Järnväg för resenärer och gods

Till statsrådet Ulrica Messing

Genom regeringsbeslut den 31 maj 2001 bemyndigades dåvarande chefen för Näringsdepartementet, statsrådet Björn Rosengren, att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn.

Utredningen har benämnts Järnvägsutredningen.

Med stöd av bemyndigandet förordnades från och med den 14 augusti 2001 f.d. generaldirektören Jan Brandborn till särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades från och med den 9 oktober 2001 hovrättspresident Anders Iacobæus.

Till experter förordnades från och med den 9 oktober 2001 avdelningsråd Stig-Arne Ankner, kansliråd Tom Andersson, direktör Sven Bårström, avdelningschef Lena Ericsson, ämnesråd Peter Fäldt, transportansvarig Lars Hallsten, direktör Dick Ivarsson, personalchef Ann-Charlotte Jakobsson, ämnesråd Kersti Karlsson, kansliråd Henrik Kjellin, VD Helena Leufstadius, utredare Annika Olsson, VD Peeter Puusepp, kansliråd Ulrika Rosenberg, rättssakkunnig Ulrika Sigerud, från och med den 22 januari 2002 direktör Stefan Back och från och med den 1 november 2002 VD Peder Wadman.

Den 3 december 2001 entledigades utredare Annika Olsson från uppdraget samt samma dag förordnades chefssamordnare Pär-Erik Westin. Den 11 februari 2002 entledigades personalchef Ann- Charlotte Jakobsson från uppdraget samt samma dag förordnades enhetschef Lotta Danin. Den 31 maj 2002 enledigades rättssakkunnig Ulrika Sigerud från uppdraget samt samma dag förordnades rättssakkunnig Maria Braun. Den 15 augusti 2002 entledigades VD Peeter Puusepp från uppdraget och förordnades samma dag som sekreterare i utredningen. Den 10 mars 2003 entledigades direktör Dick Ivarsson från uppdraget samt samma dag förordnades direktör Ove Andersson. Den 25 augusti 2003 entledigades rätts-

sakkunnig Maria Braun från uppdraget samt samma dag förordnades rättssakkunnig Anna Förander.

Den 15 oktober 2001 förordnades Lars Hellsvik som huvudsekreterare. Till sekreterare förordnades Lovisa Hansson från och med den 24 september 2001, Carl Silfverswärd och Åsa Tysklind från och med den 29 oktober 2001, Pia Bergdahl från och med den 1 oktober 2002 och Mattias Steen från och med den 7 januari 2003. Maria Lindström tjänstgjorde som bitr. sekreterare mellan 10 juni till och med den 12 juli 2002 och mellan 19 augusti till och med den 29 augusti 2002. Den 1 september 2003 entledigades sekreterare Åsa Tysklind från uppdraget.

I delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) lämnades förslag om hur EG-direktiven i det s.k. första järnvägspaketet skulle implementeras i svensk lag. Som ett led i detta arbete utarbetades också ett förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att slutföras under år 2004.

I detta betänkande lämnar jag förslag om hur järnvägens personoch godstrafik skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna kundernas intressen. Olika modeller för hur järnvägsföretag och andra skulle kunna organisera transport- och trafikflöden på järnvägen har utgjort ett viktigt inslag i de överväganden som gjorts. Vidare presenteras ett antal förslag till åtgärder som bedöms kunna bidra till att järnvägsmarknaden utvecklas.

Härmed överlämnar jag huvudbetänkandet Järnväg för resenärer och gods (SOU 2003:104). I volym 1 återfinns mina överväganden och förslag. Volym 2 innehåller rapporter som tagits fram som underlag för mina överväganden.

Stockholm den 25 november 2003

Jan Brandborn /Lars Hellsvik Pia Bergdahl

Lovisa Hansson

Peeter Puusepp

Carl Silfverswärd

Mattias Steen

Förkortningar

SJ Affärsverket SJ t.o.m. år 2000 SJ AB Det statligt ägda persontrafikbolag som bildades i sam-

band med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ ASJ Affärsverket Statens järnvägar. Den myndighet som

återstår av SJ efter bolagiseringen av olika verksamhetsgrenar.

SIKA Statens institut för kommunikationsanalys KTH Kungliga Tekniska Högskolan SLTF Svenska Lokaltrafikföreningen

Sammanfattning

Uppdraget

I detta betänkande lämnas förslag om hur person- och godstrafiken på järnväg ska kunna utvecklas. Förslagen har i enlighet med direktiven för utredningen utformats med utgångspunkt från konsumentintresset. Olika modeller för utvecklad konkurrens har därvid utgjort ett av de medel som jag har haft i uppgift att analysera i syfte att effektivisera och kundanpassa verksamheten.

Översynen av järnvägslagstiftningen, utredningens andra huvuduppgift, resulterade under maj 2002 i betänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Där gav jag bl.a. förslag till hur EG-direktiven i det så kallade första järnvägspaketet skulle införlivas i svensk rätt. Det innebar samtidigt att jag utformade förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. Översynen av lagstiftningen kommer att avslutas under våren 2004 och då omfatta den direkt kundrelaterade järnvägslagstiftningen i järnvägstrafiklagen samt förslag om hur den nya konventionen för internationell järnvägstrafik (COTIF) ska införlivas i den svenska lagstiftningen.

De nya villkor som gäller efter bolagiseringen av verksamheterna inom SJ år 2001 visade sig snart innebära problem för kärnverksamheterna inom järnvägen Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och andra järnvägsfastigheter. I enlighet med särskilt tilläggsdirektiv lämnade jag i november 2002 en särskild rapport med förslag till hur förvaltningen av fastigheter och terminaler inom Jernhusen AB skulle omvandlas för att bättre stödja järnvägens person- och godstrafik.

Utgångspunkter för överväganden och förslag

Järnvägstrafikens framtida roll på persontrafik- och godstransportmarknaden måste bedömas med utgångspunkt i de strukturella för-

Sammanfattning SOU 2003:104

ändringar som skett och framledes kan antas ske i samhället. De åtgärder som föreslås måste också ställas i relation till hur medborgarna genom sina representanter i riksdagen, regeringen och kommuner vill att samhället ska utvecklas. Min roll i detta sammanhang har varit att överväga hur nya förutsättningar för att bedriva person- och godstrafik på järnvägen kan bidra till att transportpolitiska och andra samhällsmål kan uppfyllas.

Som en grund för mina överväganden har jag låtit Järnvägsgruppen vid KTH illustrera hur järnvägens roll kan utvecklas i ett antal marknadsscenarier. Dessa speglar olika marknadstillträdesmodeller, utvecklingen på operatörsmarknaden samt antaganden om hur samhället respektive marknadsaktörerna utvecklar villkoren för hur trafiken kan utövas och resenärer och godskunder kan övertygas om att välja järnvägen. SIKA har i en annan studie bedömt förutsättningarna att bedriva kommersiell persontrafik på järnväg.

Persontrafiken (kap 2)

Persontrafikens utveckling (avsnitt 2.1)

Persontrafiken på järnväg hade, mätt i marknadsandelar, sin glansperiod före det andra världskriget. År 1930 svarade järnvägen och vägtransport med bil och buss vardera för lika stort inhemskt transportarbete. År 2002 var järnvägens andel endast sju procent. Dess andel i det långväga persontransportarbetet är nu omkring 15 procent medan andelen är ca fyra procent i det kortväga. Ökningen av resandet, från i genomsnitt 345 mil per år och person år 1950 till 1 435 mil år 2002, har väsentligen tillfallit vägtrafiken.

De nya villkor som 1988 års transportpolitiska beslut erbjöd har emellertid lett till en renässans för järnvägens persontrafik. Trafikhuvudmännens rätt att organisera den lokala och regionala järnvägstrafiken medförde en kraftfull utveckling av den lokala och regionala järnvägstrafiken. Tåget har fortsatt att ta marknadsandelar i denna trafik från bilen trots att det kollektiva resandet som helhet för närvarande minskar. Parallellt med denna utveckling har den interregionala trafiken ökat i än högre grad i takt med SJ:s satsning på snabbtåg, mer marknadsanpassad prissättning och andra åtgärder.

Järnvägstrafikens roll på den framtida persontrafikmarknaden (avsnitt 2.2)

Underlaget för kommersiell persontrafik begränsas enligt SIKA:s studie i första hand till tre järnvägslinjer (Stockholm – Göteborg/ Malmö/Sundsvall). Det betyder inte att järnvägen skulle sakna betydelse på andra linjer och för andra ändamål än rent kommersiell trafikutövning. En av järnvägens komparativa fördelar ligger i de förkortade restider den kan ge upphov till. Denna fördel utnyttjas enligt min bedömning bäst genom att använda järnvägen som ett medel för regionförstoring. De höga samhällskostnaderna för att driva trafiken och att vidmakthålla eller utöka infrastrukturkapacitet kan som regel motiveras främst då järnvägens egenskap av masstransportmedel kan tillvaratas.

Mina slutsatser om järnvägens framtida roll på persontrafikmarknaden är därför

att den i första hand bör utnyttjas för resor i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner där järnvägens karaktär av masstransportmedel kan tillvaratas. Motiven för att utveckla järnvägstrafiken bör vara

att tillgodose behovet av effektiva, bekväma och konsumentanpassade resor av god kvalitet,

att minska trängsel och annan miljöbelastning, samt att knyta samman boende-, arbets- eller utbildningsmarknader

eller kombinationer därav till funktionella regioner.

Marknadstillträdet (avsnitt 2.3)

På statens spåranläggningar regleras rätten att organisera och utföra trafik i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. På det övriga järnvägsnätet bestämmer infrastrukturförvaltaren vem som får trafikera spåren.

Den kanske viktigaste uppgiften under denna fas av utredningsarbetet har varit att bedöma effekterna av olika modeller för tillträde till järnvägens persontrafikmarknad. Jag har för det ändamålet övervägt för- och nackdelar med ett antal modeller som konsekvensbeskrivits av en för Järnvägsutredningen och KTH gemensam arbetsgrupp. Modellerna har omfattat allt från marknadsstyrd persontrafik till olika former av samhällsstyrt utbud. Bedöm-

Sammanfattning SOU 2003:104

ningarna har också omfattat den marknadstillträdesmodell som idag tillämpas på statens spåranläggningar.

Jag har funnit att ingen av modellerna förmår att ensam tillvarata samhällets önskemål som de uttryckts i de transportpolitiska målen. Därför har jag valt att föreslå en blandad modell där en ökad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud. Modellen innebär i korthet

att licensierade järnvägsföretag tillåts bedriva kommersiell persontrafik i konkurrens över hela det svenska järnvägsnätet. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras genom ett tillståndsförfarande,

att Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll i första hand ska vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Rikstrafiken och trafikhuvudmännen ska beskriva och motivera det önskade utbudet i långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram,

att kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men att Rikstrafiken och trafikhuvudmännen också kan välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag eller upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder, och

att upphandling av trafik bör göras när de kommersiella aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken och trafikhuvudmännen.

Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning (avsnitt 2.4)

För att få bedriva linjebunden järnvägstrafik måste den som organiserar trafiken ha ett trafikeringstillstånd som föreslås utfärdas av Järnvägsstyrelsen. En trafikutövare som anser sig lida skada av att ny trafik etableras ska kunna påkalla s.k. skadlighetsprövning.

Innebörden av det föreslagna regelsystemet är

att trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik,

att trafikeringstillstånd dock alltid ska ges om det leder till att en avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås,

att den som bedriver kommersiell trafik dock inte kan påkalla en skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik,

att trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor, hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges service m.m.,

att ytterligare villkor som kan behöva utfärdas för den linjebundna trafiken kan utfärdas även under tiden för tillståndet,

att tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt sätt avviker från villkoren för tillståndet, och

att beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen.

Operatörsmarknaden (avsnitt 2.5)

Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades redan 1988 för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare SJ AB råder fr.o.m. 1993 konkurrens i all upphandlad trafik. SJ AB innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Som framgått ovan anser jag att SJ AB:s monopol ska avskaffas.

Möjligheten för järnvägsföretag att konkurrera med SJ/SJ AB har medfört att såväl ett antal utländska som svenska operatörer har etablerats. Jag bedömer att vissa av dessa också har intresse av och finansiell förmåga att utöva kommersiell trafik.

Min slutsats är därför att några särskilda, strukturella åtgärder för nyetablering av järnvägsföretag inte behöver vidtas. Dock bör cabotage tillåtas för internationell trafik på samma villkor som på godssidan, dvs. under förutsättning att svenska järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer tillåts verka på samma villkor i de länder där de internationellt verkande företagen har sitt säte. SJ AB bör få ägarens, regeringens, tillåtelse att utöva trafik utanför Sverige.

Sammanfattning SOU 2003:104

Fordonsförsörjningen (avsnitt 2.6)

Fordonen ska enligt min uppfattning utgöra ett viktigt konkurrensmedel gentemot resenärerna och i de koncept som järnvägsföretagen erbjuder i samband med upphandling av trafik. Vissa åtgärder som vidtagits under de senaste åren riskerar att motverka dessa syften. Det gäller bl.a. fordonsanskaffningar som trafikhuvudmännen gör och som kan leda till långsiktiga bindningar till vissa fordon. Rikstrafiken hamnar i en liknande situation om man, i enlighet med regeringens ställningstaganden i samband med rekonstruktionen av SJ AB, ska bära betalningsansvar och restvärdesrisker för fordon som är tänkta att användas i upphandlad interregional trafik. SJ AB är dessutom genom de avtal som ingåtts mellan företaget och staten genom ASJ, affärsverket Statens järnvägar, uppbundna till fordon enligt de leasingavtal som SJ slöt under 90-talet. Vissa fordon som nu anskaffas på den svenska marknaden har dessutom en begränsad andrahandsmarknad eftersom de i regel inte kan användas på järnvägsnät utanför Sverige. Sammantaget leder ovanstående förhållanden till svårigheter att etablera en sund, kommersiellt verkande fordonsmarknad. På sikt riskerar utvecklingen att leda till att järnvägstrafiken tappar i attraktionskraft i förhållande till andra transportslag.

Mina ståndpunkter och ställningstaganden innebär att fordon, liksom andra insatsresurser, bör tillhandahållas under

likvärdiga villkor till samtliga operatörer på en successivt utvecklad marknad för nya och gamla fordon,

att etablering av fordonsbolag med uppgift att tillhandahålla fordon och service i anslutning till förhyrning och nyttjande av fordonen bör uppmuntras,

att fordonen bör utgöra ett konkurrensmedel gentemot resenärerna och i järnvägsföretagens erbjudanden i samband med upphandling,

att finansiella bindningar till följd av eget fordonsinnehav inte bör få åberopas i samband med skadlighetsprövning,

att Rikstrafiken bör avlastas betalningsansvar för fordon som inte kommer till användning i upphandlad regional trafik. Rikstrafiken kan annars av finansiella skäl tvingas till ställningstaganden som leder till felaktiga avväganden i upphandlingen av trafik,

att SJ AB, i samband med att man ser över sin affärsplan, också tar ställning till vilka fordon som behövs för den fortsatta verksamheten. Övertaliga fordon förs över till ASJ,

att SJ AB, för de fordon man behåller, betalar ersättning till ASJ på marknadsmässiga villkor,

att ASJ svarar för svenska statens betalningsförpliktelser för de järnvägsfordon som berörs av de leasingavtal som SJ ingick under 90-talet,

att ASJ hyr ut eller, när det är förenligt med finansierings- och andra villkor, säljer de fordon myndigheten förvaltar till järnvägsföretag eller andra auktoriserade verksamhetsutövare. Uthyrning eller försäljning ska ske till marknadsmässiga villkor, att stöd till lokal eller regional trafik i framtiden bör utgå som allmänt stöd i stället för som nyligen beslutats i form av riktade investerings- eller hyresbidrag,

att värdet av fordon ska redovisas till fullt marknadsmässigt värde oavsett om anskaffning subventionerats eller ej. Bidrag ska redovisas öppet så att korrekta överväganden om konkurrensförhållanden kan göras vid utfärdandet av trafikeringstillstånd.

Resenärsvillkor och resenärsservice (avsnitt 2.7)

Resenärernas synpunkter på kollektivresandet och den service som erbjuds i anslutning till det har studerats och övervägts i ett antal utredningar och forskningsprojekt. Senaste exempel är Kollektivtrafikkommittén i betänkandet Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67). Riksrevisionsverket genomförde för ett par år sedan en studie, Svagt konsumentskydd för järnvägsresenärerna (RRV 2001:21) där man särskilt granskade hur myndigheterna tar till vara konsumenternas intressen på järnvägsområdet.

Jag har på ett flertal områden samverkat med Kollektivtrafikkommittén under mitt arbete. Det gäller främst överväganden om bättre resevillkor för resenärerna men också i framtagandet av fakta från forskningssidan.

Det är min uppfattning att resenärernas ställning behöver stärkas och servicen utvecklas i flera avseenden. Det bör ske i ett Hela resan-perspektiv. Oavsett om man åker med tåg eller annat färdmedel är det avgörande att man kan känna trygghet och lita på att den service som erbjuds också levereras med utlovad kvalitet. Punktligheten är därför ett grundläggande krav som aldrig får eftersättas. Men nästan lika viktigt är att man, när förseningar inträffar, ges information om hur man kan ta sig till resmålet via egna insatser eller med de alternativ som inblandade företag erbju-

Sammanfattning SOU 2003:104

der. Resenären ska också ha rätt till ersättning eller kompensation till följd av kvalitetsbrister eller skada som uppstår till följd av att den utlovade resan inte levereras i enlighet med vad som kan förväntas i samband med olika typer av resor. Ytterst syftar dessa villkor till att åstadkomma bättre kvalitet från trafikutövarnas sida.

Den utveckling av reseutbud och resenärsservice som jag förväntar mig ska växa fram som resultat av den föreslagna marknadstillträdesmodellen får inte motverkas av att resenären upplever sig möta en splittrad och svåröverskådlig marknad. Resenärerna måste därför garanteras tillgång till lättöverskådlig information om det reseutbud som erbjuds i den linjebundna trafiken. Biljetter måste också kunna anskaffas på ett enkelt sätt.

Mina förslag innebär

att en trafikslagsövergripande resevillkorslag bör stiftas. Det lagförslag som tagits fram tillsammans med Kollektivtrafikkommittén bör ligga till grund för en sådan lagstiftning,

att lagen ska säkerställa att resenären ska kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits i tid. Vid störningar i trafiken måste passagerare ges god information i sådan tid att de kan anpassa sig efter den uppkomna situationen,

att resenären ska ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad han eller hon haft anledning att räkna med,

att resenären dessutom ska ha möjlighet till ersättning för den skada som uppstår för honom eller henne, t.ex. teaterbesök som inte kan genomföras,

att infrastrukturförvaltaren bör täcka kostnaderna för utbetalade ersättningar när denne vållat skadan. Formerna för regresskraven bör regleras i trafikeringsavtalet mellan infrastrukturförvaltarna och trafikorganisatörerna,

att det bör tillskapas en för hela landet samlad reseinformation för alla transportslag. Rikstrafiken bör ges rätt att utfärda föreskrifter om hur en sådan information ska åstadkommas, och

att järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer som bedriver linjebunden persontrafik ska kunna erbjuda biljettservice för hela resan.

Terminaler och terminalservice (avsnitt 2.8)

I persontrafikterminalerna ska många intressenters önskemål tillgodoses, i första hand självklart resenärernas. För att göra det kollektiva resandet till ett både tillgängligt och attraktivt alternativ måste terminalerna och samarbetet kring dem utformas så att olika transportmedel och trafikutövare kan samverka.

Terminalerna har också en viktig funktion i den samhällsservice som erbjuds allt från pendlare till resenärer som mer sällan besöker orten, för många det första intrycket av orten ifråga.

Som resultat av de förslag som jag förde fram i rapporten Förvaltningen av järnvägens fastigheter (2002-11-27) har en omdaning av verksamheten inom Jernhusen inletts. Jag hyser goda förhoppningar om att stationsförvaltningen kommer att kunna fungera som en stödfunktion till trafiken. En stationskommitté har också på mitt initiativ bildats under Samtrafikens hägn. I den samlas trafikintressenterna, dvs. järnvägs- och andra transportföretag, trafikhuvudmän och Rikstrafiken för att formulera sina krav på stationernas utveckling till fungerande resecentrum. Även Banverket, Vägverket och kommunerna deltar i arbetet. Banverket bedriver sedan tidigare ett antal projekt för att utveckla stationerna och stationsmiljön.

Sammantaget ser jag positivt på den utveckling som nu pågår. Den bör dock kompletteras med åtgärder som säkerställer att resenärerna kan göra sin röst hörd och att deras synpunkter beaktas i berört utvecklingsarbete.

Mina synpunkter och förslag innebär att verksamheten inom Jernhusen AB fortsatt ska omvandlas till

att fungera som stödfunktion till järnvägens persontrafik och de trafikmedel som den samverkar med,

att verksamheten inom Stationskommittén bör fördjupas i nu inledda former. Representanter för resenärerna bör erbjudas möjlighet att delta,

att Banverket som sammankallande tillsammans med Vägverket ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationernas och resecentras utveckling,

att resenärerna vid varje station ska ha möjlighet att enkelt lämna synpunkter till ansvariga för serviceutbudet vid stationerna, och

att resenärerna också direkt ska kunna kontakta Stationskommittén eller Banverket för att lämna synpunkter på stationerna och den service som erbjuds. Banverket bör i samarbete med andra

Sammanfattning SOU 2003:104

berörda myndigheter bereda de synpunkter som förs fram och årligen redogöra för vilka åtgärder som vidtagits.

Godstransporterna

Godstransporternas utveckling (avsnitt 3.1)

Utvecklingen av järnvägens godstransporter kan ses ur två perspektiv. Godstransportarbetet har allt sedan mitten av åttiotalet varierat mellan 18–19 miljarder tonkilometer med en toppnotering på 19,5 miljarder tonkilometer år 2000. Ungefär 25 procent av det långväga transportarbetet i Sverige sker med järnväg vilket är betydligt mer än genomsnittet inom EU. De långa avstånden inom Sverige liksom industri- och produktionsstrukturen förklarar en del av dessa skillnader. Effektiviteten hos de svenska godsjärnvägsföretagen ska för den skull inte förnekas.

Samtidigt måste det konstateras att järnvägen har misslyckats med att utveckla transporttjänster som gör den attraktiv på tillväxtmarknaden med högförädlat och högvärdigt gods.

Godstransporternas roll på den framtida transportmarknaden (avsnitt 3.2)

Banverket har i ett strategidokument för konkurrenskraftiga järnvägstransporter (Öppet spår, juni 2000) konstaterat att det är förhållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. Dit hör att man vill kunna vända sig till ett ansvarigt företag för hela transportkedjan. Pålitlighet, kapacitet och flexibilitet i tid och rum, konkurrenskraftiga priser, hög transportsäkerhet, punktlighet och möjlighet att följa godset under transporten är andra egenskaper.

Järnvägstransporternas komparativa styrka återfinns enligt min uppfattning framför allt i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på långa avstånd.

Ungefär 75 procent av järnvägens inrikes transportarbete avser råvaror och produkter som är relaterade till skog och malm. Det är enligt min uppfattning angeläget att dessa transporter behålls på järnvägen och inte överförs till vägen. Men det borde vara fullt genomförbart och också ligga i samhällets intresse att utveckla järnvägen till ett reellt alternativ till vägtrafiken i stråk där landsvägsflöden är så stora att de utgör ett trafiksäkerhets- och miljö-

mässigt problem. Järnvägens godstransporter bör således främst inriktas på • transporter för industrins behov, • tidtabellslagda undervägstransporter.

För den fortsatta utvecklingen av dessa uppgifter är det önskvärt

att fortsatt satsning sker på att kunna utnyttja ökad axellast och utvidgad lastprofil i den inrikes trafiken för att kunna möta den ökade konkurrensen från landsvägstrafiken,

att villkoren för att ansluta industrier och terminaler till huvudspårnätet ses över,

att avgifterna ses över för utnyttjande av industrispår, terminalområden m.m. som brukar hänföras till det kapillära bannätet, och

att fortsatt uppmärksamhet bör ägnas järnvägens kostnadsansvar i förhållande till andra transportslag.

För utvecklingen av järnvägens roll som undervägstransportör och för utvecklingen av den internationella trafiken är det betydelsefullt

att tåglägen för internationell trafik vidareutvecklas, på sikt helst i konkurrens mellan olika korridorer,

att medelhastigheten därigenom kan höjas i framför allt den internationella trafiken,

att förenklade rutiner för gränspassage tillåts även för nyetablerade järnvägsföretag, och

att transittrafik från eller till de övriga nordiska länderna används för att skapa tillväxt i trafiken för mer frekventa förbindelser mellan orter inom Sverige eller till och från kontinenten. De initiativ som tagits av de nordiska järnvägsförvaltningarna bör understödjas i detta syfte.

Marknadstillträdet (avsnitt 3.3)

Otillräcklig marknadsöppning och förekomsten av legala eller faktiska monopol har vid många tillfällen anförts som argument för varför olika delar av näringslivet eller andra intressenter inte använder järnvägen. Bakom detta argument ryms bl.a. frågan om transportkunden har möjlighet att utöva kontroll över transporten i den utsträckning man anser nödvändig för att säkra leveransen av

Sammanfattning SOU 2003:104

godset. Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget är en del av denna problematik.

De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Rätt på spåret innebär att den svenska godstransportmarknaden på järnväg kommer att vara helt öppen när den nya järnvägslagen träder i kraft. Det gäller även industrier, speditörer m.fl. med auktorisation som själva kan organisera trafikflöden på järnvägens infrastruktur. Jag förväntar mig att näringslivet och transportnäringen utnyttjar de möjligheter som det nya regelverket öppnar. Det är önskvärt att forskning och logistikutbildning fångar in och förmedlar de nya möjligheter som marknadsöppningen medger.

De nya möjligheterna får dock en begränsad effekt för den internationella trafiken så länge som speditörer m.fl. inte kan verka på samma villkor i andra länder. Den svenska regeringen bör därför driva på utvecklingen inom EU så att samma regelverk kommer att gälla inom hela unionen.

Operatörsmarknaden (avsnitt 3.4)

Green Cargo AB har idag en dominerande ställning på järnvägstransportmarknaden i Sverige. I stort sett är det bara TGOJ Trafik AB och BK Tåg som kan betraktas som allsidiga järnvägsföretag vid sidan av Green Cargo. Det är enligt min uppfattning väsentligt att det utvecklas konkurrens mellan ett antal järnvägsföretag som ett inslag i att öka intresset för järnvägen. Jag ser här tre möjligheter: • Staten inleder en dialog med finansiella intressenter och nyeta-

blerade eller presumtiva svenska järnvägsföretag, • staten åstadkommer, med de bolag som man äger, en struktur

på marknaden som erbjuder alternativ och rimliga styrkeförhållanden mellan Green Cargo och andra järnvägsföretag,

• Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket övervakar att Green

Cargo inte utnyttjar sin dominerande ställning.

I praktiken kan alla dessa alternativ behöva tillgripas. Med hänsyn till att Green Cargo idag i sina transportupplägg har nära samarbete med det tyska DB AG är det inte minst väsentligt att nya svenska och utländska järnvägsföretag kan utveckla "joint ventures" som leder till sammanhållna transporter från punkter inom Sverige till olika punkter inom Europa.

Efter att ha övervägt behovet av strukturella åtgärder har jag valt att föreslå

att TGOJ Trafik bör lyftas ut ur Green Cargo-koncernen, att staten tills vidare dock bör kvarstå som dominerande ägare till

både Green Cargo och TGOJ Trafik, och

att TGOJ och Green Cargo förvaltas antingen direkt under regeringen eller under ett holdingbolag under regeringen. I båda fallen måste bolagens självständighet och konkurrens med varandra garanteras av regeringen.

Fordonsförsörjningen (avsnitt 3.5)

Godsvagnar finns tillgängliga på den europeiska marknaden. Det finns ett antal vagnuthyrare, t.ex. Nordwaggon och Transwaggon, som jag bedömer kan fylla en roll också mot nya järnvägsföretag eller auktoriserade aktörer. Lok finns också i allt större utsträckning tillgängliga på den europeiska marknaden.

Green Cargo bör liksom SJ AB se över sin affärsplan och samtidigt överväga vilka fordon som behövs mot bakgrund av de förslag som jag lagt. Green Cargo bör liksom SJ AB slippa bära konsekvenserna av de leasingavtal som ingicks av SJ under 90-talet om det kan påvisas att de negativt påverkar företagets konkurrenskraft. Övertaliga fordon bör överföras till ASJ och hyras ut eller, då det är möjligt, säljas till trafikintressenter under marknadsmässiga villkor.

Terminaler och terminalservice (avsnitt 3.6)

För de tunga godstransporterna till och från industrin behövs ofta direkta spåranslutningar. För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Vissa av dessa bör också fungera som godstrafikcentral där frekventa interregionala eller internationella tåg kan sättas samman.

För att snabbt kunna svara upp mot marknadens efterfrågan är det angeläget att terminalanpassningar kan genomföras utan onödigt utdragen planering. Befintlig järnvägsmark kan här ha en viktig roll både för järnvägens egen del och för det intermodala samarbetet.

Sammanfattning SOU 2003:104

För ett utvidgat intermodalt transportsystem är det enligt min mening angeläget att fortsatt utreda hur speditörsterminaler och industriområden kan förses med spåranslutningar. Detta bör också beaktas i den fysiska planeringen. En avreglerad marknad innebär att fler företag än Green Cargo vill ha tillgång till terminalområden. Formerna för driften av terminalerna bör ses över i takt med att konkurrens uppstår.

Den fortsatta utvecklingen av järnvägs- och andra terminaler bör slås fast i ett transportslagsövergripande program. Godstransportdelegationens (N 2002:18) arbete bör ligga till grund för ett sådant inriktningsbeslut. Det är angeläget att frågan om terminalinfrastruktur kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplaneringen där noder och stråk som staten som infrastrukturförvaltare avser att satsa på tydligt anges.

Olönsam godstrafik (avsnitt 3.7)

I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Bakgrunden till uppdraget var framför allt neddragningar av Green Cargos verksamhet i Jämtlands län.

Med anledning av uppdraget har jag bl.a. kartlagt EG-rättens statsstödsregler för att utröna vilka möjligheter eller hinder dessa erbjuder.

Mina slutsatser och rekommendationer är

att löpande driftstöd, t.ex. i form av upphandlad tidtabellsbunden trafik inte kan ges,

att kostnadsansvaret för godstrafik på järnväg och väg bör ses över för att säkerställa korrekta konkurrensförutsättningar för den småskaliga järnvägstrafiken. Jag noterar att Godstransportdelegationen har en förnyad översyn av kostnadsansvaret på sin agenda,

att en tidsbegränsad rabatt på banavgifter kan tillåtas för att öka användningen av uppenbart underutnyttjad infrastruktur eller för att stödja nyetablering av trafik,

att staten inom ramen för sitt infrastrukturansvar bör överväga om satsningar på mindre terminalåtgärder och ändrade villkor för anslutning till och utnyttjande av terminalerna kan underlätta småskalig trafik, och

att berörda länsstyrelser bör överväga möjligheterna att använda regionalt stöd för etablering av speditionsföretag med affärsidé att utveckla järnvägstransporter. Beträffande de speciella förhållandena för Inlandsbanan och anslutande infrastruktur vill jag rekommendera

att medel till underhåll och investeringar i Inlandsbanan som idag prövas av Banverket istället prövas av Järnvägsstyrelsen för att undvika alla misstankar om partiskhet i beslutsfattandet, och

att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastrukturansvaret mellan Inlandsbanan och Banverket för anslutande tvärbanor, t.ex. Orsa – Furudal – Bollnäs, i syfte att underlätta dialogen mellan infrastrukturförvaltarna och järnvägsföretagen om förutsättningarna att bedriva trafik.

Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder (kap. 4)

I delbetänkandet Rätt på spåret rekommenderade jag att samhällsekonomisk effektivitet skulle användas som kriterium för fördelning av tåglägen och annan infrastrukturkapacitet. Jag förordade redan då användning av ekonomiska styrmedel, på lång sikt system med budgivning, som den bästa lösningen att mäta olika sökandes betalningsvilja och erhålla en spegling av den samhällsekonomiska nyttan. På kort sikt måste dock administrativa kriterier tillämpas.

Under min fortsatta utredningstid har jag bl.a. låtit genomföra två studier om hur dessa grundläggande fördelningsprinciper ska kunna tillämpas. Banverket har också ambitiöst startat utveckling av den. s.k. tågplaneprocessen i enlighet med principerna i den nya järnvägslagen. Dialogen med Banverket har bl.a. rört hur sökandes önskemål ska kunna framföras och tas om hand i olika steg av kapacitetsfördelningsprocessen. Mina fortsatta överväganden och slutsatser från den fortsatta dialogen med Banverket och andra intressenter liksom de genomförda studierna är

att det är angeläget att poängtera att järnvägsföretag och andra sökande ska ha obehindrad rätt att formulera sina önskemål om kapacitet i inledningen av fördelningsprocessen,

att Banverket bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyckeltal som en grund för fördelning av tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet. Fortsatt utredning bör särskilt beakta hur kompletterande information som järnvägsföretagen rättmätigt

Sammanfattning SOU 2003:104

anser ska ligga till grund för prioritering i kapacitetsfördelningen ska beaktas i kombination med mer objektiva nyckeltal för restidseffekter, externaliteter m.m.,

att Banverket ges i uppdrag att utveckla kapacitetsfördelningsmodeller där ekonomiska styrmedel används, antingen i form av förutbestämda priser eller med budgivning från de som söker kapacitet, och

att Banverket också utreder hur avgifter kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafikledningen.

I diskussionen om tillämpning av den föreslagna marknadstillträdesmodellen har frågan bl.a. väckts om hur konkurrens- och konsumentaspekter ska ställas mot varandra i kapacitetsfördelningsprocessen. Min uppfattning är

att järnvägsföretag eller andra trafikorganisatörer bör få samverka inför och i kapacitetsfördelningsprocessen för att säkerställa nätverk om detta kan anses gagna resenärers eller godskunders intressen, men

att Järnvägsstyrelsen ska granska att samarbetet inte utvecklas till konkurrenshämmande karteller. Järnvägsstyrelsen bör vid behov samråda med Konkurrensverket i sådana frågor.

Sektorsansvaret (kap. 5)

Banverket fick år 1997 ett formellt sektorsansvar inom järnvägen på liknande sätt som tidigare gällde för Vägverket. Banverket har till skillnad från Vägverket en direkt avtalsrelation till den som utnyttjar infrastrukturen. Avvägningar mellan satsningar i infrastrukturen eller på fordonen har också mycket tydliga effekter på hur kostnader för olika åtgärder fördelas mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen. Sektorsansvaret måste därför kunna utövas med stor integritet såväl gentemot olika intressenter inom sektorn som internt inom verket.

Jag har trots propåer valt att avgränsa min utredning från överväganden om hur sektorsansvaret bör utövas. Skälet är bl.a. att jag, även om jag anser en sådan översyn önskvärd, hävdar att den måste göras samtidigt med motsvarande översyn för de övriga trafikverken och t.ex. omfatta frågan om hur den långsiktiga infrastrukturplaneringen ska utformas i ett intermodalt perspektiv.

Planering (kap. 6)

Järnvägens framtida utveckling beror i hög grad på hur man kan lokalisera sin verksamhet. Det gäller för persontrafikens del för att göra trafiken tillgänglig för presumtiva resenärer. Detsamma gäller även godstrafiken och dess möjlighet att nå kunderna med direkta spår eller via terminaler som tillåter en effektiv intermodal samverkan.

Jag delar Kollektivtrafikkommitténs uppfattning om att kollektivtrafikens behov bör ges mer uppmärksamhet i den kommunala planeringen och genom en bättre samordning mellan olika planeringsprocesser som infrastrukturverken, länsstyrelser och kommuner ansvarar för eller deltar i. De trafikförsörjningsprogram som jag föreslagit att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken ska upprätta bör underlätta sådana strävanden.

Den kommersiella person- och godstrafikens behov måste emellertid också beaktas. Banverket bör därför inom ramen för sitt sektorsansvar utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i detta sammanhang.

Järnvägens kompetensförsörjning (kap.7)

I de integrerade järnvägssystemen skedde också utbildning och forskning inom eller i nära kontakt med den nationella järnvägsförvaltningen. I den splittrade värld som järnvägsverksamheten nu ska bedrivas är det väsentligt att säkerställa att nödvändig kompetens hålls vid liv och utvecklas. Jag har i detta syfte bl.a. samlat sektorns aktörer för att dryfta deras uppfattning om kompetensförsörjning och -utveckling.

Sammanfattningsvis innebär mina slutsatser att transportsektorns kärnkompetenser bör identifieras och bilda

underlag till olika utbildningsprogram,

att staten för vissa strategiska yrkesgrupper, t.ex. tågförare, bör anvisa en mer långsiktigt hållbar lösning än dagens Kvalificerade Yrkesutbildningar,

att Järnvägsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst,

att staten undersöker möjligheterna att på ett tydligare sätt föra samman den i dag på många parter splittrade FoU-verksamheten

Sammanfattning SOU 2003:104

inom järnvägssektorn som ett led i framtagandet av en kompetensförsörjningsstrategi för den svenska järnvägssektorn.

Strukturåtgärder (kap. 8)

De förslag som jag sammanfattat under de tidigare avsnitten innebär i viss utsträckning en annan rollfördelning mellan sektorns aktörer. Jag förväntar mig successivt fler järnvägs- och andra företag som organiserar järnvägstrafik. Järnvägsstyrelsen får, som jag också tidigare påpekat, en viktig marknadskontrollerande roll.

Genomförande (kap. 9)

De förslag som jag lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformeringen av järnvägssektorn. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör Green Cargo-koncernen.

Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bedömer jag dock kunna ske först 2006. Jag är medveten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att flera trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart under 2007. Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Rikstrafiken upphandlar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknadstillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upphandlingsunderlag

SJ AB och andra järnvägsföretag som utför trafik under transportörsansvar på uppdrag av trafikhuvudman eller Rikstrafiken bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen.

1 Inledning

1.1 Uppdraget

1.1.1 Utredningsdirektiven

Järnvägsutredningens uppdrag återfinns i regeringens direktiv 2001:48, Utredning om järnvägssektorns organisation m.m. Uppdraget består dels i att överväga åtgärder som kan främja järnvägens effektivitet, dels i att göra en allmän översyn av den svenska järnvägslagstiftningen.

I den förra delen av uppdraget har ingått att analysera hur olika modeller för utvecklad konkurrens inom järnvägssektorn skulle kunna bidra till att trafiken bättre tjänade kunderna och samhällets intressen. Men även andra åtgärder som kan antas utveckla järnvägsmarknaden har omfattats av uppdraget.

Översynen av lagstiftningen innebar att i ett första steg lämna förslag till hur de järnvägsdirektiv som antogs inom EU år 2001 skulle implementeras i svensk järnvägslagstiftning. Strukturen för gällande lagstiftning måste då samtidigt ses över. Översynen av lagstiftningen avslutas år 2004 då bl.a. förslag till hur bestämmelserna i den nya konventionen för internationell trafik, COTIF, ska införlivas i svensk rätt. Fortsatt översyn av lagstiftningen omfattar också dagens järnvägstrafiklag.

SJ:s verksamhet överfördes år 2001 till ett antal bolag. Personoch godstrafiken överfördes till SJ AB resp. Green Cargo AB, båda förvaltade direkt under regeringen. Tidigare serviceverksamheter som fastighetsförvaltning och fordonsunderhåll överfördes till bolag inom Swedcarrierkoncernen. Det visade sig snart att de nya villkor som stödverksamheterna kom att drivas under innebar problem inte enbart för de järnvägsföretag som emanerade från gamla SJ utan också för trafikhuvudmän och andra intressenter. Det gällde i synnerhet förvaltningen av stationer och järnvägsfastigheter i övrigt. I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 fick jag därför i

uppdrag att skyndsamt se över förvaltningen av Jernhusens fastigheter och terminaler. Samtidigt ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder.

1.1.2 Avrapportering

Tidpunkterna för avrapportering har successivt reviderats med anledning av ändrade förutsättningar för mitt arbete (se direktiven 2001:16 och 2001:128). Förseningar i beredningen av mitt första betänkande har också medfört att den fortsatta översynen av järnvägslagstiftningen inte kan avslutas förrän nästa år.

Arbetet från tidigare delar av min utredning har rapporterats i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) samt i en särskild rapport om stations- och övrig fastighetsförvaltning, Förvaltningen av järnvägens fastigheter (2002-11-27). En skrivelse om registrering av fordon lämnades till regeringen i mars 2003.

1.2 Tidigare reformer inom järnvägssektorn i Sverige och inom EU

1.2.1 Den svenska järnvägsmodellen

Utvecklingen av den svenska järnvägsmodellen måste ses i perspektiv av de stora trafik- och transportpolitiska besluten under andra hälften av nittiotalet. Jag ska inte här gå in närmare på detaljerna i dessa. Huvuddragen i principutvecklingen kan sammanfattas i nedanstående sammanställning.

Tabell 1.1. Riktlinjer fastlagda i efterkrigstidens fyra trafik- och transportpolitiska beslut

1963 1979 1988 1998 Tillfredsställande Tillfredsställande Tillfredsställande, Samhällsekonotrafikförsörjning till trafikförsörjning säker och miljövänlig miskt effektiv och lägsta möjliga till lägsta sam- trafikförsörjning i hela långsiktigt hållbar kostnader hällsekonomiska landet till lägsta transportförsörjning

kostnader samhällsekonomiska för medborgarna Varje trafikgren ska kostnad och näringslivet bära sina egna Det trafikgrensvisa kostnader kostnadsansvaret Målstyrning med hjälp Förbättrad målstyr-

för väg och järnväg av fem delmål avse- ning mot fem del- Samhällsekonomisk avskaffas ende grundläggande mål avseende lönsamhet ska gälla behov, effektivt re- tillgänglighet, vid investeringar i Vägskatter baseras sursutnyttjande, kvalitet, säkerhet, infrastruktur på trafiksäkerhet, miljö miljö och regional

marginalkostnader och hushållning med utveckling. Senare Trafikgrenar och naturresurser samt kompletterat med trafikföretag ska SJ avlastas regional balans ett sjätte delutbjuda sina kapitalkostnader mål om jämställdtjänster i fri kon- för bannätet, höjd Valfrihet för konsu- het kurrens på lika investeringsram menten villkor Valfrihet för kon-

Utbyggnad av Infrastrukturavgifter sumenten

övergripande och ska täcka de totala

långsiktig plane- samhällsekonomiska Infrastrukturav-

ring inom hela kostnaderna för trafi- gifterna ska mot-

trafiksektorn ken svara de sam-

hällsekonomiska

Järnvägssatsning, marginalkostna-

uppdelning i affärs- derna och vara

verket SJ och myndig- rättvisa(nde)

heten Banverket samt

investeringsprogram Samverkan mellan

för nittiotalet trafikslag, konkur-

rens mellan lös-

ningar

Framväxten av den nuvarande svenska järnvägsmodellen har sin upprinnelse i det reformarbete som startade i mitten av 1980-talet. Ansatsen var då fortfarande att genom finansiella rekonstruktioner söka åstadkomma ett livskraftigt och kundorienterat statligt, vertikalt integrerat järnvägsföretag. Samtidigt växte insikten om att förutsättningen för att åstadkomma detta var att järnvägstrafiken i ökad utsträckning måste jämställas med vägtrafiken. Det avsåg såväl finansiellt och annat ansvar för infrastrukturen som villkor för att utnyttja den.

År 1985 genomfördes en genomgripande finansiell rekonstruktionen av SJ. Innebörden var bl.a. att det bokförda värdet på all infrastruktur skrevs ned till noll. SJ skulle sedan endast behöva förränta en mindre del av de investeringar som gjordes i infrastrukturen. Det uppstod emellertid snart nya ekonomiska problem för SJ. Inom ramen för beredningen av åtgärder med anledning av SJ:s fortsatta finansiella kris, vilken i sin tur skedde inom ramen för beredningen av 1988 års transportpolitiska proposition, växte så fram den nya svenska järnvägsmodell som sedan i flera avseenden inspirerat utvecklingen inom de övriga nordiska länderna liksom och inom EU.

Ingredienserna i och syftena bakom den modell som introducerades 1988 kan sammanfattas i nedanstående punkter: 1. Järnvägsföretagen skulle liksom vägtrafikföretagen och, i

princip, också de andra transportslagen belastas med avgifter som motsvarade den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden vid utnyttjandet av infrastrukturen. Järnvägsföretagen skulle också betala fordonsavgifter som ett bidrag till täckning av infrastrukturens fasta kostnader. Nivån för dessa sattes så att de skulle spegla järnvägstrafikens betalningsförmåga i förhållande till i första hand den tunga landsvägstrafiken. Därmed togs ett betydande steg mot förverkligande av 1979 års transportpolitiska beslut.

2. Utvecklingen av infrastrukturen skulle baseras på samhällsekono-

miska bedömningar. Staten skulle samtidigt ta det huvudsakliga ansvaret för genomförandet av underhålls- och investeringsprogram. Utvecklingen av järnvägsinfrastrukturen kunde därmed införlivas i en samlad och koordinerad infrastrukturplanering som omfattade samtliga transportslag. Därmed lades den andra viktiga grundsten som vid sidan av kostnadsansvaret formar samhällets villkor för individer och företag i deras val mellan olika tranportalternativ.

3. Det tidigare slutna järnvägssystemet öppnades för inflytande

från olika intressenter i samhället. Det avsåg såväl

infrastrukturplaneringen som planeringen av olika delar av

trafiken.

På trafiksidan öppnades järnvägssystemet i första hand

genom att trafikhuvudmännen fick rätt att organisera lokal och regional persontågstrafik inom länen. Man gavs också rätten att utföra den i egen regi eller med hjälp av upphandlad entrepre-

nör. SJ förlorade alltså sitt monopol på länsjärnvägarna. Sedan 1993 har monopolet också upphört att gälla i statens upphandling av interregional trafik. Trafikhuvudmännen har successivt fått ökade möjligheter att komplettera den trafik som SJ utövar på det statliga stomnätet under skydd av legalt monopol. För detta krävs dock ett medgivande av regeringen.

Godstrafikmarknaden öppnades först på Malmbanan genom att Banverket där gavs rätten att besluta om trafikeringsrätten. Tillsammans med de rättigheter att bedriva internationell trafik som gavs i direktivet 91/440 EG gav det LKAB möjlighet att överta trafiken i egen regi både till Luleå och Narvik.

Sedan 1996 är den inrikes godstrafikmarknaden helt öppen för företag med säte i Sverige. Det kommer också, när mina förslag till ny järnvägslagstiftning träder i kraft, att gälla internationell trafik till och från Sverige, inkl. rätt till cabotage om svenska järnvägsföretag ges motsvarande rättighet i de länder där berörda järnvägsföretag har sitt säte. Ytterligare inslag i denna marknadsöppning är generell rätt för andra än järnvägsföretag att organisera godstrafik på järnväg och begära kapacitet på järnvägens infrastruktur förutsatt att de uppfyller vissa krav på auktorisation.

Riksdagen, regeringen, länsstyrelser och kommuner fick i 1988 års transportpolitiska beslut nya roller i investeringsplaneringen och i andra frågor av betydelse för järnvägens utveckling. Samtidigt inleddes en kraftfull satsning på järnvägens infrastruktur. Bakgrunden var en politisk medvetenhet om att ett ändrat kostnadsansvar måste förenas med en förnyad infrastruktur om den spårburna trafiken skulle ha en fortsatt konkurrenskraft och roll på transportmarknaden. Villkoret för de satsningar som skulle göras var emellertid att medborgare och andra intressenter direkt eller genom riksdagen, regeringen eller kommuner skulle ges en ökad insyn i och ett ökat inflytande över de grundläggande förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik. Realiserandet av och trovärdigheten i dessa ambitioner var ett av de viktigaste skälen att skilja av infrastrukturen från det vertikalt integrerade och slutna järnvägssystemet i dess skepnad av SJ.

4. Det fanns redan 1988 en ambition att tydliggöra olika roller och

samspelet mellan de som svarade för dem inom järnvägen eller de delar av transportsektorn och samhället i övrigt som i planering eller på annat sätt har beröring med järnvägen. Det tydligaste inslaget i detta var att Banverket bildades för att ansvara för förvaltningen av den statliga järnvägsinfrastrukturen och att som central förvaltningsmyndighet svara för den samhällsekonomiska utvärderingen av olika investerings- och underhållsprogram.

Det transportpolitiska beslutet innebar också det första steget i utvecklingen av SJ till ett renodlat järnvägsföretag som skulle verka på marknadsmässiga villkor. Därför avskaffades skyldigheten att upprätthålla trafik på linjer som företaget inte bedömde vara kommersiellt bärkraftiga.

Stationer, terminaler och andra gemensamma funktioner behölls länge kvar inom SJ eller SJ-koncernen. År 1999 överfördes flertalet av dem till Banverket. Stations- och övrig fastighetsförvaltning bröts dock ut först i samband med bolagiseringen av verksamheterna inom SJ.

1.2.2 Övriga länder inom EU

Det finns trots EU-kommissionens ambitioner långt ifrån någon enhetlig järnvägsmodell inom EU. Inte oväntat uppvisar de norska och danska modellerna många likheter med den svenska Den holländska utvecklingen har många gemensamma drag med den inom Norden, speciellt beträffande hanteringen av kostnadsansvaret. I senare skeden av det holländska reformarbetet har infrastrukturförvaltningen också helt frigjorts från alla organisatoriska kopplingar till trafiken. Även Frankrike har via avskiljandet av det formella ansvaret av infrastrukturen till RFF (Réseau Ferré de France) sökt åstadkomma nya villkor beträffande kostnadsansvar och finansiering av järnvägens infrastruktur. SNCF (Société Nationale des Chemins de Fer Francais) har däremot ett fortsatt legalt monopol för all trafik förutom de delar av internationell godstrafik där EG-lagstiftningen framtvingat en marknadsöppning. Genom att svara för utförandet av banunderhåll, tågplaneprocess m.m. har man i praktiken i hög grad en betydande kontroll över infrastrukturförvaltningen. Den finska och franska modellen uppvisar i dessa avseenden många likheter.

England var det land som efter Sverige genomförde en total åtskillnad mellan infrastruktur och trafik. Portugal och på senare tid även Spanien har följt efter. I andra länder som Tyskland, Österrike och Italien har den s.k. vertikala integrationen mellan infrastruktur och bana behållits i olika koncernsamband, låt vara med det minimum av åtskillnad som EG-rätten krävt ända sedan direktivet 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar vann laga kraft i medlemsländerna.

Ansatsen i dessa länder liksom i England har i första hand varit att försöka utveckla och effektivisera järnvägen genom organisatoriska och andra strukturella åtgärder, i England och Tyskland redan från början innefattande marknadsöppning inom såväl gods- som persontrafikområdet. Införandet av regleringsorgan för att hantera samspelet inom järnvägssystemet utgör andra gemensamma inslag.

Behovet av regleringsorgan förstärks naturligtvis när uppdelningen mellan trafik och infrastruktur är ofullständigt genomförd, något som också speglas i EG-rätten. Det är ännu oklart och ännu inte helt prövat inom EU om särskilda infrastruktur- och trafikföretag inom ramen för en gemensam koncerntillhörighet ska anses tillfyllest för att undgå den särskilda reglering som föreskrivs för organisatoriskt integrerade järnvägar. Innebörden av denna reglering är bl.a. att kapacitetsfördelning och infrastrukturavgifter måste hanteras i särskilda organ som med avseende på organisation och beslutsfattande är helt självständiga i förhållande till alla järnvägsföretag om infrastruktur och trafik drivs integrerat med något av järnvägsföretagen.

Det är endast i England som man kraftfullt och från grunden omstrukturerat hela marknaden. British Rail delades upp i ett antal företag för trafik, infrastrukturunderhåll, fordonsförsörjning, underhåll av fordon m.m. Man har på det viset försökt skapa konkurrens inte enbart i operatörsledet utan även på servicemarknaderna inom järnvägssystemet.

Infrastrukturen privatiserades och börsintroducerades under beteckningen Railtrack. Försöket att driva och utveckla järnvägens infrastruktur och samspelet med operatörssidan på kommersiell grund misslyckades dock. Verksamheten i Railtrack har nu överförts till Network Rail. I ägarkretsen till detta företag ingår bl.a. SRA, the Strategic Rail Authority. SRA kombinerar i sig sektorsansvar, strategisk infrastrukturplanering och upphandling av järnvägstrafik. Man svarar också med skattemedel för större delen av de nysatsningar som görs i det engelska järnvägsnätet. Vissa

uppgifter, t ex utveckling av principer för hur olika järnvägsföretag ska få tid på spåren för att utföra trafiken, tangerar det som utförs inom the Office of the Rail Regulator. Misslyckandet med Railtrack ska dock icke dölja andra mer positiva inslag i den engelska modellen, t. ex. fordonsförsörjningen där de bolag som bildades också har vidgat sin verksamhet till delar av övriga EUländer.

Flera länder har försökt att så långt möjligt täcka järnvägsinfrastrukturens kostnader via de avgifter som betalas av järnvägsföretagen. I regel har dock som i Tyskland avkastningskraven successivt skrivits ner, en naturlig effekt av bl.a. de ojämlika villkor som fortfarande råder mellan järnvägstrafik och andra transportslag i dessa länder. Förhandlingen om avkastningskraven på den tyska järnvägen liknar i många stycken den som fördes mellan den svenska staten och SJ fram till reformen 1988.

1.2.3 Iakttagelser med betydelse för arbetets inriktning

Några av de iakttagelser som jag gjort i samband med att jag studerat och utvärderat den svenska järnvägspolitiken och de olika reformer som gjorts inom Norden och EU kan översiktligt sammanfattas enligt följande:

Persontrafiken

Den kommersiella trafiken bedrivs i regel under legalt eller faktiskt monopol. Det har skett en positiv utveckling av den långväga trafiken i samtliga länder där man satsat på nya snabbtågssystem. Det är däremot svårt att påvisa skillnader i trafikutbudet till följd av tillämpade järnvägsmodeller. Sämre grundläggande transportpolitiska förutsättningar kompenseras i flertalet länder av upphandlings- eller bidragformer som i slutänden ger likartade förutsättningar som i Sverige att bedriva trafiken. Demografiska och andra förutsättningar i kombination med betalningsvilja från samhället kan hävdas vara mer avgörande för persontrafikens marknadsandelar än den valda järnvägsmodellen. Marknadsöppningar på den regionala nivån, både vad gäller rätten att organisera och driva trafiken, kan emellertid anses ha haft stor betydelse för att utveckla och effektivisera den regionala järnvägstrafiken.

Godstrafiken

Den svenska järnvägen kan uppvisa ett i stort sett oförändrat transportarbete under en lång följd av år. Marknadsandelen är, om än vikande, dessutom förhållandevis hög jämfört med flertalet länder inom EU. Förklaringen kan delvis härledas till geografiska förhållanden och näringslivsstruktur. Men uppmärksamhet på de transportpolitiska grundvillkoren och de anpassningar som successivt görs i dessa är också en viktig förklaring. Ett exempel är justeringar i banavgiftssystemet till följd av de nya villkoren för den tunga landsvägstrafiken under 90-talet. Avskiljandet av infrastrukturen från trafiken har också medfört att industriföretag m.fl. har kunnat föra en direkt dialog med infrastrukturförvaltaren. Det har i hög grad underlättat utvecklingen av nya transportsystem. Ett exempel är utvecklingen av nya lastbärare i kombination av åtgärder i infrastrukturen i det system för transport av papper som utvecklats för STORA-koncernen. Dessa erfarenheter var en anledning till att jag i delbetänkandet Rätt på spåret föreslog att industriföretag, speditörer m.fl. om man så ville skulle få en formell rätt att själva ansöka om kapacitet på bannätet för att själva organisera trafikflöden.

"Gemensamma funktioner" och servicemarknader

Det svenska reformarbetet har skett stegvis. Marknadsöppnandet har tidvis skett med otillräcklig omstrukturering av ägande m.m. av stöd- och insatsfunktioner. SJ hade t.ex. länge kvar ägande och kontroll över stationer och godsterminaler trots att marknaden öppnades för nya operatörer. Trots de ytterligare reformer som gjorts i samband med överföring av terminalinfrastruktur till Banverket återstår risk för diskriminering i den operativa hanteringen om konkurrenter dyker upp. Det gäller t.ex. den operativa driften av rangerbangårdar och godsterminaler. Den omstrukturering som gjordes vid bolagiseringen av verksamheten inom SJ år 2001 innebär också stor risk för att privata monopol utvecklas på underhållsoch andra servicemarknader. Erfarenheter från bl.a. Tyskland visar på betydelsen av att terminal- och stödfunktioner bryts ut från de ursprungliga, nationella järnvägsförvaltningarna. Den formella möjligheten att som ”nykomling” driva trafik i eller genom annat land blir närmast verkningslös om berörda funktioner tillåts ligga

kvar inom de ursprungliga nationella trafikföretagen. Erfarenheterna visar att det inte räcker med att ställa krav på att de nationella järnvägsförvaltningarna ska vara tvungna att upplåta kringfunktioner med hänvisning till förvaltningarnas dominerande ställning.

1.3 Arbetets utgångspunkter och inriktning

Kund- och konsumentintresset skulle enligt direktiven utgöra utgångspunkt för min analys av möjliga utvecklingsvägar för järnvägens person- och godstrafik. De transportpolitiska målen har därmed bildat en självklar plattform för mitt arbete. I förlängningen av kundperspektivet ligger också det allmänna intresset hos medborgarna och samhället av en väl fungerande järnväg.

1.3.1 Kundperspektivet

Kundperspektivet kan ses som en alltför självklar utgångspunkt för att överhuvud taget behöva nämnas. Även om intrycket av järnvägen i många avseenden förbättrats under senare år är likväl bristande kundtillfredsställelse något som uppmärksammats i ett antal utredningar. Jag har blivit uppvaktad av olika intressenter i denna fråga. Under min utredningstid har man i pressen kunnat ta del av flera flagranta fall på hur resenärer bemötts, t.ex. när biljettförsäljning eller information mankerat. Frustrationen består inte enbart i det man drabbats av utan också i svårigheten av att få kompensation eller ”upprättelse” som resenär. En viktig utgångspunkt för min översyn av persontrafikområdet har varit att skapa en bättre rättslig grund för resenärernas rättigheter i förhoppningen att det också ska bidra till en bättre kvalitet i den resa som levereras.

På godssidan uttrycker kundens missnöje svårigheten att hitta konkurrerande järnvägsalternativ för utförandet av järnvägstransporten. I många fall har det lett till att man övergivit järnvägen eller hyser betänksamhet för att använda den. Mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret innebär som jag redan påmint om väsentligt nya möjligheter för godskunderna att själva eller via samarbetspartners söka nya vägar att utforma transport- och trafikflödet på järnvägen. Jag har ändock funnit det angeläget att överväga

hur konkurrens mellan järnvägsföretagen skulle kunna utvecklas som ett led i att stärka kundernas ställning.

1.3.2 Medborgarperspektivet

Som medborgare är vi alla presumtiva kunder till järnvägs- eller andra delar av transportsystemet. Om vi väljer järnvägen för den resa eller transport som ska ske styrs i hög grad av hur vi upplever dess effektivitet och övriga kvaliteter. Järnvägen kan då lika lite som flyget ses isolerad från de övriga transportmedlen. "Tillgängligheten till" tåget betyder ofta lika mycket som "tillgängligheten med" tåget i det slutgiltiga valet av hur vi beter oss som resenär eller hur näringslivet väljer transportlösningar.

Som medborgare kan vi också ha ett intresse av att järnvägen utvecklas även om vi inte själva använder den. Det är självklart att vi hellre ser att nära och kära väljer trafiksäkra transporter. Behöver de ledsagning eller annan hjälp vill vi också att sådana tjänster ska kunna erbjudas på ett tillförlitligt sätt. Om vi upplever att järnvägen och järnvägstransporterna kan bidra till ett ekologiskt och från andra utgångspunkter mer hållbart transportsystem är vi också intresserade av att kunna vara med att utveckla förutsättningarna för hur systemet kan utvecklas. Jag har redan i avsnitt 1.2.1 pekat på hur järnvägreformen 1988 innebar ett viktigt steg i denna utveckling. Jag har sett det som en del av mitt arbete att överväga hur medborgarnas inflytande kan stärkas ytterligare i olika processer som styr hur järnvägssystemet kan utvecklas. Tågtrafikens roll i den regionala utvecklingen har därvid varit en viktig fråga för mig. Jag avser då två aspekter: Dels hur tåget kan användas för att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbetsmarknad, vård, undervisning m.m., dels hur tåget kan användas för att utveckla effektiva och uthålliga transporter inom våra storstäder och redan existerande regioner. Effektivitet och uthållighet innebär för mig i dessa sammanhang att både kvinnor och män ska kunna uppleva tåget som ett tillförlitligt, säkert och tryggt alternativ.

1.3.3 De transportpolitiska målen

Det övergripande målet för svensk transportpolitik ska enligt prop. 1997/98:56 vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktig transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i samhället. Målet har i olika omgångar vidareutvecklats i de sex delmålen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö, regional utveckling och jämställdhet. Nya verksamhetsförutsättningar och nya former för att bedriva järnvägstrafik måste motiveras med att järnvägen i ökad utsträckning kan bidra till att målen för transportsektorn uppfylls. Jag har i kap. 2 resp. 3 utvecklat min tolkning av detta för järnvägens person- resp. godstransporter. Det har självklart innefattat att överväga vilka typer av transportuppgifter som kan anses vara mest angelägna att utföra med järnvägen. Rätta prioriteringar blir allt viktigare med hänsyn till de knappa resurser som står till buds i statsbudgeten och olika kommunala budgetar. Det påverkar möjliga satsningar på infrastrukturen och kan, som Kollektivtrafikkommittén påpekat, till och med innebära att redan etablerad samhällsstödd verksamhet måste prövas på nytt.

1.3.4 Ett allt öppnare system

Den inriktning som jag redan deklarerat för mitt arbete innebär att jag utgått från den grundläggande förutsättningen om att järnvägen ska fortsätta att utvecklas mot ett i alla avseenden allt öppnare system. Samhällets roll som företrädare för medborgarperspektivet ska vara att utveckla förutsättningarna för att bedriva järnvägstrafik inom ramen för infrastrukturplanering, formulering av villkoren för att utnyttja den eller formulering av transportföretagens och transportkundernas rättigheter och skyldigheter. Marknadens aktörer bör däremot ges frihet att – och bör också förväntas att – utveckla trafiken så att de tillgodoser kundernas behov och samhällets intressen. Till marknadens aktörer hänför jag då även trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som i sina roller har att planera och organisera för den trafik som man anser bör tillförsäkras medborgarna för olika resändamål. Jag utvecklar i kap. 2 hur trafikförsörjningsprogram framtagna av dessa organ bör användas i samspelet på järnvägens persontrafikmarknad.

1.3.5 Robusta ramvillkor

Med inriktningen av mitt arbete följer att jag övervägt hur regelverket bör utvecklas och vilka strukturella åtgärder som bör vidtas för att underlätta för aktörerna inom transport- och järnvägssystemet att fullgöra transportuppgifterna och leverera önskade tjänster. I det innefattar jag även åtgärder för att förbättra servicen före, under och efter resan, som behövs för att göra järnvägen mer attraktiv. Jag har bl.a. med hjälp av insatser från järnvägsgruppen vid KTH analyserat hur nya förutsättningar skulle kunna utveckla järnvägens person- och godstrafikprodukter. Med utgångspunkt från vilka transportuppgifter som kan anses mest betydelsefulla att utföra med järnväg har detta omvänt gett en indikation om vilka ramvillkor som är viktigast att utveckla.

Det framgår av direktiven till mig att jag ska analysera olika modeller för konkurrens. För godstrafikens del skedde detta redan i fjolårets betänkande. Mina insatser i detta avseende har i utformande av marknadstillträdesmodell därför koncentrerats till persontrafiken. Utgångspunkten har därvid varit att utforma ett regelsystem som ska kunna hantera dels att utbudet kommer att styras av såväl kommersiella som samhälleliga organ, dels att de finansiella förutsättningar för dessa aktörer kan komma att variera över tiden samt dels att värderingen av vilka insatser de samhälleliga organen ska ägna sig åt ska kunna ändras inom rimliga gränser över tiden utan att detta kullkastar det grundläggande regelsystemet.

1.3.6 Utveckla och precisera olika roller

I delbetänkandet Rätt på spåret påpekade jag den förskjutning av maktfördelning och inflytande som skett mellan Banverket och trafikutövarna i samband med bolagiseringen av SJ. Detta var, vid sidan av EG-rättens krav, ett för mig vägande skäl att föreslå inrättandet av en järnvägsstyrelse som bl.a. skulle ha till uppgift att vägleda parterna och lösa tvister som kan uppstå mellan dem. Som jag då påpekade kommer Järnvägsstyrelsen också att ha en viktig uppgift att övervaka villkoren för nya aktörer i förhållande till dominerande aktörer på den inhemska eller europeiska marknaden i samarbete med andra regleringsorgan i Sverige och inom EU. Järnvägsstyrelsen kommer med de förslag som jag nu lägger att få

ytterligare uppgifter, bl.a. i reglerandet av marknadstillträdet inom persontrafiken.

Med de påpekanden som jag gjort beträffande medborgar- och konsumentperspektiven har det också varit väsentligt att överväga hur dessa kan manifesteras i organisatorisk skepnad. Nämnda perspektiv har också föranlett vissa överväganden om hur infrastrukturförvaltarrollen bör utövas.

Med hänsyn till den stora osäkerhet som präglar olika delar av järnvägsmarknaden såväl inom Sverige som inom EU har det också fallit sig naturligt att överväga om och hur statens roll som ägare av järnvägsföretag och olika kringmarknader bör utvecklas.

1.4 Avgränsningar och samverkan med andra utredningar

De förslag till utveckling av resevillkor och resegarantier som presenteras i betänkandet har tagits fram i nära och omfattande samarbete med Kollektivtrafikkommittén (N 2001:15).

Jag har också samverkat med Godstransportdelegationen (N 2001:18). Samarbetet har avsett kartläggning av terminaler och överväganden beträffande utveckling av terminallösningar som gör det möjligt att utnyttja järnvägen bättre inom transportsektorns tillväxtmarknader. Jag har med Godstransportdelegationen också väckt frågan om kostnadsansvaret i dess koppling till frågan om hur marknadsbaserade avgifter och trängselavgifter skulle kunna utnyttjas i planering och leverans av tåglägen.

Jag fick i tidigt stadium av mitt arbete propå om att min utredning borde utvidgas till att också omfatta utövandet av järnvägens sektorsansvar. Jag fann visserligen detta vara önskvärt. En sådan utredning bör dock omfatta samtliga transportslag och innefatta verksamheten inom samtliga trafikverk och SIKA. Skälet är bl.a. att en sådan utredning måste beröra hur den långsiktiga infrastrukturoch övriga planeringen bör ske i en mer utvecklad intermodal planering. Mina förslag i detta betänkande begränsas därför till marginella synpunkter inom detta område.

2 Persontrafiken

2.1 Persontrafikens utveckling

2.1.1 Från ångtåg till effektivt masstransportsystem

Att resa var mycket få förunnat ända fram till 1900-talets början. Även en kort tripp var obekväm, farlig och tidsödande. När järnvägen började byggas och nätet utvecklades blev det efterhand möjligt för allt fler att ta sig utanför sockengränsen. De enskilda individernas räckvidd, bekvämlighet och säkerhet under resa blev genom järnvägen helt annorlunda än under hästskjutsens tid.

Det finns många litterära och vetenskapliga beskrivningar av vilken betydelse järnvägen haft för såväl ekonomisk som social och kulturell utveckling. Många konstnärer har använt ångtåget som symbol för det moderna samhällets framväxt, men järnvägen kan givetvis inte fungera på historiska och kulturella meriter i dagens samhälle. Dagens resenärer kräver mycket mer än så.

Järnvägen kommer att ha sin givna plats även i framtidens transportsystem om man kan erbjuda resenärerna bra transportkvalitet till rimligt pris. Detta kommer att bli möjligt om järnvägen används där transportslagets främsta komparativa fördelar – hastighet, kapacitet och säkerhet – kommer mest till sin rätt. Järnvägens miljövänlighet är också en viktig fördel, men den spelar mindre roll för resenärens val av transportslag än de nyss nämnda egenskaperna.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.1.2 Mobilitet och politik

Järnvägens förändrade roll som persontransportmedel kan förstås främst utifrån två förändringsförlopp: • människors behov av ökad mobilitet i ett alltmer specialiserat

och tjänstebaserat samhälle, • transportpolitikens inriktning under efterkrigstiden.

Från att ha varit det enda riktigt effektiva förflyttningssättet till omkring 1930, då järnväg och vägtransport med bil och buss svarade för lika mycket inhemskt transportarbete vardera, har konventionell järnväg som transportslag idag sina konkurrensfördelar främst när det gäller att kunna tillgodose masstransportbehov över medellånga avstånd, dvs. dagliga resor mellan bostad och arbetsplats i storstadsområden. På alla andra persontransportmarknader finns det numera alternativa förflyttningsmöjligheter, vilket medfört att järnvägens roll, marknadsposition och utvecklingsförutsättningar idag är helt annorlunda än de var före 1930.

År 1950 reste genomsnittssvensken ungefär 345 mil per år, varav nästan 93 mil med tåg (27 %). Motsvarande tal för år 2002 var cirka 1 435 mil för det totala årliga resandet, varav ungefär 103 mil skedde med tåg (7 %). Förskjutningen mellan transportslagen under 1900-talets senare del har alltså varit minst sagt betydande, kanske lika dramatisk som under övergången från muskeldrivna transportslag till järnväg. Samtidigt har det totala resandet ökat utan att järnvägen kunnat få del av detta, all ökning har i princip tillfallit vägtrafiken.

2.1.3 Resande då och nu

Reskonsumtionen har sedan 1950 ökat snabbare än annan privat konsumtion. När befolkningens välstånd ökar används praktiskt taget regelmässigt en avsevärd del av individers och familjers marginella inkomsttillskott till resor (se figur 2.1). När familjens grundläggande behov är tillgodosedda vill man gärna ut och resa. Förutom att den förändrade lokaliserings- och bosättningsstrukturen i sig således har medverkat till att generera ett ökat dagligt

1

Reslängdsberäkningarna baseras på alla transportslag och hela rikets folkmängd. Utrikes resor ingår inte i materialet. Om så vore skulle skillnaden mellan 1950 och 2002 med stor sannolikhet vara betydligt större.

resande över allt större avstånd, så tycks det finnas ett närmast omättligt resbehov under fritid. Huvuddelen av dessa resor företas med bil, och kommer förmodligen att göras så även under överblickbar framtid.

Figur 2.1. Privat konsumtion och totalt inrikes transportarbete fördelat på transportslag 1950–2002

Källa: Banverket

Sett ur järnvägens synvinkel kan denna utveckling måhända synas ledsam, men det teknikskifte som ägt rum mot en alltmer ökad andel vägtrafik skulle knappast ha kunnat ge upphov till något radikalt annat förlopp än det skedda. Det skulle i så fall ha krävts kraftiga regleringar, ungefär på det sätt som skedde i Östeuropa under perioden 1950–1990, eller en mycket medveten och uthållig trafikpolitik med inriktning mot trafikslagssamverkan.

Järnvägsmonopolet hade naturligtvis också kunnat vidta fler åtgärder för att dra till sig trafikanter och hålla konkurrenterna stången under den nämnda perioden, men det är svårt att se att sådana skulle har förändrat balansförhållandet mellan trafikslagen i något väsentligt avseende. Vägtrafik, särskilt med personbil, har fördelar som järnvägstrafik aldrig haft och aldrig kommer att få. Dessutom har personbilen symboliska värden – valfrihet, status, livsstil m.m. – som inte direkt har med transportmöjligheterna att göra. Personbilens betydelse som industriprodukt är väsentlig.

Persontrafiken SOU 2003:104

Av figur 2.2 nedan framgår att det totala persontransportarbetet ökat stadigt från 1950 till 1990, utom i samband med oljekriserna vid mitten och slutet av sjuttiotalet. En nedgång i transportarbetet skedde också under nittiotalets första år, då konjunkturen var mycket dålig och BNP-utvecklingen den sämsta sedan andra världskriget. Under senare delen av åttiotalet hade dock transportarbetets tillväxt varit betydande.

Figur 2.2. Totalt inrikes persontransportarbete fördelat på transportslag 1950–2002

Källa: Banverket

Järnvägens transportarbete minskade emellertid oavbrutet mellan 1950 och 1970. Även under hela åttiotalet minskade järnvägen sin andel av persontrafikmarknaden. I början av nittiotalet svarade järnvägen (exkl. spårväg) för drygt fem procent av det totala persontransportarbetet.

Eftersom olika typer av transporter skiljer sig åt relativt mycket säger emellertid siffror på totalnivå inte så mycket. Det finns t.ex. små likheter i resandet med pendeltåg i storstadstrafik och resande med snabbtåg på långa sträckor. Resandeutvecklingen brukar därför beskrivas och presenteras uppdelat på kortväga transporter upp till och med 10 mil och på långväga transporter över 10 mil. År 1992 visade sig de långväga persontransporterna med järnväg uppgå till nästan 13 procent medan de kortväga transporterna motsvarade drygt två procent.

Den nedåtgående utvecklingen i tågtrafiken var särskilt påtaglig för det långväga resandet, vars järnvägsandel fortsatte att minska in på nittiotalet. Mellan 1990 och 1992 minskade järnvägsresandet med 15 procent till följd av att resor belades med moms. Därefter har emellertid persontransportarbetet på järnväg ökat kraftigt. Rapporteringen om senare års dramatiska förändringar – sedan 1992 har persontransportarbetet med järnväg ökat med totalt drygt 50 procent – ska dock ses i ljuset av att det handlar om ökningar från relativt låga nivåer. Rensat från effekterna av momshöjningen blir ökningen heller inte lika stor.

Senare års ökning i tågtrafiken har emellertid lett till att järnvägsresandet (exkl. spårväg) idag motsvarar omkring sju procent av den totala inhemska resemarknaden. Det kortväga tågresandet har ökat till ca fyra procent och det långväga till ca 15 procent av det totala persontransportarbetet. Till stor del beror denna ökning på senare års utbyggnad av nya järnvägsspår och etablering av nya tågsystem. Huruvida resandeökningen kommer att fortsätta i samma takt är svårt att uttala sig om.

Figur 2.3. Persontransportarbete på järnväg 1992–2002 fördelat på kortoch långväga resor

Källa: Banverket

Även om persontrafik på järnväg fortfarande inte står för särskilt höga marknadsandelar är det trots allt det transportslag som ökar mest. Under de senaste tio åren har det totala persontransport-

Persontrafiken SOU 2003:104

arbetet ökat med åtta procent. Den största relativa ökningen uppvisar järnvägen, där transportarbetet har ökat från 6 miljarder personkilometer 1992 till 9,3 miljarder personkilometer 2002.

I de båda följande figurerna 2.4 och 2.5 visas utvecklingen av resandet under en lite längre tidsperiod.

Figur 2.4. Långväga resor totalt och fördelat på transportslag, 1970–2002

Källa: Banverket

Figur 2.5. Kortväga resor totalt och fördelat på transportslag, 1970–2002

Källa: Banverket

Under perioden 1970–2002 har resandet således ökat totalt sett men de inbördes relationerna mellan trafikslagen har inte varierat i lika hög grad. I den långväga trafiken har järnvägen och långväga buss totalt sett över perioden tappat andelar medan flyget har ökat sina marknadsandelar. För järnvägens del synes förändringar i dess marknadsandelar mer bölja fram och tillbaka – över hela perioden är förändringen dock inte så stor. När det gäller den kortväga trafiken är järnvägens andel i det lite längre perspektivet visserligen större men inte så väsentligt mycket större. Däremot har det lokala

Persontrafiken SOU 2003:104

resandet med buss, tunnelbana och spårväg ökat medan människor idag i mindre utsträckning tar sig fram med cykel eller moped eller till fots än vad man gjorde 1970.

Resenärernas val av färdmedel är givetvis en följd av många olika förklaringsfaktorer. Åtminstone till viss del kan förklaringarna sökas i den hittillsvarande utvecklingen av trafiken. I figur 2.6 visas hur olika transportslag används med utgångspunkt från vilket syfte resenärerna har med sin resa.

Figur 2.6. Persontransportarbete fördelat på ärendetyp och transportmedel år 2000

Källa: Banverket

Inte oväntat är bilen det vanligaste sättet att ta sig fram, oberoende av vilket ärende resenärerna har. Av arbetsresorna gjordes närmare tre fjärdedelar med bil och av tjänsteresorna stod bilen för nästan 60 procent av resandet. Fördelat på ärendetyp har kollektivtrafiken och däribland järnvägen, sin största andel av transportarbetet bland de resor som görs på fritiden. Fritidsresandet, som ofta sker på långa avstånd, står också för den största delen av det totala resandet.

2.1.4 Varför blev det som det blev?

Sammanfattningsvis kan konstateras att de investeringar i nya banor, nya fordon och nya tågtrafiksystem som skett under nittiotalet haft effekt. Järnvägen, som idag producerar fler personkilometer än någonsin, bör således genom fortsatt politisk vilja samt målmedvetna och uthålliga satsningar kunna återhämta och ta nya marknadsandelar allteftersom trafikförhållandena förbättras.

Det är i själva verket svårt att idag tänka sig att en modern storstad skulle kunna fungera någorlunda effektivt utan moderna tågsystem för det dagliga resandet mellan bostad och arbete. Tunnelbana eller spårväg krävs för att försörja närområdet inom 20–30 km med trafik, medan järnvägen behövs för att utsträcka arbetsmarknaden upp till kanske 100 km. En restid kring en timme enkel resa förefaller vara acceptabelt i Sverige.

I det inledande kapitlet har jag redogjort för de sammantaget fyra viktiga trafik- och transportpolitiska beslut som fattats under efterkrigstiden. Samtliga dessa har givetvis i hög grad kommit att avgöra utvecklingen inom persontrafiken. Från sextiotalets beslut om att trafikslagen ska bära sina egna kostnader och deras tjänster bjudas ut i fri konkurrens har därefter marginalkostnadsprissättning och ett samhällsekonomiskt effektivitets- och nyttoperspektiv gradvis introducerats i transportpolitiken. Omregleringen av järnvägen med start i åttiotalets beslut om att dela järnvägen i ett banverk och ett trafikföretag var vidare en viktig vändning även om också detta har kommit att ske i en stegvis process som ännu inte kan sägas vara avslutad. Nittiotalets politik med en ökad fokusering på en hållbar utveckling och ett bättre utnyttjande av de olika trafikslagens komparativa fördelar har fortsatt in på 2000-talet, även om dess effekter ännu inte till fullo kan skönjas.

Skulle persontransportarbetet idag ha varit sammansatt på ett annat sätt om trafikpolitiken under perioden 1950–1985 varit mer inriktad mot att stimulera samverkan mellan trafikslagen, särskilt väg- och järnvägstrafik, än att hantera järnvägens ständiga finansiella underskott? Hur skulle denna utveckling ha tett sig om man inte samtidigt uppmuntrat privatbilismen och byggt ut och förbättrat vägnätet? Vi får aldrig veta hur järnvägens situation skulle ha sett ut med en annan politik, men det finns skäl att tro att utvecklingen åtminstone i delar hade gått en annan väg. Såvida man inte å

Persontrafiken SOU 2003:104

andra sidan tror att människors individuella mobilitetsbehov är så starka att ingen politik egentligen biter på privatbilismen.

Om dagens idéer om trafikgrenssamverkan hade slagit rot tidigare, kanske 1963 års trafikpolitiska beslut om att varje trafikgren skulle bära sina egna kostnader inte hade fått det genomslag det fick. Beslutet var dessutom i kraft ända till 1979, då det trafikgrensvisa kostnadsansvaret i princip avskaffades. Den utredning som ledde fram till 1963 års beslut tillsattes redan år 1953, dvs. under efterkrigstidens avklingande regleringsekonomi. Utredningen, som engagerade en stor del av landets transportexpertis och pågick under nästan tio år, förberedde landet för mera marknadsekonomiska lösningar och påverkade i viss utsträckning det trafikpolitiska skeendet redan under utredningstiden.

Järnvägen uppfattades av ägarna i stort sett som en ekonomisk och politisk börda under sextio- och sjuttiotalen och detta fortsatte i stort sett ända fram till mitten av åttiotalet då man började förbereda de järnvägssatsningar som beslöts 1988. Under åttiotalet avlastades järnvägen kapitalkostnader och vissa andra finansiella insatser gjordes. Vägtrafiken och bilismen var dock, törs man nog påstå, under en fyrtioårsperiod ungefär samma symbol för framåtskridande och modernitet som järnvägen hade varit hundra år tidigare. I dagens postmoderna samhälle förefaller det finnas grogrund för en mer balanserad syn på hur de olika trafikslagens fördelar kan och bör utnyttjas.

Järnvägen har till följd av den skisserade utvecklingen i många avseenden, dock icke alla, varit på defensiven från 1950 till 1990. Det var först under åttiotalet som det ljusnade en del och insikten vann terräng att järnvägen hade en viktig roll att spela i den kommande trafikpolitiken. Den under nittiotalet höjda investeringsnivån i infrastrukturen och införande av nya, snabba tåg har varit avgörande för järnvägens förmåga att vända den neråtgående kurvan och förändra bilden från ett transportmedel på tillbakagång till ett som har utvecklingsmöjligheter.

2.2 Järnvägstrafikens roll på den framtida resemarknaden

Persontrafik på järnväg bör i första hand utnyttjas för transporter i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner där järnvägens karaktär av masstransportmedel tillvaratas. Motiven för att utveckla järnvägstrafiken bör vara att • tillgodose behovet av effektiva, bekväma och konsument-

anpassade resor av god kvalitet för många människor på en

gång, • minska trängsel och annan miljöbelastning samt • knyta samman boende-, arbets- eller utbildningsmarknader

eller kombinationer därav till funktionella regioner.

2.2.1 Järnvägens styrkor och svagheter

En viktig del av järnvägens konkurrensfördelar ligger i dess kapacitetsstyrka och i dess bekvämlighet med möjlighet att erbjuda resenären tid för avkoppling eller arbete. Därtill är resande med tåg både ett miljövänligt och säkert alternativ till andra sätt att resa. Dess förmåga att samtidigt transportera många människor på ett snabbt och förhållandevis bekvämt sätt är en fördel, i synnerhet i tät storstadstrafik, men också i och mellan mer eller mindre befolkningstäta regioner med ett regelbundet resbehov. Senare års utveckling mot alltmer förtätade storstadsområden med stora miljöproblem i form av trängsel och utsläpp talar för att ett ökat resande med järnväg är till fördel för såväl resenärerna som samhället i övrigt.

Möjligheten att utnyttja järnvägens styrkor beror emellertid ofta på var och när transportbehovet finns. Tomma eller dåligt belagda tåg kan knappast anses bidra till en bättre miljö. Järnvägen är ett miljövänligt alternativ endast under förutsättning att den faktiskt tar hand om stora resandeflöden.

Till järnvägens nackdelar hör förutom dess höga kostnader även dess bundenhet till spåren som gör systemet jämförelsevis inflexibelt och känsligt för störningar. På linjer med bristande kapacitet har järnvägstrafiken svårt att snabbt anpassa tidtabeller och trafikupplägg i takt med eventuella förändringar i efterfrågan.

Persontrafiken SOU 2003:104

Många av järnvägens svagheter är möjliga att åtgärda

Det finns en rad faktorer förknippade med järnväg som av många anses tillhöra järnvägens svagheter. En närmare beskrivning av hur resenärer och andra upplever dessa finns i avsnitt 2.7. Dessa faktorer bör dock inte förväxlas med sådana för järnvägen grundläggande egenskaper som kan göra järnvägen lämplig för vissa men inte för andra transportuppgifter. Dessa faktorer gäller t.ex. bristande punktlighet som kan få långtgående effekter då tågresan ofta är en del i en mer sammansatt resa. En tågförsening kan således resultera i flera missade anslutningar med ytterligare förseningar som följd. Vidare har bristande informationssamordning mellan ett ökande antal aktörer såväl på organisatörssom operatörssidan lett till att boknings- och försäljningssystem upplevs som krångliga och att det är svårt att få enkel information om var, när och hur det är bäst att åka. Detta har knappast bidragit till att öka järnvägens attraktionskraft ur ett resenärsperspektiv.

Sammantaget avgörs järnvägens användbarhet och attraktionskraft i det totala transportsystemet av i vilken mån dess styrkor kan utnyttjas och dess svagheter åtgärdas. Svagheter som bristande punktlighet och otydlig reseinformation är visserligen viktiga faktorer som drar ner järnvägens attraktionskraft men är samtidigt av den arten att de går att göra något åt. Järnvägens egenskaper som ett kapacitetsstarkt och yteffektivt men samtidigt förhållandevis dyrt och relativt inflexibelt transportmedel är däremot av en avgörande betydelse för vilken roll järnvägen bör tilldelas i det totala transportsystemet för att det ska bli så effektivt som möjligt.

2.2.2 Kopplingen till de transportpolitiska målen

Järnvägen är förknippad med höga kostnader, både när det gäller att bedriva trafiken och anlägga och underhålla infrastrukturen. I ett ansträngt finansiellt läge är det därför än viktigare att samhället satsar på den järnvägstrafik som verkligen kan tillföra transportsystemet mesta möjliga nytta för resenärerna, skattebetalarna och övriga berörda i samhället. Sådan trafik återfinns i första hand i och mellan storstadsområden och andra tättbebyggda områden där det finns stora mängder resenärer med frekventa resbehov.

Trafikuppgifter inom ramen för "syftet med resan är målet", t.ex. arbetspendling med lokaltrafik i storstäder liksom tjänsteresor och

privatresor över längre avstånd, tillgodoser i första hand delmålet om en ökad tillgänglighet. Redan genom att lyfta över mer resande från väg till järnväg ökar såväl framkomligheten som tillgängligheten till resmålet för både de som reser med tåg som för de som fortsätter att åka bil och buss. Denna fördel är särskilt framträdande i storstäder och andra trafiktäta områden. Tågets förmåga att för dessa trafikändamål kunna transportera många människor samtidigt utan att behöva göra avkall på restiden och bekvämligheten, dessutom ofta med kortare restid, bidrar vidare till delmålet om en förbättrad miljö.

Det faktum att kvinnor i större utsträckning än män använder och är beroende av kollektiva färdmedel ger tåget en roll när det gäller att uppfylla jämställdhetsmålet i transportpolitiken. Också när det gäller att knyta samman flera orter som tillsammans utgör eller skulle kunna utgöra en gemensam boende-, arbets- och tillväxtregion har tåget en viktig uppgift att fylla som kan bidra till delmålet om en ökad regional utveckling.

Från andra håll framförs samtidigt uppfattningen att ökade satsningar på tåg och annan kollektivtrafik för att möta kvinnors behov riskerar att göra denna grupp ännu mer beroende av och hänvisad till kollektiva färdmedel, medan män i oförändrad eller ökad utsträckning fortsätter att åka bil. Därmed skulle dylika satsningar leda till att jämställdheten i trafiken, trots uppsatta mål, istället minskar. Utifrån detta resonemang skulle också en ökad användning av tågtrafik för regionförstoring kunna utvecklas till den kvinnofälla jämställdhetsmålet tvärtom syftar till att förhindra.

En jämförelse mellan buss och tåg

En jämförelse som jag låtit genomföra mellan ekonomin för tåg och buss på kortare sträckor med förhållandevis litet resandeunderlag visar att eltåg på bra banor är såväl mer företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt effektivt än bussen. Förklaringen står främst att finna i att tåget är snabbare än bussen givet att banan kan erbjuda tillfredsställande framkomlighet. Denna bättre effektivitet gäller dock under förutsättning att en minsta antagen tågenhet, i exemplet 100 platser, i genomsnitt är belagd till minst

2 Dvs. en region kring en gemensam utbildnings-, arbetsmarknad eller annan funktionell marknad eller kombinationer därav som tillsammans kan bilda de för näringslivsutvecklingen så viktiga kluster av olika funktioner och aktörer.

Persontrafiken SOU 2003:104

40 procent. Då har dock inte hänsyn tagits till att bussen normalt sett är lättare att sätta in och ta ur trafik med relativt kort varsel och kan användas till andra ändamål under delar av dygnet. Det bör också noteras att den i praktiken längre restiden med buss beror på att bussen ofta används för att tillgodose andra marknader och går i en mindre rak linje med fler, och till start och resmål närmare, hållplatser. Det kan ge bussen en viss komfortfaktor som minskar tågets fördelar i icke direkta relationer.

Jämförelsen mellan buss och tåg i exemplet ovan visar att det är restidsförkortningen som tåget kan ge upphov till som är det främsta motivet för att välja järnväg framför buss. Med snabba tåg på framkomliga banor utan kapacitetsproblem kan därmed järnvägen redan med relativt små resandeströmmar ge ett viktigt bidrag till för samhället och medborgarna önskvärd regionförstoring i områden med utvecklingspotential. Det ändrar dock inte det faktum att det fortfarande krävs en viss volym på resandet för att kunna tillvara denna tågets komparativa fördel. De regioner jag har i åtanke ligger knappast i landets mer glesbefolkade områden. En annan viktig förutsättning för att kunna utnyttja järnvägen på detta sätt är också att det finns tillgänglig kapacitet. Det är enligt min mening inte självklart att utbyggnad av infrastruktur är det bästa eller samhällsekonomiskt mest effektiva sättet att åstadkomma regional utveckling eller regionförstoring.

Jämförelsen i den utförda analysen ovan visar också att järnvägens miljömässiga fördelar, åtminstone vad gäller dieseldrivna tåg, snarare förklaras av en "yt- eller kapacitetseffektivitet" än av att de skulle ge upphov till så mycket mindre miljökostnader än bussen. Även om tåg liksom vägtrafik gör ett jämförelsevis stort intrång i omgivande landskap och förorsakar ett förhållandevis kraftigt buller gör denna kapacitetsstyrka tåget till ett mer energieffektivt transportmedel än dess alternativ. Likaså torde tågets trafiksäkerhetsmässiga fördelar vara otvetydiga. Järnvägen har en dokumenterat låg olycksfrekvens jämfört med de flesta andra trafikslag.

Jag har inte på motsvarande sätt gjort någon mer systematisk jämförelse med bilen eller med flyget, båda lika starka konkurrenter till tåget men inom delvis olika marknadssegment. Men även gentemot dessa transportmedel har tåget sina fördelar i ett transportpolitiskt perspektiv. Inte i alla relationer och för alla typer av resor, men där resandeströmmarna är stora talar såväl miljöskäl liksom möjligheten till restidsförkortning för tåget. I synnerhet i tät trafik

kan tåget sannolikt förkorta restiden avsevärt jämfört med bilen. Och på de riktigt långa resorna, där fjärrtåget huvudsakligen konkurrerar med flyget, har tåget fördel av att ofta finnas bekvämt tillgänglig i städernas mer centrala delar, närmare resstart och -mål, vilket givetvis också bidrar till att korta ner restiden.

Vilket transportslag som bäst tillgodoser resenärernas och samhällets efterfrågan är sammantaget en fråga om vilket transportmedel som bäst kan utföra en specifik trafikuppgift i en specifik relation med hänsyn tagen till omgivande förutsättningar (yt- och energieffektivitet, kostnadseffektivitet, prestationseffektivitet etc.). I storstadstrafik är t.ex. resor med buss mer yteffektiva än resor med bil, och med spårväg eller järnväg är yteffektiviteten än större. En busspassagerare använder bara en tiondels yta jämfört med en bilist och för en passagerare i spårbunden trafik är ytbehovet ännu mindre.

I slutändan avgörs emellertid frågan om tågets plats i transportsystemet av dess värde och attraktionskraft för resenärerna. Och i sin tur av i vilken mån organisatörs- och producentsidan, både aktiva och kommande trafikorganisatörer och -operatörer liksom deras underleverantörer, ser en möjlighet i att exploatera detta värde och de restidsvinster som tåget kan generera.

Mot denna bakgrund och med utgångspunkt från det resenärsperspektiv som ligger till grund för min utredning ligger det därför nära till hands att söka svaret på frågan om var – i vilka relationer och för vilka reseuppgifter – tåget bäst används i järnvägens kommersiella konkurrenskraft och i samspelet mellan producenter av tågresor och deras kunder.

2.2.3 Järnvägens kommersiella förutsättningar

SIKA:s lönsamhetsstudier

På uppdrag av och i samarbete med Järnvägsutredningen har SIKA kalkylerat och prognostiserat järnvägens företagsekonomiska lönsamhet som den ser ut idag (basår 1997) och fram till år 2010. De antaganden som använts i prognosen över hur trafikeringen på järnväg kan tänkas se ut 2010 har gjorts av Banverket år 2001 med underlag från SJ AB och trafikhuvudmännen. Analyserna om järnvägstrafikens lönsamhet bygger vidare på prognoser om resandets

3 Kollektivtrafik med människan i centrum, s 46 SOU 2001:106

Persontrafiken SOU 2003:104

utveckling. Dessa grundar sig i sin tur på olika antaganden om utvecklingen i samhället och i transportsektorn, t.ex. antaganden om demografi, tillväxt och transportpolitik. Det bör påpekas att alla sådana antaganden innehåller mer eller mindre osäkerhet.

Ett basalternativ och tre utredningsalternativ har beräknats med utgångspunkt främst i SJ AB:s s.k. egentrafik, dvs. den trafik och de linjer och stråk som idag betecknas som kommersiellt lönsamma. Men till underlaget har också lagts sådan trafik som, även om den idag drivs med samhällsstöd, till följd av ett stort resandeunderlag har förutsättningar för att vara kommersiellt lönsam. Bland de tio stråk som analyserats finns därför även trafik som bedrivs enligt avtal med trafikhuvudmän. Totalt sett är närmare 80 procent av trafiken på de tio stråken långväga resor, dvs. resor över tio mil. Beräkningarna är baserade på kostnadsuppgifter från SJ AB.

Syftet med analyserna är att kunna dra slutsatser om vilken trafik som skulle kunna bedrivas nu och i framtiden om kostnaderna helt avsågs täckas av biljettintäkter, dvs. på kommersiella villkor. SIKA:s resultat av analyserna refereras och kommenteras i det följande. För en närmare beskrivning av SIKA:s analysarbete och deras slutsatser se appendix 1, Lönsam persontrafik på järnväg. Analyser för Järnvägsutredningen.

Basalternativet i prognosen för 2010

Prognosen för 2010 använder år 1997 som basår och analyserar först lönsamheten i trafiken som den nu är utformad. Resultatet visar att alla stråk utom ett, nämligen Västra stambanan mellan Stockholm och Göteborg, är olönsamma idag. Med nu inplanerad utbyggnad av infrastrukturen men med i övrigt i stort sett oförändrade förutsättningar jämfört med idag kommer de flesta stråk fortfarande vara olönsamma år 2010.

I basalternativet i prognosen för 2010 antas resandet med järnväg mätt i personkilometer öka kraftigt med ca 40 procent från 1997, varav de långväga resorna ökar mest. Buss-, bil- och flygtrafiken ökar också enligt prognosen, men i en något långsammare takt. Den ökade efterfrågan i prognoserna är delvis en följd av antaganden om förändringar i omvärlden såsom ekonomisk och demografisk utveckling. Men den beror i hög grad även på antaganden om förändringar inom själva transportsektorn.

Men även om prognosen visar på en kraftig ökning i resandet, visar en uppföljning av det verkliga resandet att prognoserna hittills har underskattat resandeutvecklingen med buss men framför allt resandet med järnväg. Enligt preliminär statistik för 2002 har nästan hela, eller 95 procent, av det prognostiserade järnvägsresandet för 2010 uppnåtts redan år 2002. I SIKA:s prognosarbete har hänsyn tagits till denna utveckling genom att till basalternativet lägga ytterligare ett alternativ med 10 procent mer långväga resande med järnväg.

Denna uppräkning är givetvis också en approximation vars storlek kan ifrågasättas. Å ena sidan skulle den kunna vara för liten mot bakgrund mot den kraftiga ökning som redan inträffat under prognosperiodens första år. Om så visar sig vara fallet och resandeutvecklingen således är underskattad skulle också lönsamheten i trafiken vara underskattad. Det faktum att den ökning i resandet som vi hittills sett troligen i stor utsträckning är ett resultat av de satsningar på utbyggnad av banor och andra standardhöjningar i trafiken som gjorts under dessa år skulle å andra sidan kunna betyda att denna ökning inte kommer att fortsätta i samma takt framöver. I så fall är en tioprocentig uppräkning istället en överskattning av resandeutvecklingen.

Vidare antas i prognosen att biljettpriser på buss och tåg och priser på bensin är realt oförändrade jämfört med 1997. Flygpriserna antas dock öka något. Kostnaderna för att driva järnvägstrafik utvecklas som en kombination av förändrade sträckresp. tidsberoende kostnader och ökningen av efterfrågan. Den totala kostnaden per personkilometer minskar enligt prognosen med ca 15 procent från 1997 till 2010.

Förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik antas således förbättras påtagligt under perioden – resandet beräknas öka och kostnaderna per producerad enhet sjunka. Vidare antas en rejäl satsning på utbyggnad av ny infrastruktur äga rum. Trots detta visar modellresultaten på fortsatt dålig lönsamhet för de flesta stråk. Det sammanräknade nettot för de tio stråken är dock positivt. En viktig förklaring till detta är att persontransportarbetet på de tre lönsamma stråken står för merparten eller två tredjedelar av trafiken på de tio analyserade stråken. Detta motsvarar omkring hälften av det totala transportarbetet med järnväg i Sverige.

Nedanstående figur visar utfallet per stråk i basalternativet 2010 och med 10 procents mer långväga resor jämfört med 1997.

Persontrafiken SOU 2003:104

Figur 2.7. Beräknat netto per stråk 1997 och 2010, miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 % mer långväga resor 2010 (2010+).

VKB/N ordlänken 1997

O KB /Jäm tland 2010 bas

2010+

D alabanan

M älarbanan

Svealandsbanan Västra stam banan

Värm landsbanan

Södra stam banan Blekinge kustbana Kust till kustbanan

-200 -100 0 100 200 300 400 500

Precis som för 1997 är det Västra stambanan som står för det bästa resultatet 2010 men även Södra stambanan och Ostkustbanan uppvisar positiva netton. Av trafiken på dessa tre stråk är mellan 90 och 97 procent långväga resor. Trafiken på de övriga stråken går fortfarande med förlust. Här är andelen kortväga resor större och på vissa stråk, Mälarbanan, Svealandsbanan, Blekinge kustbana och Kust-till-kustbanan, överväger de korta resorna.

Prognosen i basalternativet bygger som sagt på en framskrivning av nuvarande trafik med samma förutsättningar som idag. SIKA har emellertid, i tre olika utredningsalternativ, även analyserat hur trafiken skulle se ut om man ändrade på vissa av dessa förutsättningar. Således har prövats hur utbytta snabbtåg, ändrade biljettpriser och nedläggning av viss trafik på ett antal linjer påverkar kalkylen.

Effekter av lägre kostnader med nya snabbtåg

I detta alternativ har alla snabbtågen bytts ut. Kostnaderna för nya snabbtåg antas vara betydligt lägre än för den mix av gamla och nya tåg som förutsätts i basalternativet. En förutsättning för detta är

dock bl.a. att trafikeringen kan anpassas så att det nya tågmaterielet, med dess möjlighet till högre hastigheter och kortare omloppstider, kan utnyttjas fullt ut. Hinder för detta skulle t.ex. vara att kapaciteten i järnvägsnätet inte räcker till.

I figur 2.8 nedan visas att lönsamheten förbättras på samtliga stråk som trafikeras med snabbtåg. Antalet olönsamma stråk är dock fortfarande oförändrat. Enbart Västra och Södra stambanan samt Ostkustbanan är lönsamma. Nettot för övriga stråk som har betydligt mindre snabbtågstrafik påverkas också i positiv riktning men inte tillräckligt mycket för att ge ett positivt netto.

Figur 2.8. Beräknat netto per stråk med nya snabbtåg, miljoner kronor per år.

V KB/Nordlä nke n

OKB/Jä m tla nd

Da la ba na n

2010 Basscenario

M ä la rba na n

2010 Nya snabbtåg

S ve a la ndsba na n V ä stra sta m ba na n

V ä rm la ndsba na n S ödra sta m ba na n Ble kinge kustba na Kust till kustba na n

-200 -100 0 100 200 300 400 500

Effekter av höjda biljettpriser

I basalternativet antas som sagt biljettpriserna vara realt oförändrade jämfört med 1997. Utvecklingen enligt konsumentprisindex (KPI) visar emellertid att biljettpriserna i järnvägstrafiken i själva verket har ökat relativt mycket även realt sett under senare år. Mellan 1980 och 2002 har priset för en tågbiljett realt sett ökat med drygt 58 procent, att jämföra med en ökning på 31 procent för flyg och knappt 25 procent för bensin. Prishöjningarna i tågtrafiken har skett särskilt på de sträckor där infrastrukturen har förbättrats och en stor del av dessa höjningar har skett efter basåret 1997. För att pröva antagandet om realt oförändrade biljettpriser har i en

Persontrafiken SOU 2003:104

känslighetsanalys biljettpriserna i den långväga trafiken därför höjts med 30 procent.

Hur stor effekten blir av en prishöjning beror givetvis på hur priskänsliga resenärerna är, något som det är svårt att uttala sig om. SIKA har därför i detta avseende analyserat två olika alternativ, ett med relativt prisokänsliga resenärer (priselasticitet=-0,3), dels ett med en betydligt högre känslighet (priselasticitet=-0,7). Den senare är det värde som noterats vid tidigare prishöjningar i samband med införandet av moms på inrikes resor 1991.

Resultatet av analysen visar att det långväga persontransportarbetet med järnväg skulle minska relativt kraftigt med högre biljettpriser. Som väntat minskar resandet mest i fallet med den högre priskänsligheten. Intäkterna blir därmed lägre men samtidigt minskar också kostnaderna. Det innebär att i båda fallen ökar lönsamheten med högre biljettpriser. De redan lönsamma stråken blir mer lönsamma och i fallet med mindre priskänsliga resenärer uppvisar även Västkustbanan och Dalabanan ett litet överskott.

Figur 2.9. Netto per stråk med 30 procents prishöjning på långväga resor. Olika priskänslighet, miljoner kronor per år.

V KB/No r d län k e n Bas 2010 OKB/Jäm tlan d

+ 30 % taxa Dalab an an + 30 % taxa, h ö g r e

M älar b an an p r is k än s lig h e t Sve alan d s b an an V äs tr a s tam b an an V är m lan d s b an an Sö d r a s tam b an an Ble k in g e k u s tb an a Ku s t till k u s tb an an

-200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700

Det minskade resandet och de ökade biljettpriserna minskar således kostnaderna och ökar intäkterna och ger totalt sett ett positivt netto för samtliga stråk som omfattas av analysen. SIKA framhåller dock att dessa resultat måste tolkas med stor försiktighet, eftersom

det är svårt att veta hur stor priskänsligheten är i verkligheten. Resultatet av en prishöjning med de två olika priselasticiteter som prövats i detta fall ger dock en uppfattning om dess betydelse för trafikens lönsamhet. I båda fall förblir det totala nettot positivt.

Även om det inte går att utläsa några exakta resultat av denna känslighetsanalys menar SIKA att riktningen är säker och att ökade priser sannolikt skulle leda till en förbättring av lönsamheten för trafiken.

Effekter av minskad trafik på olönsamma linjer

I den tredje känslighetsanalysen har trafiken halverats på de stråk som beräknats vara olönsamma i basalternativet. I figuren nedan redovisas resultaten per stråk. Utöver de redan tidigare lönsamma stråken, blir nu även Västkustbanan/Nordlänken och Värmlandsbanan svagt positiva.

Figur 2.10. Netto per stråk med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.

V KB/No r d län k e n

OKB/Jäm tland

Dalab anan

Bas alte r n ativ 2010

M älar b anan

Sänk t tu r täth e t 2010

Sve alan ds banan

V äs tr a s tam banan

V är m lan ds b anan

Söd r a s tam b anan

Ble k in ge k u s tban a

Kus t till k u s tb anan

-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400

Enligt SIKA är resultatet från denna känslighetsanalys den mest svårbedömda av de analyser som gjorts. Här anbefalls en mycket

4 Om priskänsligheten i själva verket skulle vara ännu högre, dvs. mellan –0,7 och –1,0 skulle det i sin tur betyda att SJ AB redan idag hade funnit en från vinstmaximeringssynpunkt nära nog exakt nivå på sina biljettpriser. Det förefaller inte särskilt realistiskt.

Persontrafiken SOU 2003:104

försiktig tolkning eftersom det inte är självklart hur trafikanterna skulle bete sig om trafiken minskades eller försvann på vissa linjer. Å ena sidan kan trafikanterna tänkas sluta åka på linjer med för låg turtäthet vilket sannolikt också skulle minska åkandet på övriga linjer. Å andra sidan kan trafikanterna tänkas välja andra resvägar och börja åka mer på de lönsamma linjerna vilket i så fall ytterligare skulle förbättra deras resultat.

En ytterligare och lika trolig möjlighet är att åtminstone delar av den nedlagda tågtrafiken skulle ersättas med busstrafik eller andra färdmedel som bättre kan anpassas till de mindre och sannolikt svårförutsägbara resandeströmmar det här är frågan om. I de grundantaganden som SIKA gjort i prognosarbetet har dock konkurrerande trafikslags utbud antagits i stort sett oförändrat. Den möjlighet som innebär att konkurrenter tänks reagera på förändringar i järnvägsutbudet har därför inte kunnat analyseras.

Det faktum att de inbördes förhållandena vad gäller lönsamheten mellan respektive stråk inte påverkas, dvs. de redan olönsamma stråken är fortfarande olönsamma och de lönsamma blir bara än mer lönsamma, talar för att de lönsamma stråken inte skulle påverkas av neddragningar i de olönsamma stråken. SIKA uttalar dock sin tveksamhet inför prognosmodellens förmåga att rätt analysera resenärernas benägenhet till omflyttningar i järnvägsnätet till följd av den nedlagda trafiken. En viss omflyttning till andra resvägar är både möjlig och sannolik, men jämfört med vad analysen visar skulle troligen en större andel resenärer sluta åka tåg om turtätheten halverades.

En annan fråga gäller vilka kostnadseffekter som skulle uppstå av en sådan åtgärd. Den prognosmodell som SIKA har använt har inte tillfredsställande kunnat hantera det fallet att trafik helt tas bort. Istället har en halvering av antalet turer gjorts, jämnt fördelat över de olönsamma stråken. Det innebär att även om de rörliga kostnaderna för trafiken minskar så kvarstår större delen av de fasta kostnaderna vilket betyder att lönsamheten i själva verket inte skulle förbättras i så hög grad som analysresultatet visar.

I verkligheten torde en sådan neddragning inte göras jämnt över hela trafikutbudet utan med hänsyn till dygns- och säsongsmässiga variationer i resandeunderlaget. På linjer där trafiken helt skulle läggas ner bortfaller givetvis även de fasta kostnaderna. Därmed skulle modellen kunna sägas underskatta kostnadseffekterna av en sådan åtgärd.

Nettoeffekterna av en neddragning av olönsam trafik är således osäker. Resultaten visar emellertid att de lönsamma stråken sannolikt inte skulle påverkas så dramatiskt och SIKA:s sammanvägda bedömning är att effekten av att lägga ner viss trafik på olönsamma banor inte är så stor att de tidigare lönsamma stråken skulle bli olönsamma. Troligen minskar vinsten på de lönsamma banorna men samtidigt förbättras också resultatet för de olönsamma stråken.

Mina slutsatser av studierna

SIKA:s analyser visar att det är svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet på många av stråken i dagens järnvägsnät, trots att analyserna utgår från kraftiga ökningar av resandet och att kostnaderna per producerad enhet sjunker. Samtidigt visar emellertid prognosresultatet på att en stor andel, ca två tredjedelar av trafiken på de tio stråken och omkring 50 procent av det totala persontransportarbetet på järnväg, har förutsättningar för att i framtiden kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet.

Tre stråk, Västra stambanan, Södra stambanan och Ostkustbanan visar på lönsamhet i samtliga framtidsanalyser. Den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras genom att biljettpriserna höjs, men det leder samtidigt till mindre resande. Kostnadssänkningar genom byten till mer kostnadseffektiva tåg förbättrar också lönsamheten. Slutsatsen om lägre kostnader för nya tåg bygger dock delvis på att det inte finns några kapacitetsrestriktioner i järnvägsnätet och att operatörerna fritt kan utnyttja de nya tågens högre hastigheter och kortare omloppstider. Detta är givetvis inte ett realistiskt antagande och innebär att kostnadsminskningar till följd av nya tåg kan vara något överskattat.

Varken med höjda priser eller billigare tåg blir dock flera stråk lönsamma. Det stabilt olönsamma resultatet på de olönsamma sträckorna tyder på att trafikutbudet på dessa stråk trots allt är, och har varit, alltför omfattande från företagsekonomisk synpunkt.

En stor andel av den trafik som har bedömts kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet är långväga resor som främst går på nyrustade banor. Av det långväga resandet består övervägande delen av privatresor medan en mindre del utgörs av tjänsteresor. Resten gäller lokal eller regional trafik.

Persontrafiken SOU 2003:104

Den övervägande delen av det förmodat kommersiellt lönsamma långväga resandet består således av fritidsresor som görs av relativt priskänsliga privatpersoner. Trots detta har på senare år biljettpriserna höjts och det saknas fortfarande i stor utsträckning reella lågprisalternativ för resenärerna i fjärrtrafiken. SIKA:s känslighetsanalyser visar inte oväntat att prishöjningar vid en högre priskänslighet riskera leda till att tappet av resenärer halverar lönsamheten jämfört med om höjningarna hade drabbat de sannolikt mindre priskänsliga affärsresenärerna.

Å andra sidan visar senare tids resandeutveckling på ett minskat affärsresande. Fortfarande ökar privatresorna men sedan juli i år har det totala resandet med SJ AB:s tåg minskat. Sannolikt har lågprisflyget tagit över en del av tågets resenärer. Samtidigt antyder utvecklingen mot ett ökat resande till lägre priser och med lågprisalternativ på en högre priskänslighet hos resenärerna. För tågets del innebär det att även affärsresenärerna är priskänsliga nog att hellre välja en resa med normalbiljett än med de dyrare affärsbiljetterna.

Frågan om nätverkseffekter och matarvärden är komplicerad och vilka effekter nedläggning av olönsam trafik leder till är högst osäkert. Beroende på hur de fasta kostnaderna påverkas och hur resenärerna kommer att bete sig, kan det både leda till minskad och ökad lönsamhet på enskilda stråk.

SIKA har i sin analys också visat på att en icke försumbar andel resenärer på de lönsamma stråken har gjort en del av sin resa på de olönsamma stråken. Det är vanligast på södra och västra stambanan men gäller inte överallt. Därmed skulle neddragningar av trafiken på de olönsamma stråken troligen leda till minskat resande åtminstone på vissa lönsamma stråk, givet att dessa resenärer skulle välja ett annat färdmedel. Huruvida resandet skulle minska så pass mycket att dessa stråk skulle bli kommersiellt helt ointressanta är dock tveksamt. Även om resultatet från SIKA:s känslighetsanalys av neddragningar i trafiken måste tolkas med försiktighet antyder det dock att nätverkseffekterna i den undersökta järnvägstrafiken inte nödvändigtvis är så stora eller givna som ofta har framhållits.

SIKA har inte med den prognosmodell som använts haft möjlighet att beräkna dynamiska effekter av intra- eller intermodal konkurrens. De linjer som studeras i modellen trafikeras av endast en operatör. Således antas i modellen konkurrenter inom järnvägs-

5 SJ AB delårsrapport 1 januari – 30 september 2003.

sektorn eller konkurrenter från andra transportslag inte ändra sitt utbud, sina upplägg eller sina priser för att möta de förändringar inom järnvägstrafiken som här analyserats. Realismen i ett sådant antagande kan givetvis ifrågasättas. I verkligheten skulle sannolikt konkurrenterna på olika sätt ändra och anpassa sina trafikupplägg för att antingen ta upp konkurrensen eller genom samarbete försöka dra nytta av t.ex. järnvägstrafikens matarvärden.

Det är mycket svårt att säga hur sådana dynamiska effekter kan tänkas påverka järnvägssektorn, dess agerande och lönsamhet. Men det är enligt min mening inte givet att monopolmodellen är den enda möjliga för att kunna ta vara på positiva nätverkseffekter i systemet. Även konkurrerande operatörer i järnvägstrafiken har all anledning att söka dra nytta av matarvärdena från annan trafik, såväl inom järnvägssystemet som från andra trafikslag, i syfte att göra sin egen produkt mer konkurrenskraftig och attraktiv för kunderna.

En persontrafikmarknad med en friare etableringsrätt än idag skulle ge fler kommersiella aktörer möjlighet att etablera sig där marknaden så tillåter. Även om det som sagt torde vara närmast omöjligt att med någon närmare förutsägbarhet uttala sig om den framtida utvecklingen av en sådan kommersiell marknad, vill jag ändå göra ett försök att diskutera detta.

Givet att SIKA:s resultat beträffande var den lönsamma järnvägstrafiken finns står sig, är det i fjärrtrafiken som de kommersiella alternativen i första hand kan tänkas dyka upp. I denna trafik överväger privatresandet. Även om SJ AB åtminstone initialt främst synes ha riktat in sig på affärsresenärerna är det sannolikt i gruppen privatresenärer som möjligheterna till den framtida marknaden ligger. För nya operatörer som vill undvika att ta upp konkurrensen direkt med en redan etablerad och dominerande aktör, och för de som ser möjligheter att erbjuda ett "tågets lågprisalternativ", synes en given nisch finnas här.

De enligt SIKA:s studie olönsamma stråken innehåller mer lokala och regionala resor, varav en del redan idag subventioneras av trafikhuvudmännen. Trots att här finns ett relativt stort resandeunderlag har den regionala trafiken förmodligen sämre förutsättningar att kunna bli kommersiellt lönsam. En förklaring till detta skulle helt enkelt kunna vara att betalningsviljan på sådana sträckor är förhållandevis svag samtidigt som alternativen är fler. Icke desto mindre anser jag inte det uteslutet att det även här kan finnas marknadssegment som lämpar sig för kommersiell trafik och

Persontrafiken SOU 2003:104

affärsmöjligheter för nya, kommersiella operatörer att ta upp och pröva.

2.2.4 Järnvägens framtida uppgifter

Utformningen av järnvägens produkter under modern tid har varierat beroende på vilket trafikslag man identifierat som huvudkonkurrent. Exempelvis var introduktionen av X2000konceptet, med fokus på affärsresenärerna, mer ägnat att ta upp konkurrensen med flyget om dessa resenärer än att försöka möta privatresenärernas efterfrågan. Men i huvudsak har det varit en relativt homogen tjänst i form av resande på i stort sett samma vis som erbjudits alla. En viktig orsak till detta är järnvägens krav på stora resandevolymer som gör att många olika resandekategorier ofta måste kunna samsas och tas om hand i samma tåg. De intermodala konkurrensförhållandena har emellertid skiftat under åren, vilket har kommit att påverka järnvägens förutsättningar och konkurrenskraft gentemot andra transportslag.

Bilen har t.ex. i ökande grad blivit ett alternativ som föredras av många i takt med att bilsamhället har byggts ut även om de åtminstone tidvis relativt sett höga energipriserna har utgjort en motverkande kraft. Och även om bilåkandet alltjämt är en stark konkurrent till samtliga andra resealternativ kan mellan åren 2000 och 2002 skönjas en svag förskjutning från bil till kollektiva färdmedel. Inom den lokala och regionala trafiken är det uteslutande tåget som står för denna ökning. I början av nittiotalet ändrades vidare relativpriserna mellan flyget och järnvägen till järnvägens förmån och framför allt långväga tjänsteresor med tåg har med tiden kommit att bli en allvarlig konkurrent till inrikesflyget.

Avregleringen av den långväga busstrafiken i slutet av 90-talet ledde däremot till ett en kraftig expansion av busstrafikutbudet i kombination med sänkta priser, vilket gjorde bussen till en konkurrent till framför allt järnvägen. De prissänkningar som detta inledningsvis tvingade fram på vissa järnvägssträckor ledde i sin tur både till ett ökat järnvägsresande och en ökad konkurrenskraft för järnvägen både gentemot bil och buss.

Ungefär samtidigt öppnades tågtrafiken på den nybyggda Svealandsbanan vilket kraftigt ökade järnvägsresandet i Mälardalen. Detta följdes av ytterligare satsningar på utökad turtäthet och utbyggnad av flera nya banor på andra håll i landet. Sänkta ban-

avgifter för järnvägen har därefter ytterligare spätt på järnvägens konkurrenskraft såväl gentemot andra kollektiva färdmedel som mot bilen.

Även om det totala persontransportarbetet liksom resandet med kollektivtrafik har ökat gradvis under senare decennier har järnvägens marknadsandelar i det totala transportsystemet emellertid legat på en relativt konstant nivå. Under 90-talet har dock järnvägsresandet ökat kraftigt jämfört med övriga transportslag. Till att börja med var det de korta resorna som ökade mest men sedan 1998 har den största ökningen skett i den långväga trafiken, som till övervägande del består av privatresor.

Under förutsättning att järnvägsmarknaden framöver ges möjlighet att fortsätta utvecklas i en mer kundorienterad riktning med utrymme för mångfald och konkurrerande trafikkoncept är det min förhoppning att också nya trafikuppgifter kan komma att växa fram vid sidan av de mer traditionella.

Samhällets och resenärernas behov av kollektivtrafik kan tillgodoses genom en rad olika transportsätt. De trafikansvarigas trafikförsörjningsplaner ska läggas upp i ett trafikslagsövergripande perspektiv, med utnyttjande av det transportmedel som är bäst lämpat för den det specifika behovet och i den enskilda situationen. Endast om tåget går att fylla till en viss grad kan dess stora investerings- och driftskostnader täckas i en sådan utsträckning att investeringen går att försvara, både samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt. Det talar för att det samhälleliga åtagandet av kollektivtrafik med hjälp av tåg främst bör erbjudas inom och mellan storstadsregioner och befolkningstäta områden där det finns ett stort passagerarunderlag med ett omfattande och regelbundet resbehov.

Det riktigt stora och stabila resenärsunderlaget finns sannolikt endast i och mellan storstadsregionerna, i Mälardalen, Västra Götaland och Skåne samt en bit upp efter norrlandskusten. SIKA:s studie visar att endast i stort sett tre järnvägsstråk har förutsättningar att kunna bedrivas med kommersiell lönsamhet. På dessa sträckor är det främst det långväga resandet som dominerar. Detta talar emellertid för att järnvägen i vissa relationer har en viktig roll att fylla som ett kommersiellt bärkraftigt transportmedel.

6 Marknadsanalys av godstransporter och persontrafiken för år 2001, (020226) och för år 2002, (030309), Jakob Wajsman, Banverket 7 Ibid 8 77% privatresor 23% tjänsteresor enl. SJ AB.

Persontrafiken SOU 2003:104

Det betyder emellertid inte att järnvägen inte skulle ha en roll att fylla på andra ställen och i andra sammanhang. En av järnvägens komparativa fördelar ligger i de förkortade restider den kan bidra med. Enligt min mening utnyttjas denna fördel bäst genom att använda järnvägen som ett medel för att åstadkomma en för samhället nyttig regionförstoring. Det gäller t.ex. för områden och regioner som genom att knytas samman med billiga och smidiga resmöjligheter får möjlighet att utvecklas till en fungerande gemensam region för boende, arbete och tillväxt.

Regionförstoring syftar till att tillgängliggöra för medborgarna i landets olika delar vissa grundläggande och samhällsbärande funktioner som boende, arbetsplatser, utbildning, vård och omsorg. Genom att på ett effektivt sätt knyta samman dessa funktioner eller marknader med effektiva transporter kan fler människor som bor, arbetar eller av andra skäl vistas i dess omgivning få tillgång till sådana funktioner eller marknader till gemensam nytta för regionens utveckling. Givet moderna tåg, att det går att snabbt och bekvämt ta sig till stationen samt att det finns kapacitet på spåren kan man inom sådana regioner resa både snabbt och bekvämt med järnvägen och på så sätt korta ner restiden avsevärt jämfört med många andra resealternativ.

Att nyttja järnvägen i detta syfte förutsätter emellertid i de allra flesta fall en offentlig finansiering av sannolikt icke försumbar storlek. Detta betonar i sin tur vikten av en noggrann avvägning av var, hur och för vilket ändamål sådana satsningar på järnvägstrafik är motiverade. Även med en relativt restriktiv hantering av denna möjlighet torde det redan finansiellt ansträngda läget hos kommuner och landsting såväl som staten innebära att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken endast marginellt kommer att kunna rymma utökningar av sådan trafik inom ramen för sin budget. Under överblickbar tid är snarast neddragningar att vänta.

Sammanfattningsvis menar jag att för att resor med järnväg ska vara ett effektivt och såväl företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt lönsamt alternativ ur ett transportpolitiskt perspektiv krävs att många människor reser och att tågen går så fulla som möjligt. Järnvägen bör därför enligt min mening vara ett givet alternativ, och ibland huvudalternativet, för resor i och mellan storstadsregioner och andra tätbefolkade områden och regioner.

Därtill bör järnvägen, främst på grund av sin restidsförkortande förmåga, kunna nyttjas i mer småskaliga sammanhang som syftar till att åstadkomma för samhället viktig regionförstoring. Genom

att knyta samman orter till nya funktionella regioner för arbete, vård, undervisning m.m. kan nödvändiga, för samhället grundläggande förutsättningar tillgängliggöras en större krets av människor till nytta för regionens och samhällets utveckling och tillväxt.

Sådan regionutveckling med hjälp av järnväg får dock inte göras till järnvägens huvudfåra utan en avvägning måste ske av skälen för och lämpligheten av tåg i varje enskilt fall. Frågan om regionförstoring bör emellertid i första hand ses i ett regionalpolitiskt sammanhang. Kostnader som är förknippade med trafikförsörjning vid en regionförstoring kan således vara motiverade ur ett bredare perspektiv än enbart trafikekonomiska.

2.3 Marknadstillträdet

• Licensierade järnvägsföretag tillåts i konkurrens bedriva kom-

mersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet. Det

ska således inte råda något monopol vare sig i operatörsledet

eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken

bör denna organiseringsrätt dock regleras och kontrolleras

genom ett tillståndsförfarande. • Rikstrafikens och trafikhuvudmannens roll ska i första hand

vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud ska Rikstrafiken

och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga

strategiska trafikförsörjningsprogram. • Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men

Rikstrafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av trafik eller genom andra stimulansåtgärder.

• Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella

aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken respektive trafikhuvudmännen.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.3.1 Marknadstillträdesmodell för persontrafiken

Det är, i enlighet med utredningens direktiv, resenärernas perspektiv som är utgångspunkten för mina bedömningar och förslag om hur persontrafiken på järnväg bäst kan utvecklas i framtiden. Som underlag för denna bedömning har jag analyserat några olika marknadsmodeller. Dessa anger ramvillkoren och de närmare förutsättningar som aktörerna på marknaden (företag, konsumenter, och användare, myndigheter och organisationer) möter och som styr deras möjligheter att agera.

Järnvägsgruppen vid KTH har haft mitt uppdrag att prognostisera det framtida utbudet av persontrafik på järnväg. Resultatet av KTH:s prognosarbete presenteras närmare i appendix 2.

Som grund för KTH:s uppdrag har jag låtit utveckla fyra olika marknadsmodeller. Dessa ska ställas mot det referensalternativ som beskriver dagens situation på persontrafikmarknaden. Arbetet har skett i en arbetsgrupp bestående av företrädare för utredningens sekretariat och Järnvägsgruppen vid KTH samt experter från järnvägsutredningen med särskild sakkunskap om persontrafikfrågor. De analyser som gjorts och de diskussioner som förts i arbetsgruppen har mynnat ut i dels de fyra olika marknadsmodellerna, dels slutsatser om för- och nackdelar samt de effekter de olika modellerna kan tänkas få för resenärerna, operatörerna, organisatörerna respektive skattebetalarna och samhället.

Modellerna har alla ambitionen att ligga i linje med resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järnvägstransporter. De är valda i avsikt att illustrera tydliga skillnader mellan olika tänkbara järnvägssystem bl.a. i syfte att utmana uppfattningen om järnvägen som den ser ut idag jämfört med hur den skulle kunna se ut i morgon. Här täcks således hela skalan från marknadsinitiativ till myndighetsinitiativ. En bärande tanke i modellarbetet är att kunna åskådliggöra vilka effekter och konsekvenser olika sätt att organisera och styra järnvägssystemet har på utvecklingen av trafiken. Ytterst har valet av modeller styrts av ambitionen att ta fram ett underlag för att analysera relevanta och trovärdiga alternativ för hur järnvägen skulle kunna utvecklas i framtiden.

I avsnitt 2.3.4 presenteras de fyra modellerna. Varje modellpresentation följs av en kort genomgång av modellens för- och nackdelar. Eventuella jämförelser i dessa sammanhang görs i förhållande till dagens situation på järnvägsmarknaden (det s.k.

referensalternativet). I det följande presenteras och diskuteras detta referensalternativ med dess för- och nackdelar.

Referensalternativet utgår från det reglerade monopolet före 1988 till en delvis avreglerad marknad idag. Idag har SJ AB legalt och faktiskt monopol på den interregionala persontrafiken på stomnätet som är kommersiellt lönsam. Genom att välja ut och avsäga sig möjligheten att trafikera vissa linjer är det i praktiken SJ som ensidigt avgör vilka linjer som är lönsamma och vilka som inte är det.

Det kommersiella trafikutbudet kompletteras med ett statligt/kommunalt initiativ där trafikhuvudmännen och Rikstrafiken upphandlar och subventionerar olönsam trafik. I denna del är det alltså trafikhuvudmännen och Rikstrafiken som har ett monopol på att organisera trafik; i trafikhuvudmännens fall genom det legala innehavet av trafikeringsrätten till spåren, i Rikstrafikens fall i ett de facto-monopol genom att myndigheten får statliga anslag som är öronmärkta för upphandling av interregional olönsam trafik.

I entreprenadtrafiken deltar SJ AB med anbud som en bland flera operatörer i upphandlingar av kompletterande olönsam trafik på interregionala, regionala och lokala marknader. Genom att SJ AB anmäler viss trafik som olönsam har SJ AB i praktiken också ett stort inflytande på omfattningen av den trafik som samhället subventionerar. Det ger SJ AB ett försteg framför andra när det gäller att bedöma affärsmöjligheterna i trafiken. Därmed har de också bättre möjligheter att påverka entreprenadavtalen och avtalens påverkan på risk och lönsamhet i affären. Dagens situation hämmar sannolikt också utvecklingen av nya trafikeringslösningar.

Den dominerande ställning som SJ AB fortsatt har även i entreprenadtrafiken – till följd av bl.a. nätfördelar från monopoltrafiken och eventuella stordriftsfördelar, sin särskilda tillgång till fordon och faktiska kontroll över vissa gemensamma funktioner – förstärker risken för att anbudskonkurrensen inte alltid fungerar på lika villkor.

Persontrafiken SOU 2003:104

För- och nackdelar med dagens situation

+ Monopolet på den kommersiella trafiken ger möjlighet att

utnyttja nät- och stordriftsfördelar i produktionen. + Det offentligas trafikeringskostnader kan begränsas till det

som SJ AB inte kan bedriva lönsamt. + Med bra upphandlingar och utnyttjande av konkurrens kan

kostnader pressas och servicen höjas i entreprenadtrafiken till nytta för både finansiärer och konsumenter.

– Avsaknad av särskilda krav på SJ AB-trafikens innehåll och

utförande ger inga garantier för att eventuella monopolvinster och produktionsfördelar i den kommersiella trafiken kommer konsumenterna till godo.

– Konsumenternas möjlighet att påverka monopoltrafikens

innehåll och utförande är liten. – Utbudet på entreprenadmarknaden bestäms i stor utsträckning

av SJ AB och inte av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken

som varit avsikten. SJ AB:s möjlighet att bestämma

omfattningen på sin ensamrätt skapar låsningar när det gäller

att sätta samman och upphandla lämpliga linjer/stråk samt

släppa fram nya trafikkoncept. – Utan en ekonomisk och organisatorisk åtskillnad mellan den

monopolskyddade och den konkurrensutsatta entreprenadtrafiken har SJ AB fritt kunnat använda sig av möjligheten att genom underbud snedvrida konkurrensen på entreprenadmarknaden. Därmed riskerar de konkurrensvinster att utebli som anbudsmodellen syftar till att uppnå.

– Upprätthållandet av tillräcklig marknadskännedom och upp-

handlingskompetens nödvändiga för att kunna teckna bra entreprenadavtal till god service är båda förenade med höga kostnader.

– Genom trafikhuvudmännens och Rikstrafikens beställarfunk-

tioner finns heller ingen garanti för att konsumenterna har något direkt inflytande på entreprenadtrafiken. Långa kontaktvägar mellan resenärer och operatörer, med beställarmyndigheten som mellanhand och omväg, gör det svårare och dyrare för resenärerna att påverka trafiken och dess innehåll.

2.3.1.1 Monopol eller konkurrens?

Utifrån en rent teoretisk diskussion har järnvägsmarknaden traditionellt sett ansetts utgöra ett s.k. naturligt monopol. Sådana kännetecknas bl.a. av att kostnaderna är lägre om ett företag står för produktionen än om två eller flera företag producerar. Detta beror på att produktionen sker till fallande styckkostnader som ger skalfördelar (stordriftsfördelar) i verksamheten. Det innebär att normalt sett kan endast ett företag bli lönsamt eftersom det krävs mycket stora försäljningsvolymer och/eller -intäkter för att kunna täcka verksamhetens höga fasta kostnader och börja göra vinst. För att kunna utmana det naturliga monopolet behöver således konkurrenter investera i parallella verksamhetsanläggningar med minst lika höga kostnader, samtidigt som man ska dra till sig kunder genom priser och service som är minst lika konkurrenskraftiga som monopolets. I en sådan situation är det alltför lätt för monopolet att bli av med en konkurrent genom att tillfälligt sänka sina priser till så låga nivåer att utmanaren inte kan hänga med.

Fortfarande utifrån det teoretiska perspektivet utnyttjar det oreglerade monopolet denna konkurrensfördel till att vinstmaximera och hålla nere utbudet och uppe priserna på en sådan nivå att man endast säljer till ett fåtal kunder med hög betalningsvilja. Därmed kommer det totala utbudet att bli lägre än vad som skulle efterfrågas vid lägre priser. Vinstmaximering vid monopol och andra fall av ofullständig konkurrens leder således till högre priser och lägre kvantiteter än då konkurrensen fungerar. För att undvika negativa effekter av monopolprissättning brukar därför naturliga monopols möjlighet att agera fritt regleras. Det kan antingen ske indirekt genom offentligt ägande kombinerat med särskilda ägardirektiv eller direkt i form av exempelvis en prisreglering.

Ett annat motiv för monopolet och för att hålla samman järnvägstrafiken under en operatör har vidare varit tron på förekomsten av samordningsfördelar eller nätverkseffekter. Dessa nätverkseffekter kan, enkelt uttryckt, sägas yttra sig i att linjerna "befruktar varandra" och att järnvägstrafik på en sträcka ger upphov till mer trafik på en annan, anslutande sträcka.

Att det finns nätverkseffekter inom de flesta former av infrastrukturell verksamhet såsom el, tele och transporter som flyg- och järnvägstrafik kan knappast ifrågasättas. I vilken mån dessa nätverkseffekter eller samordningsvinster genereras endast inom ett och samma företag, dvs. i ett monopol, eller om de också kan upp-

Persontrafiken SOU 2003:104

stå på en marknad med flera aktörer är däremot en annan fråga. Frågan om nätverkseffekter – hur stora dessa är, var de uppstår och varför- är en fråga som har diskuterats av många.

I t.ex. ESO-rapporten Lärobok för regelnissar (Ds 2002:21) har Mats Bergman närmare utvecklat detta. Nätverkseffekter uppstår då fler konsumenter använder samma nät och genom själva användandet av nätet ökar värdet för sig själva och andra kunder i nätet. När det gäller t.ex. flyg och järnväg bygger analysen på att då fler resenärer åker i nätet ökar antalet linjer och turtätheten på linjerna. Det förutsätter emellertid att de tillkommande biljettintäkterna kan täcka kostnaderna för att sätta in flera eller större tåg och eventuella behov av mer bankapacitet. Om resenärerna ökar utan att tågen, tågstorleken eller antalet avgångar ökar vid behov uppstår i stället trängsel. En ytterligare premiss i analysen är att det är dyrbart att dubbla nätverket eftersom det skulle kräva stora investeringar i anläggningar m.m.

Nätverkseffekter i järnvägsbranschen är något som, främst utifrån ett producentperspektiv, talar för storskalighet, dvs. stora nätverk. Möjligheten att tillgodogöra sig nätverkseffekter är däremot inte nödvändigtvis kopplad till att en och samma producent äger eller hanterar nätverket. Nätverkseffekterna uppstår nämligen i lika hög grad på efterfrågesidan. Kunderna antas hellre efterfråga tågresor från ett tågföretag som tillhandahåller resor som ingår i nätet och ansluter till andra resor, än från ett tågföretag som inte deltar i nätverket. Uppkomsten av nätverkseffekter och möjligheten att ta tillvara trafikens matarvärden beror således mycket på i vilken mån trafiken tjänar samma syften.

När det gäller frågan om järnvägstrafik är ett naturligt monopol, dvs. om verksamheten till följd av dess höga fasta kostnader bedrivs mer kostnadseffektivt i ett (stort) företag än i flera (mindre) företag kan följande konstateras.

Med delningen av statens järnvägar i ett trafikföretag och ett banverk 1988 lyftes en stor del av det som utgör järnvägens fasta kostnader ut ur trafikverksamheten. Därmed skulle den stora fasta kostnadsmassa som leder till att endast drift i stor skala leder till vinst vara borta. Separationen av infrastrukturen innebär också att det som blir kvar i järnvägstrafiken, nämligen själva driften av trafiken, inte utan vidare kan betraktas som ett naturligt monopol.

Frågan om förekomsten av stordrifts- och samordningsfördelar avgörs också till viss del hur uppdelningen av infrastruktur och trafikverksamhet är gjord och vad som ingår i vad. Den successiva

renodlingen av verksamheten inom SJ, senare SJ AB, har gjort monopolföretaget mer likställt andra i detta avseende. Kvar kan dock finnas vissa fördelar i de kontrakt som slutits mellan SJ AB och olika tillhandahållare av service m.m.

Man kan därför ifrågasätta om den järnvägstrafik som bedrivs inom det legala monopolet fortfarande är förknippat med stordrifts- och samordningsfördelar och om det fortfarande finns anledning att behandla trafikverksamheten som ett naturligt monopol.

Även på marknader som kännetecknas av naturliga monopol och stordriftsfördelar kan det finnas orsak att öppna marknaden för konkurrens. Det gäller då de positiva effekterna av konkurrens är större än de negativa effekterna av högre produktionskostnad. Konkurrens ger exempelvis starkare incitament till kostnadskontroll, vilket kan medföra att de faktiska kostnaderna blir lägre med flera företag på marknaden. Konkurrensen kan också bidra till en snabbare teknisk och organisatorisk utveckling. Men det argument som jag finner starkast i sammanhanget är att konkurrens tvingar företagen att lyssna på sina kunder och ge dem vad de vill ha, om företagen ska kunna stanna kvar på marknaden.

Erfarenheterna från senare års järnvägstrafik ger inga belägg för att ett monopol på den förmodat kommersiella trafiken skulle vara den bästa lösningen varken för resenärernas eller för samhällets del. Man kan givetvis diskutera orsakerna till att trafiken, trots konkurrensskyddet, har kommit att visa sig alltmer olönsam. Otvetydigt är dock att såsom monopolet hittills har varit utformat och kommit att tillämpas har det inte varit särskilt lyckosamt, varken ur företagsekonomisk eller ur samhällsekonomisk synvinkel.

Att det formella monopolet inte har förmått leverera ett samhällsekonomiskt optimum i järnvägstrafiken, dvs. ett tillräckligt stort utbud till priser och servicenivåer som motsvarar efterfrågan på trafiken, kan till stor del hänföras till det faktum att det inte, utöver kravet på att göra vinst och ge finansiell avkastning till ägaren, i övrigt har ställts några särskilda krav på verksamheten.

Visserligen ger vinstkravet SJ AB goda motiv för att skapa en attraktiv järnvägstrafik för betalningsstarka resenärer på vissa trafiktäta linjer men det faktum att trafiken är skyddad från konkurrens från andra tågoperatörer försvagar även de betalningsstarka resenärernas ställning och inflytande och ger ingen garanti för att trafikmonopolets vinster kommer resenärerna till godo. För de resenärer som inte är nöjda med tågtrafiken återstår således att om

Persontrafiken SOU 2003:104

möjligt välja andra resealternativ, vilka för dessa resenärsgrupper företrädesvis torde vara flyg eller bil.

Den allvarligaste invändningen mot den valda linjen är dock att SJ AB inom ramen för sitt monopol helt saknar incitament till att tillgodose övriga resenärers behov och önskemål. Även om SJ AB på ett framgångsrikt sätt har lyckats ta upp konkurrensen om affärsresenärerna med flyget tar det inte om hand privatresenärerna som inte har flyget som ett alternativ.

Som konstaterats ovan finns ingen reglering av SJ AB:s möjlighet att tillämpa monopolprissättning och vinstmaximera utifrån sin monopolställning, med för samhället negativa effekter som följd. Därmed riskeras att såväl efterfrågan från resenärer med en lägre betalningsförmåga och andra mer breda resenärsgrupper liksom tågtrafiklösningar motiverade av mer transportpolitiska skäl trängs undan. Således kan inte heller målet om ett samhällekonomiskt effektivt trafikeringssystem sägas vara nått. Monopolet synes tvärtemot avsedda mål och syften ha utformats utifrån ett rent företagsekonomiskt perspektiv, utan hänsyn till de breda transportpolitiska intressena.

2.3.1.2 Monopolet inom entreprenadtrafiken

Vad kan man då säga om den monopolmodell som gäller inom entreprenadtrafiken? Som tidigare nämnts innehar här trafikhuvudmännen respektive Rikstrafiken en monopolställning som organisatör av trafiken. Som ansvariga myndigheter definierar och upphandlar dessa samhällsekonomiskt angelägen (men företagsekonomiskt olönsam) järnvägstrafik som SJ AB inte bedriver. Det betyder dock inte att myndigheternas trafikeringsansvar respektive SJ AB:s trafikeringsrätt är så strikt definierad och avgränsad att de två olika trafikeringstyperna inte kan komma att konkurrera med varandra.

Det finns exempel på att såväl SJ AB som trafikhuvudmän har beslutat att öppna trafik på parallella och delvis anslutande linjer på ett sätt som i praktiken riskerar ta över resandet på en redan befintlig linje. Ett av dessa exempel gäller nattrafiken på övre Norrland, dvs. trafik initierad av Rikstrafiken. SJ AB hävdade där sitt monopol beträffande dagresenärer och menade att den sittplatsvagn som hakats på nattåget skulle komma att minska SJ AB:s resenärsunderlag på sträckor som Göteborg och Hallsberg.

Konkurrens mellan olika resealternativ är i normalfallet ett verkningsfullt medel för att hålla biljettpriserna nere, höja kvaliteten och öka resenärernas valmöjligheter. I dessa fall, i verksamheter som direkt eller indirekt bedrivs med hjälp av subventioner från skattebetalarna, kan det emellertid knappast anses ändamålsenligt eller förenligt med effektivitetstanken att låta två legala monopol försöka slå ut varandra. Risken för att resenären kommer i kläm eller helt glöms bort i denna kamp mellan monopolen är överhängande.

Organisatörsmonopolet ställer vidare stora krav på att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har och förmår upprätthålla beställarkompetens som både säkrar att konkurrens uppstår och utnyttjas effektivt i anbudsupphandlingarna och att den trafik som köps återspeglar resenärernas behov. Kravet på beställarkompetens omfattar även förmågan att effektivt förvalta entreprenadkontrakten och styra och följa upp entreprenörernas insatser.

Detta ställer stora krav på beställarens resurser och organisation och är ofta förknippat med höga kostnader som ytterligare belastar en ofta ansträngd budget. Att göra resenärsundersökningar och hålla sig ajour med vad resenärerna vill ha är dyrt och det finns ännu inte fungerande former för detta hos alla trafikansvariga myndigheter. De ofta höga administrationskostnaderna i samband med upphandling, förhandling och avtal tvingar mindre resursstarka myndigheter att söka begränsa kretsen av anbudsgivare vilket riskerar att minska konkurrensen vid upphandlingstillfället.

Den viktigaste invändningen mot dagens entreprenadmodell är dock att den lämnar resenärerna i stort sett helt utan inflytande på den trafik som tillskapas genom trafikansvariga myndigheters upphandling. Inte heller ger den något större utrymme för etablering av sådana nya, fiffiga men oprövade trafiklösningar som kan ge järnvägstrafiken den vitamininjektion som den så väl skulle behöva. Frågan om behovet av justeringar i detta syfte utvecklas ytterligare nedan.

2.3.1.3 Monopolet har spelat ut sin roll

Den modell som hittills gällt för järnvägstrafiken på personsidan är som framgår av sammanställningen och diskussionen ovan förknippad med klart fler och tyngre nackdelar än fördelar. Eftersom dagens modell inte tycks ge tillräckliga garantier för att ta tillvara

Persontrafiken SOU 2003:104

resenärernas och medborgarnas intressen, vare sig i monopoltrafiken eller i entreprenadtrafiken, förefaller det kommersiella operatörsmonopolet gradvis ha urholkats samtidigt som det kan finnas anledning att se över entreprenadmodellen och trafikhuvudmannamonopolet såsom det är utformat idag.

Enligt de slutsatser som SIKA drar i sin rapport synes SJ AB:s monopoltrafik dessutom ha bedrivits på banor med tveksam lönsamhet. Utnyttjandet av det legala monopolet i fjärrtrafiken liksom på berörda lokala linjer har således inte lyckats uppnå avsett ekonomiskt resultat. Därmed har företaget misslyckats med att dra avsedda nät- och storproduktionsfördelar som det legala monopolet medger. De underskott som verksamheten i SJ AB istället har genererat har skattebetalarna nu tvingats täcka.

Därmed kan inte heller avsikten med SJ AB:s kommersiella monopol sägas ha förverkligats, nämligen den att begränsa samhällets kostnader för fjärrtrafiken på järnväg. Redan genom avsaknaden av andra krav på monopolet än kravet att göra vinst har samhället också tonat ner vikten av att ta tillvara konsumenternas och järnvägssektorns intressen. Detta tydligt formulerade vinstkrav har däremot sannolikt haft betydelse för hur SJ AB har valt att agera både på monopolmarknaden och på entreprenadmarknaden.

Mot denna bakgrund kan enligt min uppfattning operatörsmonopolet i järnvägstrafiken sägas ha spelat ut sin roll. Jag anser också att dagens modell för organiseringen av och tillträdet till järnvägsmarknaden behöver förändras. I det fortsatta beskrivs och diskuteras istället några alternativa modeller som anger förutsättningarna för hur persontrafiken på järnväg skulle kunna utvecklas i framtiden.

2.3.2 Fyra alternativa konkurrensmodeller

Som underlag för den fortsatta analysen har Järnvägsutredningen utvecklat fyra olika marknadsmodeller. Alla modellerna bygger på direkt eller indirekt konkurrens (anbudskonkurrens) i operatörsledet kombinerat med olika grad av konkurrens på kringmarknader och i marknadens övriga led. Men ambitionen att utsätta marknaden för konkurrens måste ses som ett medel och inte ett mål. Det centrala målet för mig är att hitta en modell för järnvägen som bäst tillgodoser resenärernas behov och önskemål, liksom samhällets

intresse av en god och effektiv trafikförsörjning på järnvägsområdet.

På en fungerande konkurrensmarknad har resenärerna förutsättningar för att göra sin röst hörd och kunna utöva sitt inflytande över utbudet och utformningen av resetjänsterna. Om konkurrensen fungerar effektivt tvingas operatörerna dels utforma sitt trafikutbud efter resenärernas önskemål, dels hålla nere kostnader och priser på en sådan nivå att de kan hävda sig gentemot konkurrenterna. På så sätt skapas en garanti för att resenärerna och samhället får tjänster av hög och efterfrågad kvalitet till lägsta möjliga priser.

I samtliga modeller ligger därför som en första utgångspunkt ambitionen att de ska skapa förutsättningar för att möta och tillgodose resenärernas och samhällets efterfrågan och behov av järnvägstransporter och i övrigt ligga i linje med uppsatta mål för transportpolitiken. Enligt min mening uppnås det bäst genom att utnyttja konkurrensen som det effektivitets- och kvalitetshöjande medel det kan vara, givet de rätta förutsättningarna.

2.3.2.1 Fri konkurrens, kontrollerad konkurrens eller en mix

därav?

Efter att ha konstaterat att den framtida järnvägsmarknaden bör utgå från resenärernas önskemål och att en kostnadseffektiv trafik till nytta för samhället bäst uppnås genom största möjliga konkurrens i operatörsledet infinner sig frågan om vilken form denna konkurrens bör ta. Här finns objektivt sett två olika huvudalternativ. Antingen talar vi om en fri, öppen konkurrens eller en reglerad, "kontrollerad" konkurrens.

En fri konkurrens, dvs. konkurrens på spåren och om slutkunderna, utgår från att marknadstillträdet är öppet och att det står var och en fritt att etablera sig och driva trafik på kommersiella villkor. Helt avreglerad, dvs. helt utan regler, kan dock marknaden inte vara. Bland annat kräver den begränsade infrastrukturen, liksom allmänna säkerhets- och miljöhänsyn samt tekniska aspekter på driftskompatibilitet, alltid vissa regler och restriktioner i samband med tillträdet till marknaden liksom för det fortsatta utförandet av trafiken.

En reglerad, kontrollerad konkurrens är i praktiken närmast att likna vid anbudskonkurrens, dvs. där konkurrensen utspelar sig vid

Persontrafiken SOU 2003:104

upphandlingstillfället men där någon annan, utöver operatören och hans kunder, i olika grad har inflytande på hur utbudet ska se ut. Detta brukar i järnvägssammanhang beskrivas som en konkurrens om spåren. Därutöver kan man givetvis tänka sig en mix av dessa båda alternativ.

Skillnaden mellan de båda alternativen kan sammanfattas enligt följande: Konkurrens PÅ spåren, dvs. konkurrens om slutkunder genom • fri, öppen konkurrens, • "begränsad" konkurrens i ett auktorisations- eller licensierings-

system.

Konkurrens OM spåren, dvs. anbudskonkurrens om • en koncession (i normalfallet en ensamrätt om linje/stråk/

geografiskt område), • ett franchiseavtal, • ett PPP-avtal.

Begreppen koncession och franchise förefaller dels vara något oprecisa för dessa sammanhang, dels till stor del sammanfalla. Med koncession menas i juridisk bemärkelse normalt en ensamrätt om något, medan begreppet franchise inte tycks ha någon absolut juridisk definition. Ofta, men inte alltid, innebär dock franchisen också en ensamrätt, men uttrycker till skillnad från koncessionsbegreppet snarare innebörden av en affärsidé och en närmare ansvarsfördelning mellan franchisegivare och franchisetagare.

9

Koncession ('avträda', 'avstå från', 'medge', 'tillåta'), tillstånd som lämnas av myndighet att bedriva viss verksamhet eller näring. Tillståndet ges först efter närmare prövning om den planerade verksamheten är behövlig och ändamålsenlig, framför allt från samhällelig synpunkt. Krav på koncession uppställs främst inom fastighetsrätten i syfte att säkerställa miljöskyddskrav, ändamålsenligt utnyttjande av naturtillgångar och mineralfyndigheter samt hänsyn till andra fastighetsägares intressen. (Nationalencyklopedin). 10

Franchising: Licens att tillverka eller sälja en vara eller tjänst, varvid utrustning eller förnödenheter tillhandahålls eller tillverkas av franchisegivaren. Denne utarbetar ett komplett affärssystem som andra, s.k. franchisetagare, kan få möjlighet att använda mot att de betalar någon form av royalty. På detta sätt kan en företagare snabbare och lättare arbeta med en tjänsteverksamhet i stor skala. (Nationalencyklopedin). 11 Public Private Partnership (PPP): En offentlig service eller funktion som utformas över hela sin livscykel och tillhandahålls av företrädare för den privata sektorn, helt eller delvis finansierad med privata medel och där risker fördelas mellan den privata och offentliga sektorn. (Privatfinansiering genom partnerskap, Statskontoret 1998:12).

Som antyds ovan förutsätter ingen av dessa former att tilldelningen sker i konkurrens utan det är snarare själva anbudstävlingen som utgör stommen i konkurrensmodellen. Ur en generell synvinkel kan för- och nackdelarna med dessa båda alternativ sammanfattas enligt figuren nedan.

Fördelar Nackdelar Avreglerat – fri Utnyttjar skalfördelar i Utbud endast på företagsekonomiskt konkurrens om produktionen och ger lönsamma sträckor. Tar inte hänsyn till slutkunder mesta möjliga positiva externa effekter av etablering av

kostnadseffektivitet.* järnvägstrafik.

Möter marknadens efter-

frågan och kan ge varia-

tioner i utbudet efter

konsumenternas val och

betalningsvilja.

Kontrollerad Kan förena ett Krävande lösning både för myndigheter konkurrens – samhällsekonomiskt och operatörer. Ofta förknippat med höga anbudsupphandling optimalt utbud med administrations- och kontrollkostnader. av avtalsbunden trafik kostnadseffektivitet. Behovet att begränsa antalet

förhandlingsparter skapar koncentration

på operatörssidan och ger risk för en

obalans i maktförhållandena mellan

myndigheter och operatörer. En utvecklad

beställarkompetens krävs som motvikt till

sådan s.k. regulatory capture. * Givet att järnvägstrafik karaktäriseras av fallande styckkostnader och stordriftsfördelar kommer en fri konkurrensmarknad att leda till ett faktiskt (oreglerat) monopol. Om järnvägstrafik däremot lider av "stordriftsnackdelar" kommer avregleringen leda till att monopolet urholkas och en fungerande konkurrensmarknad på spåret utvecklas. Det senare under förutsättning att monopolet inte skyddas genom kvarvarande faktiska eller formella etableringshinder eller andra typer av konkurrensbegränsningar.

Hur operatörsstrukturen kan tänkas utvecklas på en fri och formellt sett helt öppen marknad avgörs helt av i vilken mån det finns reella etableringsmöjligheter eller om marknaden kännetecknas av olika former av faktiska etableringshinder eller andra typer av konkurrensbegränsningar. Nya aktörer på en sådan helt avreglerad järnvägsmarknad kommer dock, förutom höga etableringskostnader och restriktioner från det begränsade tillträdet till den gemensamma infrastrukturen, också tvingas hävda sig i konkurrensen från sedan tidigare starkt dominerande aktörer. Det är därför mycket troligt att en helt fri järnvägsmarknad, utan särskilda åtgärder för att komma tillrätta med de konkurrensbegränsande inslag som

Persontrafiken SOU 2003:104

kännetecknar marknaden idag, ganska snart skulle resultera i ett (nytt) faktiskt monopol eller en monopolliknande situation.

Det modellalternativ (A1) nedan som beskriver ett fritt marknadstillträde och en öppen konkurrens om spåren förutsätter därför en rad sådana regleringar och ingrepp som skapar förutsättningar för att persontrafikmarknaden ska utvecklas till effektiv konkurrensmarknad. En sådan marknad kännetecknas av "ett inte för begränsat antal säljare, inte för differentierade produkter, samt aktörer som inte handlar i samförstånd eller med hjälp av otillbörliga fördelar". En sådan marknad saknar också väsentliga hinder för nyetablering av företag.

Till exempel skulle tillståndsvillkor som tar sikte på att begränsa dominerande operatörers eller andra järnvägsaktörers marknadsmakt vara ett sätt att öka förutsättningarna för järnvägsmarknaden att utvecklas i denna riktning. Genom att ställa särskilda krav på en dominerande aktör i förhållande till övriga aktörer på marknaden, minskar risken för små, nyetablerade företag med mindre finansiell uthållighet att bli utkonkurrerade, vilket i sin tur kan stimulera till ökad etablering.

I de fyra modellerna finns båda här beskrivna huvudformer av konkurrens representerade. Det första modellalternativet bygger helt på fri konkurrens på spåren, det andra är en kombination av konkurrens om och på spåren. De två sista alternativen utgår båda två från en kontrollerad konkurrens med anbudsupphandling om spåren.

2.3.2.2 Marknads- eller myndighetsinitiativ?

Ett vägval att ta ställning till i modellarbetet har varit huruvida trafikutbudet ska utformas efter marknadens eller samhällets, dvs. trafikansvariga myndigheters, initiativ. I ett system med marknadsinitiativ är verksamheten antingen helt avreglerad, dvs. det är fritt för vem som helst att starta trafik. Eller så är etableringen reglerad genom att trafikansvariga myndigheter ger privata och offentliga operatörer tillstånd för att bedriva trafik på kommersiella grunder. Tillståndet kan därtill vara baserat på en ensamrätt att bedriva trafik inom ett visst område eller på en viss sträcka. Denna ensamrätt ges normalt i områden där trafikunderlaget är svagt eller

12

prop. 1992/93:56 Ny konkurrenslagstiftning.

sviktande för att minska operatörens intäktsrisk men kan också förvärvas mot en viss ersättning.

I ett system med myndighetsinitiativ är det trafikansvariga myndigheter som har ansvar för att utforma trafikutbudet. Systemet är oftast förknippat med någon form av offentlig subvention. Det är således myndigheterna och inte operatörerna som avgör var, när och hur tågen ska gå – och hur mycket det ska kosta. Trafikeringen kan i sin tur utföras av privata eller offentligt ägda operatörer, reglerat av ett traditionellt trafikeringsavtal, genom ett franchiseavtal eller genom ett s.k. managementkontrakt (t.ex. Délégation de Service Public i Frankrike). I samtliga dessa senare former kan man introducera ett element av konkurrens genom att låta tilldelningen av avtal och kontrakt ske genom en anbudstävlan.

Kontrakten kan sedan i sin tur, liksom när det gäller tillståndsvillkoren, utformas på olika sätt i syfte att begränsa eller fördela affärsrisk mellan beställare och utförare. Ett bruttokontrakt ger t.ex. entreprenören full ersättning för hans kostnader och lägger affärsrisken på beställaren. Ett nettokontrakt förutsätter vanligtvis att operatören står affärsrisken men ger samtidigt beställaren mindre inflytande över trafiken och dess utförande. Genom att ge en entreprenör, eller koncessionsinnehavare, en ensamrätt kan affärsrisken och därmed kontraktskostnaden, hållas nere.

I de fyra modeller som presenteras nedan ligger den avgörande skillnaden i vem som har huvudinitiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet. De två första modellerna utgår från att marknaden har initiativet. De två senare illustrerar en situation där det är de trafikansvariga myndigheterna som har initiativet när det gäller att avgöra trafikutbudet.

2.3.2.3 Utbudet bestäms av marknaden

Modell A1: Kommersiell trafik utan upphandling

Kommersiell trafik bedrivs i konkurrens på spåren mellan tågoperatörer. Marknadstillträdet är fritt och SJ AB:s ensamrätt är avvecklad. Alla "auktoriserade sökanden" (dvs. alla som uppfyller allmänna villkor om säkerhet etc.) får söka om tåglägen. Operatörerna har möjlighet att komplettera sitt utbud på marginalen genom att på eget initiativ hos ansvarig myndighet (Rikstrafiken och/eller trafikhuvudmännen) söka biljettbidrag (t.ex. x öre/platskm)

Persontrafiken SOU 2003:104

för trafik på specificerade olönsamma linjer/stråk/delar av nätet. Ingen ensamrätt ges för denna trafik men det finns heller inget hinder för operatörerna att korssubventionera mellan kommersiell trafik och bidragstrafik.

Det bör här noteras att korssubventionering är en från konkurrenssynpunkt negativ företeelse endast om denna används i syfte att tränga undan konkurrenter med sämre finansiella möjligheter. Om ett företag som är marknadsledande tillämpar så kallad underprissättning med hjälp av korssubventionering är det ett exempel på missbruk av en dominerande ställning, en företeelse som är förbjuden enligt konkurrenslagen. Att enbart vara stor på marknaden, eller att företag som inte är marknadsledande tillämpar korssubventionering, är således varken konkurrenshämmande eller förbjudet.

Bidraget ska utgå till alla som väljer att söka det, något som för övrigt är en förutsättning som såväl Sveriges som EG:s konkurrensregler vilar på. Att subventionera endast en aktör på en i övrigt konkurrensutsatt marknad skulle ge denna aktör en otillbörlig konkurrensfördel.

Sammanfattningsvis innebär biljettbidraget att en operatör som kör en kommersiellt lönsamt linje kan, med hjälp av bidraget, utöka sin verksamhet på marginalen genom att utsträcka trafiken geografiskt eller på speciella tider eller under vissa delar av dygnet. Det är däremot inte tänkt att kunna användas för att öppna trafik i en sådan omfattning att det närmast är att likna vid subventionerad entreprenadtrafik. Trafikutbudet, dvs. var och hur tågen ska gå i denna modell kommer därmed helt att avgöras av marknadens initiativ.

För- och nackdelar

+ Utbudet bestäms huvudsakligen av resenärernas betalningsvilja

och de som reser får direktinflytande i trafiken. + Nya trafikprodukter får utrymme att växa fram och möjlig-

heter öppnas för att tillgodose flera målgrupper med särskilda önskemål (skräddarsydda tågprodukter).

+ Fri konkurrens ger möjlighet att utnyttja tågets konkurrens-

kraft som ett effektivt och bekvämt masstransportmedel

genom att trafik i första hand kommer att bedrivas där det finns ett tillräckligt stort passagerarunderlag.

+ Konkurrens om den kommersiella trafiken minskar risken för

övervinster till företagen och ger större möjligheter att effektivitetsvinster kommer resenärerna tillgodo.

+ Konkurrensen begränsar samhällets kostnader för järnvägs-

trafik huvudsakligen till de som hör till infrastrukturen. + Statens extraordinära kostnader för SJ AB försvinner.

– Trafik uppstår endast eller i första hand på företagsekonomiskt

lönsamma sträckor och sträckor som ansluter till dessa vilket gör att utbudet kan bli lägre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt.

– Befintlig infrastruktur riskerar att underutnyttjas i vissa

områden. – Färre tågförbindelser i glesbygd ökar behovet av främst bil-

och busstrafik, vilka båda är förknippade med fler olyckor och sämre miljö.

– Ansvarig myndighet får svårigheter att formulera icke-

diskriminerande regler för utbetalning av biljettbidrag. – Det finns risk för missbruk av möjligheten till finansiellt stöd

och svårigheter att avgöra vilka linjer som faktiskt är företagsekonomiskt olönsamma.

– Det finns en risk för att dominerande aktörer kan utnyttja

biljettbidraget för konkurrenssnedvridande korssubventionering.

Effekter för resenärer För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet än idag att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram, vilket kan bidra

Persontrafiken SOU 2003:104

till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. På de för tåget olönsamma linjerna kommer resenärerna istället att hänvisas till andra transportslag, som drivs på kommersiella villkor eller upphandlas inom ramen för de trafikansvariga myndigheternas mandat, alltefter de olika transportmedlens kommersiella förutsättningar.

Effekter för operatörer För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – omkring 50 procent av resandet med järnväg idag sker inom den kommersiellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Operatörerna får nu större kontroll över sin egen konkurrenskraft och affärsrisk, genom en anpassad mix mellan kostnader och intäkter, som ger möjlighet till en långsiktighet och bättre framförhållning i företagens affärsplaner. Utan entreprenadkontraktens begränsningar och restriktioner ökar möjligheterna att hitta nya lönsamma trafikkoncept.

I avsaknad av en subventionerad entreprenadmarknad, med ett visst konkurrensskydd för den avtalade perioden, försvinner dock möjligheten att begränsa eller helt eliminera affärsriskerna. Detta kommer sannolikt göra det svårare för de mindre trafikföretagen med sämre finansiell uthållighet.

Effekter för organisatörer och beställare I denna modell består beställarens roll i att definiera och ta ställning till den kompletterande tågtrafik som erhåller biljettbidrag. Även om det är operatörerna som kommer att ta initiativ till och ansöka om bidrag för viss trafik är det upp till ansvariga myndigheter att utforma regler och kriterier för hur och för vilken trafik detta bidrag ska utdelas. Kravet om att bidraget ska vara konkurrensneutralt utformat och tillämpat kan vara svårt att uppfylla och kräver sannolikt, åtminstone i ett inledningsskede, en noggrann uppföljning.

Effekter för skattebetalarna För skattebetalarna medför en tågtrafik enligt denna modell minskade trafikeringskostnader genom att mycken av den samhällsköpta trafiken inte längre kommer att gå med tåg utan med andra ofta billigare trafikslag. Skattebetalarnas kostnader för den fortsatta subventionen genom biljettbidraget är svår att bedöma, men de

kommer sannolikt inte att vara lika stora som idag. Den totala effekten för skattebetalarna är också svår att bedöma och beror bl.a. på hur man väljer att fördela det uppkomna överskottet till följd av minskade kostnader för upphandling. Till skillnad från dagens modell, medger denna modell inte att trafikanter i en del av trafiksystemet subventionerar trafikanter i en annan del.

Det bör dock påpekas att bedömningen om skatteeffekter här och i de följande modellerna endast avser de direkta, mätbara effekterna. Vilka indirekta skatte- och kostnadseffekter denna och övriga modeller kan tänkas ge upphov till är en fråga som inte behandlas närmare här.

Modell A2: Kommersiell trafik med kompletteringsupphandling

Marknadstillträdet är fritt (SJ AB:s ensamrätt avvecklad) och flera operatörer konkurrerar på spåren om kommersiellt lönsam trafik. Samhällsnyttig men kommersiellt olönsam trafik anbudsupphandlas enligt entreprenadavtal på de linjer och delar av nätet som inte trafikeras av kommersiell trafik. Såväl netto- som bruttoavtal förekommer och graden av subvention i entreprenadtrafiken varierar. På vissa linjer och i vissa områden betalar entreprenörer för att få köra trafiken. Jämfört med dagens situation bestäms trafikutbudet i större utsträckning av marknaden även om det finns ett samhälleligt inflytande när det gäller att bestämma utbudet i den upphandlade entreprenadtrafiken.

Persontrafiken SOU 2003:104

För- och nackdelar

+ Modellen kan förena ett samhällsekonomiskt optimalt utbud

genom kompletterande entreprenadtrafik med en konkurrenspress på spåren i den trafik som är kommersiellt lönsam.

+ Modellen ger samhället möjlighet att styra det utbud som inte

kommer till stånd på kommersiella villkor. + Det öppna marknadstillträdet om den kommersiella trafiken

ger grogrund för fler företag som i sin tur kan delta i konkurrensen om entreprenadtrafiken.

+ Entreprenörer som mister ett entreprenadkontrakt kan eta-

blera sig i den kommersiella trafiken och vice versa för företag

som har svårt att etablera sig eller hålla sig kvar i den kommersiella trafiken.

+ Statens extraordinära kostnader för SJ AB försvinner.

– Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser i entre-

prenadtrafiken är ofta förknippat med höga administrations-

och kontrollkostnader. – De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa

antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope-

ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter

och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture" kräver särskilt utvecklad be-

ställarkompetens som motvikt. – Ansvariga instanser får svårigheter att definiera linjer och

sträckor med ensamrätt och särskilja subventionerad entre-

prenadtrafik från kommersiellt och fullt ut konkurrensutsatt

trafik. – Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken

och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de mark-

nadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har

möjlighet att göra.

Effekter för resenärer Även i denna modell ges resenärerna ett större direktinflytande över trafiken och dess innehåll än idag. Nya trafiklinjer kommer att

13 Regulatory capture beskriver den obalans som lätt uppstår mellan den som ska reglera, övervaka och styra en bransch och branschen själv. Detta till följd av att myndigheten ofta inte har samma information och kunskap om verksamheten och branschen som företagen själva har. (se även kap 11 Laffont och Tirole 1993)

öppnas i den kommersiella trafiken och på vissa befintliga linjer, t.ex. Stockholm-Göteborg, kommer sannolikt att uppstå såväl en prispressande konkurrens som inbrytningar med nya trafikkoncept och nya snabbare tåg. Innovationer och nya idéer i den kommersiella trafiken kommer sannolikt att spilla över på trafikupplägg och kravspecifikationer i den samhällsköpta entreprenadtrafiken.

Effekter för operatörer För tågoperatörerna betyder den öppnade kommersiella marknaden en större marknad som dels kan stimulera till etablering av nya trafikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersiell överlevnad för de operatörer som inte vinner eller har förlorat ett entreprenadkontrakt. Kommersiella operatörer som trafikerar en linje eller ett stråk som ansluter till linjer som läggs ut på anbud har sannolikt ett försteg framför andra att vinna kontraktet, något som riskerar att snedvrida konkurrensen i entreprenadtrafiken. Detta är emellertid inte något nytt, utan denna risk diskuterades redan i referensalternativet.

Effekter för organisatörer och beställare För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större marknad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre förutsättningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenadtrafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Det ger också beställarsidan större möjligheter att skapa effektiva kontraktsformer och i större utsträckning fördela affärsrisken mellan beställare och operatör.

Effekter för skattebetalarna Vilka effekter modellen ger för skattebetalarna är osäkert. Till stor del liknar den dagens situation och skulle därmed inte tänkas ge upphov till särskilt stora kostnadsmässiga skillnader jämfört med idag. Genom en ökad konkurrens och fler operatörer som konkurrerar om den kommersiella trafiken kan dock även konkurrensen på entreprenadmarknaden tänkas förbättras. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostnader för entreprenadkontrakten eller att beställarna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för produktutvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad bero-

Persontrafiken SOU 2003:104

ende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar.

2.3.2.4 Utbudet bestäms av myndigheter

Modell B3: Upphandling och nationell samordning

Det totala trafikutbudet (interregionalt, regionalt, lokalt) över hela landet planeras centralt och upphandlas i konkurrens mellan tågoperatörerna. Graden av subvention i trafiken bestäms av anbuden, dvs. från noll till full kostnadstäckning. I vissa fall betalar operatören en premie för att få köra trafik. Både netto- och bruttoavtal förekommer således. Till grund för planering och närmare specifikation av den trafik som ska handlas upp läggs ett nationellt trafikförsörjningsprogram. Samordning av hela trafikutbudet sker genom en centralt placerad myndighet med ansvar för kollektivtrafik. Det är denna myndighet och berörda regionala myndigheter som har ansvaret för att upphandla trafiken som innehar trafikeringsrätten. Vem som ska köra, för hur lång tid och till vilken servicenivå avgörs således av myndigheterna och fastställs i entreprenadkontraktet.

För- och nackdelar

+ Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud

genom att en myndighet bestämmer trafikeringen. + Modellen ger samhället och trafikansvariga myndigheter

möjlighet att fullt ut styra utbud och servicenivåer. + Genom den nationella samordningen kan samhället bättre och

mer flexibelt utnyttja trafikmöjligheterna över hela landet,

oberoende av länsgränser eller andra administrativa gränser. + Modellen skapar en större och tryggare marknad för de

operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed

bättre förutsättningar för en ökad konkurrens i framtiden.

– Modellen innebär en tung byråkrati. – Modellen förutsätter planering "uppifrån och ner", vilket inte

är i linje med övrig planering i landet. – Det stora behov av beställarfunktioner- och kompetenser för

upphandling och styrning av entreprenadtrafik som modellen förutsätter är ofta förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader, s.k. transaktionskostnader.

– De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa

antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope-

ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter

och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture" kräver särskilt utvecklad be-

ställarkompetens som motvikt. – Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations-

lusta" till följd av lokala monopol under kontraktsperioden. – Modellen stänger ute operatörer med nya affärsidéer som inte

ryms inom entreprenadkontrakten. – Avsaknad av en öppen marknad med ett konkurrenstryck om

trafiken på spåret ger ofta höga produktionskostnader och

kostnadsineffektivitet. – Resenärerna har inget direkt inflytande på entreprenadtrafiken

och konsumenternas behov och önskemål "silas" via de mark-

nadsundersökningar som trafikansvariga myndigheter har

möjlighet att göra.

Persontrafiken SOU 2003:104

Effekter för resenärer

Resenärerna kan räkna med ett jämnt och mer stabilt utbud, även i den långväga tågtrafiken. Den samordnade planeringen tillåter även mer och fler sammanhängande regionala linjer över länsgränserna. Resenärerna kommer också att finna en större likhet i biljettpriser och taxestrukturer och med samma regler i övrigt för när, hur och var man får åka liksom vem som får nyttja olika rabatter och erbjudanden. Det är dock inte säkert att det blir mer tågtrafik, jämfört med idag. Linjer och sträckor som av kostnads- eller beläggningsskäl inte lämpar sig för tåg kommer istället att trafikeras med andra kollektivtrafikmedel. Med det "uppifrån och nerperspektiv" som råder i denna modell finns dock en risk för att planeringen blir så byråkratitung och översiktlig att den inte förmår ta om hand de lokala resbehoven.

Effekter för operatörer och transportörer För operatörerna erbjuds i denna modell en bättre framförhållning när det gäller att bedöma framtida affärsutsikter, åtminstone för vissa operatörer. De operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och vinna entreprenadkontrakt har en relativt stabil tillvaro framför sig, åtminstone under kontraktsperioden. För övriga operatörer är möjligheterna att överleva till nästa upphandlingstillfälle dock ofta små. Detta förhållande är dock inte nytt för operatörssidan jämfört med idag, med undantag för SJ AB.

Effekter för organisatörer och beställare För beställarsidan innebär denna modell en avsevärd byråkrati. Den centralt placerade myndigheten måste inneha egna resurser för att hålla sig ajour med marknadens behov i landets olika delar. Därutöver krävs ett lokalt och regionalt nätverk bland trafikansvariga myndigheter. Redan när det gäller att samordna de lokala och regionala behoven över hela landet och sammanställa i en nationell strategi ställs stora krav på tjänstemannaresurser. Och innan man lyckas nå enighet och allas behov har diskuterats ihop till en plan kan man förutse såväl en rad konfliktsituationer som andra förhandlingstekniska svårigheter. Till underlag för den trafik som ska handlas upp och för de entreprenadkontrakt som myndigheterna sedan har att förvalta krävs såväl både större marknadsundersökningar som mer daglig kontakt med resenärer och med trafikoperatörer.

Effekter för skattebetalarna Ambitionen att samordna och tillhandahålla ett för hela landet bra trafikutbud med järnväg, utan inslag av kommersiell trafik, kommer att kräva en ökad skattefinansiering jämfört med idag. Det är därtill osäkert om vinsterna för det mer samordnade och bättre trafikutbudet som modellen avses leda till kan överstiga kostnaderna för den byråkrati och de transaktionskostnader som modellen också ger upphov till.

Modell B4: Upphandling i funktionella storregioner kompletterat med ett gemensamt, upphandlat fjärrtågsnät

I en samrådsprocess mellan regionvisa trafikhuvudmän, s.k. regionhuvudmän, specificeras inför upphandling "funktionella" trafikhuvudmannaregioner av olika storlek lämpade för de olika reseoch transportbehov som kan finnas i landets olika delar. Regionernas storlek och gränser kan variera i tiden alltefter hur de regionala sambanden utvecklas. Regionhuvudmännen bestämmer därefter utbudet, subventionerar och upphandlar trafiken i anbudskonkurrens mellan olika operatörer. Det regionala trafikutbudet kompletteras med ett interregionalt tågnät under en gemensam fjärrtåghuvudman. Denna kan utgöras av regionhuvudmännen i förening eller av annan från operatörerna fristående organisation. Den interregionala tågtrafiken upphandlas av fjärrtågshuvudmannen i konkurrens mellan olika tågoperatörer.

Persontrafiken SOU 2003:104

För- och nackdelar

+ Modellen förmår skapa integrerade lösningar och stabilt utbud

genom att regionhuvudmännen gemensamt bestämmer och

genom offentliga medel finansierar trafikeringen. + Modellen ger samhället och regionhuvudmännen möjlighet att

fullt ut styra utbud och servicenivåer. + Mdellen kan bättre och mer flexibelt utnyttja trafikmöjlig-

heterna över länsgränser. + Modellen ger en större och tryggare marknad för tillväxt av de

operatörer som lyckas ta sig in på marknaden och därmed

bättre förutsättningar för en ökad konkurrens i framtiden.

– Modellen ökar behovet av statlig finansiering för upphandling

av trafik. – Behovet av beställarfunktioner- och kompetenser för upp-

handling och styrning av entreprenadtrafiken är ofta

förknippat med höga administrations- och kontrollkostnader

(s.k. transaktionskostnader). – De höga transaktionskostnaderna ger incitament att begränsa

antalet förhandlingsparter som skapar koncentration på ope-

ratörssidan och ger risk för asymmetri mellan myndigheter

och operatörer. – Denna s.k. "regulatory capture" ställer stora krav på särskilt

utvecklad beställarkompetens som motvikt. – Resenärerna har inget direkt inflytande på trafiken och konsu-

menternas behov och önskemål "silas" via de marknadsundersökningar som regionhuvudmännen har möjlighet att göra.

– Lokala monopol (under kontraktsperioden) ger ofta höga pro-

duktionskostnader och kostnadsineffektivitet. – Avsaknad av omvandlingstryck och "bristande innovations-

lusta" och stänger ute operatörer med affärsidéer som inte

ryms inom entreprenadkontrakten. – Modellen ger ingen given kontakt med kundsidan.

Effekter för resenärer Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande än idag. Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och

omfattande pendlingsbehov, utan att resenärerna behöver möta olika taxestrukturer eller övriga skillnader i resevillkoren.

Effekter för operatörer

Liksom i föregående modell blir tillvaron sannolikt både enklare och tryggare för de operatörer som lyckas ta sig in på marknaden medan för de som av olika skäl inte lyckas med det är möjligheterna till överlevnad klart små. Detta minskar nyetableringsviljan och riskerar att både på kort och lite längre sikt skapa en rad lokala monopol som minskar effektiviteten på marknaden och ytterligare begränsar förutsättningarna för en fungerande konkurrensmarknad i framtiden.

Effekter för organisatörer och beställare Med ett "nerifrån och upp-perspektiv" när det gäller att planera för och upphandla trafiken minskar sannolikt byråkratin något jämfört med B3-modellen. Samtidigt minskar emellertid också möjligheterna att skapa en mer sammanhållen strategi för järnvägssystemet, inklusive fördelningen av resurser och ansökning om spårkapacitet för persontrafikens behov.

Effekter för skattebetalarna Liksom i föregående modell kommer skattebetalarnas kostnader för järnvägstrafik att öka jämfört med idag.

2.3.3 En modifierad modell med utvecklad konkurrens

Som kan konstateras av diskussionen ovan finns det både för- och nackdelar med samtliga modeller. Det som framstår som de mest framträdande nackdelarna i var och en av modellerna är enligt min uppfattning följande:

I den första modellen (A1) skapas inte ett ur samhällets synvinkel ett till sin geografiska omfattning tillräckligt stort järnvägsutbud. Den andra modellen (A2) är, förutom det avskaffade monopolet i fjärrtrafiken, i stora delar att likna vid dagens situation och ger inga direkta svar på hur dagens problem med ett bristande resenärsinflytande i entreprenadtrafiken ska lösas. De två senare modellerna (B1 och B2) är istället förknippade med en avsevärd

Persontrafiken SOU 2003:104

byråkrati och höga skattekostnader och ger resenärerna ett ytterst litet direktinflytande över trafiken.

Erfarenheterna från England visar att den starkt reglerade modell utifrån ett strikt myndighetsperspektiv som de båda B-modellerna representerar ger dåliga förutsättningar för att trafiken ska kunna utvecklas på ett sätt som både gynnar resenärerna och ger utrymme för kostnadseffektivitet. Istället har kostnaderna för trafiken och notan för de engelska skattebetalarna gradvis stigit sedan avregleringen, utan att kvaliteten har ökat i motsvarande grad. Visserligen ligger en god del av orsaken till detta i en illa underhållen infrastruktur, vilket tvingat myndigheter och operatörer att i första hand använda resurserna till detta. Men det faktum att franchisekontrakten, trots att de är utformade som nettoavtal, ofta i detalj har kommit att reglera trafiken och dess utförande, ger operatörerna i praktiken mycket små möjligheter att påverka vare sig kostnader eller kvalitet.

Det ringa resenärsinflytandet i sådan myndighetsinitierad trafik ger också upphov till allvarliga invändningar. Visserligen har både resenärer och andra medborgare möjligheten att ventilera sina åsikter direkt till trafikhuvudmän och till politiker. I bästa fall är situationen reglerad i entreprenadkontraktet och går förhoppningsvis via trafikhuvudmannens ingripande att åtgärda omedelbart. Men att i övriga fall vara hänvisad till ett val som återkommer endast vart fjärde år för att kunna ge eftertryck åt sitt missnöje i en viss konkret resesituation kan inte betraktas som en seriös lösning på ett akut problem och riskerar snarare att spä på missnöjet hos en redan missnöjd och frustrerad resenär.

I mitt utredningsarbete är det resenärerna som står i fokus. Det framstår mot den bakgrunden som helt centralt att den av mig förordade modellen måste kunna garantera resenärerna inte bara ett rimligt utan också ett ökat direktinflytande över trafiken jämfört med idag. Ett väsentligt inslag i ett resenärsperspektiv är vidare att det på den framtida järnvägsmarknaden finns plats och utrymme för en mångfald och en möjlighet för resenärerna att välja mellan olika sätt att resa.

Behov av att ge utrymme för nya kreativa trafiklösningar till nytta för resenärerna tillsammans med en önskan att hålla nere samhällets kostnader leder mig till slutsatsen att det framtida järnvägssystemet i ökad utsträckning måste öppnas för mer kommersiella lösningar som lever på egna biljettintäkter. Om trafiken redan

finns och uppfyller resenärernas behov varför ska då samhället organisera denna trafik?

Det är svårt att finna en modell som ensamt både förmår skapa de förutsättningar för järnvägstrafiken som jag har i mina mål och direktiv samtidigt som man undviker de problem och brister som modellen ger upphov till. Risken är stor att man slänger bort det som är bra i en modell, då man försöker göra sig av med det som är mindre bra. Samtidigt andas alla här beskrivna modeller en övertro på att det inom ramen för en och samma modell, uppbyggd kring i viss mån teoretiska utgångspunkter, går att lösa en rad praktiska problem av delvis olika karaktär i dagens järnvägstrafik. Det finns enligt min uppfattning inte något övertygande motiv för en sådan stelbent hållning, särskilt som jag anser att det dåligt skulle tjäna såväl resenärernas som samhällets och järnvägstrafikens syften.

Mot denna bakgrund väljer jag att istället förorda en modifierad, blandad modell där en ökad valfrihet och en mer utvecklad konkurrens om resenärerna kan kombineras med ett av samhället garanterat och styrt utbud.

I modellen är det marknaden som avgör vilken trafik som är kommersiellt lönsam medan berörda myndigheter i första hand har ett planeringsansvar och i andra hand ett organisatörsansvar för att se till att samhället förses med ett ur samhällets synvinkel tillfredsställande trafikutbud. Till skillnad mot vad Kollektivtrafikkommittén föreslår anser jag alltså att varken trafikhuvudmännen eller övriga samhällsorgan bör ha något monopol på att organisera sådan trafik. Modellen, som således består av valda delar av samtliga fyra modeller, kan beskrivas enligt följande: 1. Licensierade järnvägsföretag tillåts i konkurrens bedriva kom-

mersiell persontrafik över hela det svenska järnvägsnätet. 2. Det ska således inte råda något monopol vare sig i operatörs-

ledet eller i organisatörsledet. För den linjebundna persontrafiken bör denna organiseringsrätt dock, för att värna en konkurrens på jämbördiga villkor mellan kommersiell och subventionerad trafik, regleras och kontrolleras genom ett tillståndsför-

farande. Se vidare avsnitt 2.3.5 om relationen mellan

kommersiell och subventionerad trafik. 3. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens roll ska i första hand

vara att planera och skapa förutsättningar för att det trafikutbud med villkor som samhället vill se och garantera kommer till stånd. Detta av samhället utpekade utbud ska Rikstrafiken

Persontrafiken SOU 2003:104

och trafikhuvudmännen beskriva och motivera i långsiktiga

strategiska trafikförsörjningsprogram. Behovet av att utforma

sådana program har för trafikhuvudmännens vidkommande

tagits upp och föreslagits av Kollektivtrafikkommittén. Se

närmare om innehållet i och motivet för trafikförsörjningsprogrammen i avsnitt 2.3.4.

4. Kommersiell trafik kan vara en del av detta utbud men Riks-

trafiken och trafikhuvudmännen kan också välja att skapa

förutsättningar för utbudet genom bidrag och upphandling av

trafik eller genom andra stimulerande åtgärder. 5. Upphandling av trafik bör göras i de fall när de kommersiella

aktörerna inte bedöms kunna åstadkomma ett i tiden hållbart

utbud som ligger i linje med resenärs- och medborgarintresset. Ansvaret för att organisera och i förekommande fall upphandla sådan trafik bör, liksom idag, åvila Rikstrafiken respektive tra-

fikhuvudmännen. Detta organisatörsansvar bör dock regleras

och preciseras bättre jämfört med idag.

2.3.3.1 Effekter av den modifierade modellen

För resenärerna innebär en öppnad konkurrens på spåren en större möjlighet än idag att påverka trafikens innehåll och kvalitet. Lägre priser och flera olika specialprodukter får möjlighet att växa fram vilket kan bidra till att öka tågets attraktivitetskraft för nya resenärsgrupper och ett ökat resande. För tågoperatörerna öppnar sig en större marknad – omkring 50 procent av resandet med järnväg idag sker inom den kommersiellt lönsamma trafiken – med större möjligheter att själv pröva och etablera sina affärsidéer. Detta kan dels stimulera till etablering av nya trafikprodukter i nya linjer och stråk, dels ge möjlighet till kommersiell överlevnad för de operatörer som inte vinner, eller har förlorat ett entreprenadkontrakt.

För trafikhuvudmännen och Rikstrafiken innebär en större marknad med fler verksamma kommersiella operatörer bättre förutsättningar för att få fler anbud vid upphandling av entreprenadtrafiken. Om utrymme ges i förfrågningsunderlagen kan beställare av trafik dra nytta av nya idéer om trafikupplägg och nya sätt att bedriva trafik. Huruvida det leder till en prispress och lägre kostnader för entreprenadkontrakten för skattebetalarna eller att beställarna väljer att ta ut en högre kvalitet och betala för produkt-

utvecklingen i trafiken är svårt att säga. I vilken mån kostnader ökar eller minskar för skattebetalarna är således i hög grad beroende på hur Rikstrafiken och trafikhuvudmännen väljer att utforma sina kravspecifikationer och styra sina upphandlingar.

Till skillnad från i dagens modell medger denna modell inte att trafikanter på kommersiellt lönsamma linjer subventionerar trafikanter på olönsamma sträckor. Det kan i sin tur innebära att om samhället finner det motiverat att upprätthålla sådan tågtrafik som visar sig vara kommersiellt olönsam ökar skattebetalarnas kostnad för denna trafik.

Det lokala och regionala utbudet av tågtrafik blir sannolikt i vissa regioner mer omfattande än idag. Genom att trafiken planeras i funktionella regioner ges också förutsättningar för att sträcka ut den över länsgränser och i områden där det finns ett tydligt och omfattande pendlingsbehov. Samtidigt innebär möjligheten att nyttja tågtrafik i för samhället nyttig regionförstoring i de allra flesta fall en samhällelig finansiering. Också detta innebär sannolikt att skattebetalarnas kostnader isolerade till järnvägstrafik ökar jämfört med idag. I detta fall förutsätts att det finns för skattebetalarna andra positiva effekter som är större än merkostnaderna för järnvägstrafiken.

Som nämnts är bedömningarna av effekterna för skattebetalarna dock avgränsade till de mer direkta mätbara effekterna och omfattar inte de eventuella indirekta effekter modellen kan ge upphov till. Ett ändrat utbud i tågtrafiken påverkar rimligen även utbudet från andra trafikslag. Ökad tågtrafik kan t.ex. ge upphov till minskad vägtrafik med positiva effekter på miljön som i sin tur kan medföra lägre kostnader för skattebetalarna.

För samhället i stort innebär den modifierade modellen bättre möjligheter att ta tillvara tåget och järnvägen med dess specifika egenskaper i det totala transportsystemet. Modellen tillåter ett nyttiggörande av järnvägens positiva egenskaper, dess säkerhet liksom dess förmåga att minska restider och belastningen på miljön. Detta tillsammans med att järnvägens kommersiella förutsättningar kan tas tillvara där de finns eller har möjlighet att uppstå leder sammantaget till ett effektivare resursutnyttjande och en totalt sett ökad effektivitet för hela samhället.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.3.4 Långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram

Jag har noterat att Kollektivtrafikkommittén i sitt slutbetänkande har tagit upp behovet av en mer långsiktig och transparent planering vad gäller trafikhuvudmännens trafik och verksamhet. Kommittén pekar på att det idag i stort sett saknas en bindande fysisk planering på regional eller lokal nivå och att det saknas en fungerande samordning mellan den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och kollektivtrafiken.

Jag delar kommitténs bedömning att såväl den fysiska planeringen och planeringen av infrastruktur är viktiga instrument för att ta vara på såväl järnvägens krav som kraven från kollektivtrafiken i stort. Vidare behövs en bättre samverkan mellan samtliga berörda aktörer på nationell, regional och lokal nivå. För järnvägens del ställs tydliga krav på att trafikplaneringen kan ske parallellt och i samklang med såväl den fysiska planeringen som med infrastrukturplaneringen.

En långsiktig planering är emellertid inte i första hand ett myndighetsinternt intresse. Utöver det demokratiska samhällets krav på medborgerlig insyn i av samhället styrd och finansierad verksamhet menar jag att det också är en viktig fråga för tillväxten av en effektiv framtida järnvägsmarknad i resenärernas intresse.

Avgörande för att den framtida modell med en utvecklad konkurrens för järnvägstrafiken som jag föreslår ska kunna nå framgång är nämligen att kommersiella aktörer vill och kan etablera sig med nya trafikupplägg på marknaden. Förutsägbara spelregler som underlag för affärsbeslut, vilka ger möjlighet att värdera och hantera risker vid nyetablering eller andra former av kommersiella satsningar, är ett oavvisligt krav för att kunna locka fram kommersiella spelare i järnvägstrafiken. En förutsättning för att dessa aktörer ska vara intresserade och beredda att ta den affärsrisk en sådan satsning innebär är bl.a. att de har möjlighet att bilda sig en uppfattning inte bara om affärsmöjligheterna och potentiella kunders reaktion, utan också om hur andra organisatörer och operatörer av trafik kommer att agera.

En stor del av järnvägsmarknaden kommer även i framtiden att bestå av samhällsköpt entreprenadtrafik. En viktig, kanske avgörande, faktor i detta sammanhang är därför utan tvivel hur den samhällsköpta trafiken kan komma att gestalta sig i framtiden samt trafikhuvudmännens och Rikstrafikens önskemål och ambitioner likväl som deras konkreta avsikter vad gäller denna trafik.

Jag föreslår mot denna bakgrund att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken åläggs en formell skyldighet att både utforma och offentliggöra långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram innehållande samhällets önskemål och ambitioner om kollektivtrafik för medborgarna. Utöver att öka transparensen i processen för kollektivtrafikens intressenter och medborgarna i övrigt förser ett sådant strategiskt programarbete berörda myndigheter med ett viktigt och nödvändigt underlag för framtida strategier på kollektivtrafikens område.

Mitt huvudsakliga syfte med att stadfästa ansvaret för att ta fram sådana trafikförsörjningsprogram är behovet att för aktörerna på marknaden förtydliga samhällets önskemål av kollektivtrafik, liksom dess mål, medel och motiv för satsningar i kollektivtrafiken. Jag menar att en sådan insyn och transparens är ett viktigt instrument för att öka planeringsförutsättningarna för såväl operatörerna som deras underleverantörer. En ökad kännedom om vad trafikhuvudmännen och Rikstrafiken har för önskemål om framtida trafik ger såväl operatörer i den kommersiella trafiken som de operatörer som deltar på entreprenadmarknaden en stabilare grund för beslut om framtida satsningar.

Initiativet till nya trafikupplägg kan komma från olika håll. Programarbetet utgör en iterativ process som bör ske i kontakt med marknaden. Trafikförsörjningsprogrammen ska ses som samhällets, via de trafikansvariga myndigheterna, uttalanden om vilken trafik man önskar se och ska tolkas som en inbjudan till en dialog med privata operatörer om hur och på vilket sätt detta utbud kan åstadkommas; till vilka delar det finns kommersiella upplägg att förvänta sig och i vilka delar samhället behöver ta ett mer operativt ansvar för trafikens tillkomst. Alla upplägg kommer naturligen, liksom idag, inte att introduceras samtidigt och programmen får inte utformas eller hanteras på ett sätt som låser upp marknadens möjlighet att successivt utvecklas och förändras. Det måste, inom ramen för givna restriktioner för bankapacitet m.m. finnas en möjlighet liksom en flexibilitet och beredskap för att ändra, lägga till eller ta bort trafik allteftersom.

En ökad transparens i planeringsprocessen skulle vidare kunna ge resenärer och medborgare en reell möjlighet att på ett tidigt stadium vara med och påverka utbudet av kollektivtrafik. Att ge resenärer och allmänhet möjlighet att delta i utvecklingen av trafiken är naturligt med hänsyn till de stora samhällsinsatser som görs. Det kan också bidra till en ökad acceptans för kollektivtrafi-

Persontrafiken SOU 2003:104

ken hos allmänheten. I detta syfte menar jag att programmen bör ställas ut och remitteras för allmänhetens synpunkter. En sådan samrådsskyldighet bör för trafikhuvudmännens del införas i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen) och för Rikstrafikens del i förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion). Efter samråd ska ett slutgiltigt antaget programdokument föreligga.

Jag vill understryka att detta program- eller planeringsansvar inte är något väsentligt nytt jämfört med idag. De flesta trafikhuvudmän torde redan idag ha behov av att mer långsiktigt utforma strategier eller planer för sin verksamhet och för den trafik de ansvarar för att organisera. Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar är så utformat att man svårligen kan tänkas klara sig därförutan. Inom ramen för sitt planerings- och organisatörsansvar har trafikhuvudmännen och Rikstrafiken således redan idag ett klart behov av att hålla kontakt med och anpassa sina upplägg efter vad som sker i den fysiska omgivningen och med den av samhället planerade infrastrukturen.

I förberedelserna av upphandlingar av samhällsköpt trafik måste vidare en bedömning göras av mer långsiktiga infrastrukturella och andra förutsättningar för att kunna bedriva den önskade trafiken. Även om de formella trafikförsörjningsplaner som trafikhuvudmännen nu tar fram och offentliggör är ettåriga har både trafikhuvudmännen och Rikstrafiken redan idag också behov av en mer långsiktig, om än informell, planering för att kunna fullgöra sitt ansvar.

Regleringen av en sådan skyldighet får därför inte ses som ännu en administrativ börda medförande onödig byråkrati. Det enda nya med mitt förslag är att sådana planer, i form av ett trafikförsörjningsprogram, nu måste dokumenteras och offentliggöras samt att trafikens intressenter ska ges tillfälle att yttra sig.

2.3.4.1 Innehållet i trafikförsörjningsprogrammen

Som ovan nämnts föreslår jag att trafikhuvudmännens och Rikstrafikens planeringsansvar ska regleras genom en skyldighet att upprätta långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogram. Programmen bör klart och tydligt ange samhällets behov av kollektivtrafik och motiven för dessa i ett trafikslagsövergripande perspektiv relaterat till gällande transportpolitik. Av programmen bör bl.a.

framgå vilka uppgifter trafiken avses fylla, dvs. vilka olika typer av resenärer och resenärsbehov trafiken syftar till att tillgodose, var och till vilken servicenivå.

Vidare bör programmen innehålla en bedömning av vilken trafik, dvs. vilka av de utpekade uppgifterna och resenärsbehoven, som har förutsättningar att bedrivas på kommersiella villkor och vilka som samhället på olika sätt tror sig behöva åta ett ansvar för. De särskilda insatser, t.ex. i form av subventioner, upphandling av trafik eller andra reglerande eller stimulerande åtgärder för att styra trafikutbudet i önskad riktning bör beskrivas och motiveras i förhållande till de transportpolitiska målen.

2.3.4.2 Utbudet enligt trafikförsörjningsprogrammen

Det utbud som beskrivs i de strategiska trafikförsörjningsprogrammen kan som ovan nämnts således bestå av: a) trafik som kan etableras på kommersiella villkor och b) trafik som inte kommer till stånd på kommersiella villkor eller trafik som man av särskilda skäl från samhällets sida vill garantera ett utbud av enligt de klargörande motiv som fastställts i trafikförsörjningsprogrammet.

Det senare kan t.ex. handla om en trafik till lägre biljettpriser, i en omfattning eller av en viss kvalitet som inte har förutsättningar att uppstå i den kommersiella trafiken. Liksom idag är det Rikstrafiken och trafikhuvudmännen som har organisatörsansvaret för att sådan trafik blir av. Trafik kan antingen anbudsupphandlas på entreprenad som omfattar ett helt trafikupplägg som subventioneras genom brutto- eller nettoavtal. Eller kan det åstadkommas genom att trafikansvariga myndigheter köper in enstaka platser på befintliga tåg av befintliga trafikoperatörer eller ersätter dessa för att vissa kategorier av resande ska kunna utnyttja länstrafikbiljett på ett tåg eller annat färdmedel.

Ett sätt att öppna för att annat än det redan beprövade ryms inom de strategiska trafikförsörjningsprogrammen är att bjuda in till någon form av idétävling, s.k. skönhetstävling, där trafikoperatörer och andra får tävla om att mot ersättning lämna förslag till nya kreativa trafikupplägg. Trafikuppläggen kan sedan – i den mån de inte kommer till stånd på kommersiella villkor – utgöra underlag för upphandling i samhällets regi. Det bör dock noteras att upphovsmännen till dessa idéer sannolikt här får en konkurrensfördel framför andra som skulle kunna diskvalificera dem från rätten att

Persontrafiken SOU 2003:104

delta i en anbudstävlan enligt upphandlingsbestämmelserna. Olika sätt att fånga upp kreativa idéer för att utforma den samhällsstyrda trafiken är enligt min mening viktigt för den framtida utvecklingen av trafiken. Jag menar därför att det är angeläget att de trafikansvariga myndigheterna finner bra former för hur ett sådant utvecklingsarbete kan bedrivas i framtiden.

Det är Rikstrafiken och de länstrafikansvariga i kommuner och landsting som var och en för sig slutligt avgör vad programmen ska innehålla. Programarbetet bör dock ske i samråd med de övriga trafikansvariga myndigheterna och trafikhuvudmännen bör vad gäller länsgränsöverskridande trafik åläggas en skyldighet att samverka med Rikstrafiken.

En avsikt med en sådan samordning av programarbetet är att ge utrymme för att kunna skapa så funktionella, effektiva och sammanhängande trafikområden som möjligt vilka ger utrymme för arbetspendling och övrigt pendlingsbehov utifrån olika intressegruppers behov. Detta sagt med utgångspunkt i att resenärernas och samhällets behov av transporter alltmer kommit att gestalta sig i form av "naturliga marknader". En trafikförsörjning som tar sin utgångspunkt från ett sådant perspektiv skulle enligt min uppfattning också ge bästa förutsättningar för regioners utveckling i ett alltmer regionförstorande perspektiv. Enligt min övertygelse bedrivs arbetet med programmen bäst i ett decentraliserat, underifrånperspektiv så nära resenärernas och marknadernas behov som möjligt.

2.3.5 Relationen mellan kommersiell och subventionerad

trafik

Den förordade modellen innehåller dels rent kommersiell trafik som lever helt på egna intäkter, dels av samhället subventionerad trafik. På den framtida järnvägsmarknad som skissas i modellen ska ett direkt inflytande från resenärerna utövat genom deras betalningsvilja i så hög utsträckning som möjligt tillåtas avgöra trafikutbudet. En förutsättning för detta är att den kommersiella trafiken tillåts utvecklas och finna sina former. Samtidigt ska samhällsstödd trafik kunna bedrivas parallellt för att tillgodose ändamål som den kommersiella trafiken inte har förutsättningar att hantera.

Relationerna mellan de två trafikformerna bör därför hanteras och regleras i särskilda former. I avsnitt 2.3.5.1 nedan diskuterar jag närmare hur gränser för Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organisera trafik skulle kunna förtydligas. För att åstadkomma stabilitet på marknaden föreslår jag vidare att det bör införas ett tillståndsförfarande med möjlighet till skadlighetsprövning. Till tillståndet ska kunna knytas särskilda villkor. Tillståndsförfarandet, som utvecklas närmare i avsnitt 2.4, bör kort se ut enligt följande: 1. Friheten att organisera linjebunden persontrafik på järnväg bör

förenas med ett tillståndsförfarande omfattande den trafik varje licensierat järnvägsföretag eller auktoriserad sökande avser att driva.

2. Trafikeringstillstånd ska alltid lämnas såvida inte trafiken för-

orsakar väsentlig skada på redan befintlig trafik enligt vissa i förväg fastställda kriterier. I denna tillstånds- eller skadlighetsprövning åligger det befintliga aktörer, trafikhuvudmännen, Rikstrafiken, operatörer som redan bedriver trafik, eller har skaffat sig rätten att bedriva trafik, att visa att de lider väsentlig skada om den nya trafiken etableras. Denna skadlighetsprövning bör dock endast tillämpas under ett övergångsskede i avvaktan på att marknaden har funnit sina former.

3. I tillståndsprövningen kan i ett inledande skede hänsyn också

behöva tas till imperfekta kringmarknader som ett inslag i en

påkallad skadlighetsprövning. Också i takt med att bättre

fungerande kringmarknader växer fram bör denna skadlighetsprövning successivt kunna slopas.

2.3.5.1 Avgränsning av Rikstrafikens och trafikhuvud-

männens organisatörsansvar

Den föreslagna marknadstillträdesmodellen innebär att den kommersiella trafikens utbud bör tas tillvara för att tillgodose önskemålen i trafikförsörjningsprogrammen. Det innebär samtidigt att jag anser att trafikhuvudmännen, liksom Rikstrafiken enligt verkets instruktion, bör lägga stor vikt vid sin planeringsroll. Som konstaterats ovan är en tydligare reglering av Rikstrafikens respektive trafikhuvudmännens ansvar för att planera och organisera trafik en förutsättning för att den samhällsstyrda trafiken och den kommersiella trafiken ska kunna bedrivas och utvecklas

Persontrafiken SOU 2003:104

parallellt. Mitt förslag till tillståndsreglering är dock inte beroende av att trafikhuvudmannalagen ändras på ovan angivet sätt. En markering av de trafikansvarigas planeringsroll vore, oaktat detta, önskvärd för att utveckla samspelet mellan kommersiell och samhällsstödd trafik i den riktning som jag pläderat för. I det följande lämnas en närmare beskrivning av det närmare innehållet i myndigheternas planerings- och organisatörsansvar samt ett förslag till tydligare avgränsning av ansvaret.

Planeringsrollen och trafikhuvudmannens uppdrag

Enligt 1 § i trafikhuvudmannalagen ska det i varje län, för att främja en tillfredställande trafikförsörjning, finnas länstrafikansvariga som ansvarar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter. Enligt 4 § är länstrafikansvariga antingen landstinget och kommunerna i länet gemensamt, eller enbart en kommun eller ett landsting i länet. De länstrafikansvarigas uppgifter ska dock handhas av en trafikhuvudman. Trafikhuvudmannen kan i sin tur antingen vara ett aktiebolag, kommunalförbund eller i vissa fall en kommun eller ett landsting. Trafikhuvudmannen kan också under vissa förutsättningar handha uppgiftsansvar för riksfärdtjänst och färdtjänst i länet.

De uppgifter som en trafikhuvudman ska svara för kan innefatta allt från planering, organisering och finansiering till utförande av lokal och regional linjebunden persontrafik. Jag bortser i detta sammanhang från uppgiftsansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst. Vilka uppgifter trafikhuvudmännen i praktiken ska utföra avgörs idag med ett undantag av de länstrafikansvarigas ambition och tolkning av sitt ansvar för lokal och regional linjetrafik för persontransporter i syfte att främja en tillfredställande trafikförsörjning. Undantaget följer av 6 § i trafikhuvudmannalagen och rör skyldigheten att, efter samråd med de länstrafikansvariga i länet, årligen upprätta en trafikförsörjningsplan, som bl.a. ska ange omfattningen och grunderna för prissättningen av den lokala och regionala linjetrafiken. I praktiken innebär detta att trafikhuvudmannen redogör för det på ett till tre års sikt planerade trafikutbudet, inte sällan i form av tidtabeller. Redogörelsen omfattar också grunderna för taxesystemet.

I övrigt är spelrummet stort. Det är t.ex. fullt möjligt för de länstrafikansvariga att nöja sig med att låta trafikhuvudmannen på frivillig grund samordna olika buss-, järnvägs- m.fl. företags utbud av kommersiella trafiktjänster i samt till och från länet. Vanligare är dock att de länstrafikansvarigas ambition är högre än så och inte sällan tar sig detta uttryck i att trafikhuvudmannen verkar i såväl en samhällsplanerande som en trafikinitierande roll. Med trafikinitierande avses här de olika möjligheter en trafikhuvudman har att få trafik utförd. Det kan hypotetiskt avse allt från samordning på frivillig grund av kommersiella aktörers trafik till upphandling av trafik i netto- eller bruttoavtal eller annan tillåten tilldelning av statsbidrag.

Trafikhuvudmännen verkar ofta i flera roller. Det är därför ofta svårt att urskilja trafikhuvudmännens strategiskt samhällsplanerande uppgifter i förhållande till den mer operativa trafikplaneringen. Detta kan t.ex. vara fallet när en trafikhuvudman själv tar ansvaret för organiserandet (bestämmer biljettpriser och tidtabeller) av all eller så gott som all regional och lokal trafik. Det korta tidsperspektivet i dagens trafikförsörjningsplan kan också bidra till denna otydlighet. Ju närmare trafikstart man kommer desto naturligare är det att i planen redogöra för tidtabeller och detaljerade taxesystem.

Trafikhuvudmannalagen anger ingen inbördes hierarki mellan de olika roller de länstrafikansvariga kan medge trafikhuvudmannen att spela. Reglerna medger helt enkelt stark organisatorisk och beslutsmässig integration av de olika roller en trafikhuvudman kan verka i. Rollotydligheten kan dock leda till att det kommersiella utbudets möjligheter att klara delar av trafikförsörjningen inte bedöms tillräckligt noggrant. En sådan bedömning bör enligt min mening göras helt fristående från överväganden om hur ”egna” resurser i form av t.ex. tåg bäst optimeras. En otillräckligt noggrann bedömning av det kommersiella utbudets möjligheter kan i sin tur leda till en transportpolitiskt onödig begränsning av resenärernas valfrihet mellan olika konkurrerande transportalternativ. Omvänt kan det också leda till att privatpersoner och företag inte ges möjlighet att på kommersiell grund erbjuda olika typer av persontrafikutbud. Slutligen kan det också få till följd att skattemedel i onödan används till transporter istället för t.ex. vård, skola och omsorg.

För att komma till rätta med de problem som ovan beskrivits anser jag att trafikhuvudmannalagen bör ändras i två avseenden.

Persontrafiken SOU 2003:104

Som redan framgått anser jag i likhet med Kollektivtrafikkommittén att trafikhuvudmännen bör åläggas skyldighet att upprätta strategiska trafikförsörjningsplaner, som kanske även bör fastställas av de länstrafikansvariga gemensamt. Därigenom skulle enligt min mening lagen på ett tydligare sätt än idag ange att trafikplaneringsrollen är grunden för de länstrafikansvarigas och därigenom indirekt också trafikhuvudmannens.

Trafikhuvudmannalagen är, som Kollektivtrafikkommittén påpekat, också bristfälligt anknuten till den statliga transportpolitikens målsättningar. Målen och formerna för verksamheten ses helt och hållet som något de länstrafikansvariga får bära ansvar för inför medborgarna i landstinget och kommunerna i länet. Samtidigt påverkar de trafikansvarigas och trafikhuvudmännens verksamhet i hög grad resenärer, kommersiella organisatörer och utförare av persontrafik och medborgare såväl i länets kommuner och landsting som i riket.

Jag delar därför Kollektivtrafikkommitténs bedömning att trafikhuvudmannalagen på ett tydligare sätt bör knytas till transportpolitiken. Det skulle möjliggöra effektivare uppföljning och utvärdering av hur den lokala och regionala persontrafiken bidrar till uppfyllandet av transportpolitikens mål. I slutändan skulle därmed också de trafikansvarigas styrning av trafikhuvudmännen kunna anpassas tydligare också till transportpolitikens krav.

Planeringsrollen och Rikstrafikens uppdrag

I Rikstrafikens uppdrag ingår redan idag såväl planering som initiering av persontrafik. Enligt 1 § i Rikstrafikens instruktion ska myndigheten ”…verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås…”. Därutöver ska myndigheten enligt 2 § även ”…svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektivpersontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.”

För att kunna samordna och utveckla den interregionala persontrafiken måste Rikstrafiken ägna sig åt ett visst mått av strategiskt planerande, även om detta idag inte tar sig uttryck i något officiellt planeringsdokument. Planeringens utgångspunkt

borde vara en skattning av samhällets behov av interregionala persontransporter. På basis av denna skattning bör sedan bedömas vilka önskemål på interregionalt trafikutbud som samhället har och därefter vilka förutsättningar som finns för att utbudet kan komma till stånd på kommersiell grundval eller initieras av trafikhuvudmän. Myndigheten bör också ta ställning till vilka typer av transporttjänster som kan tänkas bli resultatet av att en trafikhuvudman eller SJ AB svarar för att utbudet kommer till stånd och hur dessa tjänster stämmer överens med de interregionala resenärernas behov och efterfrågan. Är överensstämmelsen dålig och dessutom transportpolitiskt omotiverad har Rikstrafiken en skyldighet att vidta åtgärder.

Alla dessa bedömningar görs i praktiken efter samråd med SJ AB och trafikhuvudmännen. Görs bedömningarna av någon anledning i fel ordning är risken stor att det långsiktiga strategiska perspektivet på samhällets önskemål på interregional trafik trängs i bakgrunden. Om det blir så eller ej beror i hög grad på om aktörerna i sina diskussioner klarar av att frigöra sig från den operativa trafikplaneringens många, komplexa och trängande problem.

Enligt min mening finns en inte obetydlig risk att diskussionerna förs mer utifrån ett kortsiktigt operativt planeringsperspektiv än ett samhälleligt strategiskt planerande. Risken förstärks av att Rikstrafiken i sin trafikinitierande roll har begränsade möjligheter att i de interregionala resenärernas intresse åstadkomma alternativa trafikupplägg till SJ AB:s och trafikhuvudmännens. Rikstrafiken måste därför påverka dessa aktörers upplägg via frivillig samordning, eventuellt i kombination med delfinansiering i form av köp av plats för interregionala resenärer på kommersiella och regionala tåg. Denna typ av påverkan kräver dock mycket tid, som i värsta fall vinns genom undanträngande av det långsiktigt strategiska samhällsperspektivet.

I syfte att tydliggöra den strategiska samhällsplaneringsrollens vikt för att åstadkomma en effektiv interregional persontrafik anser jag att även Rikstrafiken bör åläggas en skyldighet att upprätta och fastställa strategiska trafikförsörjningsprogram. Rikstrafikens strategiska trafikförsörjningsplan ska självklart fylla samma syften som trafikhuvudmännens, men för den interregionala persontrafiken.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.4 Trafikeringstillstånd och skadlighetsprövning

• Trafikeringstillstånd ska ges om det inte görs sannolikt att den

avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada

förutsättningarna att bedriva redan etablerad järnvägstrafik. • Trafikeringstillstånd ska dock alltid ges om det leder till att en

avsevärt bättre trafikförsörjning uppnås. • Den som bedriver kommersiell trafik får dock inte påkalla en

skadlighetsprövning gentemot annan kommersiell trafik. • Trafikeringstillstånd kan förenas med järnvägsspecifika villkor

som reglerar hur trafikutövaren ska informera om sina resor,

hur biljettsamverkan ska ske, hur funktionshindrade ska ges

service m.m. • Tillstånd kan dras in om tillståndsinnehavaren på ett väsentligt

sätt avviker från villkoren för tillståndet. • Beslut om trafikeringstillstånd kan överklagas hos regeringen.

Den av mig förordade modellen för tillträde till marknaden för persontransporter på järnväg bygger på att kommersiellt bedriven trafik och trafik som samhället initierar och subventionerar ska kunna existera sida vid sida och utvecklas på sina egna premisser. Detta är dock ingen ny idé utan tvärtom densamma som motiverar dagens trafikeringsrättsregleringar. Skillnaden ligger i att jag vill slopa monopolet i den kommersiella trafiken. Konkurrensen inom ramen för det kommersiella utbudet ska enligt min mening vara oreglerad. I syfte att skifta utgångspunkt för marknadstillträdesregleringarna förslår jag därför en regleringslösning i två steg.

Det första steget består som utvecklats närmare i avsnitt 2.3.5.1 av en tydligare fokusering av Rikstrafikens och trafikhuvudmännens ansvar för strategisk utveckling av persontrafiken. Det andra steget, som kanske endast behövs under en övergångsfas, består av en tillståndsreglering inom vars ram konkurrensytorna mellan kommersiellt grundat och av samhället initierat och subventionerat utbud regleras. Utgångspunkten för denna reglering bör enligt min mening vara konkurrens istället för ensamrätt till trafik.

2.4.1 Nuvarande reglering av tillträdet till persontrafik-

marknaden

Dagens regelverk återfinns i lag (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet och förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar. Lag om tilldelning av spårkapacitet reglerar förhållandena på andra spåranläggningar än statens spåranläggningar. Lagens regler om marknadstillträdet speglar kraven i direktiv 91/440/EEG. För persontrafikens del betyder det som huvudregel att infrastrukturförvaltaren bestämmer vilken typ av trafik som får nyttja anläggningarna. Sådan internationell persontrafik som anges i direktivet ska dock alltid ha rätt att trafikera anläggningarna.

Förordningen om statens spåranläggningar reglerar förhållandena på statens spåranläggningar. Reglerna om trafikeringsrätt för persontrafik (11–15 §§) syftar till att skydda det samhällsstyrda trafikutbudet från det kommersiellt grundade och vice versa.

Skyddet är uppbyggt kring två förutsättningar. Dels att tre aktörer, SJ AB, trafikhuvudmannen och den som fått trafikeringsrätt av Rikstrafiken i samband med tecknande av upphandlingsavtal med myndigheten, har en ensamrätt att bedriva viss typ av persontrafik på viss järnvägssträcka. Dels att det med utgångspunkt i begreppen interregional och lokal/regional respektive kommersiell och upphandlad trafik går att identifiera gränserna mellan dessa aktörers ansvar respektive ensamrättigheter att bedriva persontrafik på järnväg.

SJ AB har enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar rätt att bedriva trafik (trafikeringsrätt) på stomjärnvägarna. Det är här underförstått att SJ AB:s utbud av persontrafiktjänster med järnväg ska vara kommersiellt grundat. Regeringen har enligt andra stycket i 11 § möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller har upphandlats av Rikstrafiken.

Trafikhuvudmannen har enligt lagen (1997:734 ) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen) i uppgift att svara för lokal och regional kollektiv linjebunden persontrafik och detta ansvar är trafikslagsövergripande. Uppgiften, som kan innefatta såväl planering, genomförande och finansiering, är primärt knutet till länsindelningen, men kan efter medgivande av regeringen utsträckas till ett vidare geografiskt område om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Persontrafiken SOU 2003:104

Enligt 12 § i förordningen om statens spåranläggningar har trafikhuvudmannen trafikeringsrätt för lokal och regional persontrafik på stomjärnvägarna i länet. Med stomjärnvägar avses idag i praktiken huvuddelen av statens spåranläggningar. I stort sett är det endast terminal-, anslutnings-, industrispår m.m. som inte täcks in av detta begrepp.

Därutöver gäller att om det kan antas att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för resenärerna och detta inte leder till ett mindre effektivt totalt utnyttjande av spåranläggningarna, kan regeringen besluta att trafikhuvudmannen får bedriva sådan (regional och lokal) persontrafik på stomjärnvägarna även i angränsande län. I andra stycket anges också att om förutsättningarna för att bedriva kommersiell persontrafik eller av staten upphandlad persontrafik inte väsentligen påverkas, kan regeringen besluta att trafikhuvudmän i olika län som samverkar ifråga om persontrafik inom länen gemensamt ska ha trafikeringsrätt för denna trafik. Trafikhuvudmännen är också enligt 6 § i trafikhuvudmannalagen skyldiga att upprätta årliga trafikförsörjningsplaner, som anger omfattning, grunderna för prissättning m.m. för den regionala och lokala persontrafik de vill ha utförd.

Enligt 15 § i förordningen om statens spåranläggningar kan regeringen besluta att persontrafik som inte är regional eller lokal och för vilken det saknas förutsättningar för kommersiell drift ska upphandlas. Därutöver gäller också att när ett avtal om upphandlad persontrafik upphör att gälla avgör regeringen om trafiken ska upphandlas på nytt. Av förordningen (1999:279) med instruktion för Rikstrafiken (Rikstrafikens instruktion) framgår att myndigheten ska verka för utveckling och samordning av den interregionala persontrafiken samt för att de transportpolitiska målen uppnås. Myndigheten ska följa kollektivtrafikens utveckling och särskilt kartlägga brister i den interregionala persontrafiken samt svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmannens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift.

2.4.1.1 Problem vid tillämpningen av gällande regelverk

Dagens trafikeringsrättsregleringar bygger på att ensamrätt till trafik är normaltillståndet. I de fall där SJ AB och trafikhuvudmännen,

inom ramen för sina respektive uppdrag, vill organisera nya trafikupplägg kan detta i sin tur medföra att det uppstår konkurrens med redan etablerad trafik. I dessa fall krävs medgivande av regeringen som kan begränsa den planerade nya trafiken. Regeringen prövar i detta sammanhang nyttan med den nya trafiken i förhållande till skadan för den etablerade trafiken respektive för den aktör som driver denna.

Denna ordning medger lösningar som de facto innebär konkurrens om transportkunderna. Idag tillämpas alltså inte fiktionen om ensamrätt till trafik, i betydelsen total frånvaro av konkurrens om transportkunderna, fullt ut. Detta skapar dock oklarheter rörande hur konkurrensen mellan två eller flera tillåtna trafikupplägg ska regleras. Enligt dagens regelverk har ju alla trafikorganisatörer ensamrätt till sin trafik och nästan alla trafikprodukter utnyttjas av transportkunderna för snart sagt alla typer av persontransporter på järnväg. Regeringen har t.ex. enligt 11 § i förordningen om statens spåranläggningar möjlighet att begränsa SJ AB:s trafikeringsrätt, om företagets trafik konkurrerar med trafik som bedrivs av trafikhuvudmännen eller upphandlats av Rikstrafiken. Frågan är bara hur, inom ramen för gällande regelverk, denna begränsning utformas, om den inte enbart ska anses innebära att SJ AB:s trafik i dessa fall antingen inte får bedrivas vidare, eller får bedrivas på samma sätt som förr?

I kombination med att trafikhuvudmän utan medgivande från regeringen kan etablera ny lokal och regional persontrafik på järnväg inom det egna länet kan möjligheterna att hantera det ovan angivna problemet innebära att gränserna för SJ AB:s trafikeringsrätt delvis bestäms av trafikhuvudmännens ambitioner som trafikorganisatör.

Ett annat problem med dagens regleringar är att de på ett sannolikt inte avsett vis ger SJ AB en stark och potentiellt konkurrenssnedvridande ställning på upphandlingsmarknaden. SJ AB är idag det enda järnvägsföretag som har en egen i förordningen om statens spåranläggningar angiven trafikeringsrätt. Det innebär att SJ AB kan produktionssamordna trafik bedriven på grundval av den egna trafikeringsrätten med trafik företaget på grundval av upphandlingsavtal utför åt Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen. Synergieffekterna av en sådan produktionssamordning kan tas ut i form av lägre produktionskostnader för den upphandlade trafiken. Om SJ AB utnyttjar denna möjlighet kan företaget lämna synnerligen konkurrenskraftiga anbud i åtminstone vissa av

Persontrafiken SOU 2003:104

trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingar. Denna möjlighet riskerar att snedvrida konkurrensen på upphandlingsmarknaden.

2.4.2 Tillstånds- istället för monopolreglering

Konkurrensytorna mellan det kommersiellt grundade utbudet och det av trafikhuvudmännen och Rikstrafiken initierade och subventionerade utbudet ska regleras inom ramen för ett tillståndsförfarande. Jag har nöjt mig med att i detta betänkande skissera utformningen av tillståndsregleringens bestämmelser. Ett slutgiltigt förslag på hur bestämmelserna bör utformas och placeras in i järnvägslagstiftningen kommer att presenteras i betänkandet som redovisar resultatet av den andra fasen av översynen av järnvägslagstiftningen.

Jag bedömer att de konkurrensytor som behöver regleras i ett tillståndsförfarande inte nödvändigtvis behöver bli så stora. En orsak är att konkurrens mellan olika kommersiellt bedrivna trafikupplägg inte ska omfattas av regleringen. En annan är att den dialog mellan kommersiella aktörer och Rikstrafiken/trafikhuvudmännen som förutsätts komma till stånd i samband med arbetet med de strategiska trafikförsörjningsprogrammen sannolikt kommer att påverka trafikorganisatörernas planering av olika trafikupplägg.

Vissa inkörningsproblem kan dock inte uteslutas innan dialogen mellan samhällsorganen och de kommersiella trafikorganisatörerna flyter smidigt. För att hantera de eventuella problem som bristande dialog om järnvägstrafikens strategiska utveckling kan medföra är det enligt min mening motiverat att åtminstone övergångsvis reglera de konkurrensytor som kan uppkomma när Rikstrafiken, trafikhuvudmännen och järnvägsföretagen därefter och i egenskap av trafikorganisatörer planerar och etablerar sina respektive trafikutbud.

2.4.2.1 Förslag till tillståndsreglering

Nedan har jag skisserat ett förslag till utformning av bestämmelser för tillträde till marknaden för persontrafik på järnväg. De i detta sammanhang viktigaste bestämmelserna reglerar rätten till skadlighetsprövning och återfinns i III § i förslaget. Förebilden för dessa

bestämmelser är främst 16 och 17 §§ i 2 kap. Yrkestrafiklagen (1998:490).

Tillstånd för linjebunden persontrafik på järnväg

I § Järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i Sverige har, med den begränsning som anges i II §, rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät. Samma rätt har järnvägsföretag och verksamhetsutövare med auktorisation som har hemvist eller säte i en EES-stat eller Schweiz under förutsättning att motsvarande rätt medges svenskt järnvägsföretag eller verksamhetsutövare i den stat där järnvägsföretaget eller verksamhetsutövaren har sitt hemvist eller säte.

Internationell sammanslutning av minst två järnvägsföretag med säte i EES-stater eller Schweiz har rätt att bedriva genomgående trafik om trafiken sker mellan de EES-stater eller Schweiz där företagen har sitt säte. Om ett av företagen i sammanslutningen har säte i Sverige har sammanslutningen rätt att bedriva trafik mellan Sverige och annan EES-stat eller Schweiz där ett företag i sammanslutningen har sitt säte.

II § För att bedriva linjebunden persontrafik krävs ett trafikeringstillstånd. Sådant tillstånd krävs dock inte för sådan internationell trafik som avses i I § andra stycket.

Trafikeringstillstånd får förenas med villkor om det finns särskilda skäl. Sådana villkor får föreskrivas i samband med att tillstånd ges eller senare under tillståndstiden.

III § Trafikeringstillstånd ska ges om inte ett järnvägsföretag eller en annan verksamhetsutövare gör sannolikt att den avsedda trafiken i betydande mån skulle komma att skada förutsättningarna för att bedriva redan etablerad järnvägstrafik. Den som bedriver kommersiell trafik kan dock inte påkalla en sådan prövning gentemot annan kommersiell trafik.

Oavsett vad som sägs i första stycket får trafikeringstillstånd ges om en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom skulle uppnås.

Persontrafiken SOU 2003:104

IV § Trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Ett tillstånd får dock återkallas om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt har åsidosatt ett villkor enligt II §, andra stycket eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Trafikeringstillstånd får även återkallas om det inte används.

V § Frågor om trafikeringstillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

VI § Beslut i frågor om trafikeringstillstånd får överklagas hos regeringen. Beslut om återkallelse av trafikeringstillstånd överklagas dock hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

VII § Regeringen får föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna rörande trafikeringstillstånd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter rörande tillståndsförfarandet.

2.4.2.2 Förutsättningar för marknadstillträde

Reglerna i I och II §§ om rätt att bedriva persontrafik på svenska järnvägsnät är i huvudsak utformade på liknande sätt som mitt förslag till regler mitt förslag beträffande marknadstillträdet för godstrafik på järnväg i delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48). Skillnaden ligger i att ett särskilt tillstånd – trafikeringstillstånd – krävs för att få bedriva linjebunden persontrafik på järnväg. I samband med slutförandet av den andra fasen av översynen av järnvägslagstiftningen preciseras närmare vilka järnvägsnät som bör undantas från tillämpningsområdet för reglerna om persontrafikens marknadstillträde.

Trafikeringstillstånd är alltså ett krav för trafik som kan karaktäriseras som linjebunden persontrafik på järnväg. Det är möjligt att blanda många olika typer av trafik i ett och samma tåg. T.ex. kan ett nattåg innehålla både sov- och sittvagnar. Det är också, åtminstone

hypotetiskt, möjligt att låta sovvagnar ingå i ett godståg. Sådan sovvagnstrafik ska enligt min mening vara fullt möjlig att bedriva om någon anser detta marknadsmässigt fördelaktigt. Går tåget ifråga tillräckligt regelbundet för att trafiken med sovvagnen ska kunna bedömas vara linjetrafik medför detta att tillstånd måste sökas för sovvagnstrafiken. Trafiken med godsvagnarna kräver dock inget tillstånd. En transportör kan också köpa in platser på olika chartertåg i syfte att tillhandahålla resenärer biljetter till stationer som dessa tåg angör. Sker detta i en sådan omfattning att transportören kan tillhandahålla biljetter till regelbundna avgångar mellan samma orter under en längre tidsperiod, ska denne också anses tillhandahålla linjebunden persontrafik. Att trafiken utförs med tåg som också innehåller charterresenärer vars biljetter sålts av transportörsansvariga charterarrangörer är sedan en annan sak, liksom det faktum att tågtrafiken kanske utförs av ett järnvägsföretag på uppdrag av en, flera eller alla av de inblandade transportörerna.

Trafikeringstillstånd ska kunna förenas med villkor om särskilda skäl föreligger. Tanken är att villkoren ska kunna användas som instrument för genomförande av transportpolitiskt angelägna samhällskrav på den linjebundna persontrafiken på järnväg. Som exempel kan nämnas krav i syfte att tillgodose funktionshindrades möjligheter att använda järnvägssystemet och krav på icke trafikslagsövergripande information som riktas specifikt mot järnvägsföretag.

2.4.2.3 Vem utfärdar tillstånd

Jag anser att Järnvägsstyrelsen bör utfärda trafikeringstillstånd för den linjebundna persontrafiken på järnväg. Järnvägsstyrelsen ska enligt mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret också utfärda licenser, auktorisationer och säkerhetsintyg. För att möjliggöra att alla nödvändiga tillstånd kan sökas på ett ställe har jag funnit det lämpligt att även i detta fall föreslå Järnvägsstyrelsen som tillståndsmyndighet.

2.4.2.4 Skadlighetsprövning

Kärnan i mitt förslag till tillståndsreglering är en rätt till skadlighetsprövning som organisatörer av redan etablerad linjebunden

Persontrafiken SOU 2003:104

persontrafik på järnväg under vissa förutsättningar kan välja att utnyttja. Prövningen avser skada som kan uppkomma för redan etablerad linjebunden persontrafik på järnväg om annan sådan persontrafik ges tillstånd att konkurrera.

Rätt att påkalla skadlighetsprövning har auktoriserade sökande och licensierade järnvägsföretag som bedriver redan befintlig linjebunden persontrafik på järnväg. Licensierat järnvägsföretag eller auktoriserad sökande som bedriver kommersiell linjebunden persontrafik på järnväg som inte är upphandlad eller subventionerad av Rikstrafiken eller trafikhuvudmannen har dock inte rätt att påkalla skadlighetsprövning gentemot annan sådan trafik.

Påkallas ingen skadlighetsprövning ska tillståndsmyndigheten utfärda trafikeringstillstånd utan någon prövning. Om skadlighetsprövning påkallas ska tillståndsmyndigheten pröva om och i vilken utsträckning ett medgivande av trafikeringstillstånd kan skada förutsättningarna att bedriva redan etablerad persontrafik på järnväg. Prövningen är dock avgränsad till trafik som den eller de som påkallat skadlighetsprövningen bedriver. En konsekvens av att trafik ofta uppvisar nätverkseffekter är att många trafikorganisatörer kan ha ett intresse av att påkalla skadlighetsprövning. Beroende på nätverkseffekternas styrka och omfattning kan effekterna av nyetablering av trafik fortplanta sig ganska långt geografiskt sett. Jag har valt att avgränsa bedömningen av skada till linjebunden persontrafik på järnväg. Skada som uppstår på busstrafik som är integrerad med järnvägstrafik i ett trafiksystem ska alltså inte bedömas i skadlighetsprövningen. Skälet är att busstrafik är mer flexibel än järnvägstrafik och lättare att anpassa till nya förutsättningar.

Prövningen ska göras med utgångspunkt från att de som påkallat skadlighetsprövning kan göra det sannolikt att förutsättningarna för dem att bedriva redan etablerad trafik skadas i betydande mån. De som påkallat skadlighetsprövning måste med andra ord förete ett väl underbyggt underlag för prövningen. Underlaget ska visa hur förutsättningarna att fortsätta bedriva etablerad trafik skadas. Ett sådant krav kan vara tungt att bära för ett småföretag. Jag bedömer dock att branschorganisationerna kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Det är ju gränsytan mellan kommersiellt och av samhället initierat och subventionerat utbud som ska preciseras och denna fråga är enligt min mening av stort principiellt intresse för alla persontrafikorganisatörer.

Skadan måste vara av viss storlek för att leda till att trafikeringstillstånd för ny trafik inte ska ges. Det räcker alltså inte med att skada för den etablerade trafiken konstateras. Den skadlighetspåkallande trafikorganisatören ska göra sannolikt att det är själva förutsättningarna för att fortsätta bedriva den redan etablerade trafiken som kommer att skadas i betydande mån. Minskad lönsamhet är alltså inte i sig en tillräcklig betingelse för att förhindra nyetablering.

Finns möjlighet att förebygga eller minska skadan på trafikens förutsättningar genom justeringar i utbudet ska dessa beaktas om sannolikhetskriteriet ska anses uppfyllt. Rekvisitet i betydande mån bör dock kunna anses uppfyllt om den redan etablerade trafiken måste läggas ned. Även om trafiken inte måste läggas ned kan väsentliga neddragningar av antal turer, planerade stopp osv. vara nödvändiga för att fortsättningsvis kunna bedriva trafiken lönsamt. Under förutsättning att dessa neddragningar innebär att viktiga resenärsgruppers nytta av trafiken minskar kraftigt och de därför kan förväntas välja andra resealternativ bör rekvisitet i betydande mån även i detta fall kunna anses uppfyllt.

Det andra stycket i III § hanterar situationen där det trafikupplägg ansökan om tillstånd avser kan bedömas tillgodose resenärernas behov på ett bättre sätt än den redan etablerade tågtrafiken kan. Tillståndsmyndigheten ska, även om förutsättningarna att bedriva redan befintlig trafik skadas i betydande mån, ändå ge trafikeringstillstånd för den nya trafiken, men bara under förutsättning att en avsevärt bättre trafikförsörjning därigenom kan uppnås. Om det nya trafikupplägget medför avsevärt bättre trafikförsörjning i förhållande till det redan etablerade är sannolikt också den samhälleliga nettonyttan större. Jag anser det därför naturligt att det nya uppläggets trafik i sådant fall ska ges trafikeringstillstånd oavsett skadan på det senare.

2.4.2.5 Giltighetstid och återkallelse

Utfärdat trafikeringstillstånd gäller tills vidare. Tillståndshavaren ska bedriva sin trafik i enlighet med tillståndet. Smärre justeringar av trafiken ska dock vara tillåtna, men större avvikelser kräver ansökan om nytt tillstånd. Tillståndsmyndigheten bör enligt min mening i föreskrifter förtydliga i vilka fall nytt tillstånd ska sökas. Trafikeringstillstånd får också återkallas om det inte används eller

Persontrafiken SOU 2003:104

om tillståndshavaren på ett väsentligt sätt åsidosatt ett villkor förenat med tillståndet eller en föreskrift som meddelats med stöd av den av mig föreslagna järnvägslagen.

2.4.2.6 Överklagande

Tillståndsmyndighetens beslut om trafikeringstillstånd ska enligt min mening kunna överklagas till regeringen. Huvudskälet är att en prövning av skadlighet för redan befintlig trafik har starka transportpolitiska inslag. Återkallelse av trafikeringstillstånd bör dock prövas av allmän förvaltningsdomstol.

2.4.2.7 Undantag och föreskriftsrätt

Regeringen bör kunna föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna om trafikeringstillstånd. Skälet är att detta kan krävas för att uppfylla förpliktelserna i olika avtal staten slutit, t.ex. beträffande Arlandabanan. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör också ha föreskriftsrätt rörande tillståndsförfarandet.

2.5 Operatörsmarknaden

• Marknaden bör öppnas helt för såväl inrikes som utrikes trafik. • Konkurrensen mellan privata järnvägsföretag och SJ AB måste

ske under likvärdiga villkor. SJ AB:s affärsplan och övriga

villkor bör prövas på nytt.

2.5.1 Den svenska operatörsmarknaden

Den trafik som drivs i trafikhuvudmännens regi öppnades redan 1988 för konkurrens i samband med upphandling, till och börja med dock endast på de s.k. länsjärnvägarna. För SJ och senare SJ AB råder fr.o.m. 1993 konkurrens i all upphandlad trafik. SJ AB innehar dock legalt monopol för den interregionala trafik man anser sig kunna bedriva på rent kommersiella villkor. Till denna SJ AB:s s.k. egentrafik hör bl.a. den långväga snabbtågstrafiken

(X2000), t.ex. sträckorna Stockholm – Göteborg och Stockholm – Malmö, men också regionaltrafik i t.ex. Mälardalen.

SJ AB äger också den ena hälften (den andra hälften ägs av NSB) av Linx AB som bedriver trafik på sträckorna Stockholm – Oslo, Göteborg – Oslo samt Göteborg – Köpenhamn. Trafiken bedrivs på statens spåranläggningar med stöd av SJ AB:s trafikeringsrätt respektive NSB:s trafikeringsrätt i Norge.

Dessutom bedrivs kommersiell trafik på sträckan Stockholm C – Arlanda av A-train AB, under marknadsnamnet Arlanda Express, som med stöd av 11 § förordningen om statens spåranläggningar har egen trafikeringsrätt på sträckan.

Den s.k. Öresundstrafiken bedrivs av DSB och Skånetrafiken gemensamt på orter i södra Sverige till orter på Själland. DSB bedriver också i egen regi trafik mellan Köpenhamn och Ystad med vissa av- och påstigningsmöjligheter på mellanliggande orter.

I den upphandlade persontrafiken har Rikstrafiken idag gällande avtal med, förutom SJ AB, Svenska Tågkompaniet AB, BK Tåg AB samt Connex Tåg AB. I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken som bedrivs på statens spåranläggningar, med stöd av 12 § förordningen om statens spåranläggningar, har de olika trafikhuvudmän idag gällande avtal med samma ovan nämnda företag samt dessutom Citypendeln Sverige AB.

På den smalspåriga Roslagsbanan i Stockholm som, ägs av AB Storstockholms Lokaltrafik (SL), bedriver Roslagståg AB (till 60 procent ägt av DSB och till 40 procent av Tågkompaniet) trafiken på SL:s uppdrag. Tunnelbanetrafiken i Stockholm liksom viss annan spårtrafik bedrivs på SL:s uppdrag av Connex Transport AB.

År 2002 svarade SJ AB för ca 87 procent av transportarbetet i den långväga trafiken . I den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken finns flera järnvägsföretag även om SJ AB även här är dominerande.

14

Framtida järnvägstrafik. Prognoser för Banverkets framtidsplan och olika organisationsmodeller. Bo-Lennart Nelldal, KTH och Jakob Wajsman, BV. Järnvägsgruppen KTH, Stockholm 2003-07-05.

Persontrafiken SOU 2003:104

De järnvägsföretag som idag är verksamma på statens spåranläggningar är följande:

Företag Anmärkning A-Train AB Ägs av NCC, Vattenfall, Alstom samt

Mowlem* BK Tåg AB Helägt av Karlssongruppen AB Citypendeln Sverige AB Helägt av Keolis Connex Tåg AB Helägt av Veolia Environnement DSB Sverige AB Helägt av DSB LINX AB Till lika delar ägt av SJ AB och NSB SJ AB Helägt av staten Svenska Tågkompaniet AB Ägs av Jan Johansson, Björn Nyström,

Sven Malmberg samt Aldano AB

*Ägarna är överens med Macquarie Bank om att denna ska förvärva A-train. Affären är beroende av om A-Trains långivare och svenska staten godkänner denna.

I några begränsade fall lever SJ AB:s, trafikhuvudmännens och Rikstrafikens utbud parallellt sida vid sida. I några fall kan de t.o.m. erbjuda resenärerna en viss valfrihet.

2.5.2 Den europeiska operatörsmarknaden

Statligt ägda järnvägsföretag

I varje europeiskt land, undantaget Storbritannien, finns ett nationellt statligt ägt järnvägsföretag med ursprung i den tidigare nationella järnvägsförvaltningen. Några exempel på sådana företag är DSB (Danmark), NSB (Norge), DB AG (Tyskland), SNCF (Frankrike), SNCB (Belgien), RENFE (Spanien), SBB (Schweiz), Trenitalia (Italien) m.fl.

Dessa företag har undantagslöst en dominerande ställning på sina hemmamarknader, såväl i trafik man bedriver i egen regi som sådan trafik som är föremål för upphandling.

Flera av de statligt ägda järnvägsföretagen marknadsför en del av sitt utbud under andra namn. Några exempel på sådana varumärken är Metropolitan Express Train GmbH och CityNightLine CNL AG (del av DB AG) samt Euromed och AVE (del av RENFE).

15

Baserat i huvudsak på medlemskap i Branschföreningen Tågoperatörerna.

Flera har också bildat dotterbolag eller andra enheter i syfte att kunna delta i anbudstävlingar i andra länder. Ett sådant exempel är DSB som har en enhet under benämningen DSB International.

Det finns också några transnationella samarbetsbolag för viss gränsöverskridande trafik. Några exempel är Eurostar (tillika ägt av Eurostar UK, SNCF och SNCB), Cisalpino AG (ägt av SBB och Trenitalia samt kantonerna Vaud, Valais, Basel, Fribourg, Jura och Neuchâtel) och Thalys (ägt av SNCB tillsammans med SNCF:s dotterbolag Grandes Lignes Internationales S.A.).

Andra järnvägsföretag på den europeiska marknaden

Det vanliga för privata järnvägsföretag är att delta i de upphandlingar som framför allt lokala och regionala trafikmyndigheter arrangerar. Några exempel på sådana företag är Arriva, Connex och Keolis som ser hela Europa som sin hemmamarknad. Dessutom finns i flera länder mindre lokalt ägda och verkande företag.

I östra Tyskland bedriver InterConnex kommersiell trafik som DB AG övergivit.

England är ett intressant undantag

I England är situationen annorlunda. Det engelska systemet för persontrafik baseras på ett partnerskap mellan det offentliga, som planerar och specificerar trafiken, och det privata som producerar den.

Myndigheten Strategic Rail Authority (SRA) ansvarar för planeringen av tågtrafiken och avtalen med järnvägsföretagen. Dessa är principiellt av två slag; sådana där järnvägsföretaget erhåller en ersättning för bedrivandet av trafiken och sådana där järnvägsföretaget istället erlägger en avgift för att bedriva trafiken.

Bland de järnvägsföretag som idag verkar på den engelska marknaden finns Virgin Trains, First, Great North Eastern Railways (GNER), South West Trains m.fl.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.5.3 Förväntad utveckling

De statligt ägda företagen dominerar och fortsätter att dominera

Min bedömning är att de statligt ägda järnvägsföretag som idag totalt dominerar den europeiska järnvägsmarknaden kommer att fortsätta dominera under en överskådlig framtid. Detta gäller även i den upphandlade trafiken.

Skälet till de statligt ägda järnvägsföretagens dominans är att persontrafiken i EU-länderna är starkt reglerad (med undantag för Tyskland) och att etableringsmöjligheterna därför är begränsade.

Möjligheten att som privat entreprenör etablera sig är med få undantag, beroende på att man är framgångsrik i en anbudstävling anordnad av ansvariga myndigheter. Rätten att som privata järnvägsföretag bedriva gränsöverskridande trafik i ”international groupings” är av föga värde så länge den inte innefattar cabotage. Det förstärks av att de nationellt verkande järnvägsföretagen med stöd av sina monopol och undantagen från EU:s konkurrensregler utan hinder kan bedriva sådan trafik.

De statligt ägda järnvägsföretagens dominans medför att många trafikupplägg som samhället upphandlar inte blir intressanta för andra järnvägsföretag än det statliga. Därmed minskar i praktiken möjligheten att vid upphandling utnyttja konkurrensen mellan järnvägsföretagen för att åstadkomma bästa möjliga trafik.

Det utbud av tågtrafik som upphandlingar leder till bestäms vanligtvis av trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken i Sverige och av motsvarande myndigheter i andra delar av Europa. Ett problem, sett ur nya privata järnvägsföretags perspektiv, är att upphandlingsavtalen ofta är för korta för att möjliggöra egna investeringar i fordon. Tillgången till fordon på andrahandsmarknaden är begränsad. Höga etableringströsklar begränsar därför ytterligare konkurrensen om entreprenadavtalen. Ett privat järnvägsföretag som deltar i en upphandling men går förlorande ur denna har ofta inte heller någon annan trafik eller verksamhet som kan kompensera för det förlorade kontraktet. För ett statligt dominerande järnvägsföretag får förlusten av ett sådant avtal ofta inte några större konsekvenser.

Detta är en förklaring till att de mer framgångsrika privata järnvägsföretagen är transnationellt verkande. De kan på så vis sprida affärsrisker över en större marknad där en förlorad affär inte nödvändigtvis äventyrar företaget som sådant.

Den andel av den europeiska persontrafiken på järnväg som upphandlas på entreprenad och subventioneras av skattemedel har ökat på senare år. Det har lett till ökat tryck på omvandling och effektivitet. Den del av persontrafiken som idag upphandlas är dock begränsad om man jämför med den trafik som den dominerande statligt ägda aktören bedriver.

Den bristande konkurrensen ger enligt min bedömning skäl att misstänka att dagens tågtrafik i Europa är onödigt dyr för såväl resenärerna som samhället.

De statligt ägda järnvägsföretagen som idag verkar på den europeiska marknaden har med få undantag ett tidsbegränsat kontrakt med sin ägare staten som reglerar parternas rättigheter och skyldigheter. Detta sätter en viss press på företaget att utveckla sina produkter och tjänster. En påfallande utveckling har därför skett i många europeiska länder där nya tåg och nya trafikprodukter kommer till i strid ström.

Däremot går det att ifrågasätta om många av dessa satsningar är strikt företagsekonomiskt lönsamma. De förutsätter stora investeringar i fordon och annan teknik utan att intäkterna alltid ökar i motsvarande grad. Även en del av DB AG:s tidigare lönsamma långväga höghastighetståg går nu med förlust efter det att ett priskrig utbrutit på den tyska inrikes flygmarknaden.

Sammantaget är det min bedömning att de statligt ägda järnvägsföretagen under överskådlig tid kommer att fortsätta att dominera på den europeiska marknaden. Många av dessa kommer också att på olika sätt etablera sig i andra länder där marknaden öppnas. Detta innebär att tidigare samarbetspartners kan komma att konkurrera. Det kan i sin tur leda till att den gränsöverskridande persontrafikens organisation utvecklas i nya former med ökat inslag av konkurrens.

Framgången för privata järnvägsföretag vilar f.n. helt och hållet på framgång i upphandlingar. Det är därför troligt att de idag etablerade verksamma transnationella företag jag nämnt kommer att fortsätta att dominera i detta segment och att mindre och, kanske framför allt, medelstora företag med lokal förankring kommer att få svårare att etablera sig. De transnationella privata järnvägsföretagen kommer i sin tur att möta ökad konkurrens från de statligt ägda järnvägsföretagen i den upphandlade trafiken.

De järnvägsföretag som idag är verksamma i England kommer enligt min bedömning inte i någon större utsträckning försöka sig på att etablera sig på den övriga europeiska marknaden. Företagen

Persontrafiken SOU 2003:104

har mycket djupa rötter i England och kommer med all sannolikhet bedöma riskerna med engagemang utanför landet som för stora.

Den svenska marknaden

SJ AB:s ensamrätt medför som påpekats inga skyldigheter, varken när det gäller servicenivåer och trafikens innehåll eller priser. Det enda explicita kravet staten idag ställer på SJ AB är att bolaget ska gå med vinst.

SJ preciserade dock hösten år 2000 genom ett ensidigt åtagande vilken minsta omfattning den monopolskyddade trafiken skulle ha de närmaste åren. Åtagandet skulle gälla fr.o.m. januari 2002 fram till juni 2010. Man åtog sig också att varsla regeringen och relevanta myndigheter senast 36 månader före det man avsåg att göra inskränkningar i trafiken eller delvis överlämna den till staten för eventuell upphandling. SJ förbehöll sig rätten att vid beslut om radikalt förändrade förutsättningar för SJ:s trafikeringsrätt ompröva sitt åtagande med omedelbar verkan.

De undersökningar som jag låtit SIKA utföra å mina vägnar tyder, som framgått av avsnitt 2.2, på att endast ett fåtal linjer kan förväntas bli lönsamma i betydelsen att biljettintäkterna täcker trafikens kostnader.

Att konkurrens mellan olika järnvägsföretag är av godo visar sig kanske tydligast i de förändringar som Tågkompaniets etablering fr.o.m. januari år 2000 i sovvagnstrafiken från Norrland till Stockholm och Göteborg medförde. Bl.a. medförde avtalet med Tågkompaniet i jämförelse med det tidigare avtalet med SJ att statens kostnad för denna trafik minskade med ca 50 procent. Även för resenärerna medförde denna etablering att biljettpriserna, åtminstone initialt, sjönk. Kundundersökningar som Rikstrafiken låtit göra tyder också på att resenärerna var mer nöjda totalt sett med den produkt som Tågkompaniet erbjöd i jämförelse med den produkt SJ erbjöd.

De upphandlingar som hittills genomförts i Sverige har dock ingalunda varit befriade från problem. Styrningen av trafikentreprenörerna genom upphandlingar av trafik och genom trafikavtalen är ännu så länge föga utvecklad och uppföljningen i många fall bristande. Det riskerar enligt min mening att medföra att de upphandlande enheterna, oavsett om det är tal om trafikhuvudmän eller Rikstrafiken, i onödig utsträckning styrs av entreprenörerna.

Med tanke på den dominerande ställning som SJ AB idag har, är det särskilt accentuerat om entreprenören i fråga är SJ AB.

Min bedömning är att den marknadstillträdesmodell jag utvecklat i avsnitten 2.3 och 2.4 kommer att få positiva effekter på operatörsmarknaden. Såväl SJ AB som andra järnvägsföretag får möjlighet att utveckla trafik efter egna idéer utan hinder av de ensamrätter som SJ AB och trafikhuvudmän idag har i att organisera trafikflödena inom ramen för sina respektive trafikeringsrätter.

Vad gäller de privata järnvägsföretag som idag finns etablerade på den svenska marknaden är det min bedömning att de transnationellt verkande Keolis och Connex kommer att fortsätta sina ansträngningar att etablera trafik.

De kommer sannolikt att få konkurrens från någon eller några statliga järnvägsföretag som etablerar sig i Sverige. Ett sådant exempel är DSB som ju i olika former redan idag finns närvarande på den svenska marknaden. DSB:s strategi har hitintills dock utgått från att man agerar på upphandlingsmarknaden snarare än som en rent kommersiellt verkande aktör.

Framgångsmöjligheterna för de svenskägda privata järnvägsföretagen, dvs. BK Tåg AB och Svenska Tågkompaniet AB, kommer med stor sannolikhet att avgöras av huruvida de kan engagera tillräckligt stort kapital för att konkurrera med de tidigare nämnda företagen. Det kan också tänkas att de ingår i partnerskap med någon internationell aktör – ungefär som Tågkompaniet är engagerad i Roslagståg AB.

Vilka företag som i övrigt kan tänkas vilja etablera sig på en öppen persontrafikmarknad i Sverige är idag omöjligt att säga. Det viktiga är dock att vilka dessa än blir så ska de ha möjlighet att kunna etablera sig på ickediskriminerande villkor. Det är i det sammanhanget än viktigare att poängtera betydelsen av de förslag som jag lämnar i avsnitt (2.6) om fordonsförsörjningen.

2.5.4 Slutsatser

Mot bakgrund av den etablering av nya järnvägsföretag som skett på den svenska och övriga europeiska marknader ser jag för närvarande inga skäl att föreslå några strukturella förändringar av det statligt ägda SJ AB. Företaget bör dock befrias från de speciella verksamhetsförutsättningar man har med sig från SJ. Det bör

Persontrafiken SOU 2003:104

förenas med att man av ägaren tillåts bedriva trafik även utanför landets gränser. SJ AB kan under överskådlig tid förväntas ha en dominerande ställning på den svenska kommersiella marknaden. Utländska och svenska företag bör samtidigt ha tillräcklig förmåga att utmana SJ AB med de möjligheter som de nya regler för marknadstillträdet som jag föreslagit.

Konkurrensen mellan SJ AB och övriga järnvägsföretag måste ske under likvärdiga villkor. Jag anser, vilket närmare utvecklas i avsnitt 2.6, att SJ AB när monopolet avskaffas bör se över sin affärsplan. Samtidigt bör man befrias från det historiska arv som företaget övertagit från SJ beträffande bindningar i fordonsinnehavet till följd av ingångna leasingavtal m.m.

För utvecklingen av den europeiska operatörsmarknaden bör regeringen inom EU verka för att de nationella järnvägsförvaltningarnas särställning avvecklas.

Marknaden bör öppnas helt för såväl inrikes som utrikes trafik. Den diskriminering som nya företag utsätts för i utformningen av internationell trafik bör genast åtgärdas genom att nyetablerade företag som samverkar i international groupings ges samma rätt till cabotage som de nationella järnvägsförvaltningarna åtnjuter med stöd av nationella monopol och undantag för samverkan i EU:s konkurrenslagstiftning.

2.6 Fordonsförsörjningen

• Fordon bör betraktas som ett av järnvägsföretagens konkur-

rensmedel och finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.

• Genom etablering av särskilda fordonsbolag finns numera

möjlighet att hyra fordon på korttidsbasis, exempel på detta

finns i Danmark. • Fordonstillverkningsmarknaden är stadd i snabb förändring

vilket också driver på en standardisering av järnvägsmateriel. • Senare års utvecklade finansiella lösningar, bl.a. av SJ ingångna

leasar under 90-talet, fordonsbolaget Transitio samt det statliga

investeringsbidraget till fordon i regional trafik, försvårar

utvecklingen av den svenska fordonsmarknaden. • Vare sig trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken bör vara bundna

till fordon. • Fordon som SJ AB ej anser sig behöva bör ASJ ta fullt ansvar

för. • ASJ:s uthyrning av fordon bör ske på marknadsmässiga villkor.

2.6.1 Utgångspunkter

Fordon som används i persontrafiken bör enligt min mening betraktas som ett konkurrensmedel för att attrahera olika kategorier av resenärer. Detta oavsett om trafiken bedrivs fullt ut kommersiellt eller med samhällets stöd. De bör liksom andra insatsresurser som ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.

Jag anser därför att det är viktigt för persontrafikens utveckling att en öppen och normalt fungerande fordonsmarknad kan utvecklas. En sådan marknad hittar själv balansen mellan fördelningen av befintliga fordon (och hur de eventuellt måste anpassas till marknadens krav), investeringar i nya fordon och när skifte mellan gammalt och nytt måste göras.

Då någon egentlig fordonsmarknad inte funnits i Sverige har den debatt som ändå förts i frågan ofta koncentrats kring hur den befintliga – i huvudsak av staten ägda eller förvaltade – fordonsparken ska göras tillgänglig för andra järnvägsföretag än SJ AB. Mycket lite kraft har ägnats att diskutera hur en normalt fungerande fordonsmarknad ska komma till stånd. En sådan skulle

Persontrafiken SOU 2003:104

sannolikt gagna effektiviteten och på ett positivt sätt bidra till en utveckling av den svenska järnvägssektorn.

I utvecklingen av den svenska fordonsparken finns både vad gäller driftskompatibilitet och olika typer av finansiella instrument inslag som försvårar utvecklingen av en sund fordonsmarknad. Indirekt påverkar detta hur den av mig föreslagna marknadstillträdesmodellen kan tillämpas.

I förhållande till de stora infrastrukturinvesteringar som gjorts de senaste femton åren har förhållandevis små investeringar gjorts i nya järnvägsfordon. Orsakerna till detta är främst att hänföra till järnvägstrafikens dåliga lönsamhet och avsaknaden av en övergripande fordonsförsörjningsstrategi beroende på osäkerheten om framtida marknadsförutsättningar. Förklaringen är också att tidigare anskaffningar gjorts; stora serier som först nu börjar falla för åldersstrecket.

2.6.2 Dagens fordon och planerad anskaffning

Till SJ levererades under första hälften av 90-talet snabbtåg littera X2, som i huvudsak används i X2000-trafiken, liksom ett fåtal eldrivna regionaltåg littera X12 och X14. Likaså skedde ombyggnad av ett antal s.k. 80-talsvagnar under 90-talet, bl.a. för bättre anpassning till den av SJ initierade produkten InterRegio som dock aldrig förverkligades i den utsträckning som ursprungligen planerades.

Till de anskaffningar som gjorts under 90-talet och framåt ska läggas fordon som tidigare anskaffats. När det gäller lok som idag används i SJ AB:s trafik är de flesta s.k. Rc-lok införskaffade under 80-talet. De traditionella personvagnarna kan i huvudsak indelas i de s.k. 60-talsvagnarna samt de s.k. 80-talsvagnarna.

Trafikhuvudmännen gjorde under 90-talet investeringar i lokaloch regionaltåg littera X10/11/14. Vissa fordon som använts i trafikhuvudmannatrafiken har sitt ursprung i tidigare av SJ gjorda investeringar, t.ex. lokaltåg littera X1 och dieselmotorvagnar littera Y1. Delar av denna flotta har också i olika omgångar byggts om.

De flesta av de dieseldrivna Y2 som används i den s.k. Kustpilstrafiken ägs eller leasas av berörda trafikhuvudmän. Under senare hälften av 90-talet levererades det s.k. Öresundståget littera X31 som i huvudsak används i regionaltrafiken mellan södra Sverige och Själland. Större delen av dessa tåg ägs eller leasas av DSB, de övriga

av Skånetrafiken eller SJ AB. En variant av detta tåg, X32, som används i den s.k. Kust-till-kusttrafiken mellan Göteborg och Kalmar/Karlskrona, är dock finansierad av Rikstrafiken.

Under de senaste åren har också levererats s.k. Reginatåg littera X50 (Regina) som till största delen används för av trafikhuvudmän initierad trafik. Flertalet av dessa tåg har finansierats genom AB Transitio (se vidare avsnitt 2.6.5).

Svenska Tågkompaniet AB anskaffade i samband med övertagandet av nattågstrafiken till och från Norrland fr.o.m. januari år 2000 ett fåtal äldre vagnar från bl.a. Tyskland. Under vintern 2002/03 köptes också ett fåtal begagnade ellok (littera El16) från NSB, den norska statsjärnvägen.

Även Connex Tåg AB gjorde, när man övertog nattågstrafiken från Tågkompaniet i juni år 2003, smärre investeringar i egna vagnar.

Stundtals har det rått brist på persontrafikfordon i Sverige, framför allt innan leveranserna av motorvagnar littera X31/32 och Regina inleddes. Det fanns inom SJ konkreta idéer i slutet av 90talet att försöka hitta såväl begagnade personvagnar som lok utanför Sverige för att snabbt kunna råda bot på detta. Av olika anledningar genomfördes aldrig dessa idéer.

Planerad anskaffning

Det föreligger med tanke på gjorda och planerade anskaffningar, åtminstone på kort sikt, numerärt sett ingen påtaglig brist på fordon i den av samhället upphandlade trafiken.

Trots detta, finns det en stor efterfrågan på nya persontrafikfordon från trafikhuvudmännens sida. Åtminstone att döma av de ansökningar om investerings- eller hyresbidrag för regionala persontrafikfordon som Banverket har mottagit med anledning av riksdagens beslut i enlighet med regeringens proposition Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20). Ansökningarna uppgår till 22 miljarder kronor vilket även inkluderar t.ex. tunnelbanevagnar och spårvagnar. Det ska jämföras med att den tillgängliga ramen för perioden 2004–2015 är fyra och en halv miljard kronor.

Min uppfattning är dock att denna massiva efterfrågan på nya fordon från trafikhuvudmännens sida inte i sin helhet speglar ett naturligt behov. Dock kan en del av trafikhuvudmännens efter-

Persontrafiken SOU 2003:104

frågan på fordon enligt min mening förklaras av att man anser sig behöva säkerställa kontroll över fordonsförsörjningen vad avser dispositionsrätten. Genom det beslutade bidraget betalas inte fordonen fullt ut av trafikhuvudmän eller järnvägsföretag vilket ger en falsk bild av det verkliga behovet. Många av de trafikuppgifter som de tänkta investeringarna förväntas klara skulle säkert kunna klaras med upprustade befintliga fordon – något som Banverkets föreskrifter för fordonsbidragen dock inte medger.

Det stora flertalet av befintliga persontrafikfordon i Sverige är idag låsta till ASJ som hyr ut dessa till SJ AB. Med gällande affärsplan förefaller också SJ AB ha behov av samtliga dessa fordon. Då inget annat järnvägsföretag idag tillåts agera på den marknad där SJ AB har monopol har ingen annan heller efterfrågat dessa fordon.

För att ekonomin i ett upphandlingsavtal ska vara rimlig och för att nya fordon ska kunna anskaffas måste avtalstiden vara lång, minst 10–15 år. Dessa förutsättningar finns idag inte då upphandlingsavtalen i allmänhet är väsentligt kortare. Därför måste restvärdesrisker i fordon överföras till nästkommande entreprenör eller tas direkt av den som upphandlar trafiken. Med dagens system tar trafikhuvudmännen genomgående också på sig sådana restvärdesrisker, antingen genom förvärv eller genom att de hyr fordon som sedan anvisas det aktuella järnvägsföretaget under upphandlingsavtalets löptid.

Det råder i många fall ingen större valfrihet för järnvägsföretagen att använda de fordon de själva skulle vilja i den trafik som bedrivs på någon huvudmans uppdrag, oavsett om huvudmannen är en trafikhuvudman eller Rikstrafiken.

I Danmark har DSB tagit i bruk 67 nya dubbeldäckade vagnar (inklusive manövervagnar) som hyrs på ett femårskontrakt med det engelska fordonsbolaget Porterbrook Leasing Company Ltd. Vagntypen används också av DB AG i Tyskland som har mer än 700 av dessa vagnar i drift. Vagnarna är inredda enligt DSB:s specifikationer och är målade i DSB:s färger. Utöver detta skiljer de sig endast på ett fåtal punkter från DB AG:s motsvarigheter. Porterbrook räknar därför med att när kontraktet med DSB löper ut kan dessa vagnar tämligen enkelt omsättas på den europeiska marknaden.

Utvecklingen i Danmark visar att det börjar växa fram en fordonsmarknad där fordonsbolag hyr ut fordon för betydligt kortare perioder än vad vi är vana vid. Förutsättningen är då att, liksom i

exemplet ovan, fordonen är driftskompatibla och går att omsätta på den europeiska marknaden.

För SJ AB:s del kommer nyanskaffningar av fordon de närmaste åren inte behöva leda till överskott av fordon då skrotning av 60talsvagnar, vilka man äger själva, kommer att göras i motsvarande omfattning. Fram till juni 2005 planeras 43 tågsätt littera X40 att levereras. Beställningen av dessa tåg bygger så vitt jag förstår på antagandet att man även fortsättningsvis har en lagstadgad särställning på marknaden.

Även snabbtåget X2 kommer så småningom att behöva ersättas, liksom de återstående Rc-loken och 80-talsvagnarna, oavsett om det då är SJ AB eller något annat järnvägsföretag som ska köra snabbtågstrafik och annan kommersiell trafik.

Det går idag inte att säga vilken eventuell efterfrågan på fordon som kommer att uppstå om konkurrens skulle tillåtas i den kommersiella trafiken. Detta är enligt min uppfattning ytterligare ett motiv till att få till stånd en fungerande fordonsmarknad. Att anskaffa fordon med leasing kan då bli ett hållbart alternativ för järnvägsföretagen. De järnvägsföretag utöver SJ AB som bedriver persontrafik har idag bristande incitament att investera i nya fordon så länge de inte har tillgång till den kommersiella marknaden utan är beroende av trafikhuvudmännens och Rikstrafikens upphandlingar.

I takt med att nya banor färdigställs, t.ex. Botniabanan, blir också frågan om det finns ett behov av tillskott till den svenska fordonsparken aktuell. Jag har erfarit att SJ AB arbetar med frågan men att detta ännu så länge inte lett till konkreta åtgärder.

Konsumentintresset

Min uppfattning är att resenärerna föredrar att åka direkt mellan start och målpunkten utan byten. Med den rådande trenden med motorvagnsfordon har detta försvårats och tågtrafiken i Sverige bygger idag nästan undantagslöst på byten.

Jag kan konstatera att bl.a. det danska s.k. IC3-konceptet bygger på att man på ett enkelt vis ska kunna koppla ihop respektive koppla isär olika delar av ett tåg. Filosofin är att resenärerna ska slippa byta tåg under resan från ett antal orter på Jylland till Köpenhamn eller vice versa.

Persontrafiken SOU 2003:104

Nya fordonskoncept som tillåter fler direkttåg i olika relationer är därför önskvärt sett ur ett konsumentperspektiv. Det är möjligt att sådana tåg i vissa fall skulle kunna innebära en viss marginell förlängning av restiden för vissa resenärer. Å andra sidan skulle många andra slippa besvärliga byten vilket, enligt genomförda studier (se vidare avsnitt 2.7) stärker järnvägens attraktivitet.

2.6.3 Svensk och internationell fordonsmarknad

Fordonstillverkningsindustrin har de senaste fem till tio åren kännetecknats av dramatiska förändringar. Förr fanns det flera tillverkare av järnvägsfordon i de flesta europeiska länder. Nu domineras marknaden av ett smärre antal globala aktörer. I Europa är dessa Bombardier, Alstom och Siemens. De har i rask takt köpt upp många av sina konkurrenter och idag finns endast några få mindre tillverkare, t.ex. Talgo och Ansaldo Breda.

Det finns mycket som talar för att den pågående konsolideringen bland fordonstillverkarna kommer att fortsätta. Nämnda tre tillverkare har konstruktions- och produktionsanläggningar inte bara i Europa utan också i andra delar av världen. Det är därför inte osannolikt att framtida leveranser även till europeiska fordonsägare kan komma att ske från t.ex. Kina som har en inhemsk fordonsindustri med potentiella exportambitioner.

För svensk del är det sannolikt att den inhemska järnvägsfordonsindustrin och den kompetens som är knuten till denna på sikt kan komma att minska i betydelse och delvis få en annan roll än den tidigare haft. En sådan roll kan vara att bli ett s.k. ”Center of Excellence”. En sådan kan ha en högt specialiserad utvecklingsoch tillverkningsroll för komponenter eller enheter i ett järnvägsfordon. Jag har erfarit att Bombardier beslutat omvandla sin anläggning i Kalmar till ett sådant center. Denna skulle specialiseras till att utveckla och tillverka förarhytter till Bombardiers produktion av tåg i olika delar av världen.

På senare år har flera stora fordonsorder lagts till tillverkare som traditionellt inte haft någon ställning i Sverige och där såväl utvecklings- som konstruktionsarbetet och tillverkningen sker utanför Sverige.

Trenden är att tillverkarna tar större ansvar för att bedriva produktutveckling före eventuella beställningar. Marknadskompetensen hos tillverkarna som tidigare varit lågt utvecklad blir nu allt

bättre även om det ännu bara är ett fåtal tillverkare som tydligt erbjuder flera länkar i en värdeskapande kedja bestående av leverans av nyckelfärdiga fordon, komplett med nödvändiga myndighetsgodkännanden och finansieringslösningar.

En tydlig utvecklingstrend är också att tillverkare försöker få kontroll över den s.k. eftermarknaden, dvs. underhåll och reservdelsförsörjning.

Järnvägsföretagen håller också på att lära sig att undvika alltför detaljerade specifikationer i sina beställningar av fordon då sådana riskerar att resultera i dyrbara särkrav.

Detta betyder att det nu sker en relativt snabb standardisering av järnvägsmateriel som å ena sidan drivs av tillverkarna, som har ett internt påkallat behov av produktstandardisering i syfte att öka lönsamheten, och å andra sidan av fordonsfinansiärer. Det är ganska givet att detta sker i enlighet med den standard som utvecklas på basis av EG-rätten och efterfrågan på de marknader där avsättningen av tillverkarnas produkter är som störst. Genom ny teknik och större serier kan fordon idag tillverkas billigare än tidigare. Moderna fordon med hög standard har därför ett lågt pris i jämförelse med äldre fordon när skillnaden i standard beaktas.

Motorn i denna rörelse är framför allt den tyska marknaden som är den största öppna järnvägsmarknaden i Europa. Den svenska marknaden är i jämförelse med den tyska liten. Jag ställer mig tveksam till om ens den nordiska marknaden är tillräckligt stor för att utgöra en egen marknad som fordonstillverkare och fordonsfinansiärer på längre sikt finner det värt att satsa på med specialanpassade lösningar.

Det förefaller rimligare att tro att såväl svenska som nordiska järnvägsföretag och andra fordonsägare har anledning att redan idag förbereda sig på fordon och annan järnvägsmateriel i enlighet med standarden på den europeiska marknaden.

Det är sannolikt att dessa redan idag är billigare än materiel byggd enligt svensk standard och att detta i framtiden förstärks ytterligare. Det finns dock på kort och medellång sikt ett behov av anpassningar av fordon till den svenska (nordiska) infrastrukturen (rälsprofil, elsystem, signalsystem, plattformshöjd etc.) och klimatologiska förhållanden. Hur omfattande sådana förändringar behöver vara beror på vilka fordon som avses och hur dessa från början är anpassade till detta.

En strategisk framtidsfråga är att standardiseringssträvandena tar hänsyn till de klimatologiska förhållanden som råder i Norden. De

Persontrafiken SOU 2003:104

nordiska järnvägsförvaltningarna arbetade tidigare tillsammans mycket aktivt för att dessa speciella frågor skulle uppmärksammas i det europeiska standardiseringsarbetet. Det är väsentligt att detta samarbete drivs vidare av de nordiska regeringarna (se vidare avsnitt 2.6.4).

2.6.4 Finansieringslösningar

Det finns ett antal olika typer av finansieringslösningar och finansieringsinstitut som används vid fordonsförvärv. En lösning är att banker och andra finansinstitut lånar ut pengar till järnvägsföretag för inköp av viss utrustning eller köper utrustningen i fråga för att sedan hyra ut den till järnvägsföretaget. Karaktäristiskt för denna typ av fordonsfinansiärer är att de inte har teknisk kunskap om den utrustning som lånet eller leasingen avser.

Den andra typen av fordonsfinansiärer är sådana som utöver sin ekonomiska och finansiella kompetens också har teknisk kompetens om den utrustning som lånet eller leasingen avser. I nedanstående har jag koncentrerat mitt resonemang kring den senare typen av fordonsfinansiärer.

Dessa fordonsfinansiärer kan dessutom delas upp i sådana som erbjuder:

• finansiell leasing • operationell leasing och/eller korttidsuthyrning

Finansiell leasing omfattar normalt en längre tid och leasingavgifterna är i nivå med objektets marknadsvärde vilket får till följd att äganderätten till fordonet i regel övergår till leasetagaren efter leaseperioden. En normal genomsnittlig finansieringstid ligger kring femton år, vilket är hälften av den förväntade ekonomiska livslängden om ca 30 år.

Ett järnvägsföretag som saknar alternativanvändning för ett fordon eller som inte kan sälja det eller överlåta ett leasingavtal på någon annan har ett starkt incitament att välja operationell leasing.

Om den av mig föreslagna marknadstillträdesmodellen genomförs kan man dock tänka sig att kommersiellt agerande järnvägsföretag med lämpliga avvägningar dels äger sina fordon eller finansierar fordonen genom finansiell leasing och dels hyr in sådana på basis av operationell leasing eller annan korttidshyra.

Det är troligt att den traditionella lösningen där järnvägsföretagen äger sina fordon eller finansierar fordonen genom finansiell leasing kommer att minska i betydelse. Detta lägger enligt min uppfattning en grund för särskilda fordonsbolag som äger fordon som i sin tur hyrs ut på kortare eller längre tid till järnvägsföretagen. Det finns redan idag specialiserade och kommersiellt agerande fordonsbolag på den europeiska marknaden, framför allt sprungna ur de engelska s.k. ROSCO (Rolling Stock Companies).

På grund av bristande strukturella förutsättningar på den svenska marknaden är de inte aktiva här. Man behöver dock, som framgått tidigare, inte gå längre än till Danmark för att konstatera att de strukturella förutsättningarna är sådana att fordonsbolag har börjat spela en roll i den danska fordonsförsörjningen.

Fordonsfinansiärer är primärt intresserade av att minimera sina risker och samtidigt få högsta möjliga avkastning på det kapital som investeras i fordon. Ett sätt för fordonsfinansiärer att säkerställa minimal risk och hög avkastning är att i sitt kunderbjudande koncentrera sig på ett fåtal fordonstyper som går att använda i så många länder som möjligt. Man rekommenderar sedan sina kunder (järnvägsföretagen) att använda sig av dessa fordon. Lockbetet ligger i lägre kostnader och bättre finansieringsvillkor för dessa än för andra fordon. Detta innebär i sin tur att fordonsfinansiärerna som tidigare nämnts driver på utvecklingen mot en ökad standardisering.

2.6.5 Driftskompatibilitet

Karaktäristiskt för den europeiska järnvägssektorn är att dess teknik präglas av nationella särlösningar som försvårar uppkomsten av en europeisk marknad för järnvägsfordon. Den bristande driftskompatibiliteten gör att de tåg som idag används i Europa är dyra såväl i finansiering, drift, som underhåll. Likaså försvårar det utformningen av nya tåg och i värsta fall kan man inte alltid tillgodogöra sig nyttan av de infrastrukturinvesteringar som görs. För varje ny generation sjunker relativkostnaderna för fordonen, men järnvägsföretagens dåliga ekonomi försvårar väsentligt generationsskiften som bättre kunde spegla förändringar på marknaden och förbättra järnvägens konkurrensförmåga gentemot andra trafikslag.

På lång sikt bör teknisk normering, avreglering och förändringar i tillverkarledet m.m. kunna leda till mer enhetlig utformning av

Persontrafiken SOU 2003:104

järnvägsfordon och lägre kostnader för dessa i förhållande till dagens situation. Det är dock svårt att göra en bra bedömning av när detta kan tänkas slå igenom. Kringliggande faktorer som ökad marknadsöppning inom framför allt persontrafiken kan skynda på en standardiseringsprocess.

Några nya avgörande tekniska förutsättningar för järnvägsfordon och infrastruktur är enligt min bedömning inte att vänta de närmaste tio till femton åren. Däremot är det naturligt att en evolution mot mer lönsam teknik, bättre driftskompatibilitet och bättre tekniska prestanda hos järnvägssystemet kommer att ske. Branschens lönsamhetsproblem leder i sin tur till problem med finansiering vilket får till följd att gamla fordon med gammal teknik samtidigt kommer att leva kvar.

Tidigare fordonsanskaffning inom SJ byggde på att fordonen skulle få en alternativ användning i Sverige genom att man successivt flyttade äldre fordon från linjer med stor efterfrågan till mindre trafikerade linjer. Idag är situationen annorlunda. Det är inte givet att ett järnvägsfordon kan användas under hela sin tekniska livslängd och det är inte givet att ett järnvägsfordon därmed finner en alternativ användning i Sverige. Det gäller därför att sprida risken för fordonen så långt som möjligt. Detta leder till att järnvägsfordon inte längre kan byggas så att de bara kan tjäna en nationell marknad. Fordon måste utvecklas för den europeiska marknaden och följa den formella- och/eller praxisstandard som används i övriga Europa.

Ett under kort- och medellång sikt återstående problem är dock som redan nämnts att man nästan undantagslöst måste göra vissa anpassningar till olika länders infrastruktur och andra relevanta förhållanden.

Många tekniska problem inom järnvägssystemet kan klaras genom åtgärder antingen i infrastrukturen eller på fordonen. Kraven på att infrastrukturförvaltarna levererar god kvalitet och enhetlig standard på den infrastruktur man tillhandahåller kommer att öka och det blir med all sannolikhet ett allt större tryck på att problem av olika ska klaras genom infrastrukturella åtgärder. Viljan från järnvägsföretagens sida att själva ta på sig kostnader kommer sannolikt att minska.

I det s.k. andra järnvägspaketet som rådet antog den 28 mars 2003, finns förslag om att bilda en europeisk järnvägsmyndighet för driftskompatibilitet och säkerhet liksom uppdatering av driftskompatibilitetsdirektiven 96/48/EG och 2001/16/EG.

Min bedömning är att dessa förslag kommer att få stor betydelse för att grundlägga en bättre fungerande europeisk fordonsförsörjningsmarknad som fullt ut verkar på marknadsmässiga villkor. Det vore dock irrationellt att ta fullt funktionsdugliga fordon ur drift bara därför att de inte uppfyller de krav som stadgas i nämnda direktiv. Då järnvägsfordon har lång teknisk livslängd kommer det därför att ta lång tid innan driftskompatibilitetsdirektiven är fullt ut genomförda.

Jag anser dock att det viktiga är den signal som arbetet med framtagandet av dessa direktiv redan idag ger – nämligen att undvika inköp av fordon och byggande av infrastruktur som väsentligen avviker från som såväl direktiven som den standard som av marknadsskäl nu håller på att utvecklas på den europeiska fordonsmarknaden.

Samspelet mellan infrastrukturen och svenska snabbtåg

Förutsättningen för den svenska snabbtågssatsningen fram till början av 90-talet var jämförelsevis små infrastrukturinvesteringar i kombination med desto större satsningar på relativt komplicerade tåg utrustade med korglutning och, framför allt, med s.k. mjuka boggier med radialstyrning. Bara på begränsade sträckor har infrastrukturinvesteringar skett som tillåter tåg med s.k. stela eller halvstela boggier med mindre grad av radialstyrning att utnyttja sin hastighetspotential.

Mina undersökningar tyder på att den teknik vilken vi baserat det svenska snabbtågssystemet på sikt kan komma att ersättas av stela eller halvstela boggier med mindre grad av radialstyrning. Det är också sannolikt att järnvägsföretagen kommer att ställa krav på att framföra tåg utan korglutning eller mjuka boggier i högre hastigheter. Det kommer att ställa krav på anpassning av den svenska infrastrukturen till nya fordonstekniska förutsättningar om komfortnivån för resenärerna ska kunna behållas. Väsentligt ökade krav på spårunderhåll kan också uppstå om inte hastighetsrestriktioner, med påföljande restidsförlängningar, för eventuella efterträdare till X2-tågen ska bli aktuella. Differentierade banavgifter bör i så fall användas för att ge rätta signaler i avvägningen mellan fordons- och infrastrukturåtgärder.

Slutsatsen blir ändå att det kan bli kostsamt för järnvägsföretag eller andra organisatörer av järnvägstrafiken att i framtiden upp-

Persontrafiken SOU 2003:104

rätthålla snabbtågstrafik med den strategi som en gång valdes i Sverige. Inte för att tekniken som sådan saknas, men därför att någon vidareutveckling av den idag inte är aktuell från fordonstillverkarnas sida då efterfrågan på marknaden totalt sett är försumbar.

2.6.6 Finansiella lösningar som försvårar utvecklingen av den

svenska fordonsmarknaden

SJ:s leasar; konsekvenser

Det är svårt att avveckla de leasingavtal som SJ under början och mitten av 90-talet ingick i bl.a. syfte att finansiera nya fordon. Vid bolagiseringen kom därför samtliga rättigheter och skyldigheter under leasingavtalen att kvarstå hos ASJ, som i sin tur hyr ut utrustningen till SJ AB genom att ”spegla över” de ingångna avtalen. Detta bedömdes då vara den mest fördelaktiga lösningen.

De flesta av de tidigast ingångna leasingkontrakten var av finansiell natur där SJ efter försäljning av rullande materiel och fartyg till svenska och utländska motparter återhyrde dessa. När en sådan lease förfaller skulle SJ, för vilket ansvaret nu ligger på ASJ, betala ett i leasingavtalet fastställt belopp. För att finansiera åtagandet mot investeraren gjorde SJ placeringar i nollkupongobligationer. Nollkupongobligationerna redovisas som en tillgång, vilken motsvaras av en lika stor skuldavsättning. ASJ:s totala leasingåtaganden är således finansierat för att möta åtagandet mot investeraren. Leasingåtagandet räknas upp med ett belopp som motsvaras av tillväxten i nollkupongobligationerna.

Samtidigt som leasingavtalen går ut, ska ASJ till långivaren betala de lån som finansierade fordonsanskaffningen. Samma belopp ska SJ AB betala till ASJ vilket SJ AB i princip har finansierat genom avskrivningar.

Vid finansiell leasing behandlas i Sverige de leasade objekten som leasetagarens egendom. Detta innebär att leasingobjekten redovisas som tillgångar i leasetagarens balansräkning och att leasetagaren även gör avskrivningar etc.

Efter 1996 kompletterades leasingportföljen med ett antal leaseholdtransaktioner. En sådan leasehold är en nyttjanderättstransaktion där SJ har överlåtit nyttjanderätten till sin utrustning till en trust, bildad av en utländsk investerare. Denna hyr därefter tillbaka nyttjanderätten till SJ (numera ASJ). Motparten har betalat hyra

för hela avtalsperioden i förskott medan SJ/ASJ betalar hyran löpande. Betalningsåtagandena för nyttjanderättsavtalen under leasetiden och vid leaseholdtidens utgång har helt finansierats med nollkupongobligationer på sätt som beskrivits ovan. Samma fordon kan vara föremål för såväl finansiell leasing som leasehold.

De ingångna leasingavtalen löper med varierande tidsperioder upp till 20 år. Leasingavtalen begränsar avsevärt ASJ:s handlingsfrihet för utrustningen under löptiden. Fordonen måste, oavsett om de är attraktiva eller inte på den svenska marknaden, hållas i ett fullgott skick. Man har dock möjlighet att efter godkännande av finansiärerna underuthyra utrustningen till i första hand andra järnvägsföretag. I leasingavtalen finns också möjlighet att substituera utrustning i leasen mot annan likvärdig utrustning för att undvika förtida lösen.

Det är inte möjligt att flytta över ansvaret för leasingtransaktionerna på SJ AB, eftersom staten står som garant för förpliktelserna enligt avtalen. Att bolaget är statligt ägt räcker inte i förhållande till långivarna då statens ansvar för ett statligt ägt aktiebolag formellt är begränsat till aktiekapitalet. Teoretiskt finns det möjlighet för ASJ att i förtid säga upp avtalen, men detta är förenat med så höga kostnader och möjliga ekonomiska risker att det får anses vara orealistiskt. En annan faktor är tidsaspekten. Nödvändiga förhandlingar skulle troligen ta flera år.

I underuthyrningsavtalen är bolagets rättigheter och skyldigheter desamma som ASJ har i den överordnade leasingdokumentationen. Detta innebär att löpande räntekostnader för finansiering av de leasade fordonen belastar SJ AB. För leaseholdfinansieringarna betalar SJ AB de kapitalkostnader ASJ har som finansieringskostnad för de fordon som finns på SJ AB.

Min uppfattning är att det sätt på vilka konsekvenserna av de av SJ ingångna leasingavtalen har överförts till SJ AB hanteras kommer att ha stor betydelse för hur den svenska fordonsmarknaden kan utvecklas.

Problemet för SJ AB är främst bindningen till de fordon man ärvt från SJ. Samtidigt kan de ge SJ AB gynnsamma finansiella villkor, eftersom de finansiella kostnader som debiteras av ASJ bygger på statliga garantier. För närvarande görs en korrigering av räntan för att korrigera för detta. För andra företag, speciellt sådana som inte är järnvägsföretag, innebär det omvänt svårigheter att utnyttja de fordon som SJ AB inte längre behöver i sin verksamhet.

Persontrafiken SOU 2003:104

Fordonsbolaget Transitio

Ett antal trafikhuvudmän äger genom sina länstrafikföretag, AB Storstockholms Lokaltrafik, Tåg i Bergslagen AB (inklusive Dalatrafik AB samt Länstrafiken i Örebro AB), Värmlandstrafik AB, Västmanlands Lokaltrafik AB, X-Trafik AB samt Upplands Lokaltrafik AB, gemensamt fordonsbolaget AB Transitio. De landsting som tillika är ägare av ovanstående länstrafikföretag har i sin tur undertecknat solidarisk borgensförbindelse för Transitios åtaganden. Andra trafikhuvudmän har valt att anskaffa fordon utan att ansluta sig till Transitio. Samtliga trafikhuvudmän kan dock om de så önskar bli aktieägare i Transitio.

Transitio beskriver själva sin roll som ett samverkansorgan vars uppgift är att anskaffa spårfordon för främst regional järnvägstrafik åt trafikhuvudmännen. Syftet är att genom denna samordnade anskaffning minimera kostnaderna för fordonsförsörjningen. Transitio har också en mäklarroll när det gäller omfördelningar av fordon mellan användare för att nå ett effektivt fordonsutnyttjande. Genom att ägarna är trafikhuvudmän som samtidigt är bolagets kunder kommer både de allmänna och speciella fördelarna respektive trafikhuvudman till del.

Aktieägarna i Transitio tecknar solidarisk borgen gentemot finansiärer av rullande materiel vilket innebär att räntekostnaderna kan hållas nere. Endast aktieägare kan hyra tåg från Transitio. I fordonshyran ingår bl.a. kapitalkostnad, kostnader för tungt underhåll och kostnad för periodisk upprustning vart fjärde år. En betydande kostnad i samband med uthyrning är att hantera restvärdesrisken för hyresobjektet. I Transitios upplägg hanteras restvärdesrisken av den som närmast kan påverka restvärdet, dvs. respektive trafikhuvudman.

Mellan aktieägarnas ägare, landstingen, finns regressavtal som innebär att det landsting som krävs på betalning i sin tur kan föra kravet vidare till det landsting som ställt ut borgen för de tåg som kravet avser. Respektive trafikhuvudman är själv ansvarig för de fordon denne beställer och bär således restvärdesrisken för dessa. Detta innebär att järnvägsföretagen inte behöver ta den risk det innebär att anskaffa fordon om man inte vinner nästa upphandling.

Den risk trafikhuvudmannen tar är att fordonet inte längre behövs i den egna trafiken och att det då inte heller finns avsättning på marknaden för fordonet. Utöver det borgensåtagande som respektive ägarlandsting ingått för Transitios åtaganden har

Transitios delägare endast tillskjutit kapital för köp av aktier i bolaget. Köpesumman har ingen koppling till antalet beställda tåg. Borgensåtagandet innebär att ägarlandstingen genom sina trafikhuvudmän bär den fulla restvärdesrisken under fordonets livslängd som om de själva anskaffat och finansierat fordonen. Lösningen innebär dock enligt Transitio en minskad restvärdesrisk till följd av lägre anskaffningskostnader, standardiserade fordon och ökade möjligheter till alternativa användningar inom ägarkretsen.

Transitio har i sig ingen s.k. rating. I praktiken används som bedömningsgrund den rating som Stockholms läns landsting har. Denna rating är f.n. AA/negative. Ratingen möjliggör lägre hyreskostnader än vad motsvarande kommersiellt agerande fordonsfinansiärer kan erbjuda. Normalt ges hög rating (som mest AAArating eller motsvarande i andra värderingssystem) endast till sådana organisationer som ytterst garanteras av skattebetalarna.

I syfte att sänka nivån på fordonshyrorna ytterligare, uppskattningsvis sex till åtta procent, har Transitio ingått två amerikanska leasar av samma slag som tidigare ingåtts av SJ med de konsekvenser som nu är uppenbara. Detta kan innebära ett riskmoment för Transitios aktieägare. Jag saknar dock tillräcklig insyn i Transitios åtaganden för att kategoriskt peka på detta som en faktisk risk.

Transitioupplägget ger sådana fördelar för trafikhuvudmännen att det minskar utrymmet för kommersiellt verkande fordonsbolag på den svenska marknaden. Kommersiellt agerande företag har normalt lägre rating varigenom deras kapitalförsörjning också betingar ett högre pris. Detta utgör idag ett hinder för kommersiellt verkande fordonsbolag på den svenska marknaden.

Såvitt jag kan förstå finns det en risk att nämnda landstingsgarantier kan ha beröring med statsstödsreglerna. Man skulle kunna hävda att Transitio AB och deras ägare kan betraktas som vilken som helst reguljär aktör på en öppen marknad för fordonsuthyrning och att denna marknad är gränsöverskridande i ett EUperspektiv. Landstingens förhållande till trafikhuvudmännen och Transitio föranleder enligt min uppfattning överväganden enligt de principer för garantigivning som EU-kommissionen satt på pränt i ett särskilt meddelande . I korthet säger detta meddelande att en offentlig garanti är oproblematisk från statsstödssynpunkt om den avser en garantitagare som har sund finansiell ställning, om garantin

16 COMMISSION NOTICE on the application of Articles 87 and 88 of the EC Treaty to State aid in the form of guarantees.

Persontrafiken SOU 2003:104

är begränsad till maximalt 80 procent av ett kreditbelopp och om en marknadsmässig avgift för garantin tas ut som täcker både administrationskostnader och den aktuella risken. Uppfylls inte dessa villkor är det i princip en garanti som utgör statsstöd och då gäller kravet på anmälan till EU-kommissionen i enlighet med fördragets artikel 88.3.

I Transitios affärsidé ingår att man så långt som möjligt köper standardfordon. Bakgrunden till bildandet av Transitio står i huvudsak att finna i den påbörjade avregleringen av järnvägssektorn där SJ:s tidigare roll som upphandlare av järnvägsfordon upphört utan att ersättas av en annan organisation stark nog att överta denna roll. Efter hand har Transitio även upphandlat andra fordonstyper bl.a. pendeltåg till Storstockholms Lokaltrafik från Alstom samt ramavtal för olika fordonstyper från flera olika leverantörer. Transitios fordonspark består även av ca 90 tunnelbaneoch 80 pendeltågsvagnar.

Inledningsvis fanns leveranskontrakt för ett antal Reginatåg genom upphandlingar gjorda av några av de ursprungliga delägarna, Västmanlands Lokaltrafik och X-Trafik. Leverans av Reginatåg har sedan skett till ett flertal trafikhuvudmän där ett av syftena varit att påbörja en standardisering av den svenska fordonsparken. De tåg man valt är dock icke driftskompatibla på stora delar av den europeiska marknaden. På kort sikt medför detta ingen ökad restvärdesrisk då det finns en mängd tekniska omständigheter som med få undantag idag begränsar marknaden för svenska tåg utanför landets gränser.

Att bryta detta mönster är dock av stor vikt liksom att inte fortsätta anskaffandet av fordon som inte är driftskompatibla på den europeiska marknaden. Det finns ett stort behov av samarbete mellan olika aktörer på fordonsmarknaden i syfte att få till stånd en driftskompatibilitet. Denna får dock inte begränsas till den svenska marknaden utan ambitionen bör vara att lyfta blicken över nationsgränsen i denna fråga.

Idag finns ingen utvecklad europeisk standard för fordon. Genom den standard som utvecklas på basis av EG-rätten och den standardisering som framför allt drivs av transnationellt verkande fordonsfinansiärer sker nu en relativt snabb standardisering av järnvägsmateriel i Europa (se även avsnitt 2.6.3). Då Reginatågen har en bredare vagnkorg än vad lastprofilen normalt tillåter i de flesta länder utanför Sverige innebär detta en potentiell risk.

Det statliga fordonsbidraget

Riksdagen har som tidigare nämnts beslutat att bidrag ska kunna utbetalas för investeringar i eller hyra av fordon för regional persontrafik. Den nya bidragsformen motiverades i regeringens proposition med att de senaste årens erfarenheter hade visat att anskaffningen av fordon inte hade skett i samma takt som moderniseringen av järnvägssystemet. Denna eftersläpning medför enligt propositionen en avsevärd samhällsekonomisk förlust. Regeringen föreslog därför att statligt bidrag skulle kunna ges till investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik.

Det är endast trafikhuvudmän som kan komma i åtnjutande av bidraget. Som huvudregel gäller att bidraget ska utgöra 50 procent, i undantagsfall 75 procent, av investerings- eller hyreskostnaden. Hyresbidrag kan ges till de trafikhuvudmän som har tecknat avtal på minst sju år.

Bidraget kan även betalas ut för vissa miljöförbättrande åtgärder. Någon möjlighet att ge bidrag till andra ombyggnader än för miljöförbättrande åtgärder i fråga om emission och buller finns inte. En trafikhuvudman kan alltså inte få bidrag för att modernisera äldre, men tekniskt fullgod, materiel.

Banverket meddelar föreskrifter för och betalar ut bidraget. I Banverkets framtidsplan finns förslag till fördelning av bidrag innebärande att bidrag kan betalas ut för hyra om hyresavtal har tecknats för minst sju år. Banverket har vidare i sitt förslag antagit att respektive trafikhuvudman fortsätter att hyra efter den första sjuårsperioden.

Det belopp som finns att utbetala för anskaffning av regionalfordon uppgår enligt propositionen till totalt 4,5 miljarder kronor att utbetalas under tiden 2004 till 2015, i genomsnitt 375 miljoner kronor/år. Av de ansökningar som har kommit in till Banverket kan konstateras att behovet av, eller åtminstone viljan, hos trafikhuvudmännen att investera i fordon är så stort att det genomsnittliga bidraget kommer att vara långt under 50 procent.

Det beslutade stödet för anskaffning av fordon för regional persontrafik har inneburit att vissa trafikhuvudmän skjuter på att förnya eller utöka sin fordonsflotta till dess att de kan komma i åtnjutande av stödet år 2004.

Jag anser att fordonssubventioner inte är det bästa sättet att åstadkomma ett effektivt transportsystem då det får allvarliga snedvridande effekter på marknaden. Det finns andra sätt för sam-

Persontrafiken SOU 2003:104

hället att ge stöd till persontrafik på järnväg vilka på ett mer generellt och konkurrensneutralt sätt skulle gynna de olika intressenterna.

Min uppfattning är att det vore mer ändamålsenligt att grunda ett stöd på mängden transport- och trafikarbete. En sådan fördelningsgrund skulle också medge större flexibilitet att fördela stöd utifrån de olika förutsättningar som gäller i olika delar av landet. Systemet med att samhället ger stöd till persontrafik som inte kan drivas kommersiellt är allmänt accepterat och tillämpas inte bara i Sverige, utan även i andra delar av Europa.

Kostnaden för den kapacitet som ett modernt tåg erbjuder är betydligt lägre än för de äldre fordonen, speciellt om man beaktar skillnaden i standard och kvalitet. Värdet på äldre fordon kommer därmed att sjunka. Marknadsvärdet för de fordon som ingår i ASJ:s leasingavtal har redan idag ett marknadsvärde som av allt att döma understiger det avtalade restvärdet. När den allmänna prisnivån på järnvägsfordon sänks kommer marknaden för de leasade fordonen att minska och deras värde att bli ännu lägre. Effekten förstärks naturligtvis av subventionerna till de nya fordonen. Det leder till ytterligare nedskrivningsbehov. Effekten blir också felaktiga avvägningar mellan nyanskaffning och reinvesteringar i äldre fordon.

Det nya anslaget för bidrag till anskaffning eller hyra av nya fordon för regionaltrafik riskerar alltså enligt min mening att ytterligare snedvrida konkurrensen i förhållande till befintliga fordon eller fordonsanskaffning på rent kommersiella villkor. Det slår delvis tillbaka mot staten, eftersom staten har betalningsansvar för de fordon som ASJ leasar och vilkas värde således kommer att minska. Vidare leder systemet till inlåsningseffekter och försvårar uppkomsten av en fungerande marknad för fordonsförsörjning.

Konsekvenser på en öppen järnvägsmarknad

Fordonskostnaden utgör en betydelsefull post i järnvägsföretagens kalkyler (ca 20–30 procent). För att konkurrens ska kunna utvecklas under neutrala och icke-diskriminerande former mellan olika kommersiella järnvägsföretag respektive mellan dessa och av trafikhuvudmän organiserad trafik krävs att fordonen tillhandahålls under marknadsmässiga villkor. Om så inte är fallet måste hänsyn tas till detta i utfärdandet av trafikeringstillstånd.

Finansiella konsekvenser

I samverkan med främst ASJ har jag övervägt finansiella konsekvenser för SJ AB och ASJ av de finansiella lösningar som jag diskuterat och delvis kritiserat ovan. Var de uppstår beror i hög grad på hur ansvaret fördelas mellan ASJ och SJ AB. Jag återkommer till detta i följande avsnitt. Det ligger i sakens natur att resultatet av den gjorda analysen måste bedömas med stor försiktighet. Liknande effekter som här illustreras kan uppstå för andra järnvägsföretag som finansierar sina fordon på marknadsmässiga villkor.

Effekterna kan delas upp i tre kategorier: 1. Värdepåverkande effekter som uppstår till följd av att nya for-

don införs på marknaden. 2. Den ytterligare effekten till följd av låga finansiella kostnader

till följd av stats- eller landstingsgarantier. 3. Effekten av att bidrag ges till del av anskaffningen eller hyran.

Fall 1: Nya fordon som anskaffas för att kunna konkurrera med SJ AB:s affärskoncept X2000 eller motsvarande verksamhetssegment har ett betydligt lägre inköpspris och också lägre underhållskostnader. Dessutom har de högre prestanda än befintliga tåg. Om aktörer med nya fordon använder sig av de lägre kostnaderna för att sänka biljettpriserna och konkurrera med SJ AB uppstår ett behov av att skriva ned de idag bokförda värdena. Skulle en sådan effekt uppstå momentant och beröra samtliga verksamhetsgrenar där SJ AB:s X2-fordon används kunde nedskrivningsbehovet bli så stort som 850 miljoner kronor. I verkligheten uppstår naturligtvis inte denna situation fullt ut och det verkliga behovet till följd av eventuell tidigareläggning av nyanskaffningar torde snarast vara några tiotals miljoner.

Ovanstående effekt kan naturligtvis uppstå till följd av att SJ AB utsätts för konkurrens från järnvägsföretag med nya fordon på den öppna marknad som jag tidigare föreslagit. Med hänsyn till det höga avskrivningsbehov som bedömts föreligga för tågsätt som berörs av effekterna av en priskonkurrens kan det finnas anledning att fråga sig hur SJ AB:s nuvarande fordonsvärden fastställts. Regeringen pekade själv i propositionen Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (prop. 2002/03:86) på de eventuella

Persontrafiken SOU 2003:104

ytterligare nedskrivningsbehov som skulle kunna föranledas av en öppen järnvägsmarknad. Värderingen måste emellertid också bedömas i perspektiv av den intermodala konkurrens som SJ AB skulle kunna utsättas för från exempelvis lågprisflyg, jämför den tidigare påtalade utvecklingen i Tyskland.

Det bör påtalas att SJ AB:s lokdragna tåg (Intercity- eller motsvarande produkt) vid motsvarande effekt som exemplifierats ovan kan bedömas vara bokförda under förväntad, resterande intjäningsförmåga. Denna har vid bedömningen i genomsnitt då endast satts till fem år. Det maximala uppskrivningsutrymmet har beräknats till högst 500 miljoner kronor. SJ AB torde med andra ord inte enbart ha konkurrensnackdelar om man utsätts för marknadsmässig konkurrens eller effekter av andra aktörers, med hjälp av subventioner, tidigarelagda investeringar.

Fall 2: Transitio AB kan liksom staten förväntas kunna erhålla en ränta som är minst två procentenheter lägre än ett företag med SJ AB:s kreditvärdighet. Effekterna av detta skulle med liknande resonemang som ovan som isolerad effekt minska X2-tågsättens och loktågens sammanlagda värde med ca tio respektive tre miljoner kronor per tågsätt. Skulle hela fordonsflottan beröras skulle effekten röra sig om 450 respektive 400 miljoner kronor. Den verkliga effekten måste återigen antas vara betydligt lägre.

Fall 3: Om fordonsbidrag utgår med 50 procent av investeringsbeloppet eller hyran motsvarar det en effektiv ränta på ca två procentenheter med ytterligare effekt på befintlig fordonsparks värde.

2.6.7 Förslag till åtgärder

Trafikhuvudmännen och Rikstrafiken bör ej vara bundna till fordon

Det har framgått tidigare att en av utgångspunkterna för mitt arbete på detta område har baserat sig på uppfattningen att, utöver det som räknas till infrastrukturen, de insatsresurser ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet bör finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.

Med denna förutsättning och med uppfattningen att såväl trafikhuvudmännens som Rikstrafikens roller bör förtydligas samt med anledning att den marknadsmodell jag utvecklat i avsnitten 2.3 och 2.4, anser jag att det är olyckligt att trafikhuvudmännen och Rikstrafiken också skulle ha ansvar för att tillhandahålla järnvägsfordon. Det finns flera anledningar till detta.

Om trafiken bedrivs med samhällsstöd och någon kommersiell aktör visar att den kan bedrivas kommersiellt bör trafikhuvudmannen eller Rikstrafiken avveckla sitt engagemang. Skulle fordonen vara bundna till trafikhuvudmannen eller Rikstrafiken finns en uppenbar risk att de i en skadlighetsprövning skulle kunna hävda att de lider ”väsentlig skada” då de inte har avsättning för sina fordon. Jag anser att detta inte får utgöra något bärande skäl för att neka tillstånd.

Så länge man på något sätt tagit på sig ett långsiktigt ekonomiskt ansvar för fordon kan man också komma att frestas använda dessa eller ovillkorligen anvisa dem till det trafikföretag man anlitar för att utföra trafiken. Det medför på sikt att järnvägstrafikens konkurrenskraft försämras.

Jag har redan tidigare konstaterat att de trafikhuvudmän som är delägare i Transitio och genom bolaget hyr fordon har tagit på sig risker. Genom den konstruktion man valt vid organiserandet av Transitios verksamhet blir förvisso den löpande hyreskostnaden för de fordon Transitio hyr ut till sina delägare låg, men å andra sidan är delägarna i princip uppknutna till de aktuella fordonen och därmed Transitio under fordonens livslängd.

Detta skapar låsningar på marknaden då det inte finns några incitament för en sådan trafikhuvudman att släppa in kommersiellt driven trafik (med kommersiellt tillhandahållna fordon) som alternativ till den trafik man organiserar själv. Det finns heller inga incitament eller praktiska möjligheter att, om det med tiden skulle visa sig vara mer ändamålsenligt, byta trafikslag under den tid man är bunden till fordonen.

Riksdagen har den 6 juni 2003 beslutat att Rikstrafiken i enlighet med regeringens proposition 2002/03:86 ska ta över de ekonomiska risker som är förknippade med de av ASJ:s fordon som Rikstrafiken genom avtal med SJ AB kunnat förmedla till upphandlade trafikutövare. Detta riskerar enligt min mening att påverka Rikstrafikens beteende så att man att upphandlar järnvägstrafik där annat trafikslag vore bättre. En annan risk är att man kommer att anvisa fordon som man har ekonomiskt ansvar för och utesluta

Persontrafiken SOU 2003:104

möjligheten för trafikutövaren att själv välja vilka fordon som ska användas.

Slutsatsen är således att jag anser att vare sig trafikhuvudmännen eller Rikstrafiken bör fungera som fordonsägare eller ha något särskilt betalningsansvar för järnvägsfordon. Anledningen till detta är att dessa i sitt arbete ska kunna göra såväl intramodala som intermodala överväganden utan bindningar till fordon.

På grundval av detta föreslår jag att riksdagens beslut rörande Rikstrafikens ansvar för vissa järnvägsfordon rivs upp och att ansvaret istället fullt ut förs till ASJ för att därigenom tydliggöra statens kostnader för föreslagna förändringar.

SJ AB

Som framgått tidigare kom samtliga rättigheter och skyldigheter som SJ i olika leasingaffärer under 90-talet tog på sig i samband med SJ:s bolagisering att kvarstå hos ASJ. Villkoren överförs till SJ AB genom avtal med ASJ.

Leasingavtalen skapar idag sådana låsningar på fordonsmarknaden att kommersiella fordonsbolag inte får något fotfäste på den samtidigt som de också påverkar SJ AB:s framtida valfrihet negativt. Det sätt på vilka de av SJ ingångna leasingavtalen avvecklas kommer därför att ha stor betydelse för inte bara fordonsmarknadens utan hela järnvägsmarknadens framtid.

En viktig fråga är därför enligt min mening huruvida staten även fortsättningsvis ska ålägga SJ AB att hyra fordon från ASJ under det återstående leasingåtagandet.

Jag föreslår att SJ AB ser över gällande affärsplan. Man bör därvid också slutgiltigt från ägarens sida ta ställning till vilka fordon man anser vara användbara i den verksamhet som ska bedrivas. För dessa bör SJ AB framgent bära hela det ekonomiska ansvaret.

Relationen mellan SJ AB och ASJ bör utformas på helt marknadsmässiga villkor. ASJ bör alltså bära det ekonomiska ansvaret gentemot finansiärer och andra intressenter och bära de finansiella risker som låsningarna i de ingångna leasingavtalen medför. De finansiella kostnader som ASJ betalar uppjusteras med f.n. 0,75 procent vid ASJ:s debitering mot SJ AB. Vore så inte fallet skulle SJ AB med fog kunna beskyllas för att åtnjuta statsstöd. ASJ:s kostnader betingas ju av att man, liksom tidigare SJ, är en del av staten. Med hänvisning till SJ AB:s ekonomiska ställning kan det

ifrågasättas om den nuvarande uppjusteringen är tillräcklig. Statens – och Transitios – kreditvärdighet kan som tidigare nämnts betyda ca två procentenheters lägre ränta än vad SJ AB:s kan erhålla på egen hand.

Den samlade effekten av mitt förslag innebär att SJ AB tillåts konkurrera på marknaden på samma villkor som sina konkurrenter. De beskyllningar om statligt stöd som skulle kunna riktas mot SJ AB elimineras. Samtidigt slipper företaget bära de kostnader som kan förknippas med att man måste behålla och underhålla fordon som inte längre är kommersiellt gångbara.

De kostnader som uppstår med anledning av mitt förslag bör enligt min uppfattning göras fullt synliga och inte döljas genom konstruktioner som döljer dem genom anslagsflöden via Rikstrafiken och nya finansiella rekonstruktioner riktade mot SJ AB. Jag föreslår därför att de fordon som SJ AB efter översyn av gällande affärsplan inte kan eller vill använda i den egna verksamheten ska överföras till ASJ för uthyrning eller försäljning. Det bör gälla alla fordon, dvs. även sådana som inte berörs av relationen ASJ – SJ AB.

Hanteringen av de fordon som kommer att förvaltas av ASJ

Jag är medveten om att mina förslag vad gäller såväl Rikstrafikens som SJ AB:s ansvar för vissa fordon kommer att påverka ASJ:s ekonomiska ställning. Å andra sidan anser jag att den nuvarande lösningen med en utspridning av de av ASJ påtagna riskerna på Rikstrafiken och SJ AB onödigtvis påverkar deras respektive verksamheter på ett negativt sätt och är till nackdel för järnvägens konkurrenskraft gentemot andra trafikslag. Av den anledningen anser jag att det vore betydligt mer ändamålsenligt att istället koncentrera riskerna på den part som ändå gentemot leasegivare och finansiärer bär den av staten via ASJ påtagna risken.

Mitt förslag är att samtliga dessa fordon även fortsättningsvis förvaltas av ASJ som bör tillvarata leasegivarnas intressen under leasingens löptid samt administrera svenska statens garantiförbindelser. ASJ bör vidta de åtgärder som behövs för att hålla fordonen i trafik. Fordonen bör, så långt leasingavtalen tillåter det, hyras ut till järnvägsföretag eller andra intressenter inom persontrafikmarknaden.

När leasarna löpt ut bör staten avträda rollen att hyra ut fordon. ASJ ska alltså inte tillåtas att investera i nya fordon utan bara fun-

Persontrafiken SOU 2003:104

gera som ett avvecklingsbolag för de existerande fordonen. Undantag från detta ska dock kunna göras efter prövning av regeringen.

Jag har i mitt arbete erfarit att möjligheterna att vidareuthyra eller vidta andra åtgärder med de fordon som idag förvaltas av ASJ är begränsade och förutsätter att leasegivarna ger sitt medgivande till detta. Jag har erfarit att ASJ för närvarande undersöker vilka frihetsgrader de har.

Det är troligt att hyresintäkterna över tiden inte kommer att täcka kostnaderna för de ingångna åtagandena då många av de aktuella fordonen redan idag är ganska gamla. Detta innebär att det är högst sannolikt att staten får räkna med att så småningom anslå skattemedel till ASJ för att täcka dess kostnader.

Det är emellertid omöjligt att med ledning av de fakta som idag föreligger ha en uppfattning om hur stor den risken är och hur mycket medel det kan komma att handla om.

De statliga fordonsbidragen

Jag föreslår att i framtiden andra stöd än fordonsbidrag används för att stimulera utvecklingen av den lokala och regionala trafiken. Investerings-/hyresbidragen ger som jag tidigare påpekat felaktiga incitament för sektorns aktörer och speglar inte ett naturligt behov av nya fordon.

Ett nytt beslut om stödåtgärder kan mycket väl inrymma ett särskilt investeringsbidrag till fordon som används i slutna system, t.ex. tunnelbanevagnar som i princip saknar alternativanvändning.

Med ett generellt bidrag skulle tågtrafikupplägg mer naturligt komma att motiveras på samhällsekonomiska grunder. Samtidigt skulle fordonsanskaffningen kunna ske på marknadsmässiga villkor. Fordonsinvesteringar som avviker från enligt EG-rätten eller av marknaden utvecklad standard görs då på egen risk.

Mitt förslag är alltså inte att hindra anskaffning av fordon som p.g.a. bristande driftskompatibilitet är svåra att omsätta på en vidare europeisk fordonsmarknad. Risken ska dock bäras av de intressenter som anskaffar fordonen. Innehav av icke driftskompatibla fordon bör inte heller, annat än övergångsvis, tillåtas påverka de överväganden som sker i eventuella skadlighetsprövningar.

För att undvika snedvridande marknadseffekter måste krav ställas på att fordon som subventionerats med investeringsbidrag eller

annat stöd tillgångsredovisas till korrekta marknadsmässiga värden i fordonsinnehavarens balansräkning. Bidrag som utbetalas redan vid investeringstillfället bör därför också kapitalredovisas så att de årliga kostnaderna kan redovisas korrekt och transparent. Det bör ankomma på Järnvägsstyrelsen att eventuell uthyrning av fordon som anskaffats med hjälp av investerings- eller hyresbidrag prissätts på korrekt marknadsmässig nivå. De eventuella kostnadsfördelar som fordonsbidrag kan innebära för en trafikhuvudman måste beaktas till en kommersiell aktörs fördel i eventuell skadlighetsprövning.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.7 Service med resenären i fokus

• För att ge resenärerna ett fullgott skydd och för att säkra att

grundläggande krav i samband med resan tillgodoses föreslår

jag att en transportslagsövergripande lag om ersättning m.m.

vid transport av passagerare, en s.k. resevillkorslag, stiftas. • Resevillkorslagen syftar till att förse resenärer med ett grund-

skydd för att själv kunna agera och välja den resa som bäst passar den enskilda resenärens syften.

• Resenärer ska förses med god och tillräcklig information och

handlingsberedskap för att själv kunna förebygga att oönskade

situationer uppkommer. • Grundtanken med den nya lagen vilar på idén att skapa hand-

lingsmönster hos både transportörer och resenärer som

minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund

av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst. • Utöver vad som i övrigt följer av den föreslagna resevillkors-

lagen ska det vara möjligt att för järnvägens del till trafikerings-

tillståndet knyta särskilda villkor om resenärsservice. Villkoren

kan vara generella eller specifika och det ska vara möjligt för

Järnvägsstyrelsen att i enskilda fall bevilja undantag från ett

visst villkor. • Det bör tillskapas en för hela landet samlad reseinformation för

alla transportslag. Rikstrafiken bör ges rätt att utfärda före-

skrifter om hur en sådan nationell transportslagsövergripande

reseinformation ska åstadkommas. • Trafikorganisatörer som tillhandahåller transporter i linjebun-

den persontrafik inom Sverige ska erbjuda biljettservice som

gör det möjligt att kunna tillhandahålla biljetter för resenärens

hela resa från start till mål, under förutsättning att dessa resor

finns med i reseinformationen. • Eventuella ytterligare krav på resenärsservice kan formuleras i

samband med upphandling och i övrigt regleras i kontrakt med

den utvalda transportören. • Kraven på samordning av information etc., varken inom ramen

för den obligatoriska reseinformationen eller i övrigt, bör inte

onödigtvis inkräkta på företagens möjligheter att profilera och

enskilt marknadsföra den egna verksamheten.

Kraven på järnvägstrafikens innehåll och service kan formuleras på olika sätt och från olika håll. Mest konkret gäller det vilka krav som

användarna av järnväg är beredda att betala för vid ett givet utbud definierat till pris och kvalitet. Men krav ställs också från samhället i övrigt på sådan trafikservice som inte skulle komma till stånd om ingen annan beställde den. Likaså formulerar samhället, genom lagstiftare och ansvariga myndigheter, allmänna krav på trafiken och dess utförande så att systemet ska fungera så smidigt som möjligt. Hit hör allmänna krav om säkerhet, miljökrav, krav på anpassning för funktionshindrade etc.

Resenärernas krav på trafikservicen kan delas in i olika kategorier. • Krav på kännedom om trafiken; marknadsföring och informa-

tion om alternativen så att man över huvud taget ska kunna

planera in en resa med tåg. • Krav på omfattning och tillgänglighet; att det överhuvudtaget går

trafik på tider och platser där man vill åka till priser man kan

och vill betala. • Krav på användbarheten i trafiken; att den är samordnad i tid

och rum (trafikutbud, tidtabeller) med anslutande och annan

trafik, att det finns tillräcklig information så att man kan pla-

nera sin resa, att den är anpassad till eventuella funktionshinder

eller att man kan få hjälp med sina specifika behov. • Krav på innehållet i trafiken; komfort och service under och i

anslutning till resan (före och efter). • Krav på säkerhet och tillförlitlighet; om något händer (förse-

ningar, skada, olyckor) ska man veta om och att man kan få

upprättelse och om möjligt hållas skadelös samt vad man behöva göra i detta sammanhang.

Utöver resenärernas direkta krav på trafikservicen kommer som nämnts externa krav från samhället, dvs. från de som inte reser eller kan resa med tåg men som ändå påverkas, t.ex. i egenskap av granne till järnvägen, kund i det övriga transportsystemet eller som skattebetalare och finansiär. Detta är krav som måste uppfyllas för att produktionssystemet ska fungera säkert i förhållande till omgivningen och med hänsyn till omgivande miljö, kapacitetsmässigt och effektivt, dvs. utan onödiga kostnader, vare sig faktiska eller samhälleliga. Exempel på sådana krav ryms under bl.a. följande kategorier.

Persontrafiken SOU 2003:104

• Tekniska krav på trafiksystemet (infrastruktur, fordon),

– driftskompatibilitet,

– teknisk kompetens. • Ekonomiska krav på trafikutövarna,

– finansiell kapacitet/förmåga (stabilitet, uthållighet).

2.7.1 Olika resenärer ställer olika krav

Resenärernas krav på trafiken varierar beroende på resans syfte och karaktär. Detta visas bl.a. i en studie från Gruppen för kollektivtrafik vid KTH. Studien refereras närmare i avsnitt 2.7.3 nedan. I det fortsatta, som utgör en inledning till detta resonemang, utgår diskussionen från den indelning och kategorisering av resetyper och järnvägsmarknadens olika produkter som görs i studien.

Kraven mellan olika trafikuppgifter, dvs. typer av resor och resändamål som riktar sig mot olika resenärsgrupper, skiljer sig åt både vad gäller innehåll och nivå. En tydlig skiljelinje går här emellan linjebunden trafik omfattande vad som kan anses falla under begreppen "arbetsresor" och "privatresor" respektive beställningstrafik bestående av olika trafikkoncept som kan sammanfattas under begrepp som "lyxresor", "upplevelseresor" och "charterresor". De olika begreppen för olika restyper och marknadssegment som används här diskuteras närmare nedan.

För arbetsresor som tjänsteresor och pendlingsresor ställs höga krav på ett turtätt trafikutbud på vardagar och i högtrafik som tillåter resa över dagen och ger tillräcklig tid över för att uträtta sitt arbete eller sitt ärende utan att inkräkta på den fria delen av dagen mer än nödvändigt. Sådana resor måste kunna företas såväl lokalt som regionalt och, för tjänsteresor, interregionalt inom landet. I vissa fall kan det vara lämpligt att sådana resor utförs av järnväg, t.ex. i regioner med många människor som bor samlat och som kan transporteras eller på egen hand enkelt ta sig till stationen. Sådan trafik behöver emellertid, oberoende av om den utförs av järnväg, av annat transportslag eller genom en kombination av dessa, i möjligaste mån vara samordnad vad gäller avgångar, ankomster och bytespunkter.

För tjänsteresorna är resenärerna beredda att betala ett relativt högt pris för den snabbhet och komfort de kräver. Men även pendlarna ställer krav på snabba och bekväma resor, ju oftare man reser desto högre blir dessa krav, samtidigt som man inte är beredd

att lägga mer pengar än vad man upplever att alternativet, dvs. bilen, kostar.

Samordningen av resan från dörr till dörr, från arbetsplats till arbetsplats, är viktig för i synnerhet arbetsresorna. Tjänsteresenärer som bara reser då och då, och med olika resmål, har särskilt behov av att inför varje resa få hjälp och information med detta för att kunna ta ställning till om resan är möjlig att göra utan alltför många byten eller väntetider. Pendlarna behöver givetvis också samordnade resor och bra information om dessa möjligheter, men är beredda att göra mer av det jobbet på egen hand eftersom de normalt sett inte behöver planera för mer än en typ av resa i taget.

För privatresor, till vilken kategori räknas både normal- och budgetresor för privata ändamål och sådana beställningsresor som företas på fritiden, varierar resenärernas krav i takt med syftet med resan. Privatresor med tåg görs oftast i syfte att på snabbast, billigast och enklast möjliga sätt ta sig till ett visst resmål på sin fritid; för att besöka släkt och vänner eller för att se eller uträtta något på en viss plats. Priset är här av stor betydelse. Privatresenärerna, och i synnerhet budgetresenärerna, är därför beredda att göra avkall på viss komfort och bekvämlighet eller välja ett långsammare tåg eller en längre färdväg för att hålla nere kostnaden. En viktig förutsättning för att kunna hålla låga priser i tågtrafiken är att tåget går fullt. Kravet på stora resenärsvolymer är därför en avgörande förutsättning för särskilt privatresandet med tåg.

Men även om budgetresenären sannolikt är beredd att lägga ner en hel del tid och kraft på att själv sy ihop den billigaste resan genom att shoppa runt och köpa biljetter från olika tågoperatörer och andra transportföretag är kravet på samordning och tidtabellsanpassning minst lika högt för den normala privatresenären som för arbetsresenärerna.

Inom kategorin beställningsresor, dvs. sådan trafik som inte är linjebunden, ryms stora variationer vad gäller resenärstyper och resenärskrav. Som nämnts ovan kan det handla om privata resor som företas på fritiden. Men det kan också vara arbetsrelaterade resor inom tjänsten som betalas av arbetsgivaren. Dessa resor är dock mycket begränsade till sin storlek, ca en procent av marknaden, varför jag inte närmare går in på dessa.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.7.2 Kollektivtrafikresenärerna och deras önskemål

I sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67) ger Kollektivtrafikkommittén en översikt över hur kollektivtrafikresenärernas önskemål och behov ser ut. Översikten gäller kollektivtrafik utan distinktioner mellan olika färdmedel och är, likt resten av Kollektivtrafikkommitténs betänkande, avgränsad till regional och lokal trafik.

En viktig iakttagelse från översikten, utöver det att kraven varierar med resans syfte, är att resenärerna heller inte utgör någon enhetlig grupp. Önskemål och behov är i hög grad beroende på ålder, kön, familjesituation, inkomst, biltillgång, funktionshinder m.m. Det beror också på var i landet de bor, vilken standard de har i utgångsläget och på ändamålet med resan. Prioriteringen av faktorer är även olika för dem som redan åker kollektivt respektive de som åker bil.

Resenärerna använder vidare kollektivtrafiken i mycket varierande utsträckning. Det är nästan lika stor andel som dagligen reser kollektivt som de som aldrig gör det, 14 respektive 15 procent. De allra flesta, 71 procent, reser bara då och då.

Kollektivtrafikkommittén refererar till resultat från den branschgemensamma kvalitets- och attitydundersökningen Kollektivtrafikbarometern från år 2002 . Enligt denna är det ungdomar i åldern 15–19 år som använder kollektivtrafiken mest medan män mellan 20–59 år tillhör den grupp som åker minst kollektivtrafik. Kvinnor i samma åldersgrupp reser något oftare medan äldre över 60 år åker i nästan lika liten utsträckning som männen.

Kollektivtrafikbarometern ger också besked om hur resenärerna värderar olika faktorer i samband med resan. Till sådant man värderar mest hör trygghet, rent och snyggt i fordonen, lätt att köpa biljetter och kort samt nära till hållplatser och stationer. Till det man är mest missnöjd med hör information vid förseningar och stopp, lyhördhet för synpunkter, anpassning av avgångstider till behov och prisvärdhet jämfört med bil. Sammanfattningsvis säger resultatet från barometern att en kollektivtrafik som uppfattas som enkel, pålitlig, lyhörd och snabb är den trafik som resenärerna skulle vara mest nöjda med.

Baserat på sin genomgång av erfarenheterna om resenärernas behov och önskemål föreslår Kollektivtrafikkommittén bl.a. följande strategier för att öka resandet med kollektivtrafik.

1 Allt fler svenskar väljer att resa med kollektivtrafiken, SLTF 2003-02-28

• Prioritera dagens resenärer. Bland annat bör satsningar göras för

att öka kollektivtrafikens kvalitet för att ungdomar, som idag

utgör en stor resandegrupp, ska fortsätta åka när de börjar

arbeta och bildar familj. • Gör kollektivtrafiken enklare. Bland åtgärder som gör det enk-

lare att åka kollektivt nämns "styva" tidtabeller och täta

avgångar, bättre trafikinformation, ökad anpassning för funktionshindrade samt samordning av tidtabeller vid byten.

• Öka framkomligheten t.ex. genom ökad prioritering av kollek-

tivtrafik i stadstrafiken och i synnerhet i rusningstrafik. • Satsa på stråk där det finns ett stort resandeunderlag. Det finner

man främst i större städer men också i vissa landsbygdsregioner.

• Öka tryggheten t.ex. genom olika fysiska anpassningar i sta-

tionsmiljöer, på tillfartsvägar eller genom bättre bemanning på

stationer och ombord i fordonet.

2.7.3 Järnvägsresenärers attityder och preferenser

På mitt uppdrag har Gruppen för kollektivtrafik vid KTH sammanställt och analyserat resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer. Rapporten återfinns i appendix 3. I sin rapport går gruppen igenom och refererar ett stort antal studier och marknadsundersökningar som gjorts kring detta ämne. Studien är till skillnad från det som refererats ovan gjord utifrån ett järnvägsperspektiv och illustrerar särskilt järnvägsresenärernas syn på trafiken. Det bör påpekas att flertalet refererade studier är av s.k. stated preference-karaktär som mer avslöjar vad människor säger att de ska göra i en viss situation än vad de faktiskt gör.

Enligt författarna visar resultaten från ett antal intervjuundersökningar med tågresenärer att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är, utan inbördes rangordning, korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga priser. Dessutom framhåller resenärernas svar kravet på att tågtrafiken ska vara tillgänglig, såväl fysiskt som tidtabells- och planeringsmässigt. Avståndet till närmaste tågstation får t.ex. inte vara för långt och tågen måste gå dit man vill, när man

2 Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer. Underlag för Järnvägsutredningen. Karl Kottenhoff, Katrin Dziekan, Anna-Lena Lindström Olsson, Gruppen för kollektivtrafik, KTH, 2003

Persontrafiken SOU 2003:104

vill. Men frågan om tillgänglighet handlar också om god och tillräcklig information både för att kunna planera och genomföra resan.

Rapporten visar emellertid samtidigt på att resenärerna gör sina resval i förhållande till alternativen enligt principen "pest eller kolera". I valet mellan en längre resväg med längre restid eller ett byte som kan förkorta restiden väljer de flesta det första alternativet. På motsvarande sätt skulle de flesta hellre göra en omväg än att stå och vänta vid hållplatsen även om omvägen förlänger restiden mer än vad väntetiden gör. Och även om låga biljettpriser är viktigt är det oftast viktigare att komma fram i utsatt tid. Vidare verkar resenärerna fästa större vikt vid att stationerna har hög standard och att det är lätt att orientera sig där än hur standarden i själva tåget ser ut. En slutsats av detta är att varken flera högkvalitativt utrustade snabbtåg i högre hastigheter eller lägre biljettpriser är ett i alla lägen givet medel för att öka järnvägens attraktionskraft.

Vad resenärerna vill ha och deras upplevelse av kvalitet är på många sätt lika – oberoende av vem man är, vart man reser och i vilket syfte. Men rapporten visar också att på viktiga punkter skiljer sig resenärernas preferenser åt beroende på vilken typ av resenär man är och till vilken resandekategori man hör. Tjänsteresenärer prioriterar inte oväntat korta restider och hög turtäthet samt bra komfort och service framför lägre biljettpriser.

En studie över betalningsviljan för resstandard och resenärsservice på snabbtåget X2000 mellan Stockholm och Malmö visar att människor mest värderar att tåget går när man vill åka, går snabbt utan stopp och byten och kommer fram som utlovat. Betalningsviljan för detta är särskilt tydlig när det gäller affärsresenärer. Därefter uppskattar resenärerna tågets bekvämlighet och först i tredje hand ställer man krav på och är villig att betala för olika typer av service ombord. Även avseende dessa faktorer skiljer sig betalningsviljan mellan tjänste- och privatresenärer men skillnaden är inte längre lika stor.

Men också pendlare, med en normalt sett lägre betalningsvilja än många andra grupper, visar sig ha oväntat höga värderingar av komfort. Till skillnad från t.ex. långväga fritidsresenärer vill arbetspendlarna välja färdsätt som både har lågt pris och hög komfort. En tolkning av detta skulle kunna utgå från det s.k. "free ridersyndromet", dvs. att resenärerna svarar i förvissningen om att de inte kommer att behöva betala för den ökade komforten.

En viktig iakttagelse beträffande begreppet kvalitet är att kundkvalitet hänger samman med kundens förväntningar. Från kundens synvinkel gäller det att få den produkt, med den kvalitet, man förväntat sig. Denna förväntade kvalitet behöver inte sammanfalla med den tekniska standard som producenten planerat. En standardökning behöver därför inte uppfattas som en kvalitetsökning om den inte motsvarar förväntningarna. Ett tåg som marknadsförs som snabbtåg men som på grund av stopp och förseningar visar sig gå långsammare än vad som utlovats upplevs således som en kvalitetsförsämring i förhållande till den tidigare produkten.

Ett tydligt sådant exempel gäller Svealandsbanan som när den öppnades innebar en betydlig standardökning i förhållande till de resor som tidigare erbjudits. Detta ledde till att många fler valde tåget. Överfulla tåg och en rad förseningar ledde samtidigt till fler missnöjda kunder. Exemplet visar att för att järnvägen ska framstå som ett attraktivt alternativ krävs också, utöver standardförbättringar från ett mer producentorienterat synsätt, att man minskar eller arbetar bort kvalitetsbrister från konsumentsynpunkt. Dessa båda åtgärder behöver inte nödvändigtvis vara detsamma.

Om allt annat är lika – priser, restider, hållplatser etc. – föredrar långväga resenärer tåget framför buss. Däremot är äldre människor liksom kvinnor relativt positiva till buss. Män åker hellre bil, men om de ska åka kollektivt väljer de helst tåg av typen X2000 eller flyg. När det gäller det lokala resandet med kollektivtrafik är preferenserna i princip lika fördelade mellan buss och tåg.

Författarna finner vidare att resenärernas val av färdsätt och färdmedel inte enbart baseras på hur servicen ser ut eller hur själva trafiken är utformad. Betydelse har också sociala normer och vad folk i ens omgivning tycker om ett visst trafikslag eller ett visst sätt att färdas. Däremot visar sig attityden till miljöfrågor ha begränsad betydelse för hur man väljer att resa.

I rapporten pekar författarna på ett antal åtgärder för att göra tågtrafiken mer attraktiv. Här redovisas några av dessa. • Kollektivtrafiken och tågtrafiken behöver marknadsföras bättre

och i mer positiva termer. Information om resan behövs i syfte

att hjälpa människor att planera sina resor. Men information

kan också vara strategisk och utformas i syfte att påverka till att

åka tåg. • Prova-på-kampanjer kan stimulera människor som inte åker i

någon större utsträckning till att testa tåget. Men det är också

Persontrafiken SOU 2003:104

viktigt att särskilt rikta kampanjer mot människor i åldersgrup-

pen 20–30 år, en ålder då många slutar att åka kollektivt och

med tåg. • Trafik bör utformas och bedrivas med löfte till resenärerna om

en viss baskvalitet. Denna baskvalitet ska inte vara densamma

överallt eller ens den högsta tänkbara, men den kvalitet som

utlovats måste hållas. En resegaranti bör finnas som ger ersättning som minst täcker den uppkomna skadan eller den upplevda olägenheten då trafiken inte når upp till utlovad kvalitet.

2.7.4 Resenärsservice och resenärernas inflytande idag

Gruppen för kollektivtrafik vid KTH har i den ovan nämnda studien också gjort en litteraturgenomgång över sådana studier och forskning som särskilt behandlar kundnöjdheten och vad resenärererna tycker om den service de får. Vad gäller resultatet från de studier om svenska förhållanden som redovisas i kartläggningen kan bl.a. följande nämnas.

Folk är i allmänhet dåligt informerade om vilka alternativ som finns när det gäller att resa med tåg. En jämförelse mellan Stockholm och Dresden visar att medan Dresdenbefolkningen hade en bra uppfattning om hur man kunde åka tåg till de flesta tyska resmål kände stockholmarna i stort sett endast till tågresemöjligheterna till Göteborg.

En annan studie visar att resenärerna är dåligt informerade om genomförda förbättringar och komforthöjande åtgärder i tågen. Resenärer på de nya Reginatågen i Bergslagen som tillfrågades om vilka bekvämlighetsfaktorer på tåget man kände till, t.ex. om sittplatsens utformning, förekomsten av kaffevagn etc., svarade ofta fel eller var osäkra på vilken bekvämlighet eller service som erbjöds. Detta kan tolkas som att informationen inte givits eller nått fram. Men en annan förklaring kan också vara att de bekvämlighetsåtgärder man satsat på i detta tåg inte är viktig för resenärerna på denna typ av resa.

Vidare uttrycker resenärerna i flera studier ofta sitt missnöje med tågens bristande punktlighet. Det man framför allt vänder sig mot är det faktum att man inte upplever sig ha kontroll över sin resa. En studie visar särskilt på att resenärerna är beredda att betala mer för i synnerhet bättre punktlighet. Huruvida detta beskriver den verkliga betalningsviljan är dock osäkert, eftersom det som

tidigare nämnts rör sig om en s.k. stated preference-undersökning som snarare undersöker vad folk säger att de ska göra än vad de faktiskt gör.

Även om tåg i allmänheten brukar framhållas som ett mer bekvämt alternativ finns det studier över lokaltrafiken som visar på motsatsen. Resenärerna finner visserligen bussen som ett långsammare alternativ än tåget men samtidigt tycker man att bussen både är bekvämare, tryggare och mer tillgänglig än tåg. Det bör dock noteras att jämförelsen här enbart gäller mellan lokalbussar respektive tunnelbana och pendeltåg.

Riksrevisionsverket (RRV) har vidare i rapporten Svagt konsumentskydd för tågresenär – myndigheterna saknar konsumentperspektiv (RRV 2001:21) granskat konsumentskyddet för tågresenärer utifrån frågeställningen Hur tar myndigheterna tillvara konsumenternas intressen på järnvägsområdet? Till grund för granskningen har RRV kartlagt resenärernas synpunkter på trafik och service och utifrån denna listat vanligt förekommande problem. Det visar sig inte oväntat att många typiska problem är förknippade med att tåg inte går i tid eller kan förväntas vara framme i tid. Men också bristande eller direkt felaktig trafikantinformation upplevs som ett stort problem i dessa sammanhang. Andra vanliga problem gällde brister i stationsmiljö, trängsel och dålig komfort samt obekväma tågtider.

Men trafikanterna framhöll också den oklara ansvarsfördelningen mellan järnvägens aktörer som en vanlig källa till problem. Man vet helt enkelt inte till vem man ska vända sig eller så uppfattar man sig som chanslös när det gäller att få rätt i en tvist. RRV:s granskning visar också att konsumentskyddet för järnvägsresenärer är svagt och att myndighetsansvaret för konsumenternas problem är splittrat. Den allmänna osäkerhet om hur ansvaret är avgränsat och vem som ansvarar för vad leder till att vissa frågor helt enkelt faller mellan stolarna. Även branschens ansvar är många gånger oklart eller åtminstone svårt att förstå för resenärerna. Så om resenärerna ska kunna framföra sina krav med bättre effekt i framtiden bör åtminstone dessa förhållanden åtgärdas. Sammantaget finner RRV att det finns starka skäl för att ge tågresenärerna ett bättre konsumenträttsligt skydd än vad de har idag.

I RRV:s rapport diskuteras svårigheterna med att via myndigheters påverkan och ingripanden ge konsumenterna något reellt

3 Granskningen avser Allmänna reklamationsnämnden, Banverket, Järnvägsinspektionen, Konsumentverket, Rikstrafiken och Tågtrafikledningen.

Persontrafiken SOU 2003:104

inflytande över tågtrafiken. RRV pekar bl.a. på att ingen myndighet har något preciserat ansvar för att systematiskt samla in, kartlägga eller analysera konsumentproblemen på järnvägsområdet. Myndigheterna saknar således bra underlag för att formulera ett sådant konsumentperspektiv och arbeta i enlighet därmed för att uppfylla de transport- och konsumentpolitiska målen. Även detta är sådant som bör åtgärdas inför framtiden.

Vidare har Rikstrafiken i sin årliga lägesrapportering, det s.k. kundnöjdhetsindexet , identifierat en rad brister i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen. Utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv har man nu och sedan tidigare år uppmärksammat brister i anslutning till för trafiken viktiga funktioner. Tydliga brister vad gäller järnvägstrafik, som ännu inte hunnit åtgärdas eller som på annat sätt funnit en lösning, finns enligt rapporten främst i samband med information och punktlighet (tillförlitlighet, rättidighet). I viss mån visar genomgången även på brister i samordning mellan trafikslag. Det gäller särskilt i den fysiska planeringen av bytespunkter och stationsanläggningar.

Informationsbristerna har därutöver behandlats av Kollektivtrafikkommittén. I sitt delbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2001:106) redovisar man en vision för kollektivtrafiken år 2020. Bl.a. innebär denna att informations- och biljettsystem ska vara samordnade och utformade så att resenärerna känner igen sig oavsett var i landet de befinner sig eller vilket trafikslag de än använder. Vidare ska informationen om resenärens hela resa vara lätt att få, liksom alternativa färdvägar, färdmedel, tider, kvalitet och service utifrån önskemål. Enligt visionen ska också finnas ett gemensamt telefonnummer för information om kollektivtrafik och ett integrerat informationssystem för information till alla om all kollektivtrafik i landet.

Utifrån denna vision redovisar kommittén under rubriken "Information från dörr till dörr" hur ett transportslagsövergripande informationssystem för allmänheten bör vara uppbyggt och samordnat. Dess beståndsdelar består av följande. • adressbaserade informationssystem • resekortsstandard • gemensamt telefonnummer • biljettautomater

4 Brister i interregional kollektivtrafikförsörjning. Lägesrapport 2002. 030402.

• betalningssystem • bokningssystem • fysiska kontaktpersoner vid bytespunkter

I sitt slutbetänkande tar Kollektivtrafikkommittén återigen upp frågan om behovet av förbättrad resenärsinformation inom kollektivtrafiken. Kommittén menar här att ett integrerat informationssystem ska kunna ge information om hela resan dörr till dörr, inte bara hållplats till hållplats. Informationen ska kunna fås i realtid via telefon eller digitala media samt på stationer och terminaler.

Vidare bör en samlad information om all kollektivtrafik, såväl lokal som nationell kunna tillhandahållas. För att åstadkomma ett sådant system föreslår kommittén att ett nationellt och transportslagsövergripande informationssystem utvecklas. Rikstrafiken och trafikverken pekas här ut som centrala aktörer för att se till att detta kommer till stånd. Vidare menar kommittén att ett sådant system ingår i den nationella transportinfrastrukturen och därför bör delfinansieras av statliga medel.

Slutligen har frågan om brister i tillgänglighet för funktionshindrade särskilt uppmärksammats och utvecklats av projektet Hela

5 6 resan . Även om tillgänglighet i många stycken är en generell fråga visar projektet att för funktionshindrade resenärsgrupper finns problemen särskilt knutna till områden som information, biljettoch bokningsmöjligheter, personlig service och bemötande, samordning mellan olika transportslag och operatörer samt i den fysiska miljön.

Mina slutsatser om resenärernas situation

Resenärerna synes mest värdera en kollektivtrafik som är pålitlig, enkel och orienterbar med tillgång till god information och där det finns någon som lyssnar att vända sig till med frågor och problem. Detta är en slutsats som jag drar utifrån det som redovisats ovan

5 Hela resan – en nödvändighet för att nå målet om tillgänglig kollektivtrafik. Slutrapport för projektet Hela resan 2003-03-01. 6 Tillgänglighetsbegreppet har av Rikstrafiken definierats på två olika sätt. Dels tillgänglighet till transportsystemet, där funktionshindrades tillgänglighet är en central del. Dels tillgänglighet med transportsystemet som närmast kan översättas med transportsystemets användbarhet i allmänhet och som ett led i samhällets och regionens utveckling i synnerhet.

Persontrafiken SOU 2003:104

samt från de direkta synpunkter som jag därutöver tagit del av under utredningens gång.

Mitt intryck är samtidigt att många resenärer förefaller uppleva trafiken som komplicerad att använda och att det ofta är svårt att orientera sig i utbud, priser och alternativ. Därtill verkar en orsak till att en del inte åker tåg på de längre avstånden vara att man inte närmare känner till möjligheterna.

Många av problemen och bristerna idagens järnvägstrafik sett från resenärernas håll förefaller hänga samman med ett bristande konsumentperspektiv både från trafikoperatörernas och från trafikhuvudmännens och Rikstrafikens håll. Ett problem som ofta återkommer är att resenärerna upplever att det finns en bristande lyhördhet för synpunkter och anpassningar utifrån resenärernas behov från dem som organiserar eller bedriver trafiken.

Att resenärer uppfattar att det inte finns någon att vända sig till är allvarligt. En viktig iakttagelse i detta sammanhang är nämligen att resenärernas missnöje oftast bottnar i svikna förväntningar om resan och dess innehåll. Att gå miste om en viss utlovad service och kvalitet är ofta värre än att tågresan inte når upp till de allra högsta servicenivåerna. För transportörernas del är det därför viktigt att i en dialog med resenären fånga upp problemen vid källan och, i den mån det är möjligt, åtgärda dessa så snart som möjligt. På så sätt kan operatörer och trafikansvariga öka sin goodwill och förbättra såväl kollektivtrafikens som järnvägens ibland något skamfilade rykte.

Beträffande de marknadsvårdande insatserna och dialogen med resenärerna konstaterar jag emellertid att både trafikansvariga myndigheter och operatörer har anledning att se över sina rutiner och sin organisation. Kollektivtrafikkommittén redovisar bl.a. att knappt hälften av trafikhuvudmännen mäter den kundupplevda kvaliteten ombord. De resenärsundersökningar som trafikhuvudmännen genomför är oftast av mer tillfällig karaktär, endast en trafikhuvudman genomför mer regelbundet resenärsundersökningar.

KTH:s kartläggning av kundnöjdhetsstudier visar också att förvånansvärt få oberoende studier hittills har publicerats på detta område. Utöver kollektivtrafikbarometern, som redogör för förhållanden inom den lokala och regionala trafiken, och på senare år Rikstrafikens kundnöjdhetsindex, finns inga mer heltäckande kvalitetsstudier publicerade över vad tågresenärerna anser om den service de får.

Utan en tillräcklig kännedom om vad kunderna vill ha och hur de upplever resesituationen är det svårt att anpassa både trafikprodukter och den kringservice och övriga arrangemang som är nödvändiga för att hela resan ska fungera bra. Det missnöje från resenärerna som trots allt förekommer, eller orsaken till att man inte reser alls, bottnar ofta i att delar av resan inte fungerar snarare än att hela resan har gått fel.

Frågan om hur man fångar upp och tar om hand resenärernas synpunkter är enligt min mening väsentlig för såväl kollektivtrafikens som järnvägens framtida utveckling i ett resenärs- och marknadsperspektiv. Goda forum för att upprätthålla en sådan dialog där kunderna blir mötta med lyhördhet och respekt under mottot "hellre fria än fälla" är ett viktigt medel för att skapa och upprätthålla varje serviceföretags anseende och goodwill. Det är så man inte bara behåller sina nuvarande kunder utan också skaffar sig nya.

2.7.5 Hela resan-perspektivet bör styra nödvändiga reformer

Enligt min mening bör kundvården och servicen i anslutning till järnvägstransporter i fortsättningen formas utifrån resenärernas önskemål i ett "hela resan-perspektiv". En resetjänst består i detta perspektiv inte bara av den tid under vilken resenären sitter på tåget utan behovet av service i olika former uppstår långt före avgång och slutar heller inte i och med att resenären kliver av tåget. I vissa fall, särskilt då något gått fel, kan detta servicebehov finnas kvar långt efter det att resenären har kommit fram till resmålet.

Kraven på resenärsservice bör utformas på ett sådant sätt att vissa grundläggande, gemensamma krav som resenärer kan ha i samband med resan garanteras. Sådana krav bör i första hand rikta sig till den transportör som ansvarar för den aktuella transporten. Men även andra som bedriver den kringservice nödvändig för att järnvägstransporten ska kunna framställas skulle kunna bli föremål för sådana krav. Som jag tidigare varit inne på anser jag, mot bakgrund av vad som framkommit i min utredning, att resenärernas ställning i järnvägstrafiken måste stärkas betydligt i förhållande till idag.

Jag har emellertid också konstaterat att i framtiden måste även kommersiell trafik och nya trafiklösningar ges en plats i järnvägssystemet. Genom sin direkta betalningsvilja för sådan trafik får resenärerna en möjlighet att vara med och påverka trafikens

Persontrafiken SOU 2003:104

utformning och den service som erbjuds. En ökad styrning från samhällets sida av kraven på resenärsservice måste därför utformas på ett sådant sätt att kraven kan tillgodoses samtidigt som utrymmet för operatörerna att konkurrera om olika reskoncept med olika serviceinnehåll inte begränsas i onödan.

På den framtida öppna järnvägsmarknaden kommer resenärsservice att erbjudas i olika grad med olika utförande och användas som det konkurrensmedel det naturligen är. För att dessa erbjudanden kommer att vara olika talar som jag tidigare redovisat att resenärernas önskemål om service ofta skiljer sig åt. För att tillfredsställa den heterogena skaran av tågresenärer måste alltså få finnas olika former och nivåer av service; vissa resenärer vill ha en högre service och är beredda att betala för den, andra väljer hellre en lägre grad av service mot en billigare biljett.

Det grundstöd och den samhälleliga styrning av resenärsvillkor och -service som jag har valt att föreslå motiveras huvudsakligen av följande två skäl.

För det första måste resenärernas rättsliga ställning i trafiken skyddas och förstärkas jämfört med idag. För det andra måste resenärerna garanteras sådan grundläggande service som gör att järnvägssystemet uppfattas som ett från resenärssynpunkt sammanhängande system som är enkelt att använda, oberoende av vem som kör var. Att komma tillrätta med dagens brister i dessa avseenden är enligt min mening avgörande för att järnvägen i framtiden ska framstå som ett attraktivt och konkurrenskraftigt alternativ till andra transportslag. De grundläggande resenärsvillkoren behöver inte stå i strid med intresset att det utvecklas en rad olika serviceerbjudanden som möter järnvägsresenärernas olika önskemål. Utöver de krav om grundläggande service som jag anser behöver ställas kommer plats finnas för att transportörerna på olika sätt ska kunna variera sina erbjudanden.

Det grundstöd för resenärerna som jag föreslår är ett åtgärdspaket uppbyggt kring styrmedel i tre olika nivåer. 1. Styrmedlet på den första nivån består av ett lagstadgat resenärs-

skydd som reglerar transportörens ansvar gentemot resenären samt de rättigheter och skyldigheter som resenären har i samband med en resa. Syftet med en sådan lag är att stärka resenärernas ställning. (transportslagsövergripande)

2. På den andra nivån utgörs styrningen av villkor föreskrivna i

samband med trafikeringstillstånd för linjebunden trafik inom

Sverige. Sådana tillståndsvillkor kan vara generella och gälla för

alla järnvägsföretag eller utformas specifikt för viss järnvägs-

trafik där särskilda skäl finns. Tillståndsmyndigheten ska också

efter särskild prövning ha möjlighet att bevilja särskilt undantag från de generella tillståndsvillkoren (järnvägsspecifik)

Därtill föreslår jag att Rikstrafiken ges rätten att utfärda

transportslagsövergripande föreskrifter om en preciserad informationsplikt och biljett- och bokningsservice för alla transportörer (transportslagsövergripande)

3. Styrmedlen på den tredje nivån består av möjligheten att for-

mulera särskilda avtalsvillkor knutna till upphandlad avtalsstyrd

järnvägstrafik (järnvägsspecifik)

I det följande redogörs kort för förslaget om en lagreglering av resenärernas rättigheter och transportörernas ansvar, lagförslagets bakgrund och motiv liksom för de övriga delarna som ingår i det grundstöd för resenärerna som jag föreslår.

2.7.6 Lagstadgade resevillkor

Jag föreslår att en lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare, en s.k. resevillkorslag, införs. Lagen är transportslagsövergripande och innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare. I lagen preciseras det inbördes förhållandet mellan de olika transportörerna liksom deras ansvar gentemot resenärerna, i lagen benämnda passagerare.

Lagen bygger på tre grundprinciper för hur ansvar ska fördelas samt hur skyldigheter och rättigheter ska se ut i förhållandet mellan transportörer och passagerare. I det följande presenteras kort lagens innehåll och dess grundprinciper. Lagförslaget med dess bakgrund och motiv återges i sin helhet i bilaga 4.

Grundprincip 1

En transportör som säljer en resa får ta ansvar för den oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den. Transportörens skyldigheter enligt lagen ska gälla både för den som i eget namn sålt transporten, den s.k. avtalande transportören, och den som utför hela eller delar av transporten, den faktiska trans-

Persontrafiken SOU 2003:104

portören. Den som har sålt en biljett är således avtalande transportör. Den avtalande transportören har ansvar för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne genomför. Ett krav mot den ena får dock verkan även mot den andre. Det saknar således betydelse till vem passageraren väljer att vända sig för att framför anspråk eller reklamera en transport. Normalt sett torde denne alltid kunna vända sig till den som har sålt biljetten.

Att en transportör ställs som ansvarig och är skyldig att betala ut ersättning innebär dock inte att denne slutligt ska bära kostnaderna för sådant som denne inte har orsakat. Genom lagens regressrätt kan transportörer inbördes eller med andra reglera vem som slutgiltigt ska täcka kostnaderna för utbetalade ersättningar. I relationen mellan infrastrukturförvaltare och järnvägsföretag bör formerna för hantering av och regresskrav regleras i trafikeringsavtalen.

Grundprincip 2

En passagerare ska kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits vid en viss tidpunkt. Vid störningar i trafiken måste passagerarna få god information i sådan tid att de kan anpassa sig efter den uppkomna situationen. Lagen föreskriver att transportörer ska ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster. För varje resa som sålts i förväg ska resenären ges information om avgångs- och ankomsttid, pris samt vem som ska utföra transporten eller del av den om detta är annan än den avtalande transportören.

Grundtanken med den nya lagen, nämligen att skapa ett bättre resenärsskydd, vilar på idén att skapa handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst. Detta förutsätter dels att resenärerna förses med en god och tillförlitlig information om transportutbudet och dess villkor. Dels att resenärerna i tillräckligt god tid får information om störningar och ändringar i detta utbud så att de har möjlighet planera om eller på annat sätt anpassa sig.

Informationen till passagerarna är således central och gränserna för transportörens ansvar och åtaganden gentemot passagerarna

vilar i huvudsak på vad transportören har informerat om och hur. Detta får också betydelse vid bedömningen av rätten till ersättning och ersättningsbeloppens storlek vilket utvecklas närmare i den tredje grundprincipen.

Grundprincip 3

Passagerarna ska ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad passageraren haft anledning att räkna med. Denna rätt till ersättning är av olika slag. Dels har passageraren rätt till ersättning eller kompensation för störningar, förseningar och andra kvalitetbrister i samband med en resa, dels har passageraren rätt till ersättning eller kompensation för den skada som kan uppstå för passageraren till följd av att resan är försenad.

Det första fallet kan sägas reglera transportörens ansvar för en resas kvalitet. Passageraren har rätt att resa gratis, eller få biljettpengarna tillbaka, om resan inte uppfyller den kvalitet som passageraren rimligen haft att förvänta sig.

Det andra fallet reglerar passagerarens rätt till ersättning för följdskador av en försening eller störning. En passagerare ska få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i. Ersättningen som ska vara skälig utgår dock enbart om passageraren lidit någon ekonomisk förlust, t.ex. i form av löneavdrag.

I båda fallen beror ersättningen vid försening på de åtgärder transportören har vidtagit för att undanröja skadan för passageraren. Om en resa försenas eller annan störning förekommer är transportören skyldig att omgående informera passagerarna och vidta åtgärder för att minska skadans konsekvenser. Om transportören t.ex. tillhandahåller ersättningsbuss, taxi eller annat färdmedel som inom rimlig tid och på ett tillfredsställande sätt tar passageraren till resmålet kan ersättningsbelopp till följd av försening minska eller inte behöva utbetalas alls.

Vilken kvalitet som passageraren har att förvänta sig och vad som är en rimlig försening i dessa sammanhang avgörs av faktorer som t.ex. resans pris och den information som transportören givit. Tillämpningen av ersättningsreglerna kan således komma att variera mellan olika transportörer och mellan olika transportslag. En transportör som framställer sin tjänst som en högkvalitetstjänst får t.ex. räkna med att ta ett större ansvar än andra.

Persontrafiken SOU 2003:104

Även här får således informationen till passagerarna en avgörande betydelse. Visserligen finns en grundnivå som en passagerare alltid har rätt att förvänta sig. Men i vilken utsträckning en passagerare kan förvänta sig service utöver detta avgörs av vilken information passageraren har givits av transportören.

Bakgrund och motiv till den föreslagna resevillkorslagen

Det lagförslag som jag presenterat ovan togs fram i samarbete med Kollektivtrafikkommittén av en gemensam arbetsgrupp. Kommittén bifogade arbetsgruppens rapport, Ett lagförslag till förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer, dock utan att i detalj ta ställning till innehållet. I en kommentar till lagförslaget framförde kommittén emellertid att, till skillnad från vad som anges i lagförslaget, följdskador inte bör var ersättningsgilla.

Jag ansluter mig dock helt till det lagförslag som lämnats i arbetsgruppens rapport. Till skillnad från Kollektivtrafikkommittén anser jag att den bör införas i sin helhet, utan några begränsningar i transportörens ansvar att ersätta följdskada.

Jag anser att resevillkorslagen ligger väl i linje med vad som ålagts mig i direktiven och att en sådan lag skulle förbättra resenärernas ställning väsentligt. Idag regleras deras situation vid förseningar och andra störningar huvudsakligen av allmänna kontraktsrättsliga principer. Genom att en ny lag införs blir det lättare för resenärerna att bedöma sina rättigheter och göra dem gällande. Dessutom innebär resevillkorslagen andra förbättringar för passagerarna. Informationen till dem kommer att bli bättre. Detta gäller både generellt och i de fall då en störning förekommer. Vidare förbättras resenärernas ställning och möjlighet att söka sin rätt i och med att situationen då en transport utförs av flera transportörer regleras.

Jag vill här särskilt understryka att jag stödjer att lagen omfattar alla transportslag. På detta sätt kan resenärerna få ett fullgott skydd även vid kombinerade transporter. Detta är särskilt viktigt eftersom denna typ av transporter kan antas bli vanligare och vanligare. Det är viktigt att en sådan utveckling – som enligt min mening är önskvärd – har lagstöd.

En annan sak som jag fäst vikt vid är att resevillkorslagen när det gäller kompensation för försening och andra störningar bygger på vad resenären haft anledning att förvänta sig. Detta innebär att

transportörens marknadsföring får stor betydelse. Detsamma gäller annan information som transportören lämnat. Detta ger utrymme för transportörerna att differentiera sina tjänster, dock inte på ett sådant sätt att en transportör kan erbjuda transporttjänster helt utan ansvar. Utgångspunkten i uttrycket "vad resenären haft anledning att förvänta sig" innebär nämligen att en viss kvalitet när det gäller tidshållning och annat får anses vara kärnegenskaper hos transporten. Konstruktionen ger däremot flexibilitet åt transportörerna och en frihet till dessa att själv avgöra i vilken utsträckning deras tjänster ska anses vara högkvalitativa eller enbart bastjänster.

Samtidigt ställer resevillkorslagen vissa väsentliga krav på resenärerna. Dessa måste ha de tidsramar för sitt resande som är rimligt i förhållande till det ressätt som valts och med hänsyn till hur viktig resan är. Om det är av stor betydelse för resenären att komma fram vid en viss tidpunkt, måste denne ha särskilt stora marginaler för sitt resande. Hur stora marginalerna bör vara får avgöras med hänsyn till vilket färdsätt som valts, och hur viktigt det är för passageraren att vara på en viss plats vid en viss tid. Vid resor inom ett lokaltrafikområde innebär detta att ersättning i princip enbart bör utgå för ersättningsresor, eftersom resenären bör ha sådana marginaler att han eller hon kan ta sig till destinationen med ett annat (men dyrare) transportmedel, exempelvis taxi.

Att resenärernas situation på detta sätt förbättras genom en särskild lag bör inte innebära slutet på den utveckling av frivilliga s.k. resegarantier som förekommit under senare år. Tvärtom innebär dessa ett effektivt sätt att, inom ramen för de regler som här föreslås, enkelt och snabbt lösa de flesta problem. Den servicenivå transportörerna erbjuder kan dessutom tjäna som ett viktigt konkurrensmedel. Detta gäller både i det att kunderna väljer en viss transportör för att denne erbjuder en hög servicenivå, och genom att transportören får goodwill genom att behandla resenärerna generöst i händelse av en försening eller annan störning.

Som redan framgått delar jag emellertid inte de ställningstaganden som framförs i Kollektivtrafikkommitténs betänkande att s.k. följdskador inte ska vara ersättningsgilla. En rätt till sådan ersättning föreligger redan idag varför detta förslag snarare är en inskränkning av dagens rätt. Att införa en sådan begränsning skulle uppenbart strida mot inriktningen i mitt uppdrag såsom det framgår av direktiven.

Persontrafiken SOU 2003:104

Enligt min mening saknas dessutom bärande skäl för att införa denna begränsning i resenärernas rätt. Från branschen har framhållits att en sådan rätt till ersättning vid följdskador skulle få stora finansiella konsekvenser för en verksamhet med redan ansträngd ekonomi. Även om en sådan risk sannolikt föreligger – i synnerhet om inga särskilda åtgärder görs för att förebygga att skada uppstår – försvagas argumentet av att frågan om sådan ersättning bara kan uppkomma i särskilda fall. För att denna rätt ska uppstå gäller att en person drabbats av en faktisk förlust, som att personen missat en konsert eller annat evenemang som bara sker vid ett visst tillfälle. I de allra flesta fall innebär en tidsförlust inte mer än att de resande förlorar tid. I dessa fall kommer det inte att finnas någon rätt till ersättning.

Till detta kommer att ersättning i princip främst kan komma ifråga vid långväga transporter. När det gäller lokaltrafik kan det i princip bara bli fråga om ersättning för kompensationsresor. Skälet till detta är som tidigare anförts att den som reser med lokaltrafik bör ha sådana tidsmarginaler att han eller hon kan ta sig till sin destination med annat färdmedel. Om någon exempelvis ska till en konsert och väljer att åka med kollektivtrafik, bör denna person starta sin resa i så god tid att personen kan ta taxi istället om det uppkommer en störning i lokaltrafiken och ändå komma fram i rätt tid.

En annan viktig fråga där olika uppfattningar framkommit under utredningens arbete är om möjligheten till ersättning för skada vid försening bör vara begränsad. Det har framförts att en obegränsad ersättningsskyldighet skulle kunna bli mycket kostsam för transportörerna. Samtidigt kan konstateras att en sådan rätt kan antas föreligga redan idag och att de ersättningar som hittills betalats ut är begränsade.

Enligt min uppfattning är det risken för minskade incitament att förebygga att förseningar uppkommer som är huvudargumentet för att inte begränsa denna ersättningsskyldighet. Jag menar att det fortfarande finns mycket att göra för transportörerna för att ytterligare minska riskerna för att förseningar och andra störningar ska ge ekonomiska konsekvenser för enskilda resenärer. Införandet av ett takbelopp skulle istället riskera att mer fokusera på den ekonomiska ersättningen än på att faktiskt kompensera för och avhjälpa konsekvenserna av den uppkomna skadan. Mot denna bakgrund anser jag att det inte finns skäl att införa några begränsningar av

skadeståndsansvaret vid försening, och detta gäller särskilt långväga persontransporter.

De ståndpunkter beträffande behovet av ett lagstadgat resenärsskydd som jag framfört här gäller såväl lokaltrafik på järnväg som annan järnvägstrafik. Kollektivtrafikkommitténs åsikter gäller främst den del av tågtrafiken som sker som lokaltrafik. Om det i den fortsatta beredningen av denna fråga skulle övervägas att införa begränsningar av transportörernas skadeståndsansvar, anser jag att särskilda regler bör införas i järnvägslagstiftningen för långväga järnvägstransporter.

De långväga järnvägstransporterna intar en mellanställning mellan lokaltrafiken och mer högkvalitativa transporttjänster, som flyget. Även om jag förordat transportslagsövergripande regler vill jag ändå framföra att den långväga järnvägen bör bära samma ansvar som exempelvis flyget. Om en begränsning övervägs bör det i detta fall beaktas att motsvarande begränsning inom flyget är ca 50 000 kronor. Det kan nämnas att man i Finland nyligen infört regler om ersättning för försening vid tågtransporter och att gränsen där satts till 5 000 euro.

2.7.7 Särskilda krav på resenärsservice i linjebunden trafik

Utöver vad som i lagen stipuleras att gälla för persontransporter med järnväg föreslår jag att vissa krav på resenärsservice regleras särskilt i de trafikeringstillstånd som utfärdas för den linjebundna trafiken. Även dessa krav ska ses i ljuset av de principer som ligger till grund för resevillkorslagen.

Kraven kan formuleras lika för alla innehavare av trafikeringstillstånd men kan också tillåtas variera efter vilken typ av trafik det är fråga om. Beroende på den aktuella konkurrenssituationen liksom inbördes styrkeförhållanden mellan aktörerna och andra villkor på den berörda marknaden kan Järnvägsstyrelsen, som är den myndighet vilken utfärdar tillstånden, även tänkas vilja anpassa tillståndsvillkoren. Till exempel kan behovet att stimulera framväxten av lågprisalternativ eller då trafiken inte bedöms utgöra en del av eller påverka den övriga linjebundna trafiken motivera att en tillståndspliktig transport beviljas undantag från ett visst krav.

Utöver möjligheten att till trafikeringstillstånd för järnvägstrafik knyta generella eller specifika villkor menar jag att det finns anledning att på två områden ställa särskilda krav om resenärsservice

Persontrafiken SOU 2003:104

som bör gälla för alla transportslag. Det gäller dels krav på en preciserad informationsplikt för att åstadkomma en samlad nationell resinformation, dels krav på biljettservice som gör det möjligt att köpa biljett för hela resan.

2.7.7.1 En preciserad informationsplikt

Som redan framgått anser jag att information om hela resan, såväl information i förväg om tider, resvägar, bytespunkter och service ombord som information om vad som händer under resan, är av avgörande betydelse för järnvägens attraktionskraft. En god, lättillgänglig och heltäckande information om vilka resmöjligheter som finns i syfte att resenärerna ska kunna planera för och garantera att hela resan är genomförbar är viktig för att människor ska uppfatta tåget som ett både möjligt och bra alternativ. Därtill behövs tydlig information om hur resenärerna beter sig efter att resan är slut om man har synpunkter eller klagomål att framföra. Sådan information bör kunna samlas och lämnas på en gång, på ett och samma ställe. Tågoperatörer och andra aktörer har här all anledning att samordna sig om att informera de resenärer som trafikerar resesystemet, oberoende av vem som faktiskt fraktar vem på vilka sträckor.

I vissa fall kan tågoperatörer emellertid vilja erbjuda mer nischade resealternativ med resvägar och restider som inte givet behöver eller avses vara en del i det allmänna utbudet av tågtrafik. Det gäller i synnerhet i den kommersiella trafiken och kanske särskilt i den trafik som kan tänkas etableras till följd av det fria marknadstillträde som jag har föreslagit. För operatörer av sådan trafik är det kanske inte helt självklart att informera om sitt utbud tillsammans med all annan trafik, med risk för att själva särarten i erbjudandet drunknar i det övriga. Som jag tidigare föreslagit bör i det framtida järnvägssystemet även finnas plats för nya former av trafik som bedrivs på kommersiell grund. Det är därför viktigt att dess möjligheter att växa fram inte hämmas av illa genomtänkta krav och regleringar.

Jag anser dock, oaktat detta, att ett obligatoriskt krav på en samordnad resenärsinformation tillgänglig för alla resenärer bör ställas på alla järnvägsoperatörer som väljer att tillhandahålla ett utbud av persontransporter inom ramen för den linjebundna persontrafiken i Sverige. Sådan reseinformation måste däremot av ovan nämnda skäl skiljas från marknadsföring, dvs. sådant som gäller vars och ens

behov att profilera sig och sina produkter mot särskilt utpekade målgrupper och mot kunderna i allmänhet. Av detta följer att den informationssamordning som samhället och statsmakterna ställer krav på inte bör omfatta mer än det som anses nödvändigt för att resenären själv ska kunna ta ställning till reseutbudet och dess olika alternativ och villkor.

Av den föreslagna resevillkorslagen, vars innehåll och motiv presenterats ovan, följer att alla transportörer ska informera om sina transporttjänster. Bestämmelsen är allmänt hållen och preciserar inte närmare vad denna information ska innehålla eller på vilket sätt den ska presenteras och tillhandahållas.

Informationen till resenärerna är emellertid en viktig komponent för det ökade resenärsinflytande och det resenärsskydd som jag vill tillskapa med grund i resevillkorslagen. Som jag tidigare varit inne på är god och tillförlitlig information till resenärerna en central förutsättning i detta sammanhang. Om denna t.ex. inte utformas på ett överskådligt sätt som är tillgängligt för alla kan många resenärers möjlighet att utöva sin rätt äventyras.

Flera av de krav jag här formulerar för järnvägen bör också gälla för andra transportslag. Jag föreslår därför att Rikstrafiken ges en transportslagsövergripande rätt att föreskriva vilken information som ska ges för att säkerställa att resenären ges information för hela resan. Jag föreslår vidare att Rikstrafiken får i ansvar att svara för att denna information samlas in och sammanställs samt ansvaret för att förvalta denna information i ett nationellt reseinformationssystem. Rikstrafiken har således förvaltningsansvaret för detta informationssystem. Själva arbetet med att samla in, sammanställa, ajourhålla och tillhandahålla informationen bör Rikstrafiken däremot upphandla på marknaden.

Systemet ska kunna ge företagsneutral information om möjligheterna att resa med tåg och andra transportmedel i linjebunden trafik över hela landet. Rikstrafiken ska också ange de närmare villkoren för vad reseinformationen ska bestå av samt hur den ska presenteras och göras tillgänglig. I Rikstrafikens ansvar för den nationella reseinformationen ingår även att följa upp och utöva tillsyn över att de trafikorganisatörer som omfattas av denna informationsplikt följer de angivna villkoren.

I föreskrifterna bör det förtydligas hur informationen ska utformas och presenteras. Informationen bör vara offentlig och lätt tillgänglig för alla, såväl faktiska som potentiella resenärer. Den bör vidare bl.a. innehålla avgångs-, ankomst- och bytestider samt priser

Persontrafiken SOU 2003:104

och andra villkor knutna till en viss transport enligt en viss resväg. I den mån transportören väljer att garantera framkomligheten för hela resan, t.ex. i form av tidpassning vid byten ska det framgå av reseinformationen.

Utöver tidtabellsinformation inklusive dess status (garanterade byten inkl. bytesservice etc.) bör även preciseras krav på information till funktionshindrade och andra upplysningar. Utöver information om vem som är transportör bör t.ex. tydligt framgå vart och till vem man ska vända sig för upplysning eller frågor då problem uppstår; vilken service som tillhandahålls på ett visst färdmedel eller på en viss linje; var, hur och av vem man kan köpa biljetter; om det är möjligt respektive nödvändigt att boka plats och i så fall med vilken framförhållning.

Jag föreslår således att Rikstrafikens föreskriftsrätt ska vara transportslagsövergripande. Då ett sådant förslag faller utanför mitt uppdrag redovisar jag inte något lagförslag som reglerar denna föreskriftsrätt. Jag föreslår istället att denna fråga utreds närmare av regeringen.

Det bör noteras att även om föreskriftsrätten avser en preciserad informationsplikt, finns inget krav att samordna sina tidtabeller eller att tillhandahålla sådan tidpassning att resenärens hela resa är garanterad. Det bör vara upp till den aktuella trafikorganisatören att själv besluta om i vilken mån detta ska erbjudas. Som jag redan tidigare varit inne på torde de flesta operatörer, kanske i synnerhet kommersiella sådana, ändå ha ett starkt intresse av att söka samordna sina turer med annan trafik så att man i möjligaste utsträckning kan dra till sig så många resenärer som möjligt. Sådan samordning i syfte att tillgodogöra sig matarvärden från varandras trafik bör uppmuntras i den utsträckning den ökar konsumentnyttan och inte, i strid med konkurrenslagen, begränsar konkurrensen på marknaden.

För resenärens del tillgodoses kravet om att få en resa som är garanterad hela vägen inkl. tidpassning vid byten, genom möjligheten att själv välja den resväg där, enligt reseinformationen, denna service finns. En förutsättning är att denna information finns tydligt angiven i reseinformationen och utsatt i tidtabellen för respektive tur. För det fall resan trots allt inte skulle visa sig fungera som utlovat har resenären rätt till ersättning och kompensation i enlighet med vad som gäller enligt den föreslagna resevillkorslagen.

2.7.7.2 Biljett- och bokningsservice

Alldeles oberoende av hur mycket information, valmöjligheter och handlingsberedskap resenärerna förses med kommer tillgängligheten till tågresan begränsas och krångligheten kvarstå om det inte på ett enkelt sätt går att få tag på den biljett som är en förutsättning för att kunna resa.

Möjligheten att på ett och samma ställe enkelt köpa biljetter till den tågresa man ämnar företa, oberoende av med vem man ska åka eller på vilken eller vilka sträckor är enligt min uppfattning viktigt för att järnvägen ska kunna upprätthålla sin konkurrenskraft i förhållande till andra resealternativ. Detta gäller redan nu men kommer att bli alltmer tydligt i framtiden i ljuset av ett alltmer ökande antal operatörer på järnvägsmarknaden.

En biljett som visar att det råder ett avtalsförhållande mellan resenären och transportören är vidare en bra möjlighet för en resenär att kunna hävda sina lagenliga rättigheter enligt den föreslagna resevillkorslagen. Och möjligheten att framföra eventuella ersättningsanspråk innan man startat resan till följd av förseningar eller störningar på ett tåg gäller endast under förutsättning att resenären kan visa att han eller hon tänkt åka med just det tåget.

Jag föreslår därför att Rikstrafiken, på samma sätt som jag föreslagit i föregående avsnitt angående informationsplikt, ska bemyndigas att meddela transportslagsövergripande föreskrifter om att den som bedriver linjebunden persontrafik ska erbjuda biljettservice som gör det möjligt att kunna tillhandahålla biljetter för resenärens hela resa. Resenären ska alltså kunna köpa en biljett för hela resan även om den utförs av flera trafikorganisatörer. Detta ska dock endast gälla under förutsättning att en sådan sammanhängande resa är utlovad och garanterad i reseinformationen. I biljettservicen ska också där så är relevant ingå möjligheten att boka plats på ett färdmedel.

Biljett- och bokningssystem bör i största möjliga utsträckning samordnas genom frivilliga överenskommelser. I den mån samhället ställer krav på gemensamma försäljningskanaler liksom eventuella krav på enhetstaxor i anslutning till upphandlad trafik får detta inte stå i strid med konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete.

Kanalerna för att erbjuda biljettservice har med tiden blivit allt fler. Utöver att sälja biljetter i den egna biljettluckan eller hos andra på stationen, ombord på tåget eller bussen eller hos en resebyrå,

Persontrafiken SOU 2003:104

torde t.ex. försäljning över Internet vara en möjlighet som kommer att utnyttjas alltmer av allt fler i framtiden. Kravet på en gentemot resenärerna heltäckande biljettservice bör därför inte specificeras till ett särskilt försäljningssystem eller till någon ensam försäljningskanal. Så länge som resenären tillhandahålls sådan företagsneutral biljettservice som medger denne att på ett och samma ställe kunna köpa och där så är möjligt boka hela resan såsom den utlovats i den allmänna reseinformationen är det upp till transportören att själv välja sätt och system för att åstadkomma denna service. Ett exempel på ett system som är uppbyggt med denna ambition är det s.k. Tågplussystemet som drivs av Samtrafiken i Sverige AB (Samtrafiken) .

Det är från konkurrenssynpunkt viktigt att samtliga järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer har tillgång på lika villkor till de biljettsystem och andra gemensamma funktioner som behövs för att tillhandahålla biljettservice för hela resan. Detsamma gäller resebyråer och andra som fungerar som säljkanaler. Vidare ställs krav på att det avräkningssystem som kan behövas för att fördela kostnader och intäkter mellan transportörerna kan utformas på ett konkurrensneutralt sätt. Former för inflytande och finansiellt ansvar över dessa och eventuella andra gemensamma funktioner för att tillgodose kraven måste, för att kunna garantera konkurrensneutraliteten på marknaden, kunna styras och kontrolleras av samhället. Jag föreslår mot denna bakgrund att Rikstrafiken får i uppdrag att initiera utvecklingen av kommunicerande och kompatibla biljett- och bokningssystem. Samtrafiken är med sitt kunnande och sin erfarenhet en viktig samarbetspartner i detta arbete. I Rikstrafikens ansvar ska också ingå att formulera principer för prissättning och övriga villkor för att kunna använda systemet eller funktionerna. Rikstrafiken bör också ha möjlighet att, som delvis redan nu sker, bidra med finansieringen till grundläggande utvecklingsbehov. Kostnaderna bör i övrigt fördelas på anslutna företag. Det blir alltså i slutänden de kunder som utnyttjar servicen som får betala för den.

18 Ägt av SJ AB, Tågkompaniet, BK Tåg, Connex, Arlanda Express, Destination Gotland och samtliga länstrafikföretag.

2.7.8 Krav om resenärsservice reglerade i avtal

Utöver de här beskrivna obligatoriska kraven har Rikstrafiken och trafikhuvudmännen möjlighet att ställa särskilda krav anpassade till den trafik som myndigheterna upphandlar. Kraven bör ligga i linje med de intentioner och önskemål på trafiken som beskrivits i de långsiktiga strategiska trafikförsörjningsprogrammen. Kraven bör formuleras i samband med upphandling och regleras i entreprenadkontrakt med den utvalde transportören.

Avsikten med denna typ av krav och styrningen av den av samhället upphandlade trafiken är de ska kunna anpassas utifrån det enskilda fallet. Sådana krav kan både variera och ändras från tid till annan, beroende dels på den transportpolitiska inriktningen, dels på hur trafiken och marknaden utvecklas.

2.8 Terminalerna

• För att göra det kollektiva resandet till ett både tillgängligt och

attraktivt alternativ måste terminalerna och samarbetet kring dem utformas så att olika transportmedel och trafikutövare kan samverka.

• Arbetet i Stationskommittén, en beställarfunktion för trafik-

organisatörer, bör fördjupas. Representanter för resenärerna bör erbjudas möjlighet att delta.

• Banverket bör som sammankallande tillsammans med

Vägverket ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationers och resecentras utveckling. Berörda kommuner, fastighets-

ägare, övriga berörda myndigheter samt företrädare för

resenärer bör inbjudas att delta i arbetet. • Resenärerna bör beredas möjlighet att på ett enkelt sätt

kontakta berörda parter och framföra synpunkter på

stationernas skötsel, serviceutbud och utveckling.

Bakgrund

I den rapport jag lämnade till regeringen den 27 november 2002 med anledning av det tilläggsdirektiv (Dir 2002:128) regeringen beslutade om den 26 september 2002, föreslog jag dels vissa kon-

Persontrafiken SOU 2003:104

kreta åtgärder och dels förde jag en diskussion kring stationens funktion sett med resenärens ögon.

Den senare utmynnade i vissa överväganden och ett förslag till ansats för mitt fortsatta arbete i frågan vilket jag redovisar nedan.

De konkreta åtgärder jag föreslog framgår av rapporten som återfinns som appendix 4 i bilagedelen.

2.8.1 Stationerna – en mötespunkt mellan olika intressenter

Persontrafikterminaler eller stationer har stor betydelse som mötespunkt mellan olika intressenter. De fungerar som portaler till kollektivtrafiken och de orter de betjänar.

Det är enligt min mening väsentligt att resenärerna ges ett inflytande över hur innehåll och kvalitet i stationshållningen utformas. I detta sammanhang ska de funktionshindrades behov särskilt beaktas.

Trafikutövarna, vare sig det är fråga om järnvägsföretag, trafikhuvudmän, busstrafikföretag eller andra, agerar i de flesta fall som ombud för sina resenärer i dessa frågor. De har ett intresse av att kunna påverka serviceutbudet så att deras produkter blir attraktiva. Dessutom har de behov av utrymmen och funktioner som behövs för driften av deras verksamhet.

Kommunerna behöver på motsvarande sätt ha ett stort inflytande över stationen sett ur sitt perspektiv att värna ortens intressen.

Stationerna sedda ur resenärens synvinkel

För att en station ska fungera bra ur resenärens synvinkel måste tillgängligheten till stationen vara god. Det innebär att lokaliseringen är viktig samt att kopplingen mellan olika färdmedel fungerar väl.

Väderskyddade väntutrymmen och gångvägar, god orienterbarhet och relevant information är minimikrav som resenären ställer, men det är ofta inte tillräckligt. Det är framför allt viktigt att någon klart och tydligt pekas ut som ansvarig för de funktioner och den service som tillhandahålls på stationen.

19

Förvaltningen av järnvägens fastigheter

Det är lätt hänt att ett trafikföretag släpper ansvaret när väl resenärerna har stigit av, eller inte är beredda att ta det, innan resenärerna klivit ombord på tåget eller annat färdmedel. I en sådan situation finns det stor risk att stationen blir en dålig skarv snarare än en bra koppling. Det krävs ett ansvar för att stationen ska fungera som en attraktiv länk i en resekedja. Detta ansvar måste vara tydligt utpekat så att resenären i händelse av problem vet vem han kan vända sig till för att få problemet löst.

Resenären måste således stå i centrum när man diskuterar stationen och dess funktioner. Olika slags service till resenären behövs för att få till den goda kopplingen, men den måste ges på resenärens villkor. För att inte minska effektiviteten i stationens främsta uppgift går det inte att bygga om en station till varuhus där resenären måste kryssa fram mellan olika stånd för att kunna nå sitt färdmedel.

Ovanstående generella bild av hur en station bör vara utformad bekräftas av en doktorsavhandling framlagd av Cristina Prather Persson, 1998 vars huvudslutsats är att bilden är både klar och likartad i alla resenärsgrupper. Det betyder att alla tågresenärer har samma generella preferenser rörande stationer. Konventionellt serviceutbud på stationerna får högre värderingar än okonventionella serviceelement. Så är t.ex. biljettförsäljning och toaletter betydligt viktigare än faxapparater och livsmedelsbutiker.

Resenärerna har enligt avhandlingen en tydlig bild om stationerna. De ska vara centralt belägna, erbjuda konventionell service av hög kvalitet och vara öppna för alla. Utan attraktiva stationer kan efterfrågan på tågtrafik minska.

Alla informationselement bedöms av resenärerna vara mycket viktiga. Resenärerna anser att det är mycket viktigare att det finns en traditionell manuell biljettförsäljning, än att det finns biljettautomater.

Service och information på stationer

I min rapport till regeringen konstaterade jag bl.a. att det är nödvändigt att formulera ett mer tydligt uppdrag till Jernhusen som innefattar behovet att beakta ett antal samhällsuppgifter. Jern-

Prather Persson, Cristina: The railway station and the interregional traveller. Bulletin 157, (Doctoral Thesis 1015) 1998, Lunds Tekniska Högskola

Persontrafiken SOU 2003:104

husens roll ska entydigt vara en stödfunktion till den persontrafik som nyttjar stationerna.

I utbudet av resenärsservice ska enligt min mening beaktas: • Samhällets krav såsom tillgänglighetskrav – t.ex. möjlighet att

enkelt att nå stationen och tågen, handikappanpassning, säker-

hetskrav, lokaliseringskrav, koppling till andra transportslag –

busshållplatser, parkeringar, taxi uppställning, m.m. • Allmänna komfortkrav som funktioner för väntan, information,

biljettköp, toaletter, överblickbarhet dvs. klarhet i transportvägar, personlig service, m.m.

• Kommersiell service som kiosker, butiker, caféer – utgående

från de behov som resenärerna har.

Banverket och Vägverket bör i sina sektorsfunktioner tillsammans med Rikstrafiken ges i uppdrag att genom kontinuerliga kundundersökningar och genom att stimulera forskning på området, skaffa alla aktörer en god bild av vilka egentliga behov resenärerna har vad beträffar stationernas funktion och de tjänster som utbjuds där.

Ett flertal av de tjänster som trafikföretag och trafikorganisatörer erbjuder på terminalerna är av sådant slag att bara de själva kan avgöra utbudet utifrån den efterfrågan som finns. Det finns emellertid andra tjänster som måste anses ligga inom ramen för det basutbud som måste finnas på varje terminal oavsett dess storlek. Dit hör grundläggande tidtabellsinformation, störningsinformation och annan relevant information som behövs för att kunna genomföra resan.

Enligt min uppfattning är skyltning och annan information som dels talar om stationens namn, dels hänvisar till olika funktioner m.m. alldeles nödvändig för orienterbarheten och tillgängligheten i den aktuella terminalen. Den är också viktig ur ett säkerhetsperspektiv. Denna basala information ansvarar numera Banverket för. Underhåll och skötsel av den tekniska utrustningen är särskilt viktig så att den i alla lägen fungerar oklanderligt.

Av historiska skäl är detta ett eftersatt område där mycket behöver göras. Ofta är informationen otillfredsställande. Högtalarutropen är för få, akustik och ljudstyrka är dåligt anpassade. Informationens innehåll är ofta frustrerande inte minst genom att tågs aviserade ankomst/avgångstider ofta flyttas fram i 15-minuterssteg

vid timslånga förseningar istället för att man från början annonserar en ny korrekt ankomst/avgångstid.

Vad gäller de delar av trafikantinformationen som Banverket ansvarar för behöver stora reinvesteringar göras i tekniska anläggningar av olika slag då dessa i alltför många fall är gamla och inte fungerar. Blädderverk klibbar, högtalare är tysta eller ljudet otydligt, monitorer fungerar inte. Banverket har också påbörjat ett program med bl.a. ny typ av enhetlig skyltning och nya kundmonitorer.

Möjligheterna att visa meningsfull textinformation är enligt min mening idag alltför tekniskt begränsade. Framför allt trafikstörningar ställer mycket stora krav på trafikantinformationen. Att trafikstörningar förekommer är i viss mån accepterat av kunden, men det är oacceptabelt att inte få veta vad som händer, varför det händer och framför allt vad som planeras hända.

Idag är det ofta så att informationen fungerar bäst där och när den inte behövs, det vill säga på stora stationer när trafiken i stort sett går enligt tidtabell. Vid stora störningar räcker inte kapaciteten till och informationen blir lidande, både vad gäller kvalitet och mängd.

I samband med Banverkets arbete med att ta fram ett åtgärdsprogram med anledning av de stora störningar som uppstod i persontrafiken i framför allt Bergslagen och Stockholmsområdet mellan jul- och trettondagshelgen årsskiftet 2001/2002, konstaterade Branschföreningen Tågoperatörerna att det finns kvalitetsoch ambitionsskillnader i järnvägsföretagens arbete med kundinformation. Det gäller deras faktiska närvaro på stationer, direkta information till kunderna och deras förmåga att visa empati med kundernas situation.

Det har också förekommit att ombordpersonal och lokförare som väntat på försenade tåg inte har vetat så mycket mer om situationen än kunderna själva. Informationen till den åkande personalen är ibland dålig. Avlösande personal har i vissa fall inte vetat mera än väntande resenärer och av den anledningen inte kunnat lämna besked till kunderna under pågående förseningar. Detta innebär att informationen inte sällan är sämst i de lägen då den behöver vara som bäst.

Persontrafiken SOU 2003:104

2.8.2 Utvecklingen av resecentra

Av olika anledningar var ingen part beredd att i tillräckligt stor utsträckning ta ansvar för vare sig stationer eller bussterminaler under 70- och 80-talen. Stationernas underhåll eftersattes och de blev allt mer otrygga och oattraktiva för resenärerna.

SJ formulerade i början på 80-talet programkrav för upprustning av stationerna där en bärande punkt var ett nära samarbete med kommunerna. Dessa ”nya” stationer valde man att kalla resecentra.

I 1988 års trafikpolitiska beslut ingick att järnvägsstationerna skulle omvandlas till trafikcentra. Det var därför först efter delningen av SJ och skapandet av fastighetsdivisionen inom SJ som förutsättningar skapades för att realisera planerna. Målet med arbetet var att göra det enkelt att välja kollektiva färdmedel och enkelt att kombinera tåg och buss. Detta skulle alla vinna på, SJ skulle få fler tågresenärer, trafikhuvudmännen skulle få fler resenärer i sin kollektivtrafik och kommunen skulle stärka sin attraktivitet.

En viktig del av strategin var att så långt möjligt samlokalisera tåg och buss i en gemensam anläggning. En annan del var att tydliggöra olika resenärsservicenivåer i förhållande till stationens storlek och antalet resenärer. En tredje viktig fråga var att ta tillvara försummade arkitektoniska värden i stationerna så att den dels skulle bli attraktiv för resenärerna och dels åter bli ortens stolthet.

Det fattades under 80-talet ett antal viktiga beslut, dels inom SJ och dels externa beslut, som starkt bidrog till upprustningen av stationerna i resecentrumprogrammet verkligen blev av. De kanske viktigaste var följande:

Övergripande beslut Konsekvensbeslut 1988-års trafikpolitiska beslut vilken Beslutet att skapa en fastighetsdivision bl.a. innebar ett mer uttalat ansvar för inom SJ. kommunerna att medverka till det som i Nytt biljettsystem innebar ändå krav på prop. 1987/88:50 kallades för trafik- ombyggnad av biljettkontoren. centrum.

En mer affärsmässig syn från SJ:s sida Beslut från SJ att prioritera upprustning att inte betrakta stationerna som ett av stationer. kostnadsställe utan som en potentiell SJ:s närmanden till kommunerna. intäktskälla.

Upprustningen av stationerna som sedermera påbörjades kan indelas i tre nivåer: 1. Stationsupprustning (ytskiktsrenovering m.m.) 2. Stationsutveckling (ombyggnader med bussterminal, parkering

m.m.) 3. Stationsexploatering (helt nya funktioner genom tillkommande

byggnader m.m.)

De flesta av de påbörjade projekten övergick från stationsupprustningsskedet till stationsutvecklingsskedet. Strax över 100 stationer upprustades i enlighet med någon av dessa nivåer. De stationer som hade störst betydelse för resenärernas upplevda kvalitet i resan prioriterades liksom de stationer som trafikerades med det då nya snabbtåget X2000.

Ytterligare en viktig faktor var att syftet med SJ:s fastighetsdivision uttalat var att betjäna persontrafikdivisionen med de stationsanläggningar den specificerade. Först i andra hand skulle fastighetsdivisionen göra egna fastighetsaffärer som kanske innebar en stationsexploatering.

Att vidmakthålla kvaliteten på resecentrumen samt klargöra ansvarsfördelningen mellan olika parter är enligt min uppfattning en viktig fråga för framtiden. Detta accentueras av de mindre genomtänkta åtgärderna som vidtogs i samband med SJ:s bolagisering och för vilka jag redogjort i min ovan nämnda rapport samt lämnat vissa åtgärdsförslag.

2.8.3 Vidare arbete fram till dags dato

Sedan jag lämnade min rapport till regeringen i slutet av november 2002 har arbete påbörjats inom Näringsdepartementet i syfte att bereda mina förslag. Regeringen har börjat göra förändringar i ledningen av Swedcarrier och Jernhusen. Åtgärderna syftar bl.a. till att betona att Jernhusen i första hand har ett transportpolitiskt betingat uppdrag.

Jernhusens dotterbolag SRAB , vars uppgift var att samla ihop trafikföretagens, trafikhuvudmännens m.fl. önskemål om stationshållningen och förmedla dessa till Jernhusen, har börjat avvecklas

21

Svenska Reseterminaler AB.

Persontrafiken SOU 2003:104

och dess arbetsuppgifter successivt överförts till den nybildade stationskommittén.

Stationskommittén

Ägarna av Samtrafiken i Sverige AB (Samtrafiken) bildade vid årsskiftet 2002/03, i syfte att formalisera samarbetet dem emellan i dessa frågor, en stationskommitté. Ett kansli bildades under våren 2003 placerat hos Samtrafiken. Syftet med Stationskommittén är att upprätta en samlad beställarroll för stationshållningsfrågor.

Uppdraget är att undersöka förutsättningarna för Samtrafiken att bli den juridiska avtalspart som samlat för de primära aktörernas räkning beställer stationshållningstjänster. Samtrafiken får därmed en utökad uppgift jämfört med tidigare.

Kommittén konstaterar att stationerna ligger i skärningspunkten mellan många intressen. En särskilt samverkansgrupp har bildats i syfte att säkerställa att deras synpunkter kan tas tillvara. I denna deltar Banverket, Vägverket, Rikstrafiken, Jernhusen, Svenska Taxiförbundet samt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Inte minst kommunerna är viktiga intressenter i detta arbete. Deras intressen företräds på varje ort av respektive kommun. På riksnivå sker samråd istället med Svenska Kommunförbundet.

Likaså är Svenska Taxiförbundet en intressent och samverkanspart i Stationskommitténs arbete liksom Jernhusen i sin roll som enskilt största förvaltare av stationsbyggnader i landet.

Stationskommittén arbetar under hösten 2003 med att inventera behoven av service på stationerna utifrån dagens situation. Varje trafikföretag ges möjlighet att redovisa sina bedömda behov, oavsett vilka äldre anläggningar som finns på platsen.

Med hjälp av denna inventering kommer sedan förslag till en samlad beställning av stationstjänster att upprättas. I detta arbete kommer inte minst de övriga intressenterna att spela en viktig roll. Arbetet inriktas på att det ska vara klart till den 1 januari 2004.

En viktig fråga är fördelningen av kostnaderna för stationshållningen. I avtalen ska klargöras vilka fysiska prestationer som ska utföras och av vem, och vilka serviceinsatser som ska göras och i avtalet regleras också hur kostnaderna ska fördelas på de inblandade parterna. Samverkansgruppen har påbörjat diskussioner om en långsiktig plan för investeringar i stationerna. Parterna upplever det

som värdefullt att gemensamt kunna diskutera frågor kring prioriteringar och investeringsåtaganden

2.8.4 Överväganden och förslag

Som det framgår i min rapport föreslog jag i denna bl.a. vissa principer för hur transportsektorns tillgång till stationer ska säkras. I det sammanhanget är det enligt min mening glädjande att de primära aktörerna nu gått samman för att arbeta vidare med framför allt praktiska frågor i detta sammanhang.

Genom initiativet med Stationskommittén kommer den tidigare splittrade efterfrågesidan vad gäller stationstjänster m.m. att kunna visa upp en mycket tydligare bild av vilka tjänster trafikföretag, trafikhuvudmän m.fl. egentligen efterfrågar å sina kunders vägnar. Detta är bra. Det ska noteras att jag i mina samtal med nämnda intressenter erfarit att skälet till att Jernhusen en gång bildade dotterbolaget SRAB helt enkelt var att man inte hade en samlad motpart att diskutera frågorna med. I min rapport till regeringen konstaterade jag att de primära aktörerna inte hade något förtroende för SRAB och att det förefaller mer naturligt att de som faktiskt efterfrågar vissa tjänster sluter sig samman och efterfrågar detta gemensamt.

En fråga som emellertid fortfarande inte fått ett konkret svar är vem eller vilka som faktiskt ska leverera de tjänster som efterfrågas. Genom initiativet med Stationskommittén anser jag dock att det nu finns förutsättningar att föra denna fråga vidare på ett tillfredsställande sätt. Jag tar för givet att det vidare arbetet resulterar i att dessa tjänster upphandlas på ett konkurrensneutralt vis av externa leverantörer. Det finns enligt min mening ingen anledning att erinra något emot att Stationskommittén specificerar vilka sådana tjänster som ska upphandlas.

Ytterligare en fråga som det finns anledning att uppmärksamma är det faktum att Stationskommittén samlar de idag aktuella trafikföretagen och trafikhuvudmännen. Frågan är då om det ska föreligga ett tvång för nytillkomna aktörer att ansluta sig till Stationskommittén eller om de ska ges möjlighet att själva etablera ett förhållande till stationsförvaltaren? Jag konstaterar att Stationskommittén idag på frivillighetens grund samlar de aktuella trafikföretagen och trafikhuvudmännen. Det finns enligt min mening ingen anledning att frångå denna princip. Jag förordar därmed till-

Persontrafiken SOU 2003:104

kommande aktörers möjlighet att själva etablera ett förhållande till den aktuella stationsförvaltaren. Järnvägsstyrelsen har i detta en övervakande roll.

En slutsats jag drog i min rapport var att för att stationerna och terminalerna ska utvecklas till väl fungerande knutpunkter för olika typer av trafik, måste det komma till stånd ett aktivt och uthålligt samarbete mellan alla berörda parter under hela processen från planering till genomförande och drift av stationen.

Också samhällets mer allmänna intressen av stationers och resecentrums utveckling måste tas tillvara.

Det är i detta sammanhang positivt att Stationskommittén knutit till sig den tidigare nämnda Samverkansgruppen bestående av bl.a. Banverket, Vägverket, Rikstrafiken samt kommunerna. Formellt är detta dock bara ett organ som på frivillighetens väg kan ge synpunkter i dessa frågor. Jag föreslår därför att Banverket (som sammankallande) och Vägverket i sina roller som sektorsmyndigheter ges i uppdrag att koordinera arbetet med stationers och resecentras utveckling och att i detta inkludera också berörda kommuner, fastighetsägare samt övriga berörda myndigheter och intressenter.

I praktiken betyder detta att den koordineringsroll som SJ hade i utvecklingen av resecentra skulle övertas av Banverket och Vägverket med Banverket som sammankallande.

För att ta tillvarata resenärernas synpunkter på stationernas tillstånd och funktion föreslår jag att vid varje enskild station inrättas ett system där resenärerna på ett enkelt sätt löpande kan komma i kontakt med ansvariga för att delge sina synpunkter. Ett sådant system kan omfatta en enkel brevlåda, ett särskilt telefonnummer eller särskilda webbplatser. Resenärerna ska också lätt kunna erhålla information om hur man kan kontakta Stationskommittén eller Banverket. Banverket ska i samverkan med andra berörda myndigheter systematisera de synpunkter som förs fram och bör årligen också redogöra för vilka åtgärder som vidtagits. Representanter för resenärerna bör också beredas möjlighet att delta i Stationskommitténs arbete.

Alla utvecklingsprojekt bör av samma anledning bli föremål för en samrådsprocess där resenärer och allmänhet ges möjlighet att framföra sina synpunkter.

3 Godstransporterna

3.1 Godstransporternas utveckling

3.1.1 Två perspektiv

Varje försök att kortfattat beskriva och analysera ett historiskt förlopp blir med nödvändighet ofullständig. Det blir av den anledningen vanskligt att dra användbara slutsatser ur det historiska. Risken finns alltid att historien tolkas i form av önskningar och förhoppningar snarare än realistiska överväganden. Järnvägsområdet är inte förskonat från detta.

Jag har för att i möjligaste mån undvika ovanstående valt att beskriva den hittillsvarande utvecklingen sett ur två perspektiv.

3.1.2 Perspektiv 1 – järnvägen har hävdat sig väl

Trots att Sverige under de senaste trettio åren omvandlats från industrination till ett land som i mycket större utsträckning än tidigare är en tjänsteproducerande ekonomi har det totala godstransportarbetet regelmässigt varje år ökat kraftigare än bruttonationalprodukten (BNP).

Det är rimligt att tro att det föreligger ett generellt samband mellan ekonomisk aktivitet, mätt genom BNP:s förändring, och efterfrågan på godstransporter, mätt i tonkilometerförändring över motsvarande period. Emellertid är det inte fråga om ett lineärt orsakssamband där det kan ledas i bevis att t.ex. en tvåprocentig ökning av BNP skulle leda till motsvarande ökning av transportarbetet (eller omvänt), utan om en relation mellan två komplexa mått som kan användas för analys och för att bättre förstå och förklara skeendet och sambanden mellan ekonomisk utveckling och transporter.

Godstransporterna SOU 2003:104

Näringslivets del av BNP bestod år 1970 till 48 procent av tjänster, medan tjänsterna i början av 2000-talet utgjorde inte mindre än 57 procent. Först under de allra senaste åren tycks den ökade tjänsteproduktionen dock mer påtagligt slagit igenom i siffermaterialet genom att BNP och transportarbete ökat i ungefär samma takt.

Figur 3.1. BNP och totalt inrikes godstransportarbete 1950–2002

Källa: Banverket

Den kanske enskilt viktigaste orsaken till den strukturella ökningen av transportarbetet är den sedan mitten av sextiotalet ökade konsumtionen. Hushållen, för övrigt några hundratusen fler än för trettio år sedan, har genom ökade inkomster fått möjlighet att efterfråga allehanda produkter som krävt förflyttning för att nå slutkonsumenten. Detta har förstärkts av koncentrationen av produktionsanläggningarna.

Självfallet kräver ökad efterfrågan också tunga transporter av insatsvaror för produktion, men det är färdigvarutransporterna – ofta förenade med import – som vuxit mest. Dessa transporter sker vanligen inte med järnväg, i alla händelser inte för hela transportsträckan. Till bilden hör att den svenska basindustrin producerade ungefär lika stora volymer år 2002 som den gjorde år 1970.

Mot bakgrund av detta har dock järnvägstransporterna i Sverige hävdat sig väl. Den svenska järnvägens transportarbete var i början

av tjugohundratalet ungefär tio procent större än för trettio år sedan. En viss variation med konjunktursvängningarna har varit ofrånkomlig, men alltsedan mitten av 80-talet har det producerats 18–19 miljarder tonkilometer på järnväg i Sverige, med en toppnotering om 19,5 miljarder tonkilometer år 2000.

Den höga efterfrågan på järnvägstransporter ska också ses mot bakgrund av att landsvägsfordonen undan för undan blivit allt effektivare och att inget annat land i Europa, utöver Finland, tillåter så stora och tunga lastbilar som Sverige. Idag tillåts landsvägsfordon om maximala 25,25 meter respektive 60 ton i Sverige. Dessutom har landsvägstrafikens externa kostnader endast delvis internaliserats samtidigt som järnvägen inte helt kompenserats för detta.

Figur 3.2. Långväga godstransportarbete totalt och fördelat på transportmedel 1970–2002

Källa: Banverket

Godstransporterna SOU 2003:104

Ungefär 25 procent av det långväga godstransportarbetet i Sverige sker med järnväg, vilket är högt jämfört med andra EU-länder. Men det bör understrykas att svensk industri- och produktionsstruktur samt de långa avstånden i Sverige lättare genererar tonkilometer än motsvarande i t.ex. Nederländerna, Belgien och Tyskland.

Dagens svenska produktion av godstransporttjänster på järnväg sker dessutom med färre än en tredjedel av det antal vagnar som krävdes 1970 och med en personalstyrka som också är ungefär en tredjedel av vad den var år 1970. Järnvägens produktionssystem har rationaliserats avsevärt och inriktats mot systemtågsliknande koncept och en större andel direkttåg. Andelen vagnslasttrafik mätt i fakturerad omsättning på den svenska marknaden dominerar dock stort. Till bilden hör också att priserna på transporttjänster är låga och länge varit sjunkande.

Trots den stabila efterfrågeutvecklingen har Green Cargo AB och dess föregångare SJ Gods, med undantag av några få år, bedrivit verksamheten med förlust alltsedan 60-talet. Under det senaste året har dock resultatet förbättrats i positiv riktning.

3.1.3 Perspektiv 2 – järnvägen har inte förmått tillvarata sina

möjligheter

Det totala godstransportarbetet i landet har under den senaste trettioårsperioden ökat med inemot 30 procent. Järnvägens transportarbete, som i huvudsak är långväga, ökade under motsvarande period endast med ungefär tio procent. Om man jämför järnvägen enbart med utvecklingen av de långväga godstransporterna (avstånd över tio mil) på landsväg visar det sig att de senare har ökat med 30 procent.

Järnvägen har alltså förlorat marknadsandelar oavsett hur man räknar. Följaktligen har järnvägens andel av den långväga inrikes godstransportmarknaden sjunkit från 28 procent till 24 procent under en trettioårsperiod. Detta trots de olika slags stöd som genom åren utgått till järnväg och kombinerade transporter och trots de stora infrastruktursatsningar som gjorts samt de i förhållande till kostnaden mycket måttliga banavgifter som järnvägsföretagen erlägger för nyttjande av statens spåranläggningar.

1 Det statistiska materialet från 1970 är mycket detaljerat, men det innehåller inte någon uppdelning på personalkategorier som var verksamma inom gods- och persontrafikområdena. Beräkningar tyder dock på att dagens cirka 2700 personer inom godstransport på järnväg motsvarades av åtminstone 10 000 personer år 1970.

De möjligheter som redan 1996 gavs för nya järnvägstransportföretag att etablera sig på den svenska transportmarknaden har ännu inte givit några påtagliga resultat i statistiken.

Järnvägens marknadsandel i Sverige är dock fortfarande avsevärt mycket större än i de flesta andra europeiska länder, men trenden är svagt nedåtriktad. Än värre är att järnvägen under den senaste tjugoårsperioden förlorat sju procentenheter – från 26 till 19 procent – av marknaden för högförädlat gods, samtidigt som denna del av transportmarknaden expanderat mest av alla segment. Ökningen har varit drygt 50 procent sedan början av åttiotalet.

Figur 3.3. Långväga godstransportarbete år 2000 fördelat på transportmedel och förädlingsgrad

Källa: Banverket

Att förlora marknadsandelar på en kraftigt växande marknad med god betalningsförmåga är självfallet inte gynnsamt. Utvecklingen blir än mer bekymmersam genom att järnvägen också förlorat marknadsandelar på marknaden för lågförädlat gods – från 24 till 13 procent. Denna del av transportmarknaden har i och för sig inte expanderat lika kraftigt som den högförädlade, men det är trots allt fråga om en marknad, på vilken järnvägen traditionellt varit stark.

Det är sett ur detta perspektiv anmärkningsvärt att järnvägen inte förmått anpassa sina transportprodukter och sin servicenivå så att man på den expanderande marknaden för högförädlade produk-

Godstransporterna SOU 2003:104

ter åtminstone hade kunnat behålla sin marknadsandel och öka andelen när det gäller lågförädlade produkter. Mot bakgrund av det som skett finns det anledning att vara bekymrad över järnvägens fortsatta utvecklingsmöjligheter.

3.1.4 Förklaringar till hittillsvarande utveckling

Det som har störst inverkan på transporternas utveckling är industriproduktionens omfattning, branschsammansättning och industrins geografiska struktur. Dessa styrs till största delen av den globala ekonomins utveckling och kan därför inte i någon större omfattning påverkas av vare sig allmänpolitiska beslut, transportpolitiska beslut eller av beslut från transportbranschens aktörer i Sverige. Logistikbranschen koncentrerar dock flödena för att möta utvecklingen. Däremot skapar denna omvärldsutveckling de förutsättningar inom vilka ramar beslut tas om vilka förutsättningar samhället måste skapa för transporterna.

Utvecklingen av godstransporterna under den senaste tioårsperioden bör på en övergripande nivå därför ses i perspektivet av en kraftig produktionshöjning, med en successiv förskjutning mot alltmer högförädlade produkter, mindre sändningsstorlekar och allt längre transportavstånd till följd av en mer globaliserad produktion. Samtidigt kan konstateras att tjänstesektorns andel av bruttonationalprodukten successivt har ökat och att varuproduktionen därmed inte på samma sätt som tidigare speglar den ekonomiska utvecklingen.

Utöver de förklaringar till den hittillsvarande utvecklingen som står att finna i omvärlden finns det också ett stort antal faktorer och åtgärder som står att finna hos såväl statsmakterna som järnvägssektorn själv. Vissa av dem har gett upphov till positiva effekter medan andra, tvärtom, gett upphov till negativa effekter.

Allmänt sett drivs godstransporter på järnväg med låga marginaler. En prispress har ägt rum där produktivitetsvinster i många fall kommit framför allt de stora kunderna till del. Järnvägsföretagen har därför påtagliga problem att nå vinstnivåer som medger investeringar.

Positiva faktorer

Det har skett en kontinuerlig anpassning av kostnadsansvaret för järnvägen i takt med att konkurrensfördelar som den tunga landsvägstrafiken skaffat sig blivit uppenbara. Ett exempel är beslutet i samband med 1998 års transportpolitiska beslut att fr.o.m. 1 januari 1999 införa ett nytt banavgiftssystem för nyttjandet av statens spåranläggningar. Det nya systemet innebar att avgifterna skulle vara rörliga och enbart beräknas utifrån järnvägstrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. Tidigare fordonsavgifter togs bort för att delvis kompensera järnvägen för de nya tunga lastbilarna och den bristande internaliseringen på vägtrafiksidan.

Tillkomsten av Banverket har lett till utökade möjligheter för näringslivet att kommunicera direkt med infrastrukturförvaltaren utan att behöva passera ett järnvägsföretag. Det finns flera exempel på att detta lett till anpassning av infrastrukturen för framför allt tunga godsflöden. T.ex. har en anpassning till allt tyngre tåg skett på Malmbanan genom en mer direkt kontakt mellan LKAB och Banverket. En fortsatt anpassning av stora delar av det övriga järnvägsnätet till tyngre tåg kommer att ske i enlighet med Banverkets framtidsplan.

Ytterligare en positiv effekt kan skönjas ur den kontinuerliga anpassningen av den s.k. lastprofilen till bredare och högre tåg liksom anpassningar till tyngre tåg genom en ökad axellast till 25 ton. Detta har exempelvis kunnat utnyttjas av Stora Enso som i sitt Baseportupplägg använder sig av särskilda containers som kan utnyttja den stora svenska lastprofilen och höga axellaster fullt ut i transporter mellan produktionsanläggningar i Sverige och Göteborgs hamn för vidare sjötransport.

Negativa faktorer

De fasta kostnaderna för järnvägstransporter som främst kommer till uttryck i de inte direkt trafikrelaterade kostnaderna, för matartransporter, terminalhantering, tågbildning, rangering m.m., är fortsatt höga i jämförelse med landsvägstransporter trots att konkurrensstärkande åtgärder enligt ovan vidtagits. Fördelen med dessa har därför inte kunnat nyttjas fullt ut.

Mindre terminalområden, frilastområden m.m. och spåranslutningarna till dessa terminaler har också tagits bort. Motsvarande

Godstransporterna SOU 2003:104

gäller industrispår. Orsaken till att industrispår och terminaler tagits bort är att de av någon anledning slutat trafikeras. Berörda industrier har slutat sin verksamhet eller flyttat. I många fall är orsaken att järnvägstransporterna ansetts för dyra eller ha för låg kvalitet.

När industrin omstruktureras behövs nya industrispår. Dessa är dock dyra att anlägga och ansluta till statens spåranläggningar. Speciellt om det är frågan om sträckor där snabbtågstrafik bedrivs. Även om Banverket sedan 1999 tagit över ansvaret för industri- och terminalspår som tidigare förvaltades av SJ Gods kvarstår att kostnaderna för nya anslutningar ska kunna försvaras i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

Tillgängligheten att med tåg direkt kunna nå en industrianläggning har alltså försämrats. Samtidigt visar undersökningar utförda av Banverket att av de kunder som har tillgång till spår in i den egna produktionsanläggningen utnyttjar 43 procent järnvägen. Av de som å andra sidan har mer än 50 km till närmaste järnväg utnyttjar ingen järnvägstransporter. Tillgången till spår som möjliggör järnvägstransporter är alltså en viktig faktor för att järnvägen ska utnyttjas.

Landsvägsfordonens mått och vikter har successivt höjts vilket kontinuerligt förskjutit den punkt där en järnvägstransport är billigare än motsvarande landsvägstransport.

Infrastrukturplaneringen inom trafikverken är idag inte fullt ut anpassad till att åstadkomma bättre intermodal samverkan mellan trafikslagen. Ett stort problem i det sammanhanget är att transportsektorns behov, och då främst järnvägens, enligt min mening inte i tillräcklig utsträckning beaktats i den fysiska planeringen. Jag återkommer specifikt till dessa frågor i kapitel 6.

Med det rådande systemet har endast järnvägsföretag möjlighet att ansöka om tåglägen. Andra aktörer, s.k. auktoriserade sökanden , har därför inte kunnat upprätta en direkt dialog med infrastrukturförvaltaren i rena trafikplaneringsfrågor. I praktiken innebär detta en risk för att godstågstrafiken optimeras utifrån ett produktionsperspektiv snarare än utifrån ett kundperspektiv.

Det är vidare en allmän uppfattning hos godstrafikföretagen och deras kunder att godstrafiken idag ofta kommer i underläge och

2 Banverket (utg.): Profilering av järnväg 1999 – en uppföljande marknadsundersökning. KAN kommunikationsanalys, Stockholm, augusti 1999 3 En auktoriserad sökande har ett antal definierade rättigheter och skyldigheter i förhållande till infrastrukturförvaltaren avseende främst användning av infrastrukturkapacitet. Se vidare SOU 2002:48 kapitel 7 och 8.

prioriteras i andra hand vid fördelningen av tåglägen samt i den operativa tågledningen.

I mina kontakter med järnvägsföretagens kunder har dessa generellt angett att de upplever att järnvägsföretagen varit ointresserade av att lösa kundens transportproblem om lösningen inte passar in i järnvägsföretagets befintliga produktionsstruktur.

3.2 Den spårburna godstrafikens framtida roll

• Järnvägstransporternas komparativa styrka återfinns framför

allt i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och

volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på långa avstånd. • Järnvägens godstransporter bör därför främst inriktas på

transporter för industrin samt tidtabellsbundna undervägstransporter.

• För detta krävs åtgärder i såväl infrastrukturen som i

administrativa som ekonomiska villkor: fortsatt satsning på

ökad axellast och utvidgad lastprofil, förenklade formaliteter för gränspassage, tåglägen som bättre tar hänsyn till godstrafikens behov i nationell- såväl som gränsöverskridande trafik etc.

3.2.1 Inledning

Huruvida godstransporterna på järnväg i framtiden kommer att strukturellt öka, stagnera eller minska beror i grunden på hur den svenska varuproduktionen och varukonsumtionen utvecklas kvantitets-, kvalitets- och lokaliseringsmässigt.

Men framtiden beror också på hur transportorganisatörer och järnvägsföretag förmår att anpassa sina transportjänster till marknadens krav. Det beror i sin tur på vilka infrastrukturella och andra villkor samhället erbjuder när järnvägsföretagen ska leverera det marknaden önskar.

Det finns ett antal faktorer som har varit avgörande för utvecklingen av transportefterfrågan och utvecklingen av transportnäringen. Det finns, med stöd av de prognoser som jag tagit del av, anledning att anta en fortsatt utveckling av dessa faktorer som i huvudsak styr transporternas sammansättning och tillväxt i samma riktning som gällt under den senaste 30-års perioden. De antaganden jag avser innebär

Godstransporterna SOU 2003:104

att förädlingsgraden för industriprodukter och andra varor fortsatt kommer att höjas,

att konsumtionen av högförädlade konsumtionsvaror kan antas fortsätta att öka,

att tjänsteproduktionens andel av BNP ökar,

att den svenska basindustrins produktionsvolym däremot kan förväntas förbli konstant,

att befolkningskoncentrationen i landet fortsätter, att medelsändningsstorleken fortsätter att minska, att prisnivån på godstransporter kommer att sjunka.

Med dessa antaganden som grund måste såväl transportnäringen som staten och andra ansvariga samhällsinstanser fråga sig vilka åtgärder som krävs om järnvägen ska kunna behålla eller öka sin roll då det är önskvärt för att kunna realisera de transportpolitiska målen.

I de överväganden och ställningstaganden som då blir aktuella måste järnvägen betraktas ur ett transportpolitiskt helhetsperspektiv där det som är önskvärt balanseras mot det som är praktiskt, marknadsmässigt och finansiellt genomförbart.

Några av de områden som jag har ansett mest betydelsefulla i dessa avseenden utvecklas i avsnitt 3.2.9.

3.2.2 Vad kan järnvägen åstadkomma om förutsättningarna

ändras?

Jag har som ett led i mitt arbete uppdragit åt KTH att prognostisera transportutvecklingen inom järnvägen och övriga transportmedel med utgångspunkt från ett antal marknadsscenarier.

Dessa har som utgångspunkt antaganden om hur förutsättningarna för marknadstillträdet utvecklas och aktörskretsen som en följd av detta. Antaganden om övriga förutsättningar framgår av KTH:s rapport Framtida järnvägstrafik vilken återfinns som appendix 2 i bilagedelen till betänkandet. I rapporten framförs ett antal idéer vilka om de genomfördes kan ge en förbättrad konkurrenssituation för järnvägen.

Min bedömning är att vissa av dessa bör studeras närmare för att klargöra om insatserna står i rimlig proportion till nyttan.

Tre alternativa utvecklingsscenarier

I samverkan med mig har KTH formulerat tre alternativa utvecklingsscenarier som främst skiljer sig åt genom antalet aktörer och därmed graden av konkurrens. KTH:s prognoser utgår från ett basalternativ som syftar till att beskriva utvecklingen om inga strukturella förändringar äger rum.

I det s.k. Koncentrationsalternativet köps Green Cargo av ett internationellt bolag som i praktiken får monopol på större delen av utrikestransporterna. Inrikestrafiken koncentreras samtidigt som ytterligare industrispår läggs ner. Förbättringarna i utrikestrafiken bidrar till att järnvägens marknadsandel ökar från 23 till 26 procent år 2010.

Mångfaldsalternativet präglas av att flera nationella järnvägsföretag finns som kan erbjuda reell konkurrens i utrikestrafiken. Antalet industrispår förutsätts vara konstant samtidigt som konkurrensen leder till kvalitetsförbättringar och prissänkningar. Detta leder till att järnvägens marknadsandel ökar till 28 procent år 2010.

I alternativet Regional satsning tillkommer jämfört med Mångfaldsalternativet ett större antal regionala järnvägsföretag. Detta alternativ utgår från att staten tillför någon form av ekonomisk stimulans till järnvägen samt att industrispåren byggs ut med offentliga medel. I detta alternativ skulle järnvägens marknadsandel öka till 31 procent år 2010.

KTH:s slutsatser

De generella slutsatser KTH drar utifrån prognosarbetet och som framgår i deras rapport är följande:

I samtliga prognosalternativ noterar KTH betydelsen av korta transporttider till kontinenten. Det förefaller också svårt för lastbilarna och i viss mån sjöfarten att möta en förändrad konkurrenssituation som kortare transporttider med järnväg skulle innebära. Slutsatsen KTH drar är att om man har som ambition att öka järnvägens marknadsandel för utrikestrafiken är det viktigt att skapa möjligheter för järnvägen att få acceptabla tåglägen, att undvika utdragna tullprocedurer vid gränspassager m.m.

KTH menar också att en fortsatt avreglering troligtvis kan bidra till att skapa möjligheter för järnvägen att öka medelhastigheten genom att ett järnvägsföretag kan ta kontrollen över hela trans-

Godstransporterna SOU 2003:104

portkedjan från start- till målpunkt. Det finns redan idag exempel på framgångsrika gränsöverskridande trafikupplägg med i sammanhanget hög medelhastighet och punktlighet.

Ytterligare en möjlighet som KTH pekar på men som inte behandlas i prognosalternativen är att ersätta järnvägens utrikestransporter med järnväg till/från hamn för vidare transport med sjöfart.

För inrikestransporter menar KTH att det är det priset som har störst betydelse för utfallet i prognoserna. Möjligheten till priskonkurrens är det som skulle kunna öka järnvägens marknadsandel inrikes, men även en utvidgning och förbättring av trafikeringen har stor betydelse.

KTH pekar på några alternativa former för att öka järnvägens marknadsandel inrikes. Dock är det tveksamt huruvida åtgärderna kraftfullt skulle kunna förbättra konkurrenssituationen för järnvägen. Man pekar också på att samtliga alternativ är förenade med kostnader varför man bör relatera effekterna av åtgärderna till kostnaden.

För att attrahera det högvärdiga godset till järnvägen finns det enligt KTH ett par möjliga val att göra. Antingen accepterar man järnvägens roll som enbart undervägstransportör för vilket krävs relativt små åtgärder för att få en bra effekt. Vill man däremot att järnvägen ska ha en mer kvalificerad logistikroll krävs större kompetens hos aktörerna.

Ska järnvägen öka sin marknadsandel för det högförädlade godset krävs enligt KTH ett stort antal åtgärder där nyttan måste ställas mot kostnaderna för att åstadkomma detta.

Mina åtgärder grundat på KTH:s slutsatser

De av mig föreslagna transportuppgifterna för järnvägen liksom de åtgärder som krävs för att bevara och utveckla den spårbundna godstrafikens roll som framgår av avsnitten 3.2.6–3.2.8 har jag delvis baserat på de slutsatser jag dragit av KTH:s rapport.

3.2.3 Kundernas önskemål

Det finns, utöver det jag nämnt tidigare, flera anledningar till varför järnvägen inte förmått ta marknadsandelar i transporter av hög-

förädlat gods. En sådan anledning är att många kunder inte är nöjda med den service och de tjänster som järnvägsföretagen erbjuder. Som framgått tidigare har järnvägen dock alltid haft en stark ställning i vissa marknadssegment och då speciellt för det mer lågförädlade godset.

Industri- och varustrukturen förändras dock och järnvägsföretagen har i många fall inte anpassat sig och sina kunderbjudanden till de nya förutsättningarna. Bildandet av Green Cargo i samband med SJ:s bolagisering var dock ett försök att anpassa det statligt ägda järnvägsföretaget till de nya förutsättningarna.

I takt med att de andra transportslagen utvecklat sina produkter har det blivit allt mer uppenbart att järnvägen sällan är det enda alternativet eller har en tillräckligt unik produkt att sälja. I de flesta fall är väg- eller sjötransporter fullgoda alternativ till en järnvägstransport.

Vad värre är att marknaden i allt färre fall är beredd att betala ett pris för järnvägstransporten som täcker järnvägsföretagets kostnader för att producera den. Järnvägsföretagens lönsamhet är i de flesta fall negativa.

IKEA:s beslut att lägga ner verksamheten inom IKEA Rail AB fr.o.m. den 15 januari 2004 är det senaste exemplet på att det til syvende og sidst är kostnaden för transporten som avgör transportmedelsvalet. Miljö och andra imageskapande motiv för valet av transportmedel spelar i praktiken en liten roll för företagens agerande.

Situationen har utvecklats till ett dilemma. Transportköparna är priskänsliga och i många fall missnöjda och järnvägens marknadsandel minskar samtidigt som politiker och allmänhet önskar det motsatta. Deras önskan kommer dock inte att förverkligas med annat än att kvaliteten i de tjänster järnvägsföretagen erbjuder transportköparna förbättras och upplevs som mer prisvärda än dagens.

I Banverkets förslag till strategi för konkurrenskraftiga järnvägstransporter ”Öppet spår”, juni 2000 konstateras att det genom ett stort antal marknadsundersökningar är förhållandevis väl känt vilka krav transportköparna har. De viktigaste av dessa är följande: • Ett ansvarigt företag för hela transportkedjan, • fullständig pålitlighet, • tillräcklig kapacitet, • flexibilitet i tid och rum,

Godstransporterna SOU 2003:104

• förutsägbara ankomsttider, • möjlighet att följa godset under transport, • konkurrenskraftiga och stabila priser, • tillräcklig frekvens, • mycket hög transportsäkerhet, • inga godsskador.

Godstransportdelegationen (GTD) refererar i sitt slutbetänkande Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi (SOU 2001:61) till en studie gjord av INREGIA i början av år 2000 där bl.a. de hinder som företag anger för att använda mer tåg i sina transporter sammanfattas i följande faktorer: • Kvaliteten på transporten kan inte upprätthållas, • det saknas lämplig anslutning, • SJ som företag är inte förtroendeskapande, • den gränsöverskridande trafiken fungerar inte, • övrigt.

Bakom begreppet övrigt döljer sig en rad ”mjuka” faktorer centrerade kring ett bristande förtroende för järnvägsföretaget (dåvarande SJ Gods) och en upplevelse av bristande flexibilitet, t.ex. beträffande förmågan att följa upp och lösa problem kontinuerligt under transporten. Det föreföll enligt INREGIA också som att många företag fortfarande associerar järnvägstransport med tidigare bedriven direkt vagnslasttrafik via industrispår eller mindre terminaler och sannolikt även med de kvalitetsnivåer som då kunde uppnås.

Det finns dock enligt INREGIA exempel där överföring till järnvägstransport varit möjlig och där framgångsfaktorerna kan sammanfattas med: • Järnvägen hade samma eller lägre kostnad som lastbilen, • järnvägen kunde erbjuda samma kvalitet på transporten som

lastbilen, • järnvägen kunde erbjuda en fungerande helhetslösning, • att transportera gods på järnväg ger företagen en tydligare

miljöprofil.

Vid bolagiseringen av SJ överfördes godsrörelsen till Green Cargo som i verksamheten prioriterat kvalitetskontroll, lönsamhet och tillväxt. En nyligen av Green Cargo genomförd kundenkät visar på

förbättringar inom nästan samtliga mätområden. Dessvärre finns det ingen fristående undersökning som kan bekräfta denna bild.

3.2.4 Samhällets önskemål

Samhällets önskemål kommer framför allt till uttryck i det övergripande transportpolitiska målet som preciseras i delmål och etappmål. Successivt har samhället dragit tillbaka sina tidigare mycket tydliga och preciserade krav på järnvägen.

Detta kommer till uttryck i att de transportpolitiska målen idag är kompletterade med ett antal principer som bl.a. uttrycker att marknaden avgör vilket trafikslag eller kombination av trafikslag som väljs för en given transportuppgift.

De trafikpolitiska säkerhets- och miljömålen spelade en central roll i det trafikpolitiska beslutet 1988, likaså i beslutet 1998. I beslutet från 1979 hängdes inte politiken lika tydligt upp på några få målsättningar, men trafiksäkerhet och miljöaspekter behandlades inom ramen för vägpolitiken.

I den transport- och trafikpolitiska debatten har under de senaste decennierna en överföring av godstransporter från väg till järnväg ofta framförts som ett sätt att hantera både säkerhets- och miljöproblem, men några riktigt effektiva åtgärder för att åstadkomma detta har inte identifierats eller genomförts.

De politiska besluten har tvärtom i praktiken inneburit att vägtrafikens konkurrenskraft har förbättrats.

Sett ur ett industri- eller näringspolitiskt perspektiv föreligger det knappast något egenvärde i att transporter sker med det ena eller andra transportslaget. Enligt min mening är det dock sannolikt lättare att uppnå en positiv måluppfyllelse av de transportpolitiska målen om järnvägens roll på transportmarknaden kunde stärkas. Särskilt olyckligt vore det om de tunga transporter som idag går på järnväg skulle överflyttas till vägen.

3.2.5 Järnvägens komparativa styrka

För att kunna definiera en uppgift för järnvägen i logistiksystemen måste man utgå från kundernas behov. Det finns enligt min uppfattning ingenting som säger att järnvägen inte skulle passa till de

Godstransporterna SOU 2003:104

flesta slag av gods förutsatt att vissa grundläggande kriterier som tillvaratar järnvägens komparativa styrka är uppfyllda.

Min uppfattning, som grundas dels på den faktiska utvecklingen i Europa och dels på järnvägens position på den amerikanska transportmarknaden, är att järnvägens komparativa styrka framför allt återfinns i transporter av stora godsvolymer i tidsmässigt och volymmässigt stabila flöden, företrädesvis på längre avstånd.

Min uppfattning är att det är denna komparativa styrka som järnvägen i än större utsträckning än idag bör sträva efter att tillvarata. Med all sannolikhet är det den tidsmässiga stabiliteten är det som ytterst möjliggör de investeringar som krävs för att initiera ett logistikupplägg där järnvägen har en roll att spela.

3.2.6 Järnvägens transportuppgifter

Utifrån ovanstående definition av järnvägens komparativa styrka har jag framför allt identifierat två transportuppgifter för järnvägen.

Den första av dem knyter till stora delar an till en tänkt industriell process – ”från gruva till reservdel” – där industrin utifrån det logistiska flödet som syftar till att vidareförädla råvaran till färdig produkt efterfrågar transporttjänster som för järnvägen innebär att man blir en del av detta interna logistikflöde. I många fall går det att utforma transporttjänsten i nära samverkan med kunden. Enkelt kan man uttrycka det som att i detta fall finns det ett (logistik) problem som fordrar en lösning (järnvägstransport).

Den andra uppgiften utgår från ett omvänt perspektiv; det finns en lösning (järnvägstransport) som fordrar ett (logistik) problem. Dvs., i detta fall marknadsför järnvägsföretaget, eller i förekommande fall en speditör eller dylikt, en mer eller mindre standardiserad transportlösning som transportköparen kan välja att köpa eller inte. Denna uppgift är inte helt olik den som den linjebundna persontrafiken har – man marknadsför tidtabellsbundna resor från station till station.

Jag har valt att i nedanstående beskrivningar av dessa uppgifter att benämna dessa som: 1. Transporter för industrins behov, 2. Tidtabellslagda undervägstransporter.

En framtida utveckling av godstransporter måste, som jag tidigare sagt, ses ur ett transportpolitiskt helhetsperspektiv. Då mitt upp-

drag endast rört järnvägen vore det enligt min mening önskvärt att den problematik som jag här berör fördomsfritt kunde ventileras mer grundligt av de branschkunniga för att utröna vilken eller vilka roller järnvägen kan spela på transportmarknaden. Det naturliga forat för en sådan diskussion är enligt min uppfattning Godstransportdelegationen. Jag föreslår att regeringen uppdrar åt denna att fortsätta diskussionen som också är av avgörande betydelse för hur den framtida terminalinfrastrukturen ska utvecklas i ett intermodalt perspektiv.

3.2.7 Transportuppgift 1 – transporter för industrins behov

Järnvägens huvudsakliga existensberättigande ligger i tunga transporter i regel över längre avstånd. Dessa transporter emanerar nästan undantagslöst från de logistikflöden som olika industrier genererar. Viktigare är att dessa transportflöden ofta är både jämna och stora. I de fall som järnvägen nyttjas för dessa transporter kan det ofta ske utan omlastning, då de i påtagligt många fall utnyttjar industrispår och andra kapillära spårsystem för att komma från dörr till dörr.

Dessa transporter kan liknas med att järnvägen är en del av industrins löpande band där en förädlingskedja löper från råvara via olika slag av förädling till distribution av färdig produkt.

I de fall volymerna från en enskild avsändare av gods till en enskild mottagare av gods når upp till så stora volymer att de fyller ett helt tåg kan de produceras i dedicerade s.k. systemtågsupplägg.

Om volymerna från en enskild avsändare av gods till en enskild mottagare av gods inte är större än att dessa fyller åtminstone en vagn klassas detta produktionsmässigt som s.k. vagnslasttrafik. Vagnslasttrafiken bygger på att enskilda vagnar eller vagngrupper under väg rangeras in i eller på annat sätt omfördelas mellan olika tåg för att nå sin slutdestination.

Transporter av råvaror och halvfabrikat är av stor betydelse för det nuvarande vagnslastsystemet i Sverige. För Green Cargos del utgör vagnslasttrafiken själva ryggraden i verksamheten då den svarar för ungefär hälften av transportarbetet och ca 70 procent av omsättningen.

Allt pekar också på att den svenska basindustrin under överskådlig tid kommer att fortsätta att spela en viktig roll för den svenska ekonomin – den allt viktigare tjänstproduktionen till trots.

Godstransporterna SOU 2003:104

Det är således nödvändigt att järnvägens fördelar även i framtiden tas väl tillvara för att kunna erbjuda svensk exportindustri ett säkert, miljövänligt och prismässigt konkurrenskraftigt transportalternativ.

Ungefär 75 procent av järnvägens inrikes transportarbete avser produkter som är relaterade till skog och malm. Huvuddelen av den produktion som baseras på dessa råvaror sker i norra delen av landet. Förädling av råvaror och halvfabrikat till färdiga produkter förutsätter också omfattande transporter av insatsvaror mellan olika industrier såväl inom som utom landet. En betydande del av transportarbetet sker mellan olika anläggningar, t.ex. för vidareförädling till stål eller pappersprodukter.

Dessutom sker en betydande export av mer eller mindre förädlade produkter med järnväg till kontinenten. Sjöfarten är ofta en konkurrent till järnvägen men kan i vissa fall också utvecklas till en viktig samarbetspartner genom att järnväg kan användas för forsling till och från hamn.

Enligt de beräkningar som gjorts i KTH-rapporten kommer den svenska basindustrins produktionsvolym att vara förhållandevis konstant under de kommande åren. Järnvägens transportarbete kan således knappast öka i någon väsentlig utsträckning ens om man lyckas behålla det man redan har – såvida inte någon helt ny marknad öppnar sig. Däremot finns det förutsättningar att bibehålla transportarbetet på ungefär den absolutnivå som gäller idag. Skulle järnvägen däremot börja förlora volymer inom sina traditionellt starka segment blir konsekvenserna allvarliga.

Därför menar jag att det är av yttersta vikt att järnvägen förmår fortsätta vara en framgångsrik leverantör av transporttjänster till svensk basindustri, dels vid sidan av sjöfarten och dels i kombination med sjöfart.

Särskilt viktigt är det att också export med järnväg kan ske så effektivt som möjligt och på flera alternativa sätt, dvs. tvärs igenom landet från norr till söder och till de hamnar som har tillräcklig trafik för att skapa underlag för lönsam järnvägstrafik. Man kan, som jag ser det, för närvarande inte helt inrikta sig på det ena eller andra.

3.2.8 Transportuppgift 2 – tidtabellslagda undervägs-

transporter

1988 års trafikpolitiska beslut innehöll visserligen en satsning på kombitrafik, dvs. transport av lösa lastbärare i samverkan mellan järnväg och vägtrafik, men redan efter några år upphörde det finansiella utvecklingsstödet för detta ändamål till SJ. De prov med lättkombi som SJ gjorde under senare delen av 90-talet visade sig fungera praktiskt men rann ut i sanden då det inte gick att få lönsamhet i trafiken. Varken siffermaterial eller praktiska erfarenheter tyder således på att järnvägen skulle ha lyckats samverka i någon större utsträckning med vägtransportföretag.

Enligt min mening ligger det emellertid i samhällets intresse att utveckla järnvägen till ett reellt alternativ till vägtrafiken i stråk där landsvägsflödena är så stora att de utgör ett trafiksäkerhets- och miljömässigt problem. Sådana flöden finns främst mellan Väst- och Mellansverige samt mellan Syd- och Mellansverige, i viss mån även mellan Nordsverige och Mellan/ Sydsverige. Det finns också flöden mellan Sverige och kontinenten som i större utsträckning skulle kunna gå på järnväg. För att förverkliga detta krävs sannolikt en tydlig satsning på radikalt förkortade transporttider jämfört med idag – speciellt i den gränsöverskridande trafiken.

Järnvägens kunder är primärt intresserade av att just deras transporter ska gå direkt från dörr-till-dörr. Även om detta ofta är möjligt, framför allt i industrins interna flöden, finns det ändå stora godsflöden som är för små för att möjliggöra detta. Järnvägens traditionella produktionsapparat är dock primärt uppbyggd att klara basindustrins transportbehov. Om man dessutom betänker att medelsändningsstorlekarna fortsätter att minska samtidigt som varuvärdena ökar får man en förklaring till varför järnvägen hittills varit föga framgångsrik på den del av transportmarknaden som växer snabbast, dvs. den för transporter av högförädlat gods.

Jag kan föreställa mig att nya aktörer utan bindningar till de traditionella nätverken skulle kunna utveckla produkter svarande mot denna transportuppgift. En sådan produkt skulle kunna organiseras som ett tidtabellsbundet tågsystem mellan olika terminalpunkter, precis som persontrafiken på järnväg som anlöper stationer där resenärer kan kliva av och på. I ett sådant flöde delar kunderna på samma transportresurs nämligen ett tåg. Det är upp till organisatören av detta system att marknadsföra och sälja plats i tågen.

Godstransporterna SOU 2003:104

En mycket viktig del i ett sådant koncept är att de terminaler som ingår i detta måste vara öppna inte bara för flera järnvägsföretag utan också möjliggöra effektiva omlastningar till och från andra transportslag. Jag utvecklar detta i avsnitt 3.6. I de fall kunderna inte vill eller kan lämna eller hämta godset själva kan detta organiseras av fristående företag i samverkan med såväl terminalägare som de järnvägsföretag och andra transportföretag som utför undervägstransporterna.

Det är ju inte heller givet att det är just järnvägsföretag som ska såväl organisera som utföra denna typ av trafik. Det kan mycket väl vara så att ett logistikföretag organiserar transporten och man sedan i sin tur köper produktionen av den från ett eller flera järnvägsföretag, eventuellt också landsvägsföretag, som behövs för att säkerställa transportkedjan.

Det betyder i sin tur att järnvägsföretag och logistikföretag kan inta olika roller i olika situationer. Ett järnvägsföretag kan vara allt från huvudleverantör i förhållande till slutkunden till underleverantör till ett annat järnvägsföretag eller logistikföretag.

Detta skulle påtagligt bryta mot dagens förhärskande syn i järnvägsbranschen där åtminstone de stora nationella järnvägsföretagen har svårt att föreställa sig i en roll som underleverantörer till någon annan. Ett synsätt som förefaller mig obegriplig med tanke på hur många andra branscher fungerar.

Under årens lopp har landets dominerande järnvägsföretag, tidigare SJ Gods och numera Green Cargo AB, haft olika strategier för sitt uppträdande på transportmarknaden. Ibland har man valt att i större utsträckning arbeta via speditörer och andra transportorganisatörer. Detta var särskilt vanligt så länge gods från olika avsändare samlastades i en och samma godsvagn. Under andra perioder har man valt att huvudsakligen försöka arbeta med en egen marknads- och säljorganisation. Skälen till att man valt den ena eller andra marknadsstrategin har varierat.

Det finns ingen anledning för mig att försöka värdera vilken eller vilka marknadsstrategier som varit mest framgångsrik, men det finns heller ingen anledning att betrakta ett transportföretag som främst är underleverantör till en transportorganisatör som ett ”underlägset” företag. Den överordnade målsättningen från transportpolitisk synpunkt är, som jag uppfattar det hela, att järnvägens marknadsandel minst kan bibehållas, helst ökas. Om det kan ske genom att järnvägsföretagen skapar allianser med speditörer och

organisatörer av transporterkedjor i vilka olika transportslag ingår, desto bättre.

Jag är medveten om att det både kan vara marknadsmässigt knepigt och ekonomiskt mindre fördelaktigt att både vara säljare och leverantör av transporttjänster direkt till en transportköpare och fungera som underleverantör av t.ex. tågdragning via en speditör. Måhända finns det ändå möjligheter att återuppväcka tanken att något järnvägsföretag, eller annat transportföretag, skulle kunna specialisera sig inom det senare fältet och erbjuda sina tjänster till olika transportsäljande företag, som då kunde få möjligheter att organisera transporter på ett transportmedelsmässigt ”neutralt” sätt.

Att driva tågtrafik är en verksamhet som i sig kräver en hög grad av specialistkunskaper och det är inte självklart att det i ett sådant företag alltid ska bygga upp logistisk kompetens.

3.2.9 Åtgärder för att bevara och utveckla den spårbundna

godstrafikens roll

Allmänt

Samhällets insatser för godstransport på järnväg bör enligt min mening inriktas mot att tillhandahålla en infrastruktur av den kvalitet och framkomlighet som krävs för att järnvägen ska vara konkurrenskraftig mot främst landvägstransporter.

Oavsett järnvägens framtida roll kommer det, för att den ska kunna behålla och öka marknadsandelarna såväl inrikes som i transporter till och från andra delar av Europa, att krävas medvetna satsningar i infrastruktur, inklusive kapillära system som, bangårdar, terminaler, industrispår m.m.

Sådana åtgärder i infrastrukturen som motiveras utifrån ett persontrafikperspektiv är enligt min mening ofta till nytta även för möjligheterna att utveckla järnvägens godstransporttjänster, framför allt vad avser tidtabellsbundna undervägstransporter.

Axellast och lastprofil

Banverkets satsning på att höja det högsta tillåtna axeltrycket till 25 ton över den större delen av järnvägsnätet är sannolikt en riktig

Godstransporterna SOU 2003:104

satsning, och jag tycker mig finna stöd för detta i de beräkningar som gjorts i KTH-rapportens olika alternativ.

Full nytta av det höjda axeltrycket kan dock dras först när motsvarande uppgradering genomförts på kontinenten, men inrikestransporterna (inklusive utrikestransporter till svenska hamnar) bör i varje fall bli mer ekonomiskt bärkraftiga genom denna åtgärd.

Den svenska lastprofilen (s.k. A-profil) är betydligt större än de som används i större delen av övriga Europa. Det pågår ett långsiktigt arbete från Banverkets sida att på delar av det svenska bannätet ytterligare utvidga lastprofilen till s.k. C-profil. Denna är framför allt intressant för den nationella godstrafiken, särskilt systemtrafik och godstrafik på järnväg som har sitt ursprung eller slutmål i vissa hamnar.

Ett återstående problem är att den tillåtna tågvikten per meter är lägre i Sverige än i många andra länder.

Högre medelhastighet

Om genomsnittshastigheten för godstransport på järnväg till länder söder om oss kan höjas till 70 km/h skulle järnvägen få en konkurrensfördel som gynnar alla parter. Det är härvid inte en fråga om att höja de maximala hastigheterna, utan om att få bort onödiga stopp och slumpmässiga fördröjningar. Detta framgår tydligt av rapporten från KTH. I vissa relationer skulle även de landsvägstransportföretag som väljer järnvägen för att förflytta lastbärare eller hela ekipage över längre avstånd vinna tid.

De åtgärder som vidtas på svensk botten för att höja medelhastigheten för en järnvägstransport från Sverige till Sydeuropa slår inte igenom på den totala transporttiden i någon större utsträckning, men med hög inhemsk genomsnittshastighet bör det bli något lättare att argumentera för att man även i andra länder på allvar måste arbeta för att nå målet 70 km/h som genomsnittshastighet mellan en järnvägstransports start- och målpunkt. Målet kan verka närmast utopiskt idag när genomsnittshastigheten inom Europa för internationella godståg enligt EU endast är 18 km/h, men det finns inga väsentliga tekniska hinder att nå målet.

4 Europeiska Kommissionens vitbok Den gemensamma transportpolitiken fram till år 2010: Vägval inför framtiden (ISBN 92-894-0347-0)

De hinder som finns är i hög grad av administrativ karaktär, t.ex. prioriteringen av tåglägen för godstrafiken vid fördelningen av kapacitet.

Utveckla förutsättningarna för matningstrafik – villkor för anläggning och utnyttjande av terminalanläggningar m.m.

Framför allt för transportuppgiften ”Transporter för industrins behov” förefaller det viktigt att Banverket utvecklar en tydlig strategi för hur kapillära spårsystem ska anslutas till statens spåranläggningar. I detta är det viktigt att det tydliggörs vilket ansvar staten respektive kommunerna har för de kapillära spårsystemen.

Under senare år har många industrispår och terminaler stängts. Anslutningsväxlar har också tagits bort. Orsakerna är som tidigare sagts att industriverksamhet lagts ned eller att järnvägstransporterna inte kunnat hävda sig i konkurrens med landsvägstransporterna. Anledningen kan också vara att transporterna ifråga inte är intressanta sett utifrån Green Cargos:s affärskoncept. När behov av nyanläggning eller återöppnande av spår aktualiseras är det ofta förenat med betydande kostnader.

När Banverket övertog industrispår och terminalområden från SJ var skälet bl.a. att skapa i jämförelse med vägtrafiken mer rättvisa avgränsningar av infrastrukturansvaret. Med Banverkets vidgade ansvar kan numera anläggning av olika typer av s.k. kapillära spåranläggningar ske efter sedvanlig samhällsekonomisk prövning. Finansieringen och den ekonomiska risken har alltså flyttats från trafikintressenterna till staten. I detta avseende har alltså situationen förbättrats sedan 1999 då de nya villkoren infördes.

Många terminalområden och industrispår förvaltas emellertid av kommuner eller privata företag. För dessa innebär nuvarande villkor att de ska täcka Banverkets kostnader för anslutning till de statliga spåranläggningarna. Dessa kan vara mycket höga om anslutningen ska göras till dubbelspåriga delar av stomjärnvägsnätet där persontrafik med höga hastigheter bedrivs. Kostnaderna speglar långtifrån den nytta som anläggningen innebär för kommunen eller den private spårägaren. Jag vill därför föreslå att regeringen ger Banverket i uppdrag att i samverkan med Godstransportdelegationen se över villkoren för anslutning av spår till de statliga spåranläggningarna. En sådan analys bör skilja på två situationer, dels den då en kommun är spår- eller terminalägare, dels den när

Godstransporterna SOU 2003:104

industrier, järnvägsföretag eller andra trafikintressenter vill ansluta ett järnvägsspår till de statliga spåranläggningarna. I det förra fallet rör situationen samverkan mellan två infratrukturförvaltande nivåer i samhället vilket, om man jämför med vägsidan, åtminstone inte föranleder några extra kostnader för den som utnyttjar de anläggningar som är allmän väg.

I det senare fallet är situationen mer jämförbar med privata vägar och terminalområden där kostnaderna på ett eller annat sätt måste täckas av infrastrukturförvaltarna via de som utnyttjar infrastrukturen – eller genom att de belastar industriell eller annan verksamhet i anslutning till anläggningen. Banverkets analys bör ta fasta på att nya villkor ska ge järnvägstransporterna villkor som är jämbördiga med i första hand vägtransporterna. Banverkets och Godstransportdelegationens utredning bör också omfatta överväganden om det finns skäl att i ökad utsträckning överföra privata eller kommunala spår till de statliga spåranläggningarna.

Kommuner eller privata spårägare kan visserligen redan idag genom 5§ i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar hemställa om sådan överföring, vilken sedan Banverket tar ställning till. Inventeringen bör därför göras med utgångspunkt från om ytterligare införlivande i statens spåranläggningar skulle kunna vara ett sätt att marknadsföra järnvägen som ett alternativ då kommun eller privata intressenter valt bort det på grund av nu gällande villkor.

Som alternativ till ökat direkt statligt ansvar bör bidrag till privata spår- och terminalanläggningar utredas. Motivet för ett sådant system skulle kunna vara att aktörer med en lokal förankring, givet andra villkor än vad som gäller idag, har bättre förutsättningar att bedöma vilka kapillära spåranläggningar som kan vara till nytta för olika intressenter. Man har också med en lokal förankring ha större incitament att utveckla och marknadsföra terminalanläggningen (se även avsnitt 3.6). Bidrag bör omfatta såväl kostnader till anläggning och drift, det senare för att åstadkomma nyttjandevillkor som är jämställda med villkoren på statens spåranläggningar.

Det har också i olika sammanhang framförts idéer om att man skulle kunna införa ett bidrag till kortväga transporter av matarkaraktär för att stimulera framväxt av s.k. matarbanor. Jag är långt ifrån övertygad om att detta är rätt väg att gå. Att laborera med direkta transportbidrag strider enligt min uppfattning mot EU:s statsstödsregler (se även avsnitt 3.7).

Banverkets översyn bör också omfatta vad järnvägsföretag eller andra auktoriserade sökande som vill andra terminaler m.m. ska betala för nyttjandet. Idag tas en avgift som enligt förordningen på statens spåranläggningar ska motsvara ca 30 procent av drift- och underhållskostnaderna. Avgiften är i Banverkets tillämpning helt kostnadsbaserad.

Jag anser att verket i översynen bör utveckla ett avgifts- eller förhandlingssystem där användarna i stället får betala för den tjänst och den nytta som denna representerar för användaren. Tjänsterna kan då vara allt från uppställning, tågsammansättning, rangering eller tågdragning på industrispår. Det bör i sammanhanget observeras att även det kapillära bannätet omfattas av den kommande järnvägslagens regler om marginalkostnadsprissättning.

Bättre beredskap för anpassning av infrastrukturen efter marknadens behov.

Den nya järnvägslagstiftningen kommer, som en spegling av kraven i EG-rätten, att ställa skärpta krav på infrastrukturförvaltarna att tillsammans med användarna göra kapacitetsanalyser och kapacitetsförstärkningsplaner då efterfrågan på tåglägen eller annan infrastrukturkapacitet inte kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Det förutsätts att sådana åtgärder ska genomföras utan dröjsmål om de är ”ekonomiskt och finansiellt hållbara”.

När Banverket bildades föreslogs att en del av Banverkets anslag skulle hållas tillgängligt för mer snabbt uppkomna behov till följd av ny efterfrågan från framför allt godstransportmarknaden. Regeringen anslöt sig också till ett sådant synsätt. Jag nödgas samtidigt konstatera att dessa önskemål hittills inte kunnat tillgodoses.

Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret bedömt att de krav som ställs i den nya lagstiftningen torde kunna sägas vara tillgodosedda i den typ av rullande planering som bedrivs i Sverige. Jag ser ändå anledning att föreslå en tydligare åtskillnad vid planering och finansiering av Banverkets mer kortsiktigt marknadsbetingade investeringar i förhållande till de mer långsiktiga och för olika samhällsändamål strategiska investeringarna. Banverket bör därför ges en särskild finansiell ram för mer kundnära anpassningar i infrastrukturen vilken i så stor utsträckning som möjligt bör hållas intakt oberoende av övriga statsbudgetpolitiska överväganden.

Godstransporterna SOU 2003:104

Tåglägen för internationell trafik

För att skapa förutsättningar för ökad medelhastighet i den internationella trafiken är det nödvändigt att regeringen och Banverket i internationella sammanhang verkar för ytterligare utveckling av fungerande nordsydliga järnvägskorridorer för godstransport, helst en västlig och en östlig.

På kontinenten är godsflödena i nordsydlig riktning av betydligt mindre omfattning än de östvästliga, varför det finns en påtaglig risk att ett splittrat nordiskt uppträdande kan leda till att sådana konkurrerande behov kommer mycket högre upp på listan i länder på den europeiska kontinenten.

Banverket bör enligt min mening ta initiativ till utveckling av en skandinavisk eller nordisk strategi och handlingsplan för att påskynda utvecklingen av det transeuropeiska järnvägsnätet för godstransport i nordsydlig riktning. På lång sikt handlar det om att etablera ett fysiskt nät huvudsakligen avsett för godstransporter, medan det på kort och medellång sikt måste bli fråga om att få fram tåglägen som i praktiken leder till en påtaglig höjning av medelhastigheten.

Från järnvägsföretagens synpunkt är det väsentligt att konkurrerande stråk växer fram. Det samarbete som etablerats mellan de nationella infrastrukturförvaltarna inom ramen för RNE, Rail Net Europe, är visserligen väsentligt för att administrera fram fungerande tåglägen. Risken är dock uppenbar att järnvägsföretagen kommer att sakna priskonkurrerande alternativ under olika huvudmannaskap.

De s.k. One-Stop-Shops som bildats för att fungera som kundmottagare tillåts bara fungera som förmedlingsorgan för de nationella infrastrukturförvaltarna. Sverige bör inom EU ta initiativ till att dessa eller liknande organ tillåts fungera som fristående marknadsförare och säljande organ av tåglägen, kapacitet på terminaler etc.

Ett järnvägsföretag borde alltså (jämför en transportköpares relation till en speditör) kunna vända sig till fristående, konkurrerande, ”kapacitetsförsäljare” med arbetsfält över hela den europeiska marknaden och sluta avtal med denne för alla de infrastrukturoch andra tjänster som behövs för att genomföra ett transport- och trafikupplägg. Infrastrukturförvaltarna bör i detta sammanhang inta en underleverantörsroll.

En sådan omdaning kan också påskynda utvecklingen av ökad driftskompatibilitet vad infrastrukturen anbelangar.

Förenklad gränspassage

Ytterligare en förutsättning är att gränspassageformaliteterna nedbringas till ett minimum. Ett samfällt skandinaviskt eller nordiskt agerande i internationella fora skulle förmodligen stärka saken och möjligtvis påskynda utvecklingen. För de ursprungliga nationella järnvägsförvaltningarna tillämpas förenklade rutiner vid gränspassage. Nya järnvägsföretag åtnjuter inte samma förtroende hos tullmyndigheterna och diskrimineras därför i detta avseende.

Den nordiska godstransportmarknaden

De nordiska infrastrukturförvaltningarna tog vintern 2000 ett gemensamt initiativ för att driva på integrationen mellan Europas nationella järnvägar. Ett första steg var inrättandet av ett projekt kallat ”En fri nordisk järnvägsmarknad för godstrafik”. Arbetet omfattar bl.a. att i dialog med de nordiska järnvägsinspektionerna åstadkomma ett gemensamt godkännande av rullande materiel, utvecklande av en nordisk infrastrukturplan med utpekade gemensamma projekt och nordiska tidtabelläggningsrutiner. Det program som infrastrukturförvaltarna tagit fram är angeläget för den fortsatta marknadsutvecklingen inom Norden och för trafiken mellan länderna till och från Centraleuropa. Ökad trafik mellan länderna, inklusive transittrafik ger ett bättre underlag för den samlade internationella nordiska trafiken. En gemensam utveckling kan också göra den nordiska rösten bättre hörd i europasamarbetet.

Många av de förslag som infrastrukturförvaltarna väcker kräver uppbackning av de nordiska regeringarna för att kunna genomföras. Jag rekommenderar att den svenska regeringen aktivt ger Banverket det stöd som behövs i detta arbete.

Prioritet i kapacitetstilldelning och leverans av framkomlighet

Under diskussioner i samband med utredningen och i andra sammanhang har jag erfarit att de regler som styr den dagliga tågtrafikledningen i alltför många fall inte tycks följas. Det är framför

Godstransporterna SOU 2003:104

allt den regel som säger att ett tåg i rätt tid alltid har företräde framför ett tåg som är försenat, som inte respekteras i tillräcklig utsträckning.

De järnvägsföretag som bedriver godstrafik menar att de alltför ofta får stå tillbaka för försenade persontåg. Detta kan ibland leda till mycket stora omedelbara ekonomiska konsekvenser och dessutom leder det till att godstransportföretaget oförskyllt får problem gentemot sina kunder och att järnvägen som transportmedel hamnar i vanrykte.

Jag anser att detta är allvarligt och menar att Banverket tillsammans med järnvägsföretagen måste utarbeta prioriteringsregler som kan accepteras av alla inblandade parter. Självfallet är jag medveten om problemets komplexitet, men det kan inte lämnas olöst.

3.3 Marknadstillträdet

3.3.1 Inledning

Otillräcklig marknadsöppning och förekomsten av legala eller faktiska monopol har vid många tillfällen anförts som argument för varför olika delar av näringslivet eller andra intressenter inte använder järnvägen i större utsträckning än vad man gör. Bakom det anförda argumentet ryms bl.a. frågan om hur transportkunden har möjlighet att utöva den kontroll över transporten som man anser nödvändig för att säkra leveransen av godset. Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget är en del av denna problematik.

3.3.2 Rätt på spåret – en helt öppen godstrafikmarknad

Det självständiga Banverket innebar, som jag redan inledningsvis konstaterat, en förbättrad ställning för kunderna. Man fick genom det nya systemet möjlighet att planera transport- och trafikupplägg direkt med Banverket när de var förenade med önskemål om insatser i infrastrukturen. Detta förstärktes då den statliga terminalinfrastrukturen år 1999 till största delen fördes över till Banverket. Genom den avreglering av godstrafiken som skedde 1996 hade man dessutom redan fått möjlighet att anlita andra järnvägsföretag än SJ Gods.

När den nya järnvägslagen träder i kraft kommer den svenska godstransportmarknaden på järnväg att vara helt öppen. Alla intressenter som är licensierade järnvägsföretag eller som har auktorisation från den blivande Järnvägsstyrelsen kommer att ha rätt att organisera godstrafikflöden på det svenska järnvägsnätet och ansöka om kapacitet på infrastrukturen. Bland intressenter som inte är järnvägsföretag men innehar auktorisation kan återfinnas speditörer, rederier, landsvägsåkerier, industrier m.fl. I lagen kommer att finnas reciprocitetsförbehåll för utländska järnvägsföretag eller andra auktoriserade sökanden. Innebörden är att om dessa ska få verka i Sverige ska också motsvarande rättighet ges till svenska företag i det land som företagen i fråga har sitt säte. Företag som verkligen vill skaffa sig rätt att utöva verksamhet i Sverige kan genom ett dotterföretag lätt skaffa sig säte i Sverige och därmed få full frihet att fungera på den svenska järnvägsmarknaden.

Med den nya lagstiftningen, som bygger på mina förslag i delbetänkandet Rätt på spåret, ökar transportkundernas inflytande i systemet. Företag kan organisera trafikflödena direkt i egen regi genom att ingå avtal om framkomlighet med Banverket eller de andra infrastrukturförvaltarna på ett sätt som stämmer med deras totala logistikupplägg. Andra godstransportkunder kan i samverkan med varandra eller i samverkan med speditörer åstadkomma ett tillstånd som närmar transportkunden till infrastrukturförvaltaren och ett direkt deltagande i kapacitetstilldelningsprocessen. LKAB:s omhändertagande av malmtransporterna i egen regi är ett exempel på de stora transportkundernas möjlighet att agera i detta sammanhang. SSAB och andra stora företag med systemtågsupplägg skulle kunna ändra sitt förhållande till olika aktörer inom järnvägssektorn på liknande sätt.

IKEA:s järnvägstransporter utgör ett exempel på ett transportoch trafikflöde som utifrån ett företags behov utvecklats i samarbete med andra intressenter. Även om IKEA kommer att lägga ned den egna järnvägsverksamheten har jag förstått att det finns goda förhoppningar om att trafiken som sådan ska kunna fortsätta i annans regi. Dock utan garantier om att dagens godsvolymer kommer att förbli intakta.

Jag har noterat att även andra upplägg växer fram där nya intressenter är verksamma under de nya premisser som en öppen järnvägsmarknad ger. Det gäller t.ex. det engagemang som åkerisidan genom det lokalt förankrade Härjelast AB har visat i rekonstruktionen av Inlandsgods AB:s verksamhet. Göteborgs hamns insatser

Godstransporterna SOU 2003:104

för att öka användningen av tåget och delta i utvecklingen av hamnpendlar utgör ett annat exempel.

Ytterligare ett exempel på en mycket intressant utveckling är den som f.n. sker i Norge där CargoNet fr.o.m. den 1 januari 2004 helt och hållet kommer att upphöra med traditionell vagnslasttrafik och bara erbjuda systemtåg och det man kallar ”containerekspresstog”. CargoNet äger SJ Gods tidigare dotterbolag Rail Combi AB som bedriver kombitrafik i Sverige.

Vad som är beklagligt är att många av de företag som hittills etablerat sig på marknaden visat dålig uthållighet. Det kan finnas olika skäl för detta, svag kapitalbas och svag lönsamhet i transportuppdragen är några av dessa.

Jag hyser trots detta stora förväntningar om att marknadens aktörer utnyttjar de nya möjligheter som den nya lagstiftningen kommer att erbjuda. De nya möjligheterna behöver inte nödvändigtvis leda till stora förändringar i den synliga rollfördelningen mellan transportkund, transportör och järnvägsföretag så länge de senare visar att man tar till vara transportkundernas intressen – oavsett om dessa företräds i direkt relation med järnvägsföretaget eller sköts via speditör eller annat ombud. Värdet med den nya spelplanen och de nya spelreglerna ligger enligt min uppfattning i att slutkundens styrkeförhållande i relation till järnvägsföretagen förändras i en kundorienterande riktning.

Som jag utvecklar i kapitel 7 om järnvägens kompetensförsörjning är det önskvärt att det i forskning och logistikutbildning m.m. på högskolenivå vävs in de nya möjligheter att använda järnvägen som de nya marknadsförutsättningarna erbjuder.

3.3.3 Fortsatt agerande inom EU för marknadsöppning

Det är enligt min uppfattning angeläget att regeringen agerar kraftfullt för att godstransportmarknaden på järnväg ska öppnas fullt ut inom EU. Den svenska öppenheten måste förenas med liknande krav på de övriga medlemsstaterna. Även om den ökade mångfalden innebär att nya effektiva alternativ kan komma att erbjudas näringslivet är det inte näringspolitiskt acceptabelt att Sverige utnyttjas för expansion av järnvägsföretag som åtnjuter legalt eller faktiskt monopolskydd på sin hemmamarknad. På sikt kan de vinster som mångfalden ger annars riskera att leda till risk för att näringslivet kommer att sakna kraftfulla, fristående alterna-

tiv för utförandet av sina transporter. Jag återkommer till denna problematik i avsnittet 3.4 om operatörsmarknaden.

IKEA tvingades med det regelverk som nu gäller i Sverige att utföra sin verksamhet i ett särskilt företag som också har licens som järnvägsföretag. Man fick därmed en ställning som medgav att man kunde fungera självständigt även i andra EU-länder trots att man inte självt är järnvägsföretag i betydelsen innehavare av lok och vagnar. Den nya lagstiftningen i Sverige eliminerar inte detta behov så länge som man inte kan utnyttja ställningen som auktoriserad sökande utanför Sverige. EG-rätten innebär i nuvarande skepnad inget tvång för medlemsstaterna att införa rätt för andra än järnvägsföretag att ansöka om infrastrukturkapacitet.

Sagda konstaterande innebär att speditörer eller andra auktoriserade sökanden får en begränsad möjlighet att organisera internationella trafikflöden. Med hänvisning till de slutsatser som jag dragit i avsnitt 3.2 angående betydelsen av industrins och tranportorganisatörernas insatser för att effektivisera de internationella järnvägstransporterna, anser jag det vara synnerligen betydelsefullt att Sverige fortsatt driver frågan om marknadsöppnandet inom EU att gälla alla typer av auktoriserad sökanden. Jag vill här peka på de gemensamma insatser som genomfördes av Banverket och dåvarande Industriförbundet och SJ för att introducera auktoriserad sökande vid sidan av rena järnvägsföretag. Den förväntade effekten i form av en vidgad marknad för järnvägstransporterna ansågs vara till godo för alla parter: för näringslivet genom ett ökat utbud på transportmarknaden, för Banverket i form av en ökad efterfrågan på infrastrukturen och för järnvägsföretagen som presumtiva leverantörer på en marknad som efterfrågade fler tjänster av järnvägens åkerifunktion.

3.4 Operatörsmarknaden

• TGOJ Trafik AB bör lyftas ut ur Green Cargo koncernen. • Staten bör dock tills vidare kvarstå som dominerande ägare till

både Green Cargo och TGOJ Trafik AB. • TGOJ Trafik AB och Green Cargo bör förvaltas antingen

direkt under regeringen eller under ett holdingbolag under regeringen. I båda fallen måste bolagens självständighet och konkurrens med varandra garanteras av regeringen.

Godstransporterna SOU 2003:104

3.4.1 Inledning

Svårigheten att hitta alternativ när man inte är nöjd med det anlitade järnvägsföretaget anförs, som jag konstaterade i avsnitt 3.3.1, av kunder jag talat med som en förklaring till varför man inte använder sig av järnvägen. I många fall är anlitandet av järnvägen förenat med betydande investeringar hos transportkunden. Fungerar inte järnvägsföretaget och järnvägstransporten riskerar därför vissa kunder också en betydande kapitalförlust. Att byta transportslag kan därför inte göras lättvindigt, utan föregås av omfattande analyser vilka kräver ett långsiktigt tänkande.

Av naturliga skäl har Green Cargo en dominerande ställning på den svenska järnvägstransportmarknaden. Visserligen har ett antal nya järnvägsföretag vuxit fram på den svenska järnvägstransportmarknaden under senare år, men ingen av dessa kan storleksmässigt och beträffande geografiskt verksamhetsfält annat än undantagsvis fungera som alternativ till Green Cargo.

I vissa fall utgör de alternativ för att utföra regionala godstransporter, i andra fall fungerar de som matarlinjer till Green Cargo:s trafiksystem. Ett av de idag fåtal realistiskt tänkbara alternativen för mer omfattande transportuppdrag, TGOJ Trafik AB, är dessutom dotterbolag till Green Cargo.

I den rådande situationen anmäler sig automatiskt frågan om operatörsmarknaden kan antas utvecklas av egen kraft eller om strukturella åtgärder behöver vidtas för att skynda på utvecklingen. Det senare ska naturligtvis i så fall motiveras med att det utgör en väsentlig förutsättning för utveckling och tillväxt av godstransporterna på järnväg.

3.4.2 Dagens operatörer på den svenska

godstransportmarknaden

Ett antal mindre godsjärnvägsföretag bildades under 90-talet efter det att andra järnvägsföretag än SJ 1990 fick möjlighet att bedriva trafik på matarbanor och 1996 fick vissa möjligheter att bedriva trafik på stomnätet. Nedanstående tabell visar tidpunkten för dessa bolags bildande.

1991 Österlentåg, Sydtåg samt Dalatåg 1993 Wasatrafik samt Malmtrafik i Kiruna AB (helägt

dotterbolag till LKAB) 1994 Shortline Väst, Tågåkeriet i Bergslagen, Woxna

Express, BK Tåg (i sin roll som godsjärnvägsföretag) samt BSX/Urnet

1995 Skövde-Karlsborgs Järnväg 1997 BSM Järnväg samt Inlandsgods 1998 Orsatåg 2000 Svenska Tågkompaniet AB 2001 Green Cargo AB, Rail Combi AB samt Railion

Danmark a/s 2002 IKEA Rail AB samt Bantåg i Dalarna AB

De första åren uppträdde dessa små bolag som underentreprenörer till SJ, det var först i och med BSM:s övertagande av ett transportuppdrag för Neste gas räkning att köra gasol mellan Sundsvall och Borlänge fr.o.m. den 1 januari 1997 som något godsjärnvägsföretag fått ett uppdrag i direkt konkurrens till SJ. Ovanstående bolag har sedan dess rönt varierande framgång, flera av dem har sedermera gått i konkurs eller fusionerats med andra. De järnvägsföretag som idag är verksamma på marknaden för godstrafik i Sverige är enligt följande tabell:

5 Baserat i huvudsak på medlemskap i Branschföreningen Tågoperatörerna

Godstransporterna SOU 2003:104

Företag Anmärkning Bantåg i Dalarna AB Kör enbart för Banverkets räkning BK Tåg AB Green Cargo AB F.d. SJ Gods IKEA Rail AB Anlitar TGOJ Trafik AB att utföra trafiken.

IKEA:s styrelse har dock under hösten 2003

beslutat att per den 15 januari 2004 lägga

ner IKEA Rail AB Inlandsgods AB Gick sommaren 2003 i konkurs.

Konkursboet köpt av Härjelast AB vilken

driver verksamheten vidare

Malmtrafik i Kiruna AB (MTAB) Helägt dotterbolag till LKAB Malmö - Limhamns Järnväg AB Ägs av Cementa vilken i sin tur äger

järnvägsfastigheten på sträckan.

Verksamheten är begränsad till ett eget

industrispår. Rail Combi AB Helägt dotterbolag till CargoNet AS som i

sin tur ägs till 55 procent av NSB BA och

45 procent av Green Cargo AB Raillion Danmark a/s Ingår i Stinneskoncernen vilken ägs av

DB AG. Samverkar med Green Cargo AB. Skånetåg AB Kör bl.a. salt åt Vägverket Skövde Karlsborgs Järnväg AB Har nyligen lagt ner verksamheten då

Banverket slutat underhålla banan mellan

Skövde och Karlsborg. Svenska Tågkompaniet AB Hyr enbart ut lok till TGOJ Trafik AB. TGOJ Trafik AB Helägt dotterbolag till Green Cargo AB. Tågåkeriet i Bergslagen AB (TÅGAB) Fungerar i huvudsak som matare till Green

Cargo.

Av ovan nämnda företag bedriver BK Tåg, Inlandsgods och TÅGAB i ringa omfattning direkt konkurrerande verksamhet i förhållande till Green Cargo i form av systemtransporter och viss kombitrafik. I stort sett inga nya transporter har tillförts järnvägen genom dessa företag. MTAB bedriver i egen regi systemtransporter av järnmalm från egna gruvor mellan Kiruna och Narvik respektive Luleå vilket tidigare sköttes i samverkan mellan SJ och NSB. IKEA

Rail anlitar TGOJ Trafik AB som entreprenör för sin trafik mellan Älmhult och Duisburg i Tyskland (se dock tabellen ovan). TGOJ Trafik AB har en relativt självständig roll inom Green Cargo koncernen och bedriver såväl konkurrerande som kompletterande trafik i förhållande till moderbolaget.

Övriga aktörer bedriver kompletterande verksamhet till Green Cargo, transporter för Banverkets räkning eller är vilande.

Den senast tillkomna aktören är Svenska Tågkompaniet som dock idagsläget enbart fungerar som uthyrare av ellinjelok.

Andra järnvägsföretag än Green Cargo, Rail Combi och MTAB har idag en mycket blygsam roll på den svenska marknaden.

Genom att insamlade uppgifter om enskilda företags transporter inte är offentliga är Banverket, som numera redovisar denna statistik, förhindrade att redovisa marknadsandelar för respektive företag.

En uppskattning som järnvägsföretagen själva gjort visar att Green Cargo och TGOJ Trafik AB tillsammans står för något under 80 procent, MTAB för något under 20 procent och övriga tillsammans för ca två procent av transportarbetet.

3.4.3 Den europeiska operatörsmarknaden

Statligt ägda järnvägsföretag

I varje europeiskt land, undantaget Danmark, Holland samt Storbritannien, finns ett nationellt statligt ägt godsjärnvägsföretag med ursprung i den tidigare nationella järnvägsförvaltningen.

Ett av dessa statligt ägda järnvägsföretag är DB AG i Tyskland vilken är det enskilt största godsjärnvägsföretaget i Europa. Man har på senare år dessutom stärkt sin ställning genom förvärv av bl.a. logistikaktörer som Stinnes samt godstrafikverksamheterna hos de

6 7 nationella järnvägsförvaltningarna i Danmark och Holland . DB AG har också ambitioner att genom ytterligare förvärv stärka sin ställning ännu mer.

Ytterligare tre statligt ägda järnvägsföretag med särskilt stor betydelse p.g.a. stora inrikes transportvolymer är SNCF Fret i Frankrike, Trenitalia S.p.A. i Italien samt SBB Cargo i Schweiz. Den senares ställning i detta sammanhang förklaras framför allt av

6 DSB Gods är numera Railion Danmark a/s 7 NS Cargo är numera Railion Benelux n.v.

Godstransporterna SOU 2003:104

den nationella transportpolitiken i Schweiz som påtagligt går ut på att styra över transiterande godstrafik till järnväg.

Min bedömning är att dessa nämnda aktörer tillsammans med DB AG har alla möjligheter att tillsammans eller i olika konstellationer dominera den europeiska marknaden för järnvägsgodstrafik i Europa även framledes.

De nationellt ägda europeiska järnvägsföretagens stora konkurrensfördel är att de ingår i ett etablerat nätverk som möjliggör transporter på järnväg mellan alla delar av Europa. De gränsöverskridande transporterna baseras på att koppla ihop nationellt optimerade produktionssystem med varandra. Exempelvis går i stort sett alla godståg från Sverige idag ner till den stora godsbangården Maschen utanför Hamburg i Tyskland. Där kopplas vagnarna in i DB AG:s produktionssystem för vidare färd. Ett undantag är de transporter mellan Älmhult och Duisburg som IKEA Rail f.n. kör i egen regi.

I de fall vagnarna ska vidare till annat land överlämnas de på någon godsbangård till nästa nationella järnvägsföretag – likt en stafettpinne som överlämnas från löpare till löpare. Detta betyder i korthet att det gränsöverskridande godsflödet underordnas de nationellt optimerade produktionssystemen. Det betyder också att det mycket sällan är en transportör som tar totalt ansvar för transporten från dörr-till-dörr.

Detta system är mycket känsligt för störningar, inte bara i produktionen utan även från konkurrens. Enligt min mening kan detta vara en förklaring till varför de statliga järnvägsföretagen alltid hävdat att nya aktörers ”russinplockning” skulle skada godstrafiken och därför motarbetat detta.

Privata järnvägsföretag

I många europeiska länder har de senare årens förändrade järnvägspolitik nu lett till att de strukturella förutsättningarna för nya privata aktörer att etablera sig på marknaden är sådana att etableringar faktiskt är på gång.

Först ut på plan var Storbritannien. Ett av resultaten av järnvägsreformen 1996 var att det tidigare statligt ägda British Rails (BR) godstrafikverksamhet delades upp. Avsikten var att sälja dessa till privata intressenter separerade från varandra. Tre tidigare divisioner inom BR såldes sedermera till ett internationellt konsortium som

antog namnet English Welsh and Scotish Railway (EWS). Företagets dominerande ägare idag är det – trots vad namnet antyder – privatägda kanadensiska järnvägsföretaget Canadian National Railroad (CN). 1997 förvärvade EWS den sista återstående delen av BR:s godstrafikverksamhet – Railfreight Distribution (RfD). RfD heter numera EWS International och har som uppgift att köra godståg genom kanaltunneln för vidare anslutning till det europeiska godstrafiknätverket.

Ytterligare en del av det f.d. BR som privatiserades 1996 är företaget Freightliner. Ursprungligen bedrev man BR:s kombitrafik. Man har idag kompletterat detta med traditionella bulktransporter och är därmed i många segment en direkt konkurrent till EWS. Till skillnad från EWS bedrivs dock ingen gränsöverskridande järnvägstrafik, istället satsar man på matning till och från olika hamnar.

En sedan länge etablerad aktör i Centraleuropa är det schweiziska järnvägsföretaget BLS Lötschbergbahn AG med bl.a. dotterbolaget BLS Cargo AG som framför allt exploaterar de möjligheter som ges av moderbolagets ägande och förvaltning av infrastrukturen på sträckan Lötschberg – Simplon. Innehavet av en strategiskt viktig infrastruktur har gett företaget en viktig roll i järnvägstransporter mellan Tyskland, Frankrike och Italien. Denna rutt utgör ett viktigt alternativ och kapacitetsmässigt komplement till rutten via Gotthardtunneln. Man har ett omfattande samarbete med SBB som senast stadfästes i ett avtal dem emellan 2001. För godstrafikens del innebär det i korthet att BLS inte agerar i eget namn i vagnslasttrafiken utan överlåter detta till SBB Cargo. För övrig trafik agerar man dock i eget namn.

Utvecklingen på den tyska järnvägsmarknaden är kanske den mest intressanta då transportarbetet i jämförelse med det svenska är nästan fyra gånger så stort. Företag som Rail4 Chem, TX Logistics, Connex Cargo Logistics och RAG Bahn und Hafen utgör exempel på nya aktörer som växer sig allt starkare.

De mekanismer som ligger bakom etableringen av ett privat järnvägsföretag kan exemplifieras av Rail4Chem.

Det stora kemiföretaget BASF återtog i samband med Berlinmurens fall produktionsanläggningar i östra Tyskland vilka behövde förbindas med huvudanläggningen i Ludwigshafen. Vägtrafik var inget alternativ p.g.a. östra Tysklands undermåliga vägnät.

Godstransporterna SOU 2003:104

DB/DR ville av olika anledningar inte åta sig transportuppdragen. Det som återstod var för BASF att i egen regi organisera järnvägstransporter. Verksamheten utvidgades sedermera till att omfatta även förbindelsen Ludwigshafen–Aachen. Järnvägstransporterna organiserades i form av egna heltåg.

BASF hade hela tiden i åtanke att så fort som möjligt överlåta järnvägstrafiken på någon annan part. Att bedriva järnvägstrafik i egen regi ingick inte i BASF:s kärnverksamhet, men omständigheterna tvingade dem till att agera så som man gjorde.

Det visade sig också att när man försökte överlåta verksamheten till andra fristående aktörer att intresset från deras sida var lågt.

BASF tänkte då om och man inledde 2001 diskussioner med de konkurrerande kemiföretagen Bertschi AG, Hoyer GmbH och VTG-Lehnkering AG, som hade liknande transportproblem som BASF, om att bilda ett gemensamt järnvägsföretag.

Rail4Chem ägs nu till 25 procent vardera av de fyra delägarna. Så sent som i oktober 2002 integrerades Hoyers järnvägsverksamhet Hoyer Railserv GmbH i Rail4Chem. Det har visat sig att kostnadsbesparingen att köra godset i egen regi är betydande jämfört med att anlita DB AG.

Även i andra länder som Holland, Belgien, Italien m.fl. har nya godsjärnvägsföretag börjat etablera sig. Ett samverkansorgan för privata godsjärnvägsföretag, European Rail Freight Association (ERFA) är också bildat.

Jag har som ett led i mitt arbete varit i kontakt med två av medlemmarna i ERFA, nämligen Rail4Chem och RAG Bahn und Hafen, i syfte att skapa mig en bild av hur de som privata godsjärnvägsföretag agerar och vilken syn de har på framtida möjligheter.

Båda företagen poängterar att de är att betrakta som s.k. russinplockare, dvs. de tar i första hand trafik från det existerande statliga järnvägsföretaget (i detta fall DB AG). Kan de dessutom medverka till överföring från väg till järnväg är det bra även om detta inte är något självändamål.

Enligt min uppfattning är detta ett naturligt sätt att agera på sett ur dessa företags synvinkel. Skälet till att de fått transportuppdrag har ju ofta varit ett missnöje med det existerande statliga järnvägsföretaget. Det finns heller ingen anledning för de berörda järnvägs-

8 DB=Deutsche Bundesbahn, den Västtyska statsjärnvägen DR= Deutsche Reichsbahn, den Östtyska statsjärnvägen Dessa slogs sedermera samman och bolagiserades under namnet DB AG

företagen eller deras uppdragsgivare att avstå från vinsterna för att finansiera DB AG:s nätverksoptimering.

Trafiken hos de nämnda företagen bedrivs huvudsakligen som direkttrafik mellan terminaler (eller från dörr-till-dörr) med blygsamma inslag av nätverkstrafik som innebär rangering och/eller omlastning. Man konstaterar dock att när trafikvolymerna går över en viss nivå finns det anledning att överväga en mer systematisk nätverksoptimering av trafiksystemet.

Både Rail4Chem och RAG ser stora möjligheter att utveckla godstrafiken på järnväg i sitt hemland Tyskland och utöver detta utveckla den gränsöverskridande trafiken. Strategin för det senare är likartad hos båda två. Gränsöverskridande trafik vill man bedriva i samverkan med lokala entreprenörer som står fria från det statliga godsjärnvägsföretaget.

Rail4Chem kör redan idag gränsöverskridande trafik till Antwerpen i Belgien och man har nyligen påbörjat trafik in i Polen. I planerna ingår också att utvidga trafiken till Frankrike och Spanien. I ett längre perspektiv är man också öppen för trafik till Sverige.

Detsamma gäller även RAG som t.o.m. 15 januari 2004 är IKEA Rails partner i Tyskland och som på olika vis förbereder egen gränsöverskridande trafik. Bl.a. är man i färd med att skaffa sig nödvändiga tillstånd för att bedriva järnvägstrafik i Danmark.

Rail4Chem och RAG menar att förutsättningen för att utveckla den europeiska godstrafiken på järnväg ligger i att marknaden öppnas upp helt och hållet samt att de statliga järnvägsföretagens inflytande minskas.

Man anser att deras kontroll över det traditionella nätverket för godstransporter på järnväg i Europa försvårar den utveckling som krävs för att vända den negativa trenden för godstransporter på järnväg. Rail4Chems och RAG:s uppfattning är att järnvägstrafik är motiverad endast om dess komparativa fördelar kan tas tillvara. Närmast till hands ligger då att den används till att dra heltåg på långa avstånd mellan terminalpunkter. Man ser generellt ingen anledning att använda järnvägen till vare sig forsling eller distribution, även om man inte utesluter denna möjlighet.

Det finns dock ett antal andra privata järnvägsföretag, både i Tyskland och andra EU-länder, som har ambitionen att skapa ett nätverk med vagnslasttrafik med mer småskalig distribution.

Godstransporterna SOU 2003:104

3.4.4 Hur kan operatörsmarknaden utvecklas?

Allmänt

De järnvägsföretag på den svenska marknaden som etablerat sig vid sidan av Green Cargo arbetar, med undantag för MTAB och Rail Combi, som framgått alla med relativt småskalig verksamhet eller med begränsade systemtågsupplägg. I stort sett är det bara TGOJ Trafik AB och i viss mån BK Tåg som vid sidan av Green Cargo kan betraktas som allsidiga järnvägsföretag som driver verksamhet av någorlunda omfattning. Värdet av dessa företag kan emellertid inte mätas enbart efter deras storlek och ekonomiska styrka. I samarbete med transportkunderna kan de ändå spela en betydelsefull roll i uppbyggnaden av nya transportkoncept. Green Cargos tågrörelse förväntas under år 2003 omsätta ca 3,7 miljarder kronor inklusive utrikes trafik. Rail Combi omsätter ca 460 miljoner kronor. Motsvarande omsättning för TGOJ Trafik AB och BK Tågs godstågsrörelse är ca 200 respektive 30 miljoner kronor.

Det hävdas från Green Cargos sida att hela det s.k. vagnslastsystemet skulle raseras om nya stora kraftfulla operatörer skulle komma in och ”plocka russinen” ur kakan. Man anser m.a.o. att det bara finns utrymme för ett stort järnvägsföretag som kan optimera ett produktionssystem som omfattar alla typer av järnvägstransporter och -trafikflöden, inrikes såväl som utrikes – alltså ett nätverkssystem.

Min inställning är att om ett sådant påstående skulle vara rätt så kommer också nya järnvägsföretag ha mycket svårt att etablera en storskalig verksamhet. Geografisk täckning och stordrift kommer i så fall att tala för att det etablerade företaget blir kvar i en faktisk monopolroll som accepteras som den mest effektiva lösningen av stora delar av näringslivet.

Jag kan samtidigt notera att Green Cargo håller på att ”sanera” sin orderbok för att koncentrera verksamheten till det som är kommersiellt försvarbart i förhållande till ägarens, statens, krav på avkastning och andra givna verksamhetsvillkor. Detta innebär alltså att olönsamma eller mindre lönsamma transportuppdrag avvecklas. Det är svårt att ha invändningar mot detta. Samtidigt leder det till att, som Green Cargo också redovisat för mig, att transportarbetet på järnväg utfört i Green Cargos regi har en tendens att minska. Jag anser därför att det är väsentligt att det etableras nya järnvägsföretag som har möjlighet att pröva om transporter som Green

Cargo inte anser sig kunna konkurrera om kan utföras under andra former. De övergivna transportkunderna och de som inte accepterar att inordnas i Green Cargos nätverk kommer annars att söka transportlösningar utanför järnvägen. Mindre lokalt eller regionalt förekommande kundnära järnvägsföretag som har begränsad ekonomisk styrka eller andra skäl för att vilja fungera som matarbolag, bör dessutom ensamma eller tillsammans ha rimliga förutsättningar att organisera lösningar för fjärrtransporten då en kund önskar sluta transportörsavtalet med dem.

För att åstadkomma ett ökat antal små och stora järnvägsföretag ser jag tre möjligheter: • Staten inleder en dialog med finansiella intressenter och nyeta-

blerade eller presumtiva svenska eller utländska järnvägsföretag för att utröna intresse och förutsättningar i övrigt för att etablera mer storskaliga alternativ till de långväga transporterna,

• staten åstadkommer med de bolag som man äger en struktur på

marknaden som erbjuder alternativ och rimliga styrkeförhållanden mellan Green Cargo och de mindre järnvägsföretagen,

• Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket övervakar att Green

Cargo inte utnyttjar sin dominerande ställning.

I praktiken kan alla dessa alternativ behöva tillgripas för att åstadkomma en förändrad operatörsstruktur inom en rimlig tidsram. Jag vill peka på möjligheten att använda regionala etableringsstöd för att påskynda processen.

I detta sammanhang vill jag påminna om de synpunkter jag framförde om de ändrade styrkeförhållandena mellan Banverket och järnvägsföretagen efter bolagiseringen av verksamheterna inom SJ och de behov av ökad tillsyn som detta föranledde. Det var vid sidan av EG-rätten ett avgörande skäl till att jag föreslog inrättande av en järnvägsstyrelse. Analoga resonemang och motiv kan anföras beträffande behovet av tillsyn som skyddar de mindre och nyetablerade järnvägsföretagens ställning och rättigheter i förhållande till Green Cargo.

Det bör samtidigt slås fast att önskemålet om fler företag på operatörsmarknaden inte bör åstadkommas genom att utländska, f.d. nationella järnvägsförvaltningar etablerar sig på den svenska järnvägsmarknaden med hjälp av olika former av statsstöd. Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket har här en roll att bevaka att

Godstransporterna SOU 2003:104

den konkurrens Green Cargo kan komma att utsättas för sker enligt sunda och konkurrensneutrala villkor.

Utrikes trafik

Green Cargo har med sina rötter i statlig nationell järnvägsförvaltning ett etablerat samarbete med DB AG och andra järnvägsföretag med liknande bakgrund inom Europa. För svenskt näringsliv torde det vara väsentligt att det finns ett svenskbaserat företag som fullt ut är med i detta samarbete, åtminstone så länge som de f.d. nationella järnvägsförvaltningarna i Europa fortsätter sin verksamhet på ett sätt som ger intryck av att man gör allt för eliminera verkan av den nya EG-rätten.

Jag konstaterar att Green Cargo har valt att fortsätta samarbetet med DB AG och andra utländska förvaltningar. I praktiken fungerar man som matarbolag till DB AG som genom sitt dotterbolag Railion Danmark hämtar stora delar av det svenska godset till Europa redan i Sverige. I praktiken har det varit svårt att välja en annan lösning då staten inte kapitaliserat Green Cargo så att man kan förnya sin fordonspark med lok som gör direktdragning i egen regi möjlig genom Danmark och vidare genom Tyskland eller övriga Europa. Med DB AG:s klart dominerande ställning och strävan att expandera ytterligare kan jag samtidigt dra slutsatsen att det, vare sig man skulle ha denna möjlighet eller ej, skulle vara svårt för Green Cargo att utmana DB AG och samtidigt tillåtas ingå i DB AG:s bokningssystem.

För att mindre järnvägsföretag ska kunna växa och spela en roll utanför landets gränser torde de i regel behöva samarbetspartners i de länder som transporten omfattar.

I vissa fall kan man få stöd av den logistikkompetens som finns hos företag som anlitar dem. Det är dock svårt att ta sig igenom Tyskland och andra länder om man inte har samarbetspartners som kan hjälpa till med terminalhantering m.m. vid sidan av de nationella, UIC- anknutna järnvägarnas områden.

”Joint ventures” mellan svenska och utländska järnvägsföretag som kan erbjuda sammanhållna transporter från punkter inom Sverige till olika punkter i Europa bör därför uppmuntras. I det innefattar jag också hamnar och industriföretag med egna spåranläggningar som jag förstått kan vara intresserade att delta i sådant samarbete.

3.4.5 Ändrad ägarstruktur för verksamheten inom Green

Cargo

I Green Cargo-koncernen ingår som tidigare framgått bl.a. TGOJ Trafik AB. Företaget var en gång i tiden privatägt men förstatligades år 1989 helt efter en tid med delat ägarskap. TGOJ Trafik AB tillåts idag agera tämligen fritt inom Green Cargokoncernen. Man har också som tidigare framgått tillåtits hyra ut lok m.m. till företag som etablerat nya trafikflöden på järnvägen. Den frihet som Green Cargos ledning gett TGOJ Trafik AB kan sägas ge Green Cargo viss fortsatt kontroll över nyetablerade verksamheter.

Det har i mina sonderingar på den europeiska marknaden framgått att utländska, från de nationella järnvägsförvaltningarna fristående, järnvägsföretag, gärna vill etablera samarbete med svenska privata järnvägsföretag. Önskemålet om privat ägande ska ses mot bakgrund av de problem man ständigt möter på sina hemmamarknader i kontakterna med de nationella järnvägsförvaltningarna.

Inom Sverige är det egentligen bara TGOJ Trafik AB, och möjligen BK Tåg, som under den närmsta framtiden skulle kunna erbjuda ett fullvärdigt alternativ till Green Cargo. Jag har övervägt olika lösningar för att säkerställa att TGOJ Trafik AB kan fortsätta att bedriva verksamheten med fortsatt långtgående frihet från moderföretaget. Den nuvarande ledningens inställning kan inte anses räcka som garanti för mer långsiktiga upplägg mellan TGOJ Trafik AB och företagets kunder och samarbetspartners. En ökad formaliserad frihet är därför nödvändig.

Tydligt formulerade ägardirektiv som säkerställer TGOJ Trafik AB:s självständighet är ett av de alternativ som jag övervägt. Marknaden måste dock ställa sig frågan om varför man då inte bryter det direkta ägarsambandet mellan Green Cargo och TGOJ Trafik AB i rollerna som moderföretag respektive dotterbolag.

Med anledning av vad jag i annat sammanhang anfört beträffande ledningen av Jernhusen AB inom Swedcarrierkoncernen respektive från regeringens sida i frågor som rör stations- och fastighetsfrågor är det naturligt att jag finner ägardirektiv otillräckliga även i detta fall. De synpunkter som förts fram från svensk sida inom EU beträffande den otillräckliga frihet som koncerntillhörighet ger för infrastrukturförvaltare m.fl. nätverks- och stödfunktioner måste också beaktas. Trovärdigheten kräver ett konsekvent handlande även i den egna hanteringen av liknande frågor.

Godstransporterna SOU 2003:104

Jag föreslå därför att TGOJ Trafik AB lyfts ut från Green Cargo koncernen.

Fortsatt statligt ägande

Det är, när branschstrukturen diskuteras, ofrånkomligt att samtidigt överväga för och nackdelar med ett fortsatt statligt ägande av de verksamheter som ingår i Green Cargo. Jag begränsar mig här till trafikverksamheterna inom Green Cargo och TGOJ Trafik AB.

Många av de nationella järnvägsförvaltningarna visar tydliga tecken på att utveckla sin redan nu dominerande ställning genom att införliva andra länders nationella järnvägsföretag. Så har redan skett med de holländska och danska godstrafikföretagen inom de tidigare nationella förvaltningarna vilka nu ägs av dotterbolag till DB AG. DB AG gör ingen hemlighet av att man har liknande ambitioner beträffande Green Cargo. Jag anser att en sådan utveckling vore olycklig för utvecklingen av den svenska operatörsstrukturen. Därmed skulle de storskaliga alternativen för de svenska godskunderna definitivt försvinna.

Det torde vara ofrånkomligt att det inom Europa utvecklas ett antal stora järnvägsföretag, förhoppningsvis dock i konkurrens med varandra. Innan det är säkerställt att dessa och andra järnvägsföretag kan konkurrera under neutrala och icke-diskriminerande former ser jag ingen anledning att den svenska staten överger sitt ägande i vare sig Green Cargo eller TGOJ Trafik AB.

Det statliga ägandet bör tvärtom användas för att garantera alternativ i den konkurrens som utländska företag kan komma att etablera. Den utländska konkurrensen bör välkomnas för effektivisering av näringslivets transporter och effektiviseringen av järnvägen. Det statliga ägandet bör användas för att garantera att konkurrensen upprätthålls enligt sunda principer.

Ett alltför tidigt privatiserande av TGOJ Trafik AB skulle mycket väl kunna leda till utländska förvärv som på nytt reducerar alternativen på den svenska marknaden. Jag föreslår därför att TGOJ Trafik AB i ett första steg omvandlas till systerbolag till Green Cargo med likvärdig ägarstyrning från statens sida. Denna kan då antingen utövas direkt av regeringen eller via ett förvaltningsbolag som utformas som en rent finansiell enhet genom vilket regeringen utövar ägarstyrningen. Förvaltningsbolaget bör alltså

ledas av samma personer som annars å regeringens vägnar skulle utöva den direkta ledningen direkt mot företagen.

Jag tror att de utländska intressenter som önskar ett privat samarbetsalternativ vid sidan av Green Cargo kan visa förståelse för den svenska linjen om den förklaras på det sätt som jag har redogjort för. Regeringen bör ompröva sitt ställningstagande i denna fråga beroende på hur järnvägsmarknaden utvecklas inom landet och inom EU. Den föreslagna linjen kan mycket väl kombineras med privata ägarandelar i TGOJ Trafik AB och Green Cargo eller deras dotterbolag.

I ett längre tidsperspektiv och under förutsättning att en fungerande marknadskonkurrens växer fram kan frågan om privatisering komma i ett annat läge.

3.5 Fordonsförsörjning

• Green Cargo bör liksom SJ AB se över sin affärsplan och

samtidigt överväga vilka fordon som behövs mot bakgrund av

de förslag som jag lagt. • Övertaliga fordon bör överföras till ASJ och hyras ut eller, då

det är möjligt, säljas till trafikintressenter under marknadsmässiga villkor.

3.5.1 Dagens marknad

Mina kontakter med olika aktörer tyder på att det relativt sett råder balans mellan tillgång och efterfrågan på vagnar avsedda för godstrafik, dvs. marknaden för dessa fungerar tillfredsställande.

Vad gäller tillgång till fabriksnya vagnar för godstrafik konstaterar aktörerna att det finns god tillgång till sådana till en, i förhållande till tidigare, relativt låg kostnad då dessa numera ofta tillverkas i det forna östblocket där lägre produktionskostnader får genomslag i form av lägre priser. Aktörerna ser därför inte tillgången till fabriksnya godsvagnar som något större problem. Det finns dessutom ett stort antal s.k. privatvagnar i cirkulation på den europeiska marknaden som i tågtrafikproduktionen anses vara likställd med de nationella järnvägsföretagens egna vagnar.

Godstransporterna SOU 2003:104

Det finns också ett flertal aktörer, t.ex. Ahaus-Enscheder Eisenbahn (AEE), Transwaggon, Nordwaggon, m.fl., som har som affärsidé att investera i godsvagnar av olika slag i syfte att hyra ut dem till var och envar som efterfrågar dem.

För närvarande är marknaden för lok inte lika utvecklad som den för godsvagnar. Flera framsteg har dock gjorts och man kan redan nu konstatera att marknaden är under stark utveckling.

De nya privata järnvägsföretag som etablerat sig i Sverige har utan undantag av ekonomiska skäl påbörjat verksamheten med begagnade lok – ingen har hittills investerat i nya. Man kan idag se tendenser till att antalet tillgängliga begagnade lok på marknaden ökat och att det inte kan sägas vara några akuta problem med att hitta begagnade lok (vare sig ellok eller diesellok) som är möjliga att sätta i trafik i Sverige.

De Rc-lok som finns hos Green Cargo och det överskott som kan förväntas uppstå hos SJ AB då nya persontåg anskaffas vara tillräckliga för att klara de behov som finns på den svenska marknaden under en överblickbar framtid. Det gäller åtminstone under den tid som nuvarande leasar löper och under förutsättning att dessa görs tillgängliga för såväl Green Cargo som andra företag på godstransportmarknaden i Sverige.

Ett problem som dock många aktörer pekar på är att det idag finns ett antal olika myndigheter som utifrån olika aspekter ställer upp villkor för fordon som nyttjas i järnvägsdrift. De viktigaste av dessa är Järnvägsinspektionen och Banverket. Det är idag svårt att innan ett fordon beställs, importeras eller konstrueras veta om det kommer att bli godkänt av alla berörda myndigheter.

När det gäller nya ellinjelok som är försedda med nödvändiga godkännanden disponerar Railion Danmark a/s idag ett antal tvåsystemlok (EG 3100) som framför allt används för att dra godståg över Öresundsförbindelsen.

DB AG disponerar ett stort antal Bombardier 185-lok för vilka en process som f.n. pågår och som syftar till att få för statens spåranläggningar relevanta godkännanden.

Jag har också erfarit att Siemens för sitt lok av typ 189 ämnar initiera samma process som pågår för ovan nämnda 185-lok. När båda dessa lok är godkända för trafik i Sverige betyder det rimligen att järnvägsföretag oaktat vilka de är lättare kommer att kunna få tillgång till sådana genom förvärv eller hyra.

9 Ägt till 50 procent av AB Swedcarrier och till 50 procent av AB Electrolux

Den stora lastprofil som tillämpas i Sverige är en stor tillgång för den inhemska godstrafiken och är en viktig tillgång att utnyttja. Det är framför allt vagnar eller t.o.m. lastbärare som är konstruerade i enlighet med den svenska profilen. Dessa är förhållandevis billiga varför de oftast går att finansiera och skriva av under transportavtalets löptid.

För de vagnar och trafikupplägg som avser trafik till och från Sverige är saken en annan, dessa följer en Europastandard. Ingen av aktörerna har ansett denna fråga som problematisk utan man konstaterar att det idag fungerar väl.

Green Cargo

Green Cargo har i sin flotta drygt 10 000 vagnar, varav knappt 6 000 är bundna till lease-hold-kontrakt vars löptider i huvudsak löper ut mellan 2006 och 2017. Green Cargo disponerar sammanlagt ca 230 el- och diesellok som är bundna till lease-hold-avtal. Förutom detta har 75 stycken Rc4-lok sålts till investorer. Dessa hyrs tillbaka av Green Cargo t.o.m. slutet av 2007 med option på att därefter kunna köpa loken.

Green Cargos Rc-lok är av tekniska skäl bundna till Sverige och kan inte trafikera Öresundsbron. Green Cargo verkar inte anse detta vara till någon större nackdel för deras del. Förklaringen torde delvis vara att man valt att samarbeta i stället för att konkurrera med DB AG.

Införskaffande av nya flersystemslok har diskuterats i olika sammanhang men styckpriset för de fåtal lok av denna typ som för närvarande behövs på den svenska marknaden är alltför högt för att någon idag skulle anse det värt att beställa sådana. Leveranstiden för sådana lok ligger för övrigt på två till tre år.

Kontinuerliga åtgärder genomförs av Green Cargo under tiden för att bevara Rc-lokens trafik-, driftsäkerhets- och fordonstekniska status ungefär 15 år fram i tiden. Efter detta behöver dock dessa lok ersättas med nya då de i grund och botten är en konstruktion som redan idag är nästan 40 år gammal.

Det finns också behov av uppgradering eller utbyte av diesellok littera T44 av miljöskäl varför förutsättningarna för att anskaffa ett högpresterande dieseldrivet linjelok kommer att utredas. Samtidigt nödgas jag konstatera att Green Cargo, med nuvarande ansvarsfördelning i förhållande till ASJ och de förpliktelser som följer av

Godstransporterna SOU 2003:104

de åtaganden som SJ gjorde i samband med leasingaffärerna, är tvungna att underhålla de gamla och från miljösynpunkt förkastliga fordonen ända fram t.o.m. 2021.

Övriga järnvägsföretag

De investeringsplaner som andra järnvägsföretag än Green Cargo har, är för mig okända. De privata järnvägsföretag som idag är verksamma på den svenska marknaden bedriver enbart inrikestrafik. De har därför idag få eller t.o.m. inga incitament att investera i nya lok då ett äldre existerande sådant utför samma transportarbete som ett nytt till väsentligt lägre kostnader. Under de senaste åren har det skett ett antal förvärv från Österrike och Norge av begagnade svensktillverkade ellinjelok (varianter av Rcloket) som lämpar sig för inrikes godstrafik. De är dock inte beskaffade så att de skulle kunna nyttjas i gränsöverskridande trafik.

Det som ovan sagts om godsvagnar för Green Cargo gäller också till största delen övriga järnvägsföretag. Vissa mindre aktörer har dock till mig uttryckt att de har svårt att få tillgång till begagnad vagnmateriel till, vad de själva anser, rimliga kostnader. Några av dessa har t.o.m. antytt att Green Cargo skulle föredra att skrota sådana vagnar snarare än att sälja dem till potentiella konkurrenter. Green Cargo dementerar dock detta.

För godstrafikens del har det mindre betydelse om fordonen är gamla eller nya under förutsättning att de kontinuerligt moderniseras. Godsvagnar är, förutom vissa specialvagnar, vagnar som används i vissa slutna omlopp samt lastbärare, oftast utformade i enlighet med en europeisk standard som tillåter dem att cirkulera över gränserna. Godsvagnar, som ju i regel är av en enklare konstruktion än personvagnar, har också i många år utsatts för ganska radikala ombyggnader i syfte att förlänga deras livslängd och för att ge dem nya uppgifter.

Driftskompatibilitet

Ett problem som berör sådana järnvägsföretag som vill bedriva trafik över Öresundsförbindelsen är att den förutsätter användningen av tvåsystemsfordon. Dessa är i sig inte nämnvärt dyrare

eller mer komplicerade än ensystemsfordon. Problemet är att det idag endast är TGOJ Trafik AB och Railion Danmark a/s som disponerar ett fåtal sådana lok.

Inom ett par år kommer det, som tidigare nämnts, att troligtvis finnas två typer av nya ellinjelok (Bombardier 185 och Siemens 189) försedda med nödvändiga godkännanden för trafik i Sverige och försedda med de system som krävs för passage av Öresundsförbindelsen. Det är dock omöjligt att i dagens läge säga om detta kommer att leda till förvärv eller hyra från något i Sverige verkande järnvägsföretag.

Sett i efterhand är det beklagligt att man i samband med planeringen av Öresundsförbindelsen valde att låta överkoppling från danskt till svenskt system eller vice versa ske under gång snarare än det som tillämpas i de flesta andra skiften nämligen vid ett naturligt stopp vid en gränspassage eller station. När förbindelsen planerades räknade man bara med att de två statliga förvaltningarna SJ och DSB skulle sköta trafiken och att loken och tågsätten skulle förses med tvåsystemslösningar. Den faktiska utvecklingen har dock sedan länge sprungit ifrån den planerade utvecklingen.

Problematiken kring Öresundsförbindelsen styr till vissa delar försörjningen av lok till godstrafiken men också möjligheterna att utveckla utrikestrafiken på järnväg. Åtminstone om detta ska kunna ske med inslag av en fungerande konkurrens mellan olika järnvägsföretag.

3.5.2 Överväganden och förslag

Det har framgått i tidigare avsnitt att jag anser att fordon som används i persontrafiken bör betraktas som ett konkurrensmedel för att attrahera olika kategorier av resenärer. Det samma ska enligt mening gälla godstrafiken. De bör liksom andra insatsresurser som ett järnvägsföretag behöver för att bedriva sin verksamhet finnas att tillgå och prissättas på marknadsmässiga villkor.

Som framgått är godsvagnar tillgängliga i stort sett på marknadsmässiga villkor på en europeisk marknad. Det bör dock på lämpligt sätt säkerställas att sådana vagnar som den dominerande vagnägaren, Green Cargo, inte längre behöver i den egna verksamheten ställs till den övriga marknadens förfogande på marknadsmässiga villkor. Det kan då undantagsvis ske genom tillfällig uthyr-

Godstransporterna SOU 2003:104

ning från Green Cargo. Järnvägsstyrelsen får då övervaka prissättningen.

De fordon för vilka Green Cargo inte har användning för återförs till ASJ för uthyrning till andra parter eller, i de fall det är möjligt och lämpligt, försäljning. Uthyrning eller försäljning bör ske helt och hållet på marknadsmässiga villkor enligt de principer vilka framgår av avsnitt 2.6.6. Lok som kan frigöras från SJ AB för användning inom godstransportsektorn bör även de överföras till ASJ.

Det innefattar även debiteringen mellan ASJ och Green Cargo för de fordon man behåller. Green Cargo bör alltså i likhet med SJ AB belastas med marknadsmässiga finansiella kostnader utan inslag av statssubventioner samtidigt som man befrias från ansvaret för fordon som bundits till Green Cargo till följd av åtgärder som ligger utanför den nuvarande företagsledningens kontroll.

Investeringar i nya lok har varit obefintliga sedan de investeringar som dåvarande SJ gjorde i Rc-lok under 60–80-talet. Dessa har genom åren kontinuerligt modifierats och förefaller väl motsvara de behov som Green Cargo idag har och säkerligen också de behov som kan skönjas ett antal år framåt. Genom detta har dock ingen andrahandsmarknad för lok uppstått i Sverige vilket försvårat nya järnvägsföretags etablering. Detta kan dock inte läggas Green Cargo till last.

De nya privata järnvägsföretagen har istället i stor utsträckning kommit igång med sin trafik tack vare att man haft möjlighet att importera begagnade lok från framför allt Danmark. Mina kontakter med dessa företag antyder att dessa lok i stort sett varit tillfyllest för den trafik som de nya, ofta ekonomiskt svaga, järnvägsföretagen bedriver. För övrigt har två sådana företag på senare år förvärvat begagnade ellinjelok från Österrike och Norge, vilket gett dem nya möjligheter att utveckla sina verksamheter.

Min slutsats av detta är att även om det idag inte finns en perfekt marknad för lok lämpliga för godstrafik har detta hittills inte påverkat godstransportmarknaden särdeles negativt. I de fall aktörer utanför Green Cargo haft behov av lok har man relativt snabbt kunnat lösa problemet.

En öppen och normalt fungerande lokmarknad skulle stärka godstrafikens utvecklingsmöjligheter. Jag ser dock inga skäl att från statsmakternas sida ingripa i den utveckling som nu pågår och som har alla förutsättningar att leda till att en sådan marknad uppstår.

När den situation är ett faktum kommer staten att ha en given roll, eller rättare sagt roller, på denna marknad vilka enligt min mening är följande; • att så långt som möjligt för förenkla och koordinera de godkän-

nandeprocesser för fordon som olika myndigheter ansvarar för, • att ytterligare påskynda arbetet med att koordinera relevanta

administrativa processer mellan olika relevanta myndigheter

såväl inom landet som med myndigheter i andra länder, • att ytterligare påskynda arbetet med teknisk normering på

europabasis.

Som framgått i avsnitt 2.6.5 kom samtliga rättigheter och skyldigheter som SJ i olika leasingaffärer under 90-talet tog på sig att i samband med SJ:s bolagisering kvarstå hos ASJ, som i sin tur ”speglar över” vissa av de ingångna avtalen på Green Cargo AB.

Till skillnad från persontrafiken, där leasingavtalen p.g.a. SJ AB:s särställning vad gäller marknadstillträde skapar låsningar som hämmar kommersiella fordonsbolags möjlighet att få fotfäste på marknaden, anser jag att detta inte är gällande på godstransportmarknaden.

Min uppfattning, som grundar sig på de kontakter jag haft med sektorns aktörer, är istället att det idag helt enkelt finns få incitament för järnvägsföretagen på den svenska marknaden oavsett vilka de är att investera i nya lok då äldre existerande sådana utför samma transportarbete som ett nytt till väsentligt lägre kostnader. Nytillkomna järnvägsföretag har som framgått kunnat tillfredsställa sina behov av lok genom förvärv av begagnade sådana.

De incitament till förvärv eller förhyrning av fabriksnya lok som jag kan se finns inom en överblickbar framtid är framför allt att hänföra till följande tre faktorer: • Utbyte av existerande diesellok av miljö- och/eller imageskäl, • möjligheten att trafikera Öresundsförbindelsen, • exploatering av nya affärsmöjligheter som ingen idag kan över-

blicka.

Som framgått tidigare har jag erfarit att det pågår ett arbete inom Green Cargo att utvärdera en möjlig ersättare till T44. För mindre järnvägsföretag väger ovan nämnda skäl förmodligen inte lika tungt som deras ekonomiska situation som i de flesta fall vilar på att man har låga fordonskostnader.

Godstransporterna SOU 2003:104

Möjligheten att använda sig av Öresundsförbindelsen är bara relevant om det behövs av affärsskäl. För utrikestrafiken förlitar sig Green Cargo på ett omfattande samarbete med Railion som övertar ansvaret för Green Cargos trafik till övriga delar av Europa vid Malmö godsbangård eller i vissa fall redan vid godsbangården i Hallsberg.

Av övriga järnvägsföretag verksamma i Sverige är det hittills bara IKEA Rail som haft behov av att använda sig av Öresundsförbindelsen. Detta har man löst genom att den anlitade entreprenören TGOJ Trafik AB anpassat ett av sina T66-lok till denna trafik. Då IKEA:s styrelse beslutat att lägga ner trafiken fr.o.m. 15 januari 2004 återstår att se om T66-loket kan komma till användning i trafik över Öresundsförbindelsen i någon annans regi.

Jag har dock erfarit att det finns transportupplägg som gått järnvägsföretagen förbi då de inte kunnat erbjuda transporter över Öresundsförbindelsen, vilket antyder en av de roller som privata fordonsbolag skulle kunna spela – nämligen att erbjuda lok anpassade till sådan trafik. En annan roll är att erbjuda välanpassade finansieringslösningar till en efterträdare till T44-loken. Ytterligare en roll ligger i att erbjuda finansieringslösningar som ger incitament till såväl Green Cargo och andra järnvägsföretag att efterfråga nya lok.

En viktig fråga är enligt min mening rollspelet mellan Green Cargo och ASJ under statens återstående leasingåtagande för vissa relevanta fordon.

Jag föreslår att Green Cargo ser över sin affärsplan för att ta ställning till vilka fordon som man idag har tillgång till via ASJ och som man även fortsättningsvis anser vara användbara i verksamheten och för vilka man är beredd att ta det fulla ekonomiska ansvaret.

3.6 Terminaler och terminalservice

• För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör

krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan.

Befintlig järnvägsmark bör användas för att stödja en sådan

utveckling. De intermodala aspekterna bör också beaktas i

kommunala och andra planeringsprocesser. • De större transport- och logistikföretagen har egna terminal-

system som byggts upp under lång tid. Det är angeläget att

utreda om och hur dessa terminaler kan förses med

spåranslutningar. • Den fortsatta inriktningen bör slås fast i ett transport-

slagsövergripande program, Godstransportdelegationens arbete

bör läggas till grund för ett sådant inriktningsbeslut.

I den diskussion som jag förde i avsnitten 3.1–3.2 belyser jag också betydelsen av olika typer av terminaler. För de tunga transporterna till och från industrin behövs ofta direkta spåranslutningar på industrins eget område eller i nära anslutning till det.

För att ge järnvägen en ökad roll som undervägstransportör krävs utveckling av terminaler för intermodal samverkan. Vissa av dessa måste samtidigt kunna fungera som godstrafikcentra där frekventa interregionala eller internationella tåg kan sättas samman.

Om det öppna marknadstillträdet också ska leda till en effektivare godsjärnväg måste terminalerna vara öppna för alla. För järnvägens del innebär överföringen till Banverket av det statliga kapillära bannätet ett första steg i denna riktning. Driften sker dock fortfarande i Green Cargos regi.

3.6.1 Kartläggning av terminaler

Tillsammans med Godstransportdelegationen (N2002:18) har jag uppdragit åt Chalmers Tekniska Högskola att utföra en kartläggning som ska omfatta samtliga terminaler och innehålla en beskrivning av de olika typer av terminaler som finns. I första hand ska terminaler som underlättar intermodal samverkan studeras.

Beskrivningen ska omfatta: • Ägande och ansvar, • Former för drift och organisation, • Former för upplåtelse och terminalens tillgänglighet,

Godstransporterna SOU 2003:104

• Former för prissättning av utnyttjande av terminalen, • Tillgängliga tjänster och prissättning av dessa, • Infrastrukturförutsättningar, t.ex. i vilken mån terminalerna har

järnvägsanslutningen eller inte.

Med utgångspunkt från beskrivningen ska ett antal frågor belysas, bl.a. kategorisering av terminalerna, insatser som skulle behövas för att göra de terminaler som idag inte har järnvägsanslutning tillgängliga för järnvägstrafik och frågan om vilken hänsyn som tas till rådande infrastrukturförutsättningar vid nyetablering av terminaler.

Arbetet befinner sig i ett inledande stadium. De synpunkter som jag här lämnar bör ses som ett inlägg i det arbete som Godstransportdelegationen har i särskilt uppdrag att fördjupa och lämna förslag om.

Vilka terminaler finns idag?

De större transport- och logistikföretagen har egna terminalsystem som byggts upp under lång tid. De är framför allt uppbyggda för vägtransporter. Det är f.n. inte kartlagt i vilken utsträckning dessa terminaler har spåranslutningar eller inte.

De svenska hamnarna ägs till största delen av kommuner. Hamnarna har i mycket stor utsträckning spåranslutningar även om vissa viktiga hamnar, t.ex. Kapellskär, Wallhamn och Brofjorden saknar sådana.

Idag finns 16 större kombiterminaler i landet. Till detta ska läggas att hanteringsmöjligheter finns på ytterligare platser. Kombiterminalerna var tidigare i direkt statlig ägo (SJ) men ägs numera av Rail Combi AB som dock upplåter dem till andra transportföretag på konkurrensneutrala villkor. Terminal- och anslutningsspår förvaltas normalt av Banverket.

Beträffande flygplatser har f.n. bara Arlanda anslutning till statens spåranläggningar. Det finns dock ingen möjlighet att idag utväxla gods vid Arlanda, endast resenärer. Även Kastrup i Köpenhamn bör nämnas i detta samanhang. Liksom på Arlanda finns det ingen möjlighet att idag utväxla gods vid Kastrup, endast resenärer.

Hur ska terminaler lokaliseras?

Banverket har i publikationen Sektorsprogram för järnvägen 2002 föreslagit en strategi för noder där deras lokalisering ska uppfylla följande kriterier: • Noder ska finnas vid stora produktions- och konsumtions-

områden, • Noder ska finnas i de lägen som utgör naturliga start- och slut-

punkter för ett eller flera transportslag inom de viktigaste stråken (hamnar) och som har koppling till viktiga internationella transportstråk,

• Noderna ska ligga i strategiska lägen där de stora stråken möts, • Noderna ska ligga där det är lätt att byta mellan transportslag

och att omfördela flöden till olika destinationer, • Det ska finnas ett tillräckligt antal noder för att möjliggöra en

effektiv konkurrens mellan olika transportmedel.

Motivet enligt Banverket är att ”…en prioritering är nödvändig för att undvika en överetablering och kostsam splittring av godsflöden.”

Utifrån detta har man också pekat ut ett antal noder som ”…har en övergripande betydelse för hela transportnäringen.” och som uppfyller nämnda kriterier.

Utvecklingstendenser

Allmänt sett råder det i Sverige en överetablering av terminaler och många av de små är på väg att försvinna. Man kan se framför sig samutnyttjande i större utsträckning och samtidigt tendenser till nyetableringar i bättre lägen än hittills.

Ett stort problem är att det är svårt att få lönsamhet i terminaldriften vare sig de är företagsinterna eller öppna. Det leder i sin tur till att det framför allt är de stora terminalerna som tenderar att bli större samtidigt som de riktigt små försvinner.

Den pågående utvecklingen talar för att den framtida terminalstrukturen i huvudsak kommer att inriktas på två typer av terminaler. En typ är fullserviceterminaler där inte bara omlastning sker utan gods också lagras eller vidareförädlas. Även viss 10 Med nod menas enligt Banverket en punkt (en plats, ett läge) i transportnätverket där godsflöden byter last bärare eller en punkt där inkommande godsflöden samlas, sprids eller omfördelas med hänsyn till destination. En nod kan innehålla olika typer av terminaler som exempelvis rangerbangård, kombiterminal eller omlastningscentral för landsvägsgods.

Godstransporterna SOU 2003:104

serviceverksamhet till de transportföretag och varuägare som nyttjar terminalen är tänkbar i det sammanhanget.

Den andra typen av terminaler skulle kunna beskrivas som lastplatser där fasta anläggningar till största delen saknas. Istället erbjuds en hårdgjord yta där man t.ex. med gaffeltruckar och dylikt under enkla förhållanden kan omlasta gods mellan olika transportslag. I vissa fall kan man också på motsvarande sätt tänka sig att lastplatsen skulle kunna vara ett ställe där gods under enkla former kan lämnas och hämtas av varuägaren.

Tillgång till mark för terminaler

Ytterligare en fråga som har stor betydelse är tillgången till mark för nyetablering av terminaler och för utvidgning av existerande terminaler. Järnvägens infrastruktur måste betraktas som ett sammanhängande system som för sina anläggningar kräver viss flexibilitet.

I detta sammanhang vill jag peka på det regeringsbeslut som togs den 27 maj 1999 (N1999/943/IRT) om gemensamma funktioner som överförts från SJ till Banverket. Där ges ett antal principer för tillträde till terminalområden. I samma beslut framgår hur järnvägsmark skulle få disponeras för utvidgning av terminaler.

Jag nödgas konstatera att bolagiseringen av SJ skedde utan beaktande av detta tidigare regeringsbeslut. Det är enligt min uppfattning ytterst viktigt att järnvägen i intermodal samverkan snabbt anpassar sin terminalstruktur och terminalservice till marknadens behov. I första hand tänker jag då inte på kostnadsvillkoren för marken utan på att nya anläggningar ska kunna åstadkommas på ett effektivt sätt.

Det är mycket svårt att införskaffa ny funktionellt användbar mark, framför allt i tätorter. Av detta skäl är det viktigt att skydda tillgången till mark för järnvägs- och transportändamål, särskilt i anslutning till vissa tätorter, industri- och terminalområden. Möjligheterna att åstadkomma flexibilitet i infrastruktur- och annan järnvägsanläggningsutveckling beror i hög utsträckning på markägarnas agerande och kommunernas åtgärder i samband med markanvändningsplaneringen. Jag utvecklar detta vidare i kapitel 6.

Kompletterande roller och funktioner

Terminalerna kan mycket väl ha andra, kompletterande funktioner, utöver funktionen för omlastning eller utlämning av gods. Dit hör olika slags andra tjänster som de trafikföretag som trafikerar en nod har behov av, t.ex. bränslepåfyllning, underhåll eller reparation av fordon, personalutrymmen m.m. Terminalen kan också ha uppgifter som ingår i varuägarnas logistikfunktion som t.ex. enklare sammansättning. Ytterligare tilläggstjänster är också möjliga.

Den aktör som svarar för driften av terminalen bör ha intresse av att tillhandahålla sådana kringtjänster som ett sätt att locka till sig såväl varuägare som transportföretag att nyttja just deras terminal.

Det är i det sammanhanget värt att nämna att Sveriges största hamn, Göteborgs hamn, satsar aktivt på att 50 procent av volymtillväxten ska ankomma respektive avgå på järnväg. Järnvägsvolymerna i Göteborgs hamn utgör för övrigt ca 30 procent av hamnens totala godsvolym (exkl. olja).

För att klara detta arbetar man aktivt med att knyta samman andra terminaler runt om landet i ett nätverk att fungera som s.k. landhamnar. Dvs, förlängda armar för Göteborgs hamn där olika formaliteter kan klaras av innan godset ankommer till hamnen i Göteborg. Hamnen samarbetar också med järnvägsföretag i syfte att bygga upp järnvägsskyttlar mellan hamnen och produktionssamt konsumtionscentra i Sverige och övriga Norden.

3.6.2 Ägande, förvaltning och drift av terminaler

Banverket föreslog redan 1997 att ett statsbidragssystem borde utvecklas som alternativ och komplement till att staten genom Banverket skulle förvalta terminalinfrastruktur. Jag anser att det finns anledning att på nytt pröva hur statens insatser gör bästa nytta.

Ett lokalt kommunalt eller privat ägande kan ibland medföra bättre incitament, åtminstone för utvecklingen av mindre terminaler. Bidragen behövs emellertid för att göra terminalerna tillgängliga på motsvarande villkor som när staten svarar för terminalinfrastrukturen. EG-rätten och den nya järnvägslagstiftningen ger här vissa grundläggande regler.

En terminal kan som framgått innehålla en rad funktioner. Ansvaret för dessa kan med fördel vara fördelat på ett antal företag

Godstransporterna SOU 2003:104

som verkar i anslutning till terminalen. Samtidigt borde det övervägas om ett tydligt huvudmannaskap vore önskvärt för förvaltningen av terminalens basfunktioner. I järnvägssammanhang svarar som framgått i regel Banverket för spåranläggningarna. Driften av de järnvägsanslutna aktiviteterna sköts däremot i regel av Green Cargo, hittills en naturlig och effektiv lösning med hänsyn till Green Cargos faktiska monopol.

Banverket väckte redan 1993, i yttrande över förslaget i betänkandet Ökad konkurrens på järnvägen (SOU 1993:13) frågan om att driften skulle överlåtas till särskilda terminalbolag. Marknadsöppningen gör att denna fråga bör tas upp till förnyad prövning. Ett terminalbolag skulle också kunna ta över förvaltningen av spåranläggningarna. Eftersom statlig finansiering krävs för detta skulle en lösning, som Banverket föreslog, kunna vara att drift- och förvaltning av spåranläggningar, järnvägsterminaldrift och andra funktioner som måste tillhandahållas under konkurrensneutrala former upphandlades i konkurrens. Alternativt kan staten söka samverkan med kommuner och lokala industrier som kan ha intresse av att utveckla ortens eller regionens terminalinfrastruktur.

3.6.3 Den fortsatta inriktningen

Den fortsatta inriktningen bör slås fast i ett transportslagsövergripande program som är förankrat hos de andra trafikverken och hos olika godsintressenter. Godstransportdelegationens arbete bör läggas till grund för ett sådant inriktningsbeslut. Det är angeläget att frågan om terminalinfrastruktur också kopplas ihop med den övergripande infrastrukturplaneringen där noder och stråk, som staten som infrastrukturförvaltare avser att satsa på, mer tydligt anges.

3.7 Olönsam godstrafik

• Driftstöd som riktas till ett särskilt transportslag är enligt EG:s

statsstödsregler inte tillåtna inom godstransportområdet. • Berörda länsstyrelser bör överväga möjligheterna att använda

regionalt stöd för etablering av speditionsföretag med affärsidé att utveckla järnvägstransporter.

• Staten bör inom sitt infrastrukturansvar överväga om sats-

ningar på mindre terminalåtgärder och ändrade villkor för

anslutning till och utnyttjande av terminalerna kan underlätta småskalig trafik.

• Det är angeläget att Godstransportdelegationen i sin översyn av

kostnadsansvaret för de olika trafikslagen särskilt studerar och jämför förhållandena för järnvägs- respektive landsvägstrans-

porter på de lokala och regionala ban- och vägnäten, så att

förutsättningarna för avvägning mellan transport- och trafikform blir de korrekta.

I regeringens tilläggsdirektiv 2002:128 ombads jag att överväga lämpliga former för att stödja godstransporter på järnväg där sådana inte bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Bakgrunden till uppdraget var framför allt neddragningar av Green Cargos verksamhet i Jämtland.

Med anledning av uppdraget har jag bl.a. kartlagt EG-rättens statsstödsregler för att utröna vilka möjligheter eller hinder dessa erbjuder. Redovisningen av denna studie återfinns som bilaga 5 i detta betänkande.

3.7.1 Driftstöd

Enligt den analys som jag låtit genomföra är driftstöd som riktas till ett särskilt transportslag inte tillåtna enligt EU:s statsstödsregler. Ett undantag medges dock, nämligen om ett transportslag missgynnas för att andra transportslag inte i samma utsträckning bär de samhällsekonomiska kostnader som uppstår vid trafikutövningen. Vägskatten för den tunga landsvägstrafiken kan exempelvis antas vara för låg i jämförelse med järnvägstrafikens banavgifter när man jämför i vilken utsträckning kostnaden täcks (se vidare avsnitt 3.7.4). Det transportslagneutrala stöd som kan ges av regionalpolitiska skäl påverkas naturligtvis inte av dessa ställningstaganden.

Godstransporterna SOU 2003:104

Jag har av de kontakter som förevarit mellan representanter för Inlandsbanan AB och mig förstått att man hoppats på att godstrafik på järnväg skulle kunna upphandlas under former som liknar de Rikstrafiken eller trafikhuvudmännen tillämpar när persontrafik inte går att driva kommersiellt. Med anledning av vad jag nyss konstaterat är inte heller detta möjligt med de statsstödsregler som gäller inom EU. Det är enligt min mening dessutom tveksamt att ha en tidtabellsbunden, bidragsstyrd trafik. Risken är stor för att trafiken inte anpassas till den faktiska efterfrågan.

Den svenska transportpolitiken grundas på principen om fri konkurrens mellan tranportslagen inom ramen för grundläggande avgiftsvillkor för utnyttjande av infrastrukturen m.m. Jag ser ingen anledning att föreslå några ändringar i dessa transportpolitiska principer.

3.7.2 Nya förutsättningar för driften av trafiken

Det bör i detta sammanhang påpekas att trafiken inte behöver vara lönsam på den enskilda sträckan förutsatt att den ger ett matarvärde till de mer långväga transportflödena. Lönsamheten består ofta i det långväga transportarbete som genereras av den lokala trafiken. Någon måste dock vara beredd att betala kostnaderna för detta matarvärde utifrån rent kommersiella överväganden. Jag har tidigare föreslagit att TGOJ Trafik AB ska ges en från Green Cargo självständig ställning. Skälet är att på det sättet försöka åstadkomma konkurrens i den mer storskaliga järnvägstrafiken. Jag hoppas att detta också ska leda till en bättre förhandlingsposition för mindre järnvägsföretag eller andra som vill organisera järnvägstrafik på det lokala eller regionala järnvägsnätet, helt eller delvis som matning till knutpunkter där järnvägsföretag med långväga inrikes eller internationell verksamhet tar över.

Jag vill också i detta sammanhang lyfta fram de nya möjligheter som den nya järnvägslagstiftningen ger för andra än järnvägsföretag att organisera järnvägstrafik. Det kan som tidigare framgått gälla lokala industrier och regionalt verkande speditörer som direkt med Inlandsbanan AB eller Banverket kan komma överens om tåglägen för den järnvägstrafik man vill driva eller få utförd av upphandlat järnvägsföretag. Jag har i kontakter med länsstyrelsen i Jämtlands

län föreslagit att regionalt utvecklingsstöd skulle kunna användas för att stödja nyetablering eller utveckling av speditionsföretag som har som affärsidé att utveckla järnvägstransporter. Jag har också noterat att Härjelast AB, ett lokalt åkeriföretag övertagit konkursboet efter Inlandsgods AB och nu driver verksamheten vidare under samma namn.

3.7.3 Insatser i infrastrukturen

Staten kan också genom insatser i infrastrukturen stödja förutsättningarna för driften av småskalig, idag olönsam trafik. Jag föreslår att Banverket och Inlandsbanan AB var för sig, men också, där beröringspunkter finns, tillsammans och med berörda kommuner, kartlägger behov av att nyanlägga eller öppna redan stängda terminalområden och anslutningsspår till industrier. Naturligtvis måste effekterna av sådana åtgärder värderas enligt sedvanligt samhällekonomiska kriterier. Det är också viktigt att de regionala utvecklingsaspekterna beaktas.

Nära kopplad till denna problematik är frågan om vad det ska kosta att ansluta privata spår eller terminaler till det statliga bannätet. Jag vill här erinra om att jag i avsnitt 3.2.9 föreslagit att priset till skillnad från idag måste vara marknadsorienterat och i högre grad spegla den nytta som det anslutande företaget har av spåret. Den finansiella fördelningen mellan en kommun som förvalta spåranläggningar och Banverket måste delvis vila på andra grunder, eftersom det då är två samhällsorgan som delar på ansvaret för infrastrukturhållning.

3.7.4 Villkor för att utnyttja infrastrukturen

De avgifter som betalas för användningen av järnvägens infrastruktur vid utförande av trafik ska motsvara den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Det hävdas att järnvägstrafiken i detta avseende fortfarande är missgynnad i förhållande till den tunga landsvägstrafiken. Godstransportdelegationen ska på nytt se över kostnadsansvaret för de olika trafikslagen. Det är angeläget att man därvid särskilt studerar och jämför förhållandena för järnvägs- respektive landsvägstransporter på de lokala och

Godstransporterna SOU 2003:104

regionala ban- och vägnäten, så att förutsättningarna för avvägning mellan transport- och trafikform blir de korrekta.

På terminaler och andra delar av de kapillära statliga spåranläggningarna betalas idag också en avgift som ska täcka en del av kostnaderna för underhållet. Jag vill även här erinra om vad jag tidigare påpekat att dessa avgifter bör ses över så att de speglar nyttjarens betalningsvilja eller -förmåga.

Principiellt är det tveksamt att sätta avgiften för utnyttjande av spåranläggningar lägre än vad som motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden. EG-rätten, och därmed också den kommande järnvägslagen, tillåter dock tidsbegränsade rabatter på banavgifter för att öka användningen av uppenbart underutnyttjad infrastruktur eller för att stödja nyetablering av trafik. Även om banavgiftskostnaderna är mycket låga kan dock en sådan möjlighet till rabatter vara betydelsefull i samband med nyetablering av trafik. Det gäller inte minst vid användning av terminal- och andra spår i det kapillära bannätet, där avgiften även i framtiden kan förväntas överstiga marginalkostnaden.

3.7.5 Inlandsbanan

Representanter för Inlandsbanan AB har med mig väckt ett par frågor som anses försvåra infrastrukturhållningen och förutsättningarna för trafikutövning. Det gäller bl.a. medelstilldelningen där man anser att Banverket inte gör en rättvis prövning och bedömning av Inlandsbanans underhålls- och investeringsbehov. För att undvika alla misstankar om partiskhet i beredning och beslut rekommenderar jag att Järnvägsstyrelsen när den etablerats tar över berednings- och beslutsansvar i dessa frågor.

Den andra frågan gäller avgränsningen mellan Inlandsbanan AB:s och Banverkets nät. Enligt Inlandsbanan skulle förutsättningarna för trafikutövning förbättras om delar av de s.k. tvärbanorna överfördes till Inlandsbanan AB. Jag föreslår att regeringen på nytt ser över fördelningen av infrastrukturansvaret mellan Inlandsbanan och Banverket för anslutande tvärbanor, t.ex. Orsa–Furudal– Bollnäs, i syfte att justera gränserna till hur trafik framförs eller skulle kunna utvecklas.

4 Samspelet mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder

• Banverket bör fortsätta utvecklingen av kriterier eller nyckeltal

att lägga till grund för fördelning av tåglägen och annan

infrastrukturkapacitet och den fortsatta utredningen bör

särskilt uppmärksamma hur information som genomsnitts-

beräknade nyckeltal inte kan fånga in ska beaktas under

kapacitetstilldelningsprocessen. • Banverket bör ges i uppdrag att utveckla och pröva använd-

barheten av kapacitetstilldelningsmodeller där ekonomiska

styrmedel används, antingen i form av förutbestämda avgifter,

eller inom ramen för en budgivningsprocess som tillåter trafikorganisatörerna att själva utforma och värdera framkomlighetsförslag.

• Banverket bör fortsätta arbetet med att utveckla trafikerings-

avtalet som instrument för förebyggande av trafikstörningar

och bör i samband med detta arbete också utreda hur avgifter

kan utnyttjas för att styra prioriteringen i den operativa trafikledningen.

• Trafikorganisatörer bör utan särskilt tillstånd få samverka inför

kapacitetstilldelningsprocessen för att säkerställa nätverk om

detta kan anses gagna resenärernas och godskundernas intressen.

• Järnvägsstyrelsen ska granska sådana nätverkssamarbeten, så att

de inte utvecklas till konkurrensskadliga karteller och vid behov

samråda med Konkurrensverket.

I kap. 2 och 3 behandlas som framgått utvecklingen av järnvägens person- och godstrafik. Några åtgärdsförslag i dessa kapitel har stark koppling till infrastrukturförvaltarens processer för planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. Sammantaget bedömer jag att åtgärdsförslagen kommer att öka kravet på en effektiv fördelning av infrastrukturkapacitet samt på att infrastrukturförvaltarens

kapacitetstilldelning sker på ett kundorienterat, icke-diskriminerande och för alla intressenter transparent sätt.

Kundorienterad, icke-diskriminerande och transparent tilldelning av infrastrukturkapacitet är också viktiga syften bakom EGrättens regler rörande hur infrastrukturförvaltarens organiserar planering och tilldelning av infrastrukturkapacitet. I delbetänkandet Rätt på spåret (SOU 2002:48) diskuterade jag hur kapacitetstilldelningsprocessen bör organiseras i enlighet med EG-rättens krav och med beaktande av kraven på kundorientering och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Min slutsats blev att en infrastrukturförvaltare så långt som möjligt bör fördela infrastrukturkapaciteten med utgångspunkt i järnvägsföretagens och de auktoriserade sökandes (trafikorganisatörernas) efterfrågan på framkomlighet. När deras önskemål inte är möjliga att samtidigt tillgodose helt och hållet bör den trafik som representerar det minsta samhälleliga nyttobortfallet vara den som får träda tillbaka eller ges lägre prioritet. Jag utlovade att senare återkomma med en diskussion om hur detta praktiskt kan gå till.

I det fortsatta utredningsarbetet har jag därför låtit genomföra två studier om hur fördelningsprincipen samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen kan operationaliseras inom ramen för kravet på kundorientering. Jag har också följt det ambitiösa utvecklingsarbete Banverket i samverkan med olika branschintressenter startat i syfte att utveckla kapacitetstilldelningsprocessen. I dialogen med Banverket har jag främst diskuterat hur sökandes önskemål om framkomlighet ska kunna framföras och på ett kundorienterat sätt stegvis tas om hand i kapacitetstilldelningens olika delprocesser.

4.1 Skärpta krav på kapacitetstilldelningen och dess resultat

Syftet bakom de åtgärder jag föreslagit i kap. 2 och 3 är att åstadkomma ett effektivare och mer konkurrenskraftigt järnvägssystem. Ökar järnvägens konkurrenskraft kommer också efterfrågan på infrastrukturkapacitet att öka och konkurrensen om den att skärpas. En ökad kapacitetsefterfrågan kan enbart mötas genom utveckling av den fysiska infrastrukturen och effektivare kapacitetsplanering. Utveckling av den fysiska infrastrukturen är dock förenad med höga kostnader och långa ledtider. Jag anser därför att

det är viktigt att vidta åtgärder som kan leda till en effektivare kapacitetsfördelning.

Även andra faktorer skärper konkurrensen om infrastrukturkapaciteten. Exempel på sådana faktorer är ökad konkurrens om järnvägens transportkunder, förändringar i framför allt godstrafikorganisatörernas krav på framkomlighet och ökade krav på säkerhet i tågtrafikledningens leverans av framkomlighet.

4.1.1 Ökade krav på leveranssäkerhet

Mitt förslag till ökat konsumentskydd för järnvägsresenärerna kommer med all sannolikhet att medföra ökad efterfrågan på kvalitetsgarantier för tågens behandling i trafikledningens leverans av tilldelad infrastrukturkapacitet. Innebörden i förslaget är att eventuella kostnader för förseningar till följd av driftsstörningar i persontrafiken i högre utsträckning än idag ska bäras av järnvägssystemets aktörer istället för att internaliseras hos resenärerna. Det är ju järnvägsaktörerna och inte resenärerna som kan minimera driftsstörningar i persontrafiken. Eventuellt utbetalade kompensationskostnader föreslås också kunna föras vidare genom regress till den som orsakat driftsstörningen, om denne är någon annan än den gentemot resenärerna ansvarige transportören. Infrastrukturförvaltarens ansvar vid tågförseningar kommer mot denna bakgrund att hamna i blickpunkten.

Infrastrukturförvaltarna kan själva orsaka tågförseningar när de vidtar olika typer av åtgärder i den fysiska infrastrukturen. De kan också indirekt påverka vilken eller vilka tåg som ska ”drabbas” av störningar i trafiken.

Om en trafikorganisatör orsakar en störning i trafiken har infrastrukturförvaltaren en skyldighet att vidta de åtgärder som krävs för att återställa trafiken till ursprungligen planerat och i trafikeringsavtal överenskommet utförande. Sådana åtgärder påverkar oftast flera tåg med förseningar som följd.

För att minimera störningarna i trafiken kan infrastrukturförvaltaren redan i tilldelningsprocessen planera in säkerhetsmarginaler som gör effektiva återställningsåtgärder möjliga. Vissa transportkunder är mindre känsliga för förseningar än andra. Marginalerna bör därför anpassas till tågens behov. Säkerhetsmarginaler ”stjäl” dock infrastrukturkapacitet som annars kan användas för att tillfredställa andra sökandes efterfrågan på planerad framkomlighet.

Artikel 11 i direktiv 2001/14/EG behandlar s.k. performance regimes och ställer krav på att banavgiftssystemet ska motivera sökande och infrastrukturförvaltare att reducera driftsavbrotten i trafiken till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda. Enligt min mening är det svårt att leva upp till detta krav inom ramen för dagens svenska avgiftssystem. Andra typer av avgifter än de som idag används kan dock ge trafikorganisatörerna möjlighet att köpa den leveranssäkerhet de anser sig behöva för att t.ex. undvika eventuella kompensationskrav från transportkunderna. Budgivning av det slag som beskrivs i avsnitt 4.2.2 eller en lämpligt differentierad avgift för tåglägets utformning kan t.ex. brukas för detta ändamål.

Enligt samhällsekonomisk teori kan en sådan avgift i flertalet fall betraktas som en trängselavgift, dvs. en komponent i den samhällsekonomiska prissättningen. Så snart någon trafikorganisatör inte kan få den framkomlighet som önskas utan att någon annan justerar sina önskemål föreligger nämligen trängsel, ett synsätt som ligger i linje med EG-rättens bestämmelser. Situationen på järnvägsområdet är dock mer komplicerad än på vägtrafikområdet, där trafikföretagen kan tillåtas att själva planera var och när man vill köra. Trängsel planeras alltså inte bort utan uppstår i form av köer.

I järnvägsfallet uppstår trängsel redan när tåglägen och andra former av infrastrukturkapacitet ska planeras. Man kan här tala om knapphet och att knapphetsavgifter ska betalas av en trafikorganisatör därför att en annan måste eftersätta sina framkomlighetsönskemål och antingen inte alls får något utrymme på spåret under ett visst tidsintervall eller får acceptera en sämre framkomlighet för sitt tåg. När planeringen väl föreligger i form av en tågplan ska trängsel, i vägtrafikens bemärkelse, inte behöva uppstå. I praktiken uppstår dock ofta störningar. Trafikorganisatörerna bör därför i princip ha möjlighet att uttrycka betalningsvilja för även en annan typ av trängselkomponent, de villkor under vilka deras tåg i förhållande till andra tåg ska prioriteras under den operativa tågdriften. Om sedan infrastrukturförvaltaren inte levererar avtalad framkomlighet i enlighet med trafikeringsavtalets innehåll bör banavgiften reduceras genom att ett belopp motsvarande trängselkomponenten betalas tillbaka till berörda trafikorganisatörer som kompensation för avtalsbrott.

Ett annat alternativ är att i trafikeringsavtalet mellan infrastrukturförvaltaren och den sökande reglera hur sökandes tåg ska hanteras när störningssituationer uppstår. Trafikeringsavtalet kan t.ex

utformas i syfte att reglera parternas inbördes rättigheter och skyldigheter, inklusive skadeståndsrätt, vid orsakande av störningar i trafiken. I en sådan modell är det möjligt att hantera eventuella regresskrav från trafikorganisatörer som ekonomiskt kompenserat försenade resenärer, men inte själva orsakat förseningen. Regresskrav kan riktas mot infrastrukturförvaltaren för att denne indirekt orsakar förseningar för trafikorganisatörers tåg genom att vidta åtgärder som syftar till att återställa trafiken efter störningar. När infrastrukturförvaltaren inte själv är ansvarig för uppkomsten av en trafikstörning kan han i sin tur i form av regress rikta kravet vidare mot den trafikorganisatör vars tåg orsakade störningen.

Banverket har under en tid tillsammans med olika berörda intressenter arbetat med att utveckla trafikeringsavtalen som instrument för förebyggande av störningar i trafiken. Tanken är att i avtalen bygga in ekonomiska incitament för att stimulera parterna att förebygga och minimera störningar och bidra till att snabbt återställa trafiken. Jag anser att Banverket bör överväga att basera åtminstone något av de ekonomiska incitamenten på en skyldighet för den part i trafikeringsavtal som orsakar störningar i trafiken att ersätta den andra parten för ekonomisk skada som den senare åsamkats till följd av störningen. Därigenom skulle eventuella regresskrav kunna hanteras inom ramen för regleringar i trafikeringsavtal.

4.1.2 Skärpt konkurrens om infrastrukturkapaciteten

Ska godstrafik på järnväg kunna användas som en integrerad del av produktionen i ett jämnt och störningsfritt flöde mellan olika industrianläggningar som successivt förädlar råvaror och insatsvaror till en slutprodukt kommer högre krav på precision att ställas. Detsamma gäller om järnvägen ska kunna spela en större roll som undervägstransportör för gods, t.ex. till och från stora terminaler och hamnar varifrån godset sedan distribueras vidare. Sett från detta perspektiv är det inte bara viktigt att trafiken anländer i tid till destinationspunkten. För att möjliggöra effektiv produktionsoptimering för godstrafikutföraren måste framkomligheten för godstrafiken mellan olika centrala terminalpunkter garantera precision också beträffande avgångs- och körtider. Denna typ av efterfrågemönster ökar dock risken för konkurrens med persontrafiken om infrastrukturkapaciteten. Skärpt konkurrens om kapaciteten ökar

också kraven på att tilldelningen sker på ett transparent och riktigt sätt liksom att kapaciteten fördelas effektivt.

En faktor som ytterligare förstärker kravet på transparens i tilldelningsprocessen är att konkurrensen om transportkunderna kan komma att öka inom järnvägssektorn. Detta kan bli följden av de åtgärder jag föreslår i såväl detta betänkande som i delbetänkandet Rätt på spåret. Ökad konkurrens om transportkunderna riskerar att leda till att trafikorganisatörerna i ökad utsträckning börjar efterfråga framkomlighet på samma sträckor och tider. De tåg som får stå tillbaka i konkurrensen om den knappa kapaciteten kommer dock att förlora attraktivitet i förhållande till resenärer eller godskunder.

4.1.3 Samarbete i trafiknätverk

Ett problem som är nära förknippat med konkurrensen om transportkunderna är formerna för produktionssamverkan mellan potentiella konkurrenter. Från kapacitetsplaneringssynpunkt är trafikorganisatörernas produktionssamverkan i syfte att upprätta trafiknätverk av särskilt intresse. Samarbetet sker ofta genom samplanering av bytespunkter för att möjliggöra matning av gods eller passagerare mellan de inblandade trafikorganisatörernas trafikupplägg. Detta kan vara känsligt sett från konkurrenssynpunkt, men viktigt för att möjliggöra sammanhängande nätverk.

Samordning av bytespunkter sker oftast innan ansökningar om infrastrukturkapacitet lämnas in till infrastrukturförvaltaren. I princip kan denna typ av samarbete betraktas som en kapacitetsansökningskartell. Samordning av efterfrågan på framkomlighet kan även utnyttjas för andra syften, t.ex. att begränsa konkurrensen om transportkunderna.

Jag har därför övervägt möjligheten att ålägga varje trafikorganisatör som önskar ingå i ett bytespunktsamarbete en skyldighet att anmäla detta till Järnvägsstyrelsen i god tid innan infrastrukturförvaltaren startar sin kapacitetsplanering. Med tanke på branschens begränsade storlek har jag dock bedömt att Järnvägsstyrelsen och Konkurrensverket bör kunna stävja eventuellt konkurrensskadligt nätverkssamarbete inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet. För denna bedömning talar också att varje infrastrukturförvaltare i ansökningar om kapacitet lätt kan avläsa förekomst av bytespunktsamarbeten. Tillsynsmyndigheterna bör därför inte ha

några svårigheter att bilda sig en god uppfattning om nätverkssamarbetenas existens, omfattning och deltagare.

4.2 Modeller för att åstadkomma samhällsekonomiskt effektiv framkomlighet på infrastrukturen

Min uppfattning är som framgått att planeringen av kapacitetsanvändandet i första hand bör utgå från trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet för sina tåg. Deras efterfrågan manifesteras i utgångsläget i ansökningar till infrastrukturförvaltaren om kapacitet. Infrastrukturförvaltaren är ansvarig för den planering av trafiken som behövs för att kollisioner och trafikstockningar inte ska uppstå på järnvägsnätet. Ansökningarna visar dock ofta bara vilket framkomlighetsalternativ för tågen ifråga som efterfrågas i första hand. Trafikorganisatörens förstahandsalternativ får antas motsvara den mest effektiva användningen av dennes egna produktionsresurser i förhållande till transportkundernas krav. Det finns oftast en mycket stor mängd andra framkomlighetsalternativ för tåget som också kan förenas med lönsam drift, om än mindre lönsam än i det ansökta alternativet. Problemet är att trafikorganisatörerna har svaga incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om dessa alternativ. Var gränserna för trafikorganisatörens efterfrågan går är därför svårt för infrastrukturförvaltaren att avgöra.

Denna information är emellertid av stor betydelse för infrastrukturförvaltaren när alla trafikorganisatörers önskemål om framkomlighet inte samtidigt kan tillgodoses. Denne är ju då skyldig att planera bort risk för kollisioner och trafikstockningar. Det finns två olika metoder infrastrukturförvaltaren kan använda sig av för att få en bättre bild av hur trafikorganisatörernas efterfrågan ser ut. Den ena består i att infrastrukturförvaltaren använder förpublicerade prioritetskriterier. Den andra metoden är användning av ekonomiska styrmedel för att sätta pris på olika framkomlighetsalternativ, vilket kan göras på två olika sätt. Antingen genom att infrastrukturförvaltaren förpublicerar priser i form av avgifter, som dock måste kunna justeras senare i processen, för användande av viss infrastruktur under viss tid. Eller genom att infrastrukturförvaltaren låter trafikorganisatörerna själva värdera olika användbara framkomlighetsalternativ inom ramen för budgivningsprocesser.

Metoderna kan kombineras inom ramen för olika kapacitetstilldelningsmodeller. Nedan skiljer jag på tre stycken modeller – den administrativa beslutsmodellen, den iterativa prissättningsmodellen och den mixade avgifts- och auktionsmodellen.

4.2.1 Den administrativa beslutsmodellen

Den administrativa beslutsmodellen bygger på användning av prioritetskriterier, som kan kombineras med användning av förpublicerade avgifter.

Användning av prioritetskriterier bygger på att infrastrukturförvaltaren om inget annat alternativ finns ensidigt fattar beslut om planering av trafiken på grundval av dessa. Den trafikorganisatör vars tåg ”missgynnas” av prioritetskriterierna ges genom detta latenta hot ett incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om hur efterfrågan på framkomlighet för det ”missgynnade” tåget ser ut innan infrastrukturförvaltaren beslutar i enlighet med kriterierna. Genom att använda prioritetskriteriernas indirekt styrande verkan kan infrastrukturförvaltaren i samordningsprocessen successivt planera framkomligheten baserad på indirekt ”framtvingad” information om hur trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet ser ut. För att leda till ett resultat som innebär samhällsekonomiskt effektivt användande av infrastrukturen ställs dock särskilda krav på prioritetskriteriernas utformning. Jag har under utredningsarbetets gång låtit utföra en studie, som redovisas i appendix 6, om möjligheten att basera prioritetskriterier på genomsnittsberäknade nyckeltal som representerar samhällsekonomiska bedömningar. Nyckeltalens funktion är att, på liknande sätt som beskrivs i appendix 6, spegla värderingen av de samhällsekonomiska effekter som uppstår när olika tidtabellåtgärder (förskjutning av avgång, fördröjning av körtid, anvisande av annan färdväg och ingen tilldelning av framkomlighet alls) differentierade på typtåg, sträckor och tider på dygnet vidtas. Effekterna kan indelas på följande sätt:

Persontrafik • resenären

– annan restid eller väntetid. • trafikorganisatören

– ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristande trafiksynkronise-

ring vid resenärernas bytespunkter, – ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem.

• samhället

– eventuella trängsel-, miljö- och trafiksäkerhetseffekter till

följd av eventuellt ökad bil-, båt-, och flygtrafik.

Godstrafik • kunden

– längre transporttid för varorna ger ökad kapitalkostnad,

– logistikproblem kan ge högre produktionskostnader och

lägre konkurrenskraft. • trafikorganisatören

– ändrade intäkter, t.ex. till följd av bristfällig samordning av

bytespunkter,

– ändrade driftskostnader, t.ex. till följd av omloppsproblem. • samhället

– eventuella externa effekter till följd av eventuellt ökad bil-

och fartygstrafik. Det är uppenbart att en stor mängd information krävs för att konstruera tjänliga nyckeltal som på ett godtagbart sätt kan spegla effekterna i tabellen. Viktiga delar av informationen kan därtill inte samlas in förrän i ett sent skede i tilldelningsprocessen. Detta gäller särskilt för informationen om trafikorganisatörseffekterna. Problemet skulle kunna hanteras genom att infrastrukturförvaltaren i beskrivningen av järnvägsnätet presenterar prioritetskriterier uppbyggda på nyckeltal som inkluderar värderingar av effekter i omvärlden/samhället och för transportkunderna, men inte för trafikorganisatörerna.

I samordningsprocessen försöker infrastrukturförvaltaren i syfte att lösa upp kapacitetskonflikter förmå trafikorganisatörerna att frivilligt justera sin efterfrågan på framkomlighet. Infrastrukturförvaltaren gör detta genom att föreslå alternativ till den ansökta framkomligheten. Dessa förslag bör då bygga på en tillämpning av

prioritetskriterierna. Berörda trafikorganisatörer som inte samtycker till infrastrukturförvaltarens på detta sätt utarbetade förslag baserar med stor sannolikhet sitt nekande på information nyckeltalen inte fångat in. T.ex. särskilda kostnader som uppstår till följd av att tåget ingår i ett omlopp som bryts om tågläget ändras på visst sätt. Det kan också röra sig om att tåget ifråga kraftigt avviker från de tågtyper nyckeltalen differentierats på.

I detta läge vet berörda trafikorganisatörer att om inte infrastrukturförvaltaren får del av och beaktar ytterligare i sammanhanget relevant information riskerar de att få ett sämre tågläge än nödvändigt. De har då incitament att ge infrastrukturförvaltaren sådan information och bör också ha en rättighet att göra det.

Infrastrukturförvaltaren måste å sin sida värdera den information trafikorganisatörerna eventuellt kompletterar nyckeltalen med. Är informationen relevant och bör påverka kapacitetsplaneringen ska den också användas och ligga till grund för nya förslag till åtgärder som löser upp konstaterade kapacitetskonflikter. Nya förslag kan påverka en eller flera andra sökande, som i sin tur kan vilja komplettera nyckeltalen. På detta sätt fylls informationsunderlaget successivt ut. Det kan av infrastrukturförvaltaren dels utnyttjas till att lägga bättre underbyggda förslag under samordningsprocessen, dels till att fatta bättre grundade ensidiga prioriteringsbeslut om alla kapacitetskonflikter inte kan lösas upp på frivillig grund.

I Sverige används idag en administrativ beslutsmodell för fördelning av infrastrukturkapacitet. Den bygger på att infrastrukturförvaltaren i sista hand har rätt att lösa upp eventuella kapacitetskonflikter genom ensidiga beslut baserade på förpublicerade prioritetskriterier. Några ekonomiska styrmedel används inte i denna modell. Jag har noterat att Banverket i samverkan med trafikintressenterna driver ett förändringsarbete i syfte att utveckla den idag använda administrativa beslutsmodellen.

4.2.1.1 Den administrativa beslutsmodellens fördelar

En effektivare kapacitetsfördelning kan enligt min mening åstadkommas både enklast och snabbast genom en vidareutveckling av den traditionella administrativa beslutsmodellen för tilldelning av infrastrukturkapacitet. Den stora fördelen med denna modell är att den är inarbetad och känd. Modellen behöver därför bara anpassas till de nya krav som ställs på kapacitetsfördelningen. Själva grund-

logiken behöver inte bytas ut. Jag bedömer att Banverkets utvecklingsarbete har goda förutsättningar att resultera i en reformerad administrativ beslutsmodell, som är förenlig med EG-rätten och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Modellen bygger bl.a. på tanken att genomsnittsberäknade nyckeltal som speglar samhälleligt nyttobortfall till följd av kapacitetsplaneringsåtgärder ska läggas till grund för prioritetskriterierna.

Modellen kan enligt min mening också göras förenlig med förslagen om öppnare marknadstillträde som jag lagt fram i detta betänkande och i delbetänkandet Rätt på spåret. Modellen bygger på att det tåg som representerar störst samhällelig nytta ska premieras och därmed komma i åtnjutande av konkurrensfördelar i förhållande till konkurrerande tåg. Är tågen mer eller mindre likadant utformade med avseende på syfte med trafiken, typ av resenärer och gods osv. kan effekterna på respektive tågs intäktsförmåga till följd av att eventuella tidtabellsåtgärder vidtas förväntas bli ganska likartade. Detta behöver dock inte nödvändigtvis innebära att effekterna på kostnadssidan ser likadana ut för de bägge tågen. De konkurrerande tågen ingår t.ex. i var sitt företagsekonomiskt optimerat fordonsomlopp. Ett rubbat omlopp ökar trafikorganisatörens produktionskostnader. Olika omlopp uppvisar också olika kostnadskänslighet för infrastrukturförvaltarens planeringsåtgärder och kostnadseffekter ingår också i den nyttokalkyl infrastrukturförvaltaren ska basera prioriteringen på.

En annan fördel med den administrativa beslutsmodellen är att den kan förenas med låga avgiftskostnader för infrastrukturkapaciteten. Avgiftskostnaden måste dock ställas i relation till kostnaden för mindre användbar framkomlighet. Den senare kostnaden internaliseras hos de trafikorganisatörer som eventuellt tilldelats sämre framkomlighet än vad som är nödvändigt. Jag återkommer strax till denna fråga.

Den administrativa beslutsmodellen kan som sagt förenas med användning av förpublicerade avgifter. Detta kan, om det tillåts, vara intressant om ägaren av infrastrukturen vill att trafiken ska bidra till täckning av järnvägssystemets fasta kostnader. Avgifter med detta syfte togs tidigare ut för trafikens nyttjande av statens spåranläggningar i form av särskilda fordonsavgifter. Tas sådana avgifter ut kan de också vara intressanta utifrån perspektivet effektivisering av kapacitetsplaneringen. Förpublicerade avgifter kan t.ex. användas för att styra bort överefterfrågan på framkomlighet på vissa kända trånga sektioner. Det finns dock risk för att en sådan

användning av avgifterna resulterar i att kapacitetskonflikter flyttas från en del av nätet eller en tidsperiod till en annan. Avgifternas styreffekter måste därför kunna bedömas sammanfalla med prioritetskriteriernas rangordning av olika tåg i olika situationer. I annat fall kan resultatet bli att avgiftsnivån höjs utan att motsvarande effektivisering av kapacitetsfördelningen sker. Oaktat detta anser jag att om särskilda infrastrukturavgifter tas ut i syfte att bidra till finansieringen av infrastrukturens fasta kostnader bör dessa också få användas i styrningssyfte inom ramen för kapacitetstilldelningsprocessen.

4.2.1.2 Modellens nackdelar

Användningen av den administrativa beslutsmodellen är också förknippad med en del nackdelar. Den största nackdelen är bristen på transparens i processen. Denna har att göra med att det är infrastrukturförvaltaren som utformar framkomlighetsalternativ för de sökande. Infrastrukturförvaltarens beslutsunderlag är dock både ofullständigt och för trafikorganisatörerna delvis okänt. Användning av förpublicerade prioritetskriterier ökar transparensen. Om dessa är otydliga blir dock ökningseffekten begränsad.

Prioritetskriterier som speglar samhälleligt nyttobortfall kommer inte att vara helt tydliga. Det är enligt min mening inte möjligt att fånga in hela den komplexa verkligheten i aldrig så finjusterade förpublicerade prioritetskriterier. De måste därför under tilldelningsprocessens gång kompletteras med trafikorganisatörsspecifik information. Denna information kan infrastrukturförvaltaren av sekretesskäl inte delge andra trafikorganisatörer. Dessa kommer därför aldrig att kunna se hur infrastrukturförvaltaren bedömt andra trafikorganisatörers tilläggsinformation. Trafikorganisatörerna kan därför alltid misstänka att infrastrukturförvaltaren agerar på grundval av bristande eller oriktig information.

Infrastrukturförvaltarens kontrollproblem beträffande den kompletterande trafikorganisatörsspecifika information som kan inflyta under samordningsprocessen kan bedömas bli stort. Varje trafikorganisatör har dock alltid möjlighet att gå vidare till Järnvägsstyrelsen och få infrastrukturförvaltarens bedömning prövad.

Infrastrukturförvaltarens ofullständiga bild av trafikorganisatörernas efterfrågan på framkomlighet medför också en annan nackdel. Infrastrukturförvaltaren har små möjligheter att mate-

matiskt optimera olika framkomlighetsalternativ för trafikorganisatörerna. Det skulle förutsätta tillgång till information om trafikorganisatörernas kompletta efterfrågebild. Endast i detta fall skulle det vara möjligt att tydligt spegla nyttobortfallet för varje användbart framkomlighetsalternativ för varje tåg. Infrastrukturförvaltaren har enligt min mening små möjligheter att utkräva tillräcklig information av trafikorganisatörerna om deras efterfrågan när en administrativ beslutsmodell används. Bristen på matematisk optimering riskerar att leda till att alla eller vissa trafikorganisatörers internaliserade kostnader för sämre framkomlighet blir högre än nödvändigt. Huruvida detta blir fallet eller inte avgörs av hur duktiga infrastrukturförvaltarens kapacitetsplanerare är. Deras yrkesskicklighet är baserad på lång tids erfarenhet och ska inte underskattas. Den är dock svår att mäta.

En ytterligare nackdel är att användningen av en administrativ beslutsmodell riskerar att leda till en tidsödande tilldelningsprocess. Den administrativa beslutsmodellen tillåter inte heller att trafikorganisatörerna samtidigt efterfrågar framkomlighet och leveranssäkerhet vid infrastrukturförvaltarens leverans av den vid den operativa tågdriften. Efterfrågan på kvalitet i leveransen av planerad framkomlighet kan dock som tidigare påpekats hanteras i trafikeringsavtalen.

4.2.2 Den iterativa prissättningsmodellen

Ekonomiska styrmedel kan som sagt användas i samordningsprocessen för att via budgivning förmå trafikorganisatörerna att värdera framkomlighetsalternativ.

Teoretiskt sett bygger modellen på att trafikorganisatörernas betalningsvilja för framkomlighet kan anses spegla det samhällsekonomiskt effektiva användandet av infrastrukturen.

Problemet ligger i att alternativen närmast är oändliga samt att infrastrukturförvaltaren har dålig kännedom om hur trafikorganisatörerna värdesätter dem. Infrastrukturförvaltaren vet därför inte exakt vilka olika kapacitetsprodukter som är värdefulla för trafikorganisatörerna. Teoretiskt kan detta problem lösas genom att trafikorganisatörerna själva och oberoende av varandra får föreslå såväl utformning av framkomlighet som värdering av denna inom ramen för en iterativ kommunikationsprocess, som infrastrukturförvaltaren ansvarar för. Under utredningsarbetets gång har jag låtit

utföra en studie över hur detta i praktiken skulle kunna gå till. Resultatet av studien återfinns i annex 5.

Tanken är att trafikorganisatörerna, med hjälp av IT-baserade kommunikations- och optimeringsverktyg som infrastrukturförvaltaren ansvarar för, i omgångar själva utformar och värderar sin efterfrågan på framkomlighet. På basis av resultatet från föregående omgång justerar sedan varje trafikorganisatör sina förslag i förhållande till andra trafikorganisatörers förslag intill dess alla kapacitetskonflikter upplösts. Optimeringen bygger på att högre värderad efterfrågan går före lägre värderad. Den som närmare vill studera tekniken ifråga hänvisas till annex 5.

Utvecklingen av budgivningsmetoden har hittills skett inom ramen för högskoleväsendets och VTIs verksamhet med finansiellt stöd av Banverket. När metoden är mogen att testas under mer verklighetsliknande omständigheter förutsätter jag att Banverket eller någon annan infrastrukturförvaltare medverkar mer aktivt i arbetet med att testa och utvärdera metodens användbarhet.

4.2.2.1 Modellens fördelar

En tilldelningsmodell byggande på samtidig prissättning och utformning av infrastrukturkapacitet inom ramen för en iterativ process har flera fördelar. Den är förenlig med EG-rättens regler och bakomliggande syften. Den iterativa process det är fråga om är ju bara en variant på hur samordningsprocessen kan organiseras. EGrättens regler om banavgifter lämnar också möjlighet att använda lämpligt utformade avgiftsinstrument i styrande syfte under denna process.

Modellen och resultatet av dess tillämpning kommer med all sannolikhet att uppfattas som transparent av trafikorganisatörerna. Det är ju deras egna förslag som ligger till grund för optimeringen och de har goda möjligheter att successivt justera dem. Förutsättningen är dock att optimeringsfunktionen accepteras av alla, programvaran är tillförlitlig och användarvänlig samt att datorkapaciteten räcker till för att genomföra alla nödvändiga beräkningar av olika framkomlighetsalternativ. En ytterligare förutsättning är att det går att i programvaran representera alla viktigare aspekter på infrastrukturens och efterfrågans utseende. T.ex. vore det en fördel om även krav på kvalitet i trafikledningens leverans på kapacitet vid

den operativa tågdriften kunde efterfrågas samtidigt med den planerade framkomligheten.

För trafikorganisatörerna kan modellens användning utgöra en möjlighet att både minska produktionskostnaderna och öka intäkterna. Förutsättningen är att dagens fördelning av kapacitet avviker på ett mer betydande sätt från den fördelning som speglar trafikorganisatörernas betalningsvilja. Om detta inte är fallet kan istället metodens användning uppfattas som ett hot. Potentiellt lovar enligt min mening den iterativa prissättningsmodellen större effektiviseringsmöjligheter än någon annan modell, om än på längre sikt.

4.2.2.2 Modellens nackdelar

En psykologiskt viktig nackdel är att en användning av modellen leder till högre avgiftskostnader för trafiken att använda infrastrukturen. Om inte denna kostnad uppvägs av sänkta, hos trafikorganisatörerna internaliserade, kostnader för mindre användbar framkomlighet kommer detta att leda till höjda transportpriser och minskande lönsamhet i branschen. Innan modellen prövats är det inte möjligt att göra annat än att gissa om en minskning av de i trafiken internaliserade kostnaderna uppväger en höjning av kostnaden för att använda infrastrukturen. Under alla omständigheter skulle dock vissa tågtyper sannolikt gynnas mer och andra mindre om modellen används. Godstrafikorganisatörernas hittills ganska påtagligt visade intresse för modellens utveckling talar för detta.

Den största nackdelen är att modellen ännu inte är färdigutvecklad. Detsamma gäller för de IT-verktyg som är nödvändiga för modellens praktiska användande. Ingen vet därför i dagsläget om den kan användas praktiskt för tilldelning av kapacitet på det svenska järnvägsnätet.

En möjlig nackdel är att modellen under vissa förutsättningar skulle kunna missbrukas av trafikorganisatörer med stark finansiell ställning. Ska användandet av ekonomiska styrmedel leda till ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen bör varje trafikorganisatör vara villig att betala för ett tågs framkomlighet upp till den gräns där tågets betalningsförmåga tar slut. I konkurrenshämmande syfte kan dock en finansiellt stark trafikorganisatör i vissa fall tänkas betala mer och därigenom slå ut ett konkurrerande tåg med högre betalningsförmåga.

4.2.3 Den mixade avgifts- och auktionsmodellen

Förpublicerade avgifter kan, i syfte att förebygga kapacitetskonflikter, användas för att styra efterfrågans utformning i trafikorganisatörernas ansökningar om infrastrukturkapacitet. Efterfrågan på framkomlighet kan t.ex. vara så stor att väsentlig kapacitetsbrist kan förutses på delar av järnvägsnätet under vissa tider. Förpublicerade avgifter kan då som sagt användas för att prissätta dessa delar högre under de tider kapacitetsbristen kan förutses uppkomma. Eftersom det finns en risk för att detta resulterar i att kapacitetskonflikter flyttas från viss tid eller del av järnvägsnätet till en annan, måste användning av förpublicerade avgifter därför kombineras med någon annan planeringsmetod.

Förpublicerade avgifter kan, som t.ex. i Tyskland, kombineras med en avslutande budgivning av auktionskaraktär, vars syfte är att lösa upp kapacitetskonflikter som kvarstår efter samordningsprocessen. De förpublicerade avgifterna är i Tyskland utformade som priser för olika kapacitetsprodukter, som bl.a. anpassats till på marknaden kända tågtypers generella krav på framkomlighet. En dyrare kapacitetsprodukt har företräde framför en billigare när kapacitetskonflikter ska lösas upp och på detta sätt kan man hävda att de förpublicerade avgifterna innehåller vissa inslag av prioritetskriterier. För att vid kapacitetskonflikter skilja mellan sökande, som i samordningsprocessen inte frivilligt justerat sin efterfrågan på framkomlighet och som köpt samma typ av kapacitetsprodukt för sina tåg, används auktioner.

Auktionerna går ut på att de inblandade trafikorganisatörerna får visa betalningsvilja för det framkomlighetsalternativ de i samordningsprocessen vägrat att justera. Den trafikorganisatör som visar högst betalningsvilja i varje konflikt får därmed sina framkomlighetsönskemål helt tillgodosedda. De övriga riskerar att få nöja sig med den framkomlighet som kan planeras för deras tåg med användning av restkapacitet. De riskerar alltså att hamna sist i kön, efter alla som fick tåglägen i samordningsprocessen och efter vinnarna i auktionerna.

Nackdelen med att kombinera förpublicerade avgifter med avslutande auktioner är att infrastrukturförvaltaren i samordningsprocessen riskerar att inte ha något bra underlag för konstruktion av förslag till alternativ framkomlighet. De förpublicerade avgifterna påverkar ju främst trafikorganisatörernas utformning av de framkomlighetsalternativ de i första hand efterfrågar. Det latenta

hotet om avslutande auktion riktar sig visserligen mot tåg som har svag betalningsförmåga. Men hur efterfrågan på deras framkomlighet ser ut har ju i utgångsläget infrastrukturförvaltaren begränsad kännedom om. Det kan därför bli svårt för denne att utforma acceptabla förslag på hur kapacitetskonflikter ska lösas upp i samordningsprocessen. Detta skulle enligt min mening förutsätta någon form av iterativa budgivningsprocesser i samordningsprocessen. Hur denna typ av aktiviteter ska organiseras på annat sätt än som föreslås i appendix 5 för att fungera effektivt är dock inte självklart. Jag bedömer därför att det på kort sikt kan vara svårt att utforma en mixad modell på ett sätt som medger en tillämpning förenlig med kravet på samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen.

5 Sektorsansvaret

5.1 Inledning

Jag anmälde redan i det inledande kapitlet att jag medvetet avgränsat utredningsarbetet från att omfatta en översyn av sektorsansvar och sektorsuppgifter inom järnvägssektorn. Orsaken är, trots de önskemål som framförts från olika håll, att denna fråga bör utredas i ett sektorsövergripande perspektiv med samtidig översyn av berörda frågor inom väg-, luftfarts- och sjöfartssektorn. Det gäller t.ex. hur den långsiktiga infrastrukturplaneringen ska utvecklas i ett intermodalt perspektiv. Översynen måste av detta och andra skäl innefatta rollfördelningen mellan regeringskansliet, SIKA, de olika trafikverken och andra berörda myndigheter.

5.2 Synpunkter på sektorsansvaret

Banverkets sektorsansvar och sektorsuppgifter formulerades i budgetpropositionen 96/97. Enligt instruktionen har Banverket ett samlat sektorsansvar för hela järnvägssystemet samt även tunnelbana och spårväg. Verket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare ska man inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Banverket har i en PM, Banverkets sektorsansvar (juni 2003), beskrivit hur man anser att sektorsansvaret ska tolkas och utövas.

Det kan noteras att sektorsansvaret i stort sett utövas utan särskild föreskriftsrätt eller andra mandat. I vissa sammanhang, exempelvis för sammanställning av statistik för sektorn utöver de uppgifter som inkrävs i samarbete med och stöd av SIKA:s uppgift inom detta område, finns det enligt min mening anledning att överväga tydligare mandat för Banverket.

Sektorsansvaret SOU 2003:104

Innebörden av och innehållet i sektorsansvar och sektorsuppgifter har orsakat långtgående diskussioner inte minst inom järnvägssektorn. För mig innebär sektorsansvaret att under regeringen bereda och verkställa frågor som berör olika intressenter inom sektorn i deras interna samarbete eller i deras relationer till de andra trafiksektorerna och samhället i övrigt. Det gäller även om de är av främjande karaktär. Det specifika ansvar som en sektorsansvarig myndighet har innebär bl.a. att ta ställning i frågor där olika aktörers intressen kan behöva vägas mot varandra. Det kan exempelvis gälla hur de finansiella medel som sektorn förfogar över ska fördelas mellan järnvägens olika infrastrukturförvaltare eller mellan dessa och åtgärder som mer direkt är ägnade att stödja järnvägsföretagen.

I sektorsansvaret får också anses ligga en allmän uppgift att följa utvecklingen inom sektorn och till regeringen föreslå lämpliga åtgärder för dess utveckling. Eftersom sådana ställningstaganden kan inkräkta på finansiella förutsättningar att utöva infrastrukturförvaltningen måste ansvaret kunna utövas med integritet från andra uppgifter inom myndigheterna.

Utövande av sektorsansvar får alltså inte förvecklas med den verksamhet som utövas inom branschorgan för att gemensamt plädera för sektorns intressen. Givetvis kan Banverket i egenskap av infrastrukturförvaltare delta i sådana aktiviteter. I egenskap av sektorsansvarig ska verket dock då det är nödvändigt ta ställning mellan olika intressenter och deras önskemål oavsett om det riktar sig direkt mot inblandade parter eller innebär att man upprättar förslag till regeringen inför frågans fortsatta beredning.

Banverkets systerorganisationer, Banestyrelsen i Danmark och Jernbaneverket i Norge, har aldrig haft något uttalat sektorsansvar på liknande sätt som Banverket. Man har ändock under tiden för min utredning funnit anledning att i bägge länderna ytterligare renodla Banestyrelsens respektive Jernbaneverkets roll till att entydigt vara infrastrukturförvaltare. Jag har förstått att man gjort detta för att slippa misstanken om att infrastrukturförvaltarna skulle kunna ha några favörer genom att utöva flera roller under regeringen när man samarbetar och ingår avtal med järnvägsföretagen. Just förekomsten av ett avtalsreglerat samarbete mellan infrastrukturförvaltarna och deras kunder, järnvägsföretag eller andra som abonnerar på kapacitet och framkomlighet på spåret, gör att sektorsansvaret enligt min mening är svårare att förena med infrastrukturförvaltning inom järnvägen än inom vägsektorn.

Banverkets tolkning av hur sektorsansvaret ska utövas kan enligt min uppfattning leda till oklarheter både inom verket och för externa intressenter om i vilken roll verket uppträder i olika sammanhang. Detta är också synpunkter som förts fram till mig från andra intressenter inom sektorn. Det är därför angeläget att verket genom den formella, organisatoriska ansvarsfördelningen och på annat sätt är tydligt i sitt agerande i förhållande till omgivningen. Detsamma kan sägas beträffande agerandet mellan olika enheter inom verket. Problemet är dock i många avseenden likartat för de övriga trafikverken och torde vara svårt att helt eliminera så länge som sektorsansvar och infrastrukturförvaltning förenas inom en myndighet.

Sektorsansvaret får inte förväxlas med de tillsyns- och kontrolluppgifter som Järnvägsstyrelsen kommer att utöva. Detta oaktat måste samtidigt konstateras att Järnvägsstyrelsen enligt EG-rätten och den nya svenska lagstiftningen kommer att ha beröringspunkter med de uppgifter som Banverket utövar inom ramen för sektorsansvaret. Mest uppenbart är detta i den marknadsövervakande roll som Järnvägsstyrelsen ska utöva. I den förväntas styrelsen redan enligt EG-rätten ta initiativ till åtgärder som befrämjar konkurrensen. Jag förutsätter att Banverket och Järnvägsstyrelsen kommer att samverka i sådana frågor för att finna effektiva lösningar för sektorns utveckling.

Jag vill i detta sammanhang notera att den engelska regulatorn, the office of the Rail Regulator och SRA, the Strategic Rail Authority, har upprättat ett dokument där man kodifierat ansvarsfördelning och samarbete mellan myndigheterna.

6 Planeringsfrågor

• Järnvägen bör ägnas större uppmärksamhet i den kommunala

planeringen, • Banverket bör utvidga bevakningen av järnvägssektorns behov i

olika offentliga planeringsprocesser.

6.1 Inledning

Jag har i rapporten ”Förvaltningen av järnvägens fastigheter”, vilken återfinns som appendix 4 i bilagedelen till detta betänkande, konstaterat att i samband med bolagiseringen av SJ överfördes förvaltningen av vissa från kommersiella utgångspunkter intressanta järnvägsfastigheter till Swedcarrier AB:s för ändamålet bildade dotterbolag Jernhusen AB.

Olika transport- och trafikintressenter uttryckte i samband med framtagandet av nämnda rapport en oro för att de nya formerna och villkoren för fastighetsförvaltningen innebar att kopplingen till järnvägsverksamheten hade försämrats eller riskerade att komma att göra detta.

I förlängningen kan detta skapa problem för järnvägstrafiken att fylla den funktion som förväntas enligt fastställd transportpolitik. Problemet gäller även mer generellt terminalerna och den service som erbjuds resenärer, varuägare och järnvägsföretag.

Innan SJ:s bolagisering var fastighetsförvaltningen inom SJ Fastighetsdivision en transportpolitiskt motiverad del av SJ:s uppdrag. Restriktionerna för Jernhusens agerande efter bolagiseringen har form av servitut samt reglering av markanvändningsplanering. Sammantagna utgör de ett visst skydd för användningen av den mark som behövs för utnyttjande av järnvägssystemets befintliga anläggningar respektive tillkomst av planerade anläggningar i systemet. Restriktionerna förutsätter att andra aktörer, så länge

detta inte uttrycks i bolagsordning eller liknande instruktioner till Jernhusen, ska och kan hävda transportpolitiken gentemot Jernhusen.

I jämförelse med en rad andra länder är Sverige det enda exemplet där sambandet mellan järnvägsfastigheterna och järnvägstrafiken påtagligt har brutits.

Mitt intryck är att det finns brister i mer systematiska kontakter såväl inom järnvägssektorn som mellan järnvägssektorn och kommuner eller länsstyrelser när det gäller dessa frågor. Ett intryck som förstärks av de brister i dagens fysiska planering sett ur ett kollektivtrafikperspektiv som Kollektivtrafikkommittén påtalat i sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67).

Risken finns att detta kan leda till ett sämre läge för järnvägen i förhållande till konkurrerande intressen vid kommunala planbeslut.

I min rapport föreslog jag därför att Banverket som sektormyndighet bör bistå sektorns olika terminalägare, anläggningsförvaltare m.m. i deras kontakter med kommuner och länsstyrelser rörande markanvändningsplanering.

Jag hänvisar i övrigt till rapporten och konstaterar att de förslag jag lämnade i fjol för närvarande bereds inom Näringsdepartementet.

6.2 Brister i dagens fysiska planering kontra annan offentlig planering

Kollektivtrafikkommittén kom i sitt slutbetänkande bl.a. till följande slutsatser:

På regional nivå saknas idag i stort sett helt fysisk planering. Det är bara i Stockholmsregionen och någon mån i Göteborgsregionen där det tas fram regionala, fysiska planer. Dessa är dock inte bindande. Trafikhuvudmännen har i allmänhet endast kortsiktiga planer för trafiken. Vägverk och banverk tar fram sina infrastrukturplaner som avser en period på 10–12 år som revideras vart fjärde år. Det finns alltså ingen samordning mellan den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och kollektivtrafiken på regional nivå. På kommunal nivå finns översiktsplaner men inte heller dessa är bindande. Översiktsplanen skulle kunna vara ett viktigt instrument för att ta vara på kollektivtrafikens krav. Mycket få kommuner har trafikplaner som underlag för översiktsplanearbetet. Genomförandet idag av den fysiska planeringen sker helt på kommunens villkor. På regional nivå kan en regionplan

eller motsvarande endast utgöra en vägledning för kommunernas

översiktsplanering. Ofta är det byggherrens intresse, som leder till

lokalisering av bostäder och verksamheter.

Grundat på ovanstående föreslog Kollektivtrafikkommittén bl.a. att de nämnda planeringsprocesserna måste samordnas bättre i syfte att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik.

Jag delar i många delar Kollektivtrafikkommitténs konstateranden beträffande ovan nämnda brister. Jag vill dock också tillägga att i enlighet med vad det framgår i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur att länsstyrelserna ska upprätta länsplaner till ledning vid fördelning av medel för nyinvesteringar och förbättringsåtgärder i infrastrukturen. Länsstyrelserna har därmed en viktig koordinerande roll i infrastrukturplaneringen.

Liksom Kollektivtrafikkommittén anser jag att det finns anledning att se över samordningen av olika offentliga planeringsprocesser. Detta är en viktig åtgärd som, om den genomförs på rätt sätt, inte bara skulle gynna den av trafikhuvudmännen initierade kollektivtrafiken utan även den kommersiellt bedrivna järnvägstrafiken.

Det finns dock flera problem som måste lösas innan detta kan genomföras. Allra mest uppenbart är att Kollektivtrafikkommitténs förslag, av självklara skäl, är skrivna utifrån ett perspektiv där ansvaret för såväl kollektivtrafikens planering som dess utförande ligger hos trafikhuvudmännen.

Även om många trafikhuvudmän i dag inte arbetar med någon offentlig långsiktig planering torde det ändå vara en ganska enkel sak att åtgärda för att på så vis fånga in trafikhuvudmannatrafikens långsiktiga utveckling.

Hur tillgodose den kommersiella järnvägstrafikens intressen?

Svårigheten ligger i hur man ska fånga in den kommersiellt bedrivna persontrafikens och godstrafikens långsiktiga intressen.

Intressekonflikter kan uppstå mellan den rent kommersiellt bedrivna persontrafiken och den av samhällsorgan upphandlade trafiken och mellan olika slag av persontrafik och godstrafik.

Den förra konflikten elimineras delvis om strategiska trafikförsörjningsprogram upprättas av trafikhuvudmännen och Rikstrafiken. De strategiska trafikförsörjningsprogrammen bör bl.a. kunna utgöra en bra grund för kommersiellt verkande järnvägsföretag att

ta ställning till vilken trafik de kan komma att erbjuda på marknaden.

Sammantaget bör detta betyda att de kommersiella trafikutövarna, trafikhuvudmännen och Rikstrafiken då till stora delar har gemensamma utgångspunkter vid fullgörandet av den operativa trafikförsörjningen grundat på trafikförsörjningsprogrammen.

Kraven på de offentliga planeringsprocesserna ökar

De senaste årens strukturförändringar på järnvägsmarknaden innebär att högre krav ställs på Banverkets planeringsprocess. Olika intressen ska fångas upp, värderas mot varandra och prioriteras. I processen ingår också att fånga in olika markanvändningsfrågor som är relevanta i en sådan bedömning.

Detta har också tagit sig uttryck i att Banverket i arbetet med Framtidsplan 2004–2015 bedrivit ett betydligt mer omfattande arbete med kvalificerade avvägningar än vid tidigare planeringsomgångar.

Enligt min mening talar allt för att kraven på Banverkets planeringsprocess och de planeringsprocesser den i sin tur är beroende av i framtiden kommer att öka än mer. Det är föga troligt att de kommersiellt agerande järnvägsföretagen själva kommer att ha intresse eller ens möjlighet att delta med stora resurser i Banverkets eller andra samhällsorgans långsiktiga planering. Det är mer troligt att man istället kommer att ställa krav på att de offentliga planeringsprocesserna i större utsträckning än i dag kommer ha förmåga att fånga upp deras intressen i dessa frågor. De offentliga planeringsprocesserna måste enligt min mening anpassas till detta förhållande.

För att ta tillvara den kommersiella järnvägstrafikens intressen i infrastrukturutvecklings- och markanvändningsplaneringen kommer det att krävas att såväl Banverket som andra relevanta planeringsorgan kan genomföra kontinuerliga och kvalificerade marknadsanalyser som förmår att fånga upp, prognostisera och troliggöra järnvägstrafikens utveckling på såväl kort som lång sikt.

Det är inte bara Banverket utan givetvis också de andra trafikverken samt länsstyrelserna och i förekommande fall regionstyrelserna som från statens sida har en roll att spela i detta. Alla trafikverk har mark-/fastighetsanspråk som de behöver hävda gentemot kommuner och fastighetsägare. Det finns också en intermodalitets-

aspekt i detta. Kontaktytorna mellan trafikslagen bör utvecklas, inte minst gäller detta terminaler av olika typer. Ett nära samarbete mellan trafikverken är därför nödvändigt i denna fråga. Samarbetet bör dokumenteras.

Kommunernas roll

Som framgått tidigare har kommunerna en nyckelroll att spela för möjligheterna att säkerställa mark för transport- och järnvägsändamål. Det är kommunerna som genom bestämmelserna i Planoch bygglagen ytterst bestämmer till vilket ändamål mark i kommunen ska användas.

Om den spårbundna godstrafiken ska kunna spela en framträdande roll i framtiden, krävs ett aktivt engagemang från enskilda kommuners sida att främja spårtrafik och dess möjligheter att etablera infrastruktur, terminaler och andra anläggningar på ett bra sätt.

Kommunerna har att beakta samverkan mellan trafikslagen inom såväl persontrafiken som godstrafiken i sin fysiska planering i syfte att få till stånd en effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning och hushållning av kommunens markresurser.

6.3 Slutsats

Jag delar Kollektivtrafikkommitténs uppfattning att en bättre samordning av olika offentliga planeringsprocesser behövs, men det måste ske ur ett bredare perspektiv än bara kollektivtrafikens. Framför allt är det viktigt att också fånga upp den kommersiellt bedrivna järnvägstrafikens intressen och behov vad gäller infrastrukturåtgärder samt anspråk på mark och anläggningar.

Enligt min uppfattning kan det finnas anledning att stärka dialogen mellan de berörda statliga myndigheterna och den kommunala sektorn i infrastrukturplanerings- och markanvändningsfrågor då dessa utgör en viktig del av samhällsplaneringen.

7 Järnvägens kompetensförsörjning

• Kompetensförsörjningen är central för järnvägssektorns

utveckling, • Järnvägssektorns certifierbara kärnkompetenser bör identifieras

och bilda underlag för olika utbildningar, • Järnvägsstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram och administrera

ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst,

• Staten bör inkludera järnvägssektorns FoU-verksamhet i en

kompentensutvecklingsstrategi.

7.1 Inledning

Yrkesutbildning

Vid järnvägens tillkomst representerade den för dåtiden en avancerad teknologi och var samtidigt en attraktiv arbetsplats med status där det krävdes en hög kompetensnivå av de anställda. Den utbildning som krävdes för att utföra arbetsuppgifterna tillhandahölls internt inom järnvägsföretaget som också tillhandahöll boende och sjukvård för de anställda.

Då järnvägen var ett tämligen slutet system innebar detta att järnvägen till största delen skötte sin egen kompetensutveckling med bl.a. egna skolor och egna regler för examinering.

Det var först i slutet på 70-talet som en del av den interna tekniska grundutbildningen omvandlades till s.k. offentlig påbyggnadsutbildning på den tidigare yrkesskolan. Detta gällde främst teknikyrkena inom järnvägens infrastruktur och fordonsunderhåll. Dessa utbildningar genomfördes på den tidigare SJ-skolan, numera Banskolan, i Ängelholm.

I slutet på 90-talet när privata aktörer på olika områden inom järnvägssektorn återigen började dyka upp framstod den ettåriga

påbyggnadsutbildningen som en bra rekryteringsväg av nyanställda inte bara till Banverket utan även till de privata entreprenörerna. Man fick i stort sett omgående tillgång till personal som kunde utföra det grundläggande underhållsarbetet vid järnvägens infrastruktur. Alternativet för de privata aktörerna var att locka över redan anställda inom t.ex. Banverket eller vice versa för Banverkets del. Den offentliga utbildning som genomfördes på 70- och i början på 80-talet som fordonsteknisk påbyggnadsutbildning, upphörde i samband med delningen av SJ 1988. SJ ansåg då att det inte längre fanns behov av en sådan utbildning.

Akademisk utbildning

När det gäller tillgång till akademisk järnvägsutbildning så har den i Sverige såväl som övriga Europa i mycket liten grad tillgodosetts av universitet och högskolor. Järnvägskompetensen har till största delen funnits och utvecklats hos aktörerna inom järnvägssektorn. Delvis som ett resultat av den slutenhet som funnits, och som till viss del består, hos de europeiska järnvägsförvaltningarna och andra företag i sektorn. I takt med att denna slutenhet börjat luckras upp har också det reguljära akademiska systemet börjat tillhandahålla akademisk järnvägsutbildning.

En utbildningslinje som nyligen startats är utbildningen till järnvägsingenjör som genomförs av Lunds Tekniska Högskola tillsammans med Banskolan i Ängelholm. Även KTH medverkar i genomförandet. Jag har erfarit att denna utbildningslinje är starkt efterfrågad av sektorn bl.a. därför att den tar ett helhetsgrepp på järnvägens hela infrastruktur och dess systemfunktioner.

KTH bedriver också inom ramen för sin egen verksamhet i Stockholm ett flertal relevanta kurser liksom forskarutbildning.

I Göteborg etablerar Chalmers Tekniska Högskola och Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet för närvarande ett kompetenscenter där godstransporter på järnväg är ett betydelsefullt inslag.

7.2 Problemet

En viktig frågeställning för mig under utredningens gång har varit hur den framtida järnvägskompetensen ska fortsätta att utvecklas.

En annan viktig frågeställning har varit hur den ska kunna implementeras i transportsektorns totala kompetensstruktur och samtidigt kunna bidra till att hela transportnäringen blir attraktiv för olika kategorier av arbetstagare med flera framtida yrkesområden som en gemensam bas för individernas kompetens.

I mina kontakter med sektorns aktörer har jag också kunnat konstatera en stor samstämmighet om att sektorn står inför stora utmaningar om man ska lyckas bibehålla och stärka sin ställning på transportmarknaden i framtiden. En av dessa utmaningar är att åstadkomma förutsättningar för en god kompetensutveckling inom sektorn.

7.3 Diskussion kring och slutsatser av konkreta frågeställningar

För att belysa detta område och för att få ett underlag till förslag om hur ramvillkor ska utformas avseende kompetensbehovet inom järnvägen har jag samlat sektorns aktörer kring ett antal konkreta frågeställningar och en diskussion kring dessa.

Såväl frågeställningarna som de diskussioner som fördes med anledning av dessa samt mina slutsatser grundat på detta framgår av nedanstående.

Järnvägsspecifik kompetensutveckling

Det förefaller finnas stora skillnader mellan de olika aktörernas möjligheter att internt tillgodose sitt eget behov av kompetensutveckling. Vissa aktörer tillgodoser internt mindre än tio procent av sitt behov medan andra tillgodoser mer än 80 procent internt.

En utbildning som ofta kommer på tal i detta sammanhang är tågförarutbildningen där järnvägsföretagen uppger att det inom de närmaste åren finns ett behov av 150–250 nya förare per år och att man 2012 kan se en puckel i efterfrågan av förare beroende på stora pensionsavgångar från lokföraryrket.

I dag genomförs tågförarutbildning som kvalificerad yrkesutbildning (KY) på tre platser i landet. Dessa är Mjölby, Hallsberg och Ängelholm. Totalt finns av Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning beviljat plats för 107 elever. Förarutbildningarna i Hallsberg och Ängelholm är nystartade under 2003.

Jag bedömer att behovet kommer att öka och att det finns det kapacitet att öka intaget på i dag befintliga utbildningsplatser. Detta förutsätter att Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning i motsvarande grad beviljar medel för den utökning som bedöms nödvändig. Ett alternativ som järnvägsföretagen kan överväga om inte befintliga utbildningsplatser räcker till, är att komma överens med en utbildningsleverantör om en uppdragsutbildning som ger kursdeltagarna samma kompetens som motsvarande KY-utbildning.

Dock måste jag påpeka att KY-utbildningen i sig utgör ett osäkerhetsmoment då det bara tre år framåt är känt vilka utbildningar som prioriteras.

Hos de aktörer som arbetar med underhåll- och byggnation av infrastrukturen (inkl. Banverket) kan det understundom uppstå flaskhalsar när det gäller att snabbt få fram utbildade medarbetare inom ban-, el-, signal- och delvis televerksamheten. I övrigt menar dessa aktörer att man får sina kompetensutvecklingsbehov tillfredsställda inom rimlig tid.

Fordonsunderhållsföretagen uppger att det endast är en försvinnande liten del av deras kompetensutvecklingsbehov som tillfredsställs externt men att man inte upplever detta som något påtagligt problem. Järnvägsföretagen ser dock ett behov av reparatörer och kommer gemensamt att under 2004 utreda denna fråga.

Mina slutsatser

Grundat på ovan nämnda diskussion är min slutsats att det f.n. finns ett utbud som väl motsvarar efterfrågan av offentligt utbildade tågförare. På underhållssidan, både vad gäller infrastruktur som fordon, verkar aktörerna ha kontroll över situationen och har, främst genom egna insatser, en tillfredsställande kompetensutvecklingssituation.

Jag vill dock i detta sammanhang också framhålla att det är olyckligt att lagstiftningen i dag endast tillåter kommuner och företag med s.k. F-skattsedel att vara huvudmän för KY. Det vore enligt min mening önskvärt att även statliga myndigheter och verk skulle kunna vara huvudmän för denna utbildningsform. Min bedömning är att detta skulle gagna möjligheterna att hantera de ofrånkomliga fluktuationerna i såväl utbud som efterfrågan av specifika utbildningar.

Det kan finnas anledning att för framför allt tågförarutbildningarna hitta en mer långsiktigt stabil lösning än KY-utbildningen.

Hur fungerar utbildningsmarknaden?

Järnvägsföretagen upplever i allmänhet att utbildningsmarknaden för deras del i dag fungerar tillfredställande. Inom infrastrukturområdet upplever vissa entreprenörer att det finns flaskhalsar främst när det gäller att få personal certifierad. Denna fråga är normalt knuten till affärsprocessen vilket innebär att entreprenörerna efter det att en upphandling vunnits ofta har för kort tid till att tillse detta innan uppdraget ska påbörjas. Fordonsunderhållsföretagens höga själförsörjningsgrad förklaras av att man inte anser att utbildningsmarknaden fungerar tillfredsställande sett ur deras perspektiv.

En aktör som på olika vis påverkar utbildningsmarknaden är Järnvägsinspektionen. Många av de övriga aktörerna har för mig påpekat att de upplever Järnvägsinspektionen som en flaskhals. Vad man främst vänder sig emot är att Järnvägsinspektionen ofta utifrån sin uppgift intervenerar på detaljnivå snarare än på en mer övergripande målnivå. De efterlyser därför funktionella definitioner av kompetensnivåer m.m. utifrån lämpliga mål. På alla nivåer efterlyses internationell (europeisk) certifiering.

Ett exempel på ett arbete som redan genomförts och som stödjer denna tankegång är den av Branschföreningen Tågoperatörerna och arbetsgivarorganisationen Almega gemensamt framtagna modellen för utbildning av tågförare.

Modellen har nyligen godkänts av Järnvägsinspektionen och kommer bl.a. att få som effekt att inspektionen slipper den omfattande handläggning för att godkänna en stor mängd individuella, av varje enskilt järnvägsföretag framtagna, utbildningsplaner som tidigare var fallet.

Det tidigare systemet har varit betungande för alla inblandade parter. För järnvägsföretagens del har det varit kostsamt att ta fram utvecklingsplaner för varje egen yrkesgrupp. Järnvägsinspektionen har som sagt tvingas till en omfattande och resursslukande handläggning av dessa.

Sist men inte minst har kursdeltagarna funnit sig i en situation där dokumentation av genomgången utbildning inte vilat på en erkänd och gemensam grund. Det sistnämnda har försvårat för tåg-

och lokförare att byta arbetsgivare om de så önskar då det inte finns något allmänt och erkänt ”körkort” eller certifikat för denna yrkeskategori som visar deras kompetens. För järnvägsföretagen i rollen som arbetsgivare har – av samma anledning – detta varit ett problem när de i sin tur söker nya medarbetare.

Mina slutsatser

Min slutsats blir att den utbildningsmarknad som i dag finns vad gäller järnvägsföretagens och infrastrukturunderhållsföretagens del fungerar i stort sett bra och på normala marknadsmässiga villkor. Samtidigt önskar sig nämnda aktörer en mer utvecklad konkurrens mellan olika leverantörer av utbildningstjänster. Fordonsunderhållsföretagen är mindre nöjda men har å andra sidan kunnat klara sina kompetensförsörjningsbehov genom interna insatser.

En fråga som gång på gång återkommit i mina diskussioner kring utbildningsfrågorna är behovet av certifiering. Inte bara av utbildningen som sådan utan även av de företag som levererar utbildningstjänster. Planer som innehåller detaljerade mål har enligt min mening också fördelen att de blir oberoende av de förkunskaper som eleverna har.

Jag vill också framhålla ytterligare en säkerhetsmässig fördel med möjligheten att certifiera relevanta yrkeskategorier inom järnvägssektorn. En certifiering som vilar på en erkänd och gemensam grund möjliggör ett centralt register för tågförare samt annan personal i säkerhetstjänst.

Ett sådant register kommer enligt min uppfattning att underlätta uppföljning av händelser i tågtrafiken vilket i sin tur ger möjlighet att ytterligare stärka järnvägssektorn ur ett trafiksäkerhetsperspektiv. Min uppfattning är att sådant nämnt register är en offentlig uppgift för vilken en relevant myndighet bör åläggas ansvar för.

Finns kritiska kompetenser tillgängliga på marknaden?

Järnvägsföretagen upplever i allmänhet inga problem på detta område i dag, men man betonar samtidigt att när pensionsavgångarna för tåg- och lokförare kommer igång på allvar om 3–4 år kommer det att bli problematiskt. För Banverket och infrastrukturunderhållsföretagen är det bitvis svårt att få tillgång till ban-, el-,

signal- och telekompetenser. Fordonsunderhållsföretagen kan inte alls få tag på relevant kompetens på marknaden.

En viktig reflektion samtliga aktörer gör är hur sektorn ska göras mer attraktiv ur ett arbetstagarperspektiv så att gymnasieelever söker sig till denna. Ytterligare en fråga som kommer upp är hur sektorn ska göras mer attraktiv för kvinnor. Aktörerna, framför allt järnvägsföretagen, upplever också att det är problematiskt att rekrytera personal till storstäderna med dess breda utbud av arbetsplatser inom många områden. Man betonar att man upplever det som viktigt att samverka med närstående branscher så att järnvägssektorn ur arbetstagarnas synvinkel inte ska upplevas som en återvändsgränd.

Mina slutsatser

Grundat på ovanstående diskussion är det uppenbart att sektorns aktörer aktivt måste arbeta för att göra sektorns olika arbetsuppgifter och arbetsplatser attraktiva ur många aspekter så att kompetensförsörjningen inte äventyras.

En annan viktig fråga i sammanhanget är enligt min mening att forma en naturlig väg in i järnvägssektorn för gymnasieelever. Godstransportdelegationen (N2002:18) har i sitt delbetänkande Godstransporter i samverkan – tekniska hinder, forskning och utbildning (SOU 2003:39) bl.a. konstaterat:

Transportsektorn i Sverige växer. Dessutom finns ett dokumenterat

behov av en uppgraderad grundutbildning i syfte att öka kompetensen inom transportföretagen. Med stöd av detta bedömer vi att transport-

utbildningen på gymnasienivå riskerar att bli alltför osynlig i en bred

servicesektor, dominerad av handeln och restaurangnäringen. Tvärtom ser vi ett ökande behov av fokus på ett trafikslagsövergripande synsätt i utbildningen. Detta motiverar att utbildningen profileras och förläggs till en egen sektor.

Jag delar fullt ut denna uppfattning.

Offentliga utbildningars kvalitet

I dag genomförs följande järnvägsutbildningar som offentliga utbildningar: • Tågförarutbildning KY utbildning 40-60p (1-1,5år) • Järnvägsingenjörsutbildning BSc 120p (3år) • Järnvägstekniker – Ban Påbyggnadsutbildning (1år) • Järnvägstekniker – El Påbyggnadsutbildning (1år) • Järnvägstekniker – Signal Påbyggnadsutbildning (1år) • Järnvägstekniker – Tele Påbyggnadsutbildning (1år)

Järnvägsföretagen och infrastrukturunderhållsföretagen förklarar sig i stort sett nöjda med den för dem relevanta offentliga utbildning som i dag finns tillgänglig. Man ser därför inget större behov av ett utökat utbud av offentlig utbildning på järnvägsområdet för deras del. Fordonsunderhållsföretagen uppger dock att det ur deras synvinkel vore önskvärt att en KY-utbildning eller annan eftergymnasial utbildning för reparatörer organiserades.

I övrigt räknar sektorns aktörer med att de reguljära högskoleutbildningarna ska tillfredsställa behovet av generalister av olika slag på akademisk nivå men att det kan finnas behov av särskilda åtgärder vad avser specialister.

Mina slutsatser

Det har kommit till min kännedom att det finns planer på att genomföra en motsvarande utbildning inom vägområdet som den nyligen påbörjade järnvägsingenjörsutbildningen. Min bedömning är att stora delar av utbildningen borde kunna vara gemensam med järnvägsingenjörsutbildningen. På samma sätt borde det undersökas möjligheterna att även inkludera övriga transportslags infrastrukturer, som sjö och luftfart, i en akademisk infrastrukturutbildning som omfattar hela transportsektorn.

Eftersom transportsektorns infrastrukturer har många gemensamma tekniska systemlösningar bör det enligt min uppfattning vara möjligt att ta fram en mycket attraktiv transportingenjörsutbildning med på sikt fyra varianter; järnväg, väg, sjöfart och flyg och där det finns goda möjligheter för framtida elever att inte bara se en del av infrastrukturen som sitt arbetsområde utan samtliga transportområden som möjliga yrkesområden i framtiden. Detta

innebär även att den akademiska fortbildningen till t.ex. mastersnivå eller civilingenjör bör kunna vara likartad för hela transportsektorn. Denna tankegång framgår i nedanstående diagram som beskriver utvecklingsmöjligheterna för den akademiska infrastrukturutbildningen.

Development possibilities for the academic

infrastructure education system

120 c BSc120 c BSc120 c BSc 160 c MSc/Civil Engineering160 c MSc/Civil Engineering160 c MSc/Civil Engineering Gymn.Gymn.Gymn.

Road EngineeringRoad EngineeringRoad Engineering Management of RailwaysManagement of RailwaysManagement of Railways or Poly or Poly or Poly technicaltechnicaltechnical SchoolSchoolSchool

Risk ManagementRisk ManagementRisk Management

Railway EngineeringRailway EngineeringRailway Engineering

Railway MaintenanceRailway MaintenanceRailway Maintenance

Sea EngineeringSea EngineeringSea Engineering

MinMinMin Civil Engineering BuildingCivil Engineering BuildingCivil Engineering Building 9+3 Years9+3 Years9+3 Years Air EngineeringAir EngineeringAir Engineering

trainingtrainingtraining

Railway System EngineeringRailway System Engineering

SheffieldSheffield

Existing CoursesExisting CoursesExisting Courses

Planned CoursesPlanned CoursesPlanned Courses

Det finns naturligtvis andra områden relevanta för järnvägssektorn där akademisk utbildning i allt större utsträckning är nödvändig. Ett sådant område är kunskap inom logistik. Godstransportdelegationen föreslår i sitt delbetänkande bl.a.:

Framtida högskoleutbildning inom logistikområdet bör i högre utsträckning inriktas mot en helhetssyn på transportföretagens behov. Kunskaper om hela transportnäringen bör ingå och utgångspunkten bör vara ett trafikslagsövergripande synsätt på transport- och logistiklösningar.

Jag delar Godstransportdelegationen uppfattning och bifaller således deras förslag i denna fråga.

Praktikplatser

I stort sett samtliga ovanstående offentliga utbildningar kräver tillgång till praktikplatser hos järnvägsbranschen för att eleverna ska bli godkända och få slutexamen. Tyvärr tvingas jag när det gäller järnvägsföretagen konstatera att efterlevnaden av detta hittills varit dålig. De har dock för mig förklarat att fortsättningsvis är beredda att ta större ansvar för denna fråga. Järnvägsföretagen har för avsikt att genom sitt samverkansorgan Branschföreningen Tågoperatörerna ta fram en fördelningsnyckel i syfte att ändamålsenligt fördela praktikplatser dem emellan. Det finns också ett antal andra praktiska frågor man ämnar lösa genom Branschföreningen Tågoperatörerna.

Infrastrukturaktörerna har hittills, enligt vad de själva säger, löst behovet med praktikplatser när frågan dykt upp och upplever inte detta som ett större problem. Fordonsunderhållsföretagen har inte blivit tillfrågade om möjligheterna att erbjuda praktikplatser då ingen offentlig relevant utbildningslinje finns som berör dem.

Mina slutsatser

Enligt min mening är det viktigt att framhålla praktiktillfället som en betydande möjlighet för den enskilde aktören att under en längre och sammanhängande tid bekanta sig med en eventuellt kommande medarbetare och därmed underlätta anställningsprocessen.

Vidare så är medlemmarna i respektive KY-utbildnings ledningsgrupp bundna till att ställa upp med praktikplatser. Denna praktikperiod, eller ”Lärande i arbetet” (LIA) motsvarar en tredjedel av kurstiden. Jag vill i detta sammanhang poängtera vikten av att järnvägsföretagen på ett seriöst sätt får till en överenskommelse där praktiken säkras. I annat fall finns det en avsevärd risk att förutsättningarna för den offentliga tåg- och lokförarutbildning som nu genomförs som KY-utbildning försvinner. I sin förlängning kan det betyda att företagen själva får genomföra utbildningen eller köpa den som uppdragsutbildning.

Definition av järnvägens kärnkompetenser

Kravet ökar i dag för att både järnvägsoperatörer och entreprenörer inom järnvägens infrastruktur ska kunna offerera tjänster både nationellt och internationellt. Diskussionen kring huruvida det finns behov av att kunna definiera järnvägens kärnkompetenser som skulle kunna bilda underlag för en eventuell EU certifiering för respektive yrke och ge tillstånd att operera på de olika EU ländernas järnvägsnät har utmynnat i att samtliga aktörer är positiva till att kunna definiera järnvägsyrkenas kärnkompetenser och att dessa i möjligaste mån ska utgå från aktörernas processer.

I första hand är man överens om att det är mest angeläget att definiera förarnas och teknikeryrkenas kärnkompetenser och att dessa blir likformiga inom Europa och på sikt certifierbara.

Fungerar järnvägens utbildningsmarknad i dag?

I denna fråga är järnvägsföretagen splittrade. Vissa upplever att marknaden i dag är ostrukturerad och att kärnkompetenserna skiljer sig åt medan andra upplever att det är tvärtom. Vissa järnvägsföretag upplever det också som ett problem att utbildningsanordnarna inte har egna lärarresurser medan andra däremot upplever det som en fördel att tillhandahålla lärare till utbildningsanordnarna och att det är bra med en rörlighet för lärarna mellan lärande och verklighet.

Det finns i dag en utbildningsmarknad inom järnvägsområdet med ett flertal leverantörer och ett flertal köpare av utbildningstjänster. Utbudet och strukturen på utbildningstjänsterna formas normalt efter den efterfrågan som finns. De leverantörer som finns agerar på marknadsmässiga villkor och erbjuder sina tjänster till marknadsmässiga priser. I de diskussioner jag fört med sektorns aktörer har jag funnit en stor samstämmighet i att en ytterligare utvecklad konkurrens skulle vara av godo för att bl.a. åstadkomma lägre kostnader för utbildning.

Mina efterforskningar antyder att det finns problem i de fall då det krävs initiala investeringar i t.ex. simulatorer och övningsanläggningar för att kunna genomföra önskade utbildningar. För att dessa investeringar ska vara möjliga räcker enligt min mening inte den svenska marknaden som upptagningsområde utan utbildningsleverantörens kundunderlag måste ofta omfatta t.ex. hela

Skandinavien. Detta gäller i första hand kompetensutvecklingen på fordon och infrastrukturutrustning där man bl.a. av säkerhetsskäl inte kan öva på befintlig utrustning i drift utan måste vara i en säker utbildningsmiljö.

Mina slutsatser

Av detta drar jag slutsatsen att det är rimligt att anta att vissa större utbildningsleverantörer i framtiden kommer att behöva vara närvarande på hela den europeiska marknaden för att kunna bedriva verksamheten med lönsamhet. Detta gäller speciellt olika specialistutbildningar där underlaget är för litet i ett enskilt land för att kunna genomföra rationella utbildningsinsatser. Möjligheterna för dessa aktörer att anlägga ett europeiskt perspektiv i sin verksamhet kommer sannolikt att öka allt eftersom formella krav på gemensam kärnkompetens och standard ökar. Min åsikt är att denna trend bör observeras även av järnvägens sektorsmyndighet.

Redan i dag kan man se att ett resultat av att allt mer krävande övningsutrustning erfordras samtidigt som de grupper som ska specialutbildas blir mindre, är att det kan bli kommersiellt orimligt att driva en viss utbildning trots att det kan finnas stora individuella behov av denna. Enligt min mening är det därför viktigt att utbildningsanordnarna utvecklar nya pedagogiska metoder som på ett effektivt sätt klarar av de framtida utbildningskraven.

Samtidigt är det viktigt att arbetsgivarna utformar en lärande miljö. Min erfarenhet är att detta är något som många pratar om men inte gör så mycket åt, trots att det bör finnas stora ekonomiska vinster att hämta här. Överhuvudtaget kan det enligt min mening finnas anledning att utveckla samverkan mellan skola och arbetsliv som inte är särskilt väl utvecklad i Sverige i jämförelse med andra länder. Utifrån detta är det min bedömning att ingen bransch, allra minst järnvägssektorn, i framtiden kan räkna med att man från det allmänna utbildningsväsendet kommer att ha tillgång till färdigutbildad personal som direkt passar i verksamheten utan att detta kombineras med utbildningsåtaganden som berörda företag själva står för.

Kan sektorns behov av järnvägsspecifik utbildning tillfredsställas?

Denna frågeställning är ställd utifrån ett femårigt perspektiv. Järnvägsföretagen ser de närmaste åren som tämligen oproblematiska samtidigt som man återupprepar att problemen kommer att successivt bli mer och mer uppenbara i samband med de stora pensionsavgångarna av framför allt tågförare med en puckel 2012.

I mina kontakter med aktörerna på infrastrukturmarknaden upplever jag att dessa arbetar med att beskriva sina processer och utvärdera sin verksamhet. Som ett resultat av detta söker man även nya yrkesroller och rekryteringsmöjligheter än de som traditionellt rekryteras.

Fordonsunderhållsföretagen anger att flertalet av deras tekniker i dag är mellan 45 och 50 år och att deras pensionspuckel därför inte kommer förrän strax efter motsvarande vad gäller tåg- och lokförare, dvs. ca 2015.

Mina slutsatser

Min slutsats är att de berörda parterna oavsett om de utbildar i egen regi eller förlitar sig på offentlig utbildning måste vidta åtgärder i tid för att klara de kommande pensionspucklarna. Även berörda myndigheter och utbildningsväsendet måste agera på ett sådant sätt att man i tid kan avsätta resurser för att sektorn att klara kommande pensionspucklar.

7.4 Forskning och utveckling

I takt med förändringarna inom järnvägssektorn har staten minskat sina direkta FoU-satsningar på järnvägsområdet och verkar anse att FoU är ett ansvar för marknaden. Marknaden har dock inte tagit det ansvaret i den omfattning som förväntades. Ansvaret för långsiktig FoU har delvis fallit mellan stolarna och är nu fördelad på en lång rad parter. Ofta bedrivs också de projekt som är aktuella i för tillfället skapade konstellationer.

En tidigare viktig aktör, Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), ingår numera i Verket för Innovationssystem (Vinnova). De medel som tidigare riktade sig direkt till järnvägsforskningen konkurrerar numera med andra forskningsområden.

Tidigare hade SJ en tämligen omfattande FoU-verksamhet som bl.a. i samverkan med dåvarande ASEA ledde fram till framtagandet av X2-tåget och i samverkan med dåvarande LM Ericsson ledde fram till utvecklingen av ATC-systemet.

SJ:s FoU-verksamhet började dock monteras ner i och med att Banverket kom att bli sektorsansvarig myndighet. SJ konstaterade i samband med detta att deras möjligheter att avsätta medel till forskning i takt med en hårdnande konkurrens minskade samtidigt som behoven ökade. Man menade dock att SJ borde inrikta FoUverksamheten mot ett bättre inhämtande av kunskaper om FoUprojekt som bl.a. ingår i EU:s olika forskningsprogram.

De aktörer som tillkom som ett resultat av SJ:s bolagisering bedriver sin verksamhet i aktiebolagsformen. Såväl SJ AB och Green Cargo AB har lönsamhetsproblem och tenderar därför att prioritera kortsiktiga och operativa frågor framför de långsiktiga. Ingen av dem bedriver i dag i någon större omfattning egen FoUverksamhet utan förlitar sig på extern forskning.

Branschföreningen Tågoperatörerna har i sin verksamhetsplan för innevarande år som mål att aktivt delta i arbetet med att få fram nya forskningsprojekt genom att finansiera ett antal förstudier som ska resultera i forskningsansökningar. Dessa förutsätts dock finansieras via Banverket och Vinnova eller med andra offentliga medel.

Banverkets sektorsansvar inom järnvägsområdet innebär bland annat att Banverket ska initiera, planera och stödja tillämpad samhällsmotiverad forskning inom området. Banverkets arbete enligt ovan sker inom tolv FoU-områden som är strukturerade i fyra huvudområden. Dessa är relaterade till de transportpolitiska målen och Banverkets huvuduppgifter respektive strategiska mål.

En stor del av den forskning som i dag bedrivs på järnvägsområdet sker dels hos tillverkarna av järnvägsmateriel som ett led i deras framtagning av nya produkter och dels hos de två kompetenscentra som finns, nämligen CHARMEC vid Chalmers Tekniska Högskola och Järnvägsgruppen vid KTH. De sistnämnda hämtar sin finansiering från de statliga forskningsfinansiärerna, tillverkarna av järnvägsmateriel samt, i viss mån, järnvägsföretagen.

Mina slutsatser

Jag drar av detta slutsatsen att det tidigare samarbetet mellan SJ och svensk industri var fruktbart och ledde fram till viktiga utvecklingssteg som X2-tåget och ATC-systemet. I och med fragmentiseringen och internationaliseringen av järnvägssektorn finns dock inte de förutsättningar och villkor som möjliggjorde ett sådant samarbete kvar.

En fortsatt FoU-verksamhet inom landet är också viktig för att bygga upp kompetens och bibehålla den inom den svenska järnvägssektorn. Det är också att märka att kompetens inom järnvägssektorn inte bara ligger inom teknikområdet, även andra discipliner måste omfattas.

Förutsättningarna för mer långsiktig FoU-verksamhet inom järnvägssektorn måste nu sökas på andra sätt och också inkludera ett mycket mer omfattande samarbete med parter i övriga EU. Staten är med all sannolikhet den enda part som har möjligheter att sammanföra den i dag splittrade FoU-verksamheten inom den svenska järnvägssektorn med den i andra länder. Detta måste också ses som ett led i framtagandet av en kompetensutvecklingsstrategi för den svenska järnvägssektorn.

7.5 Förslag till åtgärder

Med hänsyn till att järnvägen med dess spårtrafik är en del av ett både nationellt och internationellt transportsystem är det enligt min mening viktigt att se hela transportsektorns kompetensstruktur. En sådan kompetensstruktur bör bygga på en gymnasial grundkompetens där transportsektorns yrkesutbildning har sin bas såväl som universitetens och högskolornas olika utbildningar på området. Det finns då anledning att poängtera att den samlade transportsektorns behov måste beaktas i utformningen av olika gymnasieprogram.

Ovanstående innebär att om en individ har ett teknikrelaterat arbete inom infrastrukturen för järnväg, sjöfart, väg eller luftfart så bör det finnas någon gemensam kunskap om dessa transportsystem såväl som transportsektorns infrastruktur och fordon. På samma sätt bör det gå att finna ytterligare gemensamma nämnare mellan t.ex. väg och järnväg.

Samma resonemang kan appliceras på andra yrkeskategorier, t.ex. ombordpersonal på olika kollektiva trafikslag eller fordonstekniker.

JärnvägsutredningenJärnvägsutredningen Järnvägens kompetensutvecklingJärnvägens kompetensutveckling

Transportsektorns kompetensstrukturTransportsektorns kompetensstruktur

Service och underhållService och underhåll ideskissideskiss

På sikt gemensamma kärnkompetenser inom EUPå sikt gemensamma kärnkompetenser inom EU

OmbordpersonalOmbordpersonal

SpårtrafikSpårtrafik

AllmänAllmän VägtrafikVägtrafik

TransportTransport

BåttrafikBåttrafik

serviceservice

FlygtrafikFlygtrafik 3 årig3 årig

Våra Våra GymnGymn UnderhållspersonalUnderhållspersonal

TransportTransport UtbildUtbild

systemsystem ningning JärnvägJärnväg

TransportTransport

sektornssektorns VägVäg

InfrastrukturInfrastruktur

och fordonoch fordon SjöfartSjöfart

FlygFlyg

Ovanstående idéskiss anger principer för hur en sådan kompetensstruktur kan byggas upp och där de olika kompetenssambanden framgår. Med en väl strukturerad kompetensbild för transportsektorn är det min uppfattning att personalrörligheten underlättas vilket gagnar såväl arbetstagare som arbetsgivare. Genom att individen tydligt ser sin yrkesroll och kompetensbild bör enligt min mening möjligheterna till egenutveckling och avancemang underlättas.

Detsamma gäller den akademiska utbildningen inom transportsektorn där det finns ett antal olika relevanta utbildningslinjer och kurser vid olika universitet och högskolor men där det i dag många gånger är svårt att definiera bl.a. den tekniska kompetens eleverna har efter avslutad utbildning.

Med hänsyn till ovanstående föreslår jag därför;

att Godstransportdelegationens förslag om att transportutbildningen på gymnasienivå profileras och förläggs till en egen sektor genomförs,

att transportsektorns kärnkompetenser identifieras och bildar underlag till olika utbildningsprogram inom transportsektorn på såväl yrkesutbildningsnivå som akademisk nivå,

att transportsektorns certifierbara kompetenser identifieras och struktureras med utgångspunkt från identifierbara kärnkompetenser.

Inom ramen för åtgärdsprogrammet för genomförande av europeiska gemenskapens yrkesutbildningspolitik (94/819/EEG- EGT L 340 av den 29 december 1994) pågår ett program för gemensam grundkompetens för ombordpersonal på tåg där avsikten är att detta ska implementeras i nationella program och på sikt ge samma grundkompetens för ombordpersonal inom EU. Med hänsyn till detta föreslår jag därför;

att berörda järnvägsföretag bör överväga att delta i detta pågående program för att ta fram en gemensam kärnkompetens för ombordpersonal på tåg och som kan implementeras i en offentlig nationell programutbildning för ombordpersonal.

Statliga myndigheter/verk kan i dag inte anordna offentliga KYutbildningar vilket i vissa fall kan vara ett problem. Dessutom är KY-formen i sig osäker då det bara tre år framåt går att se vilka utbildningar som prioriteras. Med hänsyn till detta föreslår jag därför;

att statliga myndigheter/verk ska få möjlighet att vara huvudman för kvalificerade yrkesutbildningar (KY),

att staten för vissa strategiska yrkesgrupper, t.ex. tågförare, anvisar en mer långsiktigt hållbar lösning.

Av mina diskussioner med bl.a. järnvägsföretag har det framgått att flera av dessa f.n. arbetar med att se över och tydligare definiera processerna inom respektive företag. När dessa är kända bör det enligt min mening vara möjligt att bestämma de kärnkompetenser som är nödvändiga för respektive arbetsområde.

Med hänsyn till detta föreslår jag därför;

att med syfte att nå certifierbara kärnkompetenser inom EU bör Järnvägsstyrelsen driva processen att identifiera verksamhetens erforderliga kärnkompetenser nationellt och internationellt,

att Järnvägsstyrelsen bör ges i uppdrag att ta fram och administrera ett certifieringssystem och ett behörighets- och säkerhetsregister över personal i säkerhetstjänst.

Det har framgått att jag anser att en fortsatt FoU-verksamhet inom landet är också viktig för att bygga upp kompetens och bibehålla den inom den svenska järnvägssektorn. Staten är den enda part som har möjligheter att säkra FoU-verksamhet inom järnvägssektorn i Sverige. Detta måste också ses som ett led i framtagandet av en kompetensförsörjningsstrategi för den svenska järnvägssektorn. Med hänsyn till detta föreslår jag därför;

att staten undersöker möjligheterna att på ett tydligare sätt föra samman den i dag på många parter splittrade FoU-verksamheten inom järnvägssektorn som ett led i framtagandet av en kompetensutvecklingsstrategi för den svenska järnvägssektorn.

8 Strukturåtgärder

• Strukturomvandlingen inom järnvägssektorn har pågått under

hela 90-talet och kan förväntas fortsätta. • Bolagiseringen av SJ ledde fram till nya problem vad beträffar

fastighetsförvaltningen och för vissa stödfunktioner. • Verksamheterna inom Swedcarrierkoncernen bör tydligare

skiljas åt. • Fastighetsförvaltningen ska i första hand utövas som en

stödfunktion till järnvägen och den övriga transportssektorn. • Jernhusen bör utöver stationer även tillhandahålla verkstads-

fastigheter på ickediskriminerande villkor.

Detta avsnitt avser att kortfattat beskriva vissa relevanta strukturella förändringar som ägde rum fr.o.m. 1988 års trafikpolitiska beslut fram till de som ägde rum i samband med SJ:s bolagisering årsskiftet 2000/2001. I vissa fall har korrigerande åtgärder sedan dess vidtagits vilka jag också inkluderar i beskrivningen.

Tyngdpunkten i min beskrivning avser de delar av det tidigare SJ som tillhandahåller olika typer av kringtjänster inte bara till SJ AB och Green Cargo AB utan även till andra järnvägsföretag. Då vissa kringtjänstproducerande delar av SJ bröts ut redan innan bolagiseringar avser min beskrivning i den mån de har betydelse för järnvägsmarknaden även dessa.

8.1 SJ:s bolagisering

Riksdagen beslutade den 31 maj 2000 i enlighet med propositionen 1999/2000:78 att SJ skulle ombildas till aktiebolag. Den 1 januari år 2001 bildades tre av staten helägda koncerner till vilka genom en rad transaktioner överlåtits huvuddelen av den egendom och den verksamhet som tidigare förvaltades av SJ. Genom detta skapades SJ AB som bedriver persontrafik, Green Cargo AB som bedriver

Strukturåtgärder SOU 2003:104

godstrafik och Swedcarrier AB som moderbolag för de helägda dotterbolagen Jernhusen AB, EuroMaint AB, SweMaint AB samt det till lika delar med Electrolux ägda Nordwaggon AB. Initialt ingick i Swedcarrier också Trafficare AB och Unigrid AB vilka sedermera sålts till andra intressenter.

Enligt regeringens skrivelse Redogörelse för bolagiseringen av affärsverket Statens järnvägar (skr. 2001/02:141) var målet med bolagiseringen ”…att skapa effektiva och lönsamma järnvägsföretag som kan konkurrera på samma villkor som övriga intressenter på marknaden och som kan garantera kunderna en bra och prisvärd service inom järnvägstransportområdet samtidigt som man kan ge en affärsmässig avkastning på det kapital som ägaren tillskjutit.”

Sådan verksamhet som inte antogs kunna bidrag till att affärsmässigt utveckla kärnverksamheten ansågs som lämpliga att sälja till externa parter. I de fall dessa verksamheter tillhandahöll järnvägsgemensamma tjänster ansåg regeringen att det var av stor vikt att detta kunde ske på ett konkurrensneutralt sätt till alla aktörer på järnvägsmarknaden. Tillhandahållarna av järnvägsgemensamma tjänster var enligt regeringen EuroMaint (underhållsverksamhet), TraffiCare (terminalservice) och Jernhusen (stationsförvaltning).

Enligt regeringen var det naturligt att i samband med bolagiseringen av SJ särskilja dessa verksamheter från deras största kunder SJ AB och Green Cargo. Allt i syfte att skapa bättre förutsättningar för samtliga järnvägsföretag att på konkurrensneutrala villkor få tillgång till de järnvägsgemensamma tjänsterna.

8.2 Tidigare utbrutna verksamheter

Redan innan bolagiseringen hade under lång tid strukturförändringar som omfattade någon av SJ:s verksamheter förekommit. I nedanstående tabell listas några av de viktigare mellan 1988 och 2000.

Syftet bakom de strukturella förändringar som framgår av tabellen var flera; dels att i enlighet med statsmakternas intentioner allt mer koncentrera SJ:s verksamhet kring kärnaffären järnvägstrafik, dels att genom försäljning av verksamheter inbringa kapital till SJ.

Ett genomgående drag hos de verksamheter som försåldes var att de till största delen tillhandahöll tjänster som kunde köpas i öppen konkurrens, vilket gjorde att försäljningarna påverkade järnvägsmarknaden i begränsad utsträckning.

Överförda till annan Bolagiserade inom SJ Försålda verksamheter (helt År myndighet eller delvis)

Banhållning till Banverket 1988

SJ Resebyrå samordnas med 1989

TMG Travel Management

Group,

Vissa godsvagnsverkstäder

övertas av AGEVE

Maintenance

SJ Buss samordnas med GDG 1990 Biltrafik AB varpå Swebus AB bildas

GDG:s bilforsling överförs till Svelast

SJ:s färjetrafik överförs till 1991 SweFerry AB,

Tungt underhåll vid vissa SJ verkstäder överförs till TGOJ AB Kombiverksamheten 1992 koncentreras till Rail Combi AB

ASG privatiseras 1995

Trafikledning till Swebus privatiseras, 1996 Tågtrafikledningen

Fordon och ”know how” säljs

till MTAB Malmtrafik i Kiruna

AB

Swemaint tar över vissa 1998 godsvagnsverkstäder från Affärsverket

Scandlines (f.d. SweFerry) 2000

privatiseras,

AB Trafikrestauranger

privatiseras,

Royal Viking Hotel

privatiseras

Strukturåtgärder SOU 2003:104

8.3 Swedcarrier

Swedcarrier var tidigare ett dotterbolag till SJ där vissa verksamheter som bedrevs i bolagsform förvaltades. I samband med bolagiseringen blev det istället ett av staten helägt holdingbolag med affärsinriktning att renodla fastighetsbolaget Jernhusen till att bli en värdeskapande aktör inom kommunikationsfastigheter samt att genom försäljningar realisera marknadsvärdena i dotterbolagen Euromaint AB (underhåll av järnvägsfordon), Swemaint AB (underhåll av godsvagnar) samt det till 50 procent delägda Nordwaggon AB (logistik samt uthyrning av godsvagnar).

Swedcarrier ska enligt statens generella ägarkrav genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotterbolagen. När det gäller försäljningsplanerna avseende koncernens bolag Euromaint, Swemaint och Nordwaggon konstateras i Swedcarriers årsredovisning för räkenskapsåret juli 2002 – juni 2003 att marknadens intresse har varit ganska begränsat. Swedcarrier bedömer dock att både EuroMaint och SweMaint i dag är i ett sådant tillstånd att en försäljningsprocess skulle kunna återupptas. I båda fallen konstaterar dock Swedcarrier att viktiga potentiella köpare för närvarande av olika skäl inte är beredda att inleda en sådan dialog.

Dagens Swedcarrier består således av tre relativt självständiga dotterbolag och ett intressebolag som Swedcarrier bedömer har goda förutsättningar att utvecklas. En rad effektiviseringsaktiviteter har genomförts sedan hösten 2002, bland dessa kan nämnas ett mer strukturerat arbete i dotterbolagsstyrelserna och en förstärkning av bolagsledningarna. Syftet med dessa förändringar var att bolagen så snart som möjligt skulle kunna fungera som oberoende företag och på sikt göra det möjligt att knyta ägarstyrningen närmare staten. Swedcarrier bedömer att de akuta problemen i bolagen i dag är omhändertagna, de underliggande resultaten på väg mot en acceptabel nivå och att bolagens operativa verksamhet på ett strukturerat sätt löpande förbättras.

8.3.1 Jernhusen

Jernhusen äger, förvaltar och utvecklar ett kommunikationsnära fastighetsbestånd som består av bland annat stationshus, verkstadslokaler, kontor och lagerbyggnader längs den svenska järn-

vägen. Jernhusen driver även projekt och planprocesser för att utveckla strategiska markresurser. Fastigheterna förvärvades av SJ vid bolagiseringen. Beståndet finns framför allt i Stockholm, Göteborg och Malmö. Jernhusen har under 2003 även ett uppdrag att förvalta ca 2000 byggnader och markområden åt Banverket.

Jernhusens uppdrag är att vara en värdeskapande aktör inom kommunikationsnära fastigheter. Efter en omorganisation som skedde i syfte att underlätta renodlingen och få större kraft i implementeringen av Jernhusens strategi organiserades verksamheten i fyra affärsområden; Stationer, Verkstäder, Exploatering och Försäljning (vilken nu är under avveckling) samt i dotterbolaget Jernhusen Drift AB med ansvar för den tekniska förvaltningen. Moderbolaget där all personal är anställda, ansvarar för den övergripande administrationen och styrningen av Jernhusens bolag.

Jernhusens stationer och terminaler

I många sammanhang har regeringen de senaste åren betonat vikten av att stationer tillhandahålls på ett konkurrensneutralt och ickediskriminerande sätt.

Kort tid efter bildandet av Jernhusen signalerade järnvägssektorns aktörer att man var missnöjda med det sätt på vilken Jernhusen hanterade förvaltningen av sina stationer.

Av den anledningen erhöll jag i enlighet med regeringsbeslut fattat den 26 september 2002 ett tilläggsuppdrag (Dir 2002:128) där jag bl.a. skulle föreslå hur Jernhusens stationer och terminaler skulle förvaltas fortsättningsvis samt redovisa skälen för min bedömning.

Jag redovisade detta uppdrag i rapporten Förvaltningen av järnvägens fastigheter. I rapporten riktade jag bl.a. kritik mot de delvis motstridiga uppgifterna Jernhusen hade att dels ha en transportpolitiskt betingad uppgift och dels omfattas av kraven i de generella ägarkraven att skapa ett aktieägarvärde. Ett problem jag pekade på i det sammanhanget var att det aldrig i formell mening hade getts till känna till Jernhusens formella ägare, dvs. Swedcarrier, att man också hade en transportpolitiskt betingad uppgift.

Min slutsats var att regeringen inte i tillräckligt utsträckning utnyttjat de möjligheter man har att styra Jernhusen i en inriktning som skapar förtroende inom transportsektorn, dvs. i en transportpolitiskt betingad riktning. Mitt förslag var därför att regeringens

Strukturåtgärder SOU 2003:104

styrning av bolaget i en mer transportpolitisk inriktning måste förstärkas.

Som framgått av kapitel 6 bereds de förslag jag lämnade i fjol för närvarande inom Näringsdepartementet.

8.3.2 Euromaint

I samband med bolagiseringen av SJ ombildades SJ Teknik till det nya bolaget Euromaint AB som marknadsför tekniska systemtjänster och såväl lätt som tungt underhåll för järnvägsfordon men också komponentförsörjning. Euromaints största kunder är SJ AB och Green Cargo AB, men man har utöver detta också en ytterligare åtminstone nio järnvägsföretag som kunder. Euromaint marknadsför också sina tjänster för underhåll av el- och dieselmotorer, transformatorer, hydraulik och kompressorer till andra kunder utanför järnvägssektorn. Under år 2002 skedde en konsolidering av den värdeskapande kedjan, då de tidigare dotterbolagen RPL (Rail Parts Logistics), TrainMaint och TGOJ gick upp i moderbolaget. Euromaint bedriver i dag verksamhet på 15 orter i landet.

I samband med bolagiseringen av SJ diskuterades huruvida dotterbolaget TGOJ AB skulle kunna säljas separat från resten av SJ Teknik. Det fanns dock problem med en sådan splittring av SJ Teknik. Under många år hade den dåvarande ledningen för SJ Teknik specialiserat dotterbolagens verksamheter till att utgöra tydliga länkar i SJ Tekniks värdeskapande kedja. Möjligheterna att bryta ut en integrerad del av denna värdeskapande kedja bedömdes därför av de ansvariga för SJ:s bolagisering som små om ambitionen samtidigt var att få till stånd en så hög sammanlagd köpeskilling som möjligt vid försäljningar av delar av SJ:s tidigare verksamheter.

Euromaint har i dag en mycket stark ställning på den svenska marknaden för fordonsunderhåll. Det är dock bara de två största kunderna, dvs. SJ AB och Green Cargo AB, som i dag är mer eller mindre ensidigt beroende av Euromaint för sitt fordonsunderhåll.

De privata järnvägsföretagen har ofta valt att organisera delar av sitt fordonsunderhåll i egen regi men använder samtidigt Euromaint för andra delar. Förklaringen till detta är ofta att man

1 TGOJ AB är ett tidigare dotterbolag till Euromaint. TGOJ Trafik AB är dotterbolag till Green Cargo AB. TGOJ Trafik AB övertog under vintern 2002/03 delar av TGOJ AB:s verkstadsrörelse i Eskilstuna och Örebro.

bedriver trafik med fordonstyper till vilken underhållskompetens saknas hos Euromaint.

En tydlig tendens är att järnvägsföretagen vill ha kontroll över fordonsunderhållet som i många fall går utöver en rent avtalsmässig relation till en extern leverantör av underhållstjänster.

Detta tar sig olika uttryck, t.ex. kan nämnas att SJ AB vid ett tillfälle ville förvärva delar av Euromaint i syfte att få denna kontroll. Green Cargo AB:s dotterbolag TGOJ Trafik AB har som tidigare framgått under vintern 2002/03 tagit över delar av TGOJ AB:s verkstadsrörelse i Eskilstuna och Örebro i samma syfte. Andra järnvägsföretag har valt att bygga upp sin verksamhet som en kombination av trafikrörelse och verkstadsrörelse. Ett exempel på detta är BK Tåg AB som via systerbolaget Svensk Tågteknik har tillgång till allehanda fordonstekniska tjänster vilka också marknadsförs externt.

8.3.3 Relationen mellan Euromaint och Jernhusen är

problematisk

Genom den koncernkonstruktion som ännu finns inom Swedcarrier är det enligt min mening uppenbart att det finns svårigheter för konkurrenter till Euromaint att etablera sig på marknaden.

Antalet fastigheter som kan användas som verkstäder för framför allt det lätta fordonsunderhållet är begränsat och Jernhusen är den dominerande förvaltaren av sådana fastigheter. Problemet är att Euromaint redan hyr dem, några för en relativt lång tid, och kan därmed styra tillgången på lämpliga fastigheter för andra underhållsleverantörer.

Naturligtvis skulle andra underhållsleverantörer kunna bygga nya egna verkstadsfastigheter, men det är endast i undantagsfall ekonomiskt försvarbart och dessutom tar det tid innan sådana kan stå klara. Ett särskilt problem i det sammanhanget är möjligheten att få tillgång till lämplig mark för sådana byggnationer, alltså sådan mark som ligger i direkt anslutning till befintliga järnvägsanläggningar (se även kapitel 6).

Järnvägsmaterieltillverkaren Bombardier har vänt sig till mig för att redovisa sin syn på praktiska problem som kan drabba också en så resursstark aktör som Bombardier om man har ambitioner att etablera sig på marknaden för underhåll av järnvägsfordon.

Strukturåtgärder SOU 2003:104

Det överskuggande problemet är enligt Bombardier tillgången till lämpliga verkstadsfastigheter. I ett fall, nämligen det underhåll man utför på vissa av SJ AB använda fordon, har man haft möjlighet att utnyttja en egenägd anläggning i Västerås.

I övrigt hyr Bombardier i dag i andra hand verkstadslokaler av Euromaint som enligt Bombardier sagt upp dessa andrahandsuthyrningsavtal fr.o.m. årsskiftet 2003/04 trots att det, enligt Bombardier, i många fall finns bevislig kapacitet att även efter detta hysa in även Bombardier i de aktuella lokalerna. Även BK Tåg AB har till mig antytt liknande problem i en av Jernhusen förvaltad verkstadslokal i Linköping. Jag har dock ingen insyn i skälet bakom uppsägningarna, varför jag inte kan uttala mig om huruvida dessa var rättmätiga eller inte.

Uppsägningarna av andrahandskontrakten innebär stora problem för Bombardier som enligt egen utsago, i åtminstone ett fall, har förlorat underhållskontrakt av denna anledning.

Ett exempel på bra samarbete är att Bombardier liksom BK Tåg AB tillsammans med Euromaint har var sitt förstahandskontrakt för av Jernhusen ägda verkstadslokaler i Nässjö. Enligt de signaler som nått mig är parterna på plats relativt nöjda med hur samarbetet fungerar.

8.4 Pågående strukturförändringar

8.4.1 Swedcarriers koncernförhållande till Euromaint och

Jernhusen

Swedcarrier framhåller i sin senaste årsredovisning att det är naturligt att börja se över behovet av nuvarande koncernfunktion och Swedcarriers roll i den framtida ägarstyrningen. Ägaren, dvs. staten genom Näringsdepartementet, har mot denna bakgrund beslutat att avveckla koncernfunktionen i sin nuvarande form och ett beslut om Swedcarriers framtida roll kommer troligtvis att fattas inom en snar framtid. Huvudalternativet i detta arbete är att fullständigt separera verksamheterna i Euromaint och Jernhusen utan samordning alternativt att bibehålla koncernstrukturen men med en kraftigt reducerad koncernfunktion.

Med tanke bl.a. på att konkurrenter till Euromaint har ifrågasatt huruvida det är lämpligt att Euromaint indirekt genom sitt koncernförhållande till Jernhusen har, eller kan ha, ett inflytande i det

begränsade beståndet av fastigheter som kan användas som verkstäder för tågunderhåll i Sverige förordar jag starkt att arbetet genomförs i enlighet med det tänkta huvudalternativet. När det är fullt ut genomfört bör förutsättningarna för att etablera konkurrerande verksamhet till Euromaints underhållsrörelse väsentligen ha förbättrats.

8.4.2 Möjligheter att uppnå konkurrens på marknaden för

fordonsunderhåll

Diskussionen som fördes inför SJ:s bolagisering att betrakta bl.a. TGOJ AB som en del av Euromaint som skulle kunna skiljas av måste nog ses som överspelad. Skälet till detta ligger i att alla de i dag konsoliderade dotterbolagen till Euromaint, dvs. TGOJ, RPL och Trainmaint, har så pass tydliga specialiserade roller att spela i Euromaints värdeskapande kedja att en eventuell fragmentisering av Euromaint inte skulle bidra till en effektivitetsvinst utan tvärtom en risk för effektivitetsförlust. Om en fragmentisering av SJ Teknik hade genomförts i ett tidigare skede hade den möjligen kunnat bidra till att skapa förutsättningar för en mer konkurrensutsatt fordonsunderhållsmarknad i Sverige.

Det kan dock inte hindra att det i vissa fall skulle kunna vara motiverat att bryta ut enskilda delar av Euromaints verksamhet, t.ex. på det vis som delar av TGOJ AB:s verkstadsrörelse i vintras övertagits av TGOJ Trafik AB .

Staten har i kombinationen som ägare och transportpolitiker ett stort ansvar att dels undvika att de ägda bolagen utnyttjar sin dominerande ställning, dels att aktivt medverka till att skapa gynnsamma förutsättningar för konkurrerande företag att etablera sig på marknaden.

Staten har begränsade förutsättningar att genom ägaråtgärder i Euromaint bidra till en ökad konkurrens för fordonsunderhåll.

Om staten i sin transportpolitiska roll har ett intresse av att skapa en konkurrenssituation för fordonsunderhåll kan man däremot använda sitt ägande av Jernhusen på ett aktivt sätt för att skapa förutsättningar för konkurrenter till Euromaint att etablera sig.

2 TGOJ AB är ett tidigare dotterbolag till Euromaint. 3 TGOJ Trafik AB är ett dotterbolag till Green Cargo AB

Strukturåtgärder SOU 2003:104

Av den anledningen föreslog jag också i min tidigare nämnda rapport bl.a. att Jernhusen bör betraktas som ett företag med särskilt samhällsintresse där ägarkraven bör underkastas transportpolitiskt motiverade krav på verksamheten. Nödvändiga instruktioner som speglar detta förhållande bör därför uttryckas i bolagsordningen och i riktlinjer till företaget.

Dagens situation där en leverantör, Euromaint, i praktiken har ensamrätt till befintliga verkstäder medan övriga leverantörer måste finansiera stora investeringar eller ställa upp på Euromaints villkor gör att förutsättningarna för ökad konkurrens på underhållsmarknaden är liten. Detta i sin tur resulterar troligen i onödigt höga kostnader för fordonsunderhåll som missgynnar järnvägssektorn totalt sett.

För att få till stånd fungerande konkurrens för lätt underhåll vore det önskvärt att samtliga leverantörer bereddes tillgång till de av Jernhusen förvaltade trafiknära verkstäderna. Detta kan innebära problem med redan ingångna hyresavtal mellan Jernhusen och Euromaint.

Att det är möjligt för flera underhållsleverantörer att samsas med olika åtaganden i samma verkstadsfastighet visar det nämnda exemplet från Nässjö. För att få belyst i vilken mån det finns överkapacitet även i andra verkstäder än i Nässjö föreslår jag att Jernhusen tar initiativ till en partsgemensam kapacitetsstudie av Jernhusens bestånd av verkstadsfastighetslokaler.

Det som ovan nämnts gäller framför allt det lätta trafiknära underhållet. För det tunga underhållet (revisioner, stora reparationer, m.m.) är verkstadsproblematiken inte densamma, eftersom fordonen då som regel hursomhelst behöver tas ur trafik en tid varvid transport till lämplig verkstad inte är så kritisk. För det tunga underhållet kan de olika aktörerna mycket väl ha sina egna verkstäder som man har ensam tillgång till eftersom detta också kan vara ett konkurrensmedel. I fall verkstaden för tungt underhåll är lämpligt placerad för något uppdrag för lätt underhåll kan det dock vara lämpligt att öppna upp den för det ändamålet i enlighet med ovan.

Det finns flera möjligheter att säkra tillgången till Jernhusens trafiknära verkstadsfastigheter. En sådan möjlighet är att tillgången regleras med tillsyn från Järnvägsstyrelsen.

En annan möjlighet är att knyta tillgången till verkstadsfastigheterna till specifika trafikeringsuppdrag. När järnvägsföretag får ett trafikeringsuppdrag av THM eller Rikstrafiken ingår i detta också tillgång till verkstad för den fordonsflottan som beställaren

vill ska användas (motsvarande dagens tillhandahållande av fordon för den trafik som framför allt THM upphandlar).

Jag förordar dock ett tredje alternativ innebärande att Jernhusens trafiknära verkstäder betraktas som ”verkstadshotell” där underhållsleverantörerna på ickediskriminerande villkor kan hyra utrymme efter behov. Genom att verkstadsfastigheten hyrs direkt av underhållsleverantören garanteras att alla eventuella investeringar sker på affärsmässiga grunder och på så sätt skapas största möjliga nytta för underhållsproduktionen. Formerna för ett sådant uthyrningsförfarande bör enligt min mening fastställas av Järnvägsstyrelsen.

8.5 2003 års rekonstruktion av SJ AB

Den 4 december 2002 upprättade SJ AB:s styrelse en kontrollbalansräkning för moderföretaget avseende företagets ställning den 30 september 2002. Kontrollbalansräkningen visade att det egna kapitalet var förbrukat och negativt. Vid en extra bolagsstämma den 15 januari 2003 presenterades kontrollbalansräkningen varvid stämman beslutade att fortsätta företagets verksamhet för att pröva möjligheterna att undanröja kapitalbristen. I enlighet med bestämmelserna i aktiebolagslagen (1975:1385) konstaterades att det fanns en rådrumsfrist om åtta månader för att pröva möjligheterna att återställa kapitalet i syfte att undvika en likvidation.

I omedelbar anslutning till upprättandet av kontrollbalansräkningen påbörjade regeringen ett arbete med att analysera bolagets ekonomiska förutsättningar. I arbetet ingick ett antal frågor bl.a. avseende möjligheterna för SJ AB att efter ett kapitaltillskott realisera ägarens uppdrag inklusive att uppnå kraven på en rimlig ekonomisk avkastning. SJ AB:s affärsplaner och identifierade risker analyserades liksom de legala förutsättningarna för ett ägaringripande med hänsyn till EG:s konkurrens- och statsstödsregler.

Frågorna om kapitaltillskott m.m. bedömdes av regeringen vara av sådan karaktär att man inte ansåg att det förelåg behov av att inhämta yttranden och upplysningar från myndigheter, sammanslutningar eller enskilda. Arbetet bedrevs istället i nära samarbete med styrelse och koncernledning i SJ AB och med anlitande av extern ekonomisk och juridisk expertis. De slutliga förslagen utformades också i samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet.

Strukturåtgärder SOU 2003:104

I propositionen Åtgärder för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB (Prop. 2002/03:86) konstaterade regeringen att ”SJ AB befinner sig i ekonomisk kris.”

Man konstaterade också att det inte rådde något akut behov av likvida medel men att företagets ekonomiska ställning är sådan att ”…framtida åtaganden och risker kräver ett kapitaltillskott i förening med genomförande av ett omstruktureringsprogram.”

Regeringens analys gav vid handen att ”SJ AB:s ekonomiska problem hänför sig främst till förlustbringande kontrakt, värdering av rullande materiel, ineffektiv drift och bristfälligt underhåll av rullande materiel.”

Vid bedömningen av bolagets risker och möjligheter var regeringens utgångspunkt dagens konkurrenssituation, följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens vägdes inte in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek.

Analysen visade också att det finns betydande risker inom bolagets verksamhet under affärsplaneperioden 2003–2007. De största riskområdena identifierades till att vara fordonsparken och möjligheterna att generera tillväxt och lönsamhet inom fjärrtrafiken och Mälardalstrafiken. Regeringen bedömde att riskerna delvis kan kompenseras genom kostnadsbesparingar och förbättringar i förlustbringande avtalsaffärer. Den samlade slutsatsen regeringen kom till var att för att undvika ytterligare ägarstillskott även vid relativt stora riskutfall borde merparten av riskerna täckas av ett kapitaltillskott.

Regeringen föreslog på grundval av den gjorda analysen:

Riksdagen bemyndigar regeringen att tilldela SJ AB ett kapitaltillskott

om högst 1 855 mnkr, att ge SJ AB en låneram i Riksgäldskontoret om

2 000 mnkr för perioden 2004–2007 samt att vidta de åtgärder som i

övrigt behövs för att stärka den finansiella ställningen i SJ AB.

Den 12 juni 2003 beslutade riksdagen att SJ AB skulle ges ett kapitaltillskott på högst 1 855 miljoner kronor. Man gavs också möjlighet att låna upp till 2 000 miljoner kronor i Riksgäldskontoret under åren 2004–2007. Dessutom skulle vissa fordringar och skulder att kvittas mellan Statens järnvägar och SJ AB.

8.5.1 Nya förutsättningar för SJ AB

Även mitt arbete har påverkats av krisen i SJ AB och riksdagens beslut med anledning av detta då vissa förutsättningar i dag är annorlunda mot dem med vilka jag påbörjade mitt utredningsarbete.

Ett konstaterande jag kunnat göra är att en av de mer centrala utgångspunkterna i regeringens arbete i frågan var, som tidigare nämnts, dagens konkurrenssituation där följderna av att eventuellt ytterligare trafik skulle utsättas för konkurrens inte vägdes in vid beräkningen av kapitaltillskottets storlek.

Vissa av mina förslag kan eventuellt komma att leda till större riskexponering än vad som legat till grund för rekonstruktionen av SJ AB. Det bör påpekas att detta inte bör användas som ett argument för att försvåra kommande transport- och järnvägspolitiska överväganden. Jag anser också att åtgärder som påverkar SJ AB:s nuvarande struktur och verksamhetsförutsättningar inte bör uteslutas om de gynnar andra mer övergripande syften.

Andra förslag som jag fört fram, bl.a. förslaget att se över SJ AB:s verksamhetsuppgift samt mina förslag vad gäller fordonsförsörjningen, kan mycket väl tänkas innebära sådana positiva effekter för företaget som kompenserar för andra mindre positiva.

Min uppfattning är att, i takt med att de transportpolitiska förutsättningarna förändras, måste vidare omstrukturering av de av staten ägda aktörerna på järnvägsmarknaden göras. Utgångspunkten bör vara att i dag statligt ägda bolag på ett effektivt sätt ska kunna spela en roll på järnvägsmarknaden i konkurrens med privata företag.

Då det kan finnas ytterligare behov av strukturåtgärder bör det statliga ägandet av SJ AB likväl som Green Cargo AB därför tillsvidare kvarstå i syfte att kunna använda dem som ett medel i sådana åtgärder. När strukturåtgärderna väl är genomförda bör frågan om staten ska kvarstå som ägare av enskilda aktörer på en i övrigt konkurrensutsatt marknad tas upp till förnyad prövning.

9 Genomförande av utredningens förslag

• Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för

persontrafiken bör ske år 2006. • Gällande kontrakt mellan ett järnvägsföretag och Rikstrafiken

eller en trafikhuvudman bör fullföljas. • Trafikeringstillstånd bör vid introduktionen av den nya

modellen ges till alla som bedriver persontrafik under transportörsansvar.

• Andra förslag bör genomföras så snart den fortsatta

beredningen så tillåter. Det gäller t.ex. strukturförändringarna inom Green Cargo-koncernen

Reformeringen av det svenska järnvägssystemet inleddes 1988. Successiva reformer har sedan genomförts under hela 90-talet. Utvecklingen inom EU och övriga delar av Europa har sedan dess i många stycken följt den svenska utvecklingen.

Jag har på flera ställen i betänkandet visat på de positiva effekter som de nya förutsättningarna inneburit för järnvägstrafikens utveckling inom Sverige. Det kan exemplifieras med den regionala persontrafiken och möjligheten att åtminstone hålla godset kvar på spåren i betydligt högre utsträckning än på många andra håll i Europa.

De förslag som jag har lagt i detta betänkande innebär ännu ett steg i reformarbetet. Syftet har liksom i tidigare reformer varit att skapa förutsättningar att än bättre kunna tillvarata järnvägens positiva egenskaper som ett medel att uppfylla de transportpolitiska målen. Flertalet av förslagen både kan och bör genomföras utan större dröjsmål än vad beredningen av formella skäl kräver. Dit hör av uppenbara skäl de strukturförslag som rör Green Cargo-koncernen och därmed översynen av affärsplanerna inom Green Cargo och TGOJ Trafik AB.

Delar av mitt utredningsarbete har kännetecknats av ”akutinsatser” till följd av att vissa korrigerande åtgärder befanns nödvändiga när resultaten av bolagiseringen av SJ kunde skönjas. Jag tänker då främst på stations- och andra fastighetsfrågor som också föranledde den särskilda rapporten i november i fjol. Jag upplever att förslagen i rapporten liksom den process som föregick denna redan har tagits omhand av marknadens aktörer på ett sätt som gagnar den framtida utvecklingen. Omdaningen inom Swedcarrierkoncernen och regeringens styrning av berörda verksamheter inom den är ännu inte helt slutförd. Jag vågar dock räkna med att återstående åtgärder kommer att säkerställa att styrningen av stationsförvaltning, annan fastighetsförvaltning, verkstäder m.m. kommer att utformas så att funktionerna kan fungera som stöd till trafiken; i de fall det är möjligt med successivt utvecklad konkurrens i tjänsteutbudet.

Mina förslag inom fordonsområdet kommer delvis att förändra relationerna mellan ASJ och SJ AB respektive Green Cargo. Överföring av fordonsförvaltning till ASJ leder också till nya transaktioner mellan bolagen och ASJ. Det är angeläget att snarast utreda detaljer om förutsättningarna för hur de nya relationerna mellan myndigheten och bolagen ska utformas och transaktionerna genomföras. Utredningen bör bedrivas i sådan takt att dessa frågor är klara samtidigt med de reviderade affärsplanerna.

Introduktionen av den nya marknadstillträdesmodellen för persontrafiken bedömer jag kunna ske först år 2006. Jag är medveten om att denna tidpunkt är problematisk med tanke på att ett flertal trafikupplägg ska upphandlas med trafikstart under 2007. Det gäller både trafikhuvudmannatrafik och trafik som Rikstrafiken upphandlar. Eventuella optioner eller andra möjligheter bör därför utnyttjas för att om möjligt anpassa upphandlingen till införandet av den nya marknadstillträdesmodellen för att undvika komplicerade alternativa upphandlingsunderlag.

Jag har konstaterat att marknaderna för fordon, servicetjänster m.m. inom järnvägen är föga utvecklade. Dessutom finns låsningar till fordon genom ägarförhållanden och finansieringslösningar som kan förstora de effekter som uppstår om man utsätts för konkurrens. Jag har övervägt om den situation som råder, och som delvis kan förklaras av beslut som tagits med utgångspunkt från gällande regelverk, skulle föranleda övergångsbestämmelser eller särskilda hänsyn i skadlighetsprövning under en övergångstid. Jag har dock funnit att detta inte är nödvändigt. De effekter som uppstår för

befintlig trafik till följd av nyetablering måste bedömas från fall till fall utifrån den marknadssituation som råder.

Gällande kontrakt mellan järnvägsföretag och Rikstrafiken eller en trafikhuvudman bör enligt min mening fullföljas. Det innebär att marknadstillträdesmodellen kommer att tillämpas successivt och bidrar också till att parterna hinner anpassa sig till den nya situationen

SJ AB bör med automatik erhålla trafikeringstillstånd enligt den nya marknadstillträdesmodellen. Det bör även gälla andra järnvägsföretag som utför trafik under transportörsansvar på uppdrag av Rikstrafiken eller en trafikhuvudman.

SJ AB får dessutom med mina förslag möjlighet att slutgiltigt befrias från de speciella verksamhetsförutsättningar som man bär med sig från SJ. Det bör, som jag tidigare föreslagit, förenas med att man av ägaren, regeringen, tillåts bedriva trafik även utanför landets gränser. Därmed skapas ett utgångsläge där SJ AB kan konkurrera med andra järnvägsföretag på likvärdiga premisser – låt vara med de fördelar som det innebär att man redan är etablerat på den kommersiella persontrafikmarknaden.

Särskilda yttranden

Av Helena Leufstadius

Kapitel 2.3 Marknadstillträde

Utredaren föreslår ändringar i regelverket för marknadstillträdet som, utöver avregleringen av SJ, skulle göra det möjligt för kommersiella operatörer att konkurrera med trafikhuvudmännens trafik.

Trafikhuvudmannen ansvarar för hela länets trafik och trafiken består av såväl företagsekonomiskt lönsamma som olönsamma linjer. Tack vare trafikhuvudmannens samordning kompletterar dessa linjer varandra så att länets medborgare kan erbjudas ett så attraktivt trafikutbud som möjligt med avseende på skol- och arbetsresor, fritidsresor osv. Om utredarens förslag om konkurrens blir verklighet, är det troligt att en kommersiell operatör endast skulle vara intresserad av lönsamma linjesträckningar. Detta leder i så fall till att trafikhuvudmannen kan förlora intäkter på de linjer som ger överskott. Ett överskott som alltså hjälper till att finansiera linjer som går med underskott, men där länets medborgare ändå ska erbjudas kollektivtrafik.

Om inte ägarna skjuter till pengar, måste trafikhuvudmännen, vid denna s.k. ”russinplockning” med förlorade intäkter, välja att kompensera genom högre biljettpriser och/eller minskat utbud på övrig trafik. Med tanke på dagens svåra ekonomiska situation för kommuner och landsting är det svårt att räkna med några ytterligare tillskott varför neddragningar i utbud och/eller höjda priser är att vänta. Exempelvis kan resenärer som huvudsakligen åker buss i en viss del av länet drabbas av försämringar i resutbudet för egen del på grund av förändringar som rör tågtrafiken. De negativa följderna leder in i en nedåtgående spiral med färre resenärer, minskade intäkter, återigen behov av tillskott osv. och utifrån ett konsumentperspektiv vore detta mycket olyckligt.

Ett trafikupplägg hos en trafikhuvudman bygger på ett antal linjer (både buss och tåg) som samverkar och finns det redan från planeringsstarten en osäkerhet i hur länge man har ansvar för linjerna skapar detta givetvis instabilitet. Osäkerhet i planeringen kan också verka kostnadsdrivande då man måste ta med i beräkningarna att man kan förlora intäkter på lönsamma linjer. Möjlighet till skadeprövning innebär givetvis en möjlighet, men jag är tveksam om det är tillräckligt för att minimera risken för ”russinplockning”.

En annan viktig aspekt är ansvaret för samordning och kontinuitet. För att behålla och locka nya resenärer är långsiktighet och kontinuitet i trafikutbudet av stor betydelse. Större resurser kommer att behöva läggas på samordning av ett antal operatörer. När det gäller informationssamordning kan denna förmodligen fås att fungera men mindre troligt när det gäller biljettsamverkan. Frågan är också hur operatörerna kommer att reagera vid en negativ förändring av lönsamheten och vad som då händer med trafikutbudet.

En ytterligare frågeställning gäller den praktiska tillämpningen. Hur ska det rent praktiskt och administrativt gå till när kommersiella operatörer och trafikhuvudmän ska tilldelas ansvar för de olika linjesträckningarna? Det är i nuläget många oklarheter kring denna fråga.

På grundval av de framförda argumenten avstyrker jag utredarens förslag om att låta kommersiella operatörer konkurrera med trafikhuvudmännens trafik på det sätt som föreslås i betänkandet.

Kapitel 2.5 Fordonsförsörjningen

I den av riksdagen antagna infrastrukturpropositionen föreslogs att 4,5 miljarder kr skulle ges i bidrag till investeringar i spårfordon för regional kollektivtrafik. Utredaren är starkt kritisk till nuvarande utformning av detta bidrag, och föreslår att i framtiden andra stöd än fordonsbidrag används för att stimulera utvecklingen av den lokala och regionala trafiken.

Tågtrafik har stor betydelse för regionförstoring och dess positiva effekter på pendlingsmöjligheter, skatteunderlag som stannar i kommunen, tillgång till kvalificerad arbetskraft osv. Möjligheten att erhålla statsbidrag har utgjort en mycket viktig ingrediens i den politiska process som föregått investeringsbesluten hos trafikhuvudmännen. Att utredaren nu indirekt verkar för ett nytt beslut

om stödåtgärder som skulle kunna upphäva det gamla är mycket olyckligt och gagnar inte kollektivtrafikens utveckling på ett optimalt sätt.

För att få ned kostnaderna för tågmateriel och skapa möjlighet att få in fler operatörer har flera trafikhuvudmän valt att stå för dessa fordonsinvesteringar. På grund av bl.a. relativt korta avtalstider skulle kostnaderna antagligen inte kunna hållas på denna lägre nivå om samtliga operatörer själva skulle stå för restvärdesrisken.

Dessutom har Riksdagens trafikutskott i sitt betänkande över infrastrukturpropositionen uttalat sig om att medel från planeringsramen för investeringar i den regionala infrastrukturen inte bör användas till driftbidrag.

Sammanfattningsvis anser jag att möjligheten att erhålla statsbidrag till tåg i dess nuvarande form ska kvarstå till år 2015.

Kapitel 2.7 Resenärsservice med konsumenten i fokus

Det är rimligt att viss kompensation utgår till den som blir försenad eller inte kan resa alls. Flera länstrafikbolag har därför infört resegaranti och fler står på tur. Snart omfattas drygt 90 procent av trafikhuvudmännens resor av någon form av resegaranti (gäller med några undantag alla trafikslag hos respektive huvudman). Resegarantin innebär en enkel hantering där kompensation betalas mot kvitto och den kräver heller inga stora utredningsresurser hos bolaget. Ersättningens storlek står dessutom i proportion till biljettpriset. I december i år kommer även SJ AB att införa resegaranti för sin trafik.

Utredaren förslår en ny resevillkorslagstiftning enligt vilken en resenär ska kunna söka ersättning för de följdskador som uppstått till följd av förseningar i trafiken eller inställda turer. Med den skrivning som återfinns i betänkandet, anser jag att ersättningsnivåerna till resenärerna skulle kunna bli orimliga i proportion till resans pris. Att utreda ersättning för missade charterresor, evenemangsbiljetter o.dyl. skulle dessutom kräva resurser som en idag redan ekonomiskt pressad kollektivtrafik kommer att få svårt att bära. Konsekvenserna av förslaget kommer med stor sannolikhet i slutändan att drabba resenärerna. Trafikhuvudmännens trafik är dessutom skattesubventionerad med i genomsnitt ca 45 % (år 2002). Kostnaden för en biljett är relativt låg och den ersättning

som ska betalas kan bli oproportionerligt hög. Resenärens intresse måste således vägas mot det allmännas.

En lagstiftning om ansvar för följdskadekostnader torde medföra att kommuner och landsting kommer att kompenseras av staten för ökade kostnader. En alltför generös lagstiftning kan framtvinga ett behov av att hålla kostnaderna nere. Risken finns då för en rigid tolkning av lagregler och antalet överprövade ärenden blir stort.

Sammanfattningsvis anser jag att en lag om ersättning av följdskador skulle få alltför många negativa följder och menar att resegarantin är det bästa verktyget för branschen att jobba med för att kompensera resenärerna för problem i trafiken.

Utredarens förslag om att särskilt lagstifta om möjlighet till regressrätt mot t.ex. Banverket och Vägverket välkomnas.

Av Sven Bårström och Lena Ericsson

Utredningen har haft en vittgående uppgift att lämna förslag till reformer på järnvägsområdet. Betänkandet har därför kunnat sys ihop först i ett sent skede, och det har av den anledningen varit svårt för oss som experter i utredningen dels att få en överblick över de samlade förslagen, dels att tillräckligt ingående analysera det material som utredningen haft att arbeta med. Därför är vi inte benägna att förbehållslöst stödja de slutsatser som redovisas i betänkandet.

Vi lämnar detta särskilda yttrande avseende arbetssättet i utredningen och persontrafik.

Arbetssättet i utredningen

Järnvägsutredningen har tagit sig an uppdraget om olika utvecklingsvägar inom järnvägssektorn med en mycket bred ansats. Sammanställningar och underlag för arbetet har tyvärr kunnat presenteras först i sent i utredningen. Detta har olyckligtvis medfört att förslagen ofta tvingats fram utan att nödvändiga utgångspunkter och analyser funnits som bort ligga till grund för arbetet.

De förslag och alternativ som har diskuterats har inte i tillräcklig omfattning konsekvensbeskrivits i förhållande till t.ex. transportpolitiska mål och utifrån samhällsintresset vilket i sin tur givetvis har bäring på konsumentperspektivet som enligt direktivet skulle vara utgångspunkt för utredningen.

Det har heller inte presenterats någon riskanalys när det gäller föreslagna åtgärder. En viktig fråga som hittills behandlats endast mycket översiktligt är övergångsbestämmelser och de problemställningar som uppstår när förslagen ska implementeras inom järnvägssektorn.

Persontrafik

Utredningen har belyst fyra marknadsmodeller för ökad konkurrens om tågtrafiken och man föreslår en modell med relativt fritt marknadstillträde, låt vara reglerat genom vissa tillståndsförfaranden och skadlighetsprövning. Dessutom föreslås grunden för trafikförsörjningen definieras genom strategiska trafikförsörjningsprogram.

Enligt vår mening måste valet av modell och också jämförelsen med nuvarande förhållanden bygga på analyser av − hur uppfyllelsen av de transportpolitiska målen påverkas, − hur trafikvolymerna kan komma att utvecklas, − hur modellerna svarar mot resenärsförväntningarna, t ex vad

gäller service, stabilitet i utbudet och kvalitet i övrigt, − hur företagsstrukturen kan komma att se ut efter en tid, − hur förhållandet mellan samhällsköpt trafik och kommersiell

trafik påverkas.

Vi kan – i det underlag som hittills funnits tillgängligt – inte finna några egentliga svar på dessa frågor och menar därför att det inte finns någon grund för valet av modell, annat än att konkurrens i största allmänhet kan anses stödja effektivitet och kreativitet. Vi kan också konstatera att betydande ekonomiska insatser, både genom banhållning och genom offentliga trafikupphandlingar, måste göras från samhällets sida för att garantera en samhällsekonomiskt väl avvägd tågtrafik. Utrymmet för kommersiellt bärkraftig persontågstrafik är därför begränsat idag och inom den närmaste framtiden.

Förslaget innebär såvitt vi förstår att Sverige går längre än något annat EU-land vad gäller fritt marknadstillträde. Det kan i och för sig vara stimulerande men konsekvensen måste rimligen bli, att stora kontinentala järnvägsföretag med de facto-monopol på hemmamarknaden och därmed stor finansiell styrka kan växa på den svenska marknaden medan det idag dominerande svenska tågtrafikföretaget ska försvara sig på en svensk konkurrensutsatt marknad men inte ha några reella möjligheter att stärka sig genom att ta positioner utomlands. Om effekten då med tiden blir ett svagt SJ AB som ersätts med ett internationellt verksamt monopol är inte mycket vunnet.

Av Stefan Back och Peder Wadman

Undertecknade har fungerat som experter i Järnvägsutredningen och har tagit del av slutbetänkandet. Vi delar de målsättningar som kommit till uttryck genom tillsättandet av utredningen, nämligen att undersöka och lämna förslag på hur samhället kan bidra till att öka järnvägens konkurrenskraft och därigenom till att järnvägen tar en större andel av transportarbetet än idag såväl beträffande personresande som godstransporter.

Utredningen har haft ett förhållandevis stort antal frågeställningar att behandla. Vi har förståelse för problemen detta skapar men tvingas samtidigt konstatera att många av frågorna inte kunnat ges den genomlysning som enligt vår mening krävts för att lämna förslag till lösningar. Mycket av materialet som producerats inom utredningen har presenterats eller kompletterats så sent att det varit svårt för oss som experter analysera förslagen på ett meningsfullt sätt, än mindre att förankra dessa inom våra organisationer vilket vi också framhållit under utredningens gång.

Enligt vår mening saknas framför allt närmare konsekvens- och riskanalyser av flera av de genomgripande förslag till förändringar som läggs fram i slutbetänkandet, såväl i ekonomiska som i andra hänseenden. Detta gäller särskilt de förslag som valts och som endast i delar överensstämmer med de marknadsscenarier som först i slutfasen studerats inom utredningen. Vi menar därför att det inte fullt ut kan bedömas om de förslag som nu presenteras leder till den förstärkning av järnvägens konkurrenskraft som utredningen haft att utreda.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Utredning om järnvägssektorns organisation Dir. m.m. 2001:48

Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar.

I den ena delen ingår att med utgångspunkt i konsumentintresset analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägssektorn. Utredaren skall mot bakgrund av denna översyn ange förslag avseende såväl den övergripande organisationen av myndigheterna, som ansvarsfördelningen dem emellan. Utredningsuppdraget omfattar även Sveriges deltagande i vissa internationella organisationer.

I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som på senare tid antagits inom Europeiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar, som den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF). I denna del av uppdraget ingår också att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag till sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom järnvägssektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts.

De båda delarna av uppdraget kan inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen

skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn.

Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall vidare föreslå författningsändringar med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.

Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003.

Bakgrund

I 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) lades transportpolitikens långsiktiga inriktning fast. Det övergripande målet definierades som att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Vidare angavs ett antal principer och riktlinjer som skall ligga till grund för transportpolitiken, bl.a. att en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Vidare konstaterades att väl fungerande järnvägstransporter är en viktig förutsättning för att tillgodose näringslivets behov av långväga transporter och för effektiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.

I det transportpolitiska beslutet lades även en långsiktig strategi för EU-samarbetet på transportområdet fast. Strategin innebär att Sverige skall verka för en aktiv transportpolitik på gemenskapsnivå för att främja en stark integrering av det europeiska transportsystemet.

I regeringens proposition Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. som riksdagen beslutade om i juni 2000, konstaterades att den positiva utveckling tågresandet haft skulle stimuleras ytterligare (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238). För att persontrafiken på järnväg skall kunna fortsätta sin positiva utveckling är det nödvändigt att tågtrafiken även i fortsättningen är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. I propositionen angavs att en effektiv konkurrens mellan

olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller kundernas krav och behov. Samtidigt betonades att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former.

Sverige har aktivt verkat för att direktiven inom det s.k. järnvägspaketet och att direktiv för driftskompatibilitet för såväl höghastighetståg som konventionella tåg på TEN-järnvägarna skall antas. Detta är en följd av den ökade internationaliseringen av järnvägstrafiken och ligger i linje med den internationella strategin i det transportpolitiska beslutet. Sverige har vidare varit pådrivande i den process som resulterade i en revidering av COTIF.

Utvecklingen inom järnvägsektorn

Järnvägssektorn har under de senaste ca 15 åren förändrats genom reformer såväl i Sverige och i andra länder som på EU-nivå. Förändringarna syftar till att på olika sätt lösa två av järnvägens grundproblem – en alltför ensidig nationell inriktning respektive bristande konsument- och marknadsorientering.

Järnvägen i Europa har av historiska skäl kommit att utvecklas mot att betjäna nationella transportmarknader. Järnvägens organisationsformer, normer och kultur liksom dess infrastruktur har förstärkt detta mönster. Järnvägen har därför haft svårt att anpassa sig till framväxten av den inre marknaden och de ändrade produktions- och transportmönster denna medfört.

Järnvägen har också haft svårt att anpassa sig till de allt högre och mer diversifierade krav transportmarknadens kunder i dag ställer på transporttjänster. Detta gäller för både godstransportmarknaden och marknaden för persontrafik. Järnvägen har av såväl tekniska som historiska skäl ett produktionsorienterat sätt att organisera och producera sina tjänster.

Sammantaget har järnvägens nationella inriktning samt dess produktionsorienterade organisation bidragit till en avsevärt minskad konkurrenskraft i förhållande till andra transportslag, vilket har medfört minskande marknadsandelar, särskilt på godstransportmarknaden.

Nationella bestämmelser

De viktigaste författningarna på området är följande • lagen (1995:1649) om byggande av järnväg • förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg • järnvägstrafiklagen (1985:192) • lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik • miljöbalken (1998:808) (Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. vid

byggande av järnväg m.m.) • järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) • förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar • lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet • förordningen (1997:757) om tilldelning av spårkapacitet • lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg • förordningen (2000:1339) om järnvägssystem för höghastig-

hetståg • förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens

spåranläggningar.

Förändringar i EG:s regelverk

I syfte att förnya, vitalisera och harmonisera den europeiska järnvägssektorn föreslog EG-kommissionen år 1998 att direktiven 91/440/EEG om utveckling av gemenskapens järnvägar och 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag skulle förtydligas samt att direktiv 95/19/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av banavgifter och utfärdande av säkerhetsintyg skulle ersättas av nya, betydligt mer precisa direktiv. Kommissionens förslag behandlades i rådet och Europaparlamentet under arbetsnamnet ”järnvägspaketet”. Efter ett omfattande förhandlingsarbete kunde följande tre direktiv slutligen antas. • Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/12/EG av den

26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 91/440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar.

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/13/EG av den

26 februari 2001 om ändring av rådets direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag.

• Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den

26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag

av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och

utfärdande av säkerhetsintyg.

Enligt direktiv 2001/12/EG skall internationell godstrafik ha fritt tillträdet till spåret inom ett särskilt definierat transeuropeiskt nät för godstransporter på järnväg (TERFN). I övrigt syftar direktivet till att ge tydligare anvisningar och regler för den ekonomiska uppdelningen mellan operatörer och infrastrukturhållare. Härigenom skall insynen i dessa aktörers ekonomiska mellanhavanden förbättras. Vidare kräver direktivet att vissa funktioner skiljs åt för att garantera en likvärdig och icke diskriminerande tillgång till infrastrukturen.

Genom direktiv 2001/13/EG utvidgas direktiv 95/18/EG till att gälla samtliga järnvägsföretag som etablerar sig i gemenskapen.

I direktiv 2001/14/EG finns bestämmelser som huvudsakligen fastställer principer för tilldelning av spårkapacitet och nivån på de banavgifter som får tas ut.

I Sverige leder genomförandet av de nya direktiven till att bl.a. Banverkets, Järnvägsinspektionens och Tågtrafikledningens roller i järnvägssystemet behöver ses över. Behovet av en mer genomgripande samlad översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägsområdet blir därmed uppenbart.

Inom EU har vidare nyligen antagits Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/16/EG av den 19 mars 2001 om driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg. Detta direktiv liknar till sin uppläggning det redan tidigare antagna s.k. höghastighetsdirektivet (direktiv 96/48/EG) som avser driftskompatibilitet hos det transeuropeiska järnvägsnätet för höghastighetståg. Direktivet om driftskompatibilitet avseende konventionella tåg skall vara genomfört i medlemsländerna senast den 20 april 2003.

Kommissionen planerar dessutom att lägga fram ett förslag till direktiv om järnvägssäkerhet vilket dels kan komma att ha inverkan på hur säkerhetsansvariga myndighetsfunktioner skall vara organiserade, dels hur den styrande lagstiftningen skall vara utformad. Kommissionen har vidare aviserat att järnvägspaketet skall följas upp av ett andra paket med åtgärder syftande till vidgat marknadstillträde och/eller ökad konkurrens i trafikutövarledet. Dessa direktivförslag planeras att läggas fram senare under år 2001.

COTIF

COTIF (Convention relative aux transports internationaux ferroviares) är en mellanstatlig konvention till vilken 39 stater i Europa, Nordafrika och Främre Asien är anslutna. Huvudsyftet bakom COTIF är att underlätta internationella järnvägstransporter genom att skapa en för alla konventionsstater gemensam transporträttslig grund för sådana transporter.

COTIF omfattar huvudsakligen regler rörande innehållet i transportavtal för internationella person- och godstransporter på järnväg. COTIF:s särskilda bilagor innehåller vidare regler rörande farligt gods, s.k. vagnrätt samt regler rörande frakt av containrar respektive expressgods.

COTIF reviderades sommaren 1999. Vid revisionen antogs ett ändringsprotokoll med sju bilagor. De sju bilagorna berör följande områden: A. Transportavtal vid persontransporter. B. Transportavtal vid godstransporter. C. Transport av farligt gods. D. Användning av privatvagnar. E. Avtal om infrastrukturanvändning. F. Validering/antagande av tekniska standarder/normer. G. Tekniskt godkännande av järnvägsmateriel för användning i

internationell trafik.

Nyheterna i det reviderade COTIF rör främst att konventionens regler blir tillämpliga för alla transportavtal för internationella järnvägstransporter inom COTIF:s geografiska område. Under vissa villkor gäller COTIF:s regler också för järnvägstransporter mellan COTIF-stater och andra stater. Därutöver utökas COTIF med två nya bilagor som innehåller regler om dels antagande av tekniska normer/standarder för utformning/underhåll av järnvägsmateriel, dels tekniskt godkännande för användning av järnvägsmateriel. I stället för att rättigheter och skyldigheter var knutna till det generella begreppet järnvägen, har de delats upp och knutits till järnvägsföretag, vagnägare, transportkunder, infrastrukturhållare osv.

1999 års ändringsprotokoll till COTIF undertecknades för Sveriges räkning den 4 juni 1999.

Behovet av en utredning

I 1998 års transportpolitiska beslut poängterade regeringen vikten av att främja en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar. Transportlösningarna måste dessutom enligt beslutet kontinuerligt utvecklas så att de blir effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. För att främja en sådan utveckling och därigenom stärka järnvägssektorns effektivitet krävs ett regelverk som möjliggör och uppmuntrar en väl fungerande konkurrens. Den statliga persontrafikupphandlingen med trafikstart år 2000 visade att det finns en potential att utveckla järnvägstrafiken. Upphandlingen resulterade i att tre nya operatörer etablerade sig på marknaden. De nya operatörernas anbud visade i flera avseenden på ett nytänkande.

Samtidigt har övergången till de nya operatörerna inte varit oproblematisk. De allvarligaste störningarna förorsakades av att Sydvästen AB som övertog persontrafiken på Västkustbanan i januari 2000 ställde in betalningarna i juni 2000. Även problem med biljettförsäljning och biljettsamordning ledde till svårigheter för resenärerna.

Tågresandet har under de senaste åren haft en mycket positiv utveckling och kan komma att vända den långsiktigt negativa trenden avseende järnvägens totala marknadsandelar. Det förutsätter dock att tågtrafiken även fortsatt är konkurrenskraftig till pris och kvalitet samt ökar sin kundorientering. Regeringen anser att en effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportlösningar i grunden är ett verkningsfullt medel för att skapa ett transportsystem som effektivare och bättre uppfyller konsumenternas krav och behov. Den senaste tidens problem inom järnvägstrafiken pekar dock på att det finns skäl att utveckla persontrafiken på järnväg successivt och under kontrollerade former. Därför måste de önskvärda åtgärderna genomföras stegvis på både kort och lång sikt. Det är vidare viktigt att konsumentintresset behandlas i det regelverk som skall styra kommande upphandlingar. I propositionen Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) har regeringen därför föreslagit vissa åtgärder för att skapa stabilare förutsättningar för den av staten upphandlade trafiken.

Genomförandet av järnvägspaketets direktiv och driftskompatibilitetsdirektivet ställer krav på en översyn av organisationen och rollfördelningen mellan Tågtrafikledningen, Järnvägsinspektionen och Banverket. Utvecklingen mot flera operatörer ställer krav på

regel- och övervakningssystem för fördelning av infrastrukturkapacitet. De olika banförvaltarskap som förekommer utöver Banverkets ställer krav på ändrade regelverk.

Utvecklingen mot ökad konkurrens i den nationella järnvägstrafiken samt den pågående utvecklingen inom EU mot en fortsatt internationalisering av järnvägstrafiken gör det angeläget med en total översyn av järnvägslagstiftningen. Inte minst är det av vikt att utreda hur SJ:s tidigare ansvar och befogenheter enligt de delar av UIC-regelverket som ej påverkas av EG-rätten eller COTIF skall hanteras i svensk rätt.

Sverige är part i COTIF. De ändringar som genomförts i konventionen vid 1999 års revision får anses angelägna och önskvärda från svensk ståndpunkt. Mot denna bakgrund bör Sverige ratificera ändringsprotokollet, inklusive dess bilagor, och i samband därmed genomföra dess bestämmelser i svensk rätt. Genomförandet kommer i huvudsak att beröra de lagar som berör internationella förhållanden. Det finns dock ett stort intresse av att samma regler gäller både internationellt och nationellt. Utgångspunkten bör därför vara att motsvarande ändringar görs i den nationella regleringen. Samtidigt kan det finnas särskilda intressen som motiverar särlösningar på nationell nivå.

Det finns ett stort antal internationella organisationer på järnvägsområdet, i vilka Sverige fram t.o.m. år 2000 varit representerat i huvudsak av Banverket och affärsverket SJ. Ett sådant exempel är internationella järnvägsunionen, UIC. I avsaknad av ett gemensamt europeiskt offentligrättsligt regelverk på framför allt den tekniska sidan har inom ramen för UIC ett omfattande civilrättsligt regelverk tagits fram. Ett medlemskap i UIC är i dag inte obligatoriskt, men i praktiken nödvändigt för att en gränsöverskridande trafik skall kunna bedrivas. I och med SJ:s bolagisering måste frågan om hur Sverige skall vara officiellt representerat i UIC och andra organisationer lösas.

I driftskompatibilitetsdirektiven ingår bestämmelser om s.k. anmälda organ som bl.a. har till uppgift att bestämma huruvida tekniska specifikationer står i överensstämmelse med direktiven. Den tekniska kompetensen som behövs i ett sådant organ finns i dag i Train Tech Engineering Sweden AB (f.d. SJ:s maskindivision). När SJ bolagiserats finns det risk att denna kompetens skingras. Det är väsentligt för den svenska järnvägsmarknaden att det skapas garantier för att denna kompetens kan bibehållas inom landet för att möjliggöra etablering av ett eller flera anmälda organ.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn. Uppdraget kan delas upp i två delar. Den ena delen berör organisationen och konkurrensen inom järnvägssektorn. Den andra omfattar genomförande av ett antal EG-direktiv och COTIF samt dessutom en allmän översyn av järnvägslagstiftningen. De båda delarna kan dock inte ses som från varandra fristående delar utan är i grunden starkt integrerade. Målsättningen skall vara att skapa ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn.

Med hänsyn till de förändringar som beskrivits ovan samt vad som anges i 1998 års transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:226) och i propositionen Ändrade verksamhetsformer för SJ m.m. (prop. 1999/2000:78, bet. 1999/2000:TU11, rskr. 1999/2000:238) skall utredaren i ett slutbetänkande med utgångspunkt från kundintresset beskriva förutsättningarna för och analysera effekterna av en fortsatt utveckling av konkurrensen inom den nationella persontrafiken på järnväg. Utredaren skall analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. Analysen kan exempelvis avse en total avreglering eller olika former av koncessioner. Den rapport som tagits fram av SJ AB ”Marknadsmodeller för persontrafik på järnväg” och det förslag till indelning i koncessionsområden som redovisats i betänkandet Rikstrafiken – en ny myndighet (SOU 1999:57) kan utgöra utgångspunkter för analysen. Det står dock utredaren fritt att välja de modeller som han anser bör analyseras närmare. Den förordade modellen bör om möjligt redovisa en stegvis utveckling av konkurrensen.

Utredaren skall mot bakgrund av den för konkurrens alltmer öppnade järnvägsmarknaden se över myndighetsstrukturen inom sektorn. Vid detta arbete skall särskilt bedömas vilka förändringar av myndigheternas organisation och ansvarsområden som är nödvändiga för att överensstämmelse med EU:s järnvägspolitik skall uppnås. En fråga i detta sammanhang är vilken myndighet som skall ha ansvar för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall även ta ställning till i vilken utsträckning Sverige bör vara officiellt representerat i internationella organisationer och andra organisationer inom järnvägssektorn.

Utredaren skall vidare föreslå de författnings- och organisationsförändringar som är lämpliga för genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.

Utredaren skall dessutom föreslå hur COTIF skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall också göra en översyn av de nationella regler vilka har sin motsvarighet i överenskommelserna i COTIF och föreslå lämpliga ändringar i dessa. Utgångspunkten bör i denna del vara att de nationella reglerna bör överensstämma med de internationella överenskommelserna såvida inte något särskilt intresse talar för motsatsen.

I uppdraget ingår slutligen att göra en generell översyn av järnvägslagstiftningen för att modernisera denna och – om så bedöms erforderligt – anpassa den till regeringsformens bestämmelser om normgivning. I samband därmed bör utredaren även lämna förslag på sådana ändringar som är lämpliga med hänsyn till vad som föreslagits avseende organisationen inom sektorn eller mot bakgrund av att ovannämnda regleringar genomförts.

Utredaren skall i sitt arbete beakta de analyser och förslag som Godstransportdelegationen lägger fram i sitt betänkande. Vidare skall utredaren samråda med den utredning som genomförs av Banverket och SIKA avseende banavgifter.

Utredaren skall även samla och redovisa erfarenheter från andra länder som exempelvis Storbritannien, Nederländerna, Tyskland och Danmark. Utredaren bör samråda med övriga nordiska stater.

Utredaren skall senast den 20 december 2001 lämna förslag om hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer. Vid samma tidpunkt skall förslag lämnas om vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skall också föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.

Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2003.

Utredaren skall i betänkandet särskilt redovisa konsekvenserna för små företags villkor i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall i detta arbete samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

(Näringsdepartementet)

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om Dir. järnvägssektorns organisation m.m. 2001:116

Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2001

Sammanfattning av uppdraget

Sammanfattning av uppdraget Utredningen (N2001:09) om järnvägssektorns organisation m.m. skall avge sitt delbetänkande senast den 31 maj 2002.

Uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 maj 2001 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat Jan Brandborn som särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Utredaren skulle enligt direktiven senast den 20 december 2001 i ett delbetänkande lämna förslag om dels hur Sverige skall vara representerat i olika internationella organisationer inom järnvägssektorn, dels vilken organisation som skall ansvara för vagnregistret och vagncertifieringen. Utredaren skulle också i detta delbetänkande föreslå de författningsändringar som är lämpliga med anledning av genomförandet av direktiven i järnvägspaketet samt direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar.

Med ändring av direktiven i denna del skall utredningen i stället redovisa dessa förslag i ett delbetänkande senast den 31 maj 2002.

(Näringsdepartementet)

Bilaga 3

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om Dir. järnvägssektorns organisation 2002:128

Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 2002.

Sammanfattning av uppdragen

Den särskilde utredaren med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn får följande tilläggsuppdrag.

Utredaren skall till den 11 november 2002 efter diskussion med järnvägssektorns aktörer föreslå vilka av AB Jernhusens stationer och terminaler som skall anses utgöra nyckelfunktioner i transportsystemet, hur dessa fastigheter skall förvaltas samt redovisa skälen för sin bedömning.

Utredaren skall i sitt slutbetänkande även föreslå en lämplig form för att främja godstransporter på järnväg där sådana av godstågsoperatörer inte har bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder.

Mot bakgrund av det utökade uppdraget skall utredaren, med ändring av det ursprungliga direktivet, redovisa sitt slutbetänkande den 14 november 2003.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 maj 2001 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av organisationen och lagstiftningen inom järnvägssektorn (dir. 2001:48). Med ändring av dessa direktiv förlängdes tiden för redovisning av ett delbetänkande från 20 december 2001 till 31 maj 2002. Detta delbetänkande ”Rätt på spåret” (SOU 2002:48) har remissbehandlats och skall leda till en

proposition som är avsedd att överlämnas till riksdagen i slutet av år 2002.

Riksdagen godkände i maj 2000 regeringens förslag att bolagisera Affärsverket Statens Järnvägar (SJ) och vid årsskiftet 2000/2001 överfördes de huvudsakliga delarna av tillgångarna i affärsverket till tre nya bolagskoncerner. Genom detta skapades SJ AB med ansvar för persontrafiken, AB Green Cargo med ansvar för godstrafiken och Swedcarrier AB som moderbolag för dels ett antal dotterbolag som skulle erbjudas till försäljning, dels Jernhusen AB som avsågs bli en kompetent ägare av järnvägsnära fastigheter. Swedcarrierkoncernen skall enligt de generella ägarkraven genom ett aktivt ägande säkerställa att aktieägarvärde skapas i de förvaltade dotterbolagen.

AB Jernhusen har fokuserat på att renodla verksamheten för att bli en ledande aktör inom området kommunikationsfastigheter. Regeringen har också understrukit betydelsen av att trafikoperatörernas nyttjanderätt till publika stationsytor säkerställs.

AB Jernhusen har påbörjat en rationalisering av fastighetsbeståndet, som bland annat innefattar initiativ till utförsäljning av ett antal mindre stationsfastigheter. AB Jernhusen har vidare ansett att nyttjanderätten till publika stationsytor kan säkerställas genom bildandet av servitut.

Ett särskilt bolag, Svenska Reseterminaler AB, har bildats av AB Jernhusen för att administrera dessa frågor. Sektorns aktörer och intressenter har ifrågasatt den rationalisering av AB Jernhusens fastighetsbestånd som påbörjats.

Det finns, mot bakgrund av översynen av järnvägssektorns organisation och den kritik som framkommit skäl att ytterligare överväga hur AB Jernhusen skall förvalta det långsiktiga ägandet av stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. Det är vidare viktigt att den framtida förvaltningen av dessa särskilda fastigheter har en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter.

Marknaden för godstransport på järnväg är öppen för operatörer som godkänts som trafikutövare. Järnvägstransporter kan ske i den omfattning som det finns en kommersiellt lönsam marknad att tillfredställa. I vissa delar av landet har de operatörer som finns på marknaden bedömt att transportunderlaget inte har varit tillräckligt stort för att en lönsam trafik skall kunna upprätthållas. Eftersom det finns outnyttjad infrastruktur i form av spår och andra anläggningar är det angeläget att främja godstransporter på järnväg.

Sådana åtgärder får inte snedvrida konkurrensen eller bryta mot EU:s statsstödsregler.

Utredningsuppdragen

Utredaren skall föreslå hur AB Jernhusen skall förvalta de stationer och terminaler som anses som nyckelfunktioner i transportsystemet. De föreslagna lösningarna skall ha en bred förankring hos sektorns aktörer, kommunerna och berörda myndigheter. Detta förslag skall avrapporteras till regeringen senast den 11 november 2002. De ekonomiska avkastningskraven på AB Jernhusens fastighetsbestånd skall anpassas efter de uppgifter fastigheterna avses uppfylla.

Utredaren skall vidare utreda olika former för att främja godstransporter på järnväg. Förslagen skall stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler. Uppdraget skall i denna del redovisas i den slutliga avrapporteringen av utredningen. Tidpunkten för denna slutredovisning ändras från den 17 mars 2003 till den 14 november 2003.

(Näringsdepartementet)

Bilaga 4

Förbättrat konsumentskydd för kollektivtrafikresenärer

Av Henrik Kjellin

1 Sammanfattning

Denna promemoria innehåller förslag till förbättringar av resenärernas ställning vid transporter som sker med kollektivtrafik. Genom förslagen förbättras resenärsskyddet till en modern nivå som väl balanserar transportörernas och resenärernas intressen. För transportörerna får de betydelse genom att de förstärker resenärernas intryck av att kollektivtrafiken är en framåtsiktande och ansvarstagande sektor.

Avsikten med förslagen är inte att transportörerna i framtiden skall behöva betala ut stora belopp i ersättning till passagerarna. Syftet är istället att framför allt informationen om och kvaliteten i servicen skall förbättras så att störningar eller problem får så små konsekvenser för passagerarna som möjligt. Genom att transportörerna ger god information och det i god tid kan de negativa konsekvenserna för passagerarna förebyggas. Informationen har också stor betydelse när en störning redan har uppkommit. Ett exempel på detta är att resenärer upplever en försening som långt mindre störande, om de får god, korrekt och löpande information om förseningens orsak och längd.

En viktig utgångspunkt för förslagen är kollektivtrafikens särdrag. Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva masstransporter. Resenärsskyddet har utformas med hänsyn till detta.

Det förbättrade skyddet tillskapas med två olika medel. För det första föreslås en ny lag om ersättning m.m. till passagerarna. För det andra föreslås att lämplig myndighet tillsammans med branschen skall förhandla om resvillkor som reglerar de frågor som inte täcks av den nya lagen.

Dessa förslag kompletterar det förslag som lämnats av Kollektivtrafikkommittén i syfte att förstärka betoningen på passagerarskyddet vid sådana transporter som sker helt eller delvis med stöd av det allmänna.

Lagförslagen bygger på två huvudprinciper, dels skall informationen till passagerarna förbättras såväl före som under resan, dels skall passagerarna ges ett tillräckligt skydd i de situationer en resa inte uppfyller vad som rimligen kan förväntas.

Resenärsskyddet i händelse av störningar syftar till att ge passagerarna en rimlig kompensation i den uppkomna situationen. Bland förbättringarna av resenärernas villkor kan nämnas att de får rätt till ersättning vid försening. Detsamma gäller då en transporttjänst inte hållit den kvalitet passagerarna haft anledning av förvänta sig. För att systemet inte skall bli obalanserat bör eventuell ersättning stå i rimlig proportion till resans pris.

Förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2004.

2 Författningsförslag

2.1 Lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare Lagens innehåll 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare.

Den innehåller också bestämmelser om det inbördes förhållandet mellan de olika transportörer som genom avtal eller faktiskt är inblandade i en viss transport.

Lagens tillämpningsområde 2 § Denna lag skall tillämpas på transporter av passagerare mellan platser inom Sverige. Lagen skall också tillämpas på internationella transporter av passagerare, om avgångs- eller destinationsorten ligger i Sverige.

Lagen skall tillämpas på transporter av passagerare mot ersättning. Den skall också tillämpas på transporter som utförs gratis av ett transportföretag.

Undantag från lagens tillämpning 3 § Denna lag skall inte tillämpas på frågor vilka regleras i luftfartslagen (1957:297), sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192), lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik eller lagen (1992:1672) om paketresor.

Tvingande bestämmelser till passagerarens fördel 4 § En avvikelse från bestämmelserna i denna lag som avtalats mellan transportören och en passagerare skall endast gälla, om den är till fördel för passageraren.

Reseinformation och transportdokument 5 § Transportörer skall ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster.

För varje resa som sålts i förväg skall information om avgångsoch ankomsttid, vem som skall utföra transporten eller del av den, om detta är annan än den avtalande transportören, samt pris registreras. Passageraren skall på begäran ges en utskrift av denna information.

Rätt till gratis resa då transporttjänsten inte uppfyller rimliga krav 6 § En passagerare har rätt att resa gratis, om en resa inte uppfyller vad passageraren rimligen hade att förvänta sig. Detsamma gäller om transporten på grund av försening har förlorat sitt syfte för passageraren.

I de fall passageraren redan har betalat för resan, skall priset för resan betalas tillbaka.

Ersättning vid försening 7 § En passagerare har rätt till skälig ersättning för skada till följd av försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta gäller dock inte, om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.

Särskilda åtgärder vid försening eller annan störning 8 § Om en resa försenas eller om en annan störning förekommer vilken gör att resan avviker från vad passageraren haft anledning att förvänta sig, skall transportören omgående informera passagerarna om detta och dessutom vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av förseningen eller störningen.

Avtalande och faktisk transportör 9 § Transportörens skyldigheter enligt denna lag skall gälla både den som i eget namn sålt transporten (avtalande transportör) och den som utför hela eller delar av transporten (faktisk transportör).

Den som sålt en transport skall anses ha gjort det i eget namn, om denne inte visar att passageraren givits så tydlig information att

passageraren borde ha förstått att transporten såldes på uppdrag av annan.

Den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar 10 § Den avtalande transportören har ansvaret för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne utför.

Om passageraren framför anspråk eller reklamation gentemot endera av den avtalande eller den faktiske transportören, skall detta även anses ha gjorts mot den andre.

Åtaganden av den avtalande och den faktiske transportören gentemot passageraren 11 § Om den avtalande transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande enbart åberopas gentemot denne.

Om den faktiske transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande åberopas gentemot såväl den avtalande som den faktiske transportören.

Transportörens regressrätt 12 § Den som orsakar en försening eller annan störning, för vilken transportören fått låta passagerare resa gratis enligt 6 § eller betala ersättning enligt 7 § skall ersätta transportören för detta. _______________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.

3 Arbetet med promemorian

Frågan om resvillkor för passagerare ligger inom såväl Kollektivtrafikkommitténs (Dir. 2001:1) som Järnvägsutredningens (Dir. 2001:48) respektive uppdrag. Sedan årsskiftet 2002/2003 har en för kommittén och utredningen gemensam arbetsgrupp haft i uppdrag att göra en fördjupad analys av problemen och genomföra inledande diskussioner med branschens aktörer. Arbetsgruppen har letts av Hans Eric Holmqvist socialdepartementet och sekreterare i arbetsgruppen har varit Pär Erik Westin Rikstrafiken Efter att ha haft ingående kontakter med olika branschföreträdare har arbetsgruppen utarbetat denna promemoria, inbegripet det författningsförslag som framgår ovan. Rapporten har skrivits av jurist Henrik Kjellin. Arbetsgruppens uppdrag avslutas i och med att Kollektivtrafikkommittén lägger fram sitt slutbetänkande.

4 Bakgrund

4.1 Passagerarnas situation

Varje påstående om passagerarnas situation inom kollektivtrafiken är självklart en bedömning gjord på ganska lösa grunder. I vissa avseenden kan mer faktabetonade bedömningar göras. De lagregler som gäller för olika passagerartyper kan jämföras, och dessa kan i sin tur jämföras med den allmänna konsumentlagstiftningen. Detta görs nedan. Vidare kan transportörernas kompletterande resvillkor analyseras på motsvarande sätt.

Frågan om eventuella brister i det rättsliga skyddets räckvidd leder till ett negativt resultat för passagerarna är däremot svårare att bedöma. Generellt sett kan dock sägas att ett svagt konsumenträttsligt skydd ofta leder till ett resultat som är otillfredsställande i praktiken.

Viss information finns dock. I fråga om tågresande lade Riksrevisionsverket 2001 fram en rapport som tyder på att passagerarnas ställning är svag och att detta faktiskt ger oönskade resultat. Denna rapport redovisas nedan.

Vid sidan av detta har viss information från passagerare spontant kommit arbetsgruppen till dels. Som exempel kan nämnas information som lämnats från Pendlarnätet Uppsala–Stockholm. I denna skrivelse påstås att servicen inte är övertygande på sträckan Uppsala–Stockholm och att detta leder till stora problem för de många pendlarna. Förslag lämnas också på åtgärder. Den ordning som dessa förs fram i är intressant. De första två kraven är att punktligheten och informationen måste förbättras. Därutöver önskas bättre service och bättre tåg samt bättre ersättning vid förseningar.

En enstaka åsiktsyttring som den nu nämnda kan självklart inte tas som utgångspunkt för en generell bedömning av passagerarnas situation. Ur en synvinkel är det dock intressant och det är betoningen förbättrad service och information. Detta framkommer också i de enskilda brev från pendlare som bifogats yttrandet.

4.2 RRV:s rapport avseende tågpassagerarnas situation

Under 2000 och 2001 gjorde Riksrevisionsverket en genomgång av tågpassagerarnas situation från ett konsumenträttsligt perspektiv. Denna genomgång resulterade i rapporten ”Svagt konsumentskydd

för tågresenär - myndigheterna saknar konsumentperspektiv” (RRV Dnr 23-2000-1318).

I rapporten konstaterar RRV att konsumentskyddet brister på ett antal punkter. Som bakgrund till rapporten hade RRV inhämtat klagomålsstatistik från operatörerna och gjort en enkät hos ett urval kommunala konsumentvägledare. Enkätsvaren visar att relativt få resenärer klagar hos konsumentvägledare. Samma sak gäller klagomål till operatörer. Generellt är det få av dem som drabbas av problem som faktiskt klagar, enligt vissa forskningsrapporter bara 4 %. Det är främst förseningar, trassel med biljetter och klagomålshantering som passagerarna klagar på. Liknande mönster upprepas i operatörernas klagomålsstatistik, där det är biljett- och förseningsproblem som leder till flest klagomål.

I rapporten listar RRV de viktigaste punkterna som leder till problem för konsumenterna. Dessa är 1) krångliga biljett– och bokningssystem, 2) brister i stationsmiljö, säkerhet och tillgänglighet för funktionshindrade, 3) utebliven servering 4) inställda tåg 5) förseningar 6) trängsel och dålig komfort, 7) bristande samordning av tidtabeller, 8) obekväma tågtider, 9) oklar ansvarsfördelning och 10) felaktig trafikantinformation.

RRV konstaterar vidare att konsumentens ställning är klart svagare på järnvägsområdet än på områden där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Järnvägslagstiftningen ger dessutom ett sämre konsumentskydd för tågresenärer än motsvarande lagstiftning ger flygoch båtpassagerare. Statsmakternas intentioner att järnvägstrafiklagens bestämmelser till skydd för resenärer skulle kompletteras med resvillkor som skulle förhandlas fram mellan Konsumentverket/KO och järnvägsföretagen har inte gått att realisera.

De regler som tillämpas på järnvägsområdet ger små möjligheter till ersättning för uppkomna skador. Det finns anledning att anta att SJ:s Normalvillkor är oskäliga vid bedömning mot de krav som ställs i konsumenttjänstlagen och lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, samt bakomliggande EU-direktiv. Flera trafikhuvudmän har inte några heltäckande resvillkor, resvillkor skiftar mellan olika operatörer, de hålls inte lättillgängliga för konsumenterna och det finns exempel på resvillkor med oskäligt korta reklamationstider, exempelvis har Skånetrafiken en tidsgräns på en vecka.

Sammantaget finner RRV att det finns starka skäl för att förstärka tågpassagerarnas konsumenträttsliga skydd.

Någon motsvarande genomgång av situationen inom övrig kollektivtrafik har inte gjorts.

4.3 Gällande regler

En beskrivning av vilka civilrättsliga regler som gäller för passagerarnas ställning vid kollektivtrafik är självklart beroende av en definition av detta begrepp. En sådan beskrivning får dock på grund av att det knappast går att utesluta någon transportform utom möjligen flyg bli en allmän beskrivning av passagerarnas rättigheter vid förseningar och andra störningar. Det kan vidare finnas anledning att jämföra med de regler som gäller inom flyget och för paketresor, eftersom detta är de områden inom transportsektorn där passagerarskyddet är mest utvecklat.

Det finns ingen civilrättslig reglering av passagerartransporter på väg i Sverige. Däremot finns regler om sjötransport i sjölagen (1994:1009) och regler om järnvägstransport i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik.

Att området inte är reglerat innebär i första hand att transportörernas transportvillkor avgör vilka rättigheter en passagerare har. Detta gäller dock med viss modifikation. Transportörerna kan inte föreskriva vad som helst. Exempelvis torde det inte vara möjligt att frånskriva sig varje ansvar för försening, åtminstone inte om en tidtabell publicerats. Skälet till detta är att allmänna rättsliga principer fyller upp transportavtalet, och att villkoren inte på ett oskäligt vis kan avvika från sådana principer.

I de frågor som inte alls är reglerade i transportvillkoren fyller också allmänna avtalsrättsliga principer ut avtalet. Till den del villkoren är tysta i frågan om exempelvis ersättning vid försening torde en sådan rätt kunna åberopas med stöd av att transportören inte uppfyllt den utlovade tjänsten. För detta krävs dock att transportören publicerat en tidtabell som någorlunda exakt anger avgångs- eller ankomsttider. I dagens samhälle är tid en så viktig parameter att den torde anses vara en kärnegenskap i ett transportavtal.

Sjölagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid försening men ingen specifik reglering av deras rätt, om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening som denne vållar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR (Internatio-

nella valutafondens särskilda dragningsrätter, ca 12,5 kr), eller något mer än 50 000 kr. Vid längre försening har passageraren också rätt att häva transportavtalet och få tillbaka vad han eller hon betalat.

Varken järnvägstrafiklagen eller lagen om internationell järnvägstrafik innehåller regler om ersättning vid försening eller annan störning i transporttjänsten. Som en följd får sådana frågor lösas med tillämpning av allmänna principer. Av intresse är särskilt avgöranden från Allmänna reklamationsnämnden som dömt ut ersättning för försening på basis av sådana resonemang.

Luftfartslagen innehåller regler om passagerarnas rättigheter vid försening precis som sjölagen och har inte heller någon specifik reglering av deras rätt om transporten rent allmänt inte uppfyller vad de haft rätt att förvänta sig. Transportören skall svara för skada som uppkommer till följd av försening om denne inte kan visa att alla rimliga åtgärder för att undvika skadan hade vidtagits. Ansvaret är alltså ett kontrollansvar. Ansvaret är begränsat till 4 150 SDR, dvs. samma nivå som vid sjötransporter Någon särskild hävningsrätt, som vid sjötransporter finns inte.

I paketreselagen finns inte någon specifik reglering av ansvaret vid försening. Däremot har transportören ett generellt ansvar för fel i paketresan. Detta ansvar är utformat som ett kontrollansvar, transportören skall ansvara om denne inte visar att felet berodde på något utanför dennes kontroll och som denne inte rimligen kunde förutse. Såväl förseningar som andra störningar under en resa tillhör sådant som skulle kunna vara fel. Det finns ingen beloppsbegränsning för ansvaret.

4.4 Transportörernas resvillkor

Det finns inte några allmänna transportvillkor som gäller för kollektivtrafiken. Skälet till detta står säkert att finna i att de olika verksamheter som kan föras in under detta begrepp i vissa avseende är vitt skilda. Det kan inte undvikas att generellt gällande resvillkor knappast skulle vara möjligt. Dessa skulle i så fall behöva reglera även sådana särfrågor som enbart är av intresse för ett visst transportslag, som taxi eller skärgårdstrafik. Bortsett från detta vore det dock önskvärt om åtminstone de centrala bestämmelserna var lika mellan olika transportslag. Detta skulle vara ett viktigt steg för konsumentskyddet.

Det har inom ramen för detta arbete inte varit möjligt att samla in och analysera transportörernas resvillkor. När det gäller normalvillkoren på tågområdet gjordes en genomgång av professor Ulf Bernitz i samband med den ovannämnda RRV-rapporten. Bernitz analys finns bifogad som bilaga 1 till rapporten.

I analysen konstaterats att konsumentens ställning på tågområdet är förhållandevis svag. De avtalsvillkor som tillämpas på området ger små möjligheter till ersättning för uppkommen skada. Efter att ha studerat aktuella villkor samt praxis står det klart att konsumentskyddet måste stärkas avsevärt. Vid en jämförelse med konsumenttjänstlagens bestämmelser framkommer att konsumentskyddet på tågområdet är klart svagare än vad som gäller på områden där konsumenttjänstlagen är tillämplig. Det hävdas till och med att SJ: s normalvillkor står i strid med reglerna i EU: s direktiv om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Oavsett hur det är med detta står det klart att det finns ett starkt behov av att förnya och förstärka de resvillkor som tillämpas inom kollektivtrafiken.

4.5 Resegarantier

Som ett försök att förbättra passagerarskyddet har en rad transportörer infört s.k. resegarantier. Det finns ingen generell utformning av resegarantierna, men de olika transportörernas lösningar liknar ändå varandra. Nedan följer en beskrivning av vad som skulle kunna beskrivas som en genomsnittlig resegaranti.

Resegarantierna gäller huvudsakligen vid förseningar. Om den resande blir försenad mer än 20 minuter på grund av störningar i trafiken eller på grund av att informationen är bristfällig eller uteblir kan ersättning utgå. En del företag tycks bara ersätta försening, andra förefaller inkludera mer såsom att transportmedlet inte har utlovade egenskaper (rullstolslift, etc.).

Garantierna innebär att kostnaderna för taxiresa ersätts. Den resande får dock själv beställa taxin. I några fall uppmanas till samåkning. Några företag anger att man ersätter med kostnadsfri resa. Det kan antas betyda att företaget anordnar resa med annat färdmedel utan kostnad, även om detta inte sägs klart ut. Skånetrafiken ersätter även kostnader för resa med egen bil.

Ersättningen enligt resegarantierna är inte obegränsad. Tvärt om tillämpar transportörerna en ganska låg beloppsbegränsning. Det

maximala ersättningsbeloppet ligger i intervallet 200–500 kr. Huvuddelen av transportörerna ligger i den nedre delen av intervallet.

Detta är emellertid inte den enda begränsningen. Transportörerna gör också undantag för händelser som ligger utanför deras kontroll, s.k. force majeure. Force majeure- bestämmelserna synes vara tämligen lika utformade. Ersättning utgår inte vid extrema väderleksförhållanden, strömavbrott och arbetskonflikter. SL undantar också störningar p.g.a. polisavspärrningar. Flera företag undantar ändringar i trafiken som man informerat om. I något fall har man preciserat det till information som lämnats före ett visst klockslag föregående dag. Västrafikens garanti gäller inte för större grupper som inte kan beredas plats på en och samma avgång.

Utöver detta förutses passageraren själv vidta vissa åtgärder för att begränsa skadan. Några företag påpekar att man bör hålla sig informerad om ändringar i trafiken. SL synes kräva att passageraren söker upp en alternativ punkt varifrån trafiken fungerar. Östgötatrafiken uppmanar resanden att söka hjälp av trafikledningen eller annan trafikpersonal. Det är oklart hur pass hårt man kräver att passageraren ska bevisa att denne försökt vidta åtgärd för att begränsa skadan.

Samtliga företag tillhandahåller särskilda blanketter och kräver att originalkvitton bifogas. Såvitt framgår kräver inget företag att passageraren ska styrka att man faktiskt avsåg att resa vid den aktuella tidpunkten, t.ex. genom biljett i original eller kopia.

Inte alla företag anger explicit vilken geografisk omfattning garantin har. SL anger att garantin gäller i alla sammanhang där man använder SL färdbevis, dvs. i vissa fall även för resor över länsgränsen. Västrafiken räknar upp vilka kommuner som omfattas.

5 Överväganden

I detta kapitel redovisas skälen till de författningsförslag som lämnats ovan. Som en första utgångspunkt redovisas i vilket avseende det finns ett behov av att reformera den nuvarande situationen. Mot bakgrund av ställningstagandena avseende reformbehovet definieras de allmänna utgångspunkterna för förslagen. I detta avsnitt tas särskild hänsyn till kollektivtrafikens särdrag i förhållande till andra transportslag och till behovet av att balansera resenärernas och transportörernas respektive intressen. Övriga delar av kapitlet ägnas åt frågan om hur ett förbättrat resenärsskydd skall kunna uppnås.

5.1 Reformbehovet

Det finns ett behov av att förstärka resenärernas ställning.

Resenärerna har ett svagt rättsligt skydd vid sådana transporter som normal brukar användas inom kollektivtrafiken. Detta framstår särskilt tydligt vid en jämförelse med andra sektorer. Det betyder att olägenheter som uppstår inom kollektivtrafiken till följd av bristande information, bristande kvalitet och förseningar i praktiken övervältras på passagerarna. Till detta kommer att de resvillkor som erbjuds inte är harmoniserade och att passagerarna därför är föremål för olika villkor med oklarhet om vad som gäller i olika delar av resan och vem – om någon – som har ett ansvar. Det svaga rättsliga skyddet hade inte behövt drabba passagerarna om det funnits branschöverenskommelser med ett materiellt innehåll som innebär skäliga villkor för passagerarna. Konsumentverket/KO har inlett överläggningar med branschen om sådana resvillkor. Efter intensiva försök har kollektivtrafikbranschen meddelat att de inte är beredda att förhandla vidare. Förhandlingar med SJ pågår dock i konstruktiv anda. Sammantaget är därför resenärernas ställning svag i kollektivtrafiken, så svag att det allmänt sett kan sägas att det finns anledning att förstärka deras ställning.

Att konsumenters ställning inom en viss sektor är svag betyder inte med automatik att åtgärder behöver vidtas för att förstärka den. I vissa fall kan detta vara acceptabelt med hänsyn till den ekonomiska balansen mellan konsumenterna och branschen. Detta är dock en undantagssituation och är kanske främst något som kan

accepteras under en uppbyggnadsfas av en sektor som bedöms ha stort samhällsvärde.

Kollektivtrafiken är inte en sådan bransch. Dess betydelse för samhället kan visserligen inte underskattas, men den befinner sig inte i ett sådant utvecklingsskede som kan motivera ett otillfredsställande resenärsskydd. Mot denna bakgrund finns det skäl att förstärka resenärernas ställning vid kollektivtrafik.

5.2 Allmänna utgångspunkter

I föregående avsnitt har ståndpunkten intagits att det finns ett behov av att förbättra det konsumenträttsliga skyddet för passagerare inom kollektivtrafiken. Detta ställningstagande har bland annat gjorts mot bakgrund av passerarnas ställning inom andra transportslag, som flyget, och mot bakgrund av andra konsumentgruppers skydd. Med hänsyn härtill skulle det kunna hävdas att passagerarskyddet borde förbättras så att det når upp till det skydd dessa andra grupper har. Det finns dock anledning att se till kollektivttrafikens särdrag.

Kollektivtrafikens särdrag

Kollektivtrafiken är ett system för kostnadseffektiva masstransporter. Resenärsskyddet bör utformas med hänsyn till detta.

Det skulle kunna förefalla naturligt att utforma passagerarskyddet på samma sätt som det utformats inom andra transportslag. Detta är i och för sig en rimlig utgångspunkt. Att kopiera de regler som gäller inom exempelvis luftfarten kan dock inte komma i fråga. Skälet till detta är att kollektivtrafik är en helt annan typ av transporttjänst än flyg- eller paketresor.

Kollektivtrafiken är ett system för masstransport till låg kostnad inom samhället. De viktigaste dragen hos kollektivtrafiken är att den är kostnadseffektiv samtidigt som den är säker. Detta gör att bekvämlighet, punktlighet, kundservice, etc. inte kan ligga på samma nivå som vid dyrare och mer högkvalitativa transporttjänster.

Å andra sidan är detta något som transportköparen är medveten om. Det är rimligt att den som reser med kollektivtrafik tar en

större del av risken för att transporten av olika skäl inte kan genomföras. För att skydda sig mot detta kan exempelvis den som reser till ett visst evenemang med ett kollektivt transportmedel ha en större tidsmässig säkerhetsmarginal. Detta får anses vara rimligt. Det kan också vara rimligt att kollektivtrafikresenären tar en större del av de ekonomiska risker som är förknippade med att en transport kan bli försenad. Detta skulle exempelvis kunna ske genom att ett eventuellt ersättningsansvar för förseningar begränsades snävare än inom andra transportslag.

Samtidigt innebär detta inte att några större avvikelser från vad som gäller inom andra transportslag bör gälla. Vissa grundprinciper måste vara gemensamma, exempelvis att en transportör som säljer en resa får ta ansvar för den oavsett om transportören utför hela resan eller bara delar av den.

Reglernas handlingsdrivande funktion

Ett förbättrat resenärsskydd bör utformas så att det är handlingsdrivande. Informationen till passagerarna är därför central.

Huvudeffekten hos ett system för bättre resenärsskydd bör inte vara att stora summor skall betalas ut i ersättning till passagerarna. Tvärt om bör syftet vara att systemet skapar handlingsmönster hos både transportörer och resenärer som minskar de förluster och besvär som kan uppkomma på grund av förseningar eller andra brister hos en transporttjänst.

För att detta skall kunna uppnås måste passagerarna få god information och det i sådan tid att de kan anpassa sig efter uppkomna situationer. Grunden i systemet bör vara att en passagerare skall kunna vara säker på att en transport kommer att genomföras om ingen annan information givits vid en viss tidpunkt.

Lika viktig är informationen när det gäller transportens kvalitet. Utgångspunkten bör vara att passagerarna skall ha rätt till ersättning om transporten inte uppfyller vad passageraren haft anledning att räkna med. Även här får informationen till passageraren en avgörande betydelse. Visserligen finns en viss grundnivå som en passagerare alltid har rätt att förvänta sig, men i vilken utsträckning en passagerare kan förvänta sig service utöver detta får avgöras mot bakgrund av den information passagerarna fått. Detta gäller både

den information som givits direkt till passageraren och vad framgår av transportörens marknadsföring.

Transportörernas möjligheter att skydda sig mot orimliga kostnader

Resenärernas skydd bör balanseras mot att transportörerna får rimliga möjligheter att skydda sig. Transportörerna skall också ha rätt att återkräva utgiven ersättning från den som orsakat förseningen eller störningen.

Ett system för förbättrat skydd för passagerarna får inte slå blint mot transportörerna. Tvärt om bör det vara uppbyggt så att det ger goda möjligheter för en ansvarstagande transportör att skydda sig mot ökade utgifter. Detta är inte minst viktigt för att det nya systemet skall accepteras av branschens aktörer.

En grundprincip bör vara att transportörerna utan orimliga kostnader skall kunna vidta åtgärder för att minska de ekonomiska konsekvenserna av det förbättrade resenärsskyddet. En viktig del i detta är betoningen på informationsåtgärder. Detta bör vara ett av de huvudsakliga medlen för transportörerna.

Varje person som drabbas av en skada eller förlust eller riskerar att göra det är skyldig att själv vidta åtgärder för att minska sin skada. Detta gäller inte minst resenärer. Genom att så tidigt och så tydligt som möjligt ge information om olika störningar i en transporttjänst uppnår transportörerna två saker. För det första minskar det missnöje som störningen orsakar bland passagerarna. Den goodwill som kan skapas genom god information kan knappast överskattas. För det andra ger informationen passageraren möjlighet att ändra sina planer och därigenom minska sina kostnader. Såsom påpekats ovan är det rimligt att de som reser med kollektivtrafik tar ett ganska stort ansvar för sitt resande. Det bör exempelvis kunna begäras att passagerarna har ganska stora tidsmässiga marginaler för sina resor.

Transportörerna skall också ha möjlighet att skydda sig mot orimliga kostnader genom att vidta särskilda åtgärder för att minska resenärernas besvär. Precis som en skadelidande har en skyldighet att minska skadan, har även skadevållaren det. Ett exempel på typiska skademinskande åtgärder inom transportsektorn är att passagerare brukar erbjudas gratis telefonsamtal vid

förseningar. Ett annat exempel är att passagerare erbjuds kost och logi vid långa förseningar.

Andra åtgärder som syftar till att kompensera passagerarnas besvär, men som kanske inte direkt upphäver det besvär passageraren drabbats av bör också räknas transportörerna till godo. Detta kan till exempel vara att passagerarna erbjuds att ta taxi vid viss längre försening. I sådana fall bör en passagerare i många fall kunna anses vara tillgodosedd med taxiresan.

Oavsett att transportörernas ekonomiska risker med ett förbättrat resenärsskydd kan begränsas genom sådana åtgärder som nu beskrivits, kommer vissa kostnader att uppkomma för dem. Detta innebär dock inte att alla sådana kostnader skall stanna på den enskilde transportören. Ofta orsakas förseningar eller andra störningar av utomstående. I sådana fall kan transportören genom regresskrav få tillbaka det som betalats till passagerarna i kompensation. Det är viktigt att resenärsskyddet utformas så att transportörernas möjligheter att i sin tur kompensera sig inte minskas.

5.3 Hur skall det förbättrade skyddet uppnås?

Ovan har konstaterats att det finns ett behov att förbättra det konsumenträttsliga skyddet för passagerarna. Vidare har vissa centrala utgångspunkter redovisats. Dessa ställningstaganden ger emellertid inte svaret på frågan om hur det förbättrade skyddet skall uppnås. Nedan behandlas därför bland annat frågarna om lagstiftning behövs och om vad denna i så fall bör omfatta. Vidare diskuteras om resvillkoren behöver utvecklas och hur detta i så fall skall ske.

Behovet av lagreglering?

Det förbättrade skyddet bör åstadkommas genom lagstiftning.

De ställningstaganden som gjorts i föregående avsnitt ger inget svar på frågan om hur det förbättrade skyddet för passagerarna bör åstadkommas. Generellt sett finns det två alternativ.

Den ena är att skyddet förbättras genom särskilda branschåtaganden. Sådana åtaganden har ofta formen av branschvisa standardavtal. Ofta förhandlas de fram i samarbete mellan branschorgan och Konsumentverket/KO. Det andra alternativet är att

passagerares (eller konsumenters) rättigheter fastställs genom lag. Det bör framhållas att dessa båda alternativ inte är motstående. Ofta förekommer kombinationer av lagstiftningsåtgärder och branschåtaganden. Frågan är vilken lösning som bör väljas här?

En utgångspunkt är de allmänna strävandena efter regelförenkling. Grundprincipen är att förenkla existerande regler och utmönstra sådana som inte behövs. I linje med detta bör ny lagstiftning inte införas om detta inte är särskilt påkallat. Detta talar för att de problem som påvisats ovan bör lösas genom branschöverenskommelser.

Ett standardavtal överenskommet i samarbete mellan branschföreträdare och Konsumentverket/KO skulle dock inte kunna förstärka passagerarnas skydd på alla de områden där detta behövs. Ett sådant avtal blir enbart bindande mellan passageraren och dennes avtalspart. Många av problemen inom kollektivtrafiken bottnar i att transportavtalet sluts med en transportör medan hela eller delar av transporten utförs av någon annan. Frågan om vilka rättigheter en passagerare har mot en sådan faktisk transportör kan inte lösas genom ett standardavtal mellan passageraren och den han eller hon köper biljetten av. Mot denna bakgrund finns det ett behov av lagreglering.

I samma riktning talar att Konsumentverket/KO redan försökt åstadkomma en förbättring av passagerarnas rättigheter genom förhandlingar med företrädare för branschen men att dessa försök inte lett till önskat resultat. Nya försök skulle i och för sig kunna göras, men det finns inget som entydigt visar på att dessa skulle leda till bättre resultat.

Med hänsyn till vad som nu sagts bör basen för förslagen vara en lagreglering av passagerarnas rättigheter. Det bör dock framhållas att skillnaden mellan de båda metoderna inte behöver vara så stor. Syftet med båda alternativen är ju att åstadkomma en balans mellan passagerarnas och transportörernas intressen. Genom det omfattande förankringsarbete som föregår lagstiftning, bland annat genom remissförfarandet, kommer båda sidors intressen att tillvaratas.

Heltäckande lösning eller kompletterat grundskydd?

Den föreslagna regleringen skall skapa ett grundskydd för passagerarna. Detta skydd bör kompletteras av transportörerna i deras resvillkor.

En viktig fråga är vilken ambitionsnivå de förslagna reglerna bör ha. Bör de vara en uttömmande reglering av passagerarnas rättigheter eller enbart en basreglering?

Syftet med de föreslagna reglerna är ett förstärkt skydd för passagerarna. Det kan på goda grunder hävdas att en reglering borde vara heltäckande. I den nuvarande situationen tillvaratas ju inte resenärernas intressen i tillräckligt hög grad. Detta borde vara anledning nog att skapa ett nytt system som i detalj reglerar resenärernas rättigheter.

Å andra sidan är detta inte den modell som normalt används i Sverige. Svensk lag brukar lämna ett relativt stort utrymme åt avtalsparterna och enbart reglera sådant som krävs för att balansen mellan dem skall kunna upprätthållas. Detta ger dessutom utrymme för olika transportörer att utveckla individuella lösningar i de frågor som regleringen lämnar öppna. På så sätt kommer regleringen inte att utgöra någon hämsko på konkurrensen inom sektorn.

Mot denna bakgrund bör de föreslagna reglerna utgöra ett grundskydd vilket kompletteras av de olika transportörernas resvillkor.

Fortsatt arbete med att förstärka resenärernas rättigheter

Ett branschsamarbete om vilka kompletterande skyddsregler som bör gälla är önskvärt. Lämplig myndighet skall initiera en process att skapa kompletterande regler.

I föregående stycke har det ställningstagandet gjorts att de nya reglerna skall vara en basreglering av passagerarnas rättigheter och att de bör kompletteras av transportörernas resvillkor.

Att transportörerna måste se över sina resvillkor följer redan av att de nya reglerna kommer att gripa in i dem. Detta ger behov av en genomgång av dem för att anpassa dem till den nya lagstiftningen.

Det är önskvärt att denna modernisering av resvillkoren sker på ett sådant sätt att passagerarskyddet inte omintetgörs. Tvärt om kan det finnas anledning att ha särskild uppmärksamhet på de syften som ligger bakom de lagförslag som läggs fram i denna promemoria. De bör utgöra basen även för de nya resvillkoren.

Denna modernisering av resvillkoren bör ske i samarbete mellan transportörerna och en lämplig myndighet. Detta är den metod för utvecklande av standardavtal brukar användas i Sverige. Den har också den fördelen att myndigheten kan rapportera till regeringen om den finner att den genomförda lagregleringen innehåller luckor vilka bör täppas till med ytterligare regler. På detta vis får man också ett system för kvalitetskontroll hos de föreslagna reglerna.

Mot bakgrund av det nu anförda bör en lämplig myndighet ges i uppdrag att tillsammans med branschföreträdare utveckla standardavtal som kompletterar de regler som föreslås i denna promemoria. Om verket i samband med denna process finner att lagregleringen innehåller oacceptabla brister eller luckor, bör ytterligare lagstiftning övervägas.

Åtgärder i samband med upphandling av kollektivtrafik

Kollektivtrafikkommittén har intagit ståndpunkten att konsumentperspektivet bör betonas i samband med bland annat upphandling av kollektivtrafik. De förslag som lämnats ovan utgör ett komplement till kommitténs huvudförslag. Kommittén föreslår en rad åtgärder som framgår av betänkandet:

Den andra delen av strategin innebär att staten via kompletteringar i

befintliga regelverk ger de viktigaste aktörerna inklusive sina egna

myndigheter, verk och bolag sådana riktlinjer att deras verksamhet är i

linje med den nya lagens intentioner om ett ökat konsumentskydd. Vi föreslår att:

• Bestämmelser eller markeringar om ett ökat konsumentskydd bör

föras in i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik.

Motsvarande bestämmelser eller markeringar bör föras in i regel-

verk som reglerar annan kollektivtrafik, t.ex. taxi och långväga

buss.

• Rikstrafiken bör ges i uppdrag att införa konsumentskyddande

villkor vid upphandling och i avtal.

• Vägverket bör ges i uppdrag att utreda om det kvalitetscerti-

fieringssystem man överenskommet med bussbranschen kan

göras obligatoriskt.

• Banverket bör ges i uppdrag att teckna incitamentsavtal med tågoperatörerna om hanteringen av regresskrav från tågtrafikföretagens sida.

• I ägardirektiven till SJ AB ska vikten av att stärka konsumentens

ställning betonas.”

5.4 Grundskyddets utformning

Ovan har ståndpunkten intagits att resenärernas konsumenträttsliga ställning bör förbättras. Detta skall ske genom ett grundskydd i lag kompletterat med förbättrade resvillkor. Dessa skall tas fram i samarbete mellan branschen och lämplig myndighet. Dessutom skall villkoren förbättras genom att resenärernas ställning betonas vid upphandling av kollektivtrafik. Nästa fråga är vilka delar som bör ingå i grundskyddet. Den viktigaste frågan i detta avseende är rätten till ersättning vid olyckor, förseningar och andra störningar. Utöver detta är informationen en viktig punkt. Nedan behandlas i vilka avseende resenärernas ställning i dessa frågor behöver lagregleras.

Ersättningsansvar för förseningar

En passagerare skall ha rätt till skälig ersättning för försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla. Detta skall dock inte gälla om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.

Även om konsekvenserna inte är så allvarliga som vid en olycka, är förseningar kanske den störning i kollektivtrafiken som vållar mest dagliga bekymmer för passagerarna. I detta sammanhang används begreppet försening utifrån passagerarens perspektiv. Åtskillnad görs därför inte beroende på vad det är som har orsakat att passageraren kommit fram till sin destination senare än planerat bara detta är något som kan hänföras till transportören. Detta innebär att ”försening” anses föreligga även i de fall en viss transport ställs in.

Svensk rätt innehåller idag ingen särskild reglering av transportörens ansvar vid försening. Om någon skulle väcka talan vid domstol, skulle en sådan talan få avgöras med stöd av allmänna principer. Frågan är om det inte finns skäl att särskilt reglera under vilka förutsättningar ersättning skall kunna betalas vid försening?

Ett särskilt problem är dock att frågan om vad som är försening inte har ett entydigt svar. I vissa fall har en passagerare en biljett som utvisar ankomsttiden. I sådana fall finns det en klar referenspunkt för att bestämma vad som är en försening. I andra fall uppkommer ”förseningen” redan innan passageraren hunnit sluta ett avtal med transportören. Ett exempel på detta är när en lokalbuss är försenad och de som väntar på bussen därför blir försenade.

Den första frågan är om det är försening i båda dessa fall. Att en försening får anses föreligga i de fall då en särskild biljett med angiven ankomsttid utfärdats kan knappast ifrågasättas. Däremot är det inte utan vidare givet att en tidtabell skall ges sådan betydelse att en försening skall anses föreligga enbart för att en avgångs- eller ankomsttid avviker från den. Vad som talar för att försening skall anses föreligga är att detta skulle överensstämma med allmänhetens uppfattning av vilken exakthet en tidtabell har. Dessutom brukar tidtabeller på ett så tydligt sätt utgöra del av transportörernas marknadsföring och information kring sina tjänster att mycket talar för att tidtabellerna bör vara bindande.

Det som främst talar emot att tidtabellerna skall anses vara bindande är att de är mycket komplexa och att det skulle kunna anses bli oskäligt betungande för transportörerna om ett sådant synsätt intogs. Detta problem kan dock undvikas om en tillräcklig flexibilitet gavs transportörerna avseende vilka förseningar som skall anses ersättningsgrundande.

Mot denna bakgrund får en regel som innebär att en passagerare skall få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i anses rimlig. Vad som skall anses vara en rimlig försening får bedömas mot bakgrund av en rad faktorer som resans pris och den information som transportören givit. Utgångspunkten bör vara den tidtabell en transportör publicerat eller den avgångstid som annars överenskommits. Utifrån denna får det bedömas hur lång försening som kan anses rimlig. En sådan regel skulle ge önskvärd flexibilitet samtidigt som en grundläggande skyddsnivå skulle upprätthållas.

En sådan regel bör läsas mot bakgrund av den allmänna regeln om att den som riskerar att drabbas av en skada är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadans omfattning. I detta sammanhang bör detta exempelvis innebära att ersättning inte kan utgå om inte passageraren haft tillräckliga marginaler i sitt resande.

Ersättning bör enbart utgå för styrkt skada. Detta är en viktig begränsning. Det skall alltså inte utgå någon ersättning om inte

förseningen lett till en förlust för passageraren. Detta kan exempelvis röra sig om att passageraren fått löneavdrag eller annan ekonomisk förlust. Med hänsyn till transporternas karaktär bör ersättning inte kunna utgå med vilka belopp som helst. Ett sätt att begränsa detta är att föreskriva att ersättningen skall vara skälig.

Oavsett om transportörerna genom de inskränkningar som angivits nu har relativt stora möjligheter att undvika att eventuella förseningar ger rätt till ersättning, kan sådana förseningar uppkomma på grund av händelser vilka transportören inte kunnat påverka. Exempel på detta är oväder eller olyckor. Det är inte rimligt att transportörerna får ansvara i sådana fall. Därför bör transportörerna som ett generellt undantag inte vara ersättningsskyldiga om de vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika en skada.

Ersättning om resan blivit meningslös

Resenärer skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om en resa på grund av försening blivit meningslös för passageraren.

I föregående stycke har föreslagits att passagerarna skall få rätt till ersättning vid förseningar under vissa förutsättningar. Det som regleras under denna bestämmelse är ersättning för liden skada. Det är dock bara, som påpekats i ett mindre antal fall som någon skada i rättslig mening uppkommer. För detta krävs ju att den som drabbats av en försening också drabbas av en förlust som kan mätas i pengar. Exempel på detta skulle kunna vara om en person förlorar arbetsförtjänst eller missar en föreställning. I sådana fall kan ersättning komma att utgå enligt den allmänna bestämmelsen om ersättning för försening. I de allra flesta fall kommer dock det enda resultatet av en försening att vara att passageraren förlorar tid men att denna förlust av tid inte innebär någon faktisk förlust i pengar.

Utöver ersättning för skada bör passagerarna ha rätt till ersättning om en försening innebär att syftet med en resa förfelats. Detta kan exempelvis förekomma om en person köpt en resa för att åka till ett visst möte eller en viss föreställning, men på grund av förseningen missar detta. I sådana fall är det rimligt att passageraren får tillbaka vad han eller hon betalat för biljetten. Denna ersättning skall utgå utöver den allmänna ersättningen för försening.

Ersättningsansvar för resans kvalitet

Resenärer skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om transporten inte uppfyller vad passageraren rimligen kunde förvänta sig.

Förseningar är inte de ända störningar som kan förekomma under en resa. Även om detta är en viktig del av en resas kvalitet finns det flera andra ingredienser i denna som är avgörande för om transportören kan anses ha uppfyllt sin del av avtalet. En sådan aspekt är det allmänna skicket hos transportmedlet och om detta är städat på ett sådant sätt som passageraren har anledning att vänta sig. Även i sådana fall bör passageraren ha rätt att resa utan kostnad.

I enlighet med vad som angetts i de allmänna utgångspunkterna är kollektivtrafik ett system för masstransporter till rimligt pris. Redan mot denna bakgrund måste en passagerare anses få tåla vissa störningar under en resa. Den som reser med kollektivtrafik kan inte utgå från en service på samma höga nivå som vid dyrare transporttjänster. Mot denna bakgrund bör utgångspunkten för om passagerarna skall få pengarna tillbaka på grund av störningar i transporttjänsten vara om tjänsten avvek från vad passagerarna hade skäl att förvänta sig. Om passageraren ännu inte hunnit betala för en resa, bör denne istället erbjudas att resa gratis.

Var denna nivå ligger får avgöras mot bakgrund av både vad det generellt sett är för transporttjänst som utförs och den specifika information passageraren fått. Självklart styrs en konsuments, och i detta fall en resenärs, förväntningar i hög grad av den marknadsföring, m.m. som transportören genomför. Detta gör dock inte att en transportör helt kan komma undan ansvaret genom att försöka frånsvära sig ansvar för en resas kvalitet. Oavsett vilken information som passageraren givits har denne alltid rätt att förvänta sig en viss lägsta nivå på en resas kvalitet.

Detta innebär dock inte att transportörerna skall svara för varje fel och brist i utförandet av transporttjänsten. Det skulle inte vara rimligt i förhållande till transportörerna. På samma sätt som vid förseningar bör de undgå ansvar i de fall de inte rimligen kan göras ansvariga för bristen. Ersättning skall därför inte utgå i de fall transportören vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika störningen.

Sammantaget föreslås att passagerarna skall ha rätt att få tillbaka biljettkostnaden, om transporten inte uppfyller vad de rimligen

kunde förvänta sig. Detta skall dock bara gälla, om inte transportören vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.

Särskilda åtgärder av transportören för att minska konsekvenserna hos störningar

Ersättning för resans kvalitet eller för försening skall inte utgå, till den del transportören vidtagit särskilda åtgärder som minskar passagerarnas besvär.

Enligt allmänna principer inom ersättningsrätten har båda parterna – såväl skadevållaren som den skadelidande – en skyldighet att begränsa en uppkommen skada. Flera av förslagen i denna promemoria bygger på eller anknyter till denna princip. En av grundtankarna är ju just att transportörerna skall ge sådan information om uppkomna störningar att passagerarna skall kunna vidta åtgärder för undvika att de leder till skada.

I linje med detta kan det finnas anledning att mer tydligt lägga fast denna princip. Redan idag vidtar många transportörer denna typ av åtgärder, inte enbart genom att ge god och omfattande information, utan också genom att exempelvis erbjuda taxi vid längre förseningar. En viktig poäng är att de åtgärder en transportör vidtar för att minska en skada kan åberopas av transportören gentemot ett anspråk på ersättning från en passagerare. Dessutom måste en passagerare utnyttja de möjligheter att minska skadan som erbjuds av de åtgärder transportören vidtar för att inte äventyra sin rätt till ersättning. Om passageraren underlåter att vidta sådana åtgärder, så har passageraren inte uppfyllt sin skyldighet att minska skadan.

Mot denna bakgrund föreslås en allmän regel om att transportörerna skall vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av en störning eller en försening. Det bör i stor utsträckning lämnas öppet vilka åtgärder som skall vidtas. Detta är något som transportören får anpassa efter situationen och dessutom en fråga som lämpar sig väl för olika servicenivåer som ett konkurrensmedel.

5.5 Vilka transporter skall omfattas?

Frågan om vilka transporter som skall omfattas av de nya reglerna delar in sig i ett antal underfrågor. En första är självklart vilken typ av transporter som skall omfattas. Nästa fråga är om enbart transporter inom Sverige skall omfattas eller om även internationella transporter skall träffas av regleringen. Slutligt bör även frågan om enbart kommersiella transporter eller varje transport av passagerare skall omfattas också besvaras.

Vilka transportslag skall omfattas?

De nya reglerna skall gälla alla transportslag. Dock skall lagen innehålla ett undantag för sådana frågor som redan nu finns reglerade i annan transporträttslig lagstiftning.

Vilka transportslag som skall omfattas av de föreslagna åtgärderna styrs i viss mån av det uppdrag som givits. Föreliggande förslag är ett förslag inom ramen för kollektivtrafikkommitténs och inom järnvägskommitténs uppdrag. Mot denna bakgrund är det självklart att reglerna måste omfatta det som kan innefattas i kollektivtrafik, och dessutom även sådan järnvägstrafik som normalt inte skulle innefattas i begreppet kollektivtrafik.

Detta ger dock inte några egentliga begränsningar. I Sverige genomförs kollektivtrafik med samtliga transportslag utom möjligen med flyg. När det gäller vägtransporter kan man visserligen fråga sig om alla transporter kan föras in under begreppet kollektivtrafik. Taxi är ett tydligt exempel. Å andra sidan sker mycket av färdtjänsten med taxi och den är tydligt kollektivtrafik.

Vad detta talar för är snarast att låta regleringen omfatta all passagerartrafik. Vad som skulle kunna tala mot detta är dels att det skulle kunna sägas att de båda utredningarna gått utanför sina respektive uppdrag. Å andra sidan kan nödvändiga avgränsningar göras senare när förslaget behandlas inom Regeringskansliet. Tvärtom får en allomfattande förslag den fördelen att det inte saknas beredningsunderlag avseende något transportslag vid den fortsatta behandlingen.

Mot en generell lösning skulle också kunna anföras att det redan finns reglering på vissa områden, exempelvis genom luftfartslagen och sjöfartslagen. Denna lagstiftning täcker dock inte alla de frågor

som regleras i förslagen ovan. Det är klart att en allomfattande reglering måste förses med undantag för de frågor vilka behandlas i särskild lagstiftning, men om så sker finns det inga legala hinder mot att välja en sådan lösning.

Med hänsyn till vad som nu anförts bör de förslag till förbättrat resenärsskydd som ges i denna promemoria omfatta samtliga transportslag.

Reglernas geografiska omfattning?

De nya reglerna skall omfatta varje transport där åtminstone endera av avgångs- eller ankomstorten finns i Sverige.

När det gäller reglernas geografiska tillämpningsområde finns två alternativ. Antingen görs de enbart tillämpliga vid transporter där både avgångs- och ankomstort finns i Sverige, eller också anses det tillräckligt att enbart en av dessa platser gör det.

Från resenärssynvinkel är det självklart bäst att reglerna ges en så vid tillämpning som möjligt. Ett tydligt exempel är tågtrafiken över Öresundsbron. Den är internationell trafik i den meningen att avresan sker i Sverige med ankomstplatsen är Köpenhamn. Samtidigt faller det mesta av trafiken inom kategorin kollektivtrafik. Det skulle vara svårförståeligt för enskilda varför de inte skulle ha samma rättigheter om de tog Öresundståget från Malmö central till Svågertorp (vilket är den sista stationen på svensk sida) eller till Kastrup (vilket är den första på dansk sida).

Vad som skulle kunna hävdas emot en vid geografisk tillämpning är att svensk lag i så fall reglerar sådant som inte rör svenska förhållanden. Det finns dock ingen risk för detta. Även om svensk lag görs tillämplig på transporter som delvis sker utomlands, blir svensk lag inte omedelbart tillämplig på hela den enskilda transporten. Vilket lands lag som skall tillämpas i den enskilda situationen avgörs av lagvalsregler inom den internationella privaträtten. Detta gör att tillämpningen av svensk rätt inte kommer att sträcka sig längre än inom det ”regleringsområde” som tillkommer den svenska staten. I motsats till om lagen enbart skulle tillämpas på inrikes resor kommer reglerna att täcka hela detta område om det föreskrivs att de skall tillämpas även i de fall då enbart endera av avgångs- eller ankomstorten ligger i Sverige.

I följd av vad som nu sagts bör de föreslagna reglerna tillämpas vid alla transporter där minst endera av ankomst- eller avgångsorten ligger i Sverige.

Ytterligare avgränsningar?

De nya reglerna skall bara tillämpas på transporter som antingen sker mot betalning eller gratis av ett transportföretag.

De begräsningar som angivits ovan är inte tillräckliga. I ytterligare ett avseende bör tillämpningsområdet begränsas. Avsikten är ju att reglera resenärernas skydd vid transporter som sker yrkesmässigt. Det finns inga skäl att låta reglerna omfatta rent privata transporter. För att uppnå detta bör enbart sådana transporter som sker mot ersättning omfattas av de nya reglerna.

Ett avsteg från detta bör dock göras. Om ett transportföretag utför gratistransporter, exempelvis som del av en reklamkampanj eller som ersättning för en tidigare försenad och ersättningsberättigad transport, bör även sådana transporter omfattas.

5.6 Ansvarig transportör

Att nya regler om skyddet för passagerarna införs ger dock inte något omedelbart svar på frågan om vem som skall vara ansvarig gentemot passagerarna. I och med att allt mer komplexa transporttjänster uppkommer blir denna fråga av allt större vikt. Nedan behandlas frågan om vem som skall ha det ersättningsrättliga ansvaret gentemot passageraren. Eftersom detta ansvar påverkas av om informationsbestämmelsen i 5 § följts och om åtgärder vidtagits enligt vad som följer av 8 §, är det tillräckligt att enbart reglera vilken transportör som skall ha ansvaret enligt 6 och 7 §§. Det kan förutsättas att denne i samarbetsavtal med andra transportörer ser till att även exempelvis 5 och 8 §§ uppfylls.

Den som sålt en resa i eget namn skall vara ansvarig för hela resan oavsett om delar av den utförs av en annan transportör.

I en rudimentär transportindustri måste passagerarna köpa en ny biljett för varje del av en resa och detta av den transportör som

avser att genomföra transporten. Allt eftersom uppkommer dock mer komplexa resetjänster. Idag kan man köpa kombinerade transporttjänster som omfattar såväl flera olika transportörer som flera olika transportslag. Tågplus är ett exempel på detta. I och med att passageraren köper en sådan resa av en person uppkommer frågan om vilket ansvar den som säljer resan bör ha avseende de delar av resan som denne inte utför?

Det kan inte komma ifråga att ålägga den som enbart säljer en resa som ombud för någon annan ett ansvar för transporten. Däremot är det rimligt att den som i eget namn säljer en resa som helt eller till dels utförs av annan får ta ansvar för hela resans utförande. Skälet till detta är att denne transportör ju får den kommersiella fördelen av att kunna marknadsföra ett väsentligt mer omfattande resenät än det transportören själv organiserar. Konsumentintresset talar också starkt för detta. Om en passagerare köper en biljett av en viss person som passageraren uppfattar som sin motpart, bör denne åläggas ansvaret. Det bör därför åvila den som säljer en resa att klargöra för konsumenten att detta sker på uppdrag av annan för att säljaren skall undgå ansvaret som transportör.

Huvudregeln bör alltså vara att om inte annat visas, så skall den som sålt en resa också anses vara transportör. En sådan presumtionsregel kommer dock inte att vara så betungande som den i förstone kan verka. Mycket är givet av omständigheterna. Den som köper en resa av en typisk resebyrå utgår från att resan säljs för en viss transportörs räkning och är också intresserad av att få veta vem transportören är. Om någon däremot köper en resa av en typisk transportör, kommer denne att utgå ifrån att det är transportören som kommer att genomföra transporten. Detta innebär att en transportör som säljer resor för en annan transportörs räkning måste vara mycket tydlig med att ange att det är detta som sker. Om transportören inte varit tillräckligt tydlig bör den som köpt resan kunna vända sig mot transportören som avtalande transportör.

Följden av att en person eller företag är avtalande respektive faktisk transportör bör vara att de båda är ansvariga för resans genomförande gentemot passageraren oavsett att de inte utför den, respektive inte har ett avtalsförhållande med passageraren. Det bör dock uppmärksammas att en transportör inte kan anses vara faktisk transportör förrän utförandet av transporten inletts och att denne enbart bör ha ett ansvar för den del av transporten som denne utför.

I och med att de båda transportörerna är gemensamt och solidariskt ansvariga för transportens genomförande uppkommer frågan i vilken utsträckning de också bör bära ansvaret för varandras respektive handlingar.

I vissa avseenden bör den ene av dem även få vidkännas sådant som den andre gör. En sådan punkt är om en passagerare vänt sig till en av dem med ett klagomål eller ett anspråk. I sådana fall bör anspråket eller kravet också bli gällande mot den andre. Detta innebär exempelvis att ett preskriptionsavbrott som riktats mot den avtalande transportören får samma verkan mot den faktiske transportören. Som en följd av detta bör också transportörerna förmedla anspråk och krav till den av dem som skall svara för dem, om det är så att de kommit överens om att en av dem skall göra det.

Vid sidan av detta uppkommer frågan om i vilken utsträckning den avtalande respektive den faktiske transportören skall vara bundna av utfästelser som den andre av dem gör och som går utöver den skyddsnivå som gäller enligt ovan föreslagna lagreglerna. Exempelvis kan endera av dem ha utlovat att obegränsad ersättning skall utgå vid försening. Den egentliga frågan gäller bara i de fall en sådan utfästelse sker utan den andre transportörens vetskap. Vad endera transportören känner till bör den transportören också vara bunden av. I den situationen där utfästelser gjorts utan den andre transportörens vetskap bör den avtalande transportören vara bunden av sådant den faktiske utlovar men inte tvärt om. Eftersom den avtalande transportören i förhållande till passageraren styr över vem som skall vara faktisk transportör bör denne också få ta ansvar för den faktiske transportörens åtaganden gentemot passageraren. Det omvända vore dock inte rimligt, eftersom den faktiske transportören inte har något avtalsförhållande med passageraren och inte kan överblicka vad denne överenskommit med den avtalande transportören. Dessutom torde resenärsskyddet uppfyllas bäst genom att passageraren kan vända sig mot den avtalande transportören.

6 Författningskommentar

Lag om ersättning m.m. vid transport av passagerare

Lagens innehåll 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om information, service och ersättning vid transport av passagerare.

Den innehåller också bestämmelser om det inbördes förhållandet mellan de olika transportörer som genom avtal eller faktiskt är inblandade i en viss transport.

Paragrafen är en informationsbestämmelse som anger lagens innehåll.

Lagens tillämpningsområde 2 § Denna lag skall tillämpas på transporter av passagerare mellan platser inom Sverige. Lagen skall också tillämpas på internationella transporter av passagerare, om avgångs- eller destinationsorten ligger i Sverige.

Lagen skall tillämpas på transporter av passagerare mot ersättning. Den skall också tillämpas på transporter som utförs gratis av ett transportföretag.

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och innehåller två stycken.

Av det första stycket följer att lagen skall tillämpas på transporter av passagerare. Tillämpningen är inte begränsad till någon viss typ av transport utan gäller för alla transportslag. Det enda undantaget är att den inte skall tillämpas i de fall då de lagar som anges i 3 § är tillämpliga.

I första stycket anges också lagens geografiska tillämpningsområde. Den skall tillämpas om åtminstone endera av avgångs- eller ankomstsorten ligger i Sverige. Detta innebär dock inte att lagen skall tillämpas i alla situationer under en sådan resa. I vissa fall kan utländsk lag vara tillämplig. Detta styrs av lagvalsregler inom den internationella privaträtten. Ett exempel på en sådan regel är att skadeplatsens lag ofta skall tillämpas i fråga om ersättning för skada.

Att lagen endast skall tillämpas på transporter som sker mot ersättning följer av andra stycket. Det finns dock ett undantag från denna regel. Gratistransporter som utförs av ett transportföretag omfattas också. Det huvudsakliga exemplet på detta är passagerare som fått gratisbiljetter som kompensation för en tidigare försening eller annan störning. Med transportföretag avses ett företag som annat än vid enstaka tillfällen utför transporter mot ersättning, oavsett om företaget också driver annan verksamhet.

Undantag från lagens tillämpning 3 § Denna lag skall inte tillämpas på frågor vilka regleras i luftfartslagen (1957:297), sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192), lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik eller lagen (1992:1672) om paketresor.

Paragrafen begränsar lagens tillämpning avseende sådana transporter som omfattas av annan transporträttslig lagstiftning. Bestämmelsen får till exempel till följd att lagens regler om ersättning för försening inte skall tillämpas vid luft- och sjötransporter, eftersom sådana regler finns i sjölagen respektive luftfartslagen. Däremot kan den generella informationsskyldigheten enligt 5 § tillämpas även avseende sådana transporter som en följd av att de nämnda lagarna saknar motsvarande bestämmelser.

Tvingande bestämmelser till passagerarens fördel 4 § En avvikelse från bestämmelserna i denna lag som avtalats mellan transportören och en passagerare skall endast gälla, om den är till fördel för passageraren.

Paragrafen uttrycker lagens tvingande natur. Bestämmelsen gäller enbart till förmån för passagerare. Detta innebär att lagen bland annat är dispositiv vad avser det inbördes förhållandet mellan olika transportörer eller mellan transportören och andra som denne har avtal med. Ett avtal mellan sådana parter får dock inte ha negativa konsekvenser för passagerare.

Reseinformation och transportdokument 5 § Transportörer skall ge god och tillförlitlig information om sina transporttjänster.

För varje resa som sålts i förväg skall information om avgångs- och ankomsttid, vem som skall utföra transporten eller del av den, om detta är annan än den avtalande transportören, samt pris registreras. Passageraren skall på begäran ges en utskrift av denna information.

Paragrafen innehåller regler om transportörernas allmänna information och om specifik reseinformation.

Första stycket anger generella krav för den information som skall ges till passagerarna. Bestämmelsen är generellt hållen och får utvecklas närmare i praxis. Att en transportör inte följer bestämmelsen får inga direkta konsekvenser. Detta kan däremot indirekt få betydelse vid en tillämpning av 6 och 7 §§, eftersom dessa bestämmelser i stor utsträckning bygger på vad passagerarna haft anledning att förvänta sig. Dessutom kan en transportörs information självklart falla under marknadsföringslagens (1995:450) regler.

Andra stycket innehåller en regel om transportdokumentation när resor säljs i förskott. För att möjliggöra resande med stöd av modern informationsteknologi innehåller lagen inte något krav på att transportdokument skall utfärdas. Däremot skall specifik information om resan registreras. Denna information skall innefatta vissa uppgifter som är av särskild betydelse för passageraren. Informationen behöver inte ges till passageraren annat än på begäran. Det räcker att passageraren har tillgång till informationen genom en kod eller liknande. En sådan kod behöver inte heller den ges muntligt eller skriftligt utan kan exempelvis knytas till resenärens kreditkort.

Rätt till gratis resa då transporttjänsten inte uppfyller rimliga krav 6 § En passagerare har rätt att resa gratis, om en resa inte uppfyller vad passageraren rimligen hade att förvänta sig. Detsamma gäller om transporten på grund av försening har förlorat sitt syfte för passageraren.

I de fall passageraren redan har betalat för resan, skall priset för resan betalas tillbaka.

Paragrafen innehåller en definition av transportörens ansvar för en resas kvalitet. Bestämmelsen anger två olika situationer när resan skall ske gratis.

Den första situationen är när resan inte uppfyller vad passageraren rimligen haft att förvänta sig. Vad en passagerare kan förvänta sig styrs i hög grad av den information som transportörens givit, antingen direkt till passageraren eller i marknadsföring. Tillämpningen av denna bestämmelse kommer därför att variera mellan olika transportörer och mellan olika transportslag. En transportör som framställer sin tjänst som en högkvalitetstjänst får ta ett större ansvar än andra.

Den andra situationen då rätt till gratisresa kan föreligga är då resan på grund av försening förlorat sitt syfte för passageraren. Detta är något som i huvudsak kommer att förekomma då en resa har ett enda specifikt syfte, som exempelvis ett möte eller en föreställning.

Det finns inga begränsningar avseende vilka brister i transporttjänsten som skulle kunna utlösa ansvar enligt denna bestämmelse. Ett exempel som redan pekats på ovan är att ersättning för försening kan utgå även enligt denna bestämmelse och även i fall då 7 § inte är tillämplig.

Genom att resan som rubriken anger skall ske gratis är ansvaret begränsat till resans pris. Detta innebär att passageraren skall få tillbaka pengar om betalning erlagts. Ersättning skall ske på det sätt som passageraren begär. En passagerare skall enbart behöva acceptera nya biljetter eller vouchers i de fall resan erhållits gratis.

Bestämmelsen kan tillämpas även då passageraren reser på ett periodkort eller liknande. I sådant fall skall kompensation utgå i sådan grad som är proportionerligt i förhållande till det passageraren drabbats av.

Att en passagerare fått resa gratis skall inte hindra att ersättning utgår enligt 7 §, se nedan.

Ersättning vid försening 7 § En passagerare har rätt till skälig ersättning för skada till följd av försening som är längre än vad som passageraren rimligen bör få tåla,. Detta gäller dock inte om transportören kan visa att denne vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan.

Paragrafen innehåller den centrala regeln om transportörens ansvar för försening.

Första meningen innebär att en passagerare skall få ersättning för skador som uppkommer vid förseningar som är längre än vad denne rimligen bör få finna sig i. Vad som skall anses vara en rimlig försening får bedömas mot bakgrund av en rad faktorer som bl.a. resans pris och den information som transportören givit. Utgångspunkten bör vara den tidtabell en transportör publicerat eller den avgångstid som annars överenskommits. Utifrån detta får det bedömas hur lång försening som kan anses rimlig.

Bestämmelsen bör läsas mot bakgrund av den allmänna regeln om att den som riskerar att drabbas av en skada är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadans omfattning. I detta sammanhang innebär detta exempelvis att ersättning inte bör utgå om passageraren inte haft tillräckliga marginaler i sitt resande.

En viktig begränsning ligger i att passageraren enbart kan få ersättning för skada. Det skall alltså inte utgå någon ersättning om inte förseningen lett till en förlust för passageraren. Detta kan exempelvis röra sig om att passageraren fått löneavdrag eller annan ekonomisk förlust. Ersättningen skall vara skälig.

Av andra meningen följer att ansvaret förutom de begränsningar som ligger i första meningen är ett kontrollansvar. Detta innebär att transportören inte ansvarar för förseningar som uppkommer på grund av orsaker som helt ligger utanför dennes kontroll. Exempel på detta är trafikolyckor som hindrar framkomsten på den planerade resvägen och den alternativa resvägen leder till försening.

Särskilda åtgärder vid försening eller annan störning 8 § Om en resa försenas eller om en annan störning förekommer vilken gör att resan avviker från vad passageraren hade anledning att förvänta sig, skall transportören omgående informera passagerarna om detta och dessutom vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av förseningen eller störningen.

Paragrafen bygger på den generella regeln att en skadevållare är skyldig att vidta åtgärder för att minska skadan och preciserar hur denna regel skall tillämpas i de aktuella fallen. Bestämmelsen skall läsas i samband med både 6 och 7 §. Med hänsyn till vilka åtgärder som transportören vidtagit kan det finnas anledning att sätta ned

ersättningen för försening eller annan störning. Det kan till och med förekomma att de kompenserande åtgärder transportören är sådana att ingen ersättning alls bör utgå. Å andra sidan bör det kunna vägas in till passagerarens fördel att transportören inte vidtagit åtgärder för att minska skadan trots att sådana åtgärder hade kunnat vidtas.

Paragrafen innehåller en allmän regel om att transportören skall vidta åtgärder i syfte att minska konsekvenserna av en försening eller annan störning. Den kanske viktigaste av dessa åtgärder, informationen, anges särskilt. I övrigt kan det röra sig om att erbjuda passagerarna att få ersättning för taxi i de fall en resa är försenad med viss längd. I ett sådant fall är det rimligt att passagerarna utnyttjar denna möjlighet. Om passageraren inte gör det, bör ersättning enbart utgå om skadan hade uppkommit även om denna möjlighet hade utnyttjats.

Vid längre förseningar kan det anses rimligt att transportören erbjuder ytterligare service. Detta gäller exempelvis kost och logi samt telefonsamtal. Transportören bör inte vara skyldig att erbjuda högre kvalité på övernattningen och förplägnaden än vad som kan anses rimligt i förhållande till kvaliteten hos och priset på transporttjänsten.

Avtalande och faktisk transportör 9 § Transportörens skyldigheter enligt denna lag skall gälla både den som i eget namn sålt transporten (avtalande transportör) och den som utför hela eller delar av transporten (faktisk transportör).

Den som sålt en transport skall anses ha gjort det i eget namn, om denne inte visar att passageraren givits så tydlig information att passageraren borde ha förstått att transporten såldes på uppdrag av annan.

Paragrafen beskriver förhållandet mellan den avtalande och den faktiske transportören. Det saknar betydelse om de olika delarna av transporten utförs av olika transportslag. Detsamma gäller om de delar av en transport som sker med ett visst transportslag sker helt utanför Sverige. Ett exempel är om ett bussbolag säljer en resa vari en båtresa som omfattas av sjölagen ingår, en bussresa från Göteborg till Helsingfors, där en buss transporterar till båten mellan Stockholm och Åbo och en annan hämtar i Åbo. Om en sådan transport säljs av ett av bussbolagen, är detta bolag även

ansvarigt för sjötransportdelen. Detta innebär att en passagerare har möjligheten åberopa reglerna i denna lag till sin egen fördel.

Första stycket innehåller en definition av begreppen. Uppdelningen är enbart ett sätt att definiera ansvaret i de delar av en resa där den som sålt resan i eget namn är någon annan än den som utför den. I de fall den som säljer en resa utför delar av den har denne båda funktionerna i förhållande till denna del av resan och ensam det ersättningsrättsliga ansvaret.

Av andra stycket följer en presumtion av att den som sålt en biljett också är avtalande transportör. Detta skall anses vara fallet om den som sålt biljetten inte visar att biljetten sålts för annans räkning. Om detta visas skall den för vars räkning biljetten sålts anses vara avtalande transportör. Följden av att någon anses vara avtalsslutande transportör är att denne har ersättningsansvar enligt 6 och 7 §§ på sätt som anges i 10 §. En utgångspunkt vid bedömningen av om det är visat att en viss person inte uppträtt i eget namn och därmed är ansvarig transportör är vilken funktion personen har och vad passageraren därmed var att vänta sig.

Den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar 10 § Den avtalande transportören har ansvaret för händelser under hela transporten, medan den faktiske transportören enbart är ansvarig för händelser som sker under den del av transporten som denne utför.

Om passageraren framför anspråk eller reklamation gentemot endera av den avtalande eller den faktiske transportören, skall detta även anses ha gjorts mot den andre. Paragrafen innehåller två stycken och beskriver den avtalande och faktiske transportörens respektive ansvar.

Enligt första stycket har den avtalande transportören ansvar för varje händelse under transporten medan den faktiske transportören enbart har ansvar för den del av transporten som denne utför.

Av andra stycket följer att ett krav eller påtalande av fel som framställts mot endera av transportörerna även får verkan mot den andre. Detta innebär till exempel att ett preskriptionsavbrott mot den ene får verkan även mot den andre.

Åtaganden av den avtalande och den faktiske transportören gentemot passageraren 11 § Om den avtalande transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande enbart åberopas gentemot denne.

Om den faktiske transportören gör åtaganden gentemot passageraren som är förmånligare än bestämmelserna i denna lag, kan detta åtagande åberopas gentemot såväl den avtalande som den faktiske transportören.

I paragrafen behandlas utfästelser som görs av antingen den avtalande eller den faktiske transportören och i vilken utsträckning sådana utfästelser binder även den andre av dem.

Enligt första stycket blir inte den faktiske transportören bunden av utfästelser som görs av den avtalande transportören, medan det är tvärt om avseende utfästelser som görs av den faktiske transportören.

Transportörens regressrätt 12 § Den som orsakar en försening eller annan störning, för vilken transportören fått låta passagerare resa gratis enligt 6 § eller betala ersättning enligt 7 §, skall ersätta transportören för detta.

I paragrafen finns ett förtydligande avseende transportörens regressrätt. Att en transportör är skyldig att betala ut ersättning enligt denna lag till en passagerare innebär inte att transportören slutligt skall bära denna kostnad. Bestämmelsen innehåller en allmän ersättningsregel. Mot bakgrund av att lagen enligt 4 § enbart är tvingande till passagerarnas fördel kan transportörer inbördes eller med andra reglera regressansvaret genom avtal. Ett krav grundat på avtal kan förekomma i de fall någon som transportören har avtal med, exempelvis en infrastrukturhållare, orsakat en försening eller annan störning. Ett annat exempel är om ett bolag som skall städa transportmedel eller lokaler misskött detta på sådant sätt att transportören nödgats kompensera passagerarna. Om avtal saknas kan regressrätten hanteras via skadeståndslagens regler. _______________ Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004.

Bilaga 5

Statsstöd

1 Inledning

Enligt tilläggsdirektiv 2002:128 till utredningen ska utredaren föreslå en lämplig form för att främja godstransporter på järnväg där sådana av godstågoperatörer inte har bedömts vara möjliga att upprätthålla på kommersiella grunder. Förslagen ska stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler.

Bakgrunden till uppdraget är att järnvägsföretag i vissa delar av landet har bedömt att transportunderlaget inte har varit tillräckligt stort för att en lönsam godstrafik ska kunna upprätthållas. Eftersom det finns outnyttjad infrastruktur i form av spår och andra anläggningar är det enligt tilläggsdirektivet angeläget att främja godstransporter på just järnväg.

Jag kommer nedan att behandla stöd i form av bidrag m.m.

2 Stöd i form av bidrag m.m. till olönsam godstrafik

Med anledning av uppdraget och dess nära anknytning till EU:s statsstödsregler kommer jag inledningsvis att redogöra för gällande rätt inom detta område samt kortfattat för de förslag till ändringar av nu gällande aktuella EG-förordningar. Därefter kommer jag att analysera hur olika former av stödåtgärder i form av bidrag m.m. specifikt till godstrafik på järnväg kan anses stå i överensstämmelse med EU:s statsstödsregler.

Redan idag får transportbidrag under vissa förutsättningar lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter på järnväg, yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss. Bidraget kan ges till fysiska personer som bor i Sverige eller juridiska personer med verksamhet i Sverige. Stödområde för transportbidraget är Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. 1 Förordning (2000:281) om regionalt transportbidrag.

Bilaga 5 SOU 2003:

Stödet består av en ersättning, som beräknas enligt en stigande skala i förhållande till avståndet för en del av de merkostnader för transporter som dessa företag åsamkats på grund av att de är avlägset belägna. Av kommissionens riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål framgår bl.a. att bedömningen av merkostnaden bör grunda sig på det billigaste transportsättet och den kortaste vägen mellan platsen för produktion och platserna för kommersiell avsättning. Då transportbidraget inte specifikt gynnar järnvägsföretag eller en viss järnvägssträcka kommer det inte att beröras ytterligare i den följande framställningen.

Jag kommer inte heller att beröra det s.k. Marco Polo-programmet då stödåtgärder enligt detta program måste inbegripa minst två länders territorium.

3 Bestämmelser om statsstöd enligt gällande EG-rätt

3.1 Allmänt

Gemenskapens konkurrenspolitik är en av pelarna som Europeiska kommissionens insatser på det ekonomiska området vilar på. Dessa insatser hämtar inspiration från fördragets princip om ”en öppnad marknadsekonomi med fri konkurrens”. Fördraget slår alltså fast att marknaden och konkurrensen spelar en grundläggande roll när det gäller att garantera konsumentens bästa, att uppmuntra till en optimal fördelning av resurserna och att skapa lämpliga incitament som leder till att företagen eftersträvar produktionseffektivitet, kvalitet och nytänkande. Med hjälp av sin ekonomiska politik försöker kommissionen stärka industrins tillväxt och konkurrenskraft genom att säkra en reell konkurrens på den inre marknaden och skapa förutsättningar för att marknaden ska fungera väl, samtidigt som hänsyn tas till den särskilda formen av social marknadsekonomi i EU-länderna.

En mycket viktig del i konkurrenspolitiken är kontrollen av det statliga stödet. Statligt stöd kan motverka den fria konkurrensen genom att resurserna inte fördelas på mest effektiva sätt och genom att hota den inre marknadens enhet. I flera fall minskar statliga stöd

2 EGT C 74, 10.3.1998, s. 9 ändrat genom EGT C 258, 9.9.2000 s. 5. 3 Europaparlamentets och rådets förordning 1382/2003/EG av den 22 juli 2003 om beviljande av ekonomiskt gemenskapsstöd till förbättring av godstransportsystemets miljöprestanda. Förlagan till Marco Polo-programmet var det s.k. PACT-programmet (pilotåtgärder för kombinerade transporter) som upphörde i december 2001.

SOU 2003: Bilaga 5

den ekonomiska välfärden och försvagar incitamenten för företagen att effektivisera sin verksamhet. Stöden gör det även möjligt för mindre effektiva företag att överleva på bekostnad av de mer effektiva företagen.

De grundläggande bestämmelserna för vilka typer av stöd som är förbjudna respektive tillåtna finns i artikel 87 i EG-fördraget. Artikeln består av tre delar. Den första delen (artikel 87.1) anger ett principiellt förbud mot offentligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Den andra delen (artikel 87.2) anger vilka typer av stöd som är förenliga med EU:s regler. Det är bl.a. bidrag av social natur och bidrag till avhjälpande av skador vid naturkatastrofer etc. Den tredje delen (artikel 87.3) anger vilka typer av stöd som kan vara förenliga med EU:s regler. Dessa är; • stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där

levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning,

• stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen-

samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

• stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter

eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

• stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet om sådant

stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Rådet kan dessutom på förslag från kommissionen med kvalificerad majoritet besluta om att tillåta stöd av annat slag.

Allt offentligt stöd som täcks av det principiella stödförbudet i artikel 87.1 är förbjudet om det inte är tillåtet enligt undantagsbestämmelserna i artikel 87.2-3 eller om inte annat anges i fördraget.

Av artikel 88 framgår att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen i förväg om planerade stödåtgärder som faller under artikel 87.3. En stödåtgärd får inte genomföras innan kommissionen godkänt den. Om en medlemsstat genomför en stödåtgärd utan att detta har anmälts och godkänts av kommissionen kan kommissionen besluta att stödet ska betalas tillbaka med ränta om

Bilaga 5 SOU 2003:

det skulle visa sig att stödet inte uppfyller förutsättningarna för undantagen i artikel 87.2-3.

Rådet får enligt artikel 89 med kvalificerad majoritet på förslag från kommissionen anta de förordningar som behövs för tillämpningen av bl.a. artikel 87. Kommissionen har antagit ett antal förordningar, riktlinjer och meddelanden som specificerar under vilka förutsättningar som sådana stödåtgärder kan godtas. Kommissionen har t.ex. antagit en förordning om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse . Denna förordning gäller emellertid inte för transportsektorn. Vidare har kommissionen antagit en förordning om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag . I förordningen anges dock, med hänvisning till artikel 87.3 c i EG-fördraget, att stöd enligt förordningen inte bör ha som enda syfte att fortlöpande eller periodiskt minska de driftskostnader som stödmottagaren normalt ska stå för. Tillämpningsområdet för förordningen är därför begränsad till stöd som ges till vissa materiella och immateriella investeringar, vissa tjänster som tillhandahålls stödmottagaren och viss övrig verksamhet.

3.2 Statsstöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget

För att statsstöd ska föreligga krävs att samtliga förutsättningar i artikel 87.1 är uppfyllda. Om en eller flera av förutsättningarna i artikeln inte är uppfyllda föreligger inget statsstöd och åtgärden kan därför vidtas utan att den behöver anmälas till kommissionen. De förutsättningar som måste vara uppfyllda för att statstöd ska anses föreligga är följande. 1. Det ska vara fråga om ett stöd, 2. stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga

medel, 3. stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen

genom att gynna vissa företag eller viss produktion, 4. stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna.

4 Kommissionens förordning 69/2001/EG av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse. 5 Kommissionens förordning 70/2001/EG av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag.

SOU 2003: Bilaga 5

Vad gäller det första rekvisitet behöver stödet inte ha formen av positiva åtgärder utan kan t.ex. utgöras av skatte- eller andra former av rabatter. Även statliga garantier eller borgensåtagande betraktas som en form av statsstöd. Det avgörande kriteriet är att mottagaren har kommit i åtnjutande av fördelar som inte motsvaras av jämförliga uppoffringar. Statsstödsreglerna förhindrar dock inte att staten i egenskap av ägare tillskjuter kapital till ett företag. I ett sådant fall förutsätts dock att staten som finansiär följer principen om marknadsekonomiskt agerande, d.v.s. handlar på ett sätt som också privata finansiärer och placerare kan acceptera i den aktuella situationen.

För det andra förutsätter tillämpningen av EU:s regler om statsstöd att det är fråga om åtgärder som innebär att offentliga medel används. Statsstöd föreligger oavsett om staten, kommuner, landsting, myndigheter, offentliga eller privata bolag delar ut statliga medel.

För det tredje krävs att den kompensation som beviljats innebär en fördel och att denna fördel ska vara selektiv. Kriteriet för selektivitet är uppfyllt när fördelen är förbehållen något eller några företag eller en särskild sektor. Om ett stöd t.ex. endast ges till järnvägen kan detta innebära att järnvägen gynnas på bekostnad av konkurrenter från andra transportsektorer. Stöd som påverkar ekonomin i dess helhet omfattas inte av artikel 87.1.

För det fjärde krävs att åtgärden i fråga har inverkningar på handeln mellan medlemsstaterna.

En åtgärd som är förbjuden enligt artikel 87.1 kan, som ovan nämnts, falla under de undantag som anges i artikel 87.2-3 eller på andra ställen i fördraget (t.ex. de särskilda reglerna för transporter, se nedan).

3.3 Särskilda regler för transporter

I artikel 73 i EG-fördraget anges att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt. Bestämmelsen är ett undantag från de allmänna bestämmelser som normalt är tillämpliga på statligt stöd.

Rådets förordningar 1191/69EEG och 1107/70/EEG har antagits med stöd av artikel 73 i EG-fördraget.

Bilaga 5 SOU 2003:

3.3.1 Förordning 1191/69/EEG av den 26 juni 1969 om

medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar

I förordningen räknas olika former av ersättning upp som är förenliga med bestämmelsen om ersättning för allmän trafikplikt enligt artikel 73 i EG-fördraget. Med allmän trafikplikt avses skyldigheter som ett transportföretag inte alls skulle fullgöra i samma utsträckning eller på samma sätt, om det enbart tog hänsyn till sina egna affärsintressen.

Av artikel 1 i förordningen, i dess lydelse enligt förordning 1893/91/EEG, framgår att den ska tillämpas på transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Medlemsstaterna får emellertid från förordningens tillämpningsområde undanta företag vilkas verksamhet är begränsad uteslutande till stads-, förorts- eller regional trafik.

Vidare stadgas i artikeln att medlemsstaterna ska upphäva de med begreppet offentlig tjänst förbundna förpliktelserna. Medlemsstaterna får dock behålla eller besluta om allmän trafikplikt i fråga om stads- förorts- eller regionala persontransporter.

För att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare, får medlemsstaternas behöriga myndigheter ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt.

Med avtal om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt avses enligt artikel 14 ett avtal som slutits mellan en medlemsstats behöriga myndigheter och ett transportföretag för att tillhandahålla allmänheten tillräckliga transporttjänster. I förordningen behandlas emellertid inte frågan om hur avtal om allmänna tjänster ska slutas.

3.3.2 Förordning 1107/70/EEG av den 4 juni 1970 om stöd

till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar

Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om i vilka fall och under vilka förutsättningar medlemsstaterna får vidta samordningsåtgärder eller utge ersättning för allmän trafikplikt i den mån detta inte regleras i förordning 1191/69/EEG.

SOU 2003: Bilaga 5

I förordningen anges inledningsvis att det är ett väsentligt mål för den gemensamma transportpolitiken att avskaffa olikheter som kan snedvrida konkurrensvillkoren på transportmarknaden.

I artikel 3 i förordningen stadgas bl.a. att medlemsstaterna med beaktande av föreskrifterna i förordning 1191/69/EEG varken ska vidta sådana samordningsåtgärder eller ålägga sådana skyldigheter som ingår i begreppet allmän trafikplikt som medför rätt till stöd enligt artikel 73 i fördraget, utom i de fall och under de omständigheter som anges i artikeln. Medlemsstaterna kan således endast åberopa artikel 73 i EG-fördraget i de fall som anges i förordningarna.

De fall och omständigheter som anges i förordningen är i fråga om samordning av transporter bl.a. när stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. Då värdet av sådana kostnader ska beräknas ska hänsyn tas till de infrastrukturkostnader som konkurrerande transportmedel inte behöver bära. Vidare har tidigare stöd under vissa förutsättningar kunnat beviljas i avsikt att underlätta utvecklingen av kombinerade transporter. Stöd kan bl.a. även ges för fullgörande av sådana skyldigheter som ingår i begreppet allmän trafikplikt när ersättning betalas till företag som bedriver transporter på järnväg och inre vattenvägar och som inte omfattas av förordning 1191/69/EEG. Den sista bestämmelsen ska ses mot att förordning 1191/69/EEG inledningsvis inte tillämpades på företag, med undantag för de nationella järnvägsföretagen, som huvudsakligen tillhandahöll transporttjänster av lokal eller regional karaktär. Denna begränsning är nu borttagen.

Förhandsinformation enligt artikel 88.3 i EG-fördraget behöver inte ges när ersättning betalas ut enligt förordningen.

3.4 Förslag till nya EG-förordningar

Det pågår för närvarande ett arbete inom EU med att ersätta förordningarna 1191/69/EEG och 1107/70/EEG med två nya. Med hänsyn härtill kommer jag att i korthet redogöra för innehållet i de förslag till förordningar som kommissionen lämnat till rådet. Det är dock fortfarande oklart om dessa förordningar kommer att träda i kraft och i så fall hur de i slutändan kommer att se ut.

Bilaga 5 SOU 2003:

Förslaget till förordning om stöd till samordning av transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar föreslås ersätta förordning 1107/70/EEG. I förslaget anges undantag från huvudregeln rörande statstöd för stöd till utveckling eller drift av transportinfrastruktur och till godtransportföretag för nyttjandet av infrastruktur. Gemenskapen har en längre tid förespråkat en strategi för att uppnå ett hållbart transportsystem som möjliggör och uppmuntrar åtgärder för att ersätta för obetalda tilläggskostnader för konkurrerande transportsätt, som t.ex. infrastrukturskador, föroreningar, buller, trafikstockning samt hälso- och olyckskostnader. Då så ännu inte har blivit verklighet föreslås att ett stödsystem till transportföretag för godstransport för användningen av infrastruktur kan godtas för det fall det avser att kompensera för obetalda kostnader hos konkurrerande transportsätt. Det bör enligt förslaget krävas att medlemsstaterna visar att sådana system endast ersätter för bestämda obetalda särkostnader och de bör vara tidsbegränsade. Dessutom får stödet inte ge upphov till en snedvridning av konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Förslaget till förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar föreslås ersätta förordning 1191/69/EEG. Som namnet antyder är förordningen endast tillämplig på kollektivtrafik.

4 Tänkbara stödåtgärder i form av bidrag m.m. till olönsam godstrafik

4.1 Inledning

En stödåtgärd i from av bidrag till olönsam godstrafik på järnväg kan utformas på olika sätt. För det första kan bidrag ges genom investeringsstöd, t.ex. till anläggningar och utrustning. För det andra kan stöd ges direkt eller indirekt till järnvägsföretag genom t.ex. driftsbidrag, rabattering av infrastrukturavgiften eller genom någon form av upphandlingsförfarande för att tillse att gods transporteras på just järnväg.

6 KOM(2000)5, Förslag till rådets förordning om stöd till samordning av transporter på järnväg, väg och inte vattenvägar. 7 KOM(2000)7, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar.

SOU 2003: Bilaga 5

4.2 Stödåtgärders förenlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget

För att kunna fastställa om en ersättning utgör stöd till ett företag i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget måste en bedömning göras om åtgärden • beviljas av staten eller med statliga medel, • kan snedvrida konkurrensen, • gynnar vissa företag eller viss sektor, • påverkar handeln mellan medlemsstater.

Oavsett om stödet ges i form av ett direkt bidrag till ett företag eller genom att en rabatt ges på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget eller om en upphandling av godstrafiken sker kommer stödet att finansieras genom statliga medel.

Vidare skulle ett stöd gynna enskilda järnvägsföretag genom att minska de kostnader som de normalt skulle ha haft och stödet kommer att gynna dessa företag på bekostnad av konkurrenter från andra transportslag än järnvägen. Detsamma gäller vid införandet av ett rabattsystem. Det skulle således vara ett selektivt stöd som kan komma att snedvrida konkurrensen.

Eftersom företagen verkar på en marknad som är öppen för konkurrens från andra aktörer i gemenskapen kan det antas att kriteriet för påverkan på handeln mellan medlemsstater kommer att uppfyllas.

Med hänsyn till ovanstående torde ett stöd till olönsamma godstransporter vara att anse som statsstöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget och därmed i princip förbjudet om det inte faller inom några av de undantag som finns i fördraget och som utvecklats i den sekundära gemenskapsrätten.

Innan jag går vidare till dessa undantag kan det vara lämpligt att nämna något om den nyligen meddelade domen av EG-domstolen i det s.k. Altmark-målet (C-280/00). Domstolen fann i detta mål bl.a. att offentligt stöd som syftar till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik inte omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget i de fall då detta stöd utgör ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra allmän trafikplikt. För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste, enligt domen, fyra villkor vara uppfyllda.

Bilaga 5 SOU 2003:

• För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts

en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och

denna skyldighet ska vara klart definierad, • för det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen

beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, • för det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för

att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i

samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga

tjänster med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhål-

lits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna

skyldighet, • för det fjärde ska, när urvalet sker utanför ramen för ett

offentligt upphandlingsförfarande, storleken av ersättningen

fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som

ett genomsnittligt transportföretag skulle ha åsamkats.

Kan denna dom få någon inverkan på frågan om stödåtgärder till godstransport på järnväg är förenliga med EU:s statsstödsregler? Det ska först erinras om att målet handlade om ett lokalt bussföretag som hade beviljats tillstånd och stöd för persontrafik med buss. Ett av kraven som domstolen ställer upp för att stödet inte ska omfattas av artikel 87.1 är att företaget tillhandahåller allmännyttiga tjänster. Under förutsättning att det finns tillgång till andra former av godstransport än på järnväg och att tillgången av dessa tillgodoser transportbehoven torde Altmark-domens inte kunna åberopas för att införa en stödåtgärd till ett specifikt transportslag på en kommersiell, öppen och fungerande marknad.

4.3 Stöd med tillämpning av artikel 87.2-3 i EG-fördraget

Enligt artikel 87.3 c kan stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter vara förenligt med den gemensamma marknaden när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Kommissionen har sett positivt på offentligt stöd som gynnar järnvägen som transportmedel, i synnerhet investeringar i infra-

8 Jfr. rapport från Kommissionen om läget när det gäller arbetet med riktlinjerna för statligt stöd till tjänster av allmänt intresse, KOM (2002) 636, där kommissionen uppger att den inom ramen för tillämpningen av konkurrensreglerna bl.a. har som målsättning att övervaka att de tjänster som är utsatta för konkurrens och som inte avser allmänhetens intresse, inte klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

SOU 2003: Bilaga 5

struktur. Kommissionen anger i sin rapport om konkurrenspolitiken 2002 bl.a. följande rörande kombinerade transporter. Gemenskapen har under senare tid sökt uppnå ett balanserat intermodalt transportsystem och gynnandet av kombitransporternas konkurrenskraft gentemot landsvägarna är en del av denna politik. Det centrala målet för EG:s kombitransportpolitik är att nå en bättre balans mellan transportsätten och flytta transporterna från landsväg till andra transportmedel. Kommissionen är positivt inställd till stödordningar som avser att främja dessa transportsätt genom förvärv av utrustning avsedd för kombitransport och konstruktion av särskild infrastruktur.

Det finns således stora möjligheter att införa ett stödsystem för att främja järnvägen genom olika former av investeringsbidrag t.ex. genom bidrag till utrustning avsedd för kombitransport. Vad däremot gäller driftstöd är kommissionen negativt inställd till sådana stöd eftersom dessa tillåter en verksamhet att kunna överleva på en marknad på bekostnad av dess konkurrenter. I vissa undantagsfall kan drifttillstånd tillåtas, t.ex. genom det ovan beskrivna transportstödet eller genom kompensation för kostnader som andra transportslag inte har.

Det har i praxis ansetts att artikel 87.3 c inte direkt kan tillämpas i fråga om stöd av bevarande karaktär, t.ex. omkostnadsgarantier, eller produktionsstöd m.m. Det är därför inte troligt att ett driftstöd skulle kunna godkännas genom att direkt tillämpa artikel 87.3 c . Övriga undantag i artikel 87.2-3 är inte tillämpliga.

4.4 Stöd enligt artikel 73 i EG-fördraget

4.4.1 Förordning 1107/70/EEG

Som ovan redogjorts för stadgas i artikel 73 i EG-fördraget att stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt.

Enligt artikel 3.1 b) i förordning 1107/70/EEG kan, i fråga om samordning av transporter, stöd beviljas företag som måste bära kostnader för den infrastruktur som de använder medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader. Dessutom tillåter

9 XXXII:e rapporten om konkurrenspolitiken, 2002, s. 95f. 10

Se bl.a. EU-Karnov 1998/99, s. 1102, not 14 och där angiven praxis.

Bilaga 5 SOU 2003:

artikel 10 i direktiv 2001/14/EG att medlemsstaterna inför ett tidsbegränsat system för ersättning för användning av järnvägsinfrastruktur för bevisligen icke täckta miljökostnader, olycksrelaterade kostnader och infrastrukturkostnader i den mån dessa kostnader överstiger motsvarande kostnader för järnvägen.

Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret angett att Sverige på avgiftsområdet sedan länge betraktats som ett föregångsland i fråga om att tillämpa de principer i EU:s vitbok om ”En modell för ett stegvis införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur” (KOM (1998) 466). Idén med ett system med gemensamma avgifter är att skapa likvärdiga konkurrensförhållanden på en öppen transportmarknad och att låta transporterna betala sina verkliga kostnader – med andra ord internalisera de externa kostnaderna för nedsmutsning genom utsläpp, väntetider och olyckor m.m. På detta sätt ska konkurrensneutralitet skapas mellan transportslagen. Sverige arbetar kontinuerligt med att utveckla ett rättvisande kostnadsansvar för de olika transportsätten.

Vill Sverige genomföra en stödåtgärd enligt denna artikel 3.1 b i förordningen måste man kunna visa att ett sådant stöd verkligen innebär kompensation för bestämda obetalda externa kostnader för konkurrerande transportmedel.

Kommissionen godkände den 11 december 2002 en förlängning i fyra år av en dansk stödåtgärd som uppväger effekterna av järnvägsinfrastrukturavgifter genom ett miljöbidrag till transport av gods med järnväg. Stödet ges till järnvägstransportörer som utför godstrafik på järnväg till eller från danska stationer. Järnvägstransportörer som utför transittrafik erhåller inget stöd utom för det fall operatören kan visa att godset har omlastats från väg till järnväg. Kommissionen ansåg att stödåtgärden var att betrakta som stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Kommissionen godkände emellertid stödåtgärden med tillämpning av artikel 73 i EG-fördraget och artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EEG.

4.4.2 Förordning 1191/69/EEG

Av artikel 1.1 i förordning 1191/69/EEG i dess lydelse enligt förordning 1893/91/EEG framgår att förordningen ska tillämpas på

11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg. 12

Ärende N 287/2002

SOU 2003: Bilaga 5

transportföretag som utför transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar. Förordningen är således per definition tillämplig även på företag som utför godstransporter.

Enligt artikel 1.3 och 1.5 får medlemsstaterna bibehålla eller besluta om allmän trafikplikt endast vad gäller stads-, förorts- och regionala persontransporter. Enligt artikel 1.4 får medlemsstaternas behöriga myndigheter emellertid ingå avtal med ett transportföretag om trafiktjänster på grund av allmän trafikplikt för att säkerställa en tillräcklig tillgång till transporttjänster, särskilt med beaktande av sociala och miljömässiga faktorer samt fysisk planering eller för att erbjuda specialtaxor för vissa grupper av passagerare.

Även om förordningen inte uttryckligen undantar godstrafik bör man enligt min mening vara försiktig med att idag tillämpa den på godstrafik. Det är nästan 35 år sedan förordningen antogs och vid den tidpunkten förvaltades järnvägstransportörerna och näten i stor utsträckning av medlemsstaterna själva. Sedan dess har det skett en betydande avreglering inom järnvägssektorn, framförallt på godssidan. Den föreslagna förordningen som eventuellt kommer att ersätta förordning 1191/69/EEG är dessutom endast tillämplig på kollektivtrafik. Jag har heller inte kunnat finna något fall där stöd till godstrafik godkänts med tillämpning av denna förordning.

4.5 Stödåtgärder i form av rabatter enligt artikel 9 i direktiv

2001/14/EG

Av artikel 7.3 i direktiv 2001/14/EG framgår att de avgifter som infrastrukturförvaltaren ska ta ut för minimipaketet och bantillträdestjänsterna ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Jag har i delbetänkandet Rätt på spåret anfört att detta bör tolkas som den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Därutöver får en extra avgift tas ut för att visa att det föreligger brist på kapacitet (artikel 7.4) och hänsyn får även tas till kostnader för miljöpåverkan (artikel 7.5). I artikel 10 ges en möjlighet att kompensera järnvägstrafiken för kostnader som drabbar denna om inte avgifter tas ut i motsvarande utsträckning inom andra trafikslag. Denna artikel motsvarar i huvudsak artikel 3.1 b i förordning 1107/70/EG.

I artikel 9 i direktivet anges att utan att det påverkar bl.a. artikel 87 i EG-fördraget och trots vad som sägs i artikel 7.3 i direktivet kan rabatter under vissa förutsättningar ges på de avgifter som

Bilaga 5 SOU 2003:

infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. Huvudregeln därvid är att rabatter ska begränsas till den faktiska besparingen av administrativa kostnader för infrastrukturförvaltaren. Enligt artikel 9.3 får emellertid förvaltaren införa ett program, som är tillgängliga för alla användare av infrastrukturen för bestämda trafikflöden, med tidsbegränsade rabatter för att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller rabatter som uppmuntrar till användning av avsevärt underutnyttjade linjer.

En tänkbar stödåtgärd till olönsam godstrafik, under förutsättning att det är fråga om trafik på avsevärt underutnyttjade linjer, skulle därmed vara att införa en rabatt på de avgifter som infrastrukturförvaltaren debiterar järnvägsföretaget. En ytterligare förutsättning är att en sådan åtgärd inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (jfr art. 87.3 c i EG-fördraget).

4.6 Slutsats

Stöd till godstrafiken på järnväg bör bl.a. med hänsyn till EU:s statsstödsregler inte utformas som ett driftstöd. Detta får anses vara fallet med direkta driftsbidrag till olönsamma godstransporter eller då bidraget ges efter en upphandling. Satsningar bör istället ske genom olika former av investeringsstöd, t.ex. i utrustning för att underlätta för kombinerade transporter. Som ovan nämnts finns dock en möjlighet enligt direktiv 2001/14/EG att införa rabatter på infrastrukturavgifterna på linjer som är avsevärt underutnyttjade.

Statens Institut för Kommunikationsanalys

LÖNSAM PERSONTRAFIK PÅ JÄRNVÄG

Analyser för Järnvägsutredningen

Lönsam persontrafik på järnväg

Förord

I samband med den pågående Järnvägsutredningens arbete har SIKA genomfört ett antal analyser av järnvägstrafik, inriktade på persontrafikens lönsamhet. Vi har studerat hur olika faktorer så som prissättning, kostnader och turtäthet påverkar möjligheten att driva kommersiellt lönsam trafik på järnväg. Initiativet till studien togs i diskussion med Järnvägsutredningen och syftet har varit att analysresultaten skulle kunna tjäna som underlag för utredningens arbete. Studien har utförts i nära samråd med Järnvägsutredningens kansli och resultaten har löpande presenteras vid Järnvägsutredningens möten. Järnvägsutredningen har i arbetet med studien även biståtts av Hans Hellström, ekonomichef vid affärsverket Statens Järnvägar.

Resultaten som presenteras i rapporten baseras huvudsakligen på modellberäkningar utförda av SIKA. Underlag om bl.a. järnvägstrafikens kostnader har tagits fram av Järnvägsutredningen och SJ har tillhandahållit underlag för avstämning av modellresultaten mot verkliga företagsekonomiska resultat.

Deltagande från SIKA har varit projektledare Sylvia Yngström Wänn, Peter Roming, Helena Braun, Roger Pyddoke och Anders Wärmark. Arbetet har utförts med stöd av en intern styrgrupp bestående av Staffan Widlert, Marie Heiborn och Göran Friberg.

Stockholm i oktober 2003

Staffan Widlert Direktör

Lönsam persontrafik på järnväg

Sammanfattning

Regeringen förordnade 2001 Jan Brandborn, f.d. generaldirektör för Banverket, till särskild utredare för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn. Utredningen lämnar sitt slutbetänkande under hösten 2003. SIKA har åtagit sig att genomföra en studie av järnvägens företagsekonomiska lönsamhet på uppdrag av Järnvägsutredningen. Resultaten är tänkta att tjäna som underlag i utredningens analys av möjliga utvecklingsvägar för persontrafiken på järnväg.

Syftet har varit att försöka kartlägga lönsamheten för det järnvägsnät som SJ trafikerar i dag och analysera de ekonomiska förutsättningarna för att bedriva trafiken i framtiden.

Lönsamheten för de tio mest trafikerade stråken har studerats i ett nuläge, 1997, och i ett framtida läge, baserat på en prognos över järnvägsresandets utveckling till 2010. Enligt prognosen ökar järnvägsresandet med ca 40 procent till 2010. I verkligheten har utvecklingstakten de senaste åren varit högre än i prognosen och hänsyn tas till detta i analyserna.

Prognosen och lönsamhetsberäkningarna är gjorda med modeller som har utvecklats gemensamt av trafikverken, Vinnova och SIKA. Modellerna har avstämts mot verkliga resultat 1997 och vi gör därefter bedömningen att modellen bör kunna ge en rimlig bild av hur lönsamheten för de studerade stråken utvecklas under olika förutsättningar.

Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk är avgränsad till hur stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma, ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät. Det bör också påpekas att de fasta kostnaderna inte är kända för enskilda stråk. I beräkningarna tilldelas varje stråk en andel av den totala fasta kostnaden för de tio stråken i proportion till stråkets trafikvolym. Även intäktsberäkningen per stråk innehåller förenklingar. Det är svårt att i modellen exakt återge den flora av biljetter som finns i verkligheten. Det är därutöver inte självklart hur intäkterna för en resa som går via flera stråk skall fördelas på respektive stråk.

Modellresultaten visar, med de antaganden som gjorts ovan, att endast ett av de studerade stråken, Västra Stambanan, är lönsamt 1997. De visar även att förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik förbättras påtagligt till 2010, resandet ökar och kostnaderna per producerad enhet sjunker. Trots detta visar modellresul-

taten på förluster i basscenariot 2010 för alla stråk utom Västra och Södra stambanan och Ostkustbanan.

De senaste fem åren har transportarbetet ökat snabbt, i genomsnitt med hela 5,8 procent per år. Det är betydigt snabbare än i prognosen där transportarbetet ökar med 2,6 procent per år. Därför har en känslighetsanalys med 10 procent mer långväga transportarbete genomförts. Det motsvarar en ökning av transportarbetet med 47 procent för perioden 1997 till 2010, jämfört med 40 procent i basscenariot för 2010. Ökningstakten motsvarar ca 3 procent per år. I detta scenario blir det totala nettot för de tio stråken mer positivt men inga ytterligare stråk blir lönsamma.

I en känslighetsanalys där kostnaderna för att köra snabbtåg antas sjunka, förbättras lönsamheten. Intäkterna ligger kvar på samma nivå som i basscenariot, men kostnaderna minskar med ca åtta procent och det totala nettot för stråken blir positivt. Samma stråk som i basscenariot är lönsamma.

Känslighetsanalyser har även gjorts för höjda biljettpriser. Prishöjningar leder till resandeminskningar men också till högre intäkter per resenär. Resultaten visar att ökade priser sannolikt kan förbättra nettot för järnvägstrafiken. Detta gäller inte minst på de stråk där investeringarna till 2010 leder till att konkurrenskraften förbättras. Eftersom det råder osäkerhet kring modellens priskänslighet har vi genomfört en särskild beräkning med högre priskänslighet. Denna beräkning bekräftar slutsatsen att lönsamheten förbättras med höjda priser.

Att vissa stråk inte bär sina kostnader skulle kunna leda till att trafiken på dessa stråk minskas. En sådan minskning skulle även kunna innebära att resandet och därmed intäkterna på de lönsamma stråken minskar, eftersom det finns resor som inkluderar byten mellan olönsamma och lönsamma stråk. En del av intäkterna på de lönsamma stråken är därmed beroende av trafiken i de olönsamma stråken. En analys har gjorts för att studera effekten av minskningar i turtätheten på de enligt modellen olönsamma stråken. Resultatet är att förlusterna på de olönsamma stråken blir mindre och för några stråk vänds förlusten till en svag vinst. Effekterna på de redan lönsamma stråken, i form av minskad matartrafik från de olönsamma stråken, bedöms inte bli så stora att dessa stråk skulle bli olönsamma.

De analyser som SIKA genomfört har bekräftat bilden av att dagens persontrafik på järnväg drivs med mycket stora underskott. Analyserna för 2010 visar dock att de ekonomiska förutsätt-

ningarna för persontrafiken på järnväg kan komma att förbättras märkbart. De stråk som beräknas uppvisa lönsamhet i prognosåret 2010 står således för två tredjedelar av trafiken mätt i passagerarkilometer. Resultaten tyder samtidigt på att den dåliga lönsamheten kommer att vara bestående i stora delar av järnvägsnätet, trots att framskrivningarna innebär betydande resandeökningar och att kostnaderna per passagerarkilometer sjunker.

Våra analyser visar att ytterligare prisökningar är sannolika, eftersom de verkar kunna förbättra det företagsekonomiska utfallet. Prishöjningar är mest sannolika där nyinvesteringar genomförs och leder till att järnvägens konkurrenskraft förbättras. Detta skulle i så fall innebära att en inte oväsentlig del av nyttan av nya järnvägar uppkommer i form av minskade förluster för operatörerna och inte enbart i form av standardvinster för trafikanterna.

Analyserna tyder också på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras om trafikeringen på en del av dagens järnvägslinjer minskas. Denna slutsats gäller med nuvarande organisationsform och troligen i ännu högre grad i ett system med många konkurrerande järnvägsoperatörer.

Av resultaten framgår att det inte är omöjligt att ett bibehållet SJ skulle kunna trafikera de tio studerade stråken med ett positivt netto i framtiden.

Enligt vår bedömning är det endast stråken mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö som har förutsättningar att ge sådana lönsamhetsmarginaler att en avreglerad kommersiell persontrafik på järnväg framstår som realistisk.

Sammantaget tyder resultaten av våra analyser på att förutsättningarna att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är högst osäkra. Det kan inte uteslutas att järnvägstrafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnadseffektivt än hittills, eller att omvärldsförutsättningarna ändras på ett sätt som leder till ökad efterfrågan på järnvägsresor. Å andra sidan kan många av våra grundantaganden bl.a. om järnvägstrafikens kostnadsutveckling betraktas som ganska optimistiska. Vi har t.ex. antagit att järnvägstrafiken även framöver ska vara skattemässigt gynnad i samma omfattning som hittills, vilket inte är självklart.

Våra analyser tyder på att betydande delar av affärsnätet inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt, ens på ganska lång sikt. En av grundpelarna i dagens järnvägspolitik förefaller därför inte längre hållbar – om stora delar av affärsnätet inte är lönsamt ens på sikt riskerar det som var tänkt som ett kompletterande upphandlat nät

att bli en dominerande del av systemet. Argumenten för att subventionera trafik som inte bär sina rörliga kostnader är ganska svaga, samtidigt som det naturligtvis knappast ter sig rimligt att sluta att trafikera nybyggda spår. Vi tycks således stå inför ett betydande transportpolitiskt dilemma.

1 Projektets bakgrund och syfte

1.1 Inledning

SIKA har åtagit sig att genomföra en studie av järnvägens företagsekonomiska lönsamhet på uppdrag av Järnvägsutredningen. Resultaten är tänkta att tjäna som underlag i Järnvägsutredningens arbete med att analysera möjliga utvecklingsvägar för persontrafiken på järnväg. Arbetet har utförts av medarbetare på SIKA, under ledning av en intern styrgrupp. En fortlöpande diskussion om arbetets uppläggning har förts med Järnvägsutredningens kansli.

1.2 Järnvägsutredningen

Den 14 augusti 2001 förordnade regeringen den f.d. generaldirektören för Banverket, Jan Brandborn, till särskild utredare för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn. Utredningen har fått namnet Järnvägsutredningen.

Järnvägsutredningens uppdrag kan enligt direktivet delas upp i två delar.

I den ena delen ingår att, med utgångspunkt i konsumentintresset, analysera möjliga utvecklingsvägar för såväl person- som godstrafiken på järnväg. Utredaren ska analysera olika modeller för en utvecklad konkurrens, samt i sin slutliga bedömning förorda ett alternativ. I denna del av uppdraget ingår även att se över myndighetsstrukturen inom järnvägssektorn.

I den andra delen av uppdraget ingår att i svensk rätt genomföra de nya regler inom området som på senare tid antagits inom Europeiska gemenskapen och på internationell nivå. Detta gäller såväl det så kallade järnvägspaketet och direktivet om driftskompatibilitet för transeuropeiska konventionella järnvägar, som den nya konventionen om internationell järnvägstrafik (COTIF).

De båda delarna av uppdraget ska enligt direktivet inte ses som från varandra fristående delar utan de är i grunden starkt integrerade. Målsättningen ska vara att skapa ”ett robust regelverk som är anpassat till dagens politiska situation både i Sverige och inom EU och som samtidigt ger utrymme för utveckling av järnvägssektorn”.

Järnvägsutredningen överlämnade ett första delbetänkande till regeringen den 31 maj 2002 (Rätt på spåret, SOU 2002:48). Delbetänkandet innehöll förslag till hur bestämmelserna i direktiven i det första så kallade järnvägspaketet ska genomföras i svensk rätt.

Utredningens fortsatta översyn av järnvägslagstiftningen ska resultera i ett slutbetänkande den 14 november 2003.

1.3 Projektets syfte

Denna studie initierades under den andra fasen av Järnvägsutredningens arbete. Syftet är att försöka kartlägga vilken trafik som är sannolik på järnvägen om sektorn avregleras och operatörerna måste täcka de företagsekonomiska kostnader som verksamheten ger upphov till. Fokus ligger på vilken trafik som på sikt över huvud taget kan drivas företagsekonomiskt lönsamt. Svaret på den frågan leder fram till frågan om huruvida nuvarande politiska modell är hållbar.

1.4 Metod och genomförande

Analyserna har genomförts med hjälp av trafikverkens och SIKA:s gemensamma prognos- och analysverktyg Sampers i kombination med kalkylsystemet Samkalk. Verktygen omnämns med det gemensamma namnet ”modellen” i följande texter.

Modellen har först använts för att beräkna kostnader och intäkter för järnvägstrafiken för ett redan passerat år, 1997. Dessa resultat har stämts av mot uppgifter om verkliga kostnader och intäkter från SJ, för ett urval av järnvägsstråk. Med denna kunskap om de modellerade resultatens överensstämmelse med verkligheten har lönsamheten studerats för ett framtida år 2010.

För det framtida året har lönsamheten i ett basalternativ och i ett antal alternativa scenarion analyserats.

1.5 Grundläggande antaganden

Analyserna om järnvägstrafikens lönsamhet bygger på den prognos om resandets utveckling som redovisas i kapitel 2. Prognosen i sig bygger i hög grad på olika antaganden som har gjorts om utvecklingen i samhället och i transportsektorn, t.ex. antaganden om demografi, tillväxt och transportpolitik m.m. Alla sådana antaganden innehåller ett visst mått av osäkerhet. De flesta antaganden som prognosen baseras på gjordes 1999 i samband med att den

strategiska analysen för investeringsplaneringen genomfördes. Det betyder att antagandena är beslutade gemensamt av Banverket, Vägverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och SIKA

I analyserna av järnvägens lönsamhet har vi inte antagit några förändringar hos konkurrerande transportslag utöver vad som ingår i den ursprungliga prognosen och den innehåller endast försiktiga antaganden om effektiviseringar inom övriga transportslag. Konkurrerande transportslag tänks dessutom inte ändra sitt utbud eller sina priser i förhållande till de förändringar vi analyserar inom järnvägssektorn. Detta är konservativa antaganden som i sig innebär att lönsamheten inom järnvägssektorn överskattas. Andra förhållanden – främst dagens snabba utveckling av järnvägsresandet, som inte fångas fullt ut av prognosen – verkar i motsatt riktning. Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 2.

Inga särskilda antaganden har gjorts om hur trafikering, samordnad biljettförsäljning och passning vid byten skulle påverkas om järnvägsmarknaden släpptes fri. Systemet förutsätts fortsätta fungera som det gör i dag i detta avseende. Eventuella nya operatörer skulle kunna tänkas ha andra overheadkostnader än SJ utslaget per tågkilometer och tidsenhet, men detta återspeglas inte i beräkningarna. Vi har svårt att överblicka om våra utgångspunkter i denna del innebär över- eller underskattningar av järnvägstrafikens framtida lönsamhet.

Beräkningarna utgår också från att banavgifterna är oförändrade. SIKA:s bedömning är att nuvarande banavgifter kan ligga väsentligt under de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Detta gäller i särskilt hög grad om marginalkostnaderna för kapacitetsbrist och trafikstörningar ska internaliseras, vilket kan vara särskilt motiverat i en situation med fri konkurrens. Våra utgångspunkter beträffande järnvägens infrastrukturavgifter innebär således med stor sannolikhet att järnvägstrafikens lönsamhet överskattas.

1.6 Rapportens disposition

Efter detta inledande kapitel följer, i kapitel 2 Efterfrågan på järnvägsresor, en beskrivning av hur resandet med järnväg har utvecklats sedan 1950-talet och hur det ser ut i dag i förhållande till resan-

1 SAMPLAN Rapport 1999:2 Strategisk Analys. Slutrapportering av regeringsuppdrag om inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 2002–2011.

det med andra transportmedel. I kapitel 2, beskrivs även vad som påverkar transporternas utveckling, samt den prognos för 2010 som ligger till grund för analyserna i senare kapitel.

I kapitel 3, Järnvägens lönsamhet 1997 – avstämning av modellresultat mot SJ:s resultat, redovisas avstämningen mellan det företagsekonomiska utfallet enligt modellens resultat och uppgifter om verkligt ekonomiskt utfall från SJ. Detta följs av ett resonemang om modellens användbarhet i analyserna av det framtida året.

Kapitel 4, Utveckling av järnvägens kostnader och intäkter till 2010, behandlar de antaganden som har gjorts om hur biljettpriser för tåg och kostnader för att driva järnvägstrafiken antas utvecklas till prognosåret. Här redovisas även hur biljettpriserna för järnvägstrafiken har utvecklats de senaste åren.

Huvuddelen av analysen redovisas i kapitel 5, Möjligheter att driva kommersiell järnvägstrafik i framtiden. Lönsamheten i prognosåret, för de tio största järnvägsstråken i landet, analyseras, dels för ett basscenario och dels i ett antal känslighetsanalyser där driftskostnader, biljettpriser och turtäthet förändras.

Slutsatserna från analyserna beskrivs i kapitel 6. Sist i rapporten finns bilagor med redovisning av trafikeringen på

de analyserade stråken och kostnaderna som använts i beräkningarna redovisas. Där finns även en lista med definitioner och förklaringar till några olika begrepp som förekommer i rapporten samt en kort beskrivning av modellsystemet som används.

2 Efterfrågan på järnvägsresor

2.1 Resandets utveckling i Sverige sedan 1950-talet

Resandet i Sverige, precis som i resten av världen, har ökat stadigt under hela den senare hälften av 1900-talet. Vi gör betydligt längre resor i genomsnitt per dag nu än i mitten på femtiotalet och vi reser med allt snabbare färdmedel. Vi använder dock ungefär lika mycket tid till att resa i dag som då, ca en timma per dag i snitt, men vi tar oss betydligt längre på den tiden nu än vad vi gjorde då.

Figur 2.1 Persontransportarbetets utveckling 1950 och 2000, miljarder pkm

120

Totalt

100

80

Bil

60

Mdr pkm

40

Övrigt

20

Järnväg

0

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Vid 1950-talets början reste vi nästan lika mycket med tåg som med bil. Bilen stod då för knappt 30 procent av allt persontransportarbete och järnvägen för drygt 25 procent. Sedan dess har bilens andel ökat mycket snabbt och bilen är i dag det helt dominerande färdmedlet i Sverige, hela 76 procent av allt inrikes persontransportarbete utfördes med bil 2001. Denna utveckling har många orsaker. En viktig bidragande faktor är den positiva inkomstutvecklingen i landet. Den har medgivit att allt fler har fått råd att äga och köra bil. Bilens många fördelar som snabbhet, bekvämlighet och flexibilitet har kunnat tas i anspråk av allt fler i takt med ökande inkomster i hushållen. Förändringar i arbetslivet och i samhällsstrukturen i stort har också bidragit till att resandet förändrats

2 Antalet personresor multiplicerat med resornas längd, uttryckt i personkilometer.

till bilens förmån. Nya resärenden har tillkommit och vi rör oss inom en allt vidare omkrets. Bilresor har i hög grad ersatt förflyttningar som tidigare gjordes till fots (arbetsresor, inköp, fritidsresor osv.). Sedan 1950-talet har även flyget på allvar gjort sitt intåg på marknaden, men flygets andel av persontransportarbetet är fortfarande liten, bara några procent.

Mätt i marknadsandelar har järnvägsresandet förlorat i betydelse i takt med bilens tillväxt sedan 50-talet. I absoluta tal har järnvägsresandet däremot ökat och ökningen har varit särskilt märkbar de senaste tio åren. År 2001 uppgick järnvägsresandet till 8,8 miljarder personkilometer. Sedan 1997 motsvarar detta en ökning med ca 26 procent eller drygt 6 procent per år. Ökningen omfattar bland annat den nystartade trafiken på Arlandabanan och över Öresund. Enligt preliminär statistik har järnvägsresandet fortsatt att öka snabbt och uppgick år 2002 till 9,3 miljarder pkm. I Figur 2.2 redovisas utveckling för resandet med tåg, buss och flyg i Sverige från 70-talet och framåt. För tåg är siffran för 2002 preliminär.

Figur 2.2 Persontransportarbete med kollektivtrafik 1970–2001

12,0 10,0

BUSS 8,0 6,0

JÄRNVÄG 4,0

FLYG 2,0 0,0

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

År 2001 svarade järnvägsresandet för ca 7 procent av det totala persontrafikarbetet. För långväga inrikes resor, dvs. resor som är tio mil eller längre är tågets andel högre. Vid resor upp till 40 mil utgör bilen det vanligaste färdmedlet. Drygt 80 procent av alla inrikes resor mellan tio och tjugo mil görs med bil. För resor mellan 40 och 80 mil görs ungefär hälften med bil och återstående med främst flyg och tåg; 19 respektive 13 procent. Omkring fem

procent utgörs av resor med buss. Vid resor över 80 mil är flyg det vanligaste färdmedlet med drygt hälften av alla resor.

Figur 2.3 Fördelning på färdmedel 2001, persontransportarbete, inrikes resor

Flyg

Gång/cykel

3 %

6 %

Järnväg

7 %

Buss

8 %

Personbil

76 %

2.2 Antaganden om omvärldens utveckling till 2010

Hur järnvägsresandet kommer att utvecklas i framtiden beror av en mängd faktorer, exempelvis den ekonomiska utvecklingen i landet, sysselsättningen och hushållens inkomster. Även befolkningens storlek, ålderssammansättning och bilinnehav spelar stor roll. Naturligtvis har även olika transportpolitiska åtgärder, samt trafikerings- och infrastruktursatsningar betydelse för järnvägens utveckling. För att skapa ett framtida prognosscenario måste man först göra bedömningar eller antaganden om hur dessa faktorer förändras i framtiden. Sådana antaganden beskrivs inledningsvis i detta avsnitt och därefter redovisas prognosen för år 2010. Prognosen omfattar inrikes trafik med personbil, flyg, tåg, buss, gång och cykel. Med inrikes trafik avses resor med både start och mål i Sverige.

Befolkning och sysselsättning

Det som i grunden genererar resor är befolkningens storlek och sammansättning. Befolkningen förändras förhållandevis lite på

några år och befolkningsökningen mellan 1997 och 2010 antas uppgå till ca 2 procent på riksnivå enligt statistiska centralbyrån. I kommuner i storstadsområden och i kommuner i anslutning till universitet eller högskola beräknas befolkningen öka mer än riksgenomsnittet. Samtidigt antas folkmängden minska i många kommuner i glesbygdsområden. En sådan utveckling kan antas leda till att fler får lättare att utnyttja tåget som transportmedel.

Även sysselsättningen har stor betydelse för resandet. Arbetsresorna står för en stor del av det dagliga transportarbetet och högre sysselsättning genererar även fler tjänsteresor. I Långtidsutredningen (LU) 1999/2000 räknar man med att sysselsättningen ska öka med knappt 7 procent från 1997 till 2010. Det motsvarar en ökning med ca 0,5 procent per år under perioden 1997–2010.

Inkomst

Hushållens disponibla inkomst påverkar i hög grad hur mycket och på vilket sätt människor reser. När den persontransportprognos som beskrivs här skapades fanns ingen tillgänglig prognos över disponibel inkomst. Istället användes den förra Långtidsutredningens (LU 1999/2000) prognos över BNP-utvecklingen med motiveringen att BNP är en variabel vars utveckling på lång sikt sannolikt ligger nära utvecklingen för disponibel inkomst. Enligt LU 1999/2000 bedömdes BNP öka med 2,2 procent per år under perioden 1997–2010. Det är en ökningstakt som ligger i linje med hur BNP-utvecklingen i genomsnitt har sett ut ett antal decennier tillbaka. Antagandet att disponibel inkomst förväntas utvecklas som BNP, innebär att inkomsterna totalt väntas öka med ca 33 procent från 1997 till 2010.

Trafiksystemets utveckling

Hur järnvägsresandet utvecklas beror i hög grad på vilken trafikering som erbjuds de resande med tåg och med konkurrerande färdmedel som flyg och buss. Antalet avgångar att välja på, samt restider och priser, är exempel på faktorer som påverkar hur attraktivt det är att resa med ett visst färdmedel. De flesta antaganden om dessa faktorer gjordes 1999 i samband med arbetet med

den strategiska analysen för den långsiktiga investeringsplaneringen. Endast för järnvägstrafiken har antagandena reviderats.

De antaganden som används i denna prognos, om hur trafikeringen på järnväg kan tänkas se ut år 2010, har gjorts av Banverket 2001 med underlag från SJ och länstrafikhuvudmännen. Trafikeringen bygger på förutsättningen att väg- och järnvägsinfrastrukturen ser ut som den gjorde 1997, med den viktiga skillnaden att infrastrukturåtgärder som 1999 var beslutade att påbörjas senast 2001, samt de järnvägsprojekt som särskilt utpekades av regeringen i infrastrukturpropositionen 2001 , antas vara genomförda. Det råder fortfarande stor osäkerhet kring flera av dessa utpekade projekt och huruvida de kommer att vara genomförda till år 2010. Det kan därför finnas skäl att tro att förbättringen av trafikutbudet på järnväg år 2010 till viss del är överskattat i prognosen.

Antagandena om antalet flygavgångar gjordes av Luftfartsverket . Flygavgångarna ökar sammantaget med cirka 20 procent från 1997 till 2010. En ungefär lika stor kapacitetsökning sker genom att flygbolagen antas byta till större flygmaskiner. Antagandena om utbudsökningen baserades på Luftfartverkets dåvarande prognos över resandeutvecklingen. Den har sedan fått revideras ordentligt efter händelserna den 11 september 2001 och flygtrafikutbudet i form av antal flygavgångar 2010 kan mot den bakgrunden vara överskattat.

Utbudet av långväga busstrafik 2010 antogs av SIKA motsvara den verkliga trafikeringen 1999. Detta är ett konservativt antagande som dock fångar in den stora ökningen av utbudet som ägde rum mellan 1997 och 1999 p.g.a. avregleringen av den långväga busstrafiken.

Antaganden om utbud av regional buss och lokal kollektivtrafik är delvis av ännu äldre datum och prognosutbudet motsvarar till stor del det verkliga utbudet 1993, även om delar har uppdaterats till 1997. I denna studie tittar vi huvudsakligen på långväga trafik och vi bedömer att det ålderdomliga utbudet av regional buss och lokal kollektivtrafik har minimal betydelse för resultaten.

Biljettpriset på buss och tåg antogs realt oförändrat mellan 1997 och 2010, men för flyget antogs en real ökning av biljettpriset med

3 SAMPLAN Rapport 1999:2 Strategisk Analys. Slutrapportering av regeringsuppdrag om inriktningen av infrastrukturplaneringen för perioden 2002–2011. 4 Banverkets prognosscenario BasMaj 2010. 5 Citytunneln i Malmö, Citybanan i Stockholm, Botniabanan m.fl. Regeringens proposition 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. 6 Källa: Luftfartsverkets PM 1999-02-24 om trafikutbud.

0,5 procent per år . Kostnader och andra förutsättningar för biltrafiken påverkar naturligtvis också järnvägsresandet. Personbilarnas genomsnittliga bränsleförbrukning antogs minska p.g.a. genomslaget av ACEA-överenskommelsen . Bensinpriset antogs dock vara realt oförändrat till år 2010. Sammantaget innebär detta ett antagande om att bränslekostnaden per kilometer sjunker med 13 procent från 1997 till 2010. Enligt Vägverkets senaste prognos minskar personbilarnas bensinförbrukning med 15 procent och dieselförbrukningen med 12 procent till 2010. En annan grundläggande förutsättning för bilresandet är om man har tillgång till bil. Detta är i sin tur starkt kopplat till befolkningens kön och ålder samt till inkomstutvecklingen. Ett ökat bilinnehav innebär att resandet totalt sett ökar och att färdmedelsfördelningen förskjuts mot mer bilresande. Bilinnehavet i Sverige antas i prognosen öka med 22 procent från 1997 till 2010. Det innebär en ökning från 419 till 510 bilar per tusen invånare. En avstämning mot utvecklingen t.o.m. 2002 visar att bilinnehavet hittills har ökat i den takt som antas i prognosförutsättningarna.

2.3 Prognos – järnvägsresandets utveckling till 2010

SIKA och trafikverkens prognoser för transportutvecklingen tas fram med hjälp av modellsystemet SAMPERS som beskrivs närmare i Bilaga 5. Modellerna har skattats på underlag av verkligt resande. Kunskap om resandet i Sverige har främst samlats in genom den nationella resundersökningen Riks-RVU (numera RES). Transporternas utveckling är som nämnts nära kopplad till den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen i samhället i övrigt. Prognosmodellerna tar därför hänsyn till antaganden om förväntad ekonomisk utveckling, planerade infrastrukturinvesteringar, antaganden om framtida trafikering och transportkostnader m.m. Vilka resultat man sedan får från modellen är i hög grad beroende av vilka antaganden man har gjort för de faktorer som redovisats ovan och de samband som skattats mellan dessa faktorer och resandet.

Prognosresultatet innebär en total ökning av persontransportarbetet på järnväg med ca 40 procent mellan 1997 och 2010. Långväga resor, det vill säga resor som är längre än tio mil, ökar mest.

7 Luftfartsverket 1999. 8 Se bilaga 4, defintioner. 9 Vägverket, Håkan Johansson, september 2003.

Bil- och flygtrafiken ökar långsammare än tågresandet enligt prognosen, bil med 25 procent och flyg med 23 procent.

Figur 2.4 Prognos för inrikes transportarbete i miljarder personkilometer.

12 13 Färdmedel 1997 2010 Absolut föränd- Förändring i procent

ring Bil 93,1 116,4 23,3 25 Tåg* 7,0 9,8 2,8 40 Flyg 3,8 4,7 0,9 23 Buss 13,9 15,3 1,4 10 Totalt 117,8 145,8 28 22,5 *preliminär statistik för 2002 uppgår till 9,3 miljarder pkm

För analyserna som redovisas senare i rapporten har även utrikesresor med tåg lagts till. Underlaget i form av antalet tågresor till och från utlandet 1997 och 2010 har lämnats av Banverket.

2.4 Prognosen har hittills underskattat resandeutvecklingen

Prognosresultat tas bara fram för själva prognosåret, de görs inte separat för mellanliggande år. Den genomsnittliga utvecklingen av personresandet med järnväg under perioden uppgår till 2,6 procent per år. Sett till hur järnvägstrafiken har utvecklats de senaste decennierna innebär prognosen en kraftig ökning, men i förhållande till hur järnvägstrafiken har utvecklats sedan slutet av 90talet är den istället mycket låg. De första fem åren av prognosperioden, från 1997 till 2002, ökade järnvägstrafiken enligt preliminär statistik med ca 33 procent. Det motsvarar hela 5,8 procent per år, att jämföra med 2,6 procent ovan. Större delen av den prognostiserade ökningen har med andra ord redan inträffat trots att mindre än hälften av prognosperioden har passerat. År 2002 uppgår transportarbetet på järnväg enligt preliminär statistik till 9,3 miljar-

10

Hänsyn har inte kunnat tas till flygets utveckling efter terrorattackerna i USA den 11/9 2001. 11

Värdena för 1997 är en sammanställning från flera olika statistikkällor. 12 Källa: SAMPLAN Rapport 1999:2, Strategisk analys. 13

Banverkets prognosalternativ ”BasMaj”, från 2001.

der pkm, vilket ska jämföras med prognosresultatet på 9,8 miljarder pkm år 2010.

Även bussresandet ökar snabbare i verkligheten än i prognosen, framförallt de senaste två åren. Flyg har till en början ökat snabbare, men ökningen bröts 2001 i samband med konjunktursvängningarna och terrorattackerna i USA. Bilresandet har ökat något långsammare än vad som sägs i prognosen. Det totala transportarbetet stämmer relativt väl trots de avvikelser man kan se för respektive transportslag.

Figur 2.5 Transportarbetets utveckling totalt och för bil från 1990 till 2002, miljarder personkilometer. De streckade linjerna markerar utvecklingen enligt prognosen.

140

120

Totalt

Bil

100

80

60

1990 1995 2000 2005 2010

Kurvorna i Figur 2.6 tyder på att prognosen innebär en underskattning av järnvägsresandet 2010. Något annat är inte möjligt, såvida inte den snabba utvecklingen som vi har sett de senaste åren skulle brytas på något drastiskt sätt. Att persontrafiken på järnväg under de senaste åren uppenbarligen drivits med stora underskott kan naturligtvis ha bidragit till resandeökningarna. Om strävan att åstadkomma ett mer balanserat resultat leder till prishöjningar, serviceförsämringar eller minskat utbud kan detta naturligtvis även påverka resandevolymen. Eftersom resandevolymerna påverkar möjligheten att bedriva lönsam järnvägstrafik så är denna fråga viktig att ta med sig till analyserna av järnvägstrafikens lönsamhet i avsnitt 5.

Figur 2.6 De kollektiva färdmedels utveckling från 1990 till 2002, miljarder personkilometer. De streckade linjerna markerar utvecklingen enligt prognosen.

12,0

10,0

Buss

8,0

6,0

Tåg,

4,0

Flyg

2,0

Tåg,

0,0

1990 1995 2000 2005 2010

För att förstå orsaken till att modellen delvis beskriver en annan utveckling mot prognosåret än den vi har sett i verkligheten de senaste åren, har vi tittat på några av de viktigaste antagandena som ligger till grund för prognosresultatet.

Inkomstutvecklingen för privatpersoner, uttryckt som ökning av disponibel inkomst antogs i prognosen öka med 2,2 procent per år, men i verkligheten har den ökat ungefär dubbelt så snabbt under de första åren av prognosperioden. Högre inkomst används bland annat till ett ökat resande, vilket i och för sig stämmer med utvecklingen på järnvägssidan, men ökade inkomster brukar gynna resor med bil och flyg i högre grad än tåg. Vi kan samtidigt konstatera att bensinpriset under den första delen av prognosperioden ökade betydligt mer än tåg- och flygpriserna (se Figur 2.7 samt även Figur 4.2), något som bör ha hållit tillbaka utvecklingen på bilsidan. De senaste åren har dock prisutvecklingen på järnvägssidan gått om bensinprisökningen.

Figur 2.7 Prisutveckling för biljettpris med flyg och tåg samt bensinpris. Index 1997=100

130

120 Tåg

Flyg

110

Bensin

100 KPI

90

97 98 99 00 01

Bilinnehavet i landet har utvecklats helt i linje med antagandet i prognosen. Med tanke på hur inkomstutvecklingen har sett ut vore det lätt att tänka sig att flygtrafiken också borde ha utvecklats betydligt snabbare än i prognosen och det gjorde den också fram till 2001. Därefter har flyget gått tillbaka p.g.a. lågkonjunktur och terrorattackerna i USA. Lågkonjunkturen har slagit mot den ekonomiska tillväxten för företagen och syns i flygstatistiken, även om privatpersonernas disponibla inkomst inte har minskat nämnvärt ännu. En motverkande faktor, utvecklingen av lågprisflyget i Sverige, finns inte beskrivet som en förutsättning i modellen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är svårt att entydigt ringa in orsakerna till att modellens resande utvecklas annorlunda än verkligheten, troligen har det både att göra med de antaganden som beskrivits ovan och modellens inneboende egenskaper. SIKA kommer att fortsätta studera orsaken till skillnaderna vid sidan av detta arbete.

3 Järnvägens lönsamhet 1997 – avstämning av modellresultat mot SJ:s resultat

I detta avsnitt beskrivs hur den modell som använts har anpassats för beräkningar av järnvägstrafikens företagsekonomiska lönsamhet och hur den anpassade modellen sedan har kontrollerats mot verkliga lönsamhetsresultat för ett känt år.

3.1 Beräkningsmodellen

Analyserna i denna studie har genomförts med hjälp av ett prognos- och tranportanalyssystem för persontransporter, kallat Sampers, kombinerat med ett verktyg för samhällsekonomiska kalkyler, kallat Samkalk. I följande texter kallar vi dem för enkelhets skull med ett gemensamt namn för modellen. Modellen beskrivs kortfattat i Bilaga 5.

Modellen beskriver hur trafikanterna väljer att resa, deras val av målpunkt, färdmedel, resväg (i järnvägsfallet valet av linje) och hur ofta de ska resa. Resenärernas val påverkas av många olika faktorer varav de viktigaste är priset och restiden, men även andra faktorer som tillgång till bil, turtäthet m.m. spelar stor roll. Modellegenskaperna baseras på data från resvaneundersökningar om vilka alternativ trafikanterna hade tillgängliga för sin resa och hur de sedan faktiskt valde att resa.

Det som beräknas i den använda versionen av modellen är inrikes resor men inför lönsamhetsberäkningarna har även utrikesresor med tåg lagts till. Underlaget om utrikesresorna har levererats från Banverket.

3.2 Ingående parametrar anpassas till företagsekonomisk

beräkning

Modellen är utvecklad för bedömningar av vad olika åtgärder eller förändringar i transportsystemet har för effekter på resandet och på samhällsekonomin. I den här studien är det främst den företagsekonomiska lönsamheten vi tittar på och vissa kalkylvärden i modellen behövde därför ändras.

I en lönsamhetsberäkning med samhällsekonomiskt perspektiv tar man hänsyn till resenärernas nytta av förbättringar, t.ex. tidsvinster, man tar även hänsyn till effekter på miljön och till sam-

hällets kostnader för olyckor och man räknar med effekter på statsbudgeten, t.ex. momsintäkter m.m. I de företagsekonomiska lönsamhetsberäkningar som görs här har dessa saker skalats bort och endast operatörens intäkter och kostnader beräknas.

Kostnader

De kostnader som normalt används i samhällsekonomiska kalkyler inom transportsektorn avser enbart ”marginella kostnader” för måttliga förändringar av trafiken. SIKA och trafikverken har vid tre tillfällen gjort gemensamma genomgångar som resulterat i rekommendationer om kalkylvärden, dessa rekommenderade värden brukar benämnas ASEK-värden . Dessa kan dock inte användas i en beräkning av företagsekonomisk lönsamhet, utan att först räknas om. De kostnader som används i den här studien skiljer sig från ASEK-värdena genom att enbart kostnader som påverkar operatörens resultat tas med samt att alla fasta kostnader inkluderas. • Skattefaktorn som beskriver effekter på statsbudgeten har

exkluderats eftersom den inte påverkar operatörens resultat. • Banavgifter inkluderas som en kostnad för operatören, i den

samhällsekonomiska kalkylen brukar den exkluderas eftersom

den enbart är en transferering från operatören till statskassan. • Kostnader för bangårdstjänster inkluderas • Hela kostnaden för biljettförsäljning har inkluderats i stället

för halva kostnaden som ansetts vara marginalkostnad • Terminalkostnader samt övriga fasta omkostnader samt kost-

nader för administration etc. har inkluderats

De kostnader som använts i analyserna har tagits fram av Järnvägsutredningen. De har först beräknats för 1997 och därefter har antaganden gjorts om kostnadsutvecklingen till prognosåret 2010. Antagandena om utvecklingen till 2010 beskrivs i avsnitt 4 och kostnaderna för 1997 och 2010 redovisas i Bilaga 3, där de även kan jämföras mot de s.k. ASEK-värdena.

De trafikberoende, s.k. rörliga kostnaderna varierar mellan olika tågtyper och uttrycks i kronor per tågkilometer och kronor per tågminut. De fasta kostnaderna, som har lagts till för analyserna i den här studien, har fördelats ut på respektive järnvägsstråk i pro-

14

Se förklaring i bilaga 4.

portion till de rörliga kostnaderna. Denna metod är en approximation, hur de exakta, fasta kostnaderna ser ut för respektive järnvägsstråk är inte känt,.

De fasta kostnaderna antas inte öka mellan 1997 och 2010 och detta innebär realt sett en minskning av de fasta kostnaderna per producerad enhet eftersom trafikvolymerna ökar under perioden.

Intäkter

De biljettpriser som används vid modellens intäktsberäkning har också reviderats inför analyserna. För den vanligaste typen av analyser som modellen används till har det varit tillräckligt med en enda regional kollektivtrafiktaxa. Den har varit densamma för både buss och tåg, men främst avspeglat priset på bussresor. För de analyser som görs i denna studie har en separat taxa för tåg, som bättre överensstämmer mot verklig taxa för regional tågtrafik, använts för tågtrafiken i modellen.

I prognosen till 2010 antas biljettpriserna vara realt oförändrade från 1997. Detta gäller i det basscenario som studeras för 2010. I två känslighetsberäkningar analyseras effekter av höjda biljettpriser.

3.3 Avstämning mot SJ:s totala resultat för 1997

Enligt SJ:s årsredovisning för 1997 uppgick bolagets totala intäkter till 5,73 miljarder kronor och de totala drifts- och kapitalkostnaderna till 5,99 miljarder. Bolagets resultat 1997 blev därmed, enligt årsredovisningen, ett underskott på 260 miljoner kronor. Om behovet av att klara framtida reinvesteringar i nytt tågmateriel beaktas, var förlusten emellertid avsevärt större.

Efter anpassningarna av beräkningsmodellen som beskrivits i avsnitt 3.1 och 3.2 har det varit viktigt att göra en avstämning av hur väl de nya modellresultaten stämmer mot verkliga företagsekonomiska resultat. Avstämningen har utgått från SJ:s resultat, men för att få en siffra från verkligheten, som överensstämmer med hur modellberäkningen är definierad, har relativt stora omräkningar av detta resultat varit nödvändiga. Omräkningarna har utförts av Järnvägsutredningen.

SJ:s resultat har räknats om på följande sätt: • Kapitalkostnader för förnyelse av vagnparken har lagts till

eftersom detta är medräknat i den kostnadsparametrar som

används i modellen. SJ:s bokföringsmässiga kostnader för

rullande materiel var mycket låga 1997, eftersom fordonsparkens värde då hade avskrivits under många år.

• Tillägg har gjorts för biljettintäkter från länstrafikhuvudmanna-

trafik, lokaltrafik etc. som inte körs av SJ, men som ingår i modellberäkningen.

• Intäkter från entreprenadavtal och länstrafikavtal (utöver

biljettintäkter) räknades av. I modellens intäktsberäkning ingår enbart det biljettpris som resenären betalar.

• Vissa mindre poster har räknats bort så som sidointäkter för

uthyrning av vagnar, uthyrning av parkeringsplatser, statliga

köp etc. Sådana poster finns inte med i modellen.

Det nya netto som på detta sätt har anpassats till modellens definition, är inte längre ett resultat som kan hänföras till SJ, utan omfattar större delen av järnvägstrafiken i Sverige. Det nya nettot uppgick till ett underskott på 2,94 miljarder kronor. Det kunde sedan jämföras med motsvarande modellberäknade netto som uppgick till ett underskott på 2,93 miljarder kronor. Skillnaden är liten och detta betraktar vi som ett mycket bra modellresultat.

Det omräknade nettot har även delats upp i kostnader och intäkter och sedan jämförts med modellen. Då kan man se en nivåskillnad. Modellens kostnader och intäkter överstiger de omräknade SJ-uppgifterna med 15 respektive 9 procent. Vår bedömning är dock att denna nivåskillnad ligger väl inom ramen för vad som är ett godtagbart modellresultat.

Figur 3.1 Avstämning av modellresultaten, utfall för hela nätet 1997

8000 Omräknat netto,

verklighet

Modell

intäkt kostnad netto

-2000

-4000

3.4 Avstämning för utvalda stråk

Modellresultaten har även stämts av på en mer detaljerad nivå, per stråk. Lönsamheten för sex utvalda stråk har beräknats med modellen och resultaten har jämförts med det företagsekonomiska utfall som SJ redovisar. SJ har levererat underlag i form av redovisning på affärsområdesnivå till denna avstämning.

Stråken har valts ut så att de ska vara så lätt som möjligt att jämföra modellens resultat med SJ:s redovisning av resultat per affärsområde. Detaljerade avstämningar med SJ har gjorts om vilka linjer som ska ingå i respektive stråk. Stråk, i det här fallet en sammanslagning av alla linjer i en korridor eller på en bana, är den mest detaljerade nivå som det kan vara lämpligt att analysera. Modellens noggrannhet är inte tillräcklig för analyser av enskilda linjer.

Modellresultaten har stämts av mot SJ-uppgifter för följande stråk och resultatet, summerat över alla stråk, redovisas i Figur 3.2. 1. Västkustbanan (VKB)/Nordlänken: Köpenhamn – Malmö –

Göteborg – Oslo 2. Ostkustbanan (OKB): Stockholm – Sundsvall

Jämtland: Stockholm – Östersund – Storlien / Malmö – Göteborg – Storlien

3. Dalabanan: Stockholm – Falun/Mora

4. Södra Stambanan: Stockholm – Malmö 5. Blekinge Kustbana: Köpenhamn – Malmö – Kristianstad –

Karlskrona / Helsingborg – Kristianstad 6. Kust till Kustbanan: Göteborg – Kalmar / Emmaboda –

Karlskrona / Köpenhamn – Malmö – Alvesta – Kalmar

Figur 3.2 Avstämning av modellresultaten, utfall för 6 stråk 1997.

Omräknat netto,

verklighet

Modell

intäkt kostnad netto

-2000

-4000

Både modellen och SJ-redovisningen visar på ett negativt resultat för de sex summerade stråken. Av hänsyn till SJ:s affärsverksamhet redovisas resultaten inte per stråk, men det är på den nivån de har analyserats. Kostnaderna per stråk är genomgående högre i modellen än i SJ:s redovisning och de är följaktligen högre totalt. Detta förklaras av att modellen inkluderar reinvesteringskostnader för nytt tågmateriel och att sådana, som tidigare nämnts, inte ingår i SJ:s redovisning. Att modellens kostnader är högre är m.a.o. inte oväntat, men det gör jämförelsen av resultaten svårare.

Även andra faktorer påverkar hur väl modellens resultat kan stämma med SJ:s redovisning. En grundläggande skillnad är att modellen är en förenkling av verkligheten och att lönsamhetsberäkningen i modellen baseras på ett modellberäknat resande med schabloner för att beräkna beläggningen i varje tåg. SJ-resultaten däremot bygger naturligtvis på det verkliga antalet trafikanter som har rest.

Det är inte heller möjligt att i modellen beskriva alla varianter av biljetter, rabatter och kampanjer som påverkar de verkliga priserna

för att resa med tåg. Istället görs en förenklad beskrivning av biljettprisstrukturen. Detta leder till skillnader mellan modellberäknade intäkter och SJ:s verkliga intäkter. Intäkter från utrikesresor beaktas inte i modellen, däremot beaktas de marginellt ökade driftskostnaderna som utrikesresenärerna medför.

Den fördelning av fasta kostnader som ett tillägg till de trafikberoende kostnaderna som beskrivits i avsnitt 3.2, är också exempel på en förenkling av verkligheten.

Enligt SJ:s bedömning lämpade sig bokslutet 1998 bäst för avstämningen av modellresultaten, trots att dessa avser 1997. Skillnader i trafikering och taxor mellan 1997 och 1998 har kontrollerats och de är förhållandevis små. Det har även gjorts mindre korrigeringar i modellens trafikering för 1997 för att kompensera för detta. Eventuellt kan detta ändå ge upphov till skillnader i resultaten.

3.5 Bedömning av modellens användbarhet för studier av

framtida lönsamhet i järnvägstrafiken

Modeller är alltid förenklingar av verkligheten och modellberäkningarna är därför alltid behäftade med osäkerheter. Vi har också kunnat konstatera att den i dag tillgängliga versionen av den använda modellen är behäftad med en del problem. Exempelvis har modellen svårt att beskriva hur man väljer mellan snabbtåg och vanliga tåg. Vi känner också en tveksamhet inför modellens förmåga att beskriva hur stor del av beräknade resandeförändringar som hänför sig till nygenererat resande respektive överföringar mellan olika färdmedel. Vid de uppföljningar av effekterna av genomförda järnvägsinvesteringar som genomförts har dock slutsatsen varit att de totala effekterna beskrivs rimligt väl av modellen.

De avstämningar som genomförts för 1997 – och som beskrivits ovan – anser vi visar att modellen tämligen väl förmår återskapa situationen i utgångsläget. Vi har också tillämpat modellen så att inverkan av de kända svagheterna ska bli så liten som möjligt. Vi gör därför bedömningen att modellen bör kunna ge en god bild av hur järnvägens förutsättningar förändras totalt sett och även en rimlig bild av hur lönsamheten för de studerade stråken utvecklas under olika förutsättningar.

4 Utveckling av järnvägens kostnader och intäkter till 2010

4.1 Antaganden om kostnadernas utveckling till 2010

Kostnaderna för att driva järnvägstrafik är sammansatta av flera komponenter, både fasta- och rörliga driftskostnader samt kapitalkostnader. Kostnadsutvecklingen i järnvägssektorn är därför totalt sett svårbedömd.

De viktigaste komponenterna som påverkar kostnaderna är: • Banavgifter • Underhållskostnader • Energikostnader • Bangårdskostnader • Omkostnader • Räntekostnader • Inköpspriser för fordon • Utnyttjande av fordonen • Personalkostnader.

I avsnitten nedan följer kortfattade beskrivningar av respektive kostnadskomponent, uppdelat på sträck- och tidsberoende kostnader. För varje komponent beskrivs Järnvägsutredningens antaganden om kostnadsutvecklingen från 1997 och 2010. De kostnader som har använts i beräkningarna är framtagna av Järnvägsutredningen och redovisas i Bilaga 3.

Investeringar i nytt tågmateriel

Kostnaderna varierar mellan olika sorters tåg och är beroende av tågmaterielets ålder. När gamla tåg byts ut mot nya påverkas underhållskostnader, kapitalkostnader, energikostnader m.m. För Basalternativet 2010 har Järnvägsutredningen skissat på följande mix av nya och gamla tåg. En tredjedel av dagens snabbtåg (X2) byts ut mot nya motorvagnståg. Tre fjärdedelar av dagens Intercity-/Interregio-tåg (IC/IR-tåg) byts ut mot reginatåg med snitthastighet på 120 km/h. De äldre tågen används endast som insatståg. Pendeltågen byts successivt ut mot den nya typ av pendeltåg som SL beställer i dag. Tre fjärdedelar av dagens dieseltåg (Y2) byts ut mot nya Itino-tåg (Y31). Nattågen byts inte ut.

Sträckkostnader, kilometerberoende

Banavgifter

Den nu tillämpade modellen för järnvägstrafiken i Sverige, införd efter det trafikpolitiska beslutet 1988, innebär att staten genom Banverket har ansvaret för att tillhandahålla – anlägga, underhålla och driva – infrastrukturen. Denna organisationsmodell innebär också att staten mot avgift ställer denna infrastruktur till förfogande för olika trafikhuvudmän/trafikutövare som önskar tillhandahålla järnvägstransporttjänster.

Enligt det transportpolitiska beslutet tio år senare, 1998, ska trafikutövare, för trafik på statens spåranläggningar endast betala avgifter som motsvarar de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Vissa nya avgifter och avgiftselement har tillkommit därefter, bl.a. för Öresundsbroförbindelsen, i syfte att bidra till finansieringen av olika fasta kostnader. Beslutet 1998 innebar totalt sett en sänkning av banavgifterna.

Banavgifternas konstruktion innebär olika stora kostnader för olika sorters tåg.

Järnvägsutredningens antagande för Basalternativet 2010 är att banavgiften ligger kvar på dagens nivå, med undantaget att Öresundsbroavgiften tagits bort. Antagandet innebär att kostnaden för banavgifter minskar från 1997 till 2010. Kostnadsminskningen uppgår till mellan 75 och 80 procent för alla tågslag utom dieseltåg, där minskningen är 55 procent.

Inga antaganden har gjorts om hur eventuella framtida beslut om marginalkostnadsprissättning skulle kunna påverka banavgifterna. Enligt SIKA:s uppfattning borde en högre grad av marginalkostnadsanpassning leda till höjda banavgifter .

15

SIKA Rapport 2002:2, Nya banavgifter? Analys och förslag.

Figur 4.1 Dagens banavgifter

Avgiftsslag Persontrafik Godstrafik

1)

1) Varav Öresundsbroavgift 0,0058.

Underhållskostnader

Hur underhållskostnaderna kommer att utvecklas i framtiden är svårt att bedöma. Kontakter med branschen pekar på att utvecklingen går mot att man byter ut hela komponenter vid service och reparationer. Det leder till lägre kostnader för underhåll. Samtidigt ställer detta nya arbetssätt högre krav på verkstäder. Sammantaget bedömer man inte att ny tågmateriel avgjort kommer att leda till lägre underhållskostnader, då tendensen att vissa åtgärder kan göras till lägre kostnader motverkas av att vagnar byggs med mer avancerad teknik.

Med tanke på osäkerheten har Järnvägsutredningen gjort konservativa antaganden om underhållskostnadernas utveckling till 2010. Kostnaderna antas bli något lägre för nya tåg, dock inte för pendeltåg. Den totala underhållskostnaden är även beroende av andelen tåg som byts ut. Med gjorda antaganden om andelen nya tåg blir underhållskostnaden oförändrad för snabbtåg. De lägre kostnaderna för nya tåg uppvägs av högre kostnader för X2-tågen. För IC/IR-tåg antas en nettominskning med 12 procent. För övriga tågslag antas kostnaderna bli ungefär oförändrade.

Andelen snabbtåg som byts ut är inte så stor att man har antagit att underhållskostnaderna för snabbtåg ska sjunka. Däremot räknar man med en liten minskning av underhållskostnaderna för Intercity-/Interregio-tågen eftersom större delen av dagens tåg byts ut mot nya. För pendeltågen antar man oförändrade underhållskostnader i brist på kunskap om underhållskostnader för den nya tågtypen. Detsamma gäller för dieseltågen. Nattågen antas ej bytas ut.

Energikostnader

Energiförbrukningen för de nya tågen antas vara lägre men för flera tågtyper uppvägs detta av att energipriset ökar. Endast för pendeltågen är effektiviseringen och utbytestakten så hög att det får utslag i form av sänkta energikostnader med ca 30 procent. För dieseltåg och nattåg beräknas energiförbrukningen inte sjunka jämfört med 1997. Till följd av högre energipriser stiger energikostnaden för dessa tåg med 90 respektive 15 procent.

Bangårdskostnader

Det arbete som utförs när tåget står still benämns här bangårdskostnader och består bl.a. av städning och iordningställande av vagnar. Dessa moment förväntas kunna effektiviseras och kostnaderna därmed minska för de flesta tågtyper med mellan 15 och 30 procent.

Omkostnader

I scenariot för 2010 utökas trafikeringen jämfört med i dag enligt Banverkets antaganden. Omkostnader för administration, terminalkostnader, biljettförsäljning m.m. slås då ut på en större volym och beräknas därmed blir lägre per kilometer och tidsenhet. Omkostnaderna antas även minska till följd av utökad biljettförsäljning via automater och försäljning via Internet. Biljettförsäljningskostnaderna antas genom dessa förändringar kunna minska med i medeltal 25 procent per personkilometer. Administrationskostnaderna antas kunna bli ungefär oförändrade i absolut nivå trots en ökning av volymen med 30–40 procent (beroende på vilket volymmått som används). Terminalkostnaderna antas minska med i medeltal 20 procent per personkilometer.

Tidsberoende kostnader

Räntekostnader

Järnvägsutredningen anser att man bör räkna med en ränta på 9 procent. Det inkluderar en riskfri ränta på 4 procent och därtill ett normalt riskpåslag på 5 procent. En riskfri ränta på 4 procent är högre än dagens riskfria ränta men anses enligt olika studier vara den nivå som är relevant i genomsnitt på lång sikt. En riskpremie på 5 procent betraktas som minimum i kommersiell verksamhet. Samma nivå, 9 procent totalt, kan även räknas fram utifrån statens krav på SJ AB att förränta det egna kapitalet samt de förväntade lånekostnaderna för ett företag av SJ AB s karaktär. För pendeltåg, som ju ägs i offentlig regi, antas en lägre riskpremie, endast 1 procent, d v s med den riskfria räntan på 4 procent en sammanlagd ränta på 5 procent. Dessa räntenivåer ska jämföras med de som använts för 1997, 7 procent.

Inköpspriser

Inköpspriset för de nya snabbtågen antas vara i samma storleksordning som för dagens snabbtåg, 10 procent lägre för nya motorvagnståg. De nya IC/IR-tågen antas däremot bli dyrare än dagens tåg med lågt bruksvärde. De byts ut mot nya tåg av reginatyp, vilket innebär en kvalitetshöjning. Kostnaden blir ca 20 procent högre. För övriga tåg antas ingen större förändring av inköpspriset. Fordonens kvalitet blir dock högre, vilket således inte antas öka priset.

Utnyttjande av tågmaterielet

I resonemanget kring nya kostnader ingår ett antagande om hur effektivt de nya tågen kan utnyttjas jämfört med dagens tåg. För snabbtåg, IC/IR-tåg och dieseltåg räknar man att det nya tågmaterielet har bättre accelerationsegenskaper och högre snitthastighet. Tidsbesparingen antas bli så stor att omloppstiden för linjerna kan minskas. Totalt sett behövs då färre tågset för att bedriva samma trafik och personalbehovet minskar. Sammantaget antas detta leda till minskade kostnader. För snabbtåg antas medelkörsträckan öka med 3 procent, för IC/IR-tåg med 40 procent och för dieseltåg

med 50 procent. Hänsyn har dock inte tagits till om det finns resandeunderlag för det bättre utnyttjandet av tågen eller om kapaciteten i järnvägsnätet räcker till. Antagandet är ej heller avstämt mot antagandet om trafikering i prognosen.

Personalkostnader

Personalkostnaderna inom järnvägssektorn har ökat märkbart sedan 1997. I kostnadsberäkningen för 2010 är den verkliga ökningen av lönekostnaderna från 1997 och 2002 inräknad. Några ytterligare antaganden om löneutveckling mellan 2002 och 2010 har inte gjorts. Härutöver har antagits en minskning av ombordpersonalen med 0,5 – 1 person på de nya motorvagnstågen. Den totala effekten av dessa förändringar blir en nettoökning av personalkostnaderna på mellan 25 procent och 60 procent för de olika tågslagen. Den största ökningen inträffar för de tågslag där lokföraren, som fått höga löneökningar, utgör huvuddelen av den totala personalen på tåget.

Kostnadsökning 1997 till 2010 – sammanfattning

Avståndsberoende kostnader minskar, medan tidsberoende kostnader ökar

Den kilometerberoende kostnaden sjunker för alla tågslag, främst beroende på minskade banavgifter. Mest sjunker kostnaden för IC/IR-tågen, med hela 40 procent. Den kilometerberoende kostnaden för pendeltågen minskar med ca 35 procent, för snabbtågen med 20 procent och för dieseltågen med ca 2 procent. Den kilometerberoende kostnaden för nattågen är i stort sett oförändrad mellan 1997 och 2010.

Den tidsberoende kostnaden ökar för alla tågslag förutom dieseltågen. Detta beror främst på antaganden om högre ränte- och lönekostnader till 2010. Mest ökar kostnaden för IC/IR-tågen, med 30 procent. Den tidsberoende kostnaden för pendeltågen ökar med ca 13 procent, för snabbtågen med 15 procent och för nattågen ökar den med 8 procent. Den tidsberoende kostnaden för dieseltågen antas sjunka med 2 procent till följd av kraftigt ökad utnyttjandegrad för nya dieseltåg.

Hur lönsamheten förändras för operatören beror på hur kostnaderna per tågkilometer och tågminut som redovisats ovan kan fördelas ut på betalande resenärer. Den totala kostnaden per personkilometer minskar enligt basprognosen med ca 15 procent mellan 1997 och 2010.

Osäkerheter

Det bör noteras att det naturligen finns osäkerheter i de antaganden som har gjorts om kostnadsutvecklingen. Antagandet att banavgifter, löner och underhållskostnader till stor del ligger fast på dagens nivå är långt ifrån självklart, men det är samtidigt svårt att bedöma den framtida utvecklingen. Om en operatör faktiskt kan anpassa trafikeringen så att det nya tågmaterielet utnyttjas fullt är också ett exempel på frågor som försvårar bedömningen av kostnadsutvecklingen.

4.2 Intäkternas utveckling

Järnvägsoperatörernas intäkter kommer främst från egen biljettförsäljning eller från avtal med länstrafikhuvudmännen. Därutöver kan det finnas sidointäkter i form av uthyrning av fordon, parkering, fastigheter etc. I denna studie där vi vill undersöka hur väl järnvägstrafiken kan bedrivas på kommersiella villkor är det de osubventionerade biljettintäkterna som är intressanta.

Biljettpriserna för privatresor med tåg har under de senaste decennierna ökat snabbare än motsvarande priser för resor med flyg och bil. Sett över en period 1980 till 2002 har det reala priset för en tågbiljett ökat med drygt 58 procent, flygpriset med cirka 31 procent och bensinpriset med knappt 25 procent. I januari 1991 infördes en moms på 25 procent på inrikes kollektivresor, vilket syns som en prisökningstopp i Figur 4.2. Momsnivån har efterhand sänkts och är fr.o.m. januari 2001 sex procent.

Den bild man får av hur de olika priserna utvecklas kan dock skifta beroende på vilken period man studerar. Redovisas prisutvecklingen med ett annat år som index, kan man få en annan bild

16 Priset på järnvägsresor som redovisas i detta avsnitt påverkas dels av hur priset på varje enskild biljettyp förändras och dels av hur stor andel av respektive biljettyp som säljs.

än den man ser i Figur 4.2. Se även Figur 2.7 i avsnitt 2, med år

1997 som index.

Figur 4.2 Utveckling av biljettpriser för inrikes resor med tåg och

flyg, bensin och KPI , uttryckt i nominella och reala priser.

Index

Nominella priser Index Reala priser 500 200

150 300

100 200

Tåg

KPI 50 Bensin 100

Flyg Flyg

Bensin Tåg

0 0

1980 1985 1990 1995 2000 1980 1985 1990 1995 2000

Källa: SCB

Hur biljettpriserna för den kommersiella tågtrafiken kommer att fortsätta utvecklas i framtiden är dels en fråga om hur operatörernas kostnader kommer att utvecklas, men det är i hög grad även en fråga om hur tågmarknaden utvecklas i stort med ökad eller minskad konkurrens och möjligheter till prisdifferentiering. I avsnitt 5 redovisas känslighetsberäkningar av hur lönsamheten kan förändras till följd av ökade biljettpriser.

KPI, förklaring se Bilaga 4.

5 Möjligheter att driva kommersiell järnvägstrafik i framtiden

5.1 Inledning – beräkning av lönsamhet i viktiga stråk 2010

För Järnvägsutredningens arbete är förutsättningarna för att bedriva lönsam järnvägstrafik i framtiden lika intressant som dagsläget. Analyserna i detta avsnitt baseras därför på ett framtidsscenario. Hur järnvägens lönsamhet utvecklas beror till stor del på hur resandet utvecklas. Vi utgår därför från den prognos över resandet, som beskrivs i avsnitt2. Prognosens basår är 1997 och prognosåret 2010.

I tidigare avsnitt redovisas hur modellens förmåga att beskriva järnvägsresandet (avsnitt 2) och järnvägstrafikens lönsamhet (avsnitt 3) har kontrollerats och i det väsentligaste befunnits tillräckligt god. I detta avsnitt utgår vi nu från modellens beskrivning, men med insikt om att vi behöver ta hänsyn till de osäkerheter och svagheter som modellen kan vara förknippad med.

Lönsamheten hos tio utvalda stråk har studerats, separat per stråk och summerat. Ett kriterium vid valet av stråk var att de största stråken, med mest resande i dag, också antogs vara de som har störst potential att bli lönsamma och därför borde analyseras. I första hand är det SJ:s egen trafik som ingår, men även viss avtalstrafik ingår. På Blekinge Kustbana och Kust till kustbanan är andelen avtalstrafik relativt hög. Vissa av stråken ingick även i avstämningen av modellen som redovisas i avsnitt 3. Följande stråk har studerats: 1. Västkustbanan (VKB)/Nordlänken: Köpenhamn – Malmö –

Göteborg – Oslo 2. Ostkustbanan (OKB): Stockholm – Sundsvall.

Jämtland: Stockholm – Östersund – Storlien / Malmö – Göteborg – Storlien

3. Dalabanan: Stockholm – Falun/Mora 4. Mälarbanan : Stockholm – Västerås – Örebro 5. Svealandsbanan: Uppsala – Stockholm – Eskilstuna – Hallsberg 6. Västra Stambanan: Stockholm – Göteborg / Stockholm –

Västerås – Göteborg 7. Värmlandsbanan: Stockholm – Karlstad – Oslo 8. Södra Stambanan: Stockholm – Malmö

18

1997 gick tågen på Mälarbanan vidare till Hallsberg.

9. Blekinge Kustbana: Köpenhamn – Malmö – Kristianstad –

Karlskrona / Helsingborg – Kristianstad 10. Kust till Kustbanan: Göteborg – Kalmar/Emmaboda –

Karlskrona / Köpenhamn – Malmö – Alvesta – Kalmar

Persontransportarbetet för dessa tio stråk uppgick 1997 till ca 4 miljarder pkm, vilket motsvarade mer än 50 procent av det totala persontransportarbetet med Järnväg i Sverige som 1997 uppgick till 7 miljarder pkm.

Vi tittar först på lönsamheten för dessa stråk i utgångsläget 1997 och därefter för prognosåret. För prognosåret utgår vi från ett lönsamhetsscenario som helt grundar sig på den resandeprognos som beskrivs i kapitel 2, detta kallar vi basscenariot. Därefter görs ett antal känslighetsberäkningar av vad som händer med lönsamheten om förutsättningarna i basscenariot ändras.

Lönsamhetsbedömningen av enskilda stråk är avgränsad till hur stråket bär sina egna fasta och rörliga kostnader och tar inte hänsyn till att stråk som var för sig är olönsamma, ändå kan bidra till att öka lönsamheten i ett integrerat nät. Det bör också påpekas att de fasta kostnaderna för varje stråk inte är kända. I beräkningarna tilldelas varje stråk en andel av den totala fasta kostnaden för de tio stråken, i proportion till stråkets rörliga kostnader. Även intäktsberäkningen innehåller approximationer.

Med lönsamma stråk avses här stråk som uppvisar positiva netton när kostnaderna dras av från intäkterna. I kostnaderna inkluderas en ränta på kapital med 9 procent (se vidare avsnitt 4.1), det innebär att det positiva nettot kan betraktas som ren vinst. Vi har inte beaktat vilka avkastningskrav som kan ställas på trafiken.

5.2 Utgångsläget 1997

Resultaten för 1997 pekar på mycket låg lönsamhet i det nät som studeras. Sammanräknat för stråken uppgår förlusten till flera hundra miljoner kronor. Endast ett av de tio stråken, Västra stambanan, uppvisar lönsamhet.

Figur 5.1 Modellberäknat netto totalt för tio stråk 1997. Miljoner kronor per år.

4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500

0 -500 -1000

intäkt kostnad netto

Figur 5.2 Modellberäknat netto per stråk 1997. Miljoner kronor per år.

VKB/Nordlänken

OKB/Jämtland

Dalabanan

Mälarbanan

Svealandsbanan

Västra stambanan

Värmlandsbanan

Södra stambanan

Blekinge kustbana*

Kust till kustbanan

-400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400

* Beräkningen för Blekinge kustbana bygger på beläggningsgrader för dieseltåg enligt Banverket, beläggningsgrader för övriga tågtyper enligt Järnvägsutredningen.

5.3 Lönsamhet 2010 – ett basscenario och ett scenario med

mer resande

När vi går över till att titta på prognosåret, så har förutsättningarna för att driva lönsam järnvägstrafik förbättras påtagligt från utgångsläget. Vi har ett ökat resande och kostnaderna per producerad enhet har sjunkit (se avsnitt 4). Enligt prognosen ökar resandet i basscenariot med ca 40 procent från 1997 till 2010. Persontransportarbetet uppgår i prognosåret till 9,8 miljarder pkm, jämfört med 7,0 miljarder pkm 1997. Resandeunderlaget för att bedriva tågtrafik har m.a.o. vuxit en hel del och vi har dessutom anledning att tro att denna ökning är en underskattning, eftersom resandet enligt preliminära siffror uppgick till 9,3 miljarder pkm redan 2002. För att prognosen till 2010 skulle stämma skulle trafikutvecklingen behöva stanna upp, i stort sett helt, under resten av perioden (ökningen med 0,5 miljarder pkm från 2002 till 2010 motsvarar knappt 0,7 procent per år) och det finns ingen anledning att tro att det skulle bli så.

För att visa på vad en underskattning av resandet kan ha för betydelse, tog vi fram ett alternativt scenario med högre resande i prognosåret. Transportarbetet för de långväga resorna, ökades med tio procent jämfört med i basscenariot. Det totala persontransportarbetet på järnväg 2010 blev i detta alternativa scenario 10,3 miljarder pkm, vilket motsvarar en ökning med ca 47 procent från 1997. Det motsvarar en ökning med 3 procent per år, vilket kan jämföras med 2,6 procent per år i basscenariot. De senaste fem åren (1997 till 2002) har ökningstakten legat på 5,8 procent per år.

För våra tio stråk innebar denna tioprocentiga ökning av det totala långväga resandet, en ökning med åtta procent, eftersom det långväga resandet enligt prognosen står för ca 80 procent av det totala transportarbetet i dessa stråk 2010. Andelen långväga resor varierar mycket mellan stråken. Enligt modellen är andelen långväga resor på stambanorna, Ostkustbanan och Värmlandsbanan ca 90 procent eller mer, medan andelen på Blekinge kustbana och Svealandsbanan ligger mellan 25 och 35 procent.

Figur 5.3 visar transportarbetet per stråk i utgångsläget, i basscenariot (2010 bas) samt i det alternativa scenariot (2010+) med tio procent fler långväga resor. Transportarbetet ökar kraftigt från 1997 till 2010 nästan i samtliga stråk. För Mälarbanan minskar dock resandet till följd av hur stråket är definierat. År 2010 har det skett en stor förbättring av trafikeringen på Västra stambanan, som där-

med tar över en del av trafiken som 1997 hänfördes till Mälarbanan (se även beskrivningen av trafikeringen respektive år i bilaga 1 och 2).

Figur 5.3 Transportarbetets utveckling per stråk. Miljoner pkm per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).

0 500 1000 1500

Västkustbanan/Nordlänken 1997

Ostkustbanan/Jämtland 2010 bas

Dalabanan 2010+

Mälarbanan

Svealandsbanan

Västra stambanan

Värmlandsbanan

Södra stambanan

Blekinge kustbana

Kust till kustbanan

Som ett resultat av att resandet ökar stiger intäkterna från järnvägstrafiken. I basscenariot ökar intäkterna med drygt 50 procent. Den totala kostnaden ökar också, även om kostnaden per producerad enhet sjunker per tågslag. Det beror dels på det ökade resandet och dels på att en större andel linjer trafikeras med snabbtåg 2010 och att dessa generellt sett är dyrare i drift än intercity-tåg. Lönsamheten utvecklats positivt från utgångsläget till prognosåret i båda våra scenarion. Redan i basscenariot har lönsamheten förbättrats. Det sammanräknade nettot för de tio stråken, som var negativt 1997, blir nu positivt. I scenariot med ett högre resande, bli den totala lönsamheten för de tio stråken ytterligare lite större. I basscenariot motsvarar överskottet 5 procent av kostnaderna och i scenariot med högre resande 9 procent av kostnaderna.

Figur 5.4 Lönsamhet sammanräknat för 10 stråk. Miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).

7000 6000

1997 5000

2010 bas 4000 2010+ 3000 2000 1000

0 -1000

intäkt kostnad netto

Resultaten varierar mycket mellan stråken. I båda scenarierna är både Södra stambanan och Ostkustbanan lönsamma 2010, utöver Västra Stambanan som var lönsam redan 1997.

Fortfarande är huvuddelen av stråken olönsamma, men man kan inte säga att huvuddelen av trafiken är olönsam, eftersom de tre lönsamma stråken tillsammans svarar för ca två tredjedelar av persontransportarbetet i de tio stråken (4,4 miljarder pkm). Enligt prognosen motsvarar det 45 procent av persontransportarbetet med järnväg i Sverige 2010 (totalt 9,8 miljarder pkm).

Figur 5.5 visar utfallet per stråk för 1997, för basscenariot 2010 (2010bas) samt för scenariot med 10 procent mer långväga transportarbete 2010 (2010+).

Figur 5.5 Beräknat netto per stråk 1997 och 2010, miljoner kronor per år. För utgångsläget 1997, basscenariot 2010 (2010 bas) samt för ett scenario med 10 procent mer långväga resor 2010 (2010+).

VKB/Nordlänken 1997

OKB/Jämtland 2010 bas

2010+

Dalabanan

Mälarbanan

Svealandsbanan

Västra stambanan

Värmlandsbanan

Södra stambanan

Blekinge kustbana

Kust till kustbanan

-200 -100 0 100 200 300 400 500

5.4 Lönsamhet med lägre tågkostnader för snabbtåg

Vi har även tittat på vad ett scenario med lägre kostnader skulle kunna innebära för lönsamheten på de tio stråken.

I basalternativet antas att snabbtågslinjerna trafikeras med en mix av X2-tåg och nya snabbtåg. I detta scenario förutsätts alla X2tåg vara utbytta till nya tåg. Kostnaderna för de nya snabbtågen antas vara betydligt lägre än för den mix som förutsätts i basscenariot. Skillnaden redovisas i Figur 5.6. Det är enbart kostnaderna som har förändrats i detta scenario, resandet och därmed intäkterna antas vara oförändrade.

Figur 5.6 Förändring av kostnadsparametrar om alla snabbtåg byts ut mot nya.

Figur 5.7 redovisar resultat från känslighetsanalysen. Som en naturlig följd av att kostnaderna för att köra snabbtåg sjunker förbättras resultatet. Intäkterna ligger som väntat kvar på samma nivå som i basscenariot, men kostnaderna minskar med ca åtta procent och det totala nettot för stråken blir mer positivt. Scenariot kan även betraktas som en ren känslighetsanalys av antagandena om kostnadernas utveckling. Kostnaderna ändras enbart för snabbtågen, men dessa står för en betydande del av persontransportarbetet på stråken i basscenariot för 2010. Med ett högre resande år 2010, skulle också lönsamheten i detta scenario vara större.

Figur 5.7 Intäkter, kostnader och netto för 10 stråk med och utan helt utbytta snabbtåg. Miljoner kronor per år.

2010 Basscenario 4000

2010 Nya snabbtåg 3000

intäkt kostnad netto

När vi tittar på resultaten per stråk ökar lönsamheten som väntat på samtliga stråk som trafikeras med snabbtåg och mest på de stråk

där andelen snabbtåg är högst. Antalet lönsamma stråk är dock oförändrat. Det är Västra och Södra Stambanan samt Ostkustbanan som uppvisar ett positivt netto i detta scenario, precis som i basscenariot. Nettot för övriga stråk, som har betydligt mindre snabbtågstrafik, påverkas också i positiv riktning, men i lägre utsträckning.

Figur 5.8 Beräknat netto per stråk med nya snabbtåg, miljoner kronor per år.

V KB/Nordlä nke n

O KB/Jä m tla n d

Da la ba na n

2 01 0 B as sc ena rio

M ä la rba na n

2 01 0 N ya s na bb tåg

S ve a la n dsba na n

V ä stra sta m ba na n

V ä rm la n dsba na n

S ö dra sta m ba na n

Bl e kin ge k ustba n a

Kust t ill ku st ba na n

-2 00 -10 0 0 10 0 2 00 30 0 4 00 5 00

Det bör tilläggas att dagens snabbtåg disponeras genom leasingavtal som löper över flera år. Att resultatet skulle förbättras för nuvarande operatörer eller för nya operatörer, om de fick möjlighet att bedriva trafik med nytt och kostnadseffektivt material, innebär inte att kostnaderna för dessa avtal försvinner. Dessa kostnader får om inte tågoperatörerna gör det, sannolikt svenska staten bära.

5.5 Effekter av biljettprishöjningar

I basscenariot för 2010 antas biljettpriserna vara realt oförändrade från 1997. I prognosen förutsätts samtidigt att ett flertal större utbyggnader av infrastruktur genomförs och att trafikeringen ökar. Det innebär ökad konkurrenskraft för järnvägen och skulle kunna göra det möjligt att öka intäkterna genom högre priser. Statistik över prisutvecklingen tyder på att så också sker och det skulle innebära att biljettpriserna i basscenariot för 2010 är alltför låga.

Tidigare i denna rapport har vi behandlat det faktum att priserna för järnvägsresor ökat realt (se avsnitt 3.2). Prishöjningen har varit särskilt stor på de sträckor där infrastrukturen har förbättrats. En del av denna prishöjning har dessutom skett sedan 1997, startåret för våra beräkningar. Med detta som bakgrund har vi studerat hur ökade biljettpriser för den långväga trafiken skulle kunna påverka lönsamheten.

I en känslighetsberäkning höjde vi biljettpriset för samtliga långväga järnvägsresor med 30 procent. Det långväga persontransportarbetet med järnväg sjönk då med ca 8 procent. Kostnaderna minskar något då resandet minskar samtidigt som intäkterna ökar från de resenärer som väljer att fortsätta resa trots prishöjningen. Resultatet blir en betydligt större lönsamhet än i basscenariot.

Effekten av prishöjningen är mycket beroende på hur resenärerna reagerar, i hur hög grad de väljer att fortsätta att resa som tidigare, trots ett högre pris, eller om de väljer att ändra sitt resbeteende. Det beror på hur priskänsliga de är. Vi har i andra sammanhang noterat att modellens sätt att beskriva priskänsligheten, dess s.k. priselasticitet, sannolikt är för låg. Priselasticiteten varierar bl.a. beroende på nivån på prishöjningen och beroende på konkurrenssituationen och vi kan i detta konkreta fall inte veta hur stor priselasticiteten är i verkligheten. Jämförelser med utländska modeller av samma typ tyder dock på att elasticiteterna i vår modell är låga. På grund av osäkerheten har vi studerat ytterligare ett scenario, i vilket vi simulerat fram en betydligt högre priskänslighet hos modellen. På detta sätt får vi en bild av vad osäkerheten kring priselasticitetens storlek innebär. I analysen ovan hamnade priselasticiteten på –0,3. Vi har på förslag av Järnvägsutredningen valt att studera effekten av motsvarande prishöjning med priselasticiteten –0,7.

Resultatet är som väntat att resandet i detta nya scenario minskar betydligt mer till följd av prishöjningen än i scenariot med lägre priselasticitet. Intäkterna av prishöjningen blir därmed mindre än i det förra fallet, men kostnaderna minskar också mer. Totalt för de tio stråken blir nettot positivt även i detta fall, men inte så stort som i föregående scenario (se Figur 5.9). På detta sätt får vi en bild av hur stor betydelse priselasticiteten har för resultatet av en prishöjning och vi har sannolikt fått ett realistiskt spann inom vilket lönsamheten av en prishöjning i denna storleksordning bör ligga.

Figur 5.9 Lönsamhet för 10 stråk som effekt av prishöjning. Miljoner kronor per år.

7000 6000 2010 bas 5000

2010 30 % +taxa 4000

2010 30 % +taxa, högre 3000 priskänslighet 2000 1000

intäkt kostnad netto

När vi studerar effekterna per stråk ser vi att ytterligare två stråk, Västkustbanan/Nordlänken och Dalabanan, blir lönsamma av prishöjningen med den lägre priselasticiteten. Med den högre priselasticiteten är lönsamheten för samtliga stråk högre än i basscenariot men inga ytterligare stråk blir lönsamma jämfört med i basscenariot.

Figur 5.10 Netto per stråk med 30 procents prishöjning på långväga resor. Olika priskänslighet, miljoner kronor per år.

VKB/Nordlänke n Bas 2010

OKB/Jäm tland

+ 30 % taxa

Dalabanan

+ 30 % taxa, högre

Mälarbanan pris käns lighet

Svealandsbanan

Västra s tambanan

V ärm landsbanan

Södra s tambanan

Ble kinge k us tbana

Kus t till kustbanan

-200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700

Sammanfattningsvis, efter genomförd känslighetsberäkning med högre priskänslighet, är vi tämligen säkra på riktningen – ökade priser kan sannolikt förbättra nettot för järnvägstrafiken. Detta gäller inte minst på de stråk där investeringarna leder till att konkurrenskraften förbättras. Hur stor förbättringen blir i verkligheten beror på hur stor den verkliga priselasticiteten är och hur stor resandeminskning höjningen ger upphov till.

Man bör också hålla i minnet att om resandet minskar till följd av en prishöjning, innebär det att personer väljer att resa med andra färdmedel eller att helt enkelt minska på sitt resande. De personer som väljer att fortsätta resa med järnväg får efter prishöjningen ökade kostnader. För trafikanterna innebär därför prishöjningen en förlust samtidigt som det företagsekonomiska nettot för operatören förbättras.

5.6 Vad händer om den olönsamma trafiken tas bort?

Stråk som visar ett negativt resultat och inte bär sina kostnader riskerar att på sikt inte trafikeras alls eller i vart fall trafikeras mindre. Åtminstone är detta sant om stråken trafikeras av olika operatörer som vägleds av företagsekonomiska överväganden. I en organisationsmodell som dagens finns det en möjlighet att bedriva trafik på

sådana stråk så länge de bär sina särkostnader och ger ett positivt bidrag till den totala verksamheten. Vissa stråk ser enligt våra analyser ut att ha svårt att bära alla sina kostnader. Om de skulle läggas ner eller trafikeras mer begränsat, är det sannolikt att lönsamheten på övriga stråk också påverkas. Det är dock inte alltid självklart i vilken riktning denna påverkan går. I många fall kan de olönsamma stråken trafikeras av resenärer som sedan färdas vidare på lönsamma stråk, dvs. vissa linjer matar trafikanter till andra linjer. Läggs de matande linjerna ner kan vissa tågtrafikanter sluta att åka helt eller byta färdmedel och då kan även resandet på de lönsamma linjerna minska, med sjunkande lönsamhet på dem som följd. I andra fall kan man tänka sig att trafikanter bara byter resväg och istället reser i de redan lönsamma stråken, vars lönsamhet i så fall ökar.

För att i någon mån fånga dessa effekter har vi gjort en känslighetsanalys av hur minskad trafik i olönsamma stråk påverkar resultatet i de tidigare lönsamma stråken. Trafiken i de olönsamma stråken togs inte bort helt, eftersom den sortens förändring skulle kunna ge svårtolkade resultat p.g.a. modellens egenskaper. Turtätheten för den långväga trafiken drogs istället ned till hälften i de stråk som fick ett negativt netto i basscenariot. Resultatet enligt modellen är att lönsamheten sammanräknad för alla stråk förbättras. Det försiktiga tillvägagångssättet till trots måste vi här ifrågasätta om modellen tillräckligt väl fångar in effekten av den kraftigt neddragna turtätheten och tolka resultaten med stor försiktighet. Resultatet från den här känslighetsanalysen är mer svårbedömt än från övriga analyser.

Figur 5.11 Netto summerat för tio stråk i basscenariot och i scenariot med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.

2010 bas 4000

3000 2010 minskad turtäthet

intäkt kostnad netto

Per stråk innebär resultatet att de tidigare lönsamma stråken påverkas mycket lite och t.o.m. svagt positivt. Detta resultat kan enbart förklaras av att neddragningar i de olönsamma stråken till den övervägande delen skulle leda till omflyttningar av resenärer till de lönsamma stråken. Är då möjligheterna till omflyttningar (ruttvalsförändringar) i järnvägsnätet så stora som resultaten antyder och hur benägna är resenärerna att fortsätta resa efter försämringen? En analys av alternativa resvägar visar att det finns möjligheter att byta rutt inom delar av järnvägsnätet, t.ex. att resa från Falun till Stockholm via Gävle istället för via Sala. En sådan omflyttning skulle ge ett positivt tillskott på Ostkustbanan.

Med kännedom om att modellens korselasticiteter, dvs. känsligheten för att byta färdmedel, tenderar att vara låga jämfört med andra modeller, kan vi känna en viss tveksamhet inför storleken på omflyttningarna i känslighetsanalysen. En viss omflyttning är sannolik, men troligen inte så omfattande som analysen visar. Vi gör bedömningen att det istället är troligt att en större andel av resenärerna skulle sluta åka tåg om turtätheten halverades än vad analysen visar.

Om vi antar att färre resenärer skulle nöja sig med att enbart byta resväg eller rutt och istället bytte färdmedel, vad skulle det innebära för lönsamheten på de redan lönsamma stråken? Det beror naturligtvis på hur många av resenärerna i de lönsamma strå-

ken som påverkas av turtäthetsförsämringen. En analys av detta visar att en inte försumbar del av resenärerna på de lönsamma stråken gör en del av sin resa på de olönsamma stråken. På en del av södra stambanan är det t.ex. en mycket stor del av resenärerna, kring hälften, som har gjort en del av sin resa i ett olönsamt stråk. På Ostkustbanan är andelen betydligt mindre. Detta innebär dock att resandet skulle minska även i de lönsamma stråken om resenärerna, till följd av turtäthetsförsämringarna i de olönsamma stråken, skulle välja att göra hela sin resa med ett annat färdmedel än tåg. På södra och västra stambanan är andelen trafikanter från olönsamma banor störst, samtidigt som det positiva nettot är störst för dessa stråk. Vi vet inte hur stor andel av resenärerna som skulle byta färdmedel helt om trafiken på de olönsamma banorna lades ned, men sannolikt skulle åtminstone några fortsätta åka tåg och bara byta anslutningsresa.

Vår sammanvägda bedömning utifrån bilden av hur stor del av resandet på de lönsamma banorna som kommer från olönsamma banor och utifrån modellresultaten, är att effekten av att lägga ner trafiken på de olönsamma banorna inte är så stor att de tidigare lönsamma stråken blir olönsamma. Vi kan dock inte säga detta med någon säkerhet eftersom det inte har varit möjligt att göra sådana beräkningar. Sannolikt är dock att vinsten från de lönsamma stråken skulle minska och göra dem mindre intressanta att trafikera ur kommersiell synpunkt.

En annan, kanske oväntad sida av analysresultatet, är att resultatet för de olönsamma stråken påverkas positivt av den neddragna turtätheten. Det kan bara förklaras av att kostnadsminskningen för att köra färre turer i dessa stråk skulle vara större än intäktsbortfallet. En osäkerhet i detta resultat beror på att turtätheten, som i verkligheten är en tidtabell med exakta tider, i modellen enbart beskrivs som en frekvens över dygnet. Detta påverkar resultatet åt två håll. I modellen innebär en halvering av turtätheten exakt en halvering av standarden för resenären. I verkligheten skulle man ha dragit ned de turer där resandet var minst och där resenärerna påverkas så lite som möjligt. Det talar för att modellen underskattar lönsamheten i åtgärden. Å andra sidan är det i verkligheten svårt att minska de fasta kostnaderna för stråken i proportion till resandeminskningen (så som sker i modellen). Man kan förmoda att turtätheten behålls relativt hög i högtrafik och att det behövs tillräckligt med tåg och personal för att klara detta, men att dessa sedan inte kan utnyttjas lika effektivt med lägre turtäthet resten av

dygnet. Detta talar för att modellen överskattar lönsamheten i åtgärden. Hur tungt dessa båda faktorer väger kan vi inte säga.

I Figur 5.12 redovisas resultaten per stråk. Utöver de redan tidigare lönsamma stråken, blir nu även Västkustbanan (VKB)/Nordlänken och Värmlandsbanan svagt positiva.

Figur 5.12 Netto per stråk med halverad turtäthet i olönsamma stråk. Miljoner kronor per år.

VKB/Nordlänke n

OKB/Jäm tland

Dalabanan

Basalt ernativ 2010

M älarbanan

Sänk t turtäthet 2010

Svealandsbanan

Västra s tambanan

V ärm landsbanan

Södra s tambanan

Ble kinge k us tbana

Kus t till kustbanan

-400 -300 - 200 -100 0 100 200 300 400

5.7 Sammanfattning av analyser för 2010

Sammanfattningsvis visar de analyser som har gjorts för 2010, att det är svårt att uppnå företagsekonomisk lönsamhet för flera av de stråk som har analyserats, trots att vi redan i basscenariot utgår från att resandet ökar och att kostnaderna per producerad enhet sjunker markant. Tre stråk, Västra Stambanan, Södra Stambanan och Ostkustbanan uppvisar dock lönsamhet i samtliga analyser, och de svarar också för en stor del av trafiken. Även om det långväga resandet år 2010 skulle vara 10 procent större än i basscenariot är bilden densamma.

Känslighetsanalyserna pekar på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras genom att biljettpriserna höjs, men det får återverkningar i form av minskat resande (och därmed förluster för

trafikanterna). Kostnadssänkningar, t.ex. genom byten till billigare tåg, förbättrar naturligtvis också lönsamheten.

Analyser har också gjorts av hur lönsamheten på de i basalternativet lönsamma stråken, Västra Stambanan, Södra Stambanan och Ostkustbanan, skulle förändras om trafikeringen på de olönsamma stråken halveras. Resultaten visar att de lönsamma stråken sannolikt inte skulle påverkas så dramatiskt, samtidigt som resultatet för de olönsamma stråken skulle förbättras. De samhällsekonomiska effekterna av en sådan åtgärd har inte analyserats här men de påverkas troligen i hög grad av hur åtgärden i så fall genomförs, t.ex. om trafiken läggs ner eller ersätts med bussar.

6 Slutsatser

6.1 Järnvägstrafikens lönsamhet

De analyser som SIKA har genomfört i samarbete med Järnvägsutredningen har bekräftat bilden av att dagens persontrafik på järnväg drivs med mycket stora underskott. De prognoser vi har gjort för 2010 visar dock att de ekonomiska förutsättningarna för persontrafiken på järnväg kan komma att förbättras märkbart. De stråk som beräknas uppvisa lönsamhet i prognosåret 2010 står således för två tredjedelar av trafiken mätt i passagerarkilometer. Resultaten tyder samtidigt på att den dåliga lönsamheten kommer att vara bestående i stora delar av järnvägsnätet, trots att framskrivningarna innebär betydande resandeökningar och att kostnaderna per passagerarkilometer sjunker.

Priserna för järnvägstransporter har stigit realt under en lång tid. Våra analyser visar att ytterligare prisökningar är sannolika, eftersom de verkar kunna förbättra det företagsekonomiska utfallet. Prishöjningar är mest sannolika där nyinvesteringar genomförs och leder till att järnvägens konkurrenskraft förbättras. Detta skulle i så fall innebära att en inte oväsentlig del av nyttan av nya järnvägar uppkommer i form av minskade förluster för operatörerna och inte enbart i form av standardvinster för trafikanterna. Denna slutsats gäller oavsett om trafiken drivs av ett sammanhållet SJ eller av konkurrerande operatörer.

Analyserna tyder också på att den företagsekonomiska lönsamheten kan förbättras om trafikeringen på en del av dagens järnvägslinjer minskas. Denna slutsats gäller med nuvarande organisationsform och troligen i ännu högre grad i ett system med många konkurrerande järnvägsoperatörer.

Effekterna av att övergå till någon annan organisationsform är naturligtvis svårbedömda. Förändringar kan leda till att nya trafikupplägg prövas, att taxor differentieras ännu mer efter olika kundgrupper och att nya tågkoncept uppstår. Ett ökat konkurrenstryck kan dessutom leda till att kostnaderna reduceras, vilket märkbart kan påverka möjligheterna att driva lönsam järnvägstrafik. Det har inte legat i SIKA:s uppdrag att överväga dessa olika aspekter så vi nöjer oss med att göra några mer generella kommentarer till resultaten.

Analyserna pekar på att Västra och Södra Stambanan samt Ostkustbanan kan trafikeras med företagsekonomiskt överskott i

framtiden. Flera andra stråk visar däremot så dålig lönsamhet att de skulle kunna få kraftigt minskad trafikering eller helt bli utan kommersiell persontrafik, beroende på vilka lönsamhetskrav som ställs i en framtida organisationsmodell för järnvägen. Möjligheten att trafikera dessa stråk beror bland annat på hur de kan bidra till vinster i ett sammanhållet nät. Detta belyses inte i vår av studie, men de till synes olönsamma stråken kan fylla en funktion genom att bidra till lönsamheten i ett helt nät, även om de inte bär alla sina fasta kostnader. Den företagsekonomiska lönsamheten förefaller också som nämnts kunna förbättras i dessa stråk om trafikeringen minskas, för vissa stråk till och med så mycket att de blir svagt lönsamma.

Av resultaten framgår att det inte är omöjligt att ett bibehållet SJ skulle kunna trafikera de tio studerade stråken med ett positivt netto i framtiden. Detta innebär samtidigt att ett system där trafikeringen på respektive stråk upphandlades genom budgivning antagligen också skulle kunna bli självbärande – positiva bud för att få trafikera de lönsamma stråken skulle kunna täcka de negativa buden (kraven på ersättning) för att trafikera de olönsamma. Dessa två organisationsmodeller – ett fortsatt sammanhållet SJ med ensamrätt på ett affärsnät eller ett system med upphandling av stråk – är bara två av många tänkbara modeller och vilken av dessa modeller som är mest gynnsam för samhället är inte självklart.

Effekten av en total avreglering, som innebär att olika operatörer har möjlighet att fritt konkurrera om tåglägen på ett kommersiellt järnvägsnät, är svårbedömd. Enligt vår bedömning är det endast stråken mellan Stockholm och Göteborg samt Stockholm och Malmö som har förutsättningar att ge sådana lönsamhetsmarginaler att en avreglerad kommersiell persontrafik på järnväg framstår som realistisk. De stora osäkerheter som är förknippade med våra prognosantaganden medför att det måste anses vara förenat med stora risker att bedriva kommersiell järnvägstrafik även i dessa stråk.

Sammantaget tyder resultaten av våra analyser på att förutsättningarna att bedriva företagsekonomiskt lönsam persontrafik på järnväg är högst osäkra. Denna osäkerhet kan verka i båda riktningarna. Det kan således inte uteslutas att järnvägstrafiken i framtiden kan bedrivas mer kostnadseffektivt än hittills, eller att omvärldsförutsättningarna ändras på ett sätt som leder till ökad efterfrågan på järnvägsresor, t.ex. genom en kraftigt skärpt klimatpolitik. Å andra sidan kan många av våra grundantaganden om bl.a.

järnvägstrafikens kostnadsutveckling betraktas som ganska optimistiska. Vi har t.ex. antagit att järnvägstrafiken även framöver ska vara skattemässigt gynnad i samma omfattning som hittills, vilket inte är självklart. För järnvägssektorn som helhet uppgår dessa s.k. skatteavvikelser enligt den senaste budgetpropositionen till betydligt över en miljard kronor för år 2003.

Mot denna bakgrund framstår även marginalerna i den mest lönsamma trafiken år 2010 som ganska små och det verkar uppenbart att utsikterna att över huvud taget bedriva kommersiell persontrafik på järnväg måste betraktas som mycket osäkra och sårbara för olika typer av omvärldsförändringar. Det betyder också att det måste anses vara ett betydande risktagande att i den fortsatta transportpolitiken och infrastrukturplaneringen utgå ifrån att en omfattande persontrafik på järnväg långsiktigt kan upprätthållas på företagsekonomiska grunder.

6.2 Vad innebär resultaten för transportpolitiken?

Dagens transportpolitik bygger på tanken att merparten av järnvägstrafiken ska kunna drivas lönsamt i ett affärsnät med samhällsekonomiska infrastrukturavgifter och att detta ska kompletteras av en upphandling av trafik som inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt.

Våra analyser tyder på att betydande delar av affärsnätet inte kan drivas företagsekonomiskt lönsamt, ens på ganska lång sikt. En av grundpelarna i dagens järnvägspolitik förefaller därför inte längre hållbar – om stora delar av affärsnätet inte är lönsamt ens på sikt riskerar det som var tänkt som ett kompletterande upphandlat nät att bli en dominerande del av systemet. Argumenten för att subventionera trafiken är ganska svaga, samtidigt som det naturligtvis knappast ter sig rimligt att sluta att trafikera nybyggda spår. Vi tycks således stå inför ett betydande transportpolitiskt dilemma.

19 Stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler som leder till bortfall av skatteinkomster.

Bilaga 1: Trafikering 1997

STRÅK Linje Sträcka Fordonstyp Antal dubbelturer Linjetid Linjelängd

min km Västkustbanan (VKB)/Nordlänken 10001 Göteborg-Hm-Malmö 2 2 366 602 10002 Göteborg-Hb-Malmö 2 1 370 586 10003 Göteborg-Hb-Malmö 1 6 440 564 10005 Göteborg-Halmstad 1 2 194 264 10006 Halmstad-Hb-Malmö 1 1 226 300 10007 Ängelholm-Hb-Malmö 1 1 120 184 10008 Ängelholm-Helsingb. 1 1 32 49

TOTALT 14

Ostkustbanan (OKB)

Jämtland

Dalabanan

Mälarbanan 5701 Stockholm-Västerås 1 7 154 220 5702 Stockholm-Vå-Hallsb. 1 10 316 454

TOTALT 17

Svealandsbanan

Västra stambanan

Värmlandsbanan

Södra stambanan

Lönsam persontrafik på järnväg

Blekinge kustbana

Kust till Kustbanan

Bilaga 2: Trafikering 2010

STRÅK

Antal dubbel- Linjetid Linjelängd Linje Sträcka Fordonstyp turer min km Västkustbanan(VKB)/Nordlänken

Ostkustbanan (OKB)

Jämtland

Dalabanan

Mälarbanan 5702 Stockholm-Västerås-Ö 1 8 184 406 5703 Stockholm-Västerås 1 8 106 210

TOTALT 16

Svealandsbanan 5801 Uppsala-Stockhm-Es-H 1 11 316 593 5802 Uppsala-Stockholm-Es 1 10 186 364

TOTALT 21

Västra stambanan

Värmlandsbanan

Södra stambanan

N8001 Stockh-Hb-Köp-(Hamb) 16 1 678 1239

TOTALT 31

Blekinge kustbana 9001 Helsingör-Karlskrona 1 17 414 534 9002 Helsingör-Kristianstad 1 2 216 293 10901 Kristianstad-Helsingör 15 10 156 219

TOTALT 29

Lönsam persontrafik på järnväg

Kust till Kustbanan

Bilaga 3: Kostnader för järnvägstrafik 1997 och 2010

I följande tabell redovisas de kostnader från Järnvägsutredningen som har använts i denna studie. I tabellen redovisas även de värden som rekommenderas för samhällsekonomiska analyser enligt den senaste så kallade ASEK-översynen . Skillnaden mellan dessa värden är att moms och skatt hanteras annorlunda i en företagsekonomisk analys än i en samhällsekonomisk analys. I kostnaderna som har använts här är dessutom totala kapital- och overheadkostnader inkluderade. I ASEK-värdena ingår enbart trafikberoende kostnader.

Figur 6.1 Kilometer- och tidsberoende kostnader 1997 och 2010 enligt ASEK och Järnvägsutredningen (Kostnaderna är uttryckta i

1997 års prisnivå)

Tågslag Kostnadsslag Kostnader Kostnader Kostnader

ASEK Järnv.utr. 1997 Järnv.utr. -2010 Snabbtåg Minsta sträckkostnad (kr/km) 24,92 38,19 28,9

Extra sträckkostnad per plats

(kr/km) 0,079 0,097 0,082

Minsta tidskostnad (kr/min) 105,50 106,58 116,5 Extra tidskostnad per plats

(kr/min) 0,290 0,298 0,313

0 IC/IR Minsta sträckkostnad (kr/km) 11,70 25,00 14,2

Extra sträckkostnad per plats

(kr/km) 0,055 0,055 0,059

Minsta tidskostnad (kr/min) 44,38 53,40 65,3 Extra tidskostnad per plats

(kr/min) 0,160 0,139 0,235

20

ASEK.

Dieseltåg Minsta sträckkostnad (kr/km) 6,50 11,80 10,1 Extra sträckkostnad per plats (kr/km) 0,085 0,114 0,113 Minsta tidskostnad (kr/min) 27,95 36,90 34,44 Extra tidskostnad per plats (kr/min) 0,260 0,367 0,189

Järnvägsutredningen har även tillhandahållit uppgifter om omkostnader (biljettförsäljning m.m.) per tågslag. I modellen kan omkostnaderna bara anges uppdelat på långväga- respektive kortväga trafik. All långväga trafik har tilldelats ett medelvärde av kostnaderna för snabbtåg och IC/IR-tåg. Den kortväga trafiken har tilldelats omkostnaden för pendeltåg.

Figur 6.2 Omkostnader enligt järnvägsutredningen och ASEK. (Kostnaderna är uttryckta i 1997 års prisnivå)

Tågslag Omkostnader

Modell Modell

ASEK Järnv.utr. 1997 1997 Järnv.utr. 2010 2010 Snabbtåg 0,12 0,28 0,29 0,23 0,195 IC/IR 0,12 0,30 0,29 0,16 0,195 Pendeltåg 0,12 0,08 0,08 0,09 0,09 Dieseltåg 0,12 0,30 0,29 0,14 0,195 Nattåg 0,12 0,26 0,29 0,16 0,195

Bilaga 4: Några definitioner och förklaringar

ACEA Den frivilliga överenskommelse som har ingåtts mellan EU-

kommissionen och den europeiska bilindustrin (ACEA) om att minska nya personbilars koldioxidutsläpp med 25 procent fram till år 2008 jämfört med 1995 års nivå. EU-kommissionens rekommendation 1999/125/EG

ASEK Vid tre tillfällen har SIKA haft i uppdrag att genomföra en

samlad och trafikslagsövergripande översyn av samhällsekonomiska metoder och kalkylvärden på transportområdet. Arbetet har tidigare gått under beteckningen ASEK – en förkortning för arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler och resulterande rekommendationer för metoder och kalkylvärden kallas ofta ASEK-värden.

Beläggningsgrad Antal personer i bilen. Varierar efter reslängd och ärende. Bilinnehav Mått på tillgången till bilar i samhället. Mäts ofta i antal bilar

per tusen invånare. KPI Konsumentprisindex är det mest använda måttet för pris-

utveckling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen, de priser konsumenterna faktiskt betalar. (Källa: SCB)

Kortväga resor Resor kortare än tio mil Långväga resor Resor tio mil och längre, enkel resa Persontransportarbete Hur långt vi sammanlagt förflyttar oss, mäts i person- eller

passagerarkilometer (pkm). Riks-RVU Intervjuundersökning om svenska resvanor som genomfördes

av SCB på uppdrag av SIKA, Trafikverken, Vinnova och Turistdelegationen. Heter numera RES.

SAMGODS Transportanalytiskt modellsystem för godstransporter, se

SAMPLAN Rapport 2001:1 SAMPERS Transportanalytiskt modellsystem för persontransporter, se

Bilaga 5. SIKA Statens institut för kommunikationsanalys Trafikarbete Hur långt samtliga fordon förflyttar sig. Trafikarbetet mäts i

fordonskilometer (fkm).

Bilaga 5: SAMPERS – kort beskrivning

Bakgrund

SAMPERS är ett modellsystem för analyser inom persontransportområdet. Syftet med systemet är att man med dess hjälp ska kunna analysera och i möjligaste mån förutsäga vilka effekter som eventuella förändringar i transportsystemet kan tänkas få. Med systemets hjälp kan man på så sätt ta fram underlag inför beslut om åtgärder i transportsystemet.

SAMPERS har utvecklats gemensamt av SIKA, trafikverken och KFB (Kommunikationsforskningsberedningen). Utvecklingen påbörjades våren 1998 och den första tillämpningen gjordes i samband med inriktningsplaneringen för den strategiska analysen. Sedan dess har systemet använts för olika typer av analyser av transportsystemet och kontinuerligt utvecklats vidare.

Modelluppbyggnad

Som underlag för modellutvecklingen har uppgifter om faktiskt resande, trafikutbud, befolkningsstruktur och näringslivets sammansättning m.m. samlats in. Uppgifterna om det faktiska resandet kommer från den nationella reseundersökningen (Riks-RVU). Därifrån har ca 30 000 intervjuer från åren 1994–97 hämtats.

Statistiken om resvanor, trafikutbud och zondata (data om bl.a. antalet boende och sysselsatta i en zon) har sedan använts för att bygga modeller av hur människor väljer att resa. Det som modelleras är bl.a. hur ofta de vill resa, hur gärna de väljer att resa till en viss destination, hur de väljer ett visst färdmedel framför ett annat och hur de reagerar på förändringar av t.ex. priser och restider. Genom att i modellen prova att göra förändringar i t.ex. trafikutbudet eller zondata kan man med hjälp av resultaten analysera vad dessa förändringar skulle få för effekt på resandet i verkligheten

SAMPERS består av fem regionala modeller för kortväga resor, dvs. resor som är eller kortare än tio mil, en rikstäckande modell för långväga inrikes resor tio mil långa eller längre, samt en modell för utrikesresor. Analyser kan ske och resultat presenteras på regional, nationell och internationell nivå.

Vägutbudet består av det statliga vägnätet samt vissa kommunala vägar i tätorter. Utbudet av inrikes kollektivtrafik i systemet

omfattar avgångstider och biljettpriser för flyg, långväga och regional tåg- och busstrafik, samt färjan till Gotland (lokala/ regionala färjor omfattas inte). Gång- och cykel finns som färdmedelsalternativ i de regionala modellerna. Därutöver finns uppgifter på detaljerad geografisk nivå (ca 10 000 s.k. sams-områden för hela landet) om bl.a. befolkning, inkomst, arbetsplatser, bilinnehav, ortstyper samt in- och utflyttning.

Resultatredovisning

SAMPERS ger resultat i form av antalet resor och trafikarbete som görs med olika färdmedel, trafikflöden på vägar och kollektivtrafiklänkar, samt samhällsekonomiska effekter av förändringarna.

De regionala resorna kan presenteras uppdelat på sex olika resärenden, arbetsresor, tjänsteresor, skolresor, besök, fritidsresor och övriga resor. De långväga resorna kan indelas i privatresor och tjänsteresor. Resultat kan redovisas separat för olika grupper, t.ex. uppdelat efter ålder, inkomst och kön.

Resultaten kan även redovisas på olika geografiska nivåer, allt från nationell nivå till läns-, kommun eller samsområdesnivå. Valet av lämplig geografisk nivå är till viss del beroende av vilka frågor som analyseras. Generellt gäller att resultaten måste användas med allt större försiktighet ju finare nivå man arbetar med. Resultaten kan t.ex. stämma bra på en övergripande nivå men avvika mycket på enskilda länkar.

Den SAMPERS-modul där samhällsekonomin beräknas kallas SAMKALK. Här beräknas bl.a. kostnader och intäkter för tidsvinster/förluster, miljö- och trafiksäkerhetseffekter, dvs. sådant som krävs för att göra samhällsekonomiska kalkyler.

I SAMPERS finns även en separat modul för att analysera effekter på tillgänglighet med hjälp av ett antal så kallade tillgänglighetsmått. Resultaten från tillgänglighetsmodulen redovisas i kartform och som diagram.

Verkligheten låter sig dock aldrig inrymmas i sin helhet i en modell. Detta gäller även för SAMPERS. Modellen bör främst användas för jämförelser av olika alternativa investeringar och/eller andra satsningar eller förändringar som påverkar resmönstret. Resultaten visar inga fullständiga sanningar utan ger sannolika riktningar för vilka effekter som rimligen kommer att erhållas vid olika alternativ.

Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer

Förord

Denna rapport har tillkommit för att sammanfatta en del av det vi vet om tåg- och kollektivtrafikresenärer; deras attityder och preferenser. Underlaget är beställt och finansierat av den statliga Järnvägsutredningen hösten 2002. Även Kollektivtrafikkommittén, vilken arbetar parallellt med Järnvägsutredningen, är intresserad av materialet.

Rapporten har tagits fram av forskningsgruppen för kollektivtrafik vid avdelningen för trafik och logistik, KTH. Där ingår förutom undertecknad även Dipl.Psykolog Katrin Dziekan och Civ.Ing. Anna-Lena Lindström Olsson. Många av de resultat om tågresenärernas värderingar som presenteras i rapporten har tagits fram vid Järnvägsgruppen, KTH. Denna har verkat vid KTH i drygt tio års tid. En del underlag, om tjänstekvalitet och kundnöjdhetsstudier, har skrivits av forskare vid centrum för tjänsteforskning i Karlstad, däribland Dr. Margareta Friman.

Vi vill tacka Järnvägsutredningen för ett intressant uppdrag. Vi hoppas också att järnvägen ska kunna spela en större roll för att uppfylla de trafikpolitiska målen i framtiden.

Stockholm 2003-02-05

Karl Kottenhoff Forskare

335

Resenärernas attityder och preferenser till kollektivtrafik, tåg och stationer

Sammanfattning

Syftet med denna studie är att ge ett faktaunderlag för i första hand Järnvägsutredningen och i andra hand Kollektivtrafikkommittén i sitt arbete med att förbättra järnvägens och kollektivtrafikens förutsättningar.

Det finns olika sätt att undersöka marknaden

Det finns många sätt att se på vad marknadsorientering innebär. En engelsk rapport rekommenderar följande:

En järnväg (eller busstrafik) som tillgodoser de behov (needs) som

dess (nuvarande och framtida) passagerare har inom ramarna för

resursrestriktioner.

Många begrepp används för att beskriva vad resenärerna eller kunderna ”vill ha”, t.ex.: kundkrav, behov, önskemål, attityder, preferenser, värderingar, nytta och kundtillfredställelse. I psykologisk forskning står individerna i centrum och man forskar om t.ex. attityder och kundtillfredsställelse. I ekonomisk forskning talar man mer om val, värderingar och nytta. Attityder kan undersökas t.ex. genom samtal i fokusgrupper och värderingar får man fram genom att studera resenärernas verkliga val eller ge folk hypotetiska val (stated preferences).

När standarden förbättras, t.ex. en ny järnväg med frekventa, moderna tåg, stiger värdet av att åka tåg. Då får järnvägen fler resenärer. Samtidigt kan kvalitetsbrister som förseningar och överfulla tåg leda till att man får fler missnöjda kunder. Olika experter lägger olika tonvikt: Trafikplanerare brukar arbeta mest med att höja standarden medan de som forskar om tjänster brukar undersöka hur resenärerna upplever kvaliteten.

Psykologisk teori säger bland annat att resor görs inte enbart för att tillfredställa behov som finns vid resans målpunkt. Det finns ett mindre eller större egenvärde i många resor. Theory of planned behaviour visar att folks attityder till olika trafikmedel spelar roll för hur man väljer att resa. Det har också betydelse vad folk i ens omgivning tycker (social norm) och om man upplever att man har något val (kan inte köra bil).

Ekonomiska metoder som bygger på nyttomaximering utgår från att man väljer att resa på det sätt som ger mest nytta för individen. Det man värderar högt det väljer man. Här används till

exempel hypotetiska valfrågor och den s.k. logitmodellen för att undersöka resenärernas värderingar. Med dessa som grund kan man förutsäga t.ex. hur många som kommer att resa med en ny järnväg. Kano-modellen om kundtillfredställelse menar att det finns basattribut, prestandaattribut och överraskningsattribut. Särskilt nöjda kunder får man om man tillgodoser basbehov och har hög standard och därutöver ger kunderna något de inte förväntat sig (t.ex. gratis fika).

Var man lägger tyngdpunkten när man vill förbättra trafiksystemet beror bland annat av hur man klassificerat viktiga faktorer. Ett exempel på klassificering är:

tillgänglighet

tidtabellsfaktorer

komfortfaktorer

service

kvalitetsbrister

trygghet och säkerhet

Exempel på studier

En tysk attitydstudie visar att man åker buss för att den är flexibel med många hållplatser nära målpunkterna. Tåg åker man däremot för att det är bekvämt och att det går ostört av annan trafik. En annan studie (Stockholm) visar att ytterligare skäl för att åka på spår är att restiden är kortare och punktligheten bättre.

Perceptionsstudier visar vad man känner till om utbudet. Där tågen går ofta är det ändå många som inte känner till detta. Även de som åker tåg känner inte till allt. I en studie kände hälften av tågresenärerna t.ex. inte till att stolarnas ryggstöd kunde ställas in, trots att detta är en av de högst värderade komfortfaktorerna. En tredje studie undersökte upplevelsen av rymlighet. Det visade sig som väntat att bredare stolar och större benutrymme bidrar till utrymmesupplevelsen men också att vagnar som fått nytt blått stolstyg upplevdes betydligt rymligare.

Under 1990 talet har det gjorts ett stort antal studier om värderingar av olika faktorer vid tåg- och kollektivtrafik. Bara vid Järnvägsgruppen KTH har uppåt 30 studier genomförts. Därför finns ingående kunskap om hur högt man värderar t.ex. en timmes kortare resa, ett byte mindre, regnskydd vid busshållplats, 1 dm

benutrymme, fällbara ryggstöd, servering på tåg med mera. Ett axplock av resultat:

Det är negativt att åka tåg i tunnel. Man åker hellre några minuter längre ovan jord.

Hitlånade tåg visar att många resenärer föredrar dubbeldäckade tåg. Det är mycket svagt negativt att åka tåg med 2+3 möblering. Viktigare är de lägre (res)kostnader som breda vagnar möjliggör.

Vid LTH har stationsfaktorer studerats och det visar sig att viktigast är att stationen är bemannad så att man kan få ställa frågor och köpa biljetter manuellt.

En kundnöjdhetsstudie på 1980-talet pekade ut förseningar som den viktigaste orsaken till missnöje vid tågresor. Numera följs kundnöjdhet upp genom bl.a. Svenska Lokaltrafikföreingens kundbarometer. Denna visar bland annat att svenskarna är positiva till kollektivtrafik men att man inte tror politikerna om detsamma. SL’s uppföljning av resande och kvalitet visar att resandet ökat mest, närmare 40 %, med pendeltåg och Roslagsbanan under 1995– 2000. Störst andel nöjda kunder, 94 %, har den nya Tvärbanan. Även utomlands används kundnöjdhetsstudier för att följa upp trafikens kvalitet. Särskilt intressant är England där ”OPRAF” godkänner tågtrafikentreprenörarnas metoder.

Två studier i det nya breda Reginatåget (version Bergslagen) visar att resenärerna är mycket nöjda med tågets inredning och design.

Studier av tjänstekvalitet i kollektivtrafik visar att de vanligaste orsakerna till missnöje har att göra med personalens bemötande. Därnäst kommer förseningar och dålig information. Man har också funnit att en enstaka kvalitetsbrist påverkar helhetsupplevelsen.

En norsk studie visar att tåg och expressbussar har ungefär samma kundkategori men att flygets kunder skiljer sig åt. Expressbussar används oftare för kortare sträckor.

Kottenhoff’s doktorsavhandling visar bland annat att tåg värderas högre än buss, åtminstone i den regionala trafiken i Blekinge. Tågresenärerna värderar inte bara tidtabellsfaktorer utan också en mängd komfort-, service- och kvalitetsegenskaper hos tågen. Resenärer som reser till arbetet med tåg varje dag har mycket höga värderingar av komforten ombord, ibland till och med högre än tjänsteresenärernas värderingar.

En förstudie om kollektivtrafiksatsningar i Stockholm visade att resandet med stomlinjerna ökat kraftigt i jämförelse med den gamla busstrafiken. Det kan ha att göra med att orienterbarjeten blivit

bättre. Därför genomförs nu ett forskningsprojekt vid KTH om ”tydlig kollektivtrafik”.

Sammanställning av attityder och värderingar

För det första måste trafiksystemet vara tillgängligt. Det innebär geografiskt tillgängligt, psykiskt tillgängligt och tillgängligt för alla. Det finns i Sverige ett antal större orter som saknar tågtrafik och många mindre orter saknar lokal kollektivtrafik, vilket är exempel på dålig geografisk tillgänglighet. Det gäller också att befolkningen känner till utbudet där det finns; psykisk tillgänglighet. Med tillgänglighet för alla menas att trafiksystemets krav på individerna ska vara så låga att handikapp inte uppstår.

Ett exempel på värdering av tillgänglighet är att en ocentralt belägen järnvägsstation (jämfört med en station i centrum) värderas lika negativt som en halvtimmes extra restid.

För många privatresenärer är lägre biljettpriser viktigt. Det ökar resandet, särkilt för fritidsresenärer. Att minska restiderna och antalet byten är också viktigt. En timmes kortare restid värderas till cirka 80 kronor av långväga privatresenärer. Vid lokala och regionala resor är man inte beredd att betala mer än hälften, ca 40 kr/tim eller 35 öre/minut, för restidsminskningar. Värdena är väsentligt högre vid tjänsteresor.

Att gå till hållplats och att vänta upplevs ungefär dubbelt så negativt som att åka:

Värderingen av bytestid är 2–3 gånger högre än för restid. Dessutom är ett byte i sig negativt värderat. I lokal kollektivtrafik jämställs ett byte med 5 min extra åktid och i fjärrtåg med cirka 30 min åktid.

Nya fordon lockar ibland till fler resor. Särskilt markant märktes detta då nya Kustpilen tåg ersatte äldre rälsbussar i Blekinge. Resandet ökade mångfalt och en del av förklaringen ligger i tågets egen attraktivitet på grund av god design och hög komfort.

1 Egentligen går det inte att påstå att en åtgärd är viktigare än en annan utan att ange hur stor förändringen är. Det är t.ex. viktigare för de flesta resenärer att minska restiden till hälften (dvs. 50 %) än att sänka priset 5 %.

Många enskilda komfort- och servicefaktorer har utvärderats genom åren. Många av dessa värderas högt av tågresenärer. Exempel är:

litet buller och skakningar motsvarar upp till 10% av taxan, luftkondtionering, också ca 10 % av taxan, 10 cm benutrymme värderas till ca 5 % av taxan, fällbara ryggstöd värderas till ca 7 % och dämpad belysning med läslampor; ca 4 %.

Att det finns servering ombord värderas till 5–15 % beroende på typ av servering. En serviceanordning i tåget som inte får så hög värdering är t.ex. hörlursuttag för musik. Service på stationer värderas högt: Man vill ha en bemannad informations- och biljettförsäljningsdisk.

Personalens uppträdande i kollektivtrafiken är en av de vanligaste orsakerna till missnöje. Däremot efterfrågar fjärrtågresenärer inte mer personal ombord.

Störningsinformation värderas mycket högt av resenärerna och bristen på bra störningsinformation upplevs som lika irriterande som trafikstörningen i sig.

Social trygghet och information är viktigt för både vane- och sällanresenärer, men framförallt för sällanresenärer. Bråk och stök på nattbussar kan upplevas så störande att man väljer ett annat färdmedel. Busshållplatsens standard som t.ex. om det finns en kur har också betydelse för tryggheten och färdmedelsvalet. 9 av 10 är positiva till övervakningskameror och 7 av 10 anser att klotter bidrar till otrygghet.

Marknadssegment – olika gruppers preferenser

Resenärernas preferenser är ganska lika för många faktorer, men en del skillnader mellan olika grupper finns.

Tjänsteresenärer, prioriterar korta restider och hög turtäthet samt bra komfort och service framför lägre biljettpriser.

Arbetsresenärer som pendlar med tåg har visat sig ha höga värderingar av komfort – högre än vad långväga fritidsresenärer har. Pendlare upplever också fler brister, t.ex. för litet utrymme, än vad andra resenärsgrupper i samma tåg upplever. Därför bör tåg för regionala resor, i motsats till vad som varit brukligt, inte ha lägre komfort än fjärrtåg.

Ungdomar skiljer sig från andra resenärsgrupper genom att de vill ha en upplevelseorienterad resa. De har ett mobilitetsbehov av att cruisa – resa utan särskilt mål. Däremot är deras krav på komfort något lägre.

Äldre vill liksom andra grupper ha låga reskostnader och skydd mot kriminalitet. Funktionshindrade har liknande mobilitetsbehov som personer utan funktionshinder, däremot behöver de mer detaljerad och extra information på tåg och bussar. Attityden hos föraren har också betydelse för t.ex. att den rullstolsburnes resa ska kännas värdig.

Kvinnor och män ställer olika krav på kollektivresan. Kvinnor hämtar och lämnar barn och handlar oftare till hushållet. För dem måste kollektivtrafiken vara anpassad för dessa aktiviteter och destinationer. Kvinnor värderar också trygghetsaspekten högre än vad män gör.

Kvinnor är mer positiva till kollektivtrafiken är vad män är. Kvinnor och män är dock eniga om de positiva egenskaperna bilen har. Männen värdesätter och väljer i större utsträckning transportmedel som är individuella, t.ex. bil, cykel och motorcykel. Flickor har en positivare syn på långsammare färdsätt.

Åtgärder för ökad marknadsandel med tåg och buss

Hög resstandard är den viktigaste faktorn för att öka marknadsandelen. Intervjuundersökningar med tågresenärer visar att de sex viktigaste faktorerna för tågresans attraktivitet är: korta restider, hög turtäthet, direkta förbindelser utan byten, hög komfort och bra service till låga biljettpriser.

Figur Viktiga faktorer för tågets attraktivitet.

Kort restid

Hög turtäthet Låga

Inga byten konkurrenskraftiga

Hög komfort biljettpriser

Bra service

Hög tillgänglighet t.ex.

nära till station

Dessutom måste tågtrafiken vara tillgänglig. Avståndet till närmaste järnvägsstation bör inte vara för långt. En central station för alla tåg kompletteras med hållplatser vid t.ex. stora arbetsplatser för de tåg som används för arbetsresor.

Moderna tåg bör kunna köras i 250 km/tim och ha snabb acceleration för att ge korta restider på både gamla och nya banor.

Komfortåtgärder ökar ofta betalningsviljan mer än vad de kostar. Resenärerna vill ha luftkonditionering och/eller individuellt reglerbar ventilation. Att ha dämpad allmänbelysning med individuella läslampor kostar också betydligt mindre än vad resenärerna värderar det till. För att man ska kunna utnyttja tågresan till både arbete och vila måste det finnas bra bord vid sittplatserna och stolarnas ryggstöd ska vara inställbara. Det bör finnas både mot- och medsittningsplatser; för dem som vill umgås och för dem som vill vara mer ostörda.

Transportsystemet ska vara lätt att använda för en dörr till dörr resa. Det innebär t.ex. att det ska vara lätt att orientera sig på stationen. Standarden på busshållplatser förefaller värderas ännu högre än skillnaden i standard mellan olika busstyper.

Resenärerna behöver information, såväl före, under som efter resan. Informationen kan vara strategisk - att påverka till att åka tåg - eller taktisk - att hjälpa människor att planera sina resor. Operativ information hjälper resenärerna att hitta i systemet. Denna information skulle kunna inte vara lika viktig om trafiksystemet i stället gjordes enklare och tydligare.

Folks attityder har betydelse för deras val och vissa studier visar att man kan öka kollektivresandet genom riktade kampanjer. Det lönar sig t.ex. att informera nyinflyttade om resmöjligheter med tåg och buss från den nya bostaden. Attityden till miljöfrågor har visat sig ha begränsad betydelse för hur man väljer att resa.

Om allt annat; priser, restider, hållplatser etc., är lika föredrar långväga resenärer att åka tåg framför buss. Däremot är äldre människor och kvinnor relativt positiva till buss. Manliga bilister föredrar tåg, gärna X2000 (eller flyg), om de ska åka kollektivt. Vid lokala resor är preferenserna delade mellan spår och buss.

Diskussion och slutsatser

Som vi har sett finns det många sätt att dela in faktorer som har relevans för studier av marknaden för kollektivtrafik. Det sätt man väljer kommer att styra vad som lyfts fram.

Kollektivtrafiken behöver marknadsföras mer aggressivt genom att t.ex. lyfta fram fler positiva aspekter; ”pull-factors”. Däremot har det visat sig att enbart miljöargumentet inte får många att ställa bilen.

Man bör genom prova-på kampanjer stimulera människor att testa kollektivtrafiken. Det är särkilt viktigt att rikta kampanjer mot yngre människor i 20-30 årsåldern, ty in denna ålder slutar många att åka kollektivt.