arbetstagarens könstillhörighet

20 §. Även i detta fall gäller undantag det är fråga

om om jämställdhetssträvanden eller andra intressekollisioner. Jämställdhetslagen innehåller vidare en regel om rätt för en arbetssökande som inte har anställts eller en arbetstagare som

sou 199296 Gällande rätt

inte har befordrats eller tagits ut till utbildning för befordran att på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om meriterna i fråga om den av motsatt kön som fått arbetet eller utbildningsplatsen 21 §. I 22 § finns ett förbud mot trakasserier på grund att av arbetstagaren har avvisat arbetsgivarens sexuella närmanden eller anmält arbetsgivaren för könsdiskriminering. Likställd med arbetsgivare är i detta sammanhang den i arbetsgivarens som ställe har rätt att besluta om arbetstagarens arbetsförhållanden. Ett avtal är enligt 23 § ogiltigt i den mån det föreskriver eller medger otillåten könsdiskriminering. Ett avtalsvillkor eller en rättshandling som innebär att en arbetstagare diskrimineras på ett otillåtet sätt skall förklaras ogiltig, om arbetstagaren begär det 24 §. Jämställdhetslagen innehåller vidare skadeståndsregler. Arbetsgivare som utsätter någon för otillåten diskriminering genom att utse någon eller några framför eller flera en av motsatt kön skall betala skadestånd till den eller de diskriminerade för den kränkning som diskrimineringen innebär. Om flera diskriminerade i ett sådant fall begär skadestånd, skall skadeståndet bestämmas som om bara en av dem hade diskriminerats samt delas lika mellan dem 25 §. I andra fall diskrimineav ring skall skadestånd utgå för den förlust uppkommer och som för den kränkning som diskrimineringen innebär 26 §. Vid brott mot trakasseriförbudet skall skadestånd utgå för den kränkning som trakasserierna inneburit 27 §. Lagen innehåller vidare en allmän jämkningsregel 28 §. Lagens efterlevnad övervakas av jämställdhetsombudsmannen

JämO och jämställdhetsnämnden, som utses av regeringen.

JämO skall i första hand söka förmå arbetsgivare att frivilligt följa lagens föreskrifter. Arbetsgivare är skyldiga att lämna ombudsmannen de uppgifter som kan behövas för tillsynen. Möjlighet finns för ombudsmannen att förelägga vite för att förmå en arbetsgivare att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. JämOs beslut om vitesföreläggande får överklagas till jäm-

Gällande rätt sou l99296

ställdhetsnämnden. Nämnden kan också framställning av JämO meddela vitesföreläggande för att förmå en arbetsgivare att fullgöra sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder. Talan

om utdömande av vite förs vid tingsrätt av ombudsmannen.

Mål om könsdiskriminering handläggs enligt lagen om

rättegången i arbetstvister, varvid som arbetstagare anses också arbetssökande och som arbetsgivare anses också den som någon har sökt arbete hos. I en tvist får JämO föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det

och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelse-

full för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl

för det. Sådan talan förs hos AD. När en arbetstagarorganisa-

tion har rätt att föra talan för den enskilde, får JämO emellertid föra talan endast om organisationen inte gör det.

3.6.4 Främjandelagen

Lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder Främjandelagen, 197413 utgår från att enskilda arbetsgivare har ett ansvar för att bereda svårplacerad artbetskraft arbete. Lagen innehåller

krav överläggningar mellan arbetsgivaren, de fackliga företrädarna och länsarbetsnämnden för att bl.a. främja nyan-

ställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt

arbetsförmåga. Arbetsgivare åläggs i lagen långtgående upplysningsskyldighet och såväl länsarbetsnämnd som arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, kan utfärda anvisningar för vilken

arbetskraft som skall anställas. I sista hand kan AMS förordna

att arbetsgivaren vid straffansvar måste anställa den person som anvisas från arbetsförmedlingen. Främjandelagen har i praktiken liten betydelse. Det har trots lagens ordalydelse inte ansetts

genomförbart att tvinga fram anställningsbeslut.

sou 199296 Gällande rätt

3.6.5 Lag om skyldighet att anmäla ledig plats till arbetsförmedlingen

Lagen om skyldighet för arbetsgivare att anmäla ledig plats till den offentliga arbetsförmedlingen 1976157 innebär i sig inte någon begränsning av den fria anställningsrätten, den men bygger på tanken att samhället har intresse av att få information om lediga platser och arbetsgivares rekrytering av arbetskraft. Arbetsförmedlingen får också möjlighet att söka påverka arbetsgivarens val. Lagen gäller hela arbetsmarknaden utom den statliga sektorn, där det finns speciella regler. Undantag gäller för fall där plats tillsätts internt eller där återanställningsrätt gäller.

3.6.6 Rättsregler om särbehandling utländska av medborgare

Enligt utlänningslagen 1989529 måste icke-nordisk en medborgare ha arbetstillstånd för att få utföra arbete i Sverige. Han kan i annat fall dömas till böter. Även arbetsgivare en som har en icke-nordisk medborgare utan arbetstillstånd anställd kan dömas till påföljd. I EES-propositionen regeringens prop. 1991921170, bilaga 10 föreslås att även medborgare i ett land som är anslutet till EG eller EFTA samt, oavsett nationalitet, make eller maka till arbetstagare eller företagare från egen sådant land samt deras barn skall undantas från kravet på arbetstillstånd. Vidare har förordning 1992581 genom om ändring i utlänningsförordningen införts undantag från skyldigheten att inneha arbetstillstånd för vissa asylsökanden under tiden som deras asylansökningar behandlas. Enligt RF 119 tredje stycket får vissa tjänster, bl.a. domartjänster, endast innehas av svensk medborgare. Samma stadgande föreskriver att krav på svenskt medborgarskap för

Gällande rätt sou 199296

behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos stat eller kommun endast får uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Krav på svenskt medborgarskap motiveras i dessa sammanhang hänsyn till rikets säkerhet av samt av önskemålet att beslut rör enskilds rättsliga ställning som skall fattas av svenska medborgare. Enligt lagen offentlig om anställning LOA 42 sägs att endast svensk medborgare kan ha militär tjänst eller tjänst åklagare eller polisman. Vidare som sägs att regeringen i övrigt får föreskriva att endast svensk medborgare får inneha tjänst i regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, statlig tjänst är förenad med myndighetsutövsom ning eller handläggning av frågor rör förhållandet till som annan stat m.m. eller statlig tjänst som kan medföra kännedom om förhållande som är av betydelse för rikets säkerhet eller som rör betydelsefullt allmänt eller enskilt ekonomiskt intresse. Med stöd av dessa regler är ett stort antal tjänster, bl.a. som kronofogde samt vid länsstyrelser och vissa statliga nämnder, förbehållna svenska medborgare. Nyligen har medborgarskapskravet för advokater ändrats på så sätt att medborgarskap i Danmark, Finland, Island eller Norge jämställs med svenskt medborgarskap F 1991540. Genom EES-avtalet har vidare Sverige anslutit sig till ett system för generellt ömsesidigt godkännande av utbildningsbevis avseende postgymnasiala utbildningar som är längre än tre år.

3.6.7 Lag svenskundervisning om

Genom en särskild lag 1986163 har invandrare rätt till ledighet från sitt arbete för att delta i grundläggande undervisning i svenska språket och om det svenska samhället. Ersättning betalas av staten. Avtal varigenom invandrare i en förhållande till sin arbetsgivare förklarar sig inte komma att utnyttja rätt till ledigheten saknar rättslig verkan. Lagen

sou 199296 Gällande rätt

förbjuder arbetsgivare att säga upp en invandrare på grund av

att han begärt ledighet för svenskundervisning.

3.6.8 Lagen om rättegången i arbetstvister

Lagen om rättegången i arbetstvister arbetstvistlagen,

1974371 har till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning i

mål om arbetstvister. Mål mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisation och mål som rör organiserad arbetstagare skall tas upp direkt i AD, som är enda instans i sådana mål. Rättegången skall ha föregåtts av förhandlingar mellan parterna.

Tvister som rör oorganiserad arbetstagare skall tas vid

upp

tingsrätt, men överklagas därifrån till AD som sista instans.

Som arbetstvist räknas enligt lagen alla tvister rörande förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Vissa typer

av mål är dock undantagna, bl.a. tvistiga fordringar i konkurs,

mål om ersättning för arbetsskada, när tvisten inte rör kollektiv-

avtalets rätta innebörd, och mål om skadestånd i anledning av

brott, talan fors i samband med åtal för brottet. Även del om en

tvister det offentliga området är undantagna.

sou 199296 Tidigare överväganden och förslag

4 Tidigare

överväganden och

förslag

Frågan om lagstiftning mot etnisk diskriminering inom arbetslivet har varit aktuell sedan slutet av l960-talet. Nedan följer en kortfattad redogörelse för framlagda förslag till lagstiftning, liksom för de överväganden som legat bakom att någon förbudslagstiftning hittills inte kommit till stånd.

4.1 Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering

Inför Sveriges ratificering av rasdiskrimineringskonventionen tillsattes en kommitté, utredningen angående förbud mot rasdiskriminering, med uppgift att undersöka i vilka hänseenden den svenska lagstiftningen behövde kompletteras för att uppfylla konventionens krav. Utredningen fann SOU 196868 att konventionens artikel 5 vad avsåg arbetsförhållanden inte var täckt av svensk rätt. Enligt kommittén saknades belägg för att rasdiskriminering förekom i någon större omfattning inom arbetslivet. Däremot bedömdes det finnas en inte obetydlig risk för en mer utbredd rasdiskriminering i framtiden. På grund av principiella betänkligheter mot att med lagbestämmelser ingripa reglerande på arbetsmarknaden lade kommittén inte fram några förslag med sikte på den. Den nya bestämmelsen olaga diskriminering i brottsbalken avom gränsades så att den inte avsåg arbetslivet. Arbetsmarknadens parter förutsattes ha en önskan att motverka rasdiskriminering och borde enligt kommittén genom upplysning bland sina medlemmar och eventuellt genom särskilda överenskommelser

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

om t.ex. förlikningsförfarande i tvister om rasdiskriminering

kunna åstadkomma samma eller t.o.m. för den enskilde bättre resultat än vad som skulle nås med lagstiftning. Kommittén uttalade emellertid att om utvecklingen gick mot ökad förekomst

av rasdiskriminering skulle frågan om lagstiftning behöva tas upp på nytt. I så fall borde övervägas om ett utökat skydd mot diskriminering kunde åstadkommas på annan väg än genom ett straffsanktionerat förbud, t.ex. genom ett förlikningsförfarande.

Bevissvårigheterna vid ett straffsanktionerat förbud ansågs kunna bemästras endast i fråga okvaliñcerad arbetskraft vid om större företag. Avgränsningen det straffbara området av

förutsågs emellertid i så fall bli en intrikat fråga. I den efterföljande propositionen prop. 197087 delade före-

dragande statsrådet kommitténs bedömning och menade att det i första hand borde anförtros åtarbetsmarknadens parter att frivilligt i samverkan till att rasdiskriminering hindrades se

inom arbetslivet. Den samtidigt föreslagna lagstiftningen pa

andra områden, främst straffbestämmelsen olaga diskrimineom ring, antogs bli normbildande också i arbetsförhållanden. Skulle det emellertid visa sig att rasdiskriminering inom arbetslivet inte kunde bemästras borde lagstiftning enligt departementschefen övervägas på nytt.

Diskrimineringsutredningen

År 1978 tillkallades en särskild utredare A 197806 med

uppgift att göra en utredning om fördomar och diskriminering

i fråga om invandrare m.fl. Till särskild utredare förordnades

generaldirektören Kjell Öberg. Utredningen antog namnet

diskrimineringsutredningen DU. DU lade år 1983 fram förslag till arbetsrättslig lag mot

en

etnisk diskriminering i arbetslivet SOU 198318.

sou 199296 Tidigare överväganden och förslag

DU ansåg att FN-konventionen ålade Sverige en ovillkorlig skyldighet att lagstifta mot diskriminering i arbetslivet. Utredningen fann, efter att ha genomfört flera olika undersökningar, att det förekom etnisk diskriminering i arbetslivet och att denna diskriminering var omfattande. Bl.a. anfördes att arbetslösheten var ungefär dubbelt så hög bland utländska medborgare som bland svenska och att inslaget av långtidsarbetslösa var betydligt högre bland invandrare. Att invandrarna kunde antas ha bristande språkkunskaper eller sämre utbildning ansågs inte kunna vara hela förklaringen. Utredningen hade fått talrika exempel från invandrare på upplevelser av diskriminerande behandling och fann att deras vittnesmål styrktes av uppgifter från arbetsmarknadsmyndigheter och personalanställare. Enligt DU skulle det inte vara möjligt att enbart genom upplysning och avtal mellan arbetsmarknadens parter komma till rätta med diskrimineringen arbetslivets område. Man påpekade att arbetsmarknadsparterna, trots att de haft lång tid på sig, ännu inte hade ingått något avtal samt att ett avtal i vart fall inte skulle bli bindande för dem som inte var kollektivavtalsbundna. Mot denna bakgrund och under åberopande av FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering fann DU det nödvändigt med ny lagstiftning. DU konstaterade att det i och för sig vore möjligt att vidga de straffrättsliga bestämmelserna om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § BrB till att omfatta även arbetsmarknaden, fann men bevisproblemen inom straffrätten så svåra att en civilrättslig lagstiftning, där bevisbördan kan uppdelas, var att föredra. Utredningen lade därför fram förslag till civilrättslig lagstiftning efter modell av dåvarande jämställdhetslagen 19791118 och med AD som enda forum. Förslaget innehöll skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare mot att göra sig skyldig till etnisk diskriminering mot arbetssökande och arbetstagare. Även

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

fall där anställning av en ensam sökande inte kom till stånd skulle omfattas. I förslaget till lagtext angavs inledningsvis att lagens syfte skulle vara att skydda envar mot etnisk diskriminering, alltså även personer ur majoritetsbefolkningen. Diskriminerings-

grunden angavs som etnisk tillhörighet, varmed enligt be-

tänkandet förstods ras, hudfárg, etniskt och nationellt ursprung samt nationalitet i betydelsen medborgarskap. Ett antal typfall där etnisk diskriminering skulle anses föreligga angavs i lagtexten jämte en bevisbörderegel med presumtionsansvar. Vidare stadgades om vissa aktiva åtgärder och möjlighet till

positiv särbehandling. Jämställdhetsombudsmannen JämO

föreslogs bli övervakande myndighet.

Remissutfallet

Flertalet remissinstanser var positiva till en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet, men de flesta framförde kritik i olika avseenden mot den utformning lagförslaget fått. Även de positiva remissinstanserna framhöll i allmänhet att andra åtgärder i syfte att motverka diskriminering, t.ex. information, utbildning och arbetsmarknadspolitiska insatser, skulle väl så viktiga lagstiftning. De tveksamma och vara som negativa remissinstanserna anförde bl.a. att lagen skulle bli svår att tillämpa, att utformningen var sådan att den skapade rättsosäkerhet och att det fanns risk för att lagen skulle motverka sitt syfte.Bl.a. möttes förslaget bevispresumtion stark om av kritik. Från arbetsgivarhåll uttalades också särskild kritik mot bristande samråd med arbetsmarknadens parter från utredningens sida.

sou 199296 idigare överväganden och förslag

Departementspromemorian En ombudsman mot etnisk diskriminering

Frågan om lagstiftning mot etnisk diskriminering bereddes efter remissbehandlingen av DUs betänkande vidare inom regeringskansliet i ytterligare kontakt med del remissinstanser. Bl.a. en genomförde Arbetsmarknadsdepartementet tre hearings med arbetsmarknadens parter, invandrarorganisationer och vissa myndigheter. Därvid diskuterades olika lösningar, främst avtal om en viss uppförandekod mellan parterna, straffrättslig en regel för arbetsmarknaden, motsvarande 16 kap. 9 § BrB, och en civilrättslig lagstiftning uppbyggd kring en generalklausul och utan någon bevispresumtion. Även en förvaltningsrättslig reglering efter modell av främjandelagen, som ger stöd äldre arbetstagare och för arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga, var aktuell. Arbetsmarknadens parter förklarade bl.a. inte hade att man iakttagit någon diskriminering när det gällde dem redan som var inne på arbetsmarknaden, godtog med undantag för men - Svenska Arbetsgivareföreningen de resultat DU kommit - som fram till förekomsten etnisk diskriminering. De flesta om av organisationerna framförde uppfattningen att diskriminering sannolikt var vanligast i samband med anställning personal. av Samtliga arbetsmarknadsorganisationer utom LO ansåg att en lösning avtalsvägen var att föredra. Enligt LO skulle problemet troligen inte gå att lösa genom avtal, eftersom arbetstagarna ändå inte utan ett allmänt personalpolitiskt avtal skulle kunna hindra diskriminering vid anställningar. Invandrarrådets representanter framförde att såväl arbetsgivare som fackliga företrädare ibland gjorde sig skyldiga till etnisk diskriminering och att lagstiftning enligt den av DU föreslagna modellen borde införas. Vidare ansåg att det förelåg stora man svårigheter för den som utsatts för diskriminering att veta vart man skulle vända sig.

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

Myndigheterna var i allmänhet positiva till någon form av lagstiftning, men negativa till utformningen av DUs förslag. Förslaget om en lag uppbyggd kring en generalklausul fick ett blandat mottagande. Bl.a. framfördes att det med en sådan lag kunde bli svårt att förutse utgången av en rättslig prövning av ett visst handlande. Inom Arbetsmarknadsdepartementet utarbetades en promemoria med utgångspunkt från vad som framkommit vid remissbehandlingen av DUs förslag till lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet och vid de efterföljande kontakterna. I promemorian slogs fast att DU inte utarbetat något förslag till straffrättslig reglering och att en sådan lösning därför förutsatte ytterligare utredning, att DUs förslag till arbetsrättslig lagstiftning hade mött hård kritik samt att utkastet till en mer generalklausulsbetonad lagstiftning också blivit kritiserat från vissa håll och att även det förslaget skulle fordra omfattande överarbetning och ytterligare remissbehandling innan det kunde läggas fram för riksdagen. I promemorian uttalades att FN-k0nventionen inte kunde anses ställa ett absolut krav på förbudslagstiftning av den typ som DU föreslagit eller av straffrättslig art. Vidare sades att de berörda lagstiftningsalternativen skulle behöva bedömas i ett mera generellt perspektiv i förhållande till arbetsgivarnas hittills i princip fria anställningsrätt och mot bakgrund av en tänkt ordning med ett generellt diskrimineringsförbud beträffande arbetssökande eller med andra ord krav på saklig grund vid anställningsbeslut på den privata delen av arbetsmarknaden. Det ansågs därför inte möjligt att direkt lägga fram något straffrättsligt eller arbetsrättsligt lagförslag. Dessutom ansåg departementet att det ytterligare borde undersökas om inte redan gällande rätt på området i högre utsträckning än hittills kunde användas som ett skydd mot etnisk diskriminering. Även ett ställningstagande till behovet av ett förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet förenat med straff eller skadestånd ansågs därför behöva skjutas på framtiden.

sou 199296 Tidigare överväganden och förslag

I promemorian konstaterades att DUs förslag om aktiva åtgärder arbetslivets område och om olika former av service och uppföljning lagda hos ett myndighetsorgan hade god förankring bland remissinstanserna. Mot den bakgrunden lades ett förslag till lag mot etnisk diskriminering fram, som innebar inrättande ombudsman och en nämnd mot etnisk disav en kriminering. Ombudsmannen föreslogs få uppgifter på både det individuella och det generella planet med särskild inriktning på att motverka diskriminering inom arbetslivet. Förslaget innebar också att ombudsmannen skulle tilläggas särskilda befogenheter att begära in uppgifter och hålla överläggningar med arbetsgivare.

4.4 19858698

Regeringens prop. om invandrarpolitiken

I regeringens prop. 19858698 om invandrarpolitiken uttalades att lagstiftning har en viktig funktion både fir att ge skydd i det enskilda fallet och för att påverka den allmänna inställningen på området. Föredragande statsrådet sade sig emellertid ha tagit intryck av den kritik som förekommit mot DUs förslag och ansåg att förslaget inte var en lämplig modell för lagstiftning mot etnisk diskriminering. Någon godtagbar lösning med nya sanktionerade förbudsregler på arbetslivets område ansågs över huvud taget inte föreligga inom ramen för vare sig straffrätten eller arbetsrätten. Ytterligare lagstiftningsåtgärder av sådant slag ansågs vara förenade med svåra problem på centrala rättsområden och dessutom kunde behovet av sådana åtgärder inte säkert bedömas. I stället föreslogs i propositionen inrättandet av en diskrimineringsombudsman och en nämnd mot etnisk diskriminering i stort sett i enlighet med departementspromemori- Departementschefen ansåg det inte lämpligt att i lagen ta in an. uttrycklig osanktionerad regel om ett förbud mot etnisk en men

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

diskriminering. I stället föreslogs en inledande lagregel formulerad som en ändamålsbestämmelse i avsikt att uttryck för ge statsmakternas bestämda avståndstagande mot etnisk diskriminering. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inrättades den 1 juli 1986. Som stöd ombudsmannen inrättades samtidigt nämnden mot etnisk diskriminering.

4.5 Kommissionen mot rasism och

främlingsfientlighet

År 1987 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommission A 198705 med uppdrag att pröva vilka åtgärder borde vidtas som för att bekämpa rasism och främlingsfientlighet och stimulera till sådana åtgärder. Till kommissionen knöts särskild en expertgrupp, ledd av DO. Enligt direktiven skulle kommissionens arbete i huvudsak ut på att pröva hur gällande lagstiftning och dess tillämpning kunde bli effektivare för att bekämpa rasism och främlingsfientlighet, att undersöka hur kunskaperna och medvetenheten om rasism och främlingsfientlighet kunde förstärkas och fördjupas genom utbildning och forskning samt att förstärka opinionsbildningen mot rasism och främlingsfientlighet i samverkan med folkrörelser och andra organisationer, arbetsmarknadens parter, kommuner, myndigheter och massmedia.

I sin slutrapport, Mångfald r-not.enfald,,redovisade kommise

.

sionen i del I SOU l989zl3 bl.a. sin bild av det aktuella läget

i Sverige när det gällde svenska folkets attityder till invandrare och flyktingar. I del SOU 198914 redovisades förslag rörande lagstiftning och rättsfrågor. Kommissionen fann SOU

1989 14 s. 88 ft att rasdiskrimineringskonventionen inte ställde

samma ovillkorliga krav på generell lagstiftning mot etnisk diskriminering avseende arbetsmarknaden som man ansåg den

sou 199296 Iidigare överväganden och förslag

göra beträffande forbuds- och straffregler mot rasistiska organisationer m.m. i artikel 4. Inte heller enligt andra internationella instrument befanns någon absolut skyldighet att lagstifta föreligga. Kommissionen ansåg emellertid att Sverige enligt rasdiskrimineringskonventionen måste vidta ytterligare åtgärder, eftersom invandrare även efter inrättandet DOav myndigheten, enligt vad kommissionen hade erfarit, upplevde sig som särbehandlade i negativ riktning. De åtgärder som kommissionen ansåg stod till buds var lagstiftning eller kollektivavtal. Kommissionens kontakter med arbetsmarknadens parter hade utvisat att samverkan mellan dessa för att förebygga och hindra etnisk diskriminering i arbetslivet möjlig, att vore men heltäckande reglera problemen i kollektivavtal ansågs förenat med stora svårigheter. Kommissionen ifrågasatte inte om en civilrättslig lagstiftning området skulle kunna motiveras redan av det skälet att invandrarna otvivelaktigt utgjorde en utsatt grupp på arbetsmarknaden. En sådan lagstiftning med möjlighet till skadestånd for den som kränkts skulle också tillgodose kravet enligt artikel 6 i rasdiskrimineringskonventionen, enligt vilken konventionsstaterna skall tillförsäkra och var en ett verksamt skydd och rättsmedel genom domstolar och liknande institutioner mot varje kränkande rasdiskriminerande handling samt rättvis och tillfredsställande gottgörelse eller ersättning. Möjligheterna till grupptalan och rätt till skadestånd vid brottet hets mot folkgrupp borde utredas. D0 föreslogs bli utsedd att som särskilt organ pröva klagomål från personer som anser sig diskriminerade på grund och inte fått av ras som upprättelse av tillgängliga inhemska rättsmedel. D0s möjligheter att agera kraftfullt bedömdes kunna främjas effektiva om rättsmedel gjordes tillgängliga. Kommissionen sade sig inte vilja

föregripa den då förestående utvärderingen av D0s arbete, men

betonade ändå att en uppstramning pá lagstifiningssidan borde övervägas.

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

Remissutfallet

Kommissionens betänkanden remissbehandlades. Det övervägande flertalet av de remissinstanser kommenterade som

förslaget att en lagreglering mot etnisk diskriminering i arbetslivet ånyo borde övervägas antingen tillstyrkte eller förklarade

sig inte ha någon erinran mot det. Det gällde bl.a. JK, Dom-

stolsverket, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Stockholms tingsrätt,

AD, AMS, SIV, Svenska kommunförbundet, SACOSR, juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Handels-

högskolan vid Göteborgs universitet, Landstingsförbundet, LO, Sveriges Advokatsamfund, Riksförbundet finska föreningar i

Sverige och Svenska flyktingrådet. SAF avstyrkte däremot

lagstiftning på området, i första hand med motiveringen att det

saknades behov av sådana regler och i andra hand eftersom

lagstiftning enligt föreningen skulle få negativa konsekvenser för invandrarnas möjligheter till anställning och befordran samt för

relationerna arbetsplatserna.

Utvärderingen av DO

För att utvärdera verksamheten hos

ombudsmannen och

nämnden mot etnisk diskriminering tillkallade regeringen under våren 1989 rättschefen Gertrud Holmquist särskild att som utredare A 198901 göra utvärdering verksamheten hos en av

ombudsmannen och nämnden. Utvärderingen skulle utgöra

underlag för riksdagens beslut om den fortsatta verksamheten

fr.o.m. budgetåret 199091. Enligt direktiven skulle utredningen kunna föreslå förändringar verksamhetens inriktning och

av

organisation eller av gällande regler, om utvärderingen påvisade

behov därav.

Utredningen redovisade sina slutsatser och förslag i SOU 198957, D0 och Nämnden mot etnisk diskriminering de

- tre

sou 199296 Tidigare överväganden och förslag

första åren. Där uttalades att utvärderingen givit vid handen att

DO-myndigheten kommit att uppfattas som ett värdefullt inslag

i svenskt samhällsliv samt att DO redan med de arbetsin-

strument som lagen mot etnisk diskriminering anvisade och de arbetsmetoder som myndigheten hittills använt kunde åstadkomma goda resultat både i enskilda ärenden och i den opinions-

bildande verksamheten. Några behov av förändringar av lagen

påvisades inte. Däremot förordades en i viss män annorlunda

handläggning och konstaterades att verksamheten med enskilda

ärenden och telefonrådgivning fått en sådan omfattning att

utökade resurser behövdes. Utvärderingen ansågs inte i sig ha bekräftat behovet av ett lagreglerat förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Vad gällde nämnden ansågs den i en

framtid kunna avvecklas som självständig myndighet.

4.7 DOs förslag till lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet

I DOs anslagsframställning för budgetåret 199091 angav DO

att han ansåg att det borde införas en lag mot etnisk diskrimine-

ring i arbetslivet. DO anförde att det visserligen ännu inte handlagts något ärende vid DO-myndigheten som skulle ha varit

processbart om DUs förslag till lagstiftning varit genomfört.

Mycket talade emellertid enligt DOs erfarenhet för att invand-

rare hade stora problem arbetsmarknaden och det kunde inte uteslutas att en förklaring var just diskriminering. Invandrare

upplevde sig i vart fall som särskilt diskriminerade på arbets-

livets område. Lagstiftning var enligt DO emellertid motiverad,

även om det inte fanns ett akut och påtagligt behov, eftersom grundläggande värderingar om t.ex. alla människors lika värde

bör bekräftas genom lagar, som medför konsekvenser för dem

som bryter mot dem, för att inte uppfattas som föga förpliktan-

de. Eftersom regering och riksdag fullt ut tagit avstånd från alla

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

former av etnisk diskriminering i samhällslivet, ansåg DO det vara inkonsekvent att diskriminering från en enskild arbetsgivare i vissa fall varken var straffbart eller skadeståndsgrundande, särskilt som rätten till arbete anses som fundamental i

vårt samhälle. En lagstiftning på området borde enligt DOs mening inte heller vara kontroversiell. DO hänförde sig till en av DU redovisad undersökning, enligt vilken 70 % av de tillfrågade helt och hållet eller åtminstone med tvekan instämt i att det borde vara förbjudet för en arbetsgivare att vägra

anställa en person bara för att denne är invandrare. Parterna på

arbetsmarknaden hade redan ställt sig bakom principen om likabehandling. En lag med förbud mot etnisk diskriminering av

arbetssökande skulle enligt DO strängt taget inte innebära annat

än att det skulle krävas av arbetsgivaren att han iakttog god sed i enlighet med den i ADs praxis utvecklade allmänna principen

även när han anställde arbetskraft. DO anförde också att tendenser till en etniskt uppdelad arbetsmarknad kunde anas

med överrepresentation av invandrare i låginkomstyrken inom

vård, service och industri. En förbudslagstiftning skulle vara ett sätt att komma till rätta med detta missförhållande. DO ansåg vidare att det vore bäst förenligt med FN-konventionen att lagstifta, särskilt i den rådande situationen.

I december 1989 överlämnade DO till regeringen ett förslag

till lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Det innebar i korthet följande. En särskild civilrättslig lag med ett allmänt hållet diskrimine-

ringsförbud föreslogs. Förbudet var konstruerat för att ge skydd enskilda personer som utsatts för etnisk diskriminering. Förbudet generellt och riktades således mot såväl privata

var

som offentliga arbetsgivare, oberoende av t.ex. arbetsplatsens

storlek. Diskriminering definierades som att grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung särbehandla någon på ett sätt som var till skada eller nackdel av något slag för honom.

Det krävdes dessutom att det var fråga om en uppsåtlig och

sou 199296 idigare överväganden och förslag

otillbörlig handling eller underlåtenhet från arbetsgivarens sida.

Det verkliga uppsåtet eller avsikten att diskriminera skulle vara

avgörande. Däremot krävdes inte att en rasistisk inställning hos arbetsgivaren föranlett den diskriminerande handlingen. Även

indirekt diskriminering i betydelsen att en generell föreskrift,

t.ex. om genomgången svensk grundskola, tillämpades

mot en enskild arbetssökande av utländsk härkomst, skulle omfattas av

förbudet, detta även om arbetsgivaren inte insett rimligen

men borde ha insett den diskriminerande effekten viss föreav en skrift. Förbudet avsåg att träffa åtgärder oacceptabla som var enligt den allmänna rättskänslan och stod i strid mot vad som

enligt arbetsrättslig terminologi är god sed på arbetsmarknaden. Någon precisering av vilka handlingar avsågs gjordes inte

som

i den föreslagna lagtexten. För att diskriminering skulle

anses

föreligga krävdes vidare att någon av diskrimineringsgrunderna måste ha varit det huvudsakliga motivet för arbetsgivarens

handlande. Positiv särbehandling föreslogs bli tillåten i vissa situationer, exempelvis om en arbetsgivare önskar företräde ge en

landsman eller en person som tillhör minoritetsgrupp eller

en

en etnisk grupp som är underrepresenterad arbetsplatsen. Systematisk kvotering avvisades däremot. Diskriminering skulle enligt förslaget inte heller anses föreligga hänsynstagande

om

till ideella eller andra särskilda intressen tillräcklig tyngd

av legat bakom arbetsgivarens handlande. Säkerhetsrisker skulle i vissa fall accepteras som grund för att särbehandla invandrare. I de flesta fall borde det emellertid inte accepteras att utländskt

medborgarskap i sig antogs medföra sådana risker. Arbetsgivaren skulle enligt förslaget inte kunna motivera sitt handlande med att det var till fördel för verksamheten, exempelvis att uteslutande svensk personal skulle ökad omsättning.

ge

Förslaget innebar att diskriminering av såväl arbetssökande

redan anställda skulle förbjudas. Även det största som om

behovet av ny lagstiftning förelåg beträffande arbetssökande

‘ 91

Tidigare överväganden och förslag sou 199296

ansåg DO att skyddet behövde kompletteras även beträffande anställda, särskild när det gäller avbrytande av provanställning eller när en sådan inte övergår i fast anställning, vid bl.a. lönediskriminering samt vad gäller arbetstagarkategorier som inte omfattas av anställningsskyddslagen. Vad gäller arbetssökande omfattade skyddet enligt förslaget inte endast det slutliga anställningsbeslutet, utan även behandlingen av de arbetssökande. För att diskriminering skulle anses föreligga räckte det med att personen blivit missgynnad under rekryteringsförfarandet. Diskrimineringsförbudet skulle vidare träffa även det fall att en ensam arbetssökande awisas. Det skulle inte heller krävas att den som av diskriminerande skäl blivit förbigången haft bättre meriter än den som fått arbetet. T.0.m. om en mindre kvalificerad sökande går miste om ett arbete kan det vara fråga om diskriminering enligt DOs förslag, nämligen om det egentliga skälet till att han blivit förbigången är hans etniska ursprung. DOs förslag innehöll vissa bevisregler i syfte att i förväg klargöra för parterna vad som skulle krävas av dem i en process. DO upptog ADs förslag i remissyttrandet över DUs betänkande och föreslog alltså att det skulle ankomma på käranden att göra sannolikt att arbetsgivaren i sitt handlande styrts av etniska faktorer. I så fall skulle det vara arbetsgivarens sak att visa att han haft godtagbara skäl för sitt handlande. Överträdelse diskrimineringsförbudet skulle enligt förslaget av medföra skadestånd för den drabbade. Rätt till ideellt skadestånd skulle tillkomma varje arbetssökande som blivit diskriminerad. Den som blivit diskriminerad genom att inte ha fått ett arbete skulle även ha rätt till ersättning för ekonomisk skada enligt allmänna skadeståndsrättsl i ga principer. Frågan hur skadeståndet skall bestämmas när flera personer samtidigt diskriminerats föreslogs överlämnas till rättstillämpningen. Vid diskriminering i bestående anställningsförhållanden, där ofta även andra arbetsrättsliga regler om skadestånd torde kunna åberopas,

199296 Tidigare överväganden och förslag

sou

ansåg DO att det diskriminerande uppsåtet borde höja nivån på skadeståndet. DO förespråkade en allmänt hög nivå på skade-

stånd på grund av diskriminering. Jämkningsmöjlighet fanns

emellertid enligt förslaget. Diskriminerande avtal eller andra rättshandlingar föreslogs bli ogiltiga på talan av avtalspart eller på talan av en enskild som

drabbats av diskriminering antingen till följd av regler i ett

kollektivavtal eller själv ingått ett avtal med diskrimineransom

de innehåll eller som utsatts för en ensidig diskriminerande

handling från arbetsgivarens sida. DO avvisade emellertid tanken att den som inte erhållit ett arbete skulle kunna ges rätt att tillträda det.

Förslaget innehöll inte krav på aktiva åtgärder av arbetsgivare

för att motverka diskriminering pa arbetsplatsen. I stället skulle

DO arbeta på ett allmänt plan mot bl.a. diskriminerande

anställningspolitik. Tanken att DO skulle ha en processföran-

de roll som ombud för den som diskriminerats awisades. Tvister angående diskrimineringsförbudet skulle handläggas

enligt reglerna i arbetstvistlagen. Den som ansåg sig diskriminerad skulle få rätt att få skriftliga uppgifter från arbetsgivaren för att kunna bedöma om diskriminering verkligen ägt rum.

4.8 DOs förslag angående det framtida arbetet mot diskriminering

I en skrivelse till invandrarministern den 21 november 1989

framförde DO myndighetens egna synpunkter, önskemål och

förslag inför framtiden. DO ansåg för det första att verksam-

heten borde fortsätta på i stort sett samma vis under ytterliganågra år samt att därefter en ny utvärdering borde göras. I

re

övrigt innehöll skrivelsen följande synpunkter. Det positiva i DOs roll bör komma till bättre uttryck i motivuttalanden, t.ex. genom att man där klarare understryker

Tidigare överväganden och förslag SOU 199296

uppgiften att verka för etnisk rättvisa och inte bara det negativa att motverka etnisk diskriminering. Det har visat sig lättare i många sammanhang att förklara att DO skall verka för rättvisa oavsett etniskt ursprung än att göra begripligt att vissa grupper på etnisk grund skall ha särskilt stöd och skydd. Kommande motivuttalanden till DO-lagen bör även innehålla en erinran om att DO skall sig i arbetet mot rasism engagera och främlingsfientlighet, något som nu saknas. Det har visat sig att D0s verksamhet till stor del kommit att ut på sådant arbete. Av motiven bör också tydligare än i dag framgå att DO skall verka för att den som drabbas etnisk diskriminering får av råd och stöd på sin ort. DO skall därför sprida kunskap över hela landet om vad etnisk diskriminering är, i vilka former den vanligast förekommer och vilka rättsmedel som står till buds. Enligt lagen skall DOs huvuduppgift vara att motverka etnisk diskriminering i arbetslivet och, sekundärt, i samhällslivet i övrigt. Arbetslivet har också på skilda sätt stått i fokus för D0s verksamhet hittills. DO måste emellertid i stor utsträckning och på ett flexibelt sätt anpassa sina insatser efter vad den aktuella situationen kräver. En gynnsam utveckling arbetsmarknaden och införandet av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör t.ex. få till följd att DO ändrar inriktning på sitt arbete. 2 § lagen mot etnisk diskriminering bör därför ändras så att den särskilda betoningen arbetslivet tas bort. Slutligen framförde DO att det borde ett klart uttalat krav vara att DO skall vara jurist, eftersom svåra frågor på mycket skilda rättsområden oavbrutet uppkommer i verksamheten. DO var också i ett längre perspektiv inne på tanken på en gemensam ombudsman mot olika former av diskriminering. l juni 1991 överlämnade Peter Nobel, inför sin avgång från befattningen som ombudsman mot etnisk diskriminering, ett förslag till förändringar med syfte att till stånd en väl fungerande organisation för arbetet mot olika former av diskriminering och liknande orättvisor.

sou 199296 Tidigare överväganden och förslag

Nobels forslag går ut på att JämOs och DOs funktioner slås ihop till en, kallad ombudsmannen för mänskliga rättigheter RO. Den nye ombudsmannens uppdrag bör enligt förslaget vidgas till att omfatta alla former av diskriminering och liknande orättvisa. I övrigt föreslås följande. En befattningshavare vid ROs kansli får ett särskilt ansvar att bevaka barns rätt, särskilt i enlighet med FN-konventionen därom. RO ges befogenhet att göra utredningar och framställa förslag, men inte att utöva tillsyn. RO skall i samarbete med statliga och kommunala myndigheter, enskilda företag, sammanslutningar och institutioner verka dels för att enskilda lokalt skall kunna ta till vara sin rätt och nyttja befintliga rättsmedel, dels för att generella åtgärder vidtas för att öka rättvisan i samhället. Tanken är att R0 skall tjäna som en central källa till kunskap, initiativ och inspiration på antidiskrimineringsomrâdet och koncentrera sina ansträngningar i enskilda ärenden till sådana som är principiellt viktiga och där meningsfulla insatser kan goras.

sou 199296 Utländska förhållanden

5 Utländska förhållanden

Nedan följer en ytterst kortfattad redogörelse för situationen vad gäller lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet i de länder som främst kan antas vara av intresse som jämförelse.

1 Danmark

I Danmark finns inget lagstadgat förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Inom den offentliga sektorn ger emellertid förvaltningsloven och allmänna forvaltningsrättsliga regler ett generellt skydd mot särbehandling utan saklig grund, som kan antas gälla också etnisk diskriminering. Vidare anses utan stöd i lag förbud mot olika behandling gälla såväl den offentliga arbetsmarknaden som inom den kollektivavtalsbundna sektorn av den privata arbetsmarknaden. Detta anses följa av Danmarks folkrättsliga åtaganden, bl.a. anslutningen till FN s rasdiskrimineringskonvention.

5.2 Finland

I 17 § lagen om arbetsavtal finns ett allmänt diskrimineringsförbud. Enligt bestämmelsen skall arbetsgivaren bemöta sina arbetstagare opartiskt så att ingen utan fog ges en annan ställning än andra pá grund av börd, religion, kön, ålder, politisk verksamhet, fackföreningsverksamhet eller någon annan därmed jämförlig omständighet. Etnisk tillhörighet anses kunna utgöra en acceptabel orsak till särbehandling endast i absoluta

Utländska förhållanden sou 199296

undantagsfall. Vad som stadgas om opartiskt bemötande av

arbetstagare skall tillämpas också i anställningssituationer. Utgångspunkten är alltså att arbetsgivaren med beaktande av omständigheterna måste bemöta alla sina arbetstagare på samma sätt. Arbetsgivaren får således inte ge arbetstagare olika ställning utan att den olika behandlingen kan motiveras på ett sakligt och acceptabelt sätt av praxis i branschen eller av den enskilde arbetstagarens uppgifter, erfarenhet, förfarenhet eller

yrkeskunnighet. Vad som är godtagbart kan variera mellan olika arbetsplatser beroende t.ex. vad som tidigare gällt på just den arbetsplatsen, företagets personalpolitik eller på arbets-

platsens storlek. Arbetets sakliga innehåll spelar vidare roll för vad som är godtagbar särbehandling. Att kräva religiös över-

tygelse av den som skall handha kyrkliga arbetsuppgifter är

t.ex. godtagbart. Kravet på likabehandling gäller i alla situationer, t.ex. vid turordning för uppsägning och vid arbetsledningsbeslut. Arbetsgivaren måste t.ex. välja ut arbetstagare som skall få nya

arbetsuppgifter eller utbildning ett objektivt acceptabelt sätt. Diskrimineringsförbudet träffar arbetsgivare som avsiktligt

försätter sina arbetstagare i olika ställning för t.ex. deras börds

eller religions skull, oberoende av om arbetsgivaren haft som bestämt syfte att diskriminera. En arbetsgivare som bryter mot diskrimineringsförbudet i lagen om arbetsavtal döms till böter eller fängelse i högst tre månader.

5.3 Norge

Arbetsmiljölagen av den fjärde februari 1977 nr 4 innehåller ett förbud mot att i platsannonser eller annat sätt kräva att en

arbetssökande uppger sin inställning till politiska, religiösa eller

kulturella frågor eller om han är medlem av en arbetstagarorganisation. Arbetsgivare förbjuds också att annat sätt försöka

sou 199296 Utländska förhållanden

få kännedom om arbetstagares inställning i sådana frågor eller om deras fackliga tillhörighet 55 A §. Bestämmelserna gäller inte om uppgifterna behövs på grund av arbetets karaktär eller om arbetsgivarens verksamhet går ut just på att främja viss politisk, religiös eller kulturell inställning och arbetet i fråga är av betydelse för att syftet skall kunna nås. I sådana fall skall det emellertid anges i platsannonsen att upplysningar kommer att krävas. Avsikten med bestämmelserna är att hindra att någon utestängs från arbetslivet grund av politisk hållning, religiös tro, kulturell bakgrund eller medlemskap i arbetstagarorganisation. I övrigt saknas norsk lagstiftning området.

5.4 Frankrike

Den franska lagstiftningen mot etnisk diskriminering i arbetslivet finns dels i strafflagen, Code pénal, dels i arbetslagen, Code du travail. Enligt artikel 416 i Code pénal skall den som vägrat en person anställning eller som avskedat en person grund av dennes ursprung, tillhörighet eller icke-tillhörighet till viss etnisk grupp, nationalitet, ras eller religion eller som erbjudit någon anställning på grund av något av dessa skäl straffas med fängelse i lägst två månader och högst ett år ocheller böter om minst 2 000 FRF och högst 20 000 FRF. Enligt bestämmelsen är det vidare bl.a. straffbelagt att på angivna grunder försvåra för en annan fysisk eller juridisk person att utöva ekonomisk verksamhet. Enligt artikel 187-1 i Code pénal straffas en statstjänsteman eller annan person som i sin egenskap av representant för staten med vett och vilja nekar en annan person en denne tillkommande rättighet på grund av dennes ursprung, kön, familjesituation, tillhörighet eller icke-tillhörighet till viss etnisk grupp, religion eller ras. Påföljden är fängelse i minst två månader och högst

Utländska förhållanden sou 199296

två år ocheller böter om minst 3 000 FRF och högst 40 000 FRF.

Enligt Code du travail skall fransmän och utlänningar behand-

las lika av arbetsgivaren. Vidare stadgas i artikel L 122-45 i

lagen att en löntagare inte får utsättas för sanktion eller avsked

på grund av dennes ursprung, tillhörighet till etnisk grupp, nationalitet eller ras.

I praxis har förekommit fallande domar mot arbetsgivare

som vägrat att anställa en person på grund av att denne utlänvar

ning, som vägrat fullfölja provanställningstid för anställd

en

med utländsk härkomst tillkännagivit arbetserbjudande

samt som med restriktioner vad gällde med färg. personer

5 Kanada

I Ontarios lag om mänskliga rättigheter sägs att alla har rätt till

lika behandling with respect to employment utan diskriminering på grund av bl.a. ras, hudfärg, etniskt eller nationali-

ursprung tet. Förbudet omfattar även fall där villkor eller krav vissa

kvalifikationer ställs eller där överväganden görs i sig

upp som

inte utgör förbjuden diskriminering, skulle leda till

men som

uteslutning, kvalificering eller företräde för t.ex. viss etnisk

grupp. Förbudet omfattar emellertid inte sådana fall, om

villkoret osv. är rimligt och bona fide i sitt sammanhang eller om situationen uttryckligen är undantagen i lagen.

År 1986 infördes

en särskild lag mot diskriminering i arbetslivet, Employment Equity Act, efterlevnad övervakas

vars av en

juristkommission, Human Rights Commission. Kommissionen för talan i mål om diskriminering av visible minorities. Arbets-

givare kan avkrävas information den etniska om samman-

sättningen hos arbetsstyrkan och arbetsförmedlare är skyldiga

att

anmäla fall av misstänkt diskriminering.

sou 199296 Utländska förhållanden

Endast företag med anställda från olika etniska grupper anlitas vid upphandling i kommuner, provinser och på federal nivå i Kanada.

5.6 Nederländerna

I grundlagen finns ett allmänt diskrimineringstörbud, som omfattar också rasdiskriminering. Den 1 februari 1992 trädde två nya bestämmelser i strafflagen i kraft som bl.a. avser arbetsmarknaden. Enligt den ena är det straffbart för den som utövar ett ämbete eller yrke eller som driver ett företag att avsiktligt diskriminera mot personer på grund av deras ras. Påföljden är fängelse i högst sex månader eller böter. Enligt den andra är det straffbart för samma kategorier att över huvud taget diskriminera någon på grund av dennes ras, religion, livsinställning, kön eller sexuella läggning. Straffet fir sådan icke avsiktlig diskriminering är fängelse i högst två månader eller böter. Det är vidare möjligt för den som blivit diskriminerad att föra civil talan om skadestånd. Endast få sådana processer har emellertid förekommit. En helt ny lagstiftning om likabehandling på nästan alla områden av samhällslivet, oavsett ras, kön, religion och sexuell läggning, förbereds också. Den skall övervakas av en ny myndighet, Kommissionen för likabehandling. Arbetslösheten bland minoriteter är mycket högre än bland majoritetsbefolkningen. På den nederländska arbetsmarknaden har med anledning därav nyligen träffats avtal mellan de största arbetsmarknadsorganisationerna om att 60 000 arbetslösa personer ur befolkningsminoriteter skall hjälpas till arbete under en fyraårsperiod. Parlamentet har aviserat att lagstiftning för att understödja överenskommelsen kommer att bli nödvändig.

Utländska förhållanden sou 199296

5.7 Storbritannien

Etnisk diskriminering i arbetslivet behandlas i the Race Relations Act från år 1976. Lagen gäller inte i Nordirland. Lagen innebär i princip ett förbud mot diskriminering på etnisk grund i fråga om anställning, utbildning, tillgång till varor och tjänster samt tillträde till t.ex. bostäder. Positiv särbehandling, t.ex. för att kompensera tidigare diskriminering är tillåten. Lagens efterlevnad övervakas av the Commission for Racial Equality, ett statligt organ som skall verka mot förekomsten av diskriminering och främja lika möjligheter och goda relationer mellan olika etniska grupper. Kommissionen skall hålla regeringen underrättad om hur lagen verkar och sprida information lagstiftningen. Kommissionen har rätt att biträda om enskilda som utsatts för diskriminering, bl.a. genom att väcka talan vid domstol. The Race Relations Act är mycket detaljerad. Förbudet för arbetsgivare att diskriminera gäller såväl direkt som indirekt diskriminering och diskriminering genom victimisation, dvs. trakasserier till följd av att någon påtalat, anmält eller vittnat om diskriminering. Direkt diskriminering definieras som att en person on racial grounds, av etniska orsaker, behandlar en mindre förmånligt, än vad han behandlar eller annan person skulle behandla någon annan. Det är den diskriminerade som har att visa på en jämförelse mellan hur han blivit behandlad och hur någon med annan etnisk tillhörighet blivit behandlad. Personernas relevanta förhållanden måste vara desamma eller i huvudsak lika. Med indirekt diskriminering avses en behandling som formellt är lika, men som får diskriminerande effekter på en speciell etnisk grupp genom att andelen individer i gruppen som kan uppfylla det formella kriteriet är väsentligt lägre än andelen i andra etniska grupper och att kravet verkar till individens nackdel genom att han inte kan uppfylla det. För att det skall vara fråga om indirekt diskriminering i lagens mening

sou 199296 Utländska förhållanden

krävs vidare att den diskriminerande inte kan visa kravet är att berättigat och beror på andra orsaker än den etniska faktorn. Hur jämförelsen mellan olika etniska skall gå till har grupper överlämnats rättstillämpningen att avgöra i varje enskilt fall. En arbetsgivare får inte diskriminera vid anställning, vid antagning till utbildningsplats eller vid uppdragsavtal. Förbudet tar sikte på tre former av diskriminering. Det är för det första förbjudet att använda ett diskriminerande rekryteringsförfarande, exempelvis att instruera personalanställare eller arbetsförmedling att agera diskriminerande. Denna form av diskriminering kan angripas även av den inte sökt arbete som hos arbetsgivaren. För det andra är det förbjudet att erbjuda diskriminerande anställningsvillkor och för det tredje är det förbjudet att underlåta att erbjuda anställning. en person En arbetsgivare får inte heller diskriminera någon redan anställd vid befordran, omplacering, utbildning eller uppsägning eller i fråga förmåner eller liknande. om Även den beordrar som eller förmår någon att diskriminera, liksom den som utövar påtryckningar på någon diskriminera att eller som medverkar till att diskriminerande handling en kommer till stånd drabbas lagens förbud. En arbetsgivare är av därutöver ansvarig för allt diskriminerande beteende som en anställd gör sig skyldig till samt för vad arbetsgivarens ombud företar sig inom sina befogenheter. I dessa fall omfattas både arbetsgivaren och den anställde resp. ombudet förbudet. av Undantag görs för fall där arbetsgivaren kan visa att han gjort allt vad som kan begäras för att förebygga den anställdes olagliga handlande i det enskilda fallet eller i allmänhet. Det finns flera undantag från diskrimineringsförbuden. T.ex. gäller de inte i fråga om anställning i arbetsgivarens hushåll och inte heller när tillhörigheten till viss etnisk är en grupp en genuine occupational qualification, dvs. saklig förutsättning en för arbetet.

Utländska förhållanden sou 199296

Enligt lagen är det vidare förbjudet att diskriminera någon vid bildande av ett bolag eller i ett bolagsförhållande om det är

fråga om bolag med fler än fem delägare. Lagen innehåller också förbud mot diskriminering från arbetsmarknadsorganisationers, yrkessammanslutningars och arbetsförmedlingens sida, liksom vid arbetsmarknadsutbildning och annan yrkesutbildning.

Förbud finns också mot diskriminering i samband med auktori-

sation eller motsvarande för visst yrke.

Särskilda bestämmelser i lagen innebär vidare att discriminatory practices inte får förekomma. Tanken är att man skall kunna angripa t.ex. villkor eller rutiner som så effektivt

utestänger personer av visst etniskt ursprung att ingen ens

försöker komma i åtnjutande av t.ex. förmånen eller anställ-

ningen och där därför inte ens indirekt diskriminering kan påvisas i ett enskilt fall. Vidare kan det enligt lagen vara förbjudet att publicera eller låta publicera t.ex. en annons som

kan anses visa en avsikt att diskriminera. En enskild person som anser sig diskriminerad kan vända sig till specialdomstolar för frågor på arbetslivets område, industrial

tribunals. Domstolen består av en lagfaren ordförande och två

lekmän med erfarenhet från anställning inom industri eller

handel. Domstolsförhandlingarna skall föregås av obligatorisk

medling. Domstolen kan förklara vem av parterna som har rätt, döma ut skadestånd samt förelägga svaranden att vidta en viss åtgärd, t.ex. befordra den diskriminerade arbetstagaren inom viss tid.

Det utdömda skadeståndet kan omfatta både ersättning för ekonomisk skada, exempelvis utebliven lön, och kompensation

för den kränkning som diskrimineringen inneburit. Det samman-

lagda skadeståndsbeloppet får emellertid inte, inkl. det vite som arbetsgivaren kan få betala för att inte ha följt domstolens föreläggande, överstiga ett viss i lag bestämt belopp £ 8.500 år 1987. Domstolens beslut kan överklagas till the Employment

Appeal Tribunal.

sou 199296 Utländska förhållanden

The Commission for Racial Equality kan på eget initiativ eller på order av inrikesministern inleda förundersökning angående misstänkt diskriminering från en arbetsgivares sida. Kommissionen kan också biträda enskilda som behöver hjälp inför eller vid en rättegång.

8 Tyskland

I Tyskland finns ingen lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Någon sådan lagstiftning är inte heller planerad, men frågan har diskuterats under senare år.

5.9 USHA

I USA finns ett svåröverskådligt system av rättsregler i lagstiftning och praxis på olika federala och delstatliga nivåer. Bl.a. finns regler om aflirmative action, föreläggande att vidta åtgärder av visst slag, t.ex. kvotera in missgynnande etniska grupper i ett företag, som villkor för att företag skall få offentliga uppdrag. Nyligen enades presidenten och kongressen om ett lagförslag som skall ge anställda vidgad rätt att stämma arbetsgivare för diskriminering på grund av kön eller etnisk tillhörighet. På delstatlig nivå finns bl.a. kvoteringsregler eller regler om positiv särbehandling, så t.ex. i Kalifornien. På federal nivå antogs år 1964 en ny Civil Rights Act, som förbjöd diskriminering inom ett stort antal områden, främst inom arbetsmarknad och utbildning. US Equal Employment Opportunities Commission EEOC skapades för övervakning av Iitle VII i lagen, som förbjuder diskriminering på grund av ras, hudfárg, trosbekännelse, kön eller nationellt ursprung. Både arbetssökande och arbetstagare åtnjuter enligt Title VII skydd

Utländska förhållanden sou 199296

mot diskriminering från bl.a. arbetsgivares, arbetsförmedlingars och fackföreningars sida. Diskriminering vid anställning, uppsägning, befordran, platsannonsering och uppställande av

anställningsvillkor är förbjudet. Lagen gäller endast m.m.

arbetsgivare med 15 eller fler anställda. Diskrimineringsförbudet innebär bl.a. att en arbetsgivare inte får ställa överdrivna

krav på t.ex. kunskaper i engelska eller uttal. EEOC övervakar

även bl.a. 1964 års Equal Pay Act, som förbjuder lönediskriminering. Kommissionen handlägger ca 65 000 ärenden årligen

1988, ungefär hälften rör etnisk diskriminering. varav Antidiskrimineringsbestämmelser återfinns också i the Immigration Reform and Control Act IRCA från år 1986. Lagen förbjuder bl.a. diskriminering från arbetsgivares sida på

grund av nationellt ursprung. Diskrimineringsförbudet gäller

bl.a. för arbetsgivare med mellan 4 och 14 anställda. Dessutom

finns ett förbud mot diskriminering i vissa fall på grund av medborgarskap som gäller arbetsgivare med mer än tre anställda. Lagens efterlevnad övervakas av the Office of Special

Counsel for Immigration-Related Unfair Employment Practices

under justitiedepartementet. US Commission on Civil Rights inrättades år 1957 och har till

uppgift att bl.a. studera den rättsliga utvecklingen i fråga om diskriminering och likvärdigt lagligt skydd under konstitutionen samt att utvärdera federala lagar och federal politik i övrigt i fråga om diskriminering etc. Kommissionen anordnar hearings

centralt och lokalt, samarbetar med state advisory committees, som upprättats i alla delstater, samt samråder med och försöker

påverka federala och delstatliga myndigheter, organisationer, företag och enskilda i syfte att minska negativ särbehandling grund av hudfárg, ras, trosbekännelse, kön, handikapp eller

nationellt Kommissionen har utsatts för kritik för ursprung. bl.a. bristande effektivitet och därför drabbats av minskande anslag allt sedan Reagan-tiden.

sou 199296 Utländska förhållanden

Begreppet ajfirmative action användes första gången i en presidentorder år 1967 angående de krav den federala som regeringen ställde på företag för att avtala om leveranser till staten, nämligen att företagen skulle vidta positiva åtgärder till förmån för bl.a. diskriminerade etniska minoriteter. Sedan dess

har affirmative action kommit att innebära att företag, ut-

bildningsanstalter och andra institutioner som mottar federala

bidrag eller på annat sätt ingår avtal med den federala stats-

makten skall vidta åtgärder för att öka antalet anställda eller

antagna till utbildning ur sådana grupper som tidigare varit förfordelade. Jämlika möjligheter inte tillräckligt, utan

anses

syftet är att även på kort sikt uppnå jämlika resultat. De som

åläggs afñrmative action skall också sätta mål och tidtabelupp

ler som skall följas i rekryteringsarbetet och tjäna som grund

för utvärderingar. Förelägganden aftirmative action i olika om avseenden kan utfärdas av domstol, men det kan också vara fråga om frivilliga åtaganden.

Systemet med affirmative action har varit mycket debatterat

och kritiserat också inom den federala administrationen. Högsta

domstolen HD har i ett flertal uppmärksammade avgöranden

behandlat affirmative action. I två fall har domstolen haft att avgöra om systemet stått i överensstämmelse med den amerikanska konstitutionen. I Backe-fallet från år 1978 fastslog HD

att etniska preferenser vid antagning till utbildning,

men däremot inte regelrätt kvotering, stod i överensstämmelse med konstitutionen. I Johnson-fallet från år 1987 ansåg domstolen att kvinnor eller medlemmar ur etniska minoriteter får anställas

eller befordras före män eller majoritetsmedlemmar är

som

något mer kvalificerade om syftet är att uppnå representativitet i arbetsstyrkan för befolkningen i det område där ett företag

verkar.

Utländska förhållanden sou 199296

10 Österrike

I Österrike finns ingen speciell lag

mot diskriminering i

arbetslivet. Inte heller sådan planerad. är en På grund av den mycket heterogena sammansättningen i det

gamla kejsardömet garanterades emellertid redan i författningar från åren 1867 och 1920 alla medborgare oavsett härkomst lika rättigheter såväl privat i yrkeslivet. Dessutom garante-

som

alla bor i Österrike vedertagna mänskliga rättigheter.

ras som

Vad gäller diskriminering i arbetslivet kan sådan dock endast

åberopas efier ett formellt anställningsförfarande och inte vid besättande av tjänster.

5.11 EG

Allmänt kan sägas att EG-rätten vilar på respekt för de mänskli-

ga rättigheterna. Diskriminering på etnisk grund därför

anses

inte förenlig med EGs allmänna rättsgrundsatser. Frågan

om

lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet har inte varit

aktuell på EG-nivå. EG antog emellertid år 1986 deklaration en mot rasism och främlingsfientlighet, den s.k. Evrigenes deklaration. Deklarationen har ingen bindande verkan.

För närvarande diskuteras immigrations- och migrationsfrågor

livligt inom EG. Den fria rörligheten vad gäller arbetskraft

inom Gemenskapen innebär att medlemsländerna åtagit sig att

inte diskriminera arbetstagare från övriga medlemsstater.

Diskrimineringsförbudet gäller varje form av särbehandling på grund av medborgarskap i fråga om anställning samt avlöning

och andra arbetsvillkor. Reglerna arbetskraftens fria om

rörlighet innebär också bl.a. rätt att ta med sin familj, rätt till likabehandling i fråga om social säkerhet, rätt att kvarstanna i

landet också sedan anställningen upphört, avskaffande av restriktioner vad gäller resor mellan medlemsländerna och

sou 199296 Utländska förhållanden

vistelse där samt samordning av vissa regler vad gäller utlän-

ningars resor och vistelse med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Kommissionen har nyligen uttalat att det

finns svagheter i olika länders lagar kan användas for att som

hindra anställningar och service. Kommissionen har också beslutat verka mot rasism och främlingsfientlighet, bl.a.

genom

att ställa större krav på medlemsländernas antidiskriminerings-

lagstiftning.

sou 199296 Behovet av lagstiftning

6 Behovet

av lagstiftning

I utredningens uppdrag ingår att göra en bedömning av behovet

av lagstiftning. Häri får anses ligga krav på en bedömning av såväl den faktiska förekomsten ocheller risken för etnisk av diskriminering på arbetsmarknaden som av rättsläget.

6.1 Behovet bedömt

mot bakgrund av

internationella åtaganden

De internationella konventioner som Sverige anslutit sig till innebär inte någon absolut skyldighet att lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Likväl det mest vore förenligt med konventionernas syfte att införa lagstiftning.

Sveriges internationella åtaganden vad gäller frågor med anknytning till etnisk diskriminering i arbetslivet framgår i huvudsak av redogörelsen i kapitel I likhet med t.ex. Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet har utredningen funnit att den närmare innebörden av de centrala internationella överenskommelserna vad gäller skyldighet att lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet inte helt lätt låter sig bestämmas. Detta gäller både FNs Nrasdiskrimineringskonvention och ILOs konvention 111. nr

lll

Behovet av lagstiftning sou 199296

Beträffande rasdiskrimineringskonventionen kan det råda tveksamhet främst om hur artikel 5 skall tolkas. Enligt lydelsen är staterna skyldiga att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering

i alla dess former och att tillförsäkra envar, utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung, likhet inför lagen, särskilt vad avser t.ex. ekonomiska och sociala rättigheter som rätten till arbete, till fritt val av anställning, till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor, till skydd mot arbetslöshet, till lika lön för lika arbete och till rättvis och gynnsam lön för arbete osv. Inom rasdiskrimineringskommittén har det funnits skilda uppfattningar om vad artikeln ställer för

krav på staternas nationella lagstiftning. Artikeln har antingen

uppfattas innebära endast att den nationella lagstiftningen inte

får vara diskriminerande i den mån de uppräknade rättigheterna är tillforsäkrade enligt denna eller tolkats så att staterna också är skyldiga att i lag verkligen tillförsäkra envar de uppräknade rättigheterna. Lydelsen tyder snarast på att den förstnämnda

tolkningen skulle vara riktig. Inte heller i övrigt innebär

rasdiskrimineringskonventionen någon ovillkorlig skyldighet att

lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Den föreskriver

emellertid att staterna skall föra en politik som syftar till att

avskaffa rasdiskriminering och ålägger dem att förbjuda och

med alla lämpliga medel, däribland den lagstiftning som omständigheterna påkallar, göra slut pd rasdiskrimineringfrdn personers, gruppers eller organisationers sida artikel 2. Det

kan därför åtminstone sägas ligga mest i linje med konventionens intentioner att införa lagstifning även på arbetslivets

område. Avsaknaden av svensk lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet har också flera gånger uppmärksammats av ledamöter av rasdiskrimineringskommittén.

Vad beträffar ILO-konventionen 111 innebär inte heller nr

denna någon absolut skyldighet att lagstifta mot diskriminering.

Sverige har enligt konventionen åtagit sig att utforma och

tillämpa en nationell politik, avsedd att genom metoder,

sou 199296 Behovet av lagstiftning

anpassade efter landets förhållanden och praxis, främja

likställdhet med avseende d möjligheter och behandling i fråga

om anställning och yrkesutövning i syfte att avskaffa varje dis-

kriminering i nämnda hänseende. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att söka uppfylla detta åtagande bl.a. genom att införa lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Detta gäller inte minst sedan den oberoende expertkommitté som övervakar konventionens efterlevnad år 1990 riktat en begäran till den svenska regeringen att i lag införa rätt till ersättning för den drabbats diskriminering som av i anställning eller sysselsättning. Utredningen har alltsa funnit att Sverige folkrättsligt inte är absolut förpliktat att införa lagstiftning på området, att men lagstiftning likväl skulle rimma väl med syftet med träffade internationella överenskommelser. Inte heller anpassning till EG förefaller kräva lagstiftning av aktuellt slag. De ändringar den svenska utlänningslagstiftav ningen som påkallats av principen om arbetskraftens fria rörlighet mellan EG- och BETA-länder har behandlats i annat sammanhang regeringens 199l92170. Även i EGprop. sammanhang har emellertid betydelsen av nationell lagstiftning mot rasdiskriminering uppmärksammats. Även vid beaktande av EG-aspekten anser utredningen därför att det mesta talar för att svensk lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet införs.

Behovet av lagstifming sou 199296

6.2 Behovet bedömt mot bakgrund av rättsläget i Sverige

Nuvarande rättsregler ger inte ett tillräckligt gott skydd

mot etnisk diskriminering.

I kapitel 3 har gällande rätt redovisats. Där framgår att det inte

finns något allmänt förbud mot etnisk diskriminering i arbets-

livet. På den offentliga sidan finns visserligen det grundläggande kravet saklighet och opartiskhet i all offentlig förvaltning. Ett tillsättningsbeslut på den statliga sidan kan överklagas under

det inte vilar på saklig grund. Inte heller på den

påstående att offentliga sidan är emellertid en arbetssökande berättigad till skadestånd grund ett diskriminerande beslut. LAS ger de

av

flesta arbetstagare skydd mot t.ex. diskriminerande uppsägning.

Lagen omfattar emellertid inte alla arbetstagare. Kollektivavtalsbundna arbetsgivare utövar sin arbetsledningsrätt på ett som

diskriminerande sätt kan bli skadeståndsskyldiga för brott mot kollektivavtalets krav iakttagande god sed. Det är

av

emellertid osäkert hur vidsträckt skydd principen god sed på

om arbetsmarknaden ger. Även det således kan påstås att en rad diskriminerande om förfaranden är åtkomliga med nuvarande rättsregler saknas ett

grundläggande skydd kan åberopas samtliga arbets-

som av

sökande och arbetstagare. För närvarande är regelsystemet så svåröverskådligt möjligheterna att tillgripa rättsliga medel

att inte kan förväntas alltid tas till vara. Inte minst av denna

anledning föreligger det enligt utredningens uppfattning från rättsliga utgångspunkter behov av en lagstiftning som uttryckli-

sou 199296 Behovet av lagstiftning

gen vänder sig just mot etnisk diskriminering. Till detta kommer att dagens regelsystem är för otydligt för att fylla en normskapande funktion.

6.3 Behovet bedömt

mot bakgrund av de

faktiska förhållandena på arbetsmarknaden

och risken för diskriminering

Omfattningen av etnisk diskriminering på den svenska

arbetsmarknaden kan inte bedömas. Att diskriminering förekommer får däremot klarlagt. Det finns risk anses för ökad diskriminering.

Vad avser de faktiska förhållandena har utredningen främst med hänsyn till den begränsade tid står till förfogande som förstått uppdraget så att bedömningen skall göras mot bakgrund av i huvudsak redan framtaget material på grundval den samt av aktuella kunskap om förhållandena finns inom utredningen. som Det antas de flesta bedömare etnisk

av att diskriminering i

någon mån förekommer i svenskt arbetsliv. Förekomst och utbredning av diskriminering på etnisk grund är emellertid inte något kartlagt område. Det förefaller inte finnas någon samlad kunskap om etniska minoriteters situation i arbetslivet. Än mindre finns vetenskapliga rön just etnisk diskriminering på om den svenska arbetsmarknaden. Förmodligen går det inte heller att få fram t.ex. statistik eller absolut kännedom i annan om vilken utsträckning diskriminering förekommer. Själva begreppet diskriminering är flytande, och man kan inte räkna

Behovet av lagstiftning sou 199296

med bevekelsegrunder för beslut olika slag helt kan att av

klarläggas. Flertalet vetenskapligt inriktade bedömare förefaller

också avstå från att dra slutsatser förekomst av diskrimineom

ring från varje konstaterad skillnad i levnadsbetingelser mellan majoritets- och minoritetsbefolkningen. En fråga för utredningen har varit i vad mån de samlade forskningsresultaten om invandrares ställning på arbetsmarknaden, jämfört med den

inhemska befolkningens, kan användas som underlag för ett antagande att diskriminering förekommer. om

Det finns hel del material att grunda en sådan bedömning

en på. Flera undersökningar förhållandena på arbetsmarknaden av

diskrimineringsutredningen DU. Statistik från gjordes redan av SCB, ingående visar sociala och ekonomiska förhållanden,

som arbetslöshet, bland invandrare jämfört med personer födda t.ex. i Sverige, föreligger i rikt mått. Forskning som berör invandra-

arbetsmarknaden bedrivs vid flera högskolor, bl.a.

re numera

vid Stockholms universitet, vid högskolan i Växjö och vid

universiteten i Göteborg och Umeå. Statens invandrarverk har initierat forskning etniska relationer i arbetslivet. Vid om Arbetslivscentrum pågår också forskning. De invandrade

akademikernas situation har särskilt uppmärksammats på senare

år. En kortfattad redovisning vad framkommit i bl.a. av som dessa sammanhang ges i bilaga Sammanfattningsvis kan sägas att statistik och de forsknings-

resultat finns visar att det förekommer genomsnittliga

som skillnader mellan den inhemska och den invandrade befolk-

ningen. Fördelningen på yrken är t.ex. ojämn och statistiskt sett

inkomsterna lägre och arbetsmiljön sämre för personer med

utländsk härkomst. Arbetslösheten är vidare betydligt högre

bland invandrare.

Samtliga jämförelser utfaller till invandrarnas nackdel kan

som

tydas tecken att det förekommer etnisk diskriminering

som i det svenska arbetslivet. Försiktighet förefaller emellertid

påkallad, när det gäller att dra slutsatser om diskriminering.

sou 199296 Behovet av lagstiftning

Man kan inte bortse från att forskningen visat på andra faktorer

som också kan förklara åtminstone stora delar av skillnaderna, främst kanske bristande kunskaper i svenska, svårbedömbar eller inte omedelbart gångbar utbildning och mindre erfarenhet från svenskt arbets- och samhällsliv. Det förefaller också missvisande att som skett ibland jämföra en invandrad grupps ställning med en genomsnittlig svenskbefolknings. Den invandrade gruppen kan vara selekterad i antingen positiv eller negativ

riktning. Det var t.ex. stora grupper av lågutbildad arbetskraft som invandrade till Sverige på 1960-talet. Att stor del

en av dessa invandrare fortfarande återfinns i arbetaryrken behöver

därför inte tyda på diskriminering. Under de senaste årtiondena har invandringen ändrat karaktär. Från att utlänningar rekryterades hit till väntande arbete har utvecklingen gått mot oplanerad flyktinginvandring. Sedan mitten 1980-talet har sådan

av

invandring varit den helt dominerande. De som kommit till Sverige som flyktingar har visserligen genomsnittligt haft betydligt högre utbildning än de tidigare stora grupperna

av

arbetskraftsinvandrare och borde av den anledningen efter genomgångna initialsvårigheter kanske kunna förväntas

en bättre socioekonomisk utveckling. Bland dessa invandrare kan det därför tyckas att graden diskriminering borde komma att av

kunna utläsas tydligare. Å andra sidan kan det kanske i viss

man också förväntas vara svårare att placera högt utbildad arbetskraft i adekvata arbeten. Bl.a. kanske kraven på språkkunskaper behöver ställas högre. Alla utbildningar kanske inte

heller efterfrågas i Sverige vid varje tidpunkt. Inte heller beträffande de invandrargrupperna kan det därför

nyare

förväntas att det klart kommer att kunna urskiljas i vad mån de

behandlas diskriminerande på arbetsmarknaden.

S.k. tvillingstudier, där invandrare jämförts med till region

en

nyinflyttade svenskar med samma ålder och utbildningsnivå, är

av särskilt intresse. Skillnaderna mellan invandrarna och deras

svenska tvillingar i tidigare utförda studier har visat sig

vara

Behovet av lagstiftning sou 199296

relativt små, vilket möjligen skulle kunna tydas som att diskriminering spelat en relativt liten roll. Särskilt resultat som visar att andra generationen invandrare har lika stor andel som arbetar i tjänstesektorn som svenskar utan invandrarbakgrund kan noteras. Vissa andra statistiska uppgifter, t.ex. att löneskillnader mellan infödda svenskar och personer födda i utlandet minskat med antalet år som invandraren arbetat i Sverige, har kanske åtminstone tidigare också kunnat tydas som att diskriminering spelat mindre roll och faktiska initialsvårigheter större. Senare forskning och nyare statistik förefaller emellertid tyda på att inslaget av diskriminering ökat sedan mitten av l980-talet. Att den faktiska situationen försämrats för nyinvandrade jämfört med tidigare invandrade grupper, med t.ex. högre arbetslöshet, står helt klart. Att urskilja och mäta diskriminering som en orsak till denna utveckling är naturligtvis svårt. Institutionella hinder, t.ex. krav genomgången svensk utbildning och underkännande av likvärdig utländsk utbildning eller krav på svenskt medborgarskap, utan att det egentligen finns någon saklig grund för det, förefaller under alla förhållanden behöva uppmärksammas och undanröjas i många fall. Forskare och företrädare för olika myndigheter på området betonar ofta att det inte bedrivits tillräckligt mycket forskning kring etnisk och annan diskriminering. Inte heller utomlands förefaller omfattningen av diskriminering vetenskapligt närmare ha klarlagts. Däremot har segregerings- och diskrimineringsmekanismer studerats och en rad undersökningar som redovisar upplevelser av diskriminering genomförts. Det bristande forskningsunderlaget kan beklagas. Utredningen har likväl funnit att avsaknaden av exakt kunskap om de

faktiska förhållandena inte är av avgörande betydelse för frågan

om lagstiftning. Att diskriminering är svår att isolera och därmed vetenskapligt belägga i exakta termer behöver inte leda till slutsatsen att den inte förekommer. I stället kan hävdas att den sammanlagda mängden subjektiva redogörelser ger an-

sou 199296 Behovet av lagstiftning

ledning till antagande att diskriminering förekommer och att det antagandet är välgrundat utan bevis enligt naturvetenskaplig modell. Det är ett faktum att många vittnesmål upplevelser om av diskriminering kommit fram under lång tid. Invandrarnas egna uppgifter om diskriminering har också fått stöd av arbetsförmedlare och personalanställare på ett sätt eliminesom mycket subjektiviteten i påståendena. Även från akaderar av miska lärare har kommit uppgifter om att studenter utländsk av härkomst har svårare att arbete efter avslutade studier. Just undersökningar som visar hur invandrare med svensk akademisk examen avvisas från arbetsmarknaden eller behandlas sämre än svenskar med motsvarande utbildning t.ex. ges lägre lön, anses av många bedömare tala starkt för att diskriminering på etnisk grund verkligen förekommer. Utredningen delar denna uppfattning. Här kan inte utan vidare bristande kunskaper i svenska språket eller sämre eller okänd kvalitet på utbildningen förklara arbetsgivares annorlunda värdering av arbetssökanden eller arbetstagaren. Över huvud förefaller det svårt finna skäl för taget vara att att inte ta uppgifterna etnisk diskriminering på allvar. Även de om flesta bedömares uppfattning att diskriminering däremot långtifrån är den vanligaste orsaken till invandrarnas svårigheter på arbetsmarknaden förefaller emellertid böra tas för god. SACO har på senare år uppmärksammat invandrade akademikers svårigheter att få adekvat arbete och bl.a. beskrivit situationen i skriften Hjärnkraft på sparlåga. Iden redogör bl.a. arbetskonsulenten Michael Hagos, framgångsrikt arbetat som vid flyktingsektionen vid arbetsförmedling i Stockholm med en att hjälpa högskoleutbildade flyktingar att få anställning inom sina respektive yrkesområden, för sina erfarenheter. Hans uttalande återges på bl.a. följande sätt. Visst förekommer det fördomar mot invandrare pd arbetsmarknaden, vdr men

erfarenhet är att de arbetsgivare som utövar regelrätt diskriminering är en absolut minoritet. De flesta arbetsgivare är

Behovet av lagstiftning sou 199296

neutrala eller positiva till invandrare som arbetskraft och går därför att övertala. invandrarna finns ju faktiskt i dag inom de flesta branscher och pá alla nivåer. Men får inte glömma

att för arbetsgivaren är en anställning liktydigt med kapitalen en an-

ställning tenderar hanhon därför att bland flera sökande välja

det säkra kortet, dvs. svensken. Utredningen anser sig, bl.a. genom kontakter med invandrarorganisationer, arbetsförmedlare och forskare, ha skaffat underlag för en bedömning av den faktiska situationen för invandrad arbetskraft i Sverige. Utredningen har fått stöd för uppfattningen att invandrarnas svårigheter på arbetsmarknaden till allra största delen förefaller bero på naturliga initialsvårigheter samt att de kvantitativt viktigaste insatserna kan göras genom att undanröja olika former av institutionella hinder. Inte minst de mycket stora inbördes skillnaderna mellan olika främmande nationaliteters och folkgruppers förhållanden tyder emellertid med styrka på att det också finns ett diskriminerande inslag på arbetsmarknaden. Omfattningen eller den praktiska betydelsen av detta inslag, liksom i vilken utsträckning det rör sig om avsiktlig diskriminering eller osäkerhet inför det om främmande, låter sig däremot egentligen inte bedömas. Utredningens slutsatser stämmer väl överens med vad andra bedömare givit uttryck för. DO har i olika sammanhang givit uppfattningen att lagstiftning behövs tydligt till känna. Den utvärdering av DOs verksamhet flera remissinstanserna som av i yttrandena över kommissionens förslag ville avvakta påvisade i och för sig inte något behov ändrad eller ytterligare av lagstiftning. Det kan kanske antas att det det ringa antalet var anmälningar om etnisk diskriminering i arbetslivet låg som bakom utredningens uttalande i detta avseende. Utvärderingen

visade bl.a. att det under de fyra år som D0-myndigheten då

funnits sammanlagt hade inkommit 212 skrivelser rörde som arbetslivet från enskilda. Av skrivelserna rörde 135 förhållanden

sou 199296 Behovet av lagstiftning

inom den offentliga sektorn. DOs uppfattning är emellertid att antalet anmälningar inte avspeglar de verkliga förhållandena i arbetslivet utan i stället är en följd av att någon lagstiftning inte står till buds och att en anmälan för många därför framstår som meningslös. Utredningen delar DOs uppfattning att antalet anmälningar inte bör ses som ett mått på hur vanligt det är med diskriminering i arbetslivet. Att diskriminering existerar som allmänt fenomen är notoriskt. Varför skulle just Sverige och just arbetsmarknaden vara förskonade från fördomar och främlingsfientlighet Det kan ifrågasättas om det ens är rimligt att som utgångspunkt för en diskussion om behovet av lagstiftning ta frågan hur vanlig om diskriminering är. Frågan av störst intresse är, som utredningen ser det, snarast om risken för att diskriminering skall förekomma är betydande. Omständigheter betydelse för ett av ställningstagande i den frågan är naturligtvis det ökande antalet invandrare från mycket främmande kulturer och med mer främmande utseende än tidigare generationer invandrare, tecknen på en segregerad arbetsmarknad, högre arbetslöshet och tendenserna till en allmänt mer främlingsfientlig inställning. Som sagts ovan kan någon absolut kunskap omfattningen om av diskriminerande förfaranden av olika slag inom arbetslivet nog inte uppnås och det förefaller inte heller rimligt att kräva sådan kunskap för att vara beredd att vidta åtgärder. Uppfattningen att negativ särbehandling på etnisk grund inte skall förekomma är inte i sig kontroversiell utan tvärtom allmänt omfattad. Erfarenheter från utlandet och i vart fall risk för växande främlingsfientlighet i Sverige i samband med nya strömningar från Europa, Ökad invandring och ekonomiskt sämre tider gör att lagstiftning dessutom verkar påkallad i förebyggande syfte. Lagstiftning kan tjäna som stöd dem som söker stå emot växande främlingsfientlighet. Ur rent nationalekonomisk synpunkt är det naturligtvis viktigt att Sverige tar till vara de resurser som tillförs landet invandringen. Inte genom

Behovet av lagstiftning sou 199296

minst gäller det att vi i Sverige inte misshushållar med väl

utbildad arbetskraft eller vänder den ifrån oss till andra länder.

sou 199296 Överväganden

Överväganden

7 inför

utformningen

av lagstiftning mot etnisk

diskriminering i arbetslivet

Enligt direktiven skall utredningen lägga fram förslag till civilrättslig lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Frågan om en eventuell straffrättslig reglering har därför inte tagits upp. Förslaget skall täcka anställningssituationer på sådant sätt att skyddet för arbetssökande blir lika gott som det nuvarande för anställda. I övrigt ger direktiven inte vägledning beträffande hur långt förslaget skall gå. Utredningen har därför ansett sig ha frihet att förutsättningslöst diskutera omfattningen och utformningen av en civilrättslig reglering. Utredningen har emellertid utgått från att en generell anti-diskrimineringslagstiftning inte är aktuell sedan en ny jämställdhetslagstiftning nyligen införts. Enligt direktiven skall utredningen se över om det finns möjligheter att genom ändringar i den av DO föreslagna lagen eller genom annan form civilrättslig lagstiftning komma till av rätta med de problem som kan befaras medföra de största tillämpningssvårigheterna. Inledningsvis redovisas här utredningens ställningstaganden till vissa grundläggande frågor inför utformningen av ett lagförslag.

Överväganden sou 199296

Lagstiftning ocheller kollektivavtal

Det grundläggande skyddet mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör ges i lag.

En uppgift för utredningen har varit att utröna möjligheterna att åstadkomma en reglering mot etnisk diskriminering i arbetslivet genom kollektivavtal antingen som alternativ till eller som komplement till lagstiftning. Bl.a. i detta syfte har företrädare för arbetsmarknadsparterna deltagit i utredningens arbete som experter. En viktig princip i svensk arbetsrätt är att i så stor utsträckning som möjligt överlåta de kollektivavtalsslutande parterna på arbetsmarknaden att svara för utformningen av förhållandena på arbetsplatserna och att finna lösningar på gemensamma problem. Tidigare ansågs att lagstiftaren över huvud taget inte borde ingripa i förhållandena arbetsmarknaden, utan överlämna arbetsmarknadens parter att lösa uppkommande problem. I dag är detta synsätt inte längre lika självklart, även om utvecklingen möjligen är på väg tillbaka mot större utrymme för parternas agerande. En rad regleringar av förhållandena på arbetsmarknaden har numera införts. En jämförelse med frågan om könsdiskriminering ligger nära till hands. Där har det ansetts lämpligt att lagstifta som stöd för och komplement till arbetsmarknadsparternas gemensamma arbete. Vad gäller etnisk diskriminering har lång tid gått sedan frågan för första gången togs upp, utan att arbetsmarknadens parter visat intresse för att reglera den inbördes. Under utredningsarbetet har framkommit att organisationernas uppfattning i själva verket är att frågan om skadeståndssanktionerat förbud mot diskriminering på etnisk

sou 199296 Överväganden

grund generellt sett är mer lämpad att tas upp i lagstiftning än i avtal. Ur principiell synvinkel kan anföras att det är naturligt att tillskapa skydd mot diskriminering genom lag. I samband med den senaste tidens nedskärningar av arbetskraft har det yppats farhågor för att regleringen i LAS kan komma att sättas sidan på ett diskriminerande sätt genom de möjligheter att träffa avvikande kollektivavtal som lagen ger. Det har framförts att det inte alltid kan tas för givet att de fackliga organisationerna har styrka eller ambition att försvara etniska minoriteters ställning på en arbetsplats i utsatta situationer. Hos organisatioå ömse sidor kan det också uppstå motstridiga intressen ner mellan olika medlemmar eller finnas olika synsätt mellan organisationen och vissa medlemmar, som kan tänkas medföra att organisationerna inte med tillräcklig kraft kan driva en viss linje. En grundläggande orsak till att välja lagstiftning i stället för att lita på att saken regleras i kollektivavtal är vidare att skyddet mot diskriminering bör gälla för alla, inte bara för den som är medlem av en facklig organisation. Kanske t.o.m. behovet av skydd kan antas vara störst för den som ännu inte kommit in på arbetsmarknaden och kanske därför inte heller är fackligt ansluten. På arbetsgivarsidan vore det också orättvist om endast de som är anslutna till en arbetsgivarorganisation eller annars är bundna av kollektivavtal skulle riskera att drabbas av sanktioner, vilket skulle bli fallet vid brott mot ett diskrimineringsförbud uppställt i kollektivavtal. Den normbildande effekten kan dessutom antas vara större av lagstiftning än av kollektivavtal. Detta är kanske i själva verket det tyngsta argumentet för att välja lagstiftningsvägen. De konkreta kortsiktiga resultaten kan inte förväntas bli särskilt stora med sig den eller andra regleringen. I stället får vare ena den normativa effekten och det faktum att en rättslig reglering höjer graden av medvetenhet ses som det väsentliga. Lagstift-

överväganden sou 199296

ning visar tydligt samhällets värderingar på området och

ger därmed ökad tyngd argument och praktiska åtgärder på lägre nivåer, bl.a. organisationernas arbete mot diskrimine-

ring. Intresset för frågor i samband med etnisk diskriminering

kan också förväntas öka hos arbetsmarknadens parter någon om

form av lagstiftning införs.

Utredningen har mot denna bakgrund kommit till slutsatsen att

det grundläggande skyddet mot etnisk diskriminering i arbets-

livet bör ges i lag.

Genom lagstiftning kan emellertid inte lämpligen annat än vissa huvudsakliga frågor regleras. Det kommer därför under alla förhållanden att finnas stort utrymme för kompletterande

avtal. Lagstiftning har av utredningen uppfattats det som naturliga medlet mot diskriminerande förfaranden utan men

egentliga möjligheter att annat än långsiktigt och indirekt åstadkomma generella förbättringar. Frivilliga överenskommelser och andra åtgärder från arbetsmarknadsparternas sida

förefaller vara den naturliga vägen att söka åstadkomma

verkliga framsteg. Någon motsvarighet till jämställdhetslagens krav aktiva åtgärder vill utredningen inte föreslå skäl

av som

anges nedan avsnitt 7.3. I stället kanske särskilt avtal på lokal nivå kan föra arbetet för rättvisa mellan olika etniska

grupper

framåt, t.ex. genom att närmare reglera anställningsförfarande

och uttagning till befordran. Centrala avtal måste säkert bli tämligen allmänt hållna men kan ändå antas få till effekt att fack och arbetsgivare mer än hittills tillsammans uppmärksammar invandrarna arbetsmarknaden. Redan därmed troligen vore

mycket vunnet när det gäller förebyggande och medvetandegör-

ande insatser.

sou 199296 överväganden

Skydd åt individen

Lagen bör direkt kunna åberopas varje individ av som utsätts för diskriminering.

Skydd mot etnisk diskriminering är i grunden fråga en om mänskliga rättigheter. Sveriges internationella åtaganden går ut på skyldighet att skydda och mot orättvis behandling. var en Det är därför naturligt att utforma lagstiftningen skydd som ett för enskilda. Den som utsatts for diskriminering skall inte behöva vara beroende av t.ex. sin fackliga organisation eller någon tillsynsmyndighet för att kunna driva sin sak inför domstol. Det är långtifrån självklart att den som utsatts för i hans eller en hennes tycke diskriminerande behandling upplever sig ha, eller har, fackföreningens stöd. I rättspraxis har t.ex. förekommit fall där kollektivavtal befunnits ha ett diskriminerande innehåll.

Antidiskrimineringslagstiftningen kan vidare antas komma att

kanske huvudsakligen åberopas inte är av personer som medlemmar av någon facklig organisation. Utredningen har därför kommit till slutsatsen att vad bör som eftersträvas är lagstiftning direkt kan åberopas en som av var och en som utsätts för diskriminering i arbetslivet på grund av en etnisk faktor.

överväganden sou 199296

7.3 Målsättning för lagstiftningen

Lagstiftningens uppgift bör vara att skapa ett grund-

läggande skydd mot sådana fall av diskriminering som är

direkt stötande för den allmänna rättskänslan och där det diskriminerande momentet har en framträdande roll.

Den övergripande målsättningen i samhället är naturligtvis total rättvisa. Lika självklart är att lagstiftning skall användas som ett medel i arbetet för att förverkliga denna målsättning. I det enskilda lagstiftningsärendet måste emellertid syftet vara mer

begränsat. Inte minst rättssäkerheten kräver att lagarna utformas så konkret som möjligt och är förutsägbara till sina konsekvenser för den enskilde. Lagregler kan t.ex. användas för att sätta

upp gränser för vad som är absolut förbjudet och kanske för att leda utvecklingen genom att markera samhällets ståndpunkti en viss fråga. Lagstiftningen kan däremot knappast utformas så att

den träffar alla former av orättvist eller oönskat beteende utan

att samtidigt medföra rättsosäkerhet eller bli alltför otydlig.

Förbud måste t.ex. vara möjliga att upprätthålla för att inte

respekten för lagstiftningen skall minska.

Försök att i detalj reglera förfaranden ett område som arbetslivet med dess vitt skilda och komplexa förhållanden är

ägnade att skapa irritation, som lätt överförs på skyddsobjektet

i fråga. På arbetslivets område måste särskilt beaktas att regler inte får utformas så att arbetsbelastningen företagen m.m. blir oskälig eller så att ett smidigt och effektivt arbetssätt

försvåras. ILOs granskningsorgan har i en översiktlig rapport

år 1988 om tillämpningen av konventionen och rekommendatio-

nen nr 111 också påpekat att det utöver principiella deklaratio-

sou 199296 överväganden

ner i t.ex. grundlag är bestämmelser med konkret innehåll och som faktiskt kan upprätthållas som behövs Equality in Employment and Occupation, International Labour Office, Geneva, 75th session 1988, s. 245 ft. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att hålla isär antidiskrimineringslagstiftning från åtgärder som mer allmänt är ägnade att främja t.ex. invandrarnas möjligheter på arbetsmarknaden. Det är säkert så att insatser på många olika områden, t.ex. effektivare utslussning i det svenska samhället från flyktingförläggningar, ökad kunskap om innehållet i utländska utbildningar, speciella kompletterande utbildningar för invandrare, effektivare och mer avancerad undervisning i svenska, ökad internationalisering av näringslivet och större öppenhet inom offentliga förvaltningar och verk för arbetstagare med utländsk härkomst, kommer att ha större betydelse för invandrarnas möjligheter arbetsmarknaden än åtgärder mot diskriminering, vilka dessa än är. Det hindrar inte att lagstiftning mot diskriminering har sin funktion att fylla. Lagstiftningen kan inte endast bedömas utifrån de direkta verkningar den kan antas få i form av t.ex. utdömda skadestånd. Erfarenheterna från jämställdhetsområdet visar att lagstiftning kan påskynda utvecklingen i önskad riktning. Redan förekomsten av någon form av lagstiftning kan också tjäna som stöd från samhället för den som själv inte vill diskriminera men känner sig nödgad att tillmötesgå verkliga eller inbillade krav från t.ex. personal eller kunder. Från dessa synpunkter är det viktigare att lagstiftningen är distinkt utformad och lätt att förstå än att den får ett så vitt tillämpningsområde som möjligt. Det är de mer långsiktiga, normbildande effekterna av lagstiftningen som utredningen sett som de viktigaste. Diskriminering kan inte lagstiftas bort. Särskilt stora förhoppningar bör därför inte knytas till en ny lags förmåga att snabbt förändra verkligheten för de invandrare som möter svårigheter på arbetsmarknaden. Alltför höga ambitioner med

Överväganden sou 199296

ett lagförslag skulle endast ge intryck av handlingskraft och ge löfte om snabba förändringar som inte skulle komma att motsvaras av verkliga framsteg. Besvikelse och misstro mot samhällets seriösa strävan efter förbättringar skulle kunna bli följden. Utredningen har mot denna bakgrund utgått från att lagstiftningens uppgift bör vara att skapa ett grundläggande skydd mot sådana fall av diskriminering som är direkt stötande för den allmänna rättskänslan och där det diskriminerande momentet har en framträdande roll, snarare än att täcka så mycket som möjligt av orättvist beteende. Ett förbud mot avsiktlig diskriminering i samband med beslut från arbetsgivarens sida som är till påtaglig nackdel för den enskilde är då det som ligger närmast till hands. ILOs granskningsorgan har också uttalat att staterna i första hand måste vidta åtgärder mot direkt diskriminering, främst genom lagstadgat förbud mot diskriminerande uppträdande och diskriminerande handlingar.

Slutsatsen har för utredningens del blivit att det en för-

budslagstiftning mot etnisk diskriminering i samband med arbetsgivares behandling av arbetssökande och amtällda i särskilt avgörande avseenden som är den lämpligaste formen av reglering. Olika modeller för sådan lagstiftning finns redan i DUs och DOs förslag och i jämställdhetslagen. Utredningens ställningstagande innebär bl.a. att den nu föreslagna lagstiftningen inte innehåller någon särskild bestämmelse till skydd mot trakasserier. Det saknas enligt utredningens uppfattning skäl för

en särreglering vad gäller trakasserier just på etnisk grund.

i Förslag har förekommit debatten-iom arbetsgivare borde.

vatt hålla noga reda inslaget av etniska minoriteter bland sina anställda och redovisa vad som görs för att minska segregering m.m. Lagstiftning som går ut på s.k. aktiva åtgärder för att öka jämställdheten mellan könen finns redan och motsvarande kan förstås tänkas i fråga om etniska minoriteter. I detta sammanhang blir frågor som när man blir svensk och om det är

sou l99296 överväganden

önskvärt att rastillhörighet eller etnisk tilllhörighet lyfts fram och dokumenteras aktuella. Så länge utländskt medborgarosv. skap används som kriterium kan kanske knappast någon invändning ur integritetssynpunkt riktas mot särbehandling som inte i sig är negativ. Att kategorisera anställda efter hudfärg eller trosuppfattning förefaller betydligt betänkligt. Det mer förefaller naivt att tro att och ursprungsuppgifter bara rasskulle komma att användas i positiva syften. Tendensen att betrakta alla inte sedan generationer är etniskt svenska som som annorlunda måste i sig befästa svårigheterna för

nya

svenskar att ta sin plats i samhället. De själva betraktar som sig som svenskar måste finna det irriterande att för alltid behålla identiteten som invandrare i den inhemska befolkningens ögon. Vad gäller aktiva åtgärder är det utredningens uppfattning att någon positiv målsättning för arbetet etnisk

mot diskriminering

inte låter sig formuleras på annat sätt än varje individ skall att behandlas utifrån sina personliga och yrkesmässiga förutsättningar, oavsett rastillhörighet eller annan etnisk eller nationell tillhörighet. Att omsätta ett så övergripande mål i krav på konkreta, framåtsyftande åtgärder på enskilda arbetsplatser är enligt utredningens uppfattning varken möjligt eller lämpli på lagstiftningens generella plan. Vad gäller det betydelsefulla framåtsyftande arbetet är det i stället D0s insatser kan förväntas resultat. Den som ge förbudslagstiftning som utredningen föreslår kan snarast ses som ett komplement till lagen mot etnisk diskriminering, varigenom D0s verksamhet regleras. D0s uppgift är bl.a. att genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och på annat

liknande sätt ta initiativ till åtgärder mot etnisk diskriminering

3 § DO-lagen. DO skall vidare särskilt motverka arbetsatt sökande utsätts för etnisk diskriminering samt i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja ett gott förhållande mellan olika etniska i arbetslivet 4 §. grupper

Överväganden sou 199296

Utredningen föreslår inga ändringar i dessa bestämmelser utan

anser DOs fortsatta arbete vara av avgörande betydelse när det

gäller att motverka bl.a. s.k. institutionell och indirekt diskriminering. Det diskrimineringsförbud som utredningen föreslår är med andra 0rd inte riktat mot alla former av diskriminering; kanske kan det t.0.m. sägas vara så att den diskriminering som antagligen drabbar flest, nämligen den som är strukturell och oavsiktligt inbyggd i olika rutiner eller

system, lämnas utanför. Detta är emellertid följden av utredningens ställningstagande att skilja mellan vad som är

åtkomligt med ett skadeståndssanktionerat förbud med normska-

pande verkan och vad som behöver förebyggas och motarbetas

med andra medel.

å

i

i

l

sou 199296 överväganden

7.4 Arbetsrättslig för lagstiftning hela

arbetsmarknaden

Lagstiftningen bör inordnas i det arbetsrättsliga regelsystemet samt gälla för alla arbetsgivare, arbetssökande och arbetstagare inom både offentlig och enskild sektor.

Enligt direktiven skall EDUs förslag som sagt innebära en civilrättslig reglering. Huruvida förslaget skall gå ut på en arbetsrättslig eller en allmänt civilrättslig lag sägs däremot inte. Det naturliga är enligt utredningens uppfattning att en lagstiftning med förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet hänförs till det arbetsrättsliga regelsystemet med AD huvudsakligt som forum. Lagstiftningen kan då anslutas till den Övriga rättsliga regleringen av förhållandena på arbetsmarknaden. Från att ha varit domstol endast i mål om den kollektiva arbetsrätten har ADs kompetensområde utvidgats så att huvudtanken numera är att AD skall vara domstol i mål av principiell betydelse från arbetsrättslig synpunkt. Mål etnisk om diskriminering kommer att beröra arbetsgivares fria anställningsrätt och rätt att leda arbetet och kan alltså utan vidare hänföras till ADs särskilda kompetensområde. Å andra sidan kan hävdas att frågor så för demokratin grundläggande av karaktär som rätt till likabehandling, oberoende etc., inte av ras naturligen hör dit utan till allmän domstol. Jämställdhetsmål har emellertid hänförts till det arbetsrättsliga regelsystemet. Frågor om etnisk diskriminering i arbetslivet bör behandlas i samma ordning. ADs erfarenheter från jämställdhetsområdet kan tas till vara om även mål om etnisk diskriminering hänförs dit. Det kan över huvud taget ses som en fördel att diskrimineringsmål

Överväganden sou 199296

med sin speciella karaktär så långt möjligt handläggs vid och en samma domstol, eftersom målen även fortsättningsvis kan antas bli så att någon större erfarenhet knappast kan vinnas hos flera domstolar. Mål där käranden inte är fackligt ansluten, mål där den fackliga organisationen inte vill företräda käranden eller där arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal kommer även vid en arbetsrättslig reglering att i första instans tas upp i tingsrätt. AD kommer emellertid som överinstans att utveckla praxis. Utredningen har valt att i anpassning till jämställdhetslagen tolka begreppet i arbetslivet så att det endast omfattar relationen mellan arbetsgivare och arbetssökandearbetstagare och inte t.ex. arbetstagare emellan. En annan fråga i detta sammanhang är om även andra än arbetstagare och presumtiva arbetstagare skall skyddas av den nya lagstiftningen. Utredningen har stannat for att det skulle föra för långt att låta antidiskrimineringslagen omfatta även andra än de som söker en regelrätt anställning samt arbetstagare i sedvanlig civilrättslig bemärkelse. Anledning till detta är dels

att något faktiskt behov av lagskydd vad gäller andra kategorier

inte har framkommit, dels att redan det civilrättsliga arbetstagarbegreppet är vidsträckt. Begreppet har inte definierats närmare i gällande lagstiftning. Vissa grundläggande förutsättningar anses emellertid böra vara uppfyllda för att ett arbetstagarförhållande i civilrättslig mening skall föreligga. Förhållandet mellan parterna skall i princip vara grundat på avtal som går ut att ena parten presterar eget arbete för andra partens räkning. Den närmare innebörden av arbetstagarbegreppet varierar sedan mellan olika rättsområden. I nu aktuellt sammanhang är det den genom ADs praxis utvecklade avgränsningen som naturligen bör gälla. Det bör påpekas att det begrepp som utvecklats i rättspraxis anses tvingande till sin karaktär, dvs. enskilda parter kan inte att klassificera genom

sou 199296 överväganden

avtalet visst sätt undgå att förhållandet mellan dem rättsligt bedöms som ett arbetstagarförhållande, Begränsningen till arbetstagare innebär att tillämpningsområdet blir snävare än enligt MBL. Där används ett utvidgat arbetstagarbegrepp så till vida att som arbetstagare anses även den som utför arbete annan utan att vara anställd hos denne men med en ställning av väsentligen samma slag som en anställd. Den för vars räkning arbetet utförs i sådant fall anses som arbetsgivare. Utredningen har inte ansett att det för närvarande finns anledning att föreslå användning ett på av motsvarande sätt utvidgat arbetstagarbegrepp i antidiskrimineringslagen. Den hittillsvarande utvecklingen har inneburit att det civilrättsliga arbetstagarbegreppet i sig fått en allt vidare innebörd. Utredningen anser därför att tillämpningsområdet för närvarande bör anges på föreslaget sätt. En viss tendens att undvika regelrätta anställningsförhållanden har emellertid på senare tid kunnat märkas. En fortsatt sådan utveckling kan ge anledning att framledes använda ett utvidgat arbetstagarbegrepp i lagtexten. DOs förslag går ut på att samma regler skall gälla för hela arbetsmarknaden. Det är även utredningens uppfattning att den nya lagen bör gälla både för offentlig och enskild sektor. Att det nuvarande skyddet mot diskriminering skiljer sig i vissa avseenden mellan sektorerna, främst genom att skydd mot diskriminering i anställningssituationer helt saknas på den enskilda sidan, är inte skäl mot en enhetlig lagstiftning för båda sektorerna. Erfarenheterna från jämställdhetsområdet visar att det principiella skydd som bl.a. grundlagens bestämmelser om saklighet och opartiskhet ger inom den offentliga sektorn behöver kompletteras med konkreta bestämmelser om den enskildes rätt. Redan i jämställdhetskommitténs betänkande Jämställdhet i arbetslivet SOU 197838 uttalades att Grundlagsstadgandena till förmån för jämställdhet mellan kvinnor och män är visserligen värdefulla málsättningsstadganden, men de

Överväganden 199295

sou

ger inte den enskilde något eflektivt skydd mot diskriminering

s. 134. Någon begränsning till arbetsplatser av viss storlek bör inte heller göras. Med den utformning av lagstiftningen som utredningen tänker sig ställs inga särskilda krav på arbetsgivarens resurser eller liknande. Varje arbetssökande och arbetstagare skall åtnjuta skydd av lagen mot att behandlas oförmånligt grund av sin ras eller någon annan etnisk faktor, oavsett vilken arbetsplats det gäller.

Som DO påpekat i sitt lagförslag är det vidare i överensstämmelse med det arbetsrättsliga regelsystemets uppbyggnad att olika lagar samtidigt kan komma att tillämpas på ett visst

förfarande. Att diskrimineringsförbuden således kommer att täcka även situationer som redan enligt t.ex. LAS rätt till ger skadeståndutgör ogiltighetsgrund behöver med andra 0rd inte

inge betänkligheter. Detsamma gäller förhållandet till jämställd-

hetslagen. Genom samma anställningsbeslut kan arbetsgivare en

tänkas bryta såväl mot förbud mot könsdiskriminering som mot förbud mot etnisk diskriminering. En samtidigt

person som

utsätts för båda slagen av diskriminering kan då välja att föra talan enligt det regelsystem han eller hon finner mest för-

delaktigt eller att föra talan enligt båda lagarnas regler parallellt.

Att två diskrimineringsförbud anses tillämpliga bör få till effekt att ett särskilt högt skadestånd döms ut. Ingenting hindrar att

både JämO och DO företräder Talan i målet samma person. om

könsdiskriminering och talan i målet om etnisk diskriminering

i AD kan med stöd reglerna i 14 kap. rättegångsbalken av handläggas i en rättegång.

sou 199295 överväganden

7.5 Skydd för både arbetssökande och arbetstagare

Lagen bör omfatta både arbetssökande och redan anställda.

Förbudet i DOs förslag träffar diskriminering både vid anställning och under pågående anställningsförhållande DO s.

37 f. Även det nuvarande skyddet är relativt omfattande

om

mot diskriminering av redan anställda har DO ansett att ett heltäckande förbud bäst överensstämmer med systematiken i övrig arbetsrättslig lagstiftning. Förbudet får självständig betydelse för de fall som trots allt hamnat utanför t.ex. LAS.

Även inom utredningen är uppfattningen

att lagstiftningen bör

riktas både mot vissa förfaranden vid anställningsbeslutet och

under anställningstiden. När det gäller den närmare avgräns-

ningen av tillämpningsområdet har utredningen emellertid

en

annan uppfattning än DO. DOs förslag är mycket långtgående när det gäller att skydda

arbetssökande. Alla anmält intresse för ett arbete skall som

skyddas mot diskriminering inte bara i fråga om själva

an-

ställningsbeslutet, utan också under anställningsförfarandet

som

sådant. Arbetsgivaren skall kunna bli skadeståndsskyldig för att under något led, t.ex. vid utväljande till intervju eller vid

inledande sortering av de arbetssökande, ha förfarit diskriminerande. Det skall inte krävas att den arbetssökande skulle ha kommit i fråga för arbetet om han eller hon inte blivit diskriminerad. En annan sak är att DO att avståndet från att menar ha haft en reell chans att arbetet skall påverka det allmänna skadeståndets storlek och att endast den verkligen gått som

överväganden sou l99296

miste arbetet grund diskriminering skall vara beom av rättigad till ekonomiskt skadestånd. Utredningen har haft anledning att konstatera att det är svårt att tillskapa ett skydd för arbetssökande under bibehållande av den i princip fria anställningsrätten, särskilt med ambitionen att det i diskrimineringsprocesserna inte skall bli fråga om ren meritvärdering. För att en normbildande effekt skall uppnås måste det mycket väsentligt att det är just det diskrimineanses rande momentet blir huvudsaken i processer enligt lagen. som Det är det eventuellt otillbörliga hänsynstagandet till den etniska faktorn som skall stå i centrum för uppmärksamheten, inte arbetsgivarens måhända ofullkomliga förmåga att värdera olika meriter hos de sökande. Direktiven föreskriver att huvudsyftet med lagförslaget skall vara att ge arbetssökande skydd av omfattning redan anställda. Det är också en utbredd samma som och, det förefaller, välgrundad uppfattning att de största som svårigheterna arbetsmarknaden möter invandrarna just i anställningssituationen. Att arbetssökande måste omfattas av lagförslaget är därför självklart. Enligt utredningens uppfattning bör de i viss mån ofrånkomliga tillämpningssvårigheternai vart fall bli betydligt mindre jämfört med DOs förslag om endast klara fall diskriminering förbjuds och om som arbetssökande av endast räknas den för arbetsgivaren tydligt framstått som som sökande till viss tjänst eller befattning. En begränsning bör en också göras till dem objektivt sett kunnat komma i fråga. som För att ILO-konventionens krav på lika möjligheter och behandling skall täckas lagstiftningen räcker det emellertid av möjligen inte att enbart ta sikte om det slutliga valet av person varit diskriminerande. Det är ett vanligt påstående att det just är i tidiga stadier av antagningsprocessen invandrare sållas bort diskriminesom av rande orsaker. Den telefon hör sig för om ett arbete som per utannonserats och talar bruten svenska får t.ex. felaktigt som besked att platsen är tillsatt. En tanke som förts fram är att om

sou 199296 överväganden

arbetsgivare begäran skall vara skyldiga att formulera preciserade kvalifikationskrav inför tillsättningen eller att skriftligen motivera anställningsbeslut för att diskriminering i efterhand skall vara lättare att konstatera. Det är emellertid svårt att överblicka hur betungande sådana skyldigheter skulle bli och att bedöma vilken nytta insatserna skulle göra. Det stöter över huvud taget på stora svårigheter att reglera själva anställningsförfarandet, som kan ha helt olika karaktär beroende på företagets storlek, vilken arbete det fråga typ av är om osv. I vart fall i detta sammanhang kan det inte komma i fråga att mer generellt föreskrifter hur ett anställningsge om förfarande bör gå till. Ofta får övriga sökande plats av en kanske inte alls kännedom när eller platsen tillsatts. om ens om Självklart är det önskvärt att rekryteringsförfaranden i sig är utan diskriminerande inslag. Utredningen har emellertid funnit att det inte är möjligt att med sedvanliga krav på rättssäkerhet och stringens konstruera ett lagstadgat förbud riktat mot ett kanske i och för sig diskutabelt handlande i den mångfald av olika situationer som är tänkbara under ett anställningsförfarande. Med DOs modell förefaller det inte finnas någon naturlig och bestämd begränsning kretsen skadeståndsbeav rättigade personer. Ett så omfattande förbud närmar sig också att tvinga arbetsgivaren till ett allmänt gott uppförande under hot om skadestånd. Ett sådant förbud kan inte upprätthållas eller vinna allmän respekt. Det är inte rimligt arbetsgivare att en skall behöva föra särskilda anteckningar eller göra om ens en översiktlig bedömning av alla som kontaktar henne eller honom, kanske t.o.m. utan samband med visst anställningsärende, vilket torde vara nödvändigt ett sådant förbud infördes. En beom gränsning av den möjligen skadeståndsberättigade kretsen till den eller de som kan påstå sig ha blivit förbigångna genom själva anställningsbeslutet förefaller rimlig. Då skulle en sökande inledningsvis behöva visa att han eller hon haft tillräckliga kvalifikationer i och för sig för arbetet. Genom att

Överväganden sou 199296

anknyta till själva beslutet att anställa någon annan än den diskriminerade blir förbudet mer distinkt än om inget konkret rättsfaktum, som så att säga utlöser förbudet, anges. Utredningens förslag begränsas därför till att avse fall där själva beslutet om anställning varit diskriminerande. Beslutet skall för att vara skadeståndsgrundande innebära att någon annan än den som fått anställningen förbigåtts av diskriminerande orsaker. Tanken är emellertid att diskriminerande moment även tidigare under antagningsförfarandet, som fått till effekt att den diskriminerade blivit förbigången vid själva anställningsbeslutet, skall läggas arbetsgivaren till last. Utredningen anser inte att förbudet bör sträcka sig längre än till att arbetsgivaren inte får välja bort en person just på grund av t.ex. hudfárg. Detta innebär visserligen att den som vill åberopa förbudet inför domstol får en svårare uppgift. Rimligen går det emellertid inte att undvika att den som påstår att

diskriminering skett på grund av ras etc. måste visa med någon grad av sannolikhet att behandlingen haft sin grund just i

rastillhörigheten osv. Utredningen har kommit fram till att en presumtionsregel inte är lämplig, därför att den skulle kunna ge upphov till en omvänd diskrimineringseffekt och ge opinion i oönskad riktning Man måste vara invandrare för att få ett arbete. Till skillnad från vad som gäller vid könsdiskriminering går D0s förslag ut att även en ensam sökande kan bli diskriminerad. Resonemanget är i och för sig tilltalande. Det förefaller emellertid särskilt svårt att kunna nå framgång i ett sådant fall. Vid utformningen av nya jämställdhetslagen har fall med en ensam sökande inte tagits med. Eftersom en arbetsgivare alltid måste anses ha rätt att av Företagsekonomiska skäl bestämma om någon skall anställas över huvud taget, menade man i fråga om jämställdhetslagen att det i praktiken aldrig skulle gå att leda i bevis att könsdiskriminering legat bakom ett beslut att inte anställa en ensam sökande. Detsamma torde gälla

sou 199296 Överväganden

vid etnisk diskriminering. Med den utredningen föreslagna av konstruktionen förutsätts alltid att ett anställningsbeslut fattats.

7.6 Vad är

diskriminering Vilka förfaranden

skall träffas av förbud

Förbud bör riktas mot avsiktliga otillbörliga förfaranden som innebär negativ särbehandling på etnisk grund.

Utredningen har tolkat begreppet diskriminering i direktiven som negativ särbehandling på osaklig grund. I begreppet ligger vidare att det skall vara fråga om ett missgynnande i något väsentligt avseende eller i viss icke obetydlig grad. I allmänt språkbruk används ordet diskriminering ofta i en otydlig bemärkelse. Begreppet finns emellertid även i lagtext och det får antas att det är i den lagtekniska betydelsen mer som utredningsdirektiven talar om åtgärder mot diskriminering. Begreppet kan emellertid även i juridiska sammanhang ha något olika räckvidd. I svensk lagstiftning förekommer ordet diskriminering i flera sammanhang. I brottsbalken 169 stadgas straff mot olaga diskriminering. Den straffbelagda gärningen består i att inte gå någon till handa eller inte ge någon tillträde på villkor samma som andra. Det är alltså fråga om en jämförelse med hur t.ex. andra kunder behandlas. l förarbetena till stadgandet diskuterades inte begreppet diskriminering särskilt ingående. Olaga diskriminering sades innebära en betydande kränkning av medborgarnas känsla för vad goda seder bjuder. Själva uttrycket diskriminera angavs vara avsett att uttrycka att bestämmelsen

Överväganden sou 199296

omfatta situationer där någon uppsåtligen miss-

endast skulle

att behandla honom mindre förmånligt

gynnar en person genom än andra.

etnisk diskriminering DO-lagen definieras i l §

I lagen mot etnisk diskriminering att en person eller grupp av personer som

i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för

missgynnas orättvis 1985 8698 begreppet etnisk diskrimine-

propositionen sägs att

sådana handlingar enligt bestämmelser i ring skall omfatta som

eller enligt allmän rättsuppfattning utgör etnisk

annan lag

diskriminering. Vidare sägs 80 f Etnisk diskriminering

missgynnas eller särbehandlas i fär-

består i att en person

hållande till någon Det kan också vara fråga om att

annan.

människor. Ett missgynnande innebär att

missgynna en grupp av får stå tillbaka för någon eller får en sämre någon annan

behandling någon på grunder är osakliga.

än annan som kan både direkt och indirekt. Med indirekt Diskriminering vara

diskriminering att ett krav eller ett villkor uppställs som

menas blir vissa missgynnas.

formellt gäller alla men vars effekt att

Om någon blir positivt särbehandlad på godtagbar grund anses det inte i någon mening föreligga ett missgynnande. Uttrycket missgynnande förutsätter enligt normalt språkbruk en mellan olika handlingssätt eller åtgärder. Etnisk jämförelse

diskriminering kan emellertid även bestå i att någon behandlas

illa eller kränkande att behandlingen direkt kan jämföras

utan med hur någon blir behandlad. För att täcka in även annan

har i denna paragraf angetts att med etnisk dis-

sådana fall

kriminering även någon utsätts för orättvis eller

avses att

kränkande behandling på grund av sin etniska tillhörighet.

Med orättvis behandling i detta sammanhang en beavses

handling naturligen framstår som osaklig eller orättfärdig.

som DO-lagens diskrimineringsbegrepp förefaller alltså vara vidare brottsbalkens och möjligen också än det begrepp, otillåten än

könsdiskriminering, används i jämställdhetslagen och

som nya

sou 199296 överväganden

som förutsätter en jämförelse med någon motsatt kön. I av jämställdhetslagen definieras i 15 § begreppet könsdiskriminering som att någon missgynnas under sådana omständigheter att missgynnandet har ett direkt eller indirekt samband med den missgynnades könstillhörigher. I 16 20 §§ när otillåten - anges könsdiskriminering skall anses föreligga. Så är fallet exempelvis när en arbetsgivare vid anställning eller befordran eller utbildning för befordran utser någon framför någon annan av motsatt kön, fastän den som förbigås har bättre sakliga förutsättningar för arbetet eller utbildningen. Otillåten könsdiskriminering skall emellertid inte anses föreligga om arbetsgivaren kan visa att beslutet varken direkt eller indirekt har samband med den missgynnades könstillhörighet, beslutet är om ett led i strävanden att främja jämställdhet eller det är om berättigat av hänsyn till annat intresse som uppenbarligen inte bör vika för intresset jämställdhet i arbetslivet. Andra av situationer där otillåten könsdiskriminering skall föreligga anses är när en arbetsgivare tillämpar lägre lön eller annars sämre anställningsvillkor beroende på kön eller när arbetsgivaren leder och fördelar arbetet ett sådant sätt att en arbetstagare blir påtagligt oförmånligt behandlad i jämförelse med arbetstagare av motsatt kön samt när en arbetsgivare säger ett upp anställningsavtal, omplacerar, permitterar eller avskedat någon eller genomför en annan jämförlig åtgärd till skada för en arbetstagare av det ena könet, om åtgärden direkt eller indirekt har samband med arbetstagarens könstillhörighet. Även i dessa fall gäller undantag om det är fråga om jämställdhetssträvanden eller andra intressekollisioner. I DOs förslag till lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet används begreppet diskriminering i samma innebörd i DOsom lagen men vissa preciseringar görs. Diskriminering definieras enligt förslaget som att på viss grund, etniskt ursprung etc., med avsikt otillbörligt särbehandla någon pä ett sätt är till som skada eller nackdel av något slag för honom. Varje rent faktisk

Överväganden sou 199296

särbehandling skulle enligt förslaget inte utgöra diskriminering, utan det skulle krävas att förfarandet strider mot god sed enligt arbetsrättslig terminologi. Bagatellartade förfaranden skall också

lämnas utanför. Ordet särbehandla anges i DOs förslag

innebära att det skall fråga om något mer än uttalanden vara

eller skymfligt beteende. Innebörden skall i stället vara att det krävs åtgärd motsvarande sätt som i föreningsrättsliga

en sammanhang. En fråga för utredningen har varit om och hur begreppet diskriminering skall användas. Med hänsyn till att begreppet

inte i juridiskt språkbruk har en bestämd innebörd har

ens utredningen stannat för att i förbudsbestämmelserna i stället använda begreppet otillbörlig särbehandling.

Avsikten är att det tydligt skall framgå att vad som är förbjudet är att missgynna en person i något väsentligt avseende

på grund av personens ras etc. I begreppet ligger att en

jämförelse skall göras med hur andra personer i samma situation

behandlats eller hur personen i fråga skulle ha behandlats om han eller hon inte haft den etniska faktorn i fråga. DO gör i sin

motivering ett försök att förtydliga vad som ligger i begreppet

otillbörlig särbehandling att hänvisa till det arbetsgenom rättsliga begreppet stridande mot god sed. Utredningen delar

DOs uppfattning att ett överförande av den moraliska standard

tillämpas i andra situationer i arbetslivet i viss mån bör som

kunna ske. God sed tycks i de sammanhang där begreppet

används inte innebära mer än krav på att ett handlande skall just inte otillbörligt, inte stötande för den allmänna rättsvara känslan. I otillbörligt ligger i allmänt språkbruk att det skall ett förfarande strider mot vad anständigheten kräver. vara som

Det uttrycker med andra ord krav ett övertramp, som allmänt

upplevs direkt stötande. För att motivera ett skadeståndssom

sanktionerat förbud och utpekande av en arbetsgivare som skyldig krävs en begränsning till fall som kan sägas vara otillbörliga. Det är svårt att finna något tydligare uttryck för

sou 199296 överväganden

att ange hur stort avsteg från det helt accepterade krävs. som

Det går enligt utredningens mening heller inte att undvika att i

lagtexten använda någon form av moralisk standard för att dra gränsen för det förbjudna.

DOs förslag avser att träffa endast fall där arbetsgivaren haft

för avsikt att diskriminera 24 Om det bakom avsikten

funnits rasistiska motiv, fördomar, förväntningar andras

om

anställdas, kunders inställning eller bara osäkerhet eller rädsla

inför något okänt skall inte spela någon roll. Från bl.a. DOs sida har påpekats att det ofta inte finns önskan att disen kriminera hos arbetsgivaren utan att diskriminerande åtgärder vidtas under antagande om att andra, t.ex. anställda eller kunder, helst ser etniska svenskar som anställda eller befordrade.

Det etniska motivet skall emellertid ha varit det huvudsakliga

för arbetsgivarens handlande och den faktor kan antas ha som varit utslagsgivande. Arbetsgivaren skulle med andra 0rd ha handlat annorlunda under i övrigt samma omständigheter om motparten varit av annat etniskt ursprung.

Utredningen delar uppfattningen att lagstiftningen bör riktas

endast mot avsiktliga fall. Med en sådan avgränsning bör i en

det närmaste total uppslutning kring lagstiftningen kunna erhållas. Den moraliska dimensionen bli tydlig och därmed bör

även den normbildande effekten bli stark. Nedan behandlas

frågor i samband med de bevissvårigheter som det subjektiva rekvisitet medför avsnitt 7.8..

överväganden sou 199296

7.7 Indirekt diskriminering

Förbud bör inte riktas mot indirekt diskriminering.

Med indirekt diskriminering menas att till synes neutrala regler eller krav uppställs gäller för alla men som får till följd att

som

medlemmar ur en viss grupp eller ur vissa grupper missgynnas.

Det är således effekten blir diskriminerande. Indirekt som diskriminering föreligga oberoende av om det funnits anses någon diskriminerande avsikt.

AD har uttalat sig om svårigheterna att bedöma frågan om

indirekt etnisk diskriminering i ett interimistiskt beslut från

1986 beslut 1986-05-22 i ma nr B 6086 följande sätt. I

avsaknad arbetsrättslig lagstiftning på området är det långt

av

ifrån givet, i vilken utsträckning ett skydd mot s.k. indirekt diskriminering kan anses följa av kravet på att en arbetsgivare

iakttar god sed och vad som i så fall kan ligga i ett sådant

skydd. Uppenbart är dock att man här måste komma in pá

frågan vilken betydelse som skall tilläggas omfattningen av om den diskriminerande ejfekten ett visst för en anställning av

gällande villkor d samt på frågan om tyngden av de skäl som

e

arbetsgivaren åberopar till städ för att ett sådant villkor e d bör få upprätthållas oavsett eventuell diskriminerande eflekt.

en

Det DO föreslagna förbudet omfattar det fall att arbets-

av

givaren tillämpar generell diskriminerande föreskrift mot en

en enskild med effekt att denne t.ex. inte anställs. Det krävs person emellertid att arbetsgivaren insett eller rimligen bort ha insett att

föreskriften hade diskriminerande effekt. Som exempel på

en indirekt diskriminerande villkor nämner D0 krav på genomgången svensk grundskola. DO påpekar emellertid också att

sou 199296 Överväganden

krav som får diskriminerande effekter för det mesta är mer

subtila. I.ex. kan krav på bekantskap med tidigare anställd

en

i företaget eller på förmåga att utan vidare smälta in i miljön få

till effekt att invandrare inte anställs. DO emellertid att menar

det inte är rimligt att angripa sådana rekryteringsprinciper annat

än i fall där principerna åberopas just för att undvika invandra-

re. I övrigt bör DO i ett sådant fall försöka till stånd

en

ändring genom diskussioner med arbetsgivaren. DO nämner

också föreskrifter om eller förbud mot viss klädsel hos persona-

len, som kan leda till svårigheter för t.ex. zigenare, muslimska kvinnor eller sikher. Enligt DOs förslag skall arbetsgivare

en

träffas av diskrimineringsforbudet han inser eller bör inse

om den diskriminerande effekten föreskriften eller förbudet i av

fråga om klädsel och särbehandlar någon med hänvisning till föreskriften eller förbudet. Förutsättningen är emellertid att arbetsgivaren inte haft godtagbara skäl att ändå handla som han

gjort, t.ex. genom att det verkligen är motiverat med enhetlig

klädsel eller genom att det finns arbetarskyddsföreskrifter.

Konflikter mellan motstående intressen i enskilda fall måste

enligt DO överlämnas till rättstillämpningen. Vilken kunskapsni-

vå när det gäller svenska språket som skall anses som ett sakligt motiverat krav för olika arbeten är en särskilt svår fråga. Krav på svenska som modersmål kan enligt DO emellertid inte annat

än i enstaka undantagsfall, om ens någonsin, rimligt och

anses

godtagbart. Normalt får man dessutom anta att arbetsgivaren

inser effekterna av ett sådant krav.

I fråga om könsdiskriminering har begreppet indirekt diskriminering fått stor uppmärksamhet. Situationen förefaller emellertid inte jämförbar med vad enligt det förslag

som som

utredningen nu lägger fram skall gälla vid etnisk diskriminering. Jämställdhetslagstiftningen innehåller krav även på s.k. aktiva, framåtsyftande, åtgärder. I det sammanhanget är det naturligtvis

av stor vikt att påverka just generella krav eller regler får som

diskriminerande effekter för det ena eller andra könet. Att själva

Överväganden sou l99296

könsdiskrimineringsförbuden i jämställdhetslagen kan omfatta

också indirekt diskriminering hänger logiskt samman med hur förbuden konstruerats, nämligen huvudsakligen presumtiosom

ner för diskriminering under vissa faktiska förutsättningar.

Reglerna bortsett från den nya bestämmelsen i 17 § - - uppställer inte krav på något diskriminerande uppsåt från arbetsgivarens sida. Jämställdhetslagen har utformats på detta sätt för att uppnå anpassning till EGs regler. Skillnaden mellan ett direkt diskriminerande förfarande och ett indirekt diskriminerande förfarande i ett enskilt fall är oklar. Även till indirekt

en synes diskriminering att uppställa en

föreskrift som i sig inte är diskriminerande men som får diskriminerande effekter förefaller innebära direkt dis- - en

kriminering för det fall att föreskriften tillämpas mot en enskild

person i diskriminerande avsikt. Eftersom den tänkta lagstift-

ningen mot etnisk diskriminering endast avses förbjuda uppsåt-

liga fall, drabbas arbetsgivarens handlande över huvud taget inte av lagstiftningen om föreskriften inte tillämpas i diskrimineran-

de syfte. Anses å andra sidan ett diskrimerande syfte föreligga, måste kravet eller föreskriften betraktas som ett svepskäl. Det är då frågan om en sådan inte verklig orsak till arbetsgivarens

handlande som varken förringar sannolikheten för att det är den etniska faktorn som varit orsaken eller övertygar domstolen om

att det funnits ett objektivt godtagbart skäl för arbetsgivarens

handlande oberoende av den etniska faktorn.

Avsiktlig diskriminering med användande av en indirekt diskriminerande dimridå faller alltså under de vanliga förhuden. Det saknas därför enligt utredningens uppfattning

utrymme för förbud mot indirekt diskriminering vid sidan om

dessa. Man kan visserligen teoretiskt tänka sig en särskild regel

angående indirekt diskriminering, där även icke avsiktliga fall

skulle omfattas. Det skulle kunna gälla fall där arbetsgivaren

inte haft diskriminerande avsikt men ändå bort förstå att

villkoret skulle sådana effekter, med andra ord slags

en

sou 199296 Överväganden

oaktsamhetsdiskriminering. Förbudet mot indirekt diskriminering skulle emellertid då bli mer långtgående än vad som gäller vid direkt diskriminering, vilket inte förefaller rimligt. Avgränsningen av förbudet skulle också kanske bli otydlig, eftersom det förefaller svårt att beskriva vad arbetsgivare

en

bort inse. Den moralbildande effekten lagstiftningen kan inte

av antas öka med en oaktsamhetsregel. Snarast kanske sådan en regel uppfattas som mindre rättvis. Möjligen kan dock den tänkta bevislättnaden för kärandesidan i fråga det direkt om

diskriminerande syftet medföra att fall av särskilt oaktsam-

grov het i själva verket drabbas av förbudet mot avsiktlig diskriminerng. Till sist kan anföras att ett bifall till talan etnisk om

diskriminering innebär en stämpel på arbetsgivaren, som bör

förbehållas fall där dennes handlande kan klandervärt. anses

Bevisfrågor

En uppdelad bevisbörda enligt föreningsrättsmodell kan

antas komma till användning i rättstillämpningen.

DOs förslag innebär att bevisbördan i diskrimineringsmål skall fördelas på samma sätt som i föreningsrättskränkningsmål, där

käranden när det gäller det föreningsrättskränkande motivet

endast behöver visa sannolika skäl för att arbetsgivaren skall

vara tvungen att motbevisa påståendet om grunden för sitt handlande. DOs förslag upptar en särskild bestämmelse om bevislättnaden. D0 anser att regeln fyller en pedagogisk funktion genom att parterna direkt i lagen får besked om vilka krav i bevishänseende som kommer att ställas dem i en

överväganden sou l99296

rättegång. Det förefaller däremot inte som om DO menar att regeln har en materiell funktion, eftersom han verkar förutsätta att domstolarna även utan lagregel skulle komma fram till en uppdelad bevisbörda. Antagandet att det krävs någon form av lättnad i bevisbördan För att ett diskrimineringsförbud över huvud taget skall kunna användas praktiskt förefaller välgrundat. Att fullt styrka ett diskriminerande motiv är säkert näst intill omöjligt. En uppdelning i likhet med vad som gäller vid föreningsrättskränkningar är rimlig. Käranden behöver då styrka att ett anställningsbeslut eller arbetsledningsbeslut till hans eller hennes nackdel fattats beträffande det diskriminerande motivet till men beslutet endast anföra sannolika skäl. För att undgå sanktioner behöver arbetsgivaren styrka att något annat motiv legat bakom beslutet. Uppdelningen kräver så pass mycket av käranden att rena okynnespåståenden inte uppmuntras, samtidigt som det är ett rimligt krav på arbetsgivare att han kan motivera sina en beslut på ett godtagbart sätt för att inte drabbas av förbudet. DOs skäl för att ta in en bevisbörderegel i lagen är emellertid inte övertygande. Det kan som sagt förmodas att bevisbördan i rättstillämpningen även utan ett uttryckligt stadgande kommer att placeras så att lagstiftningen kan komma till praktisk användning. Det ligger mycket nära till hands att domstolarna tillämpar samma uppdelning av bevisbördan som i föreningsrättskränkningsfall. Så antas t.ex. komma att ske vid viss tillämpning av nya jämställdhetslagen. Den helt oinvigde får heller knappast ledning ens av en uttrycklig bevisbörderegel, eftersom t.ex. redan begreppet sannolika-skäl kräver sakkunskap for att förstås rätt sätt. Så regeln är skriven i DOs som förslag framgår det dessutom inte klart att arbetsgivaren har möjlighet att motbevisa ett påstående om diskriminerande grund för sitt handlande. Utredningen anser att det skulle kunna låsa domstolens hantering av bevisfrågan ett olyckligt sätt om en bevisbörderegel intogs i lagtexten.

sou 199296 Överväganden

7.8.1 Närmare om bevisbördan i mål om etnisk

diskriminering

Processrättsli är utgångspunkten att det alltid är käranden som har att bevisa sina påståenden. Svarandesidan har endast att föra

bevisning i försvarssyfte. För att käromålet skall bifallas krävs

att slutresultatet vid en sammanvägd bedömning av bevisning

och motbevisning blir att kärandesidans grunder är styrkta. Avsteg från denna huvudprincip är emellertid fullt möjliga. Det

är naturligt att sträva efter att placera bevisbördan så att de materiella reglernas funktion underlättas. Bevisbördan kan

läggas på den av parterna som typiskt sett har lättast att skaffa fram bevisning om en viss omständighet. Sådant som är särskilt

svårt att bevisa, t.ex. subjektiva rekvisit, kan bli föremål för en lättnad i bevisbördan, så att det t.ex. inte krävs full bevisning utan att det räcker att omständigheten görs sannolik eller antaglig. Ibland kan t.o.m. bevisbördan kastas om, så att den som får ett påstående emot sig har att motbevisa det.

I diskrimineringsmål är det beträffande orsakssambandet mellan den etniska faktorn och den oförmånliga behandlingen som en bevislättnad typiskt sett är motiverad för kärandesidan.

Det kan nämligen antas vara så svårt för den som utsatts för

diskriminering att fullt ut bevisa detta samband att utsikterna att vinna ett diskrimineringsmål med vanliga bevisregler skulle

vara ytterst små.

Utgångspunkten för ett resonemang kring bevisbördans fördelning i mål om etnisk diskriminering måste vara ändamålet

med den nu föreslagna lagstiftningen, nämligen att trygga rätten

till likabehandling inom arbetslivet oberoende ras, hudfárg,

av nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Lagen är

avsedd att utgöra ett direkt skydd för den enskilde arbetssökan-

den eller arbetstagaren. Den enskilde har ett självklart krav på att hans eller hennes grundläggande rätt till lika behandling inte skall kränkas heller inom arbetslivet. Mot ändamålet bakom

Överväganden sou 199296

lagen skall ställas arbetsgivares berättigade intresse ett gott av

resultat av sin verksamhet samt effektiv anställningspolitik

av en och arbetsledning. Vidare har naturligtvis arbetsgivaren rätt att

inte drabbas av sanktioner om han inte diskriminerat i egentlig

bemärkelse.

Tyngden av arbetssökandens eller arbetstagarens skyddsintres-

se motiverar i sig att inte hela bevisbördan läggs på henne eller honom. Å andra sidan måste arbetsgivarsidans även intressen

tas till vara så att arbetssökanden eller arbetstagaren inte

genom

ett blankt påstående om diskriminering kan förhindra eller

försvåra arbetsgivarens verksamhet eller få arbetsgivaren att

framstå som törkastlig. Vad gäller parternas tillgång till bevisning kan allmänt sägas att arbetsgivaren typiskt sett måste ha bättre möjligheter att

bevisa ett godtagbart skäl för sitt handlande ett sådant om

funnits än vad arbetssökanden eller arbetstagaren har att bevisa

att ett sådant godtagbart skäl inte funnits. Även för det fall den verkliga orsaken till

arbetsgivarens handlande varit den etniska faktorn, har arbetsgivaren dessutom goda möjligheter att genom ogrundade anmärkningar eller

svepskäl i en process göra det åtminstone sannolikt det att funnits en godtagbar, icke-diskriminerande, orsak. Inte att ens

tillämpa den s.k. överviktsprincipen, dvs. att endast kräva att kärandesidan gör det mer sannolikt att det förhåller sig på visst

sätt än att det inte gör det, tillgodoser därför ändamålet med

lagstiftningen i tillräckligt hög grad. Arbetsgivarens stora

möjligheter att anföra icke-diskriminerande orsaker, även när

det verkligen varit fråga diskriminering, innebär att

om ett

strängare beviskrav än vad tillämpning av överviktsprincipen

innebär måste riktas mot arbetsgivarsidan. Annars kommer inte

diskriminerande förfaranden att kunna påtalas i rimlig utsträckning. Detta är också vad AD gjort i mål föreningsrättskränk-

om ningar. Den tyngsta delen av bevisbördan har lagts på arbets-

sou 199296 överväganden

givarsidan både så till vida att den sidans bevistema vad man haft att bevisa för att vinna målet har varit mer omfattande än arbetstagarsidans och så till vida att en högre grad av sannolikhet har krävts beträffande svarsfaktum än beträffande arbetstagarsidans påståenden. ADs sätt att resonera i föreningsrättskränkningsmál beskrivs följande sätt i kommentaren till MBL 144. Råder tvist i frågan om det över huvud har

vidtagits någon åtgärd som kan innefatta färeningsrättslcränk-

ning, har käranden i rättegången enligt vanliga regler fär bevisskyldighet att styrka att en sådan åtgärd har vidtagits. När det däremot gäller frågan huruvida syftet med viss åtgärd en har varit sådant att åtgärden skall anses föreningsrättskränkande, ställer det sig regelmässigt svårt eller omöjligt för käranden att föra fidl bevisning. I mål som rör påstående att ett avskedande eller en uppsägning har inneburit föreningsrättskränkning har AD därför gjort en fördelning av bevisbördan så att det ankommer på arbetstagarparten att först visa sannolika skäl

för att en kränkning av föreningsrätten har förekommit, varefter

det är arbetsgivarens sak att, om sådana skäl har framlagts, styrka att han har hafi skälig orsak till sin åtgärd oberoende av

föreningsrättsfrågan -------. Nya arbetsrättskommittén fann att det inte fanns tillräckliga skäl att lagstifta om uppdelningen av

bevisbördan t denna utpräglade rättstillämpningvråga. AD har

även efter tillkomsten av MBL tillämpat regeln om fördelningen

av bevisbördan på i det väsentliga samma sätt som tidigare ---- -. Detta innebär att regeln inte av domstolen uppfattas som ett enkelt och bindande schema för hur bevisprövningen skall genomföras i varje uppkommande fall, utan det är fråga om en

regel som i tillämpningen i viss utsträckning anpassas efter

omständigheterna och vars kärna är att det inte kan åläggas

arbetstagarsidan att lägga fram full bevisning om arbetsgivarens

skäl för och syften med sitt handlande. Att bevisbörderegeln

finns hindrar inte att arbetsdomstolen ibland låter det av-

görande bli redan att ett föreningsrättskränkande syfte är styrkt

överväganden sou 199296

genom vad arbetstagarparten har åberopat ——.Det längst ---gående uttalandet innebär att arbetsgivaren skall, när sannolika skäl för föreningsrättskränkning har visats av motparten, visa saklig grund i anställningsskyddslagens mening, för att värja sig mot påståendet om föreningsrättskrånkning a.a. s. 145. En uppdelning av bevisbördan för det diskriminerande momentet enligt samma tankegångar som finns i föreningsrättskränkningsmål är vad ligger närmast till hands också som i mål etnisk diskriminering. Överfört på sådana mål skulle om modellen kunna se ut på följande vis. Vad gäller de faktiska omständigheterna i ett diskrimineringsmål finns ingen anledning att frångå den grundläggande principen att det är kärandens sak att bevisa sina påståenden. Särbehandlingen måste med andra 0rd styrkas. För att vinna framgång skall alltså krävas att en arbetssökande visar att han eller hon sökt arbetet och haft goda förutsättningar för arbetet men ändå inte kommit i fråga samt att den etniska faktorn framgått för arbetsgivaren. Av en arbetstagare skall krävas att han eller hon visar att arbetsgivaren t.ex. vidtagit en åtgärd till skada för arbetstagaren eller uppställt särskilt oförmånliga villkor. Käranden behöver utöver de faktiska omständigheterna anföra sannolika skäl för att arbets-

givarens handlande berott ras etc. och varit otillbörligt. Det

kan ske t.ex. genom bevisning om att uttagning till intervju varit systematiskt diskriminerande eller genom uppgifter om yttranden från arbetsgivarens sida i det aktuella ärendet eller i andra sammanhang. Arbetsgivaren behöver för att freda sig bevisa att han eller hon haft något annat skäl för att t.ex. välja bort käranden än den etniska faktorn. Det kan diskuteras om bevisbördans placering och bevislättnaden bör regleras uttryckligen eller om det är en rättstillämpningsfråga, dvs. om det bör överlämnas till domstol att i det enskilda fallet bedöma vilka beviskrav som skall ställas för att den materiella regeln skall ett rimlig genomslagskraft. I en domstols bedömning av ett civilmål ingår normalt att ta ställning

sou 199296 Överväganden

till hur bevisbördan skall placeras och vilka beviskrav skall som ställas i olika avseenden. Enligt utredningens uppfattning finns det all anledning att förmoda att bevisfrågorna, även utan uttryckligt stöd i lag, kommer att lösas i rättstillämpningen på ungefär motsvarande sätt som i föreningsrättskränkningsmål. Särskilt AD är att tillgripa fördelning bevisbördan van en av mellan parterna för att dels ge kärandesidan rimlig bevislätten nad, dels upprätthålla kravet på rättssäkerhet för svaranden. I mål om etnisk diskriminering kan domstolen tänkas föra ungefär följande resonemang. Av arbetssökanden eller arbetstagaren bör endast krävas att han eller hon anför ett visst mindre mått av bevisning för påståendet att den etniska faktorn varit en nödvändig betingelse för arbetsgivarens handlande. Vid prövningen av om arbetssökanden eller arbetstagaren gjort orsakssambandet sannolikt skall inte arbetsgivarens bevisning angående någon annan, godtagbar, orsak tas med i bedömningen. Endast den bevisning som direkt talar för eller emot att det varit just den etniska faktorn som varit avgörande skall beaktas. Arbetsgivarens bevisning i denna del kan därför endast försvaga bevisvärdet av vad arbetssökanden eller arbetstagaren anfört. Så t.ex. kan den gå ut på att arbetsgivaren tidigare handlat utifrån positiv på invandrad arbetskraft. Om en syn domstolens prövning i detta inledande skede leder fram till ställningstagandet att arbetssökanden eller arbetstagaren inte lyckas göra sannolikt att särbehandlingen ägt rum grund av den etniska faktorn skall talan ogillas. Om slutsatsen däremot blir att det är sannolikt att den etniska faktorn varit orsaken, övergår domstolen till att på grundval all bevisning i målet - av pröva om arbetsgivaren bevisat att det i stället varit - en annan orsak som legat till grund för hans handlande. Endast så är om fallet skall talan ogillas. Här är att märka att arbetsgivaren inte bör försvara sig med vilken annan orsak till sitt handlande som helst. Vid föreningsrättskränkningar har sedan länge uppställts krav att det skall vara fråga om sakligt godtagbara

Överväganden sou 199296

krav. Möjligen krävs i dag t.0.m. sakliga skäl enligt LAS

terminologi. Motsvarande bör gälla även i fråga etnisk om

diskriminering. Rent ekonomiska motiv kan t.ex. i regel inte accepteras. Hit hör argument av typen omsättningen minskar

med invandrad personal. Uppenbara svepskäl kan domstolen

förutsättas avfärda genom att helt enkelt anse att arbetsgivaren inte styrkt någon annan orsak än den etniska faktorn.

En bevismodell av detta slag har den fördelen att arbetstagarsidans bevisning kan inriktas på sådana bevisfakta som den har lättast att bevisa. Det kan gälla förekomsten den etniska av faktorn, arbetsgivarens uttalanden eller uppträdande i det

aktuella fallet eller allmänt eller ett mönster i arbetsgivarens

handlande mot arbetssökande eller arbetstagare viss etnisk av tillhörighet. Beskrivningen av tankemodellen är emellertid endast tänkt att tjäna som vägledning parterna inför en bedömning av utsikterna att vinna en process. Fördelen med att

överlämna frågan om bevisbördans fördelning och beviskraven domstolen är just att det ger möjlighet att beakta förhållande-

na i det enskilda fallet.

sou 199296 Överväganden

7.9 Jämförelse med

jämställdhetslagen

Lagstiftningen bör utformas på ett annat sätt när det gäller etnisk diskriminering än när det gäller könsdiskriminering.

De törbudsbestämmelser utredningen föreslår är utformade som på ett helt annat sätt än i jämställdhetslagen. Där är flertalet av förbudsreglerna mot könsdiskriminering uppbyggda kring presumtioner. Diskriminering av en arbetssökande antas föreligga om en arbetsgivare anställer någon av motsatt kön, trots att den förbigångna sökanden har bättre sakliga förutsättningar. I den nya jämställdhetslagen finns därtill en regel att könsdiskriminering skall anses föreligga om det är sannolikt att syftet med arbetsgivarens handlande är att missgynna på grund av kön i det fall att de sökande har likvärdiga sakliga förutsättningar. Processer i jämställdhetsmâl kom till följd av uppbyggnaden av gamla som endast innehöll presumtionsregler, att i huvudsak handla om meritvärdering. Själva det diskriminerande syftet med arbetsgivarens handlande spelade oftast inte alls någon framträdande roll. Avsikten är att den nya jämställdhetslagen härvidlag skall medföra ändring. en Det finns enligt utredningens uppfattning emellertid anledning att förutse att syftet med arbetsgivarens handlande endast undantagsvis kommer att stå i centrum för uppmärksamheten också med den nya lagen. Jämställdhetslagens förbudsregler har utformats för att bli så effektiva mot könsdiskriminering som möjligt. Strävan har varit att undvika svårigheterna med att visa ett könsdiskriminerande syfte. Utredningen anser att situationen vid etnisk diskrimine-

Överväganden sou 199296

ring i flera grundläggande hänseenden inte är densamma som vid könsdiskriminering. Den tydligaste skillnaden är att det vid könsdiskriminering är fråga om att jämföra individer från två lika stora delar befolkningen, medan det vid etnisk disav kriminering är fråga om en oändligt mycket mer komplicerad faktisk situation. En enskild individ kan tillhöra olika etniska grupper beroende vilken faktor som anses utslagsgivande i ett visst sammanhang. En mångfald olika etniska grupper kan tänkas ställas mot varandra. Någon självklar är svår att definiera och något självklart positivt mål motsvarande jämställdhetsarbetets strävan mot 6040- procentsfördelning inom alla yrkesområden och över hela landet kan inte heller gärna formuleras. I stället ligger det närmast till hands att uttrycka målsättningen så att ingen skall diskrimineras i arbetslivet på grund av sitt etniska ursprung etc. Utredningen har sett det som väsentligt att lagstiftningen så långt möjligt ger ett materiellt riktigt resultat. Fall av verklig diskriminering på etnisk grund skall träffas av förbud, medan arbetsgivare som i själva verket inte haft diskriminerande avsikter skall fria. Utredningen har ansett att särskild omsorg skall ägnas att utforma förbudsreglerna så att risken för negativa återverkningar blir liten. En bumerangeffekt av allför långtgående regler är enligt utredningen en faktor att räkna med i högre grad än i fråga om jämställdhet mellan könen. Utredningen delar DOs uppfattning att det är arbetsgivarens syfte med sitt handlande som bör bli avgörande. Det kan visserligen sägas att lagens effektivitet med denna utgångspunkt blir mindre i den bemärkelsen att det kan bli svårare än enligt jämställdhetslagen att vinna en process i det enskilda fallet. En lagstiftning som träffar just fall där arbetsgivaren uppsåtligen diskriminerat någon grund av dennes ras, hudfärg eller liknande kan emellertid förväntas svara mot vad som enligt den allmänna rättskänslan bör vara förbjudet. Knappast någon vill försvara ett sådant handlande, eftersom lagens innehåll överensstämmer med

sou 199296 Överväganden

vad respekten för de mänskliga rättigheterna pâbjuder. Lagstift-

ningen kan därför i den bemärkelsen komma att bli effektivare än jämställdhetslagen genom att den tydligt understryker gällande normer och genom att arbetsgivare kan förväntas hantera frågor om anställning och behandling personal av särskilt försiktigt i medvetande att anklagelse rörande om en etnisk diskriminering har klart moraliskt nedsättande en innebörd. Risken att offentligt utsättas för anklagelse en om uppsåtlig etnisk diskriminering kan med andra 0rd i sig tänkas få en avhållande effekt på ett annat sätt än risken att utsättas för en granskning i jämställdhetshänseende. Uppfattningen att etnisk diskriminering är förkastlig förstärks med all sannolikhet om rättegångarna verkligen kommer att handla om det diskriminerande uppsåtet och inte enbart om meritvärdering. Upprättelsen för den som vinner en sådan blir också påtaglig. process mer Samtidigt framstår det som direkt olämpligt att utsätta arbetsgivare för ett antagande om att ha handlat etniskt diskriminerande enbart därför att de gjort meritvärdering vid gransken som ning visar sig felaktig. En överträdelse förbud etnisk av mot diskriminering kommer nämligen genom själva prövningen av arbetsgivarens uppsåt att ur moralisk synpunkt uppfattas ligga nära ett brottsligt förfarande.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

8 Förslag till lag mot etnisk

diskriminering i arbetslivet m.m.

Utredningen föreslår en arbetsrättslig lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Lagen är uppbyggd kring två förbud mot otillbörlig särbehandling på etnisk grund. Det ena förbudet avser behandling av arbetssökande och det andra behandling av redan anställda. Otillbörlig särbehandling i strid mot förhuden skall ge upphov till skadeståndsskyldighet. Avtal och rättshandlingar med diskriminerande innebörd föreslås i vissa fall kunna drabbas av ogiltighet.

l Diskrimineringsgrundema

Utredningen föreslår att avgränsningen av skall vem som skyddas av lagstiftningen görs genom att vissa diskrimineringsgrunder anges. Diskrimineringsgrunderna bör vara desamma som i brottsbalkens bestämmelser om olaga diskriminering och hets mot folkgrupp och som i DO-lagen, dvs. ras, hudfárg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbe-

kännelse. Även utredningens förslag organiserad rasism

om innehåller dessa diskrimineringsgrunder, SOU 199175. Lagen får härigenom ett vidare tillämpningsområde än rasdiskrimineringskonventionen så till vida att även trosbekännelse tas med. I FN-sammanhang har frågan religiös om ofördragsamhet brutits ut till behandling i en separat konvention till följd av konflikten mellan Israel och arabvärlden.

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

Förslaget upptar inte medborgarskap som särskild diskrimineringsgrund. Krav på svenskt medborgarskap torde i de flesta fall där sådant medborgarskap inte kan sägas vara sakligt motiverat t.ex. säkerhetsskäl emellertid regelmässigt kunna innebära av diskriminering på någon av de i lagtexten angivna diskrimineringsgrunderna, t.ex. nationellt ursprung. En jämförelse kan göras med begreppet visible minorities, som används i kanadensisk lagstiftning. Den som tillhör en minoritet utan att detta framgår av yttre omständigheter kan antas inte ha behov av minoritetsskydd. Helt klart är detta emellertid inte. Den som t.ex. är ute i antisemitiska syften kanske håller noga reda på judisk börd även hos personer med icke-judiska namn och utseenden. Det ligger emellertid nära till hands att vid

konstruktion av anti-diskrimineringslagstiftning inte syfta till att

allmänt skydda varje person som visar sig tillhöra en minoritet utan endast till att skapa ett skydd mot att den etniska faktorn utgör grund för ett missgynnande. Motsvarande avgränsning görs genom att använda begrepp som visible minorities kan som emellertid åstadkommas också på andra sätt. Utredningen har stannat för att använda rekvisiten Otillbörlig särbehandling pá grund av t.ex. ras.

8.2 Otillbörlig särbehandling

Utredningen har valt att i själva diskrimineringsförbuden använda uttrycket Otillbörlig särbehandling. Innebörden är att det skall vara fråga om dels ett avsiktligt hänsynstagande till en etnisk faktor, dels att detta hänsynstagande skall strida mot den grundläggande principen om alla människors lika värde och därigenom vara stötande. En otillbörlig särbehandling har sin grund i att arbetsgivaren uppställer krav eller agerar utifrån förutsättningar som inte är sakliga i den bemärkelsen att de

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

verkligen behövs eller åtminstone är av värde för det arbete som skall utföras. Genom otillbörlighetsrekvisitet uttrycks att den utsatts som fir särbehandlingen skall ha drabbats någon skada eller av arman mer påtaglig olägenhet. Uttrycket markerar att förbuden inte riktar sig mot den brist på total rättvisa mellan olika arbetstagare som är så att säga självklar och förekommer överallt i samspel mellan människor, oavsett om de är av samma etniska bakgrund eller inte. Även subjektiva upplevelser om av sådana orättvisor kan vara svåra och kanske den utsatte själv i av förekommande fall kopplas till den etniska särarten, är det egna inte sådana orättvisor som avses. En behandling arbetssökanav de eller arbetstagare som är sårande för rättskänslan genom att kränka den enskildes rätt till likabehandling oberoende av ras, hudfärg etc. finns det däremot all anledning att lagstiftningsvägen ingripa mot. Begreppet otillbörlig särbehandling skall läsas mot denna bakgrund. För att en särbehandling skall föreligga krävs anses en jämförelse med hur arbetsgivaren behandlar andra anställda eller arbetssökande. Avsikten är emellertid att det inte skall vara nödvändigt med en faktisk jämförelse. Om sådan inte går att en göra, får domstolen i stället företa fiktiv jämförelse och fråga en sig hur arbetsgivaren skulle behandlat en anställd av annan ras etc. under i övrigt samma omständigheter. En sak är att annan en sådan fiktiv jämförelse naturligtvis måste göras med stor försiktighet och att det kan antas bli svårare att vinna tvist en om ett konkret jämförelsematerial inte står till buds.

8.3 Orsakssambandet

Ett centralt rekvisit i förbudsbestämmelserna är på grund av ras etc, som avser att uttrycka orsakssambandet mellan den etniska faktorn och arbetsgivarens handlande. Det är nämligen av

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

grundläggande betydelse för uppslutningen kring lagstiftningen

och För den normbildande effekten att förhuden konstrueras så att det verkligen är diskriminerande handlingar, alltså hand-

lingar som har sin grund i den etniska faktorn, som träffas. Det

är inte rimligt att arbetssökande eller arbetstagare skall kunna

skydda sig bakom förbuden när det i själva verket inte varit

fråga diskriminering. Å andra sidan är det inte heller om godtagbart att arbetsgivaren skall kunna gå fri från misstanke om diskriminering så snart det funnits också andra skäl för hans handlande. För att talan angående överträdelse av förbuden skall ogillas måste med andra ord krävas att de orsaker andra än - ras etc som arbetsgivaren uppger till sitt fredande också varit de verkliga orsakerna till hans handlande. Betydelsen i normalt språkbruk av uttrycket pá grund får av

anses tillräckligt klar för att den huvudsakliga innebörden av

orsakssambandet skall stå klar för även icke juridiskt skolade läsare. För den normbildande effekten är detta av stor be-

tydelse. Emellertid är det också viktigt att söka precisera i

vilken innebörd uttrycket används för att underlätta för parterna

att förutse utgången av en rättslig prövning. I DOs förslag till lag mot etnisk diskriminering användes uttrycket på grund av ras etc. i betydelsen att det etniska ursprunget skulle ha utgjort det huvudsakliga motivet till

arbetsgivarens handlande och den faktor som kan antas ha varit utslagsgivande DOs förslag s. 25. Det är emellertid svårt att

bedöma vad som egentligen ligger i ett huvudsaklighetskriterium. Särskilt för parterna måste det inför en process svårt

vara att väga olika orsaker och våga sig på en bedömning av vad

domstolen kommer att anse vara just den huvudsakliga orsaken till arbetsgivarens handlande. En tankemodell med de i juridiskt språkbruk sedvanliga kriterierna nödvändig och tillräcklig betingelse förefaller ge parterna en något tydligare vägledning

för bedömningen av orsakssambandet mellan den etniska faktorn och arbetsgivarens beslut eller agerande.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

Det normala s.k. betingelsekriteriet i svensk rätt

är att en

faktor skall ha varit nödvändig förutsättning för viss

en en effekt för att ha orsakat effekten. Om faktorn inte anses

förelegat skulle effekten med andra ord ha uteblivit. Avsikten

här är att uttrycket på grund avi den föreslagna lagtexten skall

ha denna innebörd. Det är förmodligen också detta ligger

som

i DOs uttryck utslagsgivande faktor. Arbetsgivaren skulle inte ha omplacerat eller sagt upp arbetstagaren denna eller denne

om

haft en annan hudfärg. Arbetstagaren skulle inte ha haft sämre löneförmåner än övriga anställda han eller hon haft

om samma

hudfärg som de. I anställningssituationen skall en förutsättning för att arbetsgivaren skall ha överträtt förbudet det kan

vara, att

sägas att arbetsgivaren inte skulle ha anställt den han anställde om inte den eller de förbigångna varit viss Å andra

av ras etc. sidan skall en arbetsgivare inte anses ha överträtt förbudet om det står klart godtagbar att en annan - - faktor, t.ex. en annan

sökandes överlägsna meriter, varit tillräcklig orsak till

en

anställningen av denne.

8.4 Förbud

mot otillbörlig särbehandling av

arbetssökande

Utredningen föreslår ett förbud mot diskriminering arbets-

av

sökande. Avsikten är att arbetsgivare inte skall få förbigå någon

arbetssökande vid anställning grund dennes etniska av

tillhörighet. Förbudet skall träffa endast otillbörligt handlande från arbetsgivarens sida. Med arbetsgivare förstås den hos

vilken någon har sökt arbete. Med arbetssökande förstås och var

en som givit sin önskan att erhålla en viss anställning tydligt till känna för arbetsgivaren. Om så skett får bedömas från fall till

fall. Det får t.ex. avgöras ett fattat anställningsbeslut om avsett

en anställning som omfattats av den sökandes ansökan. Den

som

endast förfrågat sig om arbete omfattas inte.

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

Utredningens förslag går ut på att arbetsgivaren för att träffas av förbudet skall ha anställt någon annan än den som gör gällande att han eller hon har blivit forbigången. Det är genom beslutet att anställa den andra personen som överträdelse av förbudet sker. l lagförslaget uttrycks detta med orden vid anställning. Förslaget innebär att en ensam sökande som inte får ett arbete inte kan göra förbudet gällande. Liksom i fråga om könsdiskriminering bör bevissvårigheterna i ett sådant fall inte underskattas. Rättsligt sett tillkommer det en arbetsgivare att fritt bedöma om det i ett givet läge över huvud taget skall anställas arbetskraft. En domstol kan inte heller i en tvist om giltigheten av uppsägningar gå på en överprövning av arbetsgivarens bedömning av att det föreligger arbetsbrist prop. 1973129 s.123. I propositionen om den nya jämställdhetslagen prop. 1990912113 sägs följande s. 82. Ett förbud mot könsdiskriminering kan inte medföra någon principiell förändring i detta avseende. De skyddsintressen som dethär år fråga om år inte sådana att det kan komma i fråga att överlåta på domstolarna att göra arbetsgi varnas företagsekonomiska bedömningar. En arbetsgivare måste kunna avvisa den som söker ett arbete

under hänvisning till att det inte finns något behov av arbets-

kraft. Om arbetsgivaren inte anställer någon annan, blir det i

praktiken i det närmaste omöjligt att komma fram till att en

diskriminering har skett redan genom att en arbetssökande har blivit avvisad. Samma resonemang har enligt utredningen relevans också i fråga om etnisk diskriminering. En annan sak är att det blir fråga för rättstillämpningen att avgöra om det en i ett visst fall är fråga om ett kringgående av lagen, t.ex. om arbetsgivaren, efter att först ha förklarat att någon anställning inte skall ske, inom kort tar upp frågan om anställning på nytt. Beroende omständigheterna i det enskilda fallet arbets- givaren kan t.ex. ha sparat alla svenskars ansökningar från det tidigare tillfället kan domstolen finna att det i själva verket -

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

varit fråga om ett och anställningsförfarande och samma förbudet kan då bli tillämpligt. Ett diskriminerande beteende från arbetsgivarens sida under rekryteringsförfarandet träffas inte i sig av förbudet kan, men om det lett fram till att arbetsgivaren inte anställt den diskriminerade utan någon läggas arbetsgivaren till last. annan, Begränsningen av förbudets räckvidd uttrycket vid genom anställning innebär alltså inte att endast de kandidater i ett som slutskede ställs mot varandra skall jämföras. Tvärtom skall även en arbetssökande som av diskriminerande skäl sållats bort på ett tidigt stadium av anställningsförfarandet kunna göra förbudet gällande. Den arbetsgivare som av diskriminerande orsaker t.ex. inte kallar en sökande med utländskt till intervju namn skall inte kunna freda sig att påstå att han eller hon inte genom fått närmare kännedom dennes förutsättningar för arbetet. om Skyddet för arbetsgivaren ligger i ett sådant fall i att den arbetssökande, för att göra det sannolikt att det varit fråga om diskriminering, behöver visa att det verkligen förekommit ett diskriminerande urval till intervjun. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte någon skyldighet att bland flera likvärdiga sökande alltid välja den tillhör som en minoritet. Det är endast när det varit just den etniska tillhörigheten som på ett otillbörligt sätt varit avgörande för arbetsgivarens beslut att välja någon annan som förbudet är tilllämpligt. Det vore olyckligt med lagstiftning skulle en som kunna sägas gynna personer främmande härkomst på av bekostnad av etniska svenskar eller skulle medföra som att arbetsgivare av rädsla för att dras i en diskrimineringsprocess skulle anse sig tvingade att minoriteter företräde. ge personer ur En sådan lag skulle lätt kunna motverka sitt syfte. För att diskriminering över huvud taget skall föreligga anses ligger det i sakens natur att det skall ha varit något än annat sakliga skillnader som motiverat särbehandlingen. En jämförelse

av sakliga förutsättningar i betydelsen både formella och

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 1992296

personliga kvalifikationer för arbetet blir därför säkert ofrån-

komlig i de flesta fall. Grundläggande skall emellertid som sagt vara arbetsgivarens avsikt med det handlande som lett till att en

viss sökande inte fått anställning. Det krävs att det i det enskilda

fallet kan sägas att det varit just diskriminerande orsaker som

varit grund för att arbetsgivaren anställt någon arman. Det

centrala rekvisitet är på grund av ras etc. Den närmare in-

nebörden av uttrycket har diskuterats i avsnitt 8.3. Kravet på sakliga förutsättningar för arbetet innebär inte att arbetsgivarnas

möjligheter att uppställa speciella behörighetskrav begränsas på annat sätt än att de normer som arbetsgivaren använder måste

framstå som förklarliga och i huvudsak rationella för en

utomstående.

Förbudet riktas mot otillbörlig särbehandling som består i att

arbetsgivaren förbigår någon. I uttrycket förbigd ligger inte

något krav att den diskriminerade behöver ha haft överlägsna

eller ens bättre sakliga meriter än den som anställts. För-

bigången är var och en som skulle ha kommit i fråga för arbetet

framför den som anställts, om den etniska faktorn inte hållits

emot henne eller honom. I ordet förbigá finns ett värderande

element, som ger domstolen utrymme för något utöver en

mekanisk meritvärdering. I själva verket kan det nämligen antas att en strikt meritvärdering ofta varken föregått arbetsgivarens anställningsbeslut eller utgjort det huvudsakliga underlaget för det. En sådan meritvärdering bör därför heller

inte i en process vara ensamt avgörande för om diskriminering skall anses ha

skett eller En annan sak är att en samlad bedömning i och

för sig kommer att behöva göras av vilken typ arbetskraft av som arbetsgivaren egentligen sökt och av hur väl de olika

sökandena svarat mot kraven. Det är en naturlig utgångspunkt för en bedömning om diskriminering skett att domstolen tar

av ställning till om den som anser sig diskriminerad framstår som

lämpad för arbetet i fråga. Uttrycket förbigá är emellertid, som

sagt, inte avsett att uttrycka att den diskriminerade måste ha haft

sou l99296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

bättre sakliga förutsättningar än den anställts. Det som avgörande skall i stället så långt möjligt den verkliga vara anledningen till att han eller hon fått stå tillbaka för den som anställts. En annan sak är att den kan visa sig ha haft klart som bättre sakliga förutsättningar naturligtvis redan detta genom kommer långt i sin bevisföring. Den däremot haft liksom värdiga sakliga förutsättningar kommer att behöva förebringa mer i fråga om andra omständigheter för kunna vinna gehör att för sitt påstående att diskriminering varit skälet till arbetsatt givaren inte valt henne eller honom. Kan emellertid diskriminerande skäl för arbetsgivarens beslut i ett sådant fall bevisas med tillräcklig grad av sannolikhet skall arbetsgivaren ha anses förbigått den arbetssökande. Tanken är att undvika alltför att ge stora möjligheter för en arbetsgivare, i själva verket som diskriminerat, att i efterhand visa på sådana i och för sig sakliga skillnader som faktiskt inte haft betydelse för hans eller hennes beslut. Avsikten med förbudsbestämmelsens utformning är därför att ge visst utrymme för friare bedömning i det en enskilda fallet av om diskriminering ägt än vad rum som vore fallet om krav på ett visst förhållande mellan de olika sökandenas sakliga förutsättningar uttryckligen uppställdes i lagtexten. Otillbörlighetsrekvisitet blir av särskild betydelse i anställningsfallen. Avsikten med bestämmelsen är endast att inskränka arbetsgivares fria anställningsrätt på så sätt att ett avvisande av en arbetssökande innebär kränkning rätten till som en av likabehandling oberoende av ras, hudfärg etc. förbjuds. Det kan tänkas ett flertal situationer där det inte kan otillbörligt anses att lägga en etnisk faktor till grund för ett beslut. Att uppställa särskilda krav vad gäller utseende vid val skådespelare eller av modeller, att ge företräde landsmän eller trosfränder vid egna anställning i en invandrarorganisation eller i ett trossamfund kan i många fall inte anses otillbörligt. Gränsen mellan vad i som själva verket är sakligt motiverade krav för visst arbete och ett vad som är faktorer inte är relaterade till arbetsuppgifterna som

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

är i någon mån flytande. Ett visst ytterligare utrymme utöver vad som i förhållande till själva arbetet kan sägas vara sakliga skäl bör emellertid finnas. Vid s.k. intressekollisioner, dvs. när det föreligger ett berättigat intresse av att välja en särskild sökande, bör någon överträdelse av förbudet inte anses ske. Det kan t.ex. inte anses otillbörligt att ge företräde särskilt utsatta grupper. Som förbudet är utformat hindrar det därför inte en arbetsgivare från att i sin anställningspolitik ta hänsyn till väsentliga samhälleliga, sociala och ideella intressen som jämställdhet mellan könen, främjande av arbetstillfällen för handikappade, rikets säkerhet m.m. Tillämpning av regler om omplaceringsskyldighet och återanställning innebär i regel inte att arbetsgivarens handlande är otillbörligt. I det enskilda fallet får en bedömning göras av vad som varit det egentliga motivet för arbetsgivarens handlande samt av om detta varit av godtagbart slag. För att domstolen skall kunna fästa vikt vid det skäl som arbetsgivaren anför måste naturligtvis krävas betydligt mer än ett påstående från arbetsgivarens sida. Här kommer frågor bevisbörda och beviskrav in. Dessa frågor behandlas i om avsnitt 7.8.1. Har emellertid arbetsgivaren haft särskild saklig anledning att välja viss sökande kan han eller hon i flertalet situationer inte sägas ha förbigått en annan pá grund av dennes ras etc. Redan härigenom kommer sådana fall inte att omfattas av förbudet.

8.5 Förbud mot otillbörlig särbehandling av

arbetstagare

Utredningen föreslår vidare ett förbud mot diskriminering av redan anställda. Tre olika situationer avses. Den första gäller anställnings- och andra arbetsvillkor, den andra arbetsledningsbeslut och den tredje situationen särskilt ingripande åtgärder från arbetsgivarens sida mot arbetstagaren.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

För att arbetsgivaren skall träffas av förbudet skall han ha gjort sig skyldig till en otillbörlig särbehandling av den anställde. Det kan vara fråga om såväl en aktiv handling som en underlåtenhet. I uttrycket särbehandla ligger att en jämförelse skall göras med hur arbetsgivaren behandlar andra anställda. Även fiktiv jämförelse skall kunna göras. Hur skulle en en annan anställd i motsvarande situation ha behandlats av arbetsgivaren Det avgörande skall även enligt denna bestämmelse vara om den etniska faktorn utgjort en nödvändig betingelse. Otillbörlig särbehandling i fråga om anställnings- och andra arbetsvillkor, t.ex. lönevillkor, förutsätter att det skall vara fråga om annat än bagatellartade avvikelser från gängse villkor utan att dock lika stora avvikelser som enligt 36 § avtalslagen krävs. Det behöver med andra 0rd inte vara fråga om oskäliga villkor. Vad gäller tillämpning av oförmånliga anställnings- och andra arbetsvillkor kan det endast undantagsvis tänkas att en sådan tillämpning på grund av ras etc. inte är otillbörlig. Det förefaller emellertid lämpligast att även i fråga om arbetsvillkor ge möjlighet för domstolen att göra en prövning av tillbörligheten. Förbudet omfattar också fall där en arbetsgivare särbehandlar arbetstagare på ett otillbörligt sätt genom sin arbetsledning. Arbetsgivare har en grundläggande rätt att i princip fritt leda och fördela arbetet. Till de typiska arbetsledningsbesluten hör beslut om vilka och hur många arbetare som skall sättas att utföra ett visst arbete, hur arbetet skall organiseras och utföras, vilket material och vilken utrustning som skall användas, vem som skall utses till förman, vilka ordningsföreskrifter som skall gälla på arbetsplatsen och hur ordningen skall kontrolleras, t.ex. genom tidstämpling. Hit hör också beslut om vem som skall få genomgå utbildning. Det är alltså fråga om förhållanden som arbetsgivaren ensidigt bestämmer om, till skillnad från förhållanden som regleras genom avtal mellan arbetsgivare och

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

arbetstagare. För att omfattas av förbudet mot otillbörlig särbehandling på etnisk grund vid arbetsledningsbeslut skall det vara fråga om åtgärder i form av handling eller underlåtenhet som hänför sig till arbetsgivarens arbetsledning i denna vedertagna arbetsrättsliga mening. Andra former av nedsättande eller otrevlig behandling av arbetstagare får snarast behandlas som en arbetsmiljöfråga på samma sätt som mobbning på annan än etnisk grund. Gränsdragningen mellan arbetsledningsbeslut och beslut om anställning är inte alltid klar när det gäller beslut att befordra en redan anställd till en ny post. Det får avgöras i det enskilda fallet om diskriminering i ett sådant fall skall hänföras under förbudet mot diskriminering av arbetssökande eller under andra ledet av förbudet mot diskriminering av arbetstagare. Arbetsgivarens handlingsfrihet vad gäller arbetsledningen är redan i dag inskränkt genom kravet att iaktta god sed på arbetsmarknaden. Härigenom har arbetstagare ett visst skydd mot diskriminerande arbetsledningsbeslut. Det föreslagna uttryckliga förbudet får därför möjligen inte någon större självständig betydelse. Begreppen god sed och lojalitet i anställningsförhållandet är emellertid svårtillgängliga och tar inte speciellt sikte på just etnisk diskriminering. Ett uttryckligt förbud kan således motiveras att räckvidden dessa av av grundsatser är oklar. Den föreslagna bestämmelsen har därför en klarläggande funktion och möjligen innebär den också en utvidgning av skyddet mot diskriminering vid arbetsledning. Regeln bör dessutom kunna användas för att klargöra att skadestånd skall kunna komma i fråga eller i vart fall för att höja nivån på skadeståndet till enskilda drabbats etnisk som av diskriminering genom arbetsgivarens arbetsledningsbeslut. En motsvarande regel finns i 19 § jämställdhetslagen, där det talas om att arbetstagaren skall ha utsatts för en påtagligt oförmdnlig behandlingjämfört med arbetstagare motsatt kön. av Även den nu föreslagna regeln avses kunna användas endast vid

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

icke obetydliga orättvisor. I begreppet otillbörlig särbehandling ligger krav på att det skall vara fråga om något mer än bagatellartade händelser, förfaranden eller underlåtenheter eller om mer än obetydliga skillnader gentemot hur övriga anställda behandlas. I uttrycket ligger också att det skall vara fråga om fall där arbetsgivarens arbetsledning medfört en påtaglig olägenhet eller skada för den utsatte. För att en enstaka händelse skall medföra att arbetstagaren anses ha blivit utsatt för en otillbörlig särbehandling bör i princip krävas att händelsen fått ingripande följder för den anställde. Ständigt upprepade händelser kan däremot mindre dignitet och ändå vara av sammantagna innebära en otillbörlig särbehandling. Till slut måste det bli en fråga för domstolen att i det enskilda fallet ta ställning till om vad arbetsgivaren låtit komma sig till last i sin arbetsledning innebär att gränsen för det tillbörliga är passerad. I fråga om uppsägningar, avskedanden, permitteringar och andra sådana särskilt ingripande åtgärder finns ett skydd mot etnisk diskriminering i kravet på saklig grund enligt LAS. Det här föreslagna förbudet får därför främst ses som en förstärkning och ett förtydligande. För sådana kategorier som inte omfattas av LAS kan förbudet dock få en självständig betydelse. Detsamma gäller möjligen också vid avbrytande av provanställning eller när en arbetsgivare inte vill låta en provanställning övergå i tillsvidareanställning. Förbudet i det tredje ledet av bestämmelsen är avsett att träffa konkreta, aktiva åtgärder från arbetsgivarens sida till nackdel för den anställde. Vägledning vad gäller vilka åtgärder utöver uppsägning, avskedande och permittering, som avses kan hämtas från praxis vid föreningsrättskränkningar. Som exempel kan nämnas förflyttning av arbetstagare till sämre arbetsförhållanden, indragning av förmåner och underlåten befordran när en arbetstagare haft anledning att räkna med en sådan. Omplacering med mindre ingripande följder för den anställde kan ses som ett vanligt arbetsledningsbeslut, som faller under andra

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

ledet av bestämmelsen. En omplacering som påtagligt försämrar den anställdes inkomst- ocheller arbetssituation och kanske t.0.m. syftar till att förmå den anställde att säga upp sig får snarare hänföras till det sista ledet. Gränsdragningen är emellertid inte skarp. Utredningen har därför valt att till skillnad mot vad som görs i jämställdhetslagen inte nämna omplacering i lagtexten. Otillbörlighetsrekvisitet får med nödvändighet en något olika innebörd beroende det är fråga om särbehandling i om samband med tillämpning anställnings- och andra arbetsav villkor, vid arbetsledningsbeslut eller vid särskilt ingripande åtgärder mot anställda. En uppsägning eller annan sådan åtgärd har sin grund i den anställdes etniska tillhörighet är som naturligtvis i princip alltid otillbörlig. Det måste här vara fråga absoluta undantagsfall för att så ingripande åtgärder skall om företas på etnisk grund. Motstånd från övriga anställdas sida bör arbetsgivare ha skyldighet att bemästra. Ett sådant en anses motstånd bör därför inte kunna föranleda att en åtgärd anses godtagbar. I sista hand måste det här, liksom vid all Otillbörlighetsprövning, överlämnas rättstillämpningen att dra upp gränserna for vad som kan accepteras.

8.6 Särskilt om lönediskriminering

Enligt rasdiskrimineringskonventionen har Sverige åtagit sig att tillförsäkra envar, utan åtskillnad grundad på ras, hudfärg eller nationellt eller etniskt ursprung, likhet inför lagen, särskilt i vad åtnjutande av vissa särskilt uppräknade rättigheter, bl.a. avser ekonomiska och sociala. I fråga om ekonomiska rättigheter enligt konventionstexten bl.a. rätten till rättvisa och avses arbetsvillkor, till lika lön för lika arbete och till gynnsamma rättvis och gynnsam lön för arbete. Det är en öppen fråga om konventionsåtagandet endast innebär att den nationella lagstift-

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

ningen inte får innehålla diskriminerande föreskrifter i den mån t.ex. lönesättning regleras i lag eller åtagandet också innebär om skyldighet att ha lagstiftning som förbjuder diskriminering på området. Lydelsen av konventionstexten talar närmast för att den förstnämnda tolkningen är riktig. I Sverige är det endast jämställdhetslagen i viss mån som innehåller regler om rättvis lön eller lika lön för lika om arbete. Allmänt gäller emellertid att oskäliga avtalsvillkor kan åsidosättas enligt 36 § avtalslagen. Enligt denna kan domstol jämka eller lämna utan avseende ett avtalsvillkor är oskäligt som med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Vid prövningen skall särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller eljest intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. Att en arbetsgivare utnyttjat en till landet nyligen anländ persons dåliga kännedom om svenska förhållanden kan t.ex. förmodas innebära att en särskilt låg lön anses oskälig. - Den av AD tillämpade allmänna rättsgrundsatsen att om arbetsgivarens uppträdande måste överensstämma med god sed på arbetsmarknaden ger vidare visst skydd genom att kollektivavtal kan jämkas eller ogiltigförklaras i diskriminerande delar. Nu föreslås ett förbud mot diskriminering på etnisk grund vid tillämpning av anställnings- och andra arbetsvillkor, däribland lönevillkor, bl.a. för att stärka den enskildes skydd mot

diskriminerande lönesättning. Professor Eskil Wadensjö har

nyligen visat på statistiska löneskillnader mellan svenskar och invandrare, som han menar kan bero på diskriminering, se bilaga 1. Ijämställdhetslagen lyder bestämmelsen om lönediskriminering Otillåten könsdiskriminering skall anses föreligga, när en arbetsgivare tillämpar lägre lön eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstagare än dem arbetsgivaren tillämpar som

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

för arbetstagare av motsatt kön, när de utför arbete är lika som eller som är att betrakta som likvärdigt pá arbetsmarknaden. Det gäller dock inte, om arbetsgivaren kan visa att de olika anställningsvillkoren beror pá skillnader i arbetstagarnas

sakliga förutsättningar för arbetet eller att det i varje fall inte

vare sig direkt eller indirekt har samband med arbetstagarens könstillhörighet 18 §. Oavsett hur ett förbud mot lönediskriminering konstrueras måste domstolens beslut grundas en jämförelse med andra löner. Jämförelsen kan sedan vara konkret eller fiktiv. En uppfattning om löneläget för ifrågavarande typ av arbete förefaller domstolen emellertid alltid behöva skaffa sig. Som DO säger angående sitt lagförslag s. 45 är frågan hur den som anser sig diskriminerad skulle ha behandlats om han hade haft annat etniskt ursprung. Samma fråga skall ställas med det nu föreslagna förbudet. DO fortsätter emellertid Det blir fråga om att granska lönestatistik, att jämföra andra personer med likartade arbetsuppgifter och deras förutsättningar för arbetet osv. Det är inte som vid motsvarande regel i jämställdhetslagen nödvändigt att jämföra med en person som har lika eller enligt arbetsvärdering likvärdigt arbete. D0 gjorde sin jämförelse mot bakgrund den gamla av jämställdhetslagen. Det är därför möjligt att vad han avsåg med ovanstående yttrande framför allt var, att jämförelser skulle kunna göras också i andra fall än där det finns arbetstagare med helt lika arbeten eller där det föreligger vederbörlig arbetsen värdering. Det är emellertid också möjligt att D0 menade att jämförelsen skulle ske på ett generellare plan än vad som är tänkt enligt jämställdhetslagen. Särskilt framgår det att DO menar att jämförelsen av olika personers löner också skall ske mot bakgrund av deras olika förutsättningar för arbetet. Det måste emellertid vara praktiskt taget omöjligt att göra en objektivt riktig värdering av olika arbeten och olika arbetstagares förutsättningar. Det står klart att en diskrimineringspro-

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

cess heller inte kan syfta till att i största allmänhet få en rimlig lönenivå fastslagen för en viss typ av arbete. Jämförelsen måste avgränsas till att åtminstone i huvudsak avse den ifrågavarande arbetstagarens lönevillkor i förhållande till villkoren för Övriga anställda, företrädesvis med samma eller i vart fall med näraliggande arbetsuppgifter, hos samma arbetsgivare. Därutöver kan kanske tänkas fall där lönen för t.ex. en ensam anställd är så uppseendeväckande låg att den nästan utan vidare framstår som diskriminerande. Möjligen är då inne på man tillämpningsområdet för 36 § avtalslagen. Åtminstone enligt det föreslagna förbudet förefaller det nu därför kunna komma i fråga att göra en bedömning av vad som är lika eller likvärdigt arbete. Det får anses ligga i att domstolen skall konstatera om det föreligger en otillbörlig särbehandling. Någon form av jämförelse krävs och jämförelsen måste rimligtvis göras mot bakgrunden av vad arbete av aktuellt slag ger eller brukar ge för lön. Här redogörs därför kortfattat för begreppen lika och likvärdigt arbete. Lika arbete betyder att olika arbetstagares arbetsuppgifter är desamma. Någon jämförelse med arbetsmarknaden i stort behöver inte göras. Jämförelsen skall begränsas till arbetstagare med samma uppgifter. Bedömningen av om olika arbeten är likvärdiga är betydligt svårare att göra. I propositionen till nya jämställdhetslagen

prop. 1990912113 s.88 f sägs bl.a.

Den nuvarande bristen pá överenskomna arbetsvörderingsinstrument bör enligt regeringens mening inte hindra möjligheterna att få frågor om vad är att betrakta likvärdigt som som arbete prövade i diskrimineringsmál. Lagstifiningen inom EGs

medlemsländer fdr anses visa att en lagstiftning med den

innebörd som föreslår tillgodoser rimliga rättssäker-

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

Vårt ställningstagande i denna del innebär att man står fast

vid de principer har kommit till uttryck i förarbetena till

som

den ifråga grunderna för den

nuvarande om

bedömning de rättstillämpande instanserna skall göra.

som

Utgångspunkten vid tillämpningen av diskrimineringsförbudet

bör således också i fortsättningen vara den värdering av olika

arbetsuppgifter och normer i övrigt för lönesättningen som tillämpas på arbetsmarknaden. Det sagda gäller dock under den självklara förutsättningen att normerna inte i sig själva är

könsdiskriminerande.

Enligt förslaget mot etnisk diskriminering skall frågan om

lönevillkor är diskriminerande bedömas på samma sätt som frågor andra arbetsvillkor. Domstolen skall pröva om om

tillämpningen villkoret har inneburit otillbörlig särbehand-

av en

ling på grund etnisk faktor. En jämförelse skall göras med

av en hur just den aktuelle arbetsgivaren behandlar andra arbetstagare

med jämförliga arbetsuppgifter eller, om det inte finns något verkligt jämförelsematerial, med hur arbetsgivaren skulle ha

behandlat käranden han haft hudfärg etc. I rekvisitet om annan

otillbörlig särbehandling finns spärr mot att varje löneskill-

en nad betraktas diskriminerande. Ett relativt stort utrymme som måste finnas för arbetsgivaren att hävda att lönesättningen berott på individuella faktorer.

8.7 Skadestånd

Den huvudsakliga sanktionen mot överträdelse av diskrimine-

ringsförbuden skall skadestånd. Lagstiftningen kan

vara därigenom bäst in i det befintliga systemet av lagar och passas

avtal på det arbetsrättsliga området. Skadeståndspåtöljden fyller också ett lämpligt sätt den dubbla uppgiften att avhålla från överträdelser diskrimineringsförbuden och att ge dem som

av diskriminerats ersättning.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

Skadestånd kan tänkas utgå såväl i form s.k. ekonomiskt av skadestånd, dvs. ersättning för förlust, i form allmänt som av

ideellt skadestånd, dvs. en allmän kompensation för den

kränkning som diskrimineringen inneburit. Utredningen har stannat för att i likhet med vad gäller enligt jämställd-

som

hetslagen föreslå att endast allmänt skadestånd skall kunna utgå vid diskriminering av arbetssökande medan möjlighet till både

ekonomiskt och allmänt skadestånd skall finnas för diskrimine-

rade arbetstagare. Skälen till detta är följande. Ekonomisk kompensation för utebliven lön och andra förmåner till den som inte erhållit ett arbete måste bygga på

en

tanke om rätt till anställning för den mest kvalificerade sökan-

den. Någon sådan rätt finns inte. Avsikten är inte heller att den

föreslagna lagen skall medföra en ändring principen den

av om

fria anställningsrätten. Enligt utredningen är det därför principiellt riktigast att inte möjlighet till ekonomiskt skadestånd

ge i anställningsfallen. Den ekonomiska skadan är dessutom svår att konstatera och uppskatta i sådana fall. Skulle sökanden tillträtt Vilken lön skulle ha utgått Hur länge skulle an-

ställningen varat Kunde den arbetssökande ha fått ett annat

arbete En annan svårighet uppkommer flera genom att arbetssökanden enligt förslaget kan komma diskrimineatt anses

rade genom samma anställningsbeslut. Det är för frågan

om

diskriminering förekommit ointressant de förbigångna

vem av

inbördes som i själva verket borde ha fått anställningen. Situationen är alltså densamma enligt jämställdhetslagen,

som där flera arbetssökande kan diskriminerade anses genom att en person av motsatt kön fått anställningen. Ekonomiskt skadestånd

till arbetssökande har denna anledning inte böra utgå

av ansetts

vid könsdiskriminering. Så bör inte heller ske vid etnisk diskriminering. Vid diskriminering av arbetstagare skall ersättning däremot

kunna utgå för ekonomisk skada, t.ex. för mistad inkomst efter

uppsägning eller omplacering. Här finns varken motsvarande

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou l99296

principiella eller praktiska invändningar mot att ersätta en

ekonomisk förlust i anställningsfallen. Beräkningen av det som

ekonomiska skadeståndet bör kunna överlämnas till rättstillämpningen. Utgångspunkter blir naturligen LAS regler. I enlighet

med allmänna skadeståndsrättsliga principer bör det krävas av den skadelidande att han gör vad han kan för att minska skadan,

t.ex. att söka och ta annat arbete. Någon uttrycklig

genom

begränsning det ekonomiska skadeståndets storlek bör inte

av

göras i lagtexten. De begränsningsregler finns i LAS kan

som förutsättas inverka bedömningen. Allmänt kan sägas att sambandet mellan den mistade anställningen och utebliven

inkomst blir längre tid som förflyter. skadeståndet

svagare kan vidare tänkas påverkas av arbetsmarknadsläget så att

arbetsgivarens blir större i tider av arbetslöshet än när

ansvar det är lätt att få arbete.

För ideell skada skall enligt arbetsrättslig terminologi s.k.

allmänt skadestånd kunna utgå till både arbetssökande och arbetstagare blivit otillbörligt särbehandlade på etnisk som

grund. skadeståndet skall utgöra ersättning för den kränkning arbetsgivarens uppträdande inneburit. En arbetsgivare är

som

skadeståndsskyldig enligt LAS gentemot en anställd som sagts

utan saklig grund eller utsatts for annat förfarande i upp som

strid mot LAS regler. En arbetsgivare bryter mot kollektiv-

som

avtal blir också skadeståndsskyldig. I den mån ett diskriminerande förfarande upphov till skadeståndsskyldighet på flera

ger grunder får sedvanlig sammanvägning göras. Att arbetsen

givaren brutit också mot de uttryckliga reglerna om förbud mot etnisk diskriminering bör som en försvarande omständighet,

ses och förevarande skadeståndsregel kan då användas för att motivera ett högre skadeståndsbelopp än eljest. Jämställdhetslagen innehåller regel för det fall att flera en

yrkar skadestånd under påstående att de som arbetssökande

blivit utsatta för könsdiskriminering 25 §. skadeståndet skall i sådant fall bestämmas om endast en blivit diskriminerad som

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

och fördelas mellan de diskriminerade. Motsvarande regel bör gälla vid etnisk diskriminering. Vid bestämmande av skadestånd till flera arbetssökande finns enligt utredningen emellertid möjlighet för domstolen att sätta skadeståndet särskilt högt, om nämligen arbetsgivaren diskriminerat på ett systematiskt och därigenom särskilt kränkande sätt. I andra stycket av bestämmelsen har intagits enjämkningsregel av det slag som regelmässigt återfinns i arbetsrättslig lagstiftning. Avsikten är att ge möjlighet till anpassning av skadeståndet till förhållandena i det enskilda fallet. Domstolen kan i fråga om allmänt skadestånd t.ex. ha anledning att ta viss hänsyn till om arbetsgivaren vidtagit rättelse spontant eller efter påpekande.

Ogiltighet

En särskild fråga inför utformningen av ett förslag till lag mot etnisk diskriminering det vid sidan skadeståndssanktioär om av nerade förbudsregler också skall finnas regler om ogiltighet och hur sådana regler bör utformas. Skadestånd fyller reparativ en funktion for en liden oförrätt och kan dessutom ha en preventiv verkan. Ogiltighetsregler kan ha en vidare innebörd och användas både för att ange att det är fråga om tvingande rätt och för att faktiskt korrigera en diskriminerande behandling. Avsikten med de tänkta förhuden mot etnisk diskriminering i arbetslivet är naturligtvis att de skall vara tvingande, dvs. att skyddet enligt lagen inte skall kunna avtalas bort, varken genom kollektivavtal eller genom enskilda avtal. I lagtexten bör detta komma till uttryck genom en regel av innebörd att avtal som tillåter diskriminering eller varigenom någon avstår från lagens skydd är ogiltiga. Motsvarande bestämmelse i jämställdhetslagen är utformad i enlighet med lagrådets förslag, och motivuttalandena till jämställdhetslagen visar att bestämmelsen avser att uttrycka att lagen är tvingande just så som behövs också i den

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

föreslagna lagen. Bestämmelsen bör därför överföras till nu lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Förarbetena till

jämställdhetslagen kan användas som vägledning även för tolkningen motsvarande bestämmelse i det nu framlagda

av en förslaget.

Nära samband med lagens tvingande karaktär har frågan om det skall möjligt att träffa skiljeavtal i diskrimineringstvis-

vara

ter. l fråga könsdiskriminering sägs i 1 kap. 3 § arbetstvist-

om

lagen att det i sådan tvist inte får göras gällande avtal som

en

före tvistens uppkomst träffats att tvisten skall avgöras av

om skiljemän utan förbehåll rätt för parterna att klandra om

skiljedomen. Bakgrunden till regeln är att det har ansetts böra finnas garantier för att jämställdhetslagens grundläggande skyddsregler mot diskriminering skall kunna göras gällande i ett opartiskt och sakkunnigt förfarande. Vikten av en enhetlig lagtillämpning och av att JämO inte skall vara bunden av skiljeklausuler, som träffats av andra parter, samt de praktiska svårigheterna att göra gällande regeln om delat skadestånd till

flera arbetssökanden, skiljeklausuler tillåts, har också legat om

till grund för bestämmelsen. Samma slags överväganden bör

göras när det gäller etnisk diskriminering. Utredningen föreslår därför att förbudet mot skiljeavtal skall gälla också vid tvister om sådan diskriminering.

Både jämställdhetslagen och D0s förslag innebär att ogiltigförklaring skall kunna ske av avtal och ensidiga rättshandlingar från arbetsgivarens sida som i sig innebär diskriminering.

Frågan är om även utredningens förslag bör ha den innebörden.

Redan i dag anses diskriminerande avtal strida mot god sed på

arbetsmarknaden och därför kunna sättas sidan såsom innebärande kollektivavtalsbrott. AD har i sådana fall ansett sig kunna jämka avtalsinnehållet så att den diskriminerande effekten

uteblir. Enligt 36 § avtalslagen kan vidare avtalsvillkor jämkas eller lämnas utan avseende, villkoret är oskäligt med hänsyn om

till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst,

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. I bestämmelsen sägs vidare villkoret har sådan betydelse att om för avtalet att det icke skäligen kan krävas att detta i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet lämnas utan avseende. Särskild hänsyn skall vid oskälighetsprövningen tas till behovet av skydd för den som intar underlägsen ställning i avtalsförhållandet. en 36 § avtalslagen har tillämpats av AD, bl.a. för att fastslå att viss skälig lön skulle utgå i stället för den som avtalats. Ogiltighet eller jämkning kan också redan i dag drabba en arbetsgivares ensidiga rättshandlingar. Reglerna i 36 § avtalslagen skall enligt paragrafens tredje stycke äga motsvarande tillämpning i fråga om villkor vid annan rättshandling än avtal. Vad gäller brott mot LAS t.ex. diskriminerande genom uppsägning eller avskedande gäller uttryckligen att uppsägningen eller avskedandet skall ogiltigförklaras. Anställningen består i sådant fall. Om arbetsgivaren ändå vägrar att behålla arbetstagaren anses anställningen dock ha upphört, men då skall i stället ett särskilt skadestånd, snarast konstruerat ett som kontraktsvite, utgå 39 § LAS. I fråga om arbetsledningsbeslut saknas möjlighet till formell ogiltigförklaring. I ADs praxis finns emellertid exempel på att arbetstagaren i vissa fall har rätt att få t.ex. ett omplaceringsbeslut som strider mot god sed upphävt. AD skriver t.ex. i ett

beslut från år 1986 följande För det fall domstol finner att

arbetsgivaren genom en omplacering av en arbetstagare handlat i strid mot god sed pá arbetsmarknaden och därmed i strid mot kollektivavtal kan arbetsgivaren bli skadestdndsskyldigför brott mot kollektivavtalet. Det är emellertid tydligt att arbetstagaren

i ett sådant fall inte heller kan skyldig att finna sig i den

vara rättsstridiga omplaceringen, utan har rätt att få denna upphävd.

Något lagstödför att formellt ogiltigförklara ett omplaceringsbeslut som fattats av en arbetsgivare finns dock inte. Nyssnämnda

förhållande har i stället ansetts kunna komma till uttryck i en

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

domstols avgörande exempelvis så, att domstolen särskilt

förklarar att omplaceringen utgör ett kollektivavtalsbrott eller att omplaceringsbeslutet skall anses sakna verkan mot arbets-

tagaren Omfr ex. AD 1978 nr 89 och 1982 nr 112. Bruket av

sådana i och får sig icke exigibla förklaringar har gammal hävd

såvitt gäller kollektivavtalsreglerade anställningyörhållanden

se NJA I 1960 s 63. Det blir därmed klarlagt att arbetsgivaren

inte har rätt att genomdriva eller upprätthålla omplaceringsbe-

slutet mot arbetstagaren. En annan sak är att arbetsgivaren, om han inte respekterar en sådan förklaring från domstols sida,

ytterst inte kan drabbas av någon annan rättslig påföljd än skadeståndsskyldighet. Beslut i prot. 1986-05-22 i mål nr B

6086.

Den praktiska betydelsen av en lagregel om ogiltighet eller jämkning av avtal som innebär diskriminering kan diskuteras. I jämställdhetslagen har en sådan regel emellertid ansetts böra finnas. Vad gäller lönevillkor innebär redan den föreslagna förbudsregeln och den skadeståndsskyldighet som tillämpningen

av ett diskriminerande avtalsvillkor ger upphov till att den anställde kompenseras ekonomiskt som om avtalsvillkoret

jämkats. Även ogiltigförklaring eller utan jämkning av av-

talsvillkoret bör nämligen det ekonomiska skadeståndet beräknas

som en utfyllnad av lönen upp till icke-diskriminerande nivå.

Det kan också antas att anställningsvillkoret ändras efter att i en dom förklarats vara diskriminerande. I det måhända teoretiska fallet att så inte sker står det arbetstagaren fritt att återkomma

med en ny skadeståndstalan för inträffad tillämpning

senare av det diskriminerande villkoret. Skillnaden om domstolen också formellt jämkar lönevillkoret blir att arbetstagaren, han inte om utfår rätt lön, i en kommande process kan stämma med det jämkade avtalsinnehållet som rättslig grund i stället för att driva

en ny diskrimineringsrättegång. Möjligen är en sådan process enklare. Vad gäller andra arbetsvillkor och ensidiga beslut, t.ex.

om omplacering, blir det i än högre grad fråga om arbets-

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

givarens benägenhet att följa domstolens beslut att ogiltigförklara och eventuellt ge nytt innehåll ett avtalsvillkor eller ett beslut. Ytterst blir det här, liksom i dagsläget när det gäller brott mot kollektivavtal, fråga att arbetsgivaren kan bli om skadeståndsskyldig om han inte rättar sig. Någon möjlighet att med tvång driva igenom domstolens beslut kommer inte att finnas. Det framstår emellertid som principiellt tilltalande att

domstolen har möjlighet att för framtiden ogiltigförklara eller

jämka avtalsvillkoret så att den diskriminerande innebörden försvinner. Normalt torde också en sådan förklaring från domstolens sida komma att följas. Det har som framgår av ADs ovan citerade beslut i praktiken visat sig naturligt i arbetsrättsliga sammanhang att domstolen uttalar sig även i icke exigibla delar. Det har vidare ansetts lämpligt med ogiltigen hetsregel av här avsedd innebörd ijämställdhetslagen. Slutsatsen blir att även lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör ha motsvarande innebörd. När det gäller utformningen av ogiltighetsreglerna förefaller jämställdhetslagens modell lämplig. Den är tydlig och innebär att tveksamhet inte kan råda om giltigheten av t.ex. tredje mans anställningsavtal eller arbetskamraters mer förmånliga anställningsvillkor. Det kan ha ett värde i sig att reglerna utformas liknande sätt i de båda anti-diskrimineringslagarna, eftersom förståelsen och tillämpningen av reglerna underlättas. Utredningen föreslår därför att reglerna tas upp i två olika paragrafer så som skett i jämställdhetslagen. I ett avseende anser utredningen att en förändring i förhållande till utformningen i jämställdhetslagen bör göras. Domstolen bör ges en uttrycklig möjlighet att ändra avtalsinnehållet, vilket principiellt är något annat än att förklara en större eller mindre del av ett avtal ogiltigt. För den enskilde kan det sällan vara en fördel att ha vissa anställningsvillkor helt oreglerade. En ogiltigförklaring av gällande lönevillkor är med andra ord inte något positivt om domstolen inte samtidigt föreskriver vad som

Förslag till lag mot etnisk diskriminering SOL 199296

skall gälla i stället. Eftersom det kan antas att det i vart fall i

fråga avtalsvillkor i huvudsak kommer att bli fråga om

om

jämkning innehållet och inte om total ogiltighet, bör jämk-

av

ningsfallet uttryckligen framgå av lagtexten. En jämförelse kan göras med formuleringen av 36 § avtalslagen.

8.9 Uppgiftsskyldighet

Ett särskilt problem är hur det skall att utröna hur en arbetsgivare har förfarit i ett speciellt anställningsärende och kanske också jämförelsematerial hur han förfarit generellt

som

i anställningsfall. Någon form av skyldighet för arbetsgivaren att redovisa förfarandet bör finnas. Enligt DOs förslag skall en

arbetsgivare på begäran en arbetstagare eller arbetssökande av

lämna sådana uppgifter behövs för att bedöma om dis-

som kriminering förekommit 3 §.

Enligt jämställdhetslagen har arbetssökande som inte har

en

anställts eller arbetstagare som inte har befordrats eller tagits

en

ut till utbildning för befordran rätt att på begäran få en skriftlig uppgift från arbetsgivaren om arten och omfattningen av utbildning, yrkeserfarenhet och andra jämförbara meriter i fråga

den motsatt kön fick arbetet eller utbildningsplatsen om av som 21 §.

Utredningen det rimligt att en arbetsgivare blir skyldig

anser

att för enskild arbetssökande redovisa vissa grundläggande

en

uppgifter den anställts eller uttagits till ut-

om person som bildning eller befordran. En bestämmelse som rmtsvarar

jämställdhetslagens regel uppgiftsskyldighet föreslås därför.

om För att visa sannolika skäl för att diskriminering förekommit kan, framgått den sig diskriminerad som ovan, som anser emellertid behöva visa ett mönster i arbetsgivarens anställnings-

politik eller visa hur hela anställningsförfarandet gått till. En allmän skyldighet att begäran av varje arbetsökande

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

redovisa t.ex. samtliga medsökandes meriter eller tillvägagångssättet vid tidigare anställningar är emellertid betydligt mer långtgående än den uppgiftsskyldighet som arbetsgivare åläggs enligt jämställdhetslagen och kan befaras bli orimligt betungande. Enligt utredningen bör det uppgift för DO vara en att avgöra i vilka fall det är rimligt att kräva uppgifter från arbetsgivaren om anställningsförfarandet som sådant eller om flera sökande. Någon skyldighet att redovisa sådant för en enskild arbetssökande bör därför inte föreskrivas. Uppgiftsskyldigheten gentemot en enskild arbetssökande skall inte vara förenad med sanktioner. En enskild blir avvisad som kan emellertid vända sig till sin fackliga organisation eller till DO. I dag finns enligt DO-lagen möjlighet för DO begära in att sådana upplysningar förhållandet mellan arbetsgivaren och om arbetssökande eller arbetstagare behövs för ombudsmansom nens verksamhet. Uppgiftsskyldigheten får emellertid inte vara alltför betungande för arbetsgivaren. DO kan använda vite som påtryckningsmedel. Utredningen föreslår, framgår kap. som av att DO för tydlighetens skull också uttrycklig möjlighet ges att begära in uppgifter som en enskild behöver för att bedöma om han blivit diskriminerad och arbetsgivaren inte lämnat som ut på den enskildes begäran.

I MBLs allmänna regler förhandlingsskyldighet finns

om en skyldighet för arbetsgivaren att lämna for förhandlingsfrågan nödvändig information till arbetstagarorganisationen. AD har t.ex. uttalat AD 1982 nr 7 att det vid MBL-förhandlingar kan vara nödvändigt att tillställa motparten meritförteckningar och betygsavskrifter, när förhandling avser tjänstetillsättning. MBL innehåller också i 19 den löpande informationssom avser plikten, en bestämmelse att arbetsgivaren skall bereda om arbetstagarorganisation tillfälle att granska handlingar berör som arbetsgivarens verksamhet i den omfattning som organisationen behöver for att tillvarata medlemmarnas intressen gemensamma

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

i förhållande till arbetsgivaren. Om det kan ske utan oskälig kostnad skall arbetsgivaren vidare biträda arbetstagarorganisatio-

nen med utredning som den behöver för sådant ändamål. Vidare innehåller rättegångsbalken 38 kap. 2 § en regel om att

den som innehar skriftlig handling, som kan antas äga betydelse som bevis i rättegång, är skyldig att förete den. Föreläggande

att förete handlingen, s.k. editionsföreläggande, kan utverkas hos rätten.

10 Processuella regler

Lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet behöver innehålla

vissa regler för hur rättegångar i diskrimineringstvister skall gå till. De i det följande föreslagna reglerna ansluter nära till

jämställdhetslagens motsvarande processuella regler.

8.10.1 Tillämpliga regler

Tvister om etnisk diskriminering i arbetslivet bör lösas i arbetsrättslig ordning. Det föreslås därför att en hänvisning görs till arbetstvistlagen. Denna lag, liksom MBL, är tillämplig på tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. För att även tvister angående diskriminering av arbetssökande skall betraktas som arbetstvist i den mening som

åsyftas i arbetstvistlagen föreslås en uttrycklig bestämmelse om att arbetssökande i detta sammanhang jämställs med arbetstagare

och att den hos vilken någon har sökt arbete jämställs med

arbetsgivare. Att arbetstvistlagen blir tillämplig innebär att talan kan väckas av enskild arbetstagare eller arbetssökande samt av en facklig

organisation för en enskilds räkning. Gäller tvisten ett kollek-

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

tivavtal eller har den uppstått mellan parter är bundna som av kollektivavtal är arbetsdomstolen första och enda domstolsinstans, om talan väckts av en arbetstagarorganisation 2 kap. l § arbetstvistlagen. Detsamma gäller när den som gör gällande otillbörlig särbehandling på etnisk grund visserligen inte tillhör en avtalsslutande organisation på arbetstagarsidan sysselmen sätts i eller söker ett arbete som avses med ett kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av. I dessa fall har arbetstagarens eller den arbetssökandes organisation rätt att väcka och utföra talan for sin medlem i tvist kollektivavtal även för sin om förutvarande medlem enligt 4 kap. 5 § arbetstvistlagen. Talan skall då föras mot arbetsgivaren och i vissa fall arbetsgivarens organisation. Vill en arbetstagarorganisation inte utnyttja sin rätt att föra talan, får den enskilde arbetstagaren eller arbetssökanden själv göra det. Talan skall då väckas vid tingsrätt första som instans med möjlighet att överklaga tingsrättens dom till AD. Liksom andra arbetstvister bör i princip rättegång rörande en överträdelse av diskrimineringsförbuden föregås av fackliga tvisteförhandlingar, där sådana kan komma i fråga enligt en avtalad förhandlingsordning eller enligt bestämmelser i MBL om tvisteförhandlingar 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 § arbetstvistlagen. I syfte att säkerställa att tvisterna i förekommande fall blir förberedda på detta sätt även när det gäller arbetssökande föreslås en regel om facklig förhandlingsrätt även för en arbetssökandes organisation i likhet med vad som gäller enligt jämställdhetslagen. Regeln bör på samma sätt som i jämställdhetslagen hänvisa till de bestämmelser i MBL som hör samman med rätten till tvisteförhandlingar främst 10 § och 15 17 §§ om själva törhandlingen, 18 § om rätt till information, 21 och 22 §§ om tystnadsplikt och 54 61 §§ skadeståndspåföljd. - om

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

8.10.2 DOs roll i diskrimineringstvister

Den nuvarande svenska lagstiftningen mot etnisk diskriminering innebär att DO som övervakande, utredande och opinionsbildande myndighet verkar mot diskriminering både i enskilda fall och generellt i förebyggande syfte. I avsaknad av ett

sanktionerat diskrimineringsförbud har DOs insatser i enskilda fall diskriminering mot arbetssökande och arbetstagare hittills av fått inskränkas till rådgivning till den diskriminerade om vilka

andra vägar som stått till buds samt till undersökning av

förhållandena och överläggningar med arbetsgivaren. Utredningen anser det naturligt att DO i och med att en sanktione-

rad förbudslagstiftning införs också ges möjlighet att använda i sin verksamhet. En jämförelse med .lämOzs

de nya reglerna

roll i könsdiskrimineringstvister ligger nära till hands.

Enligt 35 § får JämO föra talan i mål om könsdiskriminering för enskild arbetstagare eller en enskild arbetssökande, om en den enskilde medger det och JämO finner att en dom i tvisten

är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns

särskilda skäl för det. Sådan talan skall föras vid AD. När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan får emellertid

JämO göra det bara om organisationen inte för talan. Regler i arbetstvistlagen om enskilds ställning i rättegången gäller också

när ombudsmannen för talan. Som särskilda skäl för JämO att föra talan även utan att ärendet har principiellt intresse anges i förarbetena till nya jämställdhetslagen prop. 1990912113 s. 94

f att det finns behov att ta till varagdenenskildes rätt ifall där

han eller hon befinner sig i ett utsatt läge, t.ex. i situationer där arbetstagarens relationer med arbetsgivaren eller med den

fackliga organisationen är särskilt ansträngda. En bedömning av om särskilda skäl kan anses föreligga sägs i övrigt böra göras

från fall till fall.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

Det ligger enligt utredningens uppfattning nära till hands att föreslå att DO tilläggs roll motsvarande JämOs

en som

processförande ombud för enskilda i diskrimineringstvister. Det finns emellertid argument också mot sådan ordning.

en Förutvarande DO Peter Nobel avvisade tanken förändrad på en

roll för D0 i sitt förslag till lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Bl.a. anförde han att D0 skulle i

en processfbrande roll komma att ställas inför svåra avvägningar.

Det kan knappast komma i fråga att driva enbart de tvister i

vilken utgången framstod given, alltså skulle D0, liksom

som alla andra som driver processer riskera att förlora; D0 skulle i sitt ställningstagande till om en process skall inledas behöva

väga in risken att myndigheten inte i längden skulle uppfattas som den saklige och vederhäjiige rådgivare lagstiftaren

som tänkt sig prop. I9858698 s. 68.

En annan fråga som bör övervägas är hur DOs arbete på det

generella planet skulle påverkas av en processförande roll. DO

ansåg i sitt lagförslag att DOs påverkan organisa-

personer,

tioner, företag och andra om det rättfärdiga och det rimliga bör ske i en anda av frivillighet och samarbete och

att en processförande roll därför skulle inverka negativt på förmågan att verka

generellt. Det borde inte ses som en svaghet utan styrka

som en att DO inte skall driva processer. Vidare kan som argument mot en ny ordning anFöras att det kan uppstå oenighet mellan DO och den enskilde, vars sak DO skall driva t.ex. hur talan om skall utformas.

Utredningen anser emellertid att argumenten för att tillägga DO en roll motsvarande lämOzs i diskrimineringsprocesser

väger tyngst. Bland de främsta argumenten för en sådan ordning

är att det måste vara ett värdefullt stöd för enskild en person

som anser sig utsatt för diskriminering att biträdas av en statlig myndighet med sakkunskap på området. Risken för den enskilde att stämplas som bråkmakare skulle också bli mindre om DO ställde sig bakom de rättsliga kraven. Kanske kommer härige-

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

nom flera personer att våga hävda sin rätt. Från såväl arbetsförmedlares som vissa invandrarorganisationers sida har till utredningen framförts att det önskvärt med DOs biträde vore

enskilda i diskrimineringstvister.

Det kan vidare förutsättas att de mål som förs till domstol av DO verkligen kommer att ha en sådan karaktär att rättsutveck-

lingen området går framåt. Den prejudikatbildande och

normbildande funktionen hos domstolsavgörandena kan antas bli god. Den näraliggande parallellen med fall av olaga diskrimine-

ring, som beivras i straffrättslig ordning och där allmän åklagare för talan, kan möjligen också ses som ett argument for

att ett statligt organ skall engagera sig i processandet. Möjlig-

heterna till framgång i domstol skulle förmodligen goda

vara om DO med sin särskilda kunskap och sitt ñck engagemang en

aktiv roll. Detta är i sig ett argument för DO möjlighet

att ge att föra talan. För utredningen har det emellertid framstått som det tyngsta argumentet för att ge DO en sådan möjlighet att D0-

myndigheten själv i sitt arbete bör nytta av den uppmärksamhet som diskrimineringstvister kan antas väcka. Myndigheten

skulle å andra sidan riskera att hamna vid sidan massmedialt av och annat intresse i rättegångssammanhang, dvs. när dis-

krimineringsfrågor verkligen lyfts fram och debatteras, om DO

inte spelade en framträdande roll där. Utredningen inte att anser

risken för långsiktiga negativa effekter av publicitet kring

förlorade mål är så stor att den bör avhålla från DO att ge en aktiv roll.

Det är vidare utredningens uppfattning att DOs viktiga förebyggande arbete inte behöver bli lidande av att DO ges möjlighet att processa i diskrimineringstvister. Tvärtom kan respekten för DO mycket väl komma att öka genom att det finns möjligheter för myndigheten att föra frågor till rättsligt av-

görande. Att DO i dag inte har befogenhet att föra talan vid

domstol har påtalats som en brist i den svenska lagstiftningen i

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

rasdiskrimineringskommittén. Utredningen anser att denna brist

nu bör rättas till. Det har i olika sammanhang, inte minst från förutvarande

DOs sida, yppats farhågor för att DO-myndigheten inte skulle

ha praktiska möjligheter att förbereda och genomföra rättegång-

ar, främst på grund av myndighetens mycket begränsade

resurser. Utredningen förutser emellertid att antalet processer

där DO för talan med största sannolikhet kommer att bli ringa,

särskilt sedan lagen varit i kraft ett antal år. DOs talerätt

föreslås bli subsidiär till arbetstagarorganisationernas. Detta bör

begränsa antalet fall där det blir aktuellt för DO att ens pröva

om myndigheten skall föra talan. Det bör emellertid också

medföra att DO företrädesvis kommer att uppträda part i som tvister som rör diskriminering av arbetssökande, ännu inte som

blivit organiserade eller som inte har stöd av sin fackförening.

Anställningsfallen kan möjligen antas vara de mest arbetskrävande. Det faktum att DO föreslås en helt diskretionär rätt att bestämma vilka fall myndigheten skall driva innebär dock att DO kan anpassa sitt agerande till de står till buds. resurser som Det är alltså möjligt att farhågorna för att DOs generella arbete skulle bli lidande är överdrivna. Utredningen inser å andra

sidan att behovet av arbete det generella planet är mycket

stort och att det inte är önskvärt att alls dra ned på varken det eller på DOs nuvarande insatser i enskilda fall. Frågan om

utvidgade resurser bör därför övervägas på nytt. Detta bör

emellertid lämpligen ske i samband med den förutskickade allmänna utvärderingen av DOs verksamhet ett år. om par

Först då kan effekterna av den nu föreslagna lagstiftningen möjligen överblickas. En som utredningen ser det annan viktig aspekt när det gäller resursfrågan är att DO-myndigheten inte

kan förutsättas inom sig alltid ha den särskilda kompetens för och vana vid processande som utan tvekan är fördel i en rättegångssammanhang. Enligt utredningen bör emellertid en ordning där DO självständigt prövar om myndigheten skall

Förslag till lag mot etnisk diskriminering SOU 199296

driva ett diskrimineringsfall till domstol och i så fall uppträder part mycket väl kunna förenas med att DO anlitar en väl som förfaren advokat som rättegångsombud. Advokaten skulle kunna handha såväl de egentliga processförberedelserna som själva processandet i teknisk mening. DOs erfarenhet och kunskaper på sakområdet kan då tas till vara och DO kan dra fördel av uppmärksamheten kring rättegångarna samtidigt som myndigheten i vart fall inte inledningsvis permanent behöver tillföras mer personal på grund av den nya processförande rollen. Tyngdpunkten i myndighetens arbete bör därigenom alltjämt kunna ligga det generella planet. Förslaget att DO skall kunna anlita ombud vid processer innebär avvikelse från vad som gäller för JämO. JämO anses en inte kunna ställa annat ombud för sig i AD än ställföreträdande JämO. Detta har ansetts följa att instruktionen för JämO gör av det möjligt att delegera viktigare uppgifter endast till ställföreträdaren. Enligt utredningens uppfattning skulle emellertid anlitande av ett rättegångsombud inte innebära att DO delegerar sin uppgift att föra talan vid AD till ombudet. Anlitande av ett rättegångsombud skulle nämligen rättsligt sett inte innebära att DO avhänder sig bestämmanderätten över hur processen skall drivas eller t.ex. om förlikning skall ingås. Rättegångsombud är naturligtvis alltid skyldiga att följa huvudmannens instruktioner. Med hänsyn till att motsatsen har ansetts gälla beträffande JämO föreslår utredningen emellertid att det i förordningen med instruktion för DO görs den ändringen att där införs en uttrycklig möjlighet för DO att anlita rättegångsombud. Härigeklargörs det att delegationsregeln inte begränsar DOs nom möjlighet att ställa ombud för sig i diskrimineringsprocesser. Motsvarande regel återfinns i instruktionen för JK, där det i

14 § sägs att I mál som rör statens rätt fdr justitekanslern

förordna ombud att föra talan. Tanken att en ombudsman kan anlita ombud är med andra ord inte ny.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

Det framstår som mycket viktigt att DO tilläggs befogenhet

att själv välja ut vilka fall myndigheten skall driva, givetvis som

under förutsättning av den enskildes samtycke till så sker.

att

DOs uppgift att välja ut de ärenden där myndigheten skall föra talan kan komma att bli grannlaga. Med hänsyn till den trygghet

ur kostnadshänseende det kommer att innebära för den som enskilde att DO för talan kan det antas att många kommer att

vända sig till DO, som säkert kommer att behöva avböja

att

driva diskrimineringstvister i många fall. Detta kan emellertid

inte ses som ett hinder mot att över huvud taget DO ge en processförande roll. Det innebär för det första inte att enskilda

kommer att behöva lämnas helt utan råd och hjälp. Samma möjligheter för DO finns i dag kommer finnas

att agera som att kvar. Det behöver inte heller medföra besvikelse över bristande engagemang från DOs sida. Ett klargörande att DOs roll är av

att driva främst prejudicerande fall får naturligtvis göras. Utredningen har alltså kommit till slutsatsen att DO bör tilläggas en processförande roll i tvister etnisk diskrimine-

om ring som motsvarar JämOs roll i tvister könsdiskrimineom ring. Detta innebär bl.a. att DOs rätt att föra talan blir

subsidiär till arbetstagarorganisations rätt och att DO jämställs med enskild vid beräkning preskriptionstider. DO skall alltid

av föra talan vid AD.

Gränsdragningsproblem angående DOs processbehörighet och

praktiska olägenheter kan uppstå i ett visst fall tvisten med om

arbetsgivaren inrymmer även sådant inte utgör etnisk

som

diskriminering. JämO har endast rätt att föra talan könsdis-

om

kriminering. Utredningen anser att det är lämpligt att DO tilläggs rätt att föra talan även på grund än etnisk

annan

diskriminering om han bedömer att så lämpligen bör ske i samma rättegång. Det kan t.ex. vara fråga att angripa

om en

uppsägning även med stöd av LAS. För det fall talan även grundas på jämställdhetslagens diskrimineringsförbud bör DO

och JämO kunna uppträda parallellt i samma rättegång. En talan

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

som väckts av JämO och en talan som väckts av DO och som rör samma arbetssökande och samma arbetsgivare kan med stöd

av rättegångsbalkens regler om förening av mål handläggas i

samma rättegång, eftersom det kan antas vara till gagn för utredningen RB 146.

8.10.3 Gemensam handläggning

För det fall att flera arbetssökande yrkar skadestånd på grund av att de blivit föremål för otillbörlig särbehandling i samband med en anställning krävs särskilda bestämmelser för att säkerställa att målen kan avgöras i ett sammanhang så att skade-

ståndsfördelningsregeln kan komma till praktisk användning.

Regler om gemensam handläggning i motsvarande fall finns

i 48 52 §§ jämställdhetslagen. De innebär att den arbetsgivare

-

som vill att skadeståndsfördelningsregeln skall tillämpas rätt

ges att begära sammanförande av flera mål till samma rättegång, vare sig målen har väckts vid samma domstol men inte förts samman med stöd av andra regler om s.k. kumulation eller de har väckts vid skilda domstolar. Av förarbetena till jämställdhetslagen framgår att arbetsgivarens begäran om gemensam rättegång bör bifallas även när det i det enskilda fallet är oklart om skadeståndsdelningsregeln är tillämplig, såsom när det kan sättas i fråga om det rör sig om ett och samma eller flera skilda diskriminerande förfaranden. Är det å andra sidan klart att

arbetsgivaren saknar grund för att påstå att delning av skade-

ståndet skall ske, får det anses följa av grunderna for skadeståndsregeln och kumulationsregeln att han inte har någon rätt

till sammanläggning av målen prop. 197980 129 s.24 vartill

hänvisas i prop. 19909l1l3 s. 121. l en särskild bestämmelse

ges vidare arbetsgivaren rätt till uppskov med handläggningen av ett skadeståndsmål i den mån det behövs ett sådant uppskov

för att målet skall kunna handläggas gemensamt med en annan

.196

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

skadeståndstalan mot arbetsgivaren bör handläggas i som samma

rättegång. I jämställdhetslagen återfinns vidare en regel om att skadeståndstalan med anledning offentlig arbetsgivares

av en

beslut om tjänstetillsättning inte får prövas innan beslutet

om

tjänstetillsättningen har vunnit laga kraft. Bestämmelsen är

utformad i enlighet med lagrådets förslag och innebär att en arbetssökande har möjlighet att överklaga arbetsgivarens beslut till sista instans och därefter föra skadeståndstalan. Beslutet behöver dock inte överklagas för att skadeståndstalan skall få

väckas. Väcks skadeståndstalan innan tillsättningsbeslutetvunnit laga kraft får handläggningen målet skjutas prop.

av upp 19909l113 s. 121. Bland preskriptionsreglerna återfinns en

bestämmelse enligt vilken preskriptionstiden för skadestånd-

en

stalan i sådana fall räknas först från den dag då tillsättningsbe-

slutet vinner laga kraft.

Jämställdhetslagens regler kan överföras till lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet utan större ändringar.

8.10.4 Preskription m.m.

Jämställdhetslagen hänvisar i ett flertal avseenden när det gäller talan med anledning av uppsägning och avskedande till LAS. Det är naturligt att vissa av reglerna i LAS görs tillämpliga också för det fall talan förs under åberopande den av nu

föreslagna lagen. Oftast torde rättegångar om uppsägning eller

avskedande komma att föras under åberopande både LAS av

och det särskilda diskrimineringsförbudet. Hänvisning bör således ske till reglerna i 34 § andra stycket resp. 35 § andra stycket om att en anställning inte upphör förrän tvisten om uppsägningen eller avskedandet är slutligt avgjord, om förbud

mot avstängning och rätt till förmåner så länge anställningen

består samt till reglerna i 34 § tredje stycket respektive 35 § tredje stycket som ger möjlighet till interimistiska avgöranden.

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

I jämställdhetslagen hänvisas till hela 34 och 35 §§. Hänvisningen till första stycket förefaller emellertid i resp. paragraf inte böra tas med. Styckena innehåller regler om att uppsägning och avskedande under vissa omständigheter kan ogiltigförklaras. En självständig ogiltighetsregel för sådana fall återfinns

emellertid i det framlagda lagförslaget. Hänvisning bör också nu göras till förbudet i 37 § LAS mot att avstänga en arbetstagare från arbete på grund de omständigheter som föranlett av

uppsägning eller avskedande sedan domstol genom lagakraftvundom ogiltigförklarat uppsägningen eller avskedandet. Det

nen

förefaller också lämpligt att genom en hänvisning göra regeln i 38 § andra stycket andra meningen LAS tillämplig. Regeln

innebär att ersättning för förlust som avser tid efter anställ-

ningens upphörande under alla Förhållanden får bestämmas

högst till det belopp som kan utgå när en arbetsgivare vägrar att

rätta sig efter en ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett

avskedande. Även regeln i 39 § LAS sådant särskilt om skadestånd bör göras tillämplig i mål enligt den nya lagen. Vad gäller preskription bör motsvarande regler som i järnställdhetslagen gälla. Med hänsyn till risken för rättsförluster är det särskilt viktigt att reglerna så långt möjligt överensstämmer

med vad som redan är känt för t.ex. arbetsmarknadens organisa-

tioner.

När det gäller mål med anledning av uppsägning eller

avskedande föreslås därför en hänvisning till 40 42 §§ LAS. -

Därigenom kommer följande att gälla. Ogiltighetstalan preskriberas efter en jämförelsevis mycket kort tid. Arbetsgivaren skall

underrättas inom två veckor från avskedandet eller uppsägningen om arbetstagarens avsikt att föra talan. Dock är under-

rättelsefristen i stället en månad från den dag då anställningen

upphörde, om arbetstagaren inte i beskedet om uppsägningen eller avskedandet informerats om vad som skall iakttas för en

ogiltighetstalan. Talan vid domstol om ogiltighetsförklaring skall sedan väckas inom ytterligare en kort frist, nämligen antingen

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

två veckor efter det att tvisteförhandlingar mellan arbetsgivaren och fackföreningen har avslutats eller inom två veckor från det att tiden for underrättelsen ogiltighetstalan gick ut. Samma om preskriptionsfrist gäller vid talan mot att anställning tidsbegränsats på ett otillåtet sätt. Underrättelsefristen är då emellertid en månad från anställningstidens utgång. Hänvisning bör också, liksom i jämställdhetslagen, göras till 43 § första stycket andra meningen och andra stycket, där det stadgas att mål gäller som giltigheten av uppsägning eller avskedande skall handläggas skyndsamt samt om kommunikationsskyldighet inför interimistiska beslut och om möjlighet att överklaga tingsrätts beslut under rättegången särskilt genom besvär. När det gäller någon annan talan än på grund av uppsägning eller avskedande föreslås i stället att en hänvisning liksom i jämställdhetslagen görs till 64 66 §§ och 68 § MBL, dock med förlängning av tidsfristen i visst fall samma sätt som i jämställdhetslagen. Detta innebär i huvudsak att arbetstagarorganisation skall påkalla förhandling inom fyra månader efter det att den fått kännedom att särbehandlingen inträffat. Talan om skall därefter väckas inom tre månader efter det att förhandlingen avslutats. Om organisationen försuttit någon av fristerna får den enskilde väcka talan inom två månader efter det att fristen löpt ut. Om arbetstagaren eller arbetssökanden inte företräds av organisation skall han väcka talan inom fyra månader efter det att han fått kännedom om den otillbörliga särbehandlingen. En yttersta gräns för när skadeståndstalan får väckas bör anges till åtta månader efter särbehandlingen samt ytterligare två månader för enskild i fall där den fackliga organisationen försuttit tiden för att likhet med reglerna i jämställdhetslagen skall uppnås. En särskild bestämmelse föreslås uppta jämställdhetslagens regel, som har formulerats av lagrådet, om att tidsfristen för skadeståndstalan i anledning av en tjänstetillsättning arbetsav

Förslag till lag mot etnisk diskriminering sou 199296

givare med offentlig ställning skall räknas från den dag då beslutet vunnit laga kraft.

1 l

Rättegångskostnadsfrâgor

Rättegångsbalkens vanliga regler om rättegångskostnader i dispositiva tvistemål gäller också i arbetsrättsliga tvister som diskrimineringstvister. Det innebär som huvudregel att firlorande part får betala även motsidans kostnader. Arbetstvistlagen innehåller emellertid ett undantag från denna huvudregel av innebörd att domstolen kan förordna att vardera parten skall bära sin kostnad även när den förlorande parten med hänsyn till målets beskaffenhet haft skälig anledning att få tvisten prövad av domstol. Denna regel kan antas komma att tillämpas ien del diskrimineringstvister, t.ex. där utgången i målet har berott på omständigheter som från början var okända för en tappande arbetssökande. Genom att arbetstvistlagen görs tillämplig i rättegångar om etnisk diskriminering utredningen att det anser kommer att finnas tillräckliga möjligheter att frångå eljest gällande regler om fördelning rättegångskostnaderna för de av fall där dessa regler slår alltför hårt mot käranden. Utredningen har därför inte funnit anledning att tillskapa än speciella mer rättegångskostnadsregler för diskrimineringstvisterna. I fall där DO för talan kommer den enskilde arbetssökanden eller arbetstagaren inte att några rättegångskostnader för eget ombud. Han löper inte heller risk att svara för motsidans kostnader. Det är i sådana fall DO part står hela som som kostnadsansvaret. Det gäller även när DO har ansett sig böra föra talan också på annan grund än etnisk diskriminering. Inte heller i de fall talan förs av arbetstagarorganisation får den enskilde några sådana kostnader. För det fall den enskilde själv för talan blir sedvanliga regler om allmän rättshjälp tillämpliga.

sou 199296 Förslag till lag mot etnisk diskriminering

12 Sekretess

I mål om tillämpning av förhuden mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör liksom i andra rättegångar inför domstol huvudregeln att domstolsförhandlingen är offentlig

vara se 5

kap. l § rättegångsbalken. Det kan emellertid i diskrimineringsprocesserna bli nödvändigt att behandla uppgifter av känslig natur, som inte utan den eller de berördas medgivande bör få spridas för allmän kännedom. Företrädesvis kan sådana uppgifter tänkas avse enskilds personliga förhållanden, det men kan också i undantagsfall vara fråga om ett företags affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden, det som kan vara berättigat att skydda mot offentliggörande. Det bör därför finnas möjlighet för domstolen att hålla förhandling i diskrimineringsmål inom stängda dörrar på samma sätt i som mål enligt LAS, MBL och jämställdhetslagen. Motsvarande regler om handlingssekretess hos domstol i mål enligt dessa som lagar bör också gälla. Det föreslås därför att i 9 kap. 20 § sekretesslagen 1980 100 införs en hänvisning också till lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Vad gäller sekretess hos DO omfattas redan uppgifter i ärende enligt DO-lagen om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden sekretess, det kan antas att den enskilde av om lider skada eller men om uppgiften röjs 9 kap. 21 § andra stycket sekretesslagen. Även uppgifter hos DO som har samband med en diskrimineringstvist eller D0 begärt för som att bistå en enskild att få uppgifter medsökande faller om en under begreppet uppgifter i ärende enligt DO-lagen. Någon ändring av sekretessbestämmelsen i 21 § behövs därför inte, utöver en formell följdändring till det namnbyte DO-lagen, som utredningen föreslår avsnitt 9.

sou 199296 Förslag betrdflande D0-lagen

9 Förslag beträffande DO-lagen

Enligt direktiven har det ingått i utredningens uppdrag att mot bakgrund av de tankar som D0 framfört och särskild lag att en mot diskriminering i arbetslivet skall övervägas göra översyn en av lagen mot etnisk diskriminering. Uttalandet syftar på DOs skrivelse i november 1989 och, utredningen uppfattat det, som främst på den där framförda tanken att arbetslivet inte bör betonas särskilt i DO-lagen. D0s förslag RO Rättigom en

hetsombudsman för ärenden rörande olika former av orättvis

behandling kan för närvarande inte aktuellt. Utredningen anses har därför begränsat översynen till vad kan som ses som

följdändringar till ett eventuellt lagstadgat förbud mot etnisk

diskriminering i arbetslivet. En huvudsaklig begränsning till sådana frågor är också naturlig mot bakgrund av den genomförda utvärderingen av DOs verksamhet, som även innebar ställningstagande till behov av andra eventuella ändringar i lagen. En förnyad allmän utvärdering är också förutskickad till om ett par år. Utredningen har därför inte funnit anledning allmänna frågor att ta upp om D0s inriktning och arbetssätt eller nämndens etnisk om mot diskriminering fortsatta existens självständig myndighet som eller liknande frågor. På punkt sig utredningen en anser emellertid ändå böra föreslå allmän ändring lagen. en mer av Eftersom arbetet mot rasism och främlingsfientlighet naturligtvis, som D0 påpekat, är det mest centrala i myndighetens verksamhet bör detta också framgå DO-lagens lydelse. av Utredningen föreslår därför att lagen formuleras så att om-

budsmannen skall verka mot rasism och främlingsfientlighet

och för att etnisk diskriminering inte förekommer i arbetslivet eller på andra områden samhällslivet. av

Förslag betrdflande D0-lagen sou l99296

Att just arbetslivet framhålls i DO-lagen som ett särskilt viktigt verksamhetsområde för DO beror just på den hittillsva-

rande avsaknaden av diskrimineringsförbud pa detta område.

Att ta bort särreglerna vad gäller arbetsmarknaden från DO-

lagen kan därför i och för sig synas följdriktigt om en särskild

förbudslagstiftning kommer till stånd. Utredningen vill trots

detta inte föreslå att den särskilda inriktningen på arbetslivet tas

bort ur lagtexten. Någon faktisk ändring av DOs verksamhet

avses inte ske genom införandet av den nya förbudslagstiftningen annat än att DO får möjlighet att föra talan i diskrimine-

ringstvister. DOs arbete i hittillsvarande former mot dis-

kriminering i arbetslivet kan inte förutses få mindre betydelse

sedan den nya lagstiftningen trätt i kraft. Som påpekats tidigare

kan för stora förhoppningar inte knytas till den föreslagna lagstiftningens eller liknande lagars effekter. Lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet kommer endast att kunna användas

i ett begränsat antal fall och riktar sig över huvud taget endast

mot vissa former av diskriminering. DOs förebyggande och

breda arbete kommer därför även i fortsättningen att vara av

samma grundläggande betydelse som hittills. Förbudslagstift-

ningen skall snarast ses som ett komplement till DOs nuvaran-

de verksamhet. Utredningen föreslår därför ingen ändring av

2 § i DO-lagen.

Vad gäller 4 där DOs uppgifter vad gäller arbetslivet

särskilt anges, föreslår utredningen endast ett tillägg, där ombudsmannens uppgift att föra talan i mål om etnisk diskriminering enligt den nya lagen anges. Enligt bestämmelsen i dess nuvarande utformning skall DO särskilt motverka att arbetssökande utsätts för etnisk diskriminering samt i kontakt

med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisationer främja

ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet.

Dessa formuleringar bör behållas, oavsett att DO tilläggs också

den nya rollen. Diskrimineringsförbuden kan då ses som en

förstärkning av DOs argument i överläggningarna med arbets-

sou l99296 Förslag betrafiande D0-lagen

givarna. Förbuden kan däremot inte ersätta DOs positiva och framåtriktade arbete, varför prioriteringen verksamheten vad av gäller arbetssökande och goda etniska relationer på arbetsmarknaden bör finnas kvar. Detta stämmer också med DOs i november 1989 framförda uppfattning. Vad gäller DOs möjligheter att begära in och vite genom tvinga fram uppgifter från arbetsgivare föreslås ett tillägg. Nuvarande regler ger enligt utredningens uppfattning möjlighet för DO att begära in uppgifter behövs t.ex. för DOs som egen bedömning av om en process bör inledas. Avsikten är att i framtiden en enskild arbetssökande eller arbetstagare inte som på begäran frivilligt fått uppgifter medsökandes meriter om en enligt den föreslagna 3 § i lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet skall kunna vända sig till DO för att få hjälp med att få fram uppgifterna. Detta fall, där DO i första hand för agerar att bistå en enskild och inte som ett led i den verksamegna heten, har av utredningen ansetts böra uttryckligen nämnas i lagtexten. Slutligen föreslår utredningen att DO-lagen får ett nytt namn. Det är enligt utredningens uppfattning naturligt att den nu föreslagna arbetsrättsliga lagen mot etnisk diskriminering ges namnet lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Den nuvarande lagen mot etnisk diskriminering innehåller egentligen endast bestämmelser om DOs och nämndens mot etnisk diskriminering verksamhet. Både for att undvika förväxling mellan lagarna och för att bättre ange vad den nuvarande lagen mot etnisk diskriminering egentligen innehåller föreslås därför att dess namn ändras till lagen om ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Utredningen har även övervägt att föra den nya lagstiftningen mot etnisk diskriminering i arbetslivet i den nuvarande lagen mot etnisk diskriminering. Utredningen har emellertid stannat för att i det framlagda förslaget behålla reglerna DO om i en särskild lag och föreslå självständig och rent arbetsen ny, rättslig lagstiftning. Skälet härför är att DOs verksamhet till -

Förslag beträffande DO-lagen sou l99296

skillnad från JämOzs omfattar hela samhällslivet och inte är begränsad till arbetslivet. Reglerna om DO passar därför mindre väl in i en lag med i övrigt rent arbetsrättsligt innehåll. Utredningen är emellertid inte främmande för att det ändå kan ses som en fördel att ha lagregler av olika slag angående etnisk diskriminering samlade. De arbetsrättsliga reglerna kan i så fall föras in som en avdelning i den nuvarande DO-lagen. Utredningen föreställer sig att detta i så fall kan ske utan någon mer genomgripande omarbetning av de föreslagna reglerna.

sou 199296 Specialmotivering

10 Specialmotivering

Föreslagen lydelse av lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet

Diskrimineringsförbuden i l och 2 är annorlunda utformade än förhuden mot könsdiskriminering. I övrigt har lagförslaget till stor del utformats efter modell från jämställdhetslagen 1991433. Särskilt gäller detta avsnitten påföljder och om rättegången i diskrimineringstvister. I dessa delar kan därför ledning hämtas också i förarbetena till jämställdhetslagen, dvs. främst prop. 199091113, Olika på lika villkor, med dess hänvisningar till prop. l97879175 angående den gamla jämställdhetslagen.

Förbud mot etnisk diskriminering

Anställning

1 § En arbetsgivare fdr inte vid anställning otillbörligt särbe-

handla en arbetssökande att förbigá arbetssökanden pá genom grund av hans eller hennes hudflirg, nationella eller etniska ras, ursprung eller trosbekännelse.

I bestämmelsen behandlas förbud mot diskriminering av arbetssökande. Bestämmelsen kommenteras utförligt i allmän-

motiveringen avsnitt 8.4.

Avsikten är att arbetsgivare inte skall välja bort eller en flera personer söker arbete grund denna eller dessa som av

Specialmotivering sou 199296

personers etniska tillhörighet. Förbudet skall träffa endast otillbörligt handlande från arbetsgivarens sida. Med arbetsgivare förstås den hos vilken någon har sökt arbete. Med arbetssökande förstås var och en som givit sin önskan att

erhålla en viss anställning tydligt till känna för arbetsgivaren.

Frågan om vem som skall anses som arbetssökande behandlas

närmare i den allmänna motiveringen. För att förbudet skall bli tillämpligt krävs att ett anställnings-

beslut fattats, varigenom den eller de diskriminerade kan sägas

ha blivit förbigángna. Det är genom beslutet att anställa någon

annan som överträdelse av förbudet sker. Detta innebär att en ensam sökande som inte får ett arbete inte kan göra förbudet

gällande. Ett diskriminerande beteende från arbetsgivarens sida under rekryteringsförfarandet träffas inte i sig förbudet,

av men kan, om det lett fram till att arbetsgivaren inte anställt den diskriminerade utan någon annan, läggas arbetsgivaren till last. Även arbetssökande diskriminerande skäl sållats bort en som av på ett tidigt stadium av anställningsförfarandet kan alltså göra förbudet gällande. Förutsättningen är emellertid alltid att den

arbetssökande kan påstå sig ha blivit förbigången genom själva anställningsbeslutet, dvs. arbetsgivaren har valt bort henne eller

honom på grund av den etniska orsaken samt att han eller hon annars skulle ha kommit i fråga före den fått arbetet. som

Bestämmelsen innebär inte någon skyldighet att bland flera likvärdiga sökande alltid välja den som tillhör en minoritet. I ett sådant fall är det endast när det varit just den etniska tillhörigheten som på ett otillbörligt sätt varit avgörande för arbetsgivarens beslut att välja någon annan som förbudet är till-

lämpligt.

Uttrycket pd grund av innebär krav att den etniska faktorn skall ha varit en nödvändig betingelse för arbetsgivarens beslut att förbigå den arbetssökande. En förutsättning för att arbetsgivaren skall ha överträtt förbudet är alltså att det kan sägas att arbetsgivaren inte skulle ha anställt den person som fått arbetet

sou 199296 Specialmotivering

om inte den eller de diskriminerade haft viss hudfärg Å

en etc. andra sidan skall en arbetsgivare inte anses ha överträtt förbudet

om det står klart att en annan godtagbar faktor än etc.,

- - ras

t.ex. en annan sökandes överlägsna meriter, varit tillräcklig

en

betingelse för att anställa den andra sökanden. I ett sådant fall skulle arbetsgivaren alltså ha fattat anställningsbeslut,

samma även om den eller de som inte fått arbetet haft t.ex. samma

hudfärg som den som anställts. För att diskriminering över huvud taget skall föreligga

anses

ligger det i sakens natur att det skall ha varit något annat än sakliga skillnader som motiverat särbehandlingen. En viss

jämförelse av sakliga Förutsättningar i betydelsen både formella och personliga kvalifikationer för arbetet kommer därför

att

behöva göras. Innebörden uttrycket förbigd har närmare

av

diskuterats i den allmänna motiveringen avsnitt 8.4. I uttrycket

ligger inte något krav att den diskriminerade skall ha haft

bättre sakliga förutsätningar än den anställts. Även den

som som

haft likvärdiga förutsättningar för det ifrågavarande arbetet skall anses förbigången, om det är den etniska faktorn styrt

som

arbetsgivarens val.

Det krävs inte att den diskriminerade kan visa att han haft

bäst sakliga förutsättningar av alla sökande och att han med

andra 0rd borde ha fatt arbetet. Vad krävs är att han i som

jämförelse med den som fått arbetet visar sig ha blivit för-

bigången. Detta innebär att arbetsgivaren kan ha diskriminerat flera sökande ett anställningsbeslut, nämligen genom om t.ex.

två utländska sökande haft bättre sakliga förutsättningar än den

svensk som anställts.

Grundläggande skall vara arbetsgivarens avsikt med det

handlande som lett till att en eller flera sökande valts bort. Till

skillnad mot vad i allmänhet gäller enligt jämställdhetslagen

som krävs alltså att det i det enskilda fallet kan sägas att det varit

just diskriminerande orsaker som varit grund för att arbetsgivaren anställt någon l den allmänna motiveringen

annan.

Specialmotivering sou 199296

avsnitt 7.8.1 har närmare utvecklats hur domstol kan förut-

sättas behandla bevisfrågorna så att bestämmelsen kan ge ett materiellt riktigt resultat. Den grundläggande innebörden av otillbörlig särbehandling är att det skall vara fråga om dels ett avsiktligt hänsynstagande till etnisk faktor, dels att detta hänsynstagande skall strida en mot den grundläggande principen om alla människors lika värde och därigenom vara stötande. Innebörden av otillbörlighetsrekvisitet diskuteras i den allmänna motiveringen. Fall kan tänkas där den etniska faktorn har saklig betydelse på grund av arbetets innehåll och där det därför inte kan anses otillbörligt att grunda ett anställningsbeslut på förekomsten eller icke-förekomsten av den etniska faktorn. Som exempel kan tänkas krav på viss religiös övertygelse vid kyrkligt arbete eller krav på visst utseende vid val av skådespelare. Därutöver kan tänkas fall där speciella godtagbara skäl att välja en annan i och för sig objektivt sämre sökande medför att underlåtenheten att välja sökanden med en viss etnisk faktor inte kan anses otillbörlig. Det är med andra ord fråga om s.k. intressekollisioner. I en del sådana fall är det strängt taget inte fråga om ett förfarande som över huvud taget faller under diskrimineringsförbudet, eftersom det inte är på grund av den etniska faktorn som en person blivit bortvald, utan grund av att någon annan sökande blivit utvald av särskilda skäl, oberoende av etniska förutsättningar. Det kan vara fråga om återanställningsfall eller en arbetsgivare som särskilt vill gynna personer med arbetsom handikapp, främja jämställdhet mellan könen eller som vill anställa släkting. Avsikt att diskriminera på etnisk grund en saknas i sådana fall. Förbudet omfattar otillbörlig särbehandling på grund av ras, hudfárg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse.

sou 199296 Specialmotivering

Behandling av arbetstagare

2 § En arbetsgivare fdr inte otillbörligt särbehandla arbets-

en tagare pá grund av hans eller hennes ras, hudfZlrg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att tillämpa oförmdnliga anställnings- eller andra arbetsvillkor, genom att leda och fördela arbetet på ett för arbetstagaren påtagligt oförmánligt sätt eller genom att säga upp, avskeda, permittera eller vidta - annan jämförlig åtgärd mot arbetstagaren.

I bestämmelsen behandlas diskriminering redan anställda. av Tre olika fall avses. Det rör sig motsvarande situationer om som träffas av förhuden i 18 20 §§ jämställdhetslagen. Det första fallet gäller anställnings- och andra arbetsvillkor, det andra arbetsledningsbeslut och det tredje särskilt ingripande åtgärder från arbetsgivarens sida. Även förhuden mot diskriminering av arbetstagare omfattar diskrimineringsgrunderna ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. En jämförelse skall enligt bestämmelsen göras mellan hur arbetsgivaren behandlar andra anställda. Även fiktiv en jämförelse skall kunna göras. Hur skulle anställd i en annan motsvarande situation ha behandlats arbetsgivaren Detta av ligger i begreppet sdrbehandla. Det avgörande skall även enligt denna bestämmelse vara om den etniska faktorn utgjort en nödvändig betingelse för arbetsgivarens handlande eller underlåtenhet. I uttrycket otillbörlig särbehandling ligger att det skall vara fråga om ett avsiktligt handlande i betydelsen ett avsiktligt hänsynstagande till den etniska faktorn från arbetsgivarens sida. Vad gäller tillämpning av oförmänliga anställnings- och andra arbetsvillkor, t.ex. lägre lön, kan det endast undantagsvis tänkas

Specialmotivering sou 199296

att en sådan tillämpning på grund av ras etc. inte är otillbörlig. Det förefaller emellertid lämpligast att även i fråga om anställnings- och andra arbetsvillkor ge möjlighet för domstolen att göra en prövning av tillbörligheten. Frågan om när lönediskriminering kan anses föreligga behandlas särskilt i avsnitt 8.6. Förbudet omfattar också fall där en arbetsgivare särbehandlar arbetstagare på ett otillbörligt sätt sin arbetsledning. genom Arbetsgivare har en grundläggande rätt att i princip fritt leda och fördela arbetet. Till de typiska arbetsledningsbesluten hör beslut om vilka och hur många arbetare som skall sättas att utföra ett visst arbete, hur arbetet skall organiseras och utföras, vilket material och vilken utrustning som skall användas, vem som skall utses till förman, vilka ordningsföreskrifter skall som gälla på arbetsplatsen och hur ordningen skall kontrolleras, t.ex. genom tidstämpling. Hit hör också beslut om vem som skall få genomgå utbildning. Det är alltså fråga om förhållanden som arbetsgivaren ensidigt bestämmer till skillnad från förom, hållanden som regleras genom avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. För att omfattas av förbudet mot otillbörlig särbehandling på etnisk grund vid arbetsledningsbeslut skall det vara fråga om åtgärder som hänför sig till arbetsgivarens arbetsledning i denna vedertagna arbetsrättsliga mening. Arbetsgivarens arbetsledning skall ha medfört en olägenhet eller skada för den utsatte. Bestämmelsen träffar endast fall där arbetsgivaren kan sägas ha behandlat en arbetstagare på ett påtagligt oförmånligt sätt. Det skall vara fråga om något mer än bagatellartade händelser eller förfaranden eller om mer än obetydliga skillnader gentemot hur övriga anställda behandlas. För att en enstaka händelse skall medföra att arbetstagaren anses ha blivit utsatt för en förbjuden särbehandling bör i princip krävas att händelsen fått tämligen ingripande följder för den anställde. Ständigt upprepade händelser kan däremot vara av mindre dignitet och ändå sammantagna innebära otillbörlig en

sou 199296 Specialmotivering

särbehandling. Till slut måste det bli en fråga för domstolen att i det enskilda fallet ta ställning till vad arbetsgivaren låtit om komma sig till last i sin arbetsledning innebär att gränsen för det tillbörliga och for vad är påtagligt oförmånligt är som passerad. Avsikten är att uttrycket påtagligt ojörmdnligt skall ges samma innebörd som enligt motsvarande bestämmelse i 19 § jämställdhetslagen. Gränsdragningen mellan arbetsledningsbeslut och beslut om anställning är inte alltid klar när det gäller beslut att befordra en redan anställd till en ny post. Det får avgöras i det enskilda fallet om diskriminering i ett sådant fall skall hänföras under 1 § eller det andra ledet i 2 Förbudet i det tredje ledet av bestämmelsen är avsett att träffa konkreta, aktiva åtgärder från arbetsgivarens sida till nackdel för den anställde. Vägledning vad gäller vilka åtgärder som avses kan hämtas från praxis vid föreningsrättskränkningar. Som exempel kan nämnas förflyttning av arbetstagare till sämre arbetsförhållanden, indragning av förmåner och underlåten befordran när en arbetstagare haft anledning att räkna med en sådan. Omplacering med mindre ingripande följder för den anställde kan ses som ett vanligt arbetsledningsbeslut, som faller under andra ledet av bestämmelsen. En omplacering som påtagligt försämrar den anställdes inkomst- ocheller arbetssituation och kanske t.o.m. syftar till att förmå den anställde att säga upp sig får snarare hänföras till det sista ledet. Gränsdragningen är emellertid inte skarp. Otillbörlighetsrekvisitet får med nödvändighet något olika en innebörd, beroende på om det är fråga särbehandling i om samband med tillämpning av arbetsvillkor, vid arbetsledningsbeslut eller vid särskilt ingripande åtgärder mot anställda. En uppsägning eller annan sådan åtgärd som har sin grund i den anställdes etniska tillhörighet är naturligtvis nästan alltid otillbörlig. Det måste här vara fråga om absoluta undantagsfall för att så ingripande åtgärder skall företas på etnisk grund.

Specialmotivering sou 199296

Motstånd från övriga anställdas sida bör en arbetsgivare anses ha skyldighet att bemästra. Ett sådant motstånd bör därför inte kunna föranleda att en åtgärd anses godtagbar. I sista hand måste det här, liksom vid all otillbörlighetsprövning, i sista

hand överlämnas rättstillämpningen att dra upp gränserna för vad som kan accepteras.

Uppgift om meriter

3 § En arbetssökande, som inte har anställts, eller en arbets-

tagare, som inte har befordrats eller tagits ut till utbildning, har

rått att på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om

arten och omfattningen av utbildning, yrkeserfarenhet och andra

jämförbara meriter i fråga om den som i stället fick arbetet

eller utbildningsplatsen.

Bestämmelsen motsvarar 21 § jämställdhetslagen och är utformad på samma sätt.

Skadestånd och andra påföljder

Ogiltighet

4 § Ett avtal är ogiltigt i den mån det föreskriver eller medger

sådan särbehandling som är otillåten enligt 1 och 2 §§.

Bestämmelsen motsvarar 23 § jämställdhetslagen och har utformats på samma sätt. Den innebär att lagen är tvingande och inte kan avtalas bort varken i det enskilda fallet eller genom kollektivavtal.

sou 199296 Specialmotivering

5 § Särbehandlas en arbetstagare pä något sätt är otillåtet som enligt 2 § genom en bestämmelse i ett avtal med arbetsgivaren, skall bestämmelsen jämkas eller förklaras ogiltig, arbetsom tagaren begär det. Har bestämmelsen sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas att detta i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas, även i annat hänseende, eller i sin helhet förklaras ogiltigt. Särbehandlas en arbetstagare på något sätt är otillåtet som enligt 2 § genom att arbetsgivaren säger upp ett avtal eller vidtar en annan sådan rättshandling, skall rättshandlingen förklaras ogiltig, om arbetstagaren begär det. Vad nu har sagts gäller inte när 4 § är tillämplig.

Bestämmelsen motsvarar 24 §jämställdhetslagen och innebär att diskriminerande avtal, villkor eller rättshandlingar kan förklaras ogiltiga på arbetstagarens begäran. Till skillnad från jämställdhetslagens regel ges i bestämmelsen domstol uttrycklig möjlighet att jämka avtalsinnehállet så att den diskriminerande innebörden försvinner. I sak innebär detta ingen skillnad mot hur jämställdhetslagens regel tillämpas.

Skadestånd

6 § Om diskriminering arbetssökande sker av genom att arbetsgivaren bryter mot förbudet i I skall arbetsgivaren betala skadestånd till den eller de diskriminerade för den kränkning som diskrimineringen innebär.

Om flera diskriminerade i ett sådant fall begär skadestånd,

skall skadeståndet bestämmas bara dem hade som om en av blivit diskriminerad samt delas lika mellan dem.

Specialmotivering sou 199296

I bestämmelsen behandlas skadestånd med anledning

av

diskriminering av arbetssökande. Endast allmänt skadestånd

skall utgå i sådant fall. Orsakerna härtill har behandlats i den allmänna motiveringen. Andra stycket innebär att flera arbetssökande blivit om

förbigångna genom samma anställningsbeslut skall de dela på

ett skadestånd, dvs. på ett skadestånd, storlek bestämts vars på samma sätt som om endast en person blivit utsatt fir

diskriminering. Detta är en följd av att det inte behöver utredas

vem av flera diskriminerade borde ha fått arbetet, utan som att

samtliga förbigångna enligt l § diskriminerade. Andra

anses

stycket är utformat på liknande sätt som motsvarande regel i jämställdhetslagen 25 § andra stycket. Även redan anställda

kan i vissa fall vara att betrakta som arbetssökande i fråga

om en viss tjänst. Frågan delat skadestånd har behandlats om närmare i den allmänna motiveringen.

7 § Om diskriminering arbetstagare sker arbets-

av genom att givaren bryter mot förbudet i 2 skall arbetsgivaren betala skadestånd till arbetstagaren för den förlust uppkommer som

och för den kränkning som diskrimineringen innebär.

I bestämmelsen behandlas skadestånd till diskriminerade

arbetstagare. Såväl ekonomiskt skadestånd som allmänt skade-

stånd kan utgå. Det ekonomiska skadeståndet kan avse t.ex.

löneutfyllnad. Förlusten i ett fall där arbetsgivaren tillämpat lägre lön for en viss anställd av diskriminerande orsaker får

anses motsvara skillnaden mellan vad skulle ha tillkommit som

arbetstagaren enligt ett icke-diskriminerande avtal och vad som faktiskt har utgivits arbetsgivaren. Arbestagaren kan göra

av anspråk på denna mellanskillnad för förfluten tid, med den

begränsning som följer av tillämpliga preskriptionsregler. För det fall skadestånd också utgår enligt lagstiftning,

annan t.ex.

sou 199296 Specialmotivering

enligt LAS för utebliven lön efter en felaktig uppsägning, kan

bestämmelsen användas för att höja nivån pa det allmänna

skadeståndet. Bestämmelsen är utformad pa sätt 26 § jämställdsamma som hetslagen.

8 § Om det är skäligt kan skadestånd enligt 6 och 7 sättas

ned eller helt falla bort.

Bestämmelsen innebär att det finns möjlighet att jämka skade-

stånd till arbetssökande och arbetstagare pa sätt

samma som enligt annan arbetsrättslig lagstiftning. Avsikten är att ge möjlighet till anpassning av skadeståndet till omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. finnas anledning att ta viss hänsyn t.ex. till om arbetsgivaren vidtar rättelse spontant eller

efter påpekande. Bestämmelsen har utformats pa sätt

samma som motsvarande regel ijämställdhetslagen 28 §.

Rättegången i diskrimineringstvister

Iillämpliga regler

9 § Mål enligt denna lag skall handläggas enligt lagen 1974371 om rättegången i arbetstvister. Därvid anses som arbetstagare också arbetssökande och som arbetsgivare också den som någon har sökt arbete hos. Andra stycket gäller också vid tillämpningen i tvist enligt en denna lag av reglerna om tvisteförhandling i lagen 1976580 om medbestämmande i arbetslivet.

Bestämmelsen är utformad sätt 45 § jämställdsamma som hetslagen och innebär att diskrimineringstvister enligt lagen

Specialmotivering sou 199296

skall betraktas som arbetstvister i den mening som åsyftas i arbetstvistlagen. Genom en uttrycklig regel i andra stycket jämställs i detta sammanhang arbetssökande med arbetstagare och den hos vilken någon söker arbete med arbetsgivare. Genom tredje stycket säkerställs att rättegångar om diskriminering av arbetssökande blir förberedda på samma sätt som övriga arbetstvister genom att föregås av fackliga tvisteförhandlingar, där sådana kan komma i fråga enligt en avtalad förhandlingsordning eller enligt bestämmelser i medbestärnmandelagen om tvisteförhandlingar.

Rätt att föra talan

10 § l en tvist enligt 9 § får ombudsmannen mot etnisk diskriminering föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det och om ombudsmannen

finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars finns särskilda skäl det. Om ombudsmannen finner det lämpligt får han eller hon i samma rättegång föra

också annan talan som ombud för den enskilde. Sådan talan förs vid arbetsdomstolen.

Bestämmelsen är utformad på i huvudsak motsvarande sätt som 46 § jämställdhetslagen, varigenom JämO ges talerätt i mål om könsdiskriminering. Genom paragrafen ges ombudsmannen rätt att föra talan för en enskild arbetssökande eller arbetstagare i fall där ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstilllämpningen eller om det finns andra särskilda skäl för det. DO har härigenom rätt att föra talan för en enskild inte bara i fall där det finns prejudikatintresse, utan också i fall där det finns ett särskilt starkt behov av att ta till vara en enskild persons rätt,

sou 199296 Specialmotivering

främst i sådana fall där individen befinner sig i ett utsatt läge.

Liksom i fråga om motsvarande situation för JämO får det bli D025 sak att från fall till fall bedöma om DOs biträde och engagemang är erforderligt och lämpligt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det förutsätts att den enskilde ger sitt samtycke till att DO för talan, men ombuds-

mannen skall självständigt bedöma om han anser sig böra

biträda den enskilde. Ombudsmannen blir med denna konstruk-

tion part i rättegången på samma sätt som när en organisation för talan med stöd av 4 kap. 5 § arbetstvistlagen eller när JämO

för talan i mål om könsdiskriminering. Innebörden av andra meningen i första stycket är att DO är behörig att föra talan också annan grund och att framställa också annat yrkande än vad han kan göra med stöd av den här

aktuella lagen, under förutsättning att sådan annan talan enligt

ombudsmannens uppfattning bör föras i samma rättegång. I detta avseende skiljer sig bestämmelsen från jämställdhetslagens regel.

I andra stycket föreskrivs att en rättegång om etnisk diskriminering alltid skall tas upp direkt i AD i fall där DO för

talan.

11 § När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 § lagen 1974371 om rättegången i arbetstvistenfár ombudsmannen mot etnisk diskriminering föra

talan bara om organisationen inte gör det. Vad som i den nämnda lagen föreskrivs om den enskildes ställning i rättegången skall tillämpas också när ombudsmannen för talan.

Bestämmelsen motsvarar 46 § jämställdhetslagen och innebär att DOs rätt att föra talan är subsidiär till arbetstagarorganisations rätt att föra talan för en enskild.

Specialmotivering sou 199296

Andra stycket innebär att den enskilde behandlas part när som det gäller jävsförhâllanden, personlig inställelse, hörande under sanningsförsäkran och andra frågor som rör bevisningen, trots att det är DO som har egentlig partsställning.

Gemensam handläggning

12 § När flera arbetssökande väcker skadeståndstalan mot

samme arbetsgivare och arbetsgivaren menar att skadeståndet

skall delas mellan dem enligt 6 § andra stycket, skall målen på

arbetsgivarens begäran handläggas i samma rättegång.

13 § Har talan ifall som avses i 12 § väckts vid skilda domsto-

lar, skall handläggningen ske hos arbetsdomstolen, något om av

målen här dit. Annars skall handläggningen ske hos den tingsrätt där talan först väcktes eller, talan väcktes samtidigt

om

hos flera tingsrätten den tingsrätt arbetsgivaren väljer.

som

14 § Mål som väckts vid någon domstol än den där den annan

gemensamma handläggningen skall ske skall lämnas över dit. Beslut att lämna över mål får inte överklagas.

15 § Har flera väckt talan vid domstol, tillämpas 12

samma om målen inte ändå handläggs gemensamt med städ någon av

annan lag.

16 § Handläggningen av ett mål om skadestånd enligt 6 § skall

på begäran av arbetsgivaren skjutas i den mån det behövs

upp, för att målet skall kunna handläggas med någon gemensamt annan sådan skadeståndstalan som redan väckts eller kan komma att väckas. Talan om skadestånd enligt 6 § med anledning ett beslut av

om tjänstetillsättning som har meddelats av en arbetsgivare med

sou 199296 Specialmotivering

offentlig ställning får inte prövas innan beslutet i fråga om tjdnstetillsattningen har vunnit laga kraft.

Bestämmelserna om gemensam handläggning är utformade på liknande sätt som motsvarande regler i jämställdhetslagen 48 - 52 §§. Syftet med reglerna är att möjliggöra tillämpning av den materiella regeln om uppdelning av ett skadestånd mellan flera arbetssökande som diskriminerats anställningsbegenom samma

slut. Även redan anställda kan här att betrakta

vara som arbetssökande, om de sökt en ny tjänst hos sin arbetsgivare. På arbetsgivarens begäran skall sådana mål alltid handläggas i en och samma rättegång, även de väckts vid olika domstolar om eller som skilda mål vid en och domstol. Arbetsgivaren samma ges också möjlighet att uppskjuta ett sådant måls handläggning för att gemensam behandling skall kunna bli möjlig. Regeln i 16 § andra stycket att talan om skadestånd till en sökande av en offentlig tjänst inte får prövas förrän tillsättningsbeslutet har vunnit laga kraft innebär att en arbetssökande har möjlighet att överklaga arbetsgivarens beslut till sista instans och därefter föra skadeståndstalan. Beslutet behöver dock inte överklagas för att talan skall väckas.

Preskription m.m.

17 § Om någon för talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall 34 § andra och tredje stycket, 35 § andra och tredje stycket, 37 38 § andra stycket andra meningen, 39 - 42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen 098280 om anställningsskydd tillämpas.

18 § I fråga om någon annan talan än som avses i 17 § skall 64 66 och 68 § lagen 1976580 medbestämmande i - om

Specialmotivering sou l99296

arbetslivet tillämpas med den skillnaden att den tidvrist som

anges i 66 § första stycket första meningen skall vara två månader. En sådan skadeståndstalan som avses i 6 § får dock inte

väckas senare än åtta månader efter den otillbärliga särbehand-

lingen. När en organisation harförsuttit denna tid kan den som är eller har varit medlem i organisationen väcka talan inom två

månader efter det att åttamánaderstiden har läpt ut.

19 § I fråga om en skadeståndstalan med anledning av ett beslut om tjänstetillsättning som har meddelats av en arbetsgivare med

ofientlig ställning, räknas tidsfristerna enligt 18 § från den dag

då beslutet i fråga om tjanstetillsdttningen vann laga kraft.

Bestämmelserna i 17 19 §§ innebär att samma preskriptions- regler som enligt jämställdhetslagen skall gälla.

20 § Talan som förs av ombudsmannen mot etnisk diskriminering behandlas som om talan hade förts på egna vägnar av arbetstagaren eller den arbetssökande.

Bestämmelsen motsvarar 56 §jämställdhetslagen. Den innebär att D0, som enligt 11 § har att avvakta arbetstagarorganisations besked om den vill föra talan, har samma förlängda frister för att väcka talan som en enskild arbetssökande eller arbetstagare.

SOU 199296 Specialmotivering

10.2 till

Förslag ändring av 1 kap. 3 § lagen

1974371 om rättegången i arbetstvister

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Tvist som skall handläg- Tvist skall handläg-

som

gas enligt denna lag får i gas enligt denna lag får i

stället genom avtal hän- stället avtal hängenom skjutas till avgörande skjutas till avgörande av av

skiljemän. Detta gäller dock skiljemän. Detta gäller dock

fall som avses i 31§ fall i 31§ som avses

första eller tredje stycket första eller tredje stycket lagen 1976580 om med- lagen 1976580 med-

om bestämmande i arbetslivet. bestämmande i arbetslivet. heller får i tvist rörande heller får i tvist rörande

föreningsrätt eller könsdis- föreningsrätt, könsdiskrimikriminering göras gällande nering eller etnisk diskrimi-

avtal, som före tvistens nering göras gällande avtal,

uppkomst träffats om att före tvistens uppkomst

som tvisten skall avgöras träffats tvisten skall av om att

skiljemän utan förbehåll om avgöras skiljemän utan

av rätt för parterna att klandra förbehåll rätt för om parter-

skiljedomen. na att klandra skiljedomen.

Tillägget innebär att avtal, som före tvistens uppkomst träffats om att tvisten skall avgöras skiljemän utan förbehåll rätt

av om för parterna att klandra skiljedom, inte får göras gällande.

Specialmotivering SOU 197296

10.3 Förslag till ändring 9 kap. sekretess-

av

lagen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20§ Sekretess gäller hos dom- Sekretess gäller hos dom-

stol i mil om tillämpningen stol i ma] tillämpningen

om

av lagen 198280 om av lagen 198280 om anställningsskydd, lagen anställningsskydd, lagen

1976580 om medbestäm- 1976580 medbestämom mande i arbetslivet, mande i arbetslivet,

11 och 13 kap. lagen 11 och 13 kap. lagen

1976600 om offentlig an- 1976600 offentlig

om an-

ställning och 15 21 och 23 ställning, 15 21 och 23

- - -

28 §§ jämställdhetslagen 28 §§ jämställdhetslagen

- 1991433 samt i mål om 1991433 och lagen

kollektivavtal för uppgift 000000 etnisk dis-

mot

om enskilds personliga eller kriminering i arbetslivet

ekonomiska förhållanden, samt i mål kollektivavom om det kan antas att den tal för uppgift enskilds om

enskilde eller honom närstå- personliga eller ekonomiska

ende lider avsevärd skada förhållanden, det kan om

eller betydande men om antas att den enskilde eller

uppgiften röjs. honom närstående lider avsevärd skada eller be-

tydande men om uppgiften

röjs. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

tjugo år.

Hänvisningen i sekretesslagen till lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet innebär att samma möjlighet till förhandling

sou 199296 Specialmotivering

inom stängda dörrar och annan sekretess för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i andra som

arbetsrättsliga rättegångar ges i diskrimineringstvister enligt den nya lagen.

2l§

Sekretess gäller i ärende hosjämställdhetsombudsmannen eller

jämställdhetsnämnden enligt jämställdhetslagen 1991433 för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden,

om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om upp-

giften röjs.

Sekretess gäller hos om- Sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden budsmannen och nämnden

mot etnisk diskriminering i mot etnisk diskriminering i ärende enligt lagen ärende enligt lagen

1986442 mot etnisk dis- 000000 ombudsmanom

kriminering för uppgift om nen mot etnisk diskrimineenskilds personliga eller ring för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden, personliga eller ekonomiska

om det kan antas att den förhållanden, det kan om enskilde lider skada eller antas att den enskilde lider

men om uppgiften röjs. skada eller

men om upp-

giften röjs.

ifråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst

tjugo år.

Ändringen innebär endast att hänsyn tagits till det föreslagna

namnbytet lagen.

Specialmotivering SOU 199296

10.4 till

Förslag ändring av lagen 1986442 mot etnisk diskriminering

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lagen mot etnisk diskrimi- Lagen om ombudsmannen

nering mot etnisk diskriminering

2§ Regeringen utser en om- Regeringen utser en ombudsman som skall verka budsman skall verka som

för att etnisk diskriminering mot rasism och främlings-

inte förekommer i arbets- fientlighet och för att etnisk

livet eller på andra områden diskriminering inte före-

av samhällslivet. kommer i arbetslivet eller på andra områden av samhällslivet.

Tillägget innebär att DOs arbete mot rasism och främlingsfientlighet framgår av lagtexten. Någon faktisk ändring in-

av riktningen ombudsmannens nuvarande arbete är inte avsedd.

4§

Ombudsmannen skall Ombudsmannen skall föra

särskilt motverka att arbets- talan i mål etnisk disom

sökande utsätts för etnisk kriminering enligt

vad som

diskriminering. Ombuds- sägs i lagen 0000.00 mot mannen skall också i kon- etnisk diskriminering i takt med arbetsgivare och arbetslivet.

berörda arbetstagarorgani-

sationer främja ett gott

förhållande mellan olika

SOU 199296 Specialmotivering

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

etniska grupper i arbetslivet.

Enligt ett nytt andra stycke ges DO rätt att föra talan i diskrimineringstvister enligt lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet. DOs processförande roll och hans ställning i processerna har behandlats i den allmänna motiveringen.

6§ En arbetsgivare är på om- En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning budsmannens uppmaning skyldig att komma till skyldig att komma till sådana överläggningar och sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter lämna sådana uppgifter som som berör arbetsgivarens för- berör arbetsgivarens förhållande till arbetssökande hållande till arbetssökande och arbetstagare och och arbetstagare och som som behövs för ombudsmannens behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets verksamhet på arbetslivets område. Genom uppgifts- område samt att lämna skyldigheten får arbetsgiva- uppgifier när ombudsmanren inte betungas onödigt. biträder begäran nen en Föreligger särskilda skäl är enligt 3 § lagen 000000 arbetsgivaren inte skyldig mot etnisk diskriminering i att lämna ut uppgifter. arbetslivet. Genom upp- Även i övrigt bör arbetsgiftsskyldigheten får arbetsgivare och andra komma till givaren inte betungas onööverläggningar och lämna digt. Föreligger särskilda uppgifter, om ombudsman- skäl är arbetsgivaren inte nen begär det. skyldig att lämna ut upp-

Specialmotivering sou l99296

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

gifter. Även i övrigt bör

arbetsgivare och andra

komma till överläggningar

och lämna uppgifter, om ombudsmannen begär det.

Genom tillägget sägs uttryckligen att arbetsgivare är skyldig

en

att lämna uppgifter pá ombudsmannens uppmaning, även när

uppgifterna inte direkt kan sägas behövas i ombudsmannens verksamhet, utan där ombudsmannen främst för bistå agerar att en arbetssökande eller arbetstagare inte på hand fått som egen

uppgifter från arbetsgivaren efter att ha framställt begäran

en

enligt 3 § lagen etnisk diskriminering i arbetslivet.

om

sou l99296 Specialmotivering

10.5 Förslag till

ändring av förordningen

1988895 med instruktion för

ombudsmannen mot etnisk diskriminering

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 § Ombudsmannen mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har de etnisk diskriminering har de uppgifter som anges i lagen uppgifter som anges i lagen 1986442 mot etnisk 1986442 ombudsmanom diskriminering. nen mot etnisk diskriminering och i lagen 0000.00 mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

2 a § I mdl enligt lagen mot etnisk diskriminering i

arbetslivet fdr ombudsman-

nen mot etnisk diskriminering förordna ombud att föra talan.

Ändringarna i intstruktionen för DO innebär dels hänvisning

en till att ombudsmannen också har uppgifter enligt lagen mot diskriminering i arbetslivet, enligt vilken han skall föra talan i diskrimineringstvister, dels att det uttryckligen anges att DO har rätt att anlita rättegångsombud.

sou 199296 Ekonomiska konsekvenser

11 Ekonomiska konsekvenser

De framlagda förslagen kommer om de genomförs att innebära

vissa ökade utgifter för staten.

Förslaget innebär att DO ges den nya uppgiften att föra talan för enskilda i diskrimineringstvister. Enligt utredningens mening

kan det, som anförts i avsnitt 8.l0.2, lämpligt att DO i vara sådana fall anlitar en väl förfaren advokat som rättegångsombud. DO kommer att behöva tilldelas medel för att kunna bekosta anlitandet advokat i sådana fall. Utredningen har av

funnit det mycket svart att uppskatta kostnaderna för detta. Det går inte att förutse hur många fall DO kommer att välja att

som

driva till rättegång och hur mycket av arbetet DO kommer

som

att vilja utföra inom myndigheten. Antalet tvister kan emellertid förutses bli fler de första åren som lagstiftningen är i kraft för att sedan bli lägre. Det är vidare svårt att uppskatta hur mycket arbete som genomsnittligt kommer att krävas i varje tvist. Omfattningen kan antas bli mycket varierande från fall till fall. Skönsmässigt har utredningen stannat för att ange 500 000 kr per år som en rimlig uppskattning advokatkostnaderna de

av första åren. För det fall DO i stället böra driva anses processerna helt på egen hand kan sikt i stället förutses ett visst ökat personalbehov hos DO. Vad gäller kostnader för etc. resor i samband med förberedelse av processer visar erfarenheterna från jämställdhetsområdet att de inte behöver befaras bli särskilt

höga. Förslaget innebär att enskilda personer ges möjlighet att driva en diskrimineringsprocess till domstol och därvid i förekommande fall kan anlita den allmänna rättshjälpen. Ökade

kostnader för denna kan därför också förutses. Även här är det emellertid osäkert i vilken utsträckning processer kommer att föras och vilken omfattning sådana kommer att få. processer

Ekonomiska konsekvenser sou 199296

Utredningens uppskattning av de ökade rättshjälpskostnaderna

är därför ytterst osäker. Kanske kan 500 000 kr anges som en

rimlig, uppskattad årlig kostnad.

Mot de ovan uppskattade kostnaderna måste emellertid ställas

de mer långsiktiga samhällsekonomiska vinster kan förut-

som

sättas bli följden av att all tillgänglig arbetskraft utnyttjas på ett

rationellt sätt.

., .

.

. i n i

l

sou 199296 Bilaga 1

Statistik och forskning m.m. kring

invandrarnas villkor i arbetslivet

Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för viss statistik, forskning m.m. som har bedömts vara av intresse för den som söker göra en bedömning av i vad mån diskriminering på etnisk grund förekommer i det svenska arbetslivet.

Statistik

Den senaste officiella statistiken om den s.k. relativa arbetslösheten i utvisar År 1991 Sverige följande. var 2,7 % av totalbefolkningen i åldern 16 64 år arbetslösa och beredda att -

omedelbart ta ett arbete utan behov av utbildning eller ut-

redning. Motsvarande procent bland samtliga utländska medborgare var 6,6 %. Bland dessa skilde sig förhållandena mellan nordiska medborgare, där 4,4 % var arbetslösa i samma bemärkelse och utomnordiska medborgare, där 8,5 % var arbetslösa. I mars 1991 utkom publikationen Tema Invandrare från Statistiska centralbyrån med statistik om invandringen och om invandrarna i Sverige. Bl.a. finns särskilda avsnitt om utbildning, arbetsmarknad och ekonomi. SCBs uppgifter har legat till grund för olika bearbetningar och en del av statistiken återkommer därför i följande beskrivningar av vissa forskningsprojekt. Beskrivningen av arbetsmarknaden sker i Tema Invandrare med avseende på arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet, frånvaro, Förvärvsintensitet, näringsgrens- och yrkesfördelning, socioekonomisk indelning och arbetsmiljö. De statistikkällor som

Bilaga 1 sou 199296

använts är ársmedeltal från arbetskraftsundersökningar 1989, folk- och bostadsräkningen år 1985 och levnadsförhållandeundersökningarna ULF åren 1984 1988. Bl.a. följande uppgifter framgår. Vid FoB år 1985 var det totala antalet förvärvsarbetande i åldersgruppen 16 år och äldre 4 285 109 personer, varav drygt 386 000 eller 9 % var födda i utlandet och drygt 190 000 eller 4,5 % var utländska medborgare. De flesta förvärvsarbetande födda i utlandet kom från Finland. Därefter kom i antal personer födda i Jugoslavien, Danmark, Västtyskland, Norge, Polen, Turkiet, Ungern, Grekland och Estland. Förvärvsintensiteten, dvs. andelen förvärvsarbetande i befolkningen i dess helhet eller i en viss grupp, var vid samma tidpunkt betydligt högre bland födda i Sverige 83,8 % än bland födda i utlandet 73,4 %. Förvärvsintensiteten varierade mycket med avseende på var de utlandsfödda kommit ifrån. Faktorer när och som varför invandringen skett samt skillnader i åldersstruktur antas av SCB ligga bakom variationerna. Födda i Norden och Europa hade den högsta förvärvsintensiteten 77,8 76,2 %, födda resp. i Asien den lägsta 54,9 %. Födda i Libanon, Irak och Iran, varifrån Sverige senare tid mottagit många flyktingar, hade allra lägst förvärvsintensitet. År 1989 fanns det 237 000 utländska medborgare i åldrarna 16 64 år i arbetskraften i Sverige, varav 126 100 min och ~ 110 800 kvinnor. Arbetskraftsdeltagandet klart lägre bland var utländska än bland svenska medborgare. Detta framgår att av det relativa arbetskraftstalet, dvs. andelen personer i arbetskraften i procent av samtliga, för utländska medborgare jämfört med befolkningen i dess helhet var ca 10 % lägre. Vid FoB år 1985 var den invandrade befolkningen jämfört med den inrikes födda i betydligt högre utsträckning sysselsatt inom näringsgrenen tillverkning, särskilt inom transportmedelstillverkning. Även förvärvsarbete inom och restauranghotellverksamhet och inom renings-, renhållnings- och ren-

sou 199296 Bilaga I

göringsverksamhet var mycket vanligare bland invandrare än bland befolkningen i övrigt. Nästan var fjärde förvärvsarbetande inom dessa verksamheter var född utomlands, liksom mer än var sjunde förvärvsarbetande med servicearbete och liknande. De vanligaste yrkena bland utrikes födda män var verkstadsmekaniker och maskin- och motorreparatör. Bland utrikes födda kvinnor var det vanligast att vara städare, undersköterska eller sjukvårdsbiträde. Statistiken utvisar också att det är 1985 var vanligare att tillhöra gruppen arbetare, särskilt gruppen facklärda arbetare, bland utrikes födda personer och bland utländska medborgare än bland födda i Sverige resp. bland svenska medborgare. Det var däremot ovanligare att tillhöra grupperna tjänstemän och företagare. ULF 1984 1988 visar emellertid att av andra generationens invandrare, dvs. personer som är födda i Sverige och har minst en förälder som är eller varit utländsk medborgare, arbetar tre av fyra inom tjänstesektorn, vilket är samma andel som bland infödda svenskar. En fjärdedel av andra generationens invandrare arbetar inom tillverkningsindustrin. Statistik om arbetsmiljö under åren 1984 -1988 som grundas på intervjuundersökningar utvisar att en klart högre andel bland invandrarna än bland de i Sverige födda upplevde dagliga tunga lyft, öronbedövande buller och jäktigt och enformigt arbete. Enligt SCBs kommentar förefaller skillnaderna i arbetsmiljö emellertid mindre än vad som kunnat förväntas med hänsyn till att invandrare betydligt oftare är arbetare inom tillverkningsindustrin. En förklaring anges kunna vara att invandrare har lägre anspråk på arbetsmiljön än infödda svenskar. Ungefär 18 % av de infödda svenskarna hade obekväm arbetstid. Motsvarande andelar för första andra generatioresp. nens invandrare var 27 resp. 21 %. Arbetslösheten var mycket låg i Sverige år 1989. Av arbetskraften i dess helhet var 1,4 % arbetslösa. För utländska medborgare var talet 3,4 %. För hela arbetskraften i åldern 16 -

Bilaga I sou 199296

24 år var arbetslöshetstalet 3 %. För utländska ungdomar låg

motsvarande tal istället på 5,4 % för män och på 5,1 % för kvinnor. Statistiken utvisar vidare att arbetslösheten varierade mellan olika nationaliteter. Bland både män och kvinnor med

turkiskt medborgarskap t.ex. arbetslösheten hög, 8,3

var resp.

7,4 %, medan män och kvinnor med jugoslaviskt medborgarskap sällan var arbetslösa 0,8 resp. 1,0 %. Av första

genera-

tionens invandrare 7 % långvarigt arbetslösa eller förtids-

var

pensionerade. Motsvarande siffra för infödda svenskar låg på 4,5 %. 8 % av de infödda svenskarna undersysselsatta, dvs.

var var arbetssökande eller ville arbeta Bland invandrare mer. som

helhet var motsvarande andel 11 %. Störst problemen

ca var bland första generationens invandrare födda Norden, utom 13 %, och bland dem som invandrat de senaste 15 åren, 18 %.

Frånvaron bland de sysselsatta högre bland utländska

var

medborgare än bland svenska. Dock förhöll det sig tvärtom

bland unga män och kvinnor samt bland äldre män. I dessa

grupper var frånvaron större bland svenska medborgare. Svenska medborgare tjänade än utländska medborgare.

mer

Statistik från år 1987 utvisar följande. 82 % männen och

av

knappt 80 % av kvinnorna med utländskt medborgarskap hade arbetsinkomst mot 94 90 % de svenska medborgarna.

resp. av

Bland personer med utomnordiskt medborgarskap

var motsva-

rande procenttal endast drygt 77 71. Bland männen låg

resp. medelinkomsten högre för svenska medborgare än för ut-

ländska, drygt 126 000 kr jämfört med 102 000 kr. För nordiska medborgare låg medelinkomsten dock på drygt

115 000 kr. Kvinnor med svenskt medborgarskap tjänade 84

800 kr, medan utländska kvinnor tjänade 75 600 kr i genomsnitt. Bland både män och kvinnor det med var personer

utomnordiskt medborgarskap som föranledde de stora statistiska

skillnaderna. Utländska kvinnor med nordiskt medborgarskap

tjänade t.0.m. än svenska kvinnor, i första hand beroende mer på att de i större utsträckning arbetade heltid. En större andel

sou 199296 Bilaga 1

av de utländska än av de svenska medborgarna hade särskilt låga inkomster. Motsatsen gällde särskilt höga inkomster. Enligt SCB kan förklaringar till skillnaden i arbetsinkomst mellan svenskar och utlänningar vara bl.a. att det vanligare med utländsk arbetskraft i låglöneyrken, att den genomsnittlige invandraren är yngre än den genomsnittlige svensken samt att arbetslösheten är högre bland utlänningar. Skillnaderna utjämnas emellertid med högre ålder. Detta anser SCB kan bero bl.a. på att äldre utländska medborgare vistats i Sverige längre tid. en Allmänt gäller att arbetsinkomstens storlek visar starkt samband med när invandringen till Sverige ägde rum. För invandrare som kom till Sverige för ca 20 år sedan eller ligger mer inkomsten på ungefär samma nivå för svenska medborgare. som De som invandrat efter år 1975 har väsentligt lägre arbetsinen komst än svenskar. SCBs statistik visar att invandrarna utbildningssynpunkt är ur en långt ifrån homogen grupp. Utomnordiska invandrare har en utbildningsnivå som är högre än infödda svenskars. Dock är en hög andel av de sydeuropeiska invandrarna lågutbildade. Utbildningsskillnaderna mellan olika nationaliteter beror antagligen på att olika politiska eller ekonomiska skäl legat bakom invandringen från olika länder och att därför inte alltid invandrargruppen från ett visst land är representativ för det landets befolkning. Av hela den vuxna befolkningen 16 74 år -

i Sverige har ca 9 % en längre eftergymnasial utbildning minst

tre år inkl. forskarutbildning. Detsamma gäller för infödda svenskar. Totalt har invandrarna något oftare så hög en utbildning. Högst är andelen bland invandrare med utomnordiskt medborgarskap, ca 15 %. Bland invandrare med sydeuropeiskt medborgarskap är andelen med längre eftergymnasial utbildning däremot 6 %. Lägst utbildningsnivå har de finska invandrarna. Endast 5 % har längre eftergymnasial utbildning. Någon statistik över antalet invandrare med akademisk examen finns inte. Inom AMS räknar emellertid man

Bilaga I sou 199296

med att 15 20 % av de invandrare som senare år kommit till Sverige är högskoleutbildade. Det skulle innebära ett tillskott med 20 000 30 000 invandrarakademiker enbart under 1980- -

talet. När det gäller någon form av eftergymnasial utbildning har nästan lika stor andel av sydeuropéerna som av de

en

infödda svenskarna sådan utbildning. Bland män med utomnordiskt medborgarskap har hela 43 % en eftergymnasial

utbildning. Bland invandrade finska män är motsvarande andel endast ll %, bland invandrade finskor däremot 19 %. Källa Välfärdsbulletinen nr 1991, artikel av Lars-Gunnar Strand, SCB. SCBs undersökningar av levnadsförhållanden ger också material angående i vilken utsträckning välutbildade invandrare får arbeten motsvarar deras utbildning och som är eftersom traktade och välbetalda. Viktigt att observera är emellertid att denna statistik utvisar förhållandena bland förvärvsarbetande.

Arbetslösa och studerande ingår inte. Om det är vanligt att invandrare inte får arbete grund av sitt etniska ursprung ger alltså statistiken en alltför positiv bild av invandrarnas möjlig-

heter.

Av alla förvärvsarbetande i åldrarna 25 64 år är det 14 %

bland infödda svenskar som har ett arbete som högre tjänsteman

inräknat fri yrkesutövare i akademikeryrke mot 10 % av

invandrarna. I statistiken räknas här även andra generationens invandrare. Bland invandrare som anser sig läsa svenska bra är ‘ andelen högre tjänstemän ll %. Förklaringen till språkets till

synes ringa betydelse är att det är ytterst yrkesarbetande

invandrare som inte anser sig kunna läsa svenska bra. Skillnaderna mellan män och kvinnor är stora inom båda grupperna.

Bland invandrade män är andelen högre tjänstemän 14 %,

medan motsvarande andel för svenska kvinnor är 9 %.

Bland infödda svenskar med längre eftergymnasial utbildning

arbetar 64 % som högre tjänsteman. Motsvarande siffra för

invandrarna är 57 %. Gruppen infödda svenskar har en högre

sou 199296 Bilaga 1

genomsnittsålder och bör av den anledningen ha en något större andel högre tjänstemän. Större skillnader jämfört med svenskar finns för invandrade kvinnor och på lägre utbildningsnivåer. Längre arbetslivserfarenhet och längre tjänstetid i företaget för svenskar utan längre eftergymnasial utbildning jämfört med invandrare med motsvarande utbildningsnivå kan vara en förklaring till varför svenskar går längre i yrkeskarriären. Erfarenhet och senioritet kan kanske antas ha större betydelse bland dem som saknar formell kompetens i form högre av utbildning. Enligt Lars-Gunnar Strand, som arbetar med välfärdsanalyser vid SCB, är den begränsade slutsats som går att dra att högutbildade invandrarmän, över huvud taget har som ett arbete, nästan lika ofta högutbildade infödda svenskar som har ett arbete som högre tjänsteman, medan situationen är sämre för invandrade kvinnor. Källa Välfärdsbulletinen 1991. nr Vad gäller utbildning i Sverige utvisar statistiken från SCB bl.a. följande. Inom den kommunala vuxenutbildningen, som motsvarar grundskolans högstadium och gymnasium, var år 1988 andelen invandrare bland eleverna 18 %. Var tredje elev som läste grundskolekurs var invandrare. Utländska medborgare hade gått arbetslösa längre tid än svenskar innan de antogs till arbetsmarknadsutbildning. Lägre andel av de utländska medborgarna än av de svenska fullföljde påbörjad arbetsmarknadsutbildning. Av samtliga som fullföljde yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning år 1988 hade 72 % anställning ett halvår efter utbildningens slut. Bland de utländska medborgarna var denna andel klart lägre, 63 %. De utländska medborgare som fullföljt utbildningen hade inte heller fått ett i förhållande till utbildningen adekvat arbete i lika hög utsträckning som svenskarna. Var fjärde yrkesverksam den svenska arbetsmarknaden erhöll någon form personalutbildning betald arbetsgivaren av av våren 1987. Invandrare erhöll inte sådan utbildning i lika stor utsträckning som personer födda i Sverige. Bland med personer

Bilaga 1 sou 199296

afrikanskt eller asiatiskt medborgarskap erhöll endast 8 9 %

ca någon personalutbildning.

Diskrimineringsutredningens undersökningar

Diskrimineringsutredningen DU genomförde år 1980 en ingående intervjuundersökning av 201 invandrare ur fem olika

etniska grupper, ñnnar, italienare, turkar, latinamerikaner och svarta. Analysen av materialet visade att några större skillnader

i fråga om erfarenheter diskriminering inte fanns mellan de

av

olika grupperna. Mer än 60 % de intervjuade tog

av upp händelser där de ansåg sig ha blivit särbehandlade på arbets-

marknaden. I DUs betänkande I rått riktning redovisades resultatet av undersökningen bl.a. så här SOU 198455 51

s.

Hela undersökningen redovisades i rapporten Vittnesmål Många av de personer i undersökningen vittnat

som om

upplevelser av diskriminering på arbetsmarknaden har varit införstådda med att problem på saklig grund kan uppstå på

en arbetsmarknad som fylls på med människor med utannan

bildning och erfarenhet, begränsade kunskaper

i svenska och om

svenskt samhälls- och arbetsliv osv. Det många i stället pekar

på år vad som uppfattas som osakliga skål till negativ särbehandling. Så hår heter det exempelvis i en av interijuerna Diskrimineringert på arbetsmarknaden sker på ett mycket raflinerat sätt i allmänhet finns det inga synliga regler hindrar invandrare, som

men de osynliga reglerna hindrar oss på ett väldigt effektivt sätt. Det

. gäller att få bort fördomarna turkarna är diskare, greker Q städare,

jugoslaver irfabriksarbetare osv.

De flesta redovisningar av diskriminering i arbetslivet galler

utsagt eller underförstått arbetsgivare eller deras företrädare.

Ett viktigt led mellan arbetssökande och arbetsgivare år dock

arbetsförmedlingen, som bl.a. har att bedöma den sökandes

kvalifikationer i förhållande till anmälda lediga arbeten.

sou 199296 Bilaga I

Arbetsförmedlingen persomfierar för många invandrare en

diskriminerande arbetsmarknad. Så här hette det i en av intenjuerna Arbetsförmedlingen är ett exempel på diskriminerande myndighet en där invandrarna riktas mot vissa områden inom arbetsmarknaden som kräver inga eller låga kvalifikationer. Det är utomordentligt svårt för

en invandrare att få ett arbete som motsvarar ens kvalifikationer och

erfarenheter.

Det finns många utsagor om upplevelser av diskriminering

som

intenjupersonerna lämnat om möten med arbetsgivare och personalanställare. I intervjuerna heter det bl.a. att vissa företag över huvud taget inte anställer invandrare, att arbetsgivare bryter mot ingångna muntliga avtal om anställning när de fått klart för sig att den sökande var invandrare eller hade svart hudfärg eller något annat liknande skål. En del av den negativa sårbehandlingen upplever invandrare

från arbetsgivarnas sida, men också från de fackliga före-

trädarna och från arbetskamraterna under själva anställningen. Ett intervjuuttalande låter så här

Det förekommer en fruktansvärd diskriminering av invandrare från arbetsgivarhâll. Man använder invandrare som ett sätt att få större vinst. Man anställer och sparkar invandrare godtyckligt. De måste

jobba övertid och får ingen betalning eftersom de inte känner sina

rättigheter, särskilt gäller det här i smâindustrier, restauranger etc. DU redovisade vidare i sitt betänkande Lag mot etnisk dis-

kriminering i arbetslivet SOU 198318 statistik över arbetskraftens fördelning på näringsgrenar. Där framgick att inom

verkstadsindustrin arbetade 21 % av finnarna, 30 % av jugoslaverna, 26 % av italienarna men bara 10 % av svenskarna. Inom restaurangbranschen fanns 15 % av italienarna, 7 % av grekerna, 12 % av turkarna och 1,3 % av svenskarna. Inom ren-

hållning arbetade 16,8 % av grekerna men bara 2,2 % av

finnarna och 0,7 % av svenskarna. Arbetslösheten bland utländska medborgare var när DU lade fram sitt slutbetänkande

år 1984 ungefär dubbelt så hög som bland svenska medborgare

Bilaga 1 sou 199296

och inslaget av långtidsarbetslösa betydligt högre bland utländska medborgare och naturaliserade än bland befolkningen i övrigt. DU visade att det fanns belägg för att den uppåtgående sociala rörlighet som finns för svenskar t.ex. med stigande ålder inte var lika stor för invandrare. DU lät också göra en undersökning av svenska folkets attityder till invandrare och invandring, vars resultat redovisades i rapporten Majoritet om minoritet år 1984. En del av undersökningen utgjordes av djupintervjuer med bl.a. arbetsförmedlare och personalanställare. Deras svar angav att arbetsförmedlare hade en mer positiv syn på invandrare än personalanställare. Jämfört med en tolv år tidigare gjord attitydundersökning bland svenskar i allmänhet visade DUs undersökning en mycket klar förändring i riktning mot större tolerans och generositet mot invandrare.

Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet

Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet sade sig i sitt

slutbetänkande Mångfald mot enfald SOU 198914, del s.

92 inte ha funnit något som talade emot DUs slutsatser att invandrare mötte problem arbetsmarknaden, som kunde hänföras till deras etniska tillhörighet, och att etnisk diskriminering kunde antas förekomma i arbetslivet. Kommissionens egna erfarenhet var att många invandrare fortfarande kände sig diskriminerade olika sätt inom arbetslivet just på grund av sin etniska tillhörighet. Kommissionen sade sig ha fått uppgifter både från invandrare och från deras organisationer om att sådan diskriminering var vanlig.

sou 199296 Bilaga I

Högskolan i Växjö

Vid högskolan i Växjö bedrivs forskning invandrarnas om ställning i Sverige. Fil.dr. Jan Ekberg har genomfört projektet Arbetsmarknadskarriärfär en izvandringskohort och publicerat resultaten i rapporten Yrkeskarriär och yrkessegregering bland invandrare Högskolan i Växjö, Ser. 1 Ekonomi och Politik 15, april 1988. Han har också uppdrag Arbetsmarkav nadsdepartementet studerat invandrarnas situation på arbetsmarknaden bilaga till Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik 1989, Ds 199035. Ekbergs frågeställning har varit ena om hypotesen att arbetarinvandrarna från 1950- och l960-talen även långsiktigt tenderar att stanna kvar i yrken med låga löner, höga arbetslöshetsrisker och dåliga arbetsmiljöer kan beläggas empiriskt. Den andra frågeställningen har varit hur sysselsättningen utvecklats för de invandrare som kommit till Sverige sedan mitten av 1970-talet. Ekberg konstaterar att det finns en hel del uppgifter om invandrarnas sysselsättningsläge och inkomster vid viss en tidpunkt, s.k. tvärsnittsdata. I allmänhet avser dessa uppgifter utländska medborgare. Detta är brist, eftersom utländska en medborgare numera utgör mindre än hälften av invandrarbefolkningen. Ekberg efterlyser framför allt data om den andra generationen invandrare. Ekberg påpekar också att jämförelser av tvärsnittsdata från olika tidpunkter försvåras att invandrarav befolkningens sammansättning ständigt förändras. Att följa samma individer över en längre period, s.k. longitudiella studier, är därför mer givande. Det finns emellertid endast ett fåtal sådana studier som belyser utveckling av sysselsättning och arbetsmarknadskarriär bland invandrare. Ekberg påpekar att invandringen under långa perioder uppvisat ett starkt samband med konjunkturläget i Sverige. Från mitten av l970-talet har detta samband emellertid varit mycket svagt. En bidragande omständighet till detta är säkerligen invandring-

Bilaga 1 sou 199296

ens ändrade sammansättning. Inslaget av flyktingar och an-

knytningsinvandrare släktingar till tidigare invandrare är

numera betydligt större än tidigare. 53 % av utomlands födda personer i Sverige har svenskt medborgarskap. Variationerna är mycket stora mellan olika delgrupper, från 97 % för invandrare från Estland till 8 % för invandrare från Iran. Inte endast olikheter i vistelsetid, utan också benägenhet att söka medborgarskap, anser Ekberg ligga bakom skillnaderna. Ekberg påpekar att avgränsningen av invandrarpopulationen inte är självklar. I befolkningsstatistiken kan i Sverige födda barn med utländskt medborgarskap eller naturaliserats år 1968 eller identifieras. År 1989 som senare uppgick dessa grupper till ca 200 000 personer. Antalet födda i Sverige naturaliserats före år 1968 har uppskattats till som 40 000. Förstagenerationsinvandrare, dvs. utrikes födda, och deras barn som fötts som utländska medborgare skulle då tillsammans uppgå till knappt en miljon personer. Om även barn med invandrarbakgrund i den andra eller tredje generationen som fötts i Sverige som svenska medborgare medräknas, uppgår invandrarpopulationen till långt över en miljon, kanske upp mot 1,5 miljoner individer. Ekberg konstaterar att efterkrigstidens invandring till Sverige fram till mitten av 1970-talet i allt väsentligt var en arbetskraftsinvandring, som bestod dels av välutbildade specialister, som läkare och tekniker, dels av arbetare som gick till industrin och servicesektorn. Den senare typen av arbetskraftsinvandring var den klart största, vilket avspeglas i invandrarnas yrkes- och näringsgrenssammansättning. Ekberg har specialstuderat statistiken genom en uppdelning mellan personer med utländskt medborgarskap och natural iserade. De utländska medborgarna visade sig ha större andel inom tillverknings- och servicearbeten än både totalbefolkningen och de naturaliserade. De sistnämnda har en yrkes- och näringsgrenssammansättning som ligger närmare majoritetsbefolkningens. Det kan bero på längre

sou 199296 Bilaga 1

vistelsetid i Sverige ocheller att tidiga invandrargrupper redan från början gick i andra yrken och näringar än senare grupper. Invandrare födda i Sydeuropa befinner sig till nästan 70 % inom tillverknings- och serviceyrken, medan motsvarande tal för invandrare från Västeuropa är 30 %, dvs. lägre än för ca totalbefolkningen. Däremot har sydeuropéerna låg andel, 8 %, och västeuropéerna hög andel, 24 %, inom tekniskt, natur- och samhällsvetenskapligt, humanistiskt och konstnärligt arbete. Andelen egna företagare bland utrikes födda utländska medborgare är något lägre än bland totalbefolkningen, medan de naturaliserade har ungefär samma andel. Genomsnittet för de utrikes födda påverkas starkt av att finska invandrare har låg andel företagare. Många andra invandrargrupper förefaller ha större andel företagare än totalbefolkningen, nästan 14 % bland utrikes födda män och 8 % bland utrikes födda kvinnor. Ekberg har även studerat de utländska medborgarnas förvärvsintensitet jämfört med totalbefolkningens. Under 1950- och 1960-talen låg de utländska medborgarnas förvärvsintensitet högre än totalbefolkningens. Under 1970-talet förändrades bilden och för hela gruppen utländska medborgare blev arbetsintensiteten då lägre än totalbefolkningens. För de naturaliserade som grupp har förändringen av förvärvsintensiteten följt med totalbefolkningens mot en högre förvärvsintensitet. Under senare år förefaller emellertid en mindre sänkning ha skett även av de naturaliserades relativa förvärvsintensitet. Gruppen ligger emellertid fortfarande ganska nära totalbefolkningen. En orsak till relativt lägre förvärvsintensitet sedan 1970-talet hos utländska medborgare menar Ekberg kan invandringens vara ändrade karaktär. En större del av de nytillkomna invandrarna hade kanske inte yrkesfärdigheter som var omedelbart efterfrågade på den svenska arbetsmarknaden. invandrarna var också i större utsträckning än svenskarna anställda inom den konjunkturkänsliga tillverkningsindustrin. Ekberg finner det oroande att förvärvsintensiteten fortsatte att minska bland de

Bilaga 1 sou 199296

utländska medborgarna trots att efterfrågan på arbetskraft var stor under 1980-talet. Han pekar också på att arbetslösheten bland utländska medborgare legat en högre, ofta dubbelt så

hög, nivå än i svenskbefolkningen, oberoende av konjukturlä-

get. Till detta kommer att det finns en stor andel utländska med-

borgare i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, främst

arbetsmarknadsutbildning. Detta gäller även bortsett från

undervisningen i svenska. Sammanfattningsvis säger Ekberg att arbetsmarknadsläget

varierar starkt mellan olika årgångar av invandrare. För de som invandrar tidigt före 1970 är arbetsmarknadsläget - -

ungefär detsamma som för landets totalbefolkning. Med senare

invandringsår minskar förvärvsintensiteten och ökar arbets-

lösheten. Mycket låg förvärvsintensitet och hög arbetslöshet uppvisar de som invandrar sedan år 1984. Den öppna arbets-

lösheten är cirka fem gånger så hög som i totalbefolkningen. 1 detta fall får anknytningen till arbetsmarknaden anses vara upp-

seendeväckande svag. Förutom låg sysselsättning och hög arbetslöshet är också andelen av de sysselsatta med tidsbegränsade anställningar hög s. 28. Statistiken utvisar en mycket hög öppen arbetslöshet bland invandrare från vissa

länder i Mellersta Östern kom till Sverige under första som

hälften l980-talet. storleksordningen ligger på 20 %. Ekberg

av

säger 29 Kanske något förvånande är att förvärvsintensite-

terna är ganska låga även för dem som invandrade redan pd

1970-talet, dvs. i genomsnitt ca 12 år före observationstilljället. Det förefaller således som om fått en kvardröjande låg sysselsättningsgrad bland invandrare som anlänt sedan mitten

av 1970-talet. Situationen är helt annorlunda än för de invandsom anlände under 1960-talet. Dessa kom snabbt ut på rare arbetsmarknaden. En undersökning av 1969 års invandrare till

Stockholms län visade att dessa redan ett år senare vid FoB

1970 hade högre förvärvsintensitet än svenskbefolkningen.

Ekberg anser det sannolikt att det finns en samvariation mellan

sou 199296 Bilaga 1

arbetsmarknadens efterfråge- och utbudssida som orsakat den numera låga sysselsättningsgraden bland invandrare. En svag

efterfrågan gör benägenheten att söka arbete mindre. Arbetsgivare är kanske också mer osäkra om kompetensen hos

flyktingar från mer avlägsna länder. Ekberg menar emellertid att den låga sysselsättningsgraden också kan vara institutionellt betingad, t.ex. genom att de program som nyanlända flyktingar

måste genomgå innan de kommer ut på arbetsmarknaden är alltför omfattande eller att arbetsförmedlingarnas arbete påbörjas för sent. - Ekberg gör for närvarande den första större longitudiella

studien om yrkeskarriär och inkomstutveckling bland invandrare i Sverige. Vissa resultat har publicerats. Invandrare följs i

studien under ca 15 år från år 1970. För jämförelser med

svenskbefolkningen har använts den s.k. tvillingmetoden, dvs.

för varje utrikes född person har valts en infödd svensk tvilling med samma ålder, kön, yrke och bosättningslän. Hänsyn har däremot inte kunnat tas till utbildning. Ekberg påpekar att studien härigenom i viss mån kan bli missvisande, exempelvis om högutbildade nyanlända invandrare år 1970 mer

tillfälligt arbetade i yrken under sin utbildningsnivå. Frågan i

studien är om invandrarnas karriär och inkomstutveckling skiljer sig från förloppet för de svenska tvillingarna. När det gäller s.k. socioekonomisk ställning har Ekberg funnit att skillnaderna är små om hela gruppen utrikes födda jämförs med den svenska

tvillinggruppen. Tendensen uppåt är dock något långsammare

bland de utrikes födda. Skillnaderna mellan olika invandrargrupper är emellertid stora. Invandrare från Tjeckoslovakien och Västeuropa har rört sig uppåt snabbare än sina svenska tvillingar. Manliga invandrare från Grekland, Jugoslavien och i någon man Finland har haft en relativt långsam socioekonomisk

rörlighet uppåt. Andelen företagare varierar också kraftigt

mellan olika grupper. Bland finska invandrare är andelen låg,

medan däremot flertalet övriga invandrargrupper år 1980 hade

Bilaga 1 sou 199296

högre andel företagare än de svenska tvillingarna. De mycket stora skillnaderna mellan olika invandrargrupper kan enligt Ekberg bero på att det bland vissa grupper funnits negativ en selektion från början. En flyttning inom Norden kan ha t.ex. varit ett alternativ för konkurrenssvaga medan grupper, en mer långväga flyttning kan antas kräva större initiativförmåga och beslutsamhet. Något stöd för den teorin emellertid inte ges av undersökningens resultat. Avsikt att flytta tillbaka till ursprungslandet kan också ha varierat mellan olika och medfört grupper olikhet i benägenhet att satsa t.ex. yrkesutbildning resp. eget företag i Sverige. Vid återutvandring kan ett företag säljas, medan värdet av en svensk utbildning är tveksamt. Det kan också vara så att ursprungliga planer på att arbeta ihop kapital i Sverige under några år för att sedan återutflytta kan ha medfört stora arbetsinsatser under de första åren i Sverige. Om planerna inte infriats har kanske arbetsbenägenheten sjunkit och resultatet i stället blivit forslitningsskador och hög andel en förtidspensionerade. En annan möjlighet är, säger Ekberg, att söka förklaringarna på den svenska arbetsmarknaden. Förändringarna på denna med bl.a. stora överflyttningar från den tillverkande till den tjänsteproducerande sektorn har ställt krav på kunskaper och erfarenheter om svenska förhållanden. De svenska tvillingarna kan också tänkas ha haft lättare att tillgodogöra sig erforderlig vidareutbildning än invandrare med kanske otillräckliga språkkunskaper. Lagen svenskundervisom ning på betald arbetstid gjorde vissa invandrargrupper mindre attraktiva på arbetsmarknaden under 1970-talet. Diskriminering kan inte heller uteslutas, säger Ekberg. Beträffande de grupper haft bättre utveckling än sina som en svenska tvillingar säger Ekberg bl.a. att de kan ha bestått av motivationsmässigt starkt selekterade personer med måhända en större potentiell förmåga än den svenska jämförelsegruppen. Dessa invandrare fick med andra ord sin svenska tvilling när de var nyanlända till Sverige och befann sig i tillfällig social en

sou 199296 Bilaga 1

svacka innan deras utbildningar och yrkesfärdigheter gick att utnyttja. Att de östeuropeiska grupperna bestod flyktingar av utan möjlighet att återvända kan också ha varit starkt bidragande till att de varit beslutna att skapa framtid här. Av betydelse en kan också ha varit graden av likhet i ekonomisk-industriell struktur och allmän kulturell miljö mellan in- och utvandrarlandet. Detta kan enligt Ekberg vara bidragande orsak till att en invandrare från Västeuropa och de nordiska länderna

utom Finland haft så lika socioekonomisk utveckling gentemot sina

svenska tvillingar. Yrkesmässig segregering sägs föreligga när två befolkningsgrupper har olika fördelning över yrken i större utsträckning än vad som kan motiveras med hänsyn till slumpen. I Ekbergs studie av yrkessegregering från år 1988 förklarar han att det finns olika teorier och modeller för beräkning graden av av sådan segregering. Av de två grundläggande ansatserna utgår den ena från utbudssidan, t.ex. att kvinnor kanske planerar sin yrkesverksamhet med hänsyn till större arbetsinsats i hemmet och återkommande föräldraledigheter eller att invandrare kanske planerar för en framtida återutvandring, vilket kan skillnader ge i utbildningsinvesteringar i förhållande till män resp. till den inhemska befolkningen. Ekberg har genomfört studie på en 1969 års invandrare till Stockholms län han jämfört med som svenskar som flyttat till länet samma år. Resultatet jämförelav sen mellan de båda inflyttade gentemot länets grupperna totalbefolkning blev att invandrarna var mer segregerade än de inrikes inflyttade. Under tiden fram till år 1980 minskade segregeringen mellan de olika Även jämförelser grupperna. mellan åren 1977, 1981 och 1984 visade på viss minskning en av yrkessegregeringen för utländska medborgare i hela riket. Vid högskolan i Växjö, Centrum för Arbetsmarknadspolitisk Forskning, är också högskolelektor Lars Andersson verksam. Han har på uppdrag från Arbetsmarknadsdepartementet studerat invandrare som kommit till Sverige fr.o.m. år 1985 med

Bilaga I sou 199296

avseende deras bakgrund, situation pa arbetsmarknaden,

inställning till arbete osv. Resultaten har publicerats i juni 1992 i rapporten Det tar tid att bli svensk. En enkät och interv-

juundersökning av flyktingars och företags beteenden pd den

svenska arbetsmarknaden.

Rapporten inleds med att Andersson pekar pa följande som

han menar intressanta och oroväckande tendenser vad gäller

invandrarnas ställning den svenska arbetsmarknaden.

Förvärvsfrekvensen har sjunkit pa ett dramatiskt sätt för

invandrargruppen under efterkrigstiden. Tidigare hade invandrarna lägre arbetslöshet än den infödda befolkningen i högkon-

junkturer och högre i lågkonjunkturen Nu har invandrarna permanent högre arbetslöshet. För de grupper som kommit efter

år 1980 är situationen uppseendeväckande dålig med låg sysselsättning, hög arbetslöshet och en stor andel deltids-

arbetande. Den aldersstandardiserade arbetslösheten för män invandrade efter år 1984 var i slutet av ar 1990 fem gånger så hög som för infödda. För kvinnor var arbetslösheten sju gånger

så hög bland invandrare. Åldersstandardiserade jämförelser

visar också att det är något fler invandrare som söker nya arbeten än infödda, medan antalet faktiskt genomförda arbets-

byten ligger 50 % lägre för invandrare. Vad gäller arbetsin-

komster kännetecknades invandrargruppen tidigare av få laginkomsttagare och fa höginkomsttagare. År 1967 hade invandrargruppen ca 20 % högre inkomst än infödda, âr 1980

låg inkomsterna pa samma nivå och i dag ligger de ca 20 %

lägre än hos infödda. Det finns emellertid mycket stora skillna-

der mellan olika invand rargru-pper-inbördes. Andersson urskiljer

. . tre stora grupper. Bland de från 1950- och 1960-talens arbets-

kraftsinvandring sjunker förvärvsfrekvensen och sysselsättningen. Arbetslösheten ökar och tenderar att kvarstå även i

högkonjunkturer. Arbetslöshetsperioder tenderar att bli längre.

Många lämnar arbetsmarknaden och andelen förtidspensionerade är stor. Arbetsfránvaron är betydande. Den andra stora gruppen

sou 199295 Bilaga 1

bland invandrarna utgörs av de senaste dryga tio årens flyktinginvandrare från utom-europeiska länder. Denna har hela grupp tiden haft en uppseendeväckande svag anknytning till den svenska arbetsmarknaden. Gruppen kännetecknas mycket av låga förvärvsfrekvenser och sysselsättningstal samtidigt som arbetslösheten är mycket hög och permanent. Den tredje gruppen utgörs av invandrare från Europa samt dem från den tidiga arbetskraftsinvandringen som blivit naturaliserade svenskar. Denna grupp har en situation på arbetsmarknaden som är mycket lik de infödda svenskarnas, i vissa fall t.0.m. bättre i betydelsen lägre arbetslöshet och snabbare socioekonomiska karriärer. Frågeställningen i Anderssons undersökning är hur den andra gruppens, dvs. flyktinginvandrarnas, dåliga anknytning till den svenska arbetsmarknaden kan förklaras. Huvudfrågan är om den låga förvärvsfrekvensen och den höga arbetslösheten bland flyktingarna kan vara resultatet av diskriminering på arbetsmarknaden eller av en frivillig arbetslöshet. Andersson använder begreppet humankapital i betydelsen marknadsvärdet av en människas kompetens på arbetsmarknaden och undersöker om arbetsgivares beslut om anställning och lön styrs av utvärderingar av objektiva mått humankapitalet eller diskriminerande om attityder gentemot flyktingarna medför att deras humankapital värderas särskilt lågt. Undersökningen består dels av en enkätundersökning bland ett stort antal flyktingar, dels av ett antal företagsintervjuer. Andersson påvisar ett antal statistiskt säkerställda samband mellan egenskaper hos en flykting kön, ålder, födelseland, tidigare sysselsättning, flyktorsak, tidigare utbildning, civilstånd och släkt i Sverige och hans framgång på arbetsmarknaden. Bl.a. framkommer i undersökningen att flyktingar från asiatiska länder har svårare att arbete inte särskilt mycket svårare men att behålla ett arbete än andra flyktingar. Det är vidare svårare för anknytningsfall och de med humanitära skäl att komma in

Bilaga 1 sou l99296

pa arbetsmarknaden, det är inte heller svårare för dem

men att

behålla ett arbete jämfört med andra flyktingar. Den

stora

skillnaden mellan dem som lyckas och dem misslyckas på

som den svenska arbetsmarknaden har Andersson funnit mellan dem

som lyckas få ett arbete och dem som aldrig kommit på arbetsmarknaden. Den viktigaste faktorn för framgång på den svenska arbetsmarknaden visar sig den tid flyktingen

vara som

har varit i Sverige. De näst viktigaste faktorerna är flyktingens kön, utbildningsnivå, ålder och födelseland. Andersson

menar

att om anställandet av flyktingar beror på den tid de varit

som

i Sverige, tid dem kunskaper svensk arbetsmarknad

som ger om och svenskt samhälle, indikerar det ett rationellt icke-diskriminerande beteende från arbetsgivarnas sida, medan däremot

de andra förklaringsfaktorerna kön och födelseland

som

indikerar att diskriminering förekommer. Andersson konstaterar vidare att det finns systematisk skillnad i framgång mellan

en

flyktingar från olika länder, som statistiskt är säkerställd även om man tar hänsyn till flyktingens andra egenskaper, och anser

att den enda rimliga slutsats som kan dras av detta är att det

finns en diskriminering mellan flyktingar beroende hemland.

pa

Det gar t.ex. oförklarligt bra för flyktingar från Östeuropa

och Latinamerika och oförklarligt dåligt för flyktingar från Iran, Irak och Afrika och i viss mån för flyktingar från Bortre

Asien och Mellan-Östern.

Andersson visar vidare att det finns tendens flyktingar

en att

tar med sig sitt arbetsmarknadsbeteende hit. Den arbetade

som i hemlandet tenderar att göra det också här, den hemsom var arbetande eller studerade där tenderar att fortsätta att vara hemma eller studera, den arbetslös är det oftare än som var andra också i Sverige.

Anderssons enkätundersökning visar att flyktingarna har

en pessimistisk syn på sina möjligheter att ett arbete eller att

byta arbete. De är missnöjda med mycket på den svenska

arbetsmarknaden och de flesta sig diskriminerade. De anser

sou 199296 Bilaga I

arbetslösa vill förvärvsarbeta och inte att Socialbidraget anser utgör ett hinder för viljan att arbeta. Flyktingarna är emellertid mycket missnöjda med de låga löner som de har eller skulle få om de arbetade. Andersson drar slutsatsen att det finns en frivillig arbetslöshet och att den har ekonomiska orsaker, i första hand låga löner. - Av enkätundersökningen framgår vidare att det finns en systematisk, om än inte stor, skillnad mellan hur offentliga och privata arbetsgivare behandlar flyktingar. Offentliga arbetsgivare behandlar generellt sett flyktingarna bättre. De rekryterar mera efter kvalifikation och utbildningsnivå och mindre efter ålder och ursprungsland. De lyckas bättre med att anpassa flyktingarna till arbetsuppgifter som överensstämmer med deras utbildningar och erbjuder oftare flyktingarna internutbildning. Flyktingar anställda hos offentliga arbetsgivare är generellt sett mer nöjda med arbetet än de hos privata arbetsgivare. Andersson menar att detta klara indicier att diskriminering ger i anställningssituationen förekommer på den svenska arbetsmarknaden, främst inom privata företag, och riktar sig dels mot kvinnor, dels mot vissa nationaliteter. Vad gäller behandlingen av redan anställda visar undersökningsresultaten angående vad som avgör om en flykting får vidareutbildning inom anställningen eller att flyktingens nationalitet är utan betydelse. En möjlig tolkning är enligt Andersson att den diskriminering kan misstänkas föreligga som i anställningssituationen inte finns vad gäller behandlingen av redan anställda flyktingar. Detta innebär, påpekar Andersson,

inte att flyktingen får lika mycket vidareutbildning

som svenskar, utan bara att flyktingar behandlas lika dåligt som grupp oavsett hemland. Andersson har vidare fått fram ett statistiskt säkerställt samband mellan långa väntetider för att få uppehållspermanent tillstånd och den tid det tar för flyktingen att efter tillståndet sitt första arbete. Sambandet innebär att långa utredningstider

Bilaga J sou 199296

korta väntetider ett första arbete. Tydligen uppvägs den ger försämring flyktingens yrkeskompetens som lång väntetid av innebär än väl att flyktingens s.k. kulturkompetens ökar. mer av Detta beror troligen att arbetsgivares värdering av flyktingars yrkesutbildning och yrkeserfarenhet från hemlandet är låg redan i utgångsläget. Företagsintervjuerna visar att flyktingarna behandlas som lågutbildade, trots att de inte är det. Flyktingarna är ofta överkvaliñcerade för de arbetsuppgifter som de utför. De tenderar att mindre internutbildning än svenskar, vilket leder till att de får låg rörlighet internt inom företaget. Externt försvåras deras möjligheter att få ett bättre arbete av det motstånd mot att anställa flyktingar som finns. Svenskar med motsvarande utbildning gär alltid före. Andersson skriver att Sprâkproblem och generaliserande föreställningar om flyJingfungerar hinder för arbete. Flyktingarnas grupperna som

kompetens bedöms efter máttstock än svenskars.

en annan Anderssons slutsatser blir att det finns klara indicier på att diskriminering förekommer arbetsmarknaden och att diskrimineringen i sin tur skapar också frivillig arbetslöshet. Han skriver i avslutande kommentar s. 130 Många av de en flyktingar som kommer till Sverige är genomsnittligt högt utbildade, har yrkeserfarenheter och är relativt unga. De har naturligtvis höga förväntningar på att kunna få arbeten som är anpassade till detta. Dâ de söker arbeten svarar mot dessa som förväntningar anställning. Deras utbildning och

fdr de inte yrkeserfarenheter nedvttrderas och flera möter direkt diskrimine-

ring beroende pá rationalitet och kön. De hänvisas till andra arbeten, i huvudsak dåligt betalda tempoarbeten och städjobb. Det är gentemot denna andra arbetsmarknad som man uppvisar frivillig arbetslöshet. En förutsättning för att man kan vara

frivilligt arbetslös är att det finns ett socialt skyddsnät utanför

arbetsmarknaden. Det är diskrimineringen som skapar den frivilliga arbetslösheten. Andersson påpekar att undersökningen

sou 199296 Bilaga 1

inte kan bevisa arbetsgivarnas beteende är utslag om av diskriminering eller om det är fråga om rationellt beslutsfattande. Rapporten visar emellertid att den allt överskuggande

faktorn som förklarar flyktingens framgång pd den svenska

arbetsmarknaden är den tid han har vistats i Sverige. En tolkning av detta är att det är graden av svenskhet avgör som anställning. Ju längre tid man har varit i Sverige desto större

kulturkompetens besitter man, desto flera svenska referenser kan man uppvisa, desto flera svenska utbildningar kan

man uppvisa. I och för sig páskyndas flyktingen har processen om hög utbildning, om han arbetat tidigare, om han är eller man om han inte kommer från asiatiska länder, den tid det tar men att bli svensk är avgörande för framgången 13 l.

Umeå universitet

Under ledning av forskningsassistent Carl-Ulrik Schierup görs en undersökning som syftar till att kartlägga arbetsvillkor, kvalifikationskrav och möjligheter till självbestämmande för invandrare på Volvo Torslandaverken i Göteborg. Projektet kallas invandrarna och den tekniska utvecklingen. Bl.a. behandlas frågan vad övergången till decentraliserad och en mer demokratisk organisation inom produktionen, s.k. självstyrande grupper, inneburit för invandrarnas ställning. Undersökningen görs i samarbete mellan de sociologiska institutionerna vid Umeå och Göteborgs universitet samt Arbetslivscentrum i Stockholm. Slutrapporten från projektet föreligger ännu inte. Sahra Britz vid Umeå universitet har skrivit delrapport, en Problem eller resurs , som redovisar intervjuer med invandrade kvinnor på Volvo. Rapportens syfte är att belysa hinder och möjligheter för invandrade kvinnor i ett skede av intensiv

teknisk utveckling En central fråga handlar här de faktiska

om svårigheter invandrade kvinnor har när det gäller yrkeskvalijika-

Bilaga 1 sou 199296

tion och språklig kompetens, något som speciellt gäller kvinnor

som befinner sig i ett utsatt läge i den moderna produktionen.

Samtidigt visar sig stereotypa förhållningssättstå som hinder för att kvinnor skall kunna ta del av möjligheterna till fortbildning och yrkesavancemang. Ytterst har detta att göra med kulturell

arbetsdelning, etnisk underordning och även diskriminering.

Trots att materialet i rapporten inte kan ge underlag för

generaliseringar ändå ett mönster av missförhållanden.. s. syns

8. Britz säger bl.a. vidare s. 10 i de fall som språket inte år till några som helst problem, vilket tillsynes år fallet för vissa

kvinnorna i intenjuerna, upplever de ändå en diskriminering

av

och ett åsidosättande av sina kunskaper och sin vilja att

utveckla sig själva och sin omgivning. I intervjuerna är det ofta förmännen som utpekas för att hindra de invandrade kvinnornas

utveckling genom att inte ta till vara deras kapacitet. Britz

skriver att bl.a. måste de informella strukturer som hindrar

dessa kvinnors strävan till utbildning och avancemang elimine-

ras. Hår borde fackets uppgift vara uppenbar, i intervjumaterialet belyser kvinnorna även fackets blindhet för de specifika och

individuella problem som kan existera 82 f..

Forskningsassistenten Sven Paulson vid Sociologiska institutio-

nen vid Göteborgs universitet har genomfört intervjuundersök-

ningar med bl.a. förmån Volvo Torslandaverken, som utvisat

tydlig motvilja mot att rekommendera invandrare till

en fortbildning och avancemang. Finska män har i viss mån utsetts

till förmån i tider av arbetskraftsbrist och har i sin tur rekom-

menderat andra finska män. I övrigt tycks det enligt under-

sökningen inte finnas utrymme för avancemang för invandrare

inom arbetsplatsen.

Docenten Aleksandra Ålund har i Marta och Mira, rapporten

En diskussion om etnocentrism speglad i två invandrar-kvinnors

arbetslivskarriårer mars 199 l påpekat att missförhållanden på

arbetsmarknaden tenderar att bortförklaras som orsakade av kulturella konflikter. Bl.a. kan en etniskt uppdelad arbets-

sou 199296 Bilaga 1

marknad komma att rättfärdigas otydlig hänvisning genom en till att vissa är kulturellt främmande och oanpassningsgrupper bara. Aleksandra Ålund talar i artikeln kulturrasism. om en ny

Forskning SIVs och Göteborgs kommuns uppdrag

Statens invandrarverk har givit journalisten Ylva Brune i

Göteborg i uppdrag att kartlägga etniska relationer i arbetslivet.

Resultatet väntas under hösten 1992. Sven Paulson har vidare pá uppdrag bl.a. Göteborgs av Näringslivssekretariat studerat situationen för invandrare på Göteborgsföretag genom att göra en enkätundersökning bland knappt hundra företag, som följts upp med intervjuer av personalansvariga vid ett par av företagen. Undersökningens resultat finns publicerade i Paulsons rapport Utvecklingsbehov

för framtidens arbetskraft, En studie om Invandrare på Göte-

borgs arbetsmarknad. En av slutsatserna i rapporten är att

Många invandrargrupper omfattas schablonförestdllningar

av som medför att de diskrimineras pá arbetsplatserna. Paulson och Ylva Brune, som gjort intervjuerna i undersökningen, anser sig ha fått belägg för att diskriminering etnisk grund förekommer, särskilt i anställningssituationen. Samtidigt säger de sig ha fått uppgifter om att det snarare är på arbetsledarnivå än hos personalcheferna som det egentliga motståndet mot invandrad arbetskraft vanligen finns.

Bilaga 1 sou 199296

Arbetslivscentrum

Vid Arbetslivscentrum arbetar forskare Wuokko Knocke, som är den som tidigast uppmärksammade de invandrade kvinnornas situation. Hon har publicerat rad rapporter, bl.a. Invandrarken vinnor i arbetslivet. Wuokko Knocke har i sin forskning intervjuat en lång rad invandrade kvinnor om deras förhållanden på arbetsmarknaden. Hon säger sig övertygad att vara om diskriminering på etnisk grund förekommer i inte obetydlig omfattning.

Stockholms universitet

Vid Centrum för invandrarforskning vid Stockholms universitet CEIFO verkar bl.a. socialpsykologerna Charles Westin och Anders Lange. De studerade för diskrimineringsutredningens räkning teorier kring etnisk diskriminering och social kategorisering i samhället. De har också genomfört flera attitydundersökningar. Den senaste, Ungdomen och invandringen, 1991, visade att attityderna gentemot invandrare bland svenska ungdomar förändrats i negativ riktning på senare tid. Vid CEIFO har vidare Elsie C Franzén på Arbetsmarknadsstyrelsens AMS uppdrag år 1991 gjort en förstudie till ett forskningsprojekt om myndigheternas bedömning av utländska utbildningar och yrkesku nskaper. Bakgrunden till förstudien var AMSs intresse av att bl.a. initiera och stödja forskning i om vilken utsträckning invandrare med utländsk utbildningyrkes-

kunskap lyckasmisslyckas fa adekvat arbete i Sverige; undersökningen blir därmed också den första som fokuserar frågan

om eventuell diskriminering invandrare i arbetslivet. I av förstudien ges litteraturöversikt, diskuteras bl.a. själva en begreppet diskriminering, redovisas myndigheternas nuvarande

sou 199296 Bilaga 1

system för bedömning av invandrares utbildning ocheller yrkeskunskaper samt skisseras ett forskningsprojekt med arbetsnamnet Söka arbete i Sverige. Socialantropologen Yngve Lithman har bl.a. studerat den andra generationen invandrare. Han har bl.a. pekat på vad han kallar proletariseringsnycket, dvs. svenskarnas och det svenska systemets benägenhet att behandla alla invandrare utifrån en typiserad schablon om en invandrares egenskaper och plats i samhället. Proletariseringstrycket får enligt Lithman till effekt att invandrare och invandrarbarn upplever sig ha endast vissa yrken att tillgå. Om denna uppfattning integreras i invandrarnas bild av den egna etniska identiteten leder det både till att invandrarna upplever sig som orättvist behandlade och till en cementerat segregerad yrkesfördelning. Inpassning eller atpassning om flyktingar och arbetsmarknaden, artikel iAtI ta emot flyktingar, Del SIV, 1984. Vid pedagogiska institutionen vid Högskolan for lärarutbildning är Andreas Boukas verksam som doktorand. Han har arbetat med kompetens- och kompetensvärderingsfrågor och sökt belysa betydelse av och samband mellan utbildning, yrkeslivserfarenhet och invandrarbakgrund vid tjänstetillsättningar. I slutet av 1970-talet initierades ett tvärvetenskapligt forskningssamarbete kring invandringens långtidseffekter. Eskil Wadensjö var då projektledare för ett delprojekt vid nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet, studerade som hur invandringen påverkade lönestrukturen på den svenska arbetsmarknaden, invandrarkvinnornas ställning och hur invandrare i allmänhet klarade sig på arbetsmarknaden efter längre tids vistelse i landet. Wadensjö är numera professor i arbetsmarknadspolitik vid Institutet för social forskning SOFI vid Stockholms universitet. Han har bl.a. studerat nationalekonomiska effekter av invandringen till Sverige. l uppsatsen Högre utbildning och inkomster, publicerad i december 1991 i

Bilaga I sou 199296

Expertrapport nr 4 till Produktivitetsdelegationen, redovisar Wadensjö en undersökning av de högre utbildades inkomster. Undersökningen visar bl.a. att bland personer med akademisk examen erhållen i Sverige har invandrarna nästan genomgående signifikant lägre inkomster än de är födda i Sverige.

som

Undantagen är socionomer, läkare och religionsvetare, bland

vilka personer födda i Sverige och utomlands har ungefär inkomster. Även i dessa har samma grupper emellertid de invandrade männen lägre inkomster än svenska män. Invandrade

kvinnliga socionomer, läkare och religionsvetare visar sig

emellertid ha ungefär samma inkomster svenska kvinnor som ur

samma grupper. För att närmare undersöka vad invandrarskapet betyder för inkomsterna har Wadensjö gjort uppdelning efter

en

födelseland. Det visar sig vid jämförelser med konstanthållning för övriga variabler att de är födda i övriga Norden har

som ungefär samma eller i några fall något lägre inkomster, västatt

och östeuropéer har något lägre inkomster samt att sydeuropéer och de från länder utanför Europa har ännu mycket lägre

inkomster än födda i Sverige. För utomeuropéer är personer skillnaden så stor mellan 20 och 40 % för som merparten examensgrupper. Mönstret återfinns för alla utom för grupper läkarna, där det inte går att finna någon signifikant skillnad

mellan någon invandrargrupp och födda i Sverige.

personer

Wadensjö skriver 269 Resultaten pekar pá det

att finns

mycket starka skäl att närmare undersöka de invandrade akademikernas arbetsmarknadssituation. Wadensjö fortsätter också att bearbeta statistiskt material angående inkomster för invandrare med svensk akademisk examen. I en preliminär rapport i september 1992 visar

Wadensjö på tydliga samband mellan å sidan både ålder vid

ena

invandringen till Sverige och graden kulturell skillnad mellan

av

ursprungslandet och Sverige och å andra sidan inkomster. Han menar att resultaten av de statistiska bearbetningarna stämmer överens med hypotesen att invandrare sällan anställs och

mer

sou 199296 Bilaga 1

befordras än infödda svenskar och att behandlingen invandraav re är beroende av deras förmåga att behärska svenska språket samt på varifrån de kommer. Wadensjö påpekar särskilt att skillnaderna mot ursprungsbefolkningen är mindre eller obefintliga inom områden där efterfrågan på arbetskraft varit stor och där lönerna varit reglerade och löneskillnaderna små. Enligt Wadensjö pekar resultaten av undersökningen på att språket med står sannolikhet är faktor bakom löneskillnaderen mellan svenskar och invandrare. Även de invandrat före na som 14 års ålder och som därför hunnit utveckla ett fullgott svenskt språk utan brytning har emellertid lägre inkomster än svenskar i de fall där de kommit från Sydeuropa eller utomeuropeiska länder. Wadensjö menar att detta förhållande visar att diskriminering troligen är ytterligare en orsak till invandrarnas lägre inkomster.

Göteborgs universitet

År 1977 bildades en forskningsgrupp för kulturkontakt för internationell migration vid Göteborgs universitet. Syftet var att skapa samarbete mellan olika discipliner angående forskning kring problem som har att göra med kulturkontakt och språkkontakt. Gruppen har haft ett mikrosocialt perspektiv, dvs. syftet har varit att studera vardagliga kontakter mellan invandrare och svenskar. Professorn i lingvistik Jens Allwood redogjorde vid ett journalistseminarium år 1986 för ett av gruppens arbetsområden så här Vi är intresserade diskrimineringens av .. finmekanik. Hur kommer egentligen diskriminering till uttryck i Sverige Vi har lokaliserat någonting kallar för som grindvdkrarsamtal eller grindvdlaarinterxjuer. Det är alltså den typen av kommunikation son äger mellan har rum personer som makt och myndighet att släppa eller släppa folk. Polisen ut vid gränsen, arbetsgivare skall intervjua

som folk som de skall

Bilaga 1 sou 199296

anställa, läkare skall izztenjua patienter de skall

som om fd sjukvård eller inte. Det finns en mängd exempel på sådana här

grindväktare i hela samhället. Vi är intresserade att försöka belysa vilka

av efter riktlinjer

dessa människor arbetar, det sker misstag kan

om som fd

tragiska konsekvenser. Främlingsfientlighet och rasism,

rapport

från journalistseminarium, Arbetsmarknadsdepartementet,

s. 69.

SIPA

SIPA Swedish International Professional Association är en

intresseorganisation för akademiker som bl.a. vill verka för

att

bättre ta till vara den tillgång invandrarakademikerna borde

utgöra för den svenska arbetsmarknaden. SIPA har bl.a.

uppmärksammat att kunskapen de invandrade akademikernas

om

ställning är mycket bristfällig och att inte deras antal är

ens

känt. Enligt SIPA finns det anledning andelen invand-

anta att

rarakademiker som arbetar inom sina egentliga yrken är

avsevärt mindre än bland motsvarande svenska akademiker. I SIPAs rapport Tack för visat intresse från år 1989 ges en redogörelse för enkätsvar från ll8 SIPAs medlemmar. SIPA av anger där som en möjlig orsak bland flera andra till att invand-

rarakademiker inte kommer till sin rätt eventuell diskriminering,

vilket inte helt kan uteslutas. Akademikernas svårigheter kan

emellertid enligt föreningen också tänkas bero på dålig information till invandrarna angående ekvivalering utländska

av

examina, kompletteringskrav och studiemöjligheter, ställningstagandet från svensk sida beträffande värdet utländska

av

examina jämfört med internationell praxis, avsaknad åtgärder

av

på arbetsmarknaden, även inom den offentliga sektorn, bristen på olika slag anpassningskurser samt fackspråkliga kurser,

av

bristen praktikplatser, kan svensk yrkespraktik, dålig

som ge

sou 199296 Bilaga 1

information till arbetsgivarna om utländska utbildningar samt bristen på nytänkande när det gäller olika former förav

söksverksamhet. SIPAs enkät visade att omkring en femtedel av de svarande fått ett arbete som motsvarade deras utbildningsnivå. Drygt en fjärdedel arbetade inom sina yrkesområden

men med mindre kvalificerade uppgifter. Mer än hälften arbetade

däremot inom helt andra yrkesområden än de var utbildade för, oftast med okvalificerat arbete inom servicesektorn. Omkring

hälften hade ett heltidsarbete medan 6,8 % arbetslösa. var

Endast 42,3 % hade en tillsvidareanställning. Knappt 40 % ansåg sig ha ett arbete som var meriterande för ett arbete inom det ursprungliga yrket. Endast 6 % var nöjda med sin nuvarande ställning på arbetsmarknaden. Närmare tre fjärdedelar de

av

svarande trodde inte eller tvivlade på förbättring, 71 %

en men av de svarande fortsatte trots detta att söka kvalificerat arbete. En femtedel av de svarande hade sökt 50 arbeten eller fler. Ungefär en femtedel ansåg sig inte ha fått någon hjälp alls av

arbetsförmedlingen. Några övervägde att flytta från Sverige för

att få adekvat arbete. Många av de svarande ansåg att arbets-

givare och myndigheter hade bristande kunskaper utländska

om

utbildningar och att det hos arbetsgivarna fanns en allmän

misstänksamhet mot utlänningar.

AMS

AMS tilldelades åren 1990 1991 ett särskilt anslag för åtgärder -

för flyktingar och invandrare. Syftet var att arbetslöshetstiderna skulle minskas för flyktingar och utomnordiska invandrare och

att antalet utomnordiska medborgare som erhöll arbete eller utbildning skulle öka jämfört med tidigare budgetår. Följande

uppgifter är hämtade från rapporten Redovisning av effekterna

av arbetsmarknadspolitiska insatser för flyldingarin vandrare för budgetåret 199091. Antalet utomnordiska invandrare som kunde placeras i arbete minskade under året med knappt 3 %,

Bilaga 1 sou 199296

vilket med tanke utvecklingen arbetsmarknaden enligt

AMS kan ses som ett gott resultat. Antalet placerade i ut-

bildning ökade betydligt ändå mindre än för andra men katego-

rier. Den relativa arbetslösheten låg under andra kvartalet 1991 för svenska medborgare 2 %, medan den for utomnordiska

medborgare uppgick till 4,5 %. Ökningen arbetslösheten

av

hade gått snabbare för gruppen utomnordiska medborgare än för

gruppen svenskar sedan årsskiftet 199091. Orsaken, säger

AMS, kan ha varit att flyktingarinvandrare ofta är sysselsatta

i mer konjunkturkänsliga branscher, har kortare

anställningstid och tillfälliga anställningar.

AMS redogör i rapporten för sitt arbete under

budgetåret. Enligt en överenskommelse mellan AMS, Statens invandrarverk

och Svenska kommunförbundet i maj 1990 skall den s.k.

arbetslinjen i flyktingmottagandet förstärkas. Målet är bl.a.

att

tidigt kartlägga invandrarnas utbildnings- och yrkesbakgrund och därefter i samarbete med flyktinghandläggare

på för-

läggningen och i kommunen göra introduktionsplan för

upp en

flyktingen. Svenskundervisning skall med arbetsplatsori-

varvas

entering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetet bedrivs

i samverkan med arbetsmarknadens lokal nivå.

parter AMS skriver Samverkan med

facket har initierats under tidigare

verksamhetsår. Inom den heterogena invandrarna

grupp som

utgör finns många som har s.k. invandrarspecifika svårigheter

som exempelvis bristfälliga svenskkunskaper, kulturella

om-

ställningssvárigheter, analfabetism eller låg grundutbildning.

Svårigheten för invandrare att få fotfäste pá arbetsmarknaden

ligger oftast inte hos dem själva i motstånd

utan ett ute i

samhället och pa arbetsplatserna. Pá många arbetsplatser saknas kunskaper invandrarfrágor och det bidrar

om till att

skapa en negativ och avvaktande inställning till

att ta emot

invandrare. Attitydfärändritzg pá arbetsplatserna och

möjlig-

heten för invandrare att längre praktik och första ett arbete kräver medverkan arbetsmarknadens av parter.

sou 199296 Bilaga 1

Drygt 450 handläggare hos AMS arbetar med flyktingarinvandrare på förläggningar, i det kommunala mottagandet, på förmedlingar och arbetsmarknadsinstitut. Handläggarna anser, enligt en undersökning som AMS låtit göra, att hindren i arbetet framför allt utgörs av svårigheter att hitta arbete till de invandrare som har hög utbildning, de som har låg skolutbildning och de som är analfabeter, svårigheter att övertyga arbetsgivare att anställa invandrare som har annan kulturell bakgrund ocheller saknar referenser från arbete i Sverige, att det finns för få beredskapsarbeten för flyktingarinvandrare, svårigheter att få flyktingarinvandrare att förstå verkligheten, dvs. att deras förhoppningar är för stora, samt att det tar lång tid att betyg ekvivalerade jämförda med motsvarande svensk utbildning från UHÄ. AMS säger sammanfattningsvis i rapporten att det resultat som uppnåtts under åren 1990 1991 visar att det in- tensifierade utvecklingsarbete som pågått under de senaste åren börjar få genomslag. Attitydfrágorna pá arbetsplatserna och

möjligheten för flyktingarinvandrare att fd det första arbetet, praktiken eller arbetsplatsorientering kräver fortsatta insatser

från arbetsförmedlarnas sida tillsammans med andra myndigheter och organisationer. Det är angeläget att attityder till flyktingarinvandrare förändras i positiv riktning, sägs det i rapporten. AMS använder alltså inte uttrycket diskriminering. Styrelsens invandrargrupp säger sig emellertid känna till att en hel del arbetsförmedlare hyser uppfattningen att utbredd en diskriminering förekommer. invandrarna själva är också, enligt invandrargruppen, mycket ofta av uppfattningen att de utsätts för diskriminering.

Bilaga 1 sou 199296

Diskrimineringsombudsmannen

DO har sagt sig mot bakgrund

av diskrimineringsutredningens

undersökningar, arbetslöshetsstatistik och den erfarenheten egna från myndighetens arbete övertygad vara om att diskriminering på etnisk grund förekommer. Dessutom är trakasserier på grund av etnisk tillhörighet enligt DO vanligt förekommande på arbetsplatser. DO-myndigheten har tagit emot antal ett stort

telefonförfrågningar från personer som ansett sig utsatta för

diskriminering i någon form på etnisk grund. Däremot har mycket regelrätta anmälningar gjorts. Ärendena hos DO har

rört klagomål mot tjänstetillsättningar, mobbing och trakasserier

på arbetsplatserna. Ofta har klagomål

mot tjänstetillsättningar

gällt befattningar där det krävts akademisk examen. Anmälningar från andra generationens invandrare är mycket sällsynta. Anmälningar mot offentliga sektorn är fler än mot den privata. Det beror enligt DO både på till att ärendekategorin har förts

frågor om arbetsmarknadsutbildning och på för-

m.m. att väntningarna på saklighet i bedömningen arbetssökande av en är större när det är fråga offentlig arbetsgivare. om en Enligt DO är de främsta orsakerna till den högre arbetslösheten bland invandrare bristande språkkunskaper och svårigheter att arbete i nivå med deras utbildning. Det tycks enligt DO inte spela någon roll om invandraren fått sin utbildning i Sverige eller i något annat land. Dessutom spelar enligt DO mer svårfångade faktorer in, såsom attityder, osäkerhet, kulturkonflikter

m.m. De fyra första åren en reD0visning, DO 1.90.

- nr

sou 199296 Bilaga 2

Särskilt

yttrande

av experterna Bo Hansson, Landstingsförbundet, Tommy Holm, Svenska kommunförbundet, Lars Sydolf, Svenska arbetsgivareföreningen och Anders Wistrand, Statens arbetsgivawerk.

Enligt direktiven skall utredningen utreda behov och utformning

av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskriminering, DO-lagen.

Omfattningen av etnisk diskriminering i arbetslivet är svår att uppskatta. Vi delar dock utredningens och de flesta bedömares

uppfattning att diskriminering i någon mån förekommer på

svensk arbetsmarknad även utbredningen inte är närmare om kartlagd. Vi menar också, att det är svårt att tolka innebörden de av internationella åtaganden Sverige gjort vad avser frågor med anknytning till etnisk diskriminering i arbetslivet. Vi delar också utredningens uppfattning otillbörlig särbeatt handling av arbetssökande eller arbetstagare är oacceptabel och skall bekämpas. Vi är dock inte övertygade om att en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet är den enda och framför allt- den bästa vägen att för att komma till rätta med

de problem som möter invandrare på arbetsmarknaden. Vi anser att det skulle riktigt allvarligt överväga vara att om andra mer positivt inriktade åtgärder t.ex. förbättrad svensk- undervisning vore värda att pröva i första hand för komma - att till rätta med invandrares svårigheter svensk arbetsmarknad.

Om man efter en sådan prövning ändå skulle för stanna att en arbetsrättslig lagstiftning är önskvärd, dock anser att utredningens förslag är acceptabelt. -

sou 199296 Bilaga 3

Särskilt yttrande

från experten Gunilla Upmark

Diskriminering vid anställning

Enligt min mening bör förbudet mot diskriminering vid anställning enligt 1 § få en annan utformning. Som utvecklas

nedan är jag kritisk mot att förbudet förutsätter någon blivit att

förbigången. Jag anser också att förbudet bör omfatta fler situationer än vad med förslaget.

som avses

Det jag vänder mig emot är att regeln konstruerats

så att

frågan om förutsättningarna för arbetet blir ett självständigt

moment. Först om käranden kan visa att han eller hon blivit

förbigången kommer man på det

som anges vara processens

kärnfråga, nämligen arbetsgivarens syfte. Jag risk

ser en att många käromål faller redan innan kommer till man det väsent-

liga. Diskrimineringsmålen kommer med andra ord i

stor

utsträckning att handla om meriter och meritvärdering och inte om diskriminering. Särskilt mycket vägledning inte i frågan hur de

ges om

sökandes förutsättningar för arbetet skall bedömas. Det

sägs

bara att en samlad bedömning skall göras vilken

t.ex. av typ av arbetskraft som arbetsgivaren egentligen sökt och av hur väl de olika sökandena mot kraven. svarar

Jag vågar påstå, att utvecklingen arbetsmarknaden har gått

mot ett mindre formaliserat synsätt med mindre klara och

preciserade normer när det gäller bedömningen

av en persons

kvalifikationer och lämplighet för arbete. Därmed bör

ett det också svårare, för inte säga omöjligt, vara att att i rättslig

ordning avgöra någon blivit förbigången. Även detta

om är ett

skäl att tona ned frågan förutsättningarna för arbetet.

om

Bilaga 3 sou 199296

Ett anställningsbeslut bygger således i dag inte så mycket på

värderingen av formella meriter utan på den svårmätta mer faktorn personlig lämplighet. Jag vill här hänvisa till en undersökning som redovisas i tidningen Arbetsmarknaden nr 51992. Av den framgår att samarbetsförmåga,

initiativförmåga och utåtriktad läggningkontaktförmåga

av arbetsgivarna anses som allra viktigast när de bedömer en persons förmåga att klara ett arbete är anmält på

som arbetsförmedlingen. Betydligt fler

arbetsgivare anser sådana faktorer vara av stor betydelse än att den sökande har utbildning mot yrket eller yrkeserfarenhet eller

allmän arbetslivserfarenhet. Utredningen visar också förutom att värdefull yrkeserfarenhet så är goda referenser, ett bra intryck vid anställningsintervjun och förmåga i att passa arbetsmiljön de enskilda faktorer betyder mest vid som anställningen. Sociala aspekter väger alltså mycket tungt.

Min egen erfarenhet från tiden hos DO med åtskilliga samtal med arbetsgivare och personalanställare överensstämmer med den bild undersökningen Sociala faktorer, som ger. personkemi och social kompetens har mycket stor betydelse vid urvalet. Detta gäller vid de flesta slag tjänster och blir av ofta utslagsgivande även bland mycket högt kvalificerade personer. En person med formellt sett betydligt sämre kvalifikationer kan förbi en medsökande därför han eller hon gjort att ett mycket gott intryck vid anställningsintervjun. Jag föreställer mig det att framför allt är i det slutliga valet faktorer detta som av slag fäller avgörandet. I den första gallringen kan man nog normalt anta att arbetsgivaren går mer systematiskt till väga och beaktar

det som är objektivt mätbart, såsom utbildning och yrkesbakgrund. Därför bör det enligt min mening också lättare vara att skönja ett diskriminerande syfte i detta inledande skede.

Parentetiskt vill jag tillägga den friare att bedömningen av vem som kan anses lämplig för arbete ett säkerligen inte gagnar invandrare. Risken är stor att denne uppfattas som avvikande och främmande, vilket kläs i termer av att personkemin inte

sou 199296 Bilaga 3

stämde eller liknande. Man faller i ett schablontänkande att den som är mest lik också är den bäst in. Det säkra som passar föredras framför det osäkra. Jag tror dock detta är

att mycket svårt att fånga med förbudsbestämmelser. Sådana fenomen är

i stället något måste uppmärksammas på generellt som ett mer plan.

I stället för den av utredningen föreslagna bestämmelsen i

1 § förordar jag ett generellt utformat diskrimineringsförbud.

Det skall avse alla situationer då arbetssökande i samband en med ett anställningsförfarande blir påtagligt orättvist behandlad

på grund av sitt etniska ursprung etc. Jag ansluter mig till utredningens förslag i fråga diskrimineringsgrunderna,

om men använder för enkelhetens skull termen etniskt ursprung. Förbudet skall således inte bara det fallet går avse att en person miste om en tjänst grund sitt etniska Det bör av ursprung.

också vara tillämpligt t.ex. arbetsgivare

om en av samma

anledning underl åter att kalla någon till intervju eller omedelbart

vid en första kontakt avvisar arbetssökande. I dessa fall en

består diskrimineringen i att den arbetssökande inte får

en rättvis möjlighet att aspirera ett arbete. Inte heller bör det krävas att någon faktiskt anställs för förbudet skall kunna att göras gällande. Det i praktiken inte ovanliga fallet att en

arbetsgivare helt avstår från att anställa när endast

personer av icke önskvärt etniskt står till buds bör också omfattas ursprung

och detta inte bara när ett anställningsbeslut fattas i nära anslutning, vilket är innebörden av utredningens förslag. Det vägledande vid bedömningen någon har blivit

av om diskriminerad i de angivna situationerna skall hur nu vara

arbetsgivaren skulle ha behandlat i fråga han eller

personen om hon hade haft annat etniskt eller, vilket väl det i ursprung

allmänhet blir fråga varit svensk. I DOs förslag till om, lag på

området utvecklas detta diskrimineringsbegrepp närmare. Jag

hänvisar till den framställningen, DOs ärende 615-89; förslaget överlämnat till regeringen den 22 december 1989. Där

anges

Bilaga 3

sou 199296

också varför förbudet bör träffa

diskriminering under an-

ställningsforfarandets gång och inte bara i dess slutskede. I D0s förslag anges också när intressekollisioner olika av slag bör medföra att förbudet inte blir tillämpligt.

Detta generellt utformade diskrimineringsbegrepp har i sin

uppbyggnad likhet med straffbestämmelsen mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § första stycket brottsbalken. Jag

anser

att arbetsgivarens bemötande av den arbetssökande under

anställningsförfarandets gång kan liknas vid flera de situatioav ner som omfattas av straffbudet, inte bara träffar som ren

avtalsvägran utan också t.ex. det fallet att en näringsidkare låter en kund vänta obefogat länge på betjäning

Kommentar till

brottsbalken II, sjätte upplagan, 267. Som s. jag anfört ovan

bör det nog i allmänhet lättare finna

vara att ett diskriminerings-

uppsåt i detta tidiga skede än i fråga det slutliga anställ-

om

ningsbeslutet. Jag ansluter mig till den framlagda utredningens nu förslag om

en uppdelad bevisbörda. Man kan föreställa sig de fall att. som kommer att dras inför domstol är sådana där det förekommer

negativa uttalanden arbetsgivaren eller där av omständigheter av annat slag ganska tydligt pekar på att arbetsgivaren velat

undvika att anställa någon på grund hans etniska av ursprung.

Ett skadeståndssanktionerat diskrimineringsförbud kan rimligen inte syfta så mycket längre än till fånga

att dessa ganska klara fall. Detta innebär å andra sidan behovet generella att av åtgärder för att motverka allmänt förekommande

mera oavsiktlig

indirekt diskriminering och institutionell diskriminering framstår

så mycket tydligare.

DO-förslaget, som jag alltså förordar, innebär i fråga

om i

diskriminering vid anställning ett mer konsekvent fullföljande ‘ av tanken att det skall arbetsgivarens syfte

vara som avgör rättsenligheten. Det är detta som skall det centrala ämnet vara för processen och inte, hittills i flera könsdiskriminesom

Jag

sou 199296 Bilaga 3

ringstvister, frågan meriter och meritvärdering. Säkert

om kommer man även med ett på detta sätt utformat förbud in på

ñrutsättningarna för arbetet motsvarande sätt i ett

som man

diskrimineringsmál enligt brottsbalken kan behöva pröva frågan om kundensklientens förmåga att fullgöra sin del avtal.

av ett En uppenbarligen saknar

person som förutsättningar för ett

arbete kan naturligtvis inte diskriminerad han vägras anses om

anställning. Han skulle inte ha fått arbetet sig han

vare var

svensk eller invandrare. En meritvärdering sig mycket

som ter avvikande kan naturligtvis också ett tecken på diskriminevara

ring. Den av mig förordade modellen innebär förutsätt-

att

ningarna för arbetet är en omständighet kan tala för eller

som

emot diskrimineringsuppsåt.

Slutligen vill jag när det gäller frågan sanktioner hänvisa

om

till DOs ovannämnda förslag.

2 DOs roll

Enligt förslaget skall DO tilläggas processförande roll i

en

diskrimineringstvister på motsvarande sätt JämO i jim-

som ställdhetsmål. Jag känner mig tveksam till detta.

DO-ämbetet har funnits i drygt år och ombudsmannen får

sex numera anses ha etablerats i sin roll som samhällsdebattör,

opinionsbildare och pådrivare i arbetet mot rasism, främlingsfientlighet och etnisk diskriminering. Rollen i de enskilda

ärendena är kanske mindre känd. Där har DO i huvudsak en

rådgivande funktion. I frågor som kan väntas bli anhängiggjorda

i domstol eller myndighet skall DO inte

annan föregripa prövningen genom att ge uttryck för något eget ställningstagande, sägs det i förarbetena till DO-lagen prop. 19858698

s. 73. Tanken är inte att DO skall driva för enskildas processer

räkning, även om detta inte sägs uttryckligen i förarbetena. I början av DOs verksamhet framfördes det ofta kritik

mot att ombudsmannen saknade tänder och ämbetet därför inte att

Bilaga 3

sou 199296

skulle kunna göra någon Man kan nytta. anta att man då bl.a.

syftade på det nyssnämnda förhållandet. Lagstiftning som kan

utgöra skydd mot etnisk diskriminering fanns

i och för sig på

de flesta samhällsområden redan på denna tid.

Enligt min mening -jag har arbetat i år

tre som jurist hos DO

saknar kritiken fog. Låt

- vara som part i målet anser jag att

rollen som rådgivare i de enskilda

ärendena har fungerat väl.

Det har t.ex. handlat

om att upplysa om gällande lagar och

andra regler eller att hänvisa till rätta myndigheter eller andra

organ. Ganska ofta har DO varit i kontakt med den som utpekats i anmälan för att inhämta

upplysningar. Saken har

många gånger kunnat lösas vid sådana informella kontakter.

Jag kan inte se varför den omständigheten att man nu fullföljer lagstiftningen mot etnisk

diskriminering genom regler som i

princip inte innebär än att även arbetssökande mer ges rättsligt skydd skulle motivera en omgestaltning DOs roll.

av

En processförande uppgift kan medföra DO att kommer att

uppfattas mer som övervakare

en av att arbetsgivare inte bryter

mot diskrimineringsförbuden än den opinionsbildare

som och

pådrivare som han enligt min

mening i första

hand bör vara.

I många sammanhang är det detta kanske kan verka

- för-

vånande t.o.m. fördel för DO - en att inte behöva hota med

process när det handlar att övertyga om en motspänstig arbetsgivare att han bör ändra sitt beteende. Styrkan liggeri tyngden i argumenten, inte i möjligheten att vidta rättsliga åtgärder.

Till detta kommer synpunkter av mera praktisk art. Med en förändrad roll kommer krav och

nya förväntningar från enskilda

om processhjälp; det är inte minst ekonomisk en fråga. En

processförande roll skulle alltså kräva

ytterligare resurser till

DO-ämbetet. Det är märka

att att det inte bara är själva

processen som skulle ta tid och i anspråk. Ett förmodresurser

ligen betydande arbete skulle krävas för avgöra

att om saker

som hänskjuts till ämbetet över huvud taget är processbara.

Ett

nej måste vara väl underbyggt och

många gånger krävs det nog

sou 199296 Bilaga 3

en ganska ingående utredning innan ett sådant ställningstagande

kan göras.

Man kan också fråga sig om det är särskilt praktiskt och ekonomiskt försvarbart att en centralt belägen myndighet

som D0 skall biträda enskilda som är bosatta andra ställen i landet. Förberedandet kräver kontakter med av en process

huvudman och vittnen och kanske undersökningar på platsen.

Det kan alltså bli fråga långa, tidsödande och kostsamma om resor.

Det finns enligt min mening också betänkligheter

av mer

principiell art. I en diskrimineringstvist handlar det att

om företräda en enskild sig illa behandlad. Den person som anser som för talan gör det som ombud för den kränkte. Jag tror att det många gånger skulle vara svårt att balansera denna roll som

en enskilds talesman mot myndighetsrollen och de krav den

som

ställer på sakligt och objektivt uppträdande, även det inte

om

rör sig om myndighetsutövning i egentlig bemärkelse. Förutom

att bestämma hur processen skall läggas vilka vittnen upp, som skall höras osv., kan det bli fråga att anta eller förkasta om

förlikningsbud. Det är att märka att den processförande rollen skulle skilja sig från den allmän åklagare har. Denne

som en företräder det allmänna och skall också föra fram omständigheter som talar till motpartens fördel. Den för talan för som någon i en civilprocess bör enligt min uppfattning göra det så

långt som möjligt i enlighet med huvudmannens intressen och

önskemål som ett språkrör för honom eller henne.

En diskrimineringstvist kan väntas dra till sig betydande

intresse inte minst från massmedias sida. Genom uppmärksam-

heten skulle diskrimineringsförbuden kunna avsevärd

genom-

slagskraft. Detta kunde i och för sig ett skäl för DO

vara att

uppträda i domstolen. Saken har emellertid också sida.

en annan

Utgången av en tvist är sällan given. Flera förlorade

processer

skulle knappast stärka ämbetet. Man kan inte övertygad

vara om

att lagstiftaren skulle vara villig att rätta till den brist i lagstift-

Bilaga 3

sou 199295

ningen som utgången kanske berodde på. Och skulle förlusten

bero på ett överlägset processande från motpartens sida, är det

knappast heller något skulle stärka respekten för

som ombudsmannen och hans möjligheter att verka pá det generella planet.

Det väsentliga som jag ser det är att den blivit för

som utsatt

diskriminering blir företrädd på det från alla synpunkter bästa

sättet. Av angivna skäl känner

nu jag mig tveksam till att förslaget är så väl övervägt i denna del.

Statens offentliga utredningar 1992

Kronologisk förteckning

Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningens 37.Psykiatrin desspatienter levnadsforhlllanden. och - —— villkor i högskolanU. vlrdensinnehlllochutveckling.S. Reglerlör risker.Ettseminarium varförvi om 38.FI-isllende skolor.Bidragoch elevavgifla.U. tillåter mer föroreningar inne In ute. M. 39.Begreppet arbetsskada. Psykisktstördas situationikommunerna Risk-ochskadchantering i statlig verksamhet. Fi. -cn probleminventering ur socialtjlnstms 4l.Anglendevattenskotrar. M. perspdttiv.S. 42.kretslopp Basen förhållbar Stadsutveckling. M. - 4.Psykiatrini Norden -ett jlmforandeperspektiv. S. 43.EoocyclesTheBasisof Sustainable Urban koncessionförförslkringssammanslumingar. Ft. Development. M. Ny mervlrdesskattelag. 44. Resurser forhögskolans grundutbildning. U. Motiv. Del 45. Miljöfarligtavfall ansvar ochriktlinjer. M. - - Författningstext bilagor. och Del2 Fi. 46. Livskvalitet psykisktlångtidssjukaforskning för - - 7.Kompetensutveckling - en nationen strategi A. kring savice.stödochvård.S. Fastighetstaxa-ing nun. — Bostadsrätter. Fi 47.Avreglerad bostadsmarknad. Delll. Fi. Ekonomi ochrätt i kyrkan C. 48.Effektivare statistikstymingDenstatliga - 10.Ett. nytt bolagförnmdradioslndningar. Ku statistikens finansiering samordning. och Fi. ll. Faatighetsskatt. Fi. 49.EES-anpassningmarknadsföringslagstilhiingcn. av 12.Konnstnârlig högskoleutbildning. U. C 13. Bumdna aktier.Ju. 50. Avgifta ochhögkostnadsskydd inom[idro- och 14.Mindrekadmiumihandelsgödsel. Jo. handikappornsorgen. S 15.Ledning och ledarskap i högskolannågra 51.Översyn av sjpolisen. Ju. perspektivochmöjligheta.U. 52.El1 samhälle alla. to 16.Kroppenellerdöden. 53.Skattpl dieselolja. FL 17.Demsistaundersökningar obduktionen i ett 54. Metförmindre nya styrfonnerförbarn- och - psykologisktperspektiv. S. ungdomspolitiken. C. 18.Tvlngsvlrdi socialtjänsten ansvar ochinnehåll. 55.R1d för forskning om transporter och - 19.ungtidsutredning 1992.Fi. kommunikation. K. 20.Statenshundskola. ombildningfrånmyndighet till Rid för forskning om transporter och aktiebolag. kommunikation Bilagor.K. 21.Bostadsstñd till pensionlrer.S. 56.Färjor och farleder.K. 22.EB-anpassning av kreditupplysningslagen Ju. 57. Beskattning vissanaturaförmlner av mm. Fi. 23.Kontrollfragori mlldatoriseringen Fi. mm. 58.Miljöskulden. En rapport om hurmiljöskulden 2A.Avreglaad bostadsmarknad Fi. utvecklas vi om ingenting gör. M. 25.Utvärdering försöksverksamheten av med3-Arig 59. Llraruppdraget. U. yrkesinriktad utbildningigymnasieskolan. U. 60. Enklareregler förstatsanstlllda. Fi. 26.Rättentill folkpensionkvalifikationsregler i 61.Ettreformerat lklagarvlsezide. Del. ochB. Ju. A internationella förhållanden. S. 62. Forskning ochutvecklingför totalförsvaret - Rirslag 27. Årsarbetstid. A. till Åtgärder. F6. 28. av kasinospelenligtinternationella 63.Regionala roller en perspektivstudie. C. - regler. Fi. 64.Utsikt mot framtidens regioner sju debattinllgg. C. - 29. Smittskyddsinstitutet - ny organisation for Sveriges 65. Kartboken. C. nationellasmittskyddsmnktioner. 66.Västsverigeregioni utveckling.C. - 30. Kreditförslkring Några aktuellaproblem.Fi. 67.Fortsattreformcring av företagsbeskatmingen. Del - 31.Lagstifming satellitslndningar om av Fi. TV-program.Ku. 68.Långsiktigmiljöforskning. M. 32.Nya Inlandsbanan. K. 69. Meningsfullvistelse asylforllggning. Ku. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrorelsernas tjänst C. 70.Telelag.K. 34. Fastighetsdatasystemets dllorsmlknlr.M. 71. Bostadsförmedling i nya former. Fi. 35.Kart-ochmåmingsutbildningar i nya skolformer.M. 72. Detkommunala medlemskapet. C. 36.RadioochTV i ett. Ku.

Statens offentliga utredningar 1992

Kron0l0g§k förteckning

73 Vumd ochvalfrihet service,stödochvardför psykjjklstördaS. 74,Prov; privat Provning ochmätteknikinomSPoch - SMP i europaperspektiv. N. 75. Ekonomisk politikunderkriser och i krig. Fi. 76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetånkande. Skogspolitiken inför2000-talet. Bilagor skog-politikeninför2000-talet. BilagorII. Jo. 77. Psykisktstördaisocialförsäkringen ett kunskaps- undezlag. 78. Utredningen vissa om internationella insolvensfrågor. Ju. 79 statens fastigheter och lokaler ny organisation Fi. - 80. Krimlnologiskochkriminalpolitisk forskning.Ju. 31 Tnfikpolisen mer in dubbeltbättre.Ju. 82. Genteknik en utmaning. Ju. - 83. Aktiebolagslagen ochEG.Ju. 84. Ersättning förkränkning genom brott.Ju. 85. Rirvallning försvarsfasügheter. av F6. 86.Ett nytt betygssystem. U. 87. Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch livsmedelsindustri förEG förslag om vegeta- biüesektorn, livsmedelsexponen ochdenekologiska produktionen. Jo. 88. Veterinär Verksamhet behov,organisation och finansiering. Jo. 89. Bostadsbidragenklare - rättvisare billigare.S. - - 90, Biobgmslen för framtiden. Jo. 91 Biobunslenför framtiden. Bilagedel. Jo. 92 Pliktleverans. U. 93.Svensk skolai världen.U. 94.Skola for bildning. U. 95. Den svenska marknaden förprojektkapital - statens nuvarande ochframtidarolLN. 96. Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Ku.

Statens 1992

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Bundna aktier. [13] NyaInlandsbanan. [32]

EES-anpassningkreditupplysningslagen. [22] Råd för forskning om transporter och kommunikation av Översyn sjöpolisen. [51] RM forforskning transporter om och kommunikation av Eu reformen lkiagarvisende. Del A ochB. [61] Bilagor. [55]

Utredningen vissainternationella insolvens- Rrjor ochfarleder. [S6] om fråsor-[78] Telelag.[70]

Kriminologiskochkriminalpolitisk forskning.[80] Finansdepartementet Trafikpolisen mer In dubbeltbittra.[81]

Genteknik en utmaning.[82] Koncession för förslkringssammansluntingar. [5] - Aktiebolagslagen ochBG.[83] Ny mervlrdesskattelag.

läsattningförkränkning genom brott.[84] Motiv.Del - Författningstext och bilagor. Del [61 Försvarsdepartementet - Fastighetstaxering Bostadsrätter. [8] nun. —

Forskning och utveckling förtotalförsvaretförslag Fastighetsskatt. [11] uu åtglrder.[62] Lingtidsutredningen 1992.[19]

Förvaltning försvarsfastigheter. [85] Kontrollfragor i mlldatoriseringen mm. [23] av Avreglerad bostadsmarknad. [24] Socialdepartementet Kartläggning kasinospel enligt internationella av -

Psykisktstördassituationikommunerna regler.[28]

probleminvmterirtg socialtjänstens perspektiv. [3] Kredittörslkring Några aktuella problmt. 301 -en ur - Psykiatrini Norden Risk-och skadehantuing i statlig verksamhet [40] - ett jämförande perspektiv.[4] Avreglerad bostadsmarknad. DelII. [47] Kroppen efter döden.[16] Densistaundersökningenobduktionen Effektivare statistikstymrngDen statliga statistikens - i ett psykologiskt perspektiv. [17] finansiering och samordning. [48]

Pvlngsvlrdi socialtjänsten ochinnehAll.[18] Skattpt dieselolja. [53] - ansvar Statens hundskola. ombildning frånmyndighettill Beskattning vissa av naturaförmlner mm. [57]

aktiebolag.[20] Enklarereglerfor statsanstillda. [60]

Bostadsstöd Fortsattreformering av företagsbeskatmingm. Del till pensionärer. [21] Rätten till folkpension kvaliñkationsregler i 671 - [71] internationella förhållanden. [26] Bostadsförmedling inya former.

Smittskyddsinstitutet organisation Ekonomisk politikunder kriseroch i krig. [75] - ny för medges Statens fastigheter och lokaler ny organisation. [79] nationellasmittskyddsfunktioner. [29] -

Psykiatrinochdesspatienter levnadsförhållanden, - Utbildningsdepartementet vlrdensinnehållochutveckling.[37]

Begreppet arbetsskada. [39] Frihet ansvar kompetens. Grundutbildningerts villkor - - Livskvalitet för psykisktlångtidssjuka ihögskolan.[1]

forskningkringservice.stödochvård.[46] Konstnärlig høgskoleutbiidning. [12] - Avgifterochhögkostnadsskydd inomäldre-och Ledning ochledarskap i högskolan några perspektiv handikappomsorgen. [50] och möjligheter [15]

Ettsamhälleföralla. [52] Utvärdering av iörsöksverksamheten med 3-Lrig

Vllñrd och valfrihet service, stodochvard for yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan [25]

psykisktstörda.[73] Fristående skolor. Bidragoch elevavgiña. [38]

Psykisktstörda i socialförsäkringen kunskaps- ett Resurser förhögskolans grundutbildning. [44] underlag.[77] Llraruppdragel. [59]

Bostadsbidragenklare rättvisare billigare. [89] Ett nytt betygssystem. [86] - - - Pliktlevaans.[92]

Svenskskolai världen. [93]

Skolaförbildning. [94]

Statens offentliga

utredningar 1992

Systematisk förteckning

m Jordbruksdepartementet Miljöoch naturresursdeparteementet

Mindrekadmiumihandelsgödsel. [14] Reglerförrisker.Ettseminarium om vartörr vi tillåter Skogspolitiken inför2000-talet. l-luvudbetänkande. föroreningar mer inneEn ute. [2] [76] Fastighetsdatasystemels datorsmikmr. [34] Skogspolitiken inför2000-taletBilagor [76] Kart-ochmåtningsutbildningar i nya skolfoormer.[35] Skogspolitiken inför2000-taletBilagorll. [76] Angående vattenskoter.[41] Åtgärderför förberedaSveriges att jordbnikoch Kretslopp Basenför hållbarstadsutveckliring. - [42] livsmedelsindustri för EG förslag om vegetabilie- Ecocycles - - TheBasisof Sustainable UrbanaDevelopsektorn.livsmedelsexporten ochdenekologiska [43] ment. produktionen. [87] Miljöfarligtavfall ansvar ochriktlinjer.[445] - Veterinärverksamhetbehov,organisation - och Miljöskulden. En hur miljöskuldden utveckrapportom fmansiering. [88] las vi ingenting om gör. [58] Biobrånslen förframtiden.[90] Långsiktigmiljöforskning.[68] Biobränslen förframtiden.Bilagedel[91]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompetensutveckling nationellstrategi.[7] - en Årsarbetstid. [27]

Kulturdepartementet

Ett nytt bolagförrundradiosândningar. [10]

Lagstiftning satellitsândningarTV-program. om av

[31]

RadioochTV i ett. [36] Meningsfullvistelsepåasylförläggning. [69]

Förbud mot etniskdiskriminering i arbetslivet. [96]

Näringsdepartementet

Provaprivat- ProvningochmätteknikinomSPoch

SMPi europaperspektiv. [74]

Densvenska marknaden förprojektkapital

- statens nuvarande ochframtidaroll. [95]

Civildepartementet

Ekonomioch rätt kyrkan.[9] i

Kasinospelsverksamheti folkrörelsemas tjänst [33]

EES-anpassningmarknadsföringslagstifmirtgen. av [49]

Merförmindre nya styrformerförbam-och ungdomspolitiken. [54]

Regionala roller en perspektivstudie. [63] - Utsikt mot framtidens regioner sjudebattinlägg. [64] - Kanboken.[65]

Västsverigeregionl utveckling.[66] - Detkommunala medlemskapet. ,,_, _______ [72] ‘° I

Q

U.,I 1 . , _,

1992 l l O 4

- -

STOCKHOLM