Sjukpenninggrundande inkomst - skydd och anpassning

Till statsrådet Hans Karlsson

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning används sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som ersättningsunderlag. SGI bygger på principen om inkomstbortfall, dvs. man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och inkomstens storlek påverkar i sin tur storleken på SGI. Skyddsbestämmelser för SGI innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. SGI-systemet i allmänhet och skyddssystemet i synnerhet är komplexa med regler som är svåra att överblicka och tillämpa. Reglerna uppfattas också som orättvisa och godtyckliga.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen den 29 november 2001 att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Utredningen, som antagit namnet SGI-utredningen, skall också enligt sina direktiv se över reglerna om rätten att följa löneutveckling dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Vidare ingår i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Till särskild utredare förordnades numera chefsjurist Anna Märta Stenberg. Som sekreterare till utredaren förordnades fr.o.m. januari 2002 jur. kand. Dina Jacobson och fr.o.m. november 2002 fil. mag. Magnus Pettersson. Utredningsassistent har varit Sara Freeman.

Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med särskilt utsedda sakkunniga och experter. Som sakkunniga har förordnats ämnesråd Eva Gullfeldt, kansliråd Eivy Häggström, departementssekretare Maria Ljungkvist (tjänstledig under perioden augusti – december 2002), departementssekreterare Tim Nordin (t.o.m. december 2002) och ämnesråd Per Tillander. Som experter har för-

ordnats regelstrateg Jan Andréasson, jur. kand. Saga Fröjd, avdelningsdirektör Olle Stare och försäkringskonsult AnChristin Stenberg.

Utredningens ekonomiska beräkningar har gjorts i samarbete med företrädare för Riksförsäkringsverket.

Utredningen har som ett led i sitt utredningsarbete i december månad 2002 publicerat en delrapport Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? Syftet med delrapporten var bl.a. att stimulera till en bred och offentlig debatt kring olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten har remissbehandlats genom utredningens försorg och en remissammanställning har gjorts av de ca 40 remissvar som har kommit in.

Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet Sjukpenninggrundande inkomst. Skydd och anpassning. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på www.sou.gov.se och www.social.regeringen.se.

Utredningen har därmed slutfört sitt arbete.

Stockholm i maj 2003

Anna Märta Stenberg

/Dina Jacobson

Magnus Pettersson

Sammanfattning

Utredningens uppdrag består av fyra delar

Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden. För det första skall utredningen göra en analys av reglerna om skyddstider för sjukpenningrundande inkomst (SGI) och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. För det andra skall utredningen se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. För det tredje skall utredningen se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. För det fjärde skall utredningen i detta sammanhang uppmärksamma frågan om löneutveckling i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Utgångspunkten för utredningens arbete är att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Förslagen skall också så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.

När det gäller den första delen av uppdraget – skyddsbestämmelser för SGI – har utredningen presenterat och remissbehandlat en delrapport Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? I delrapporten har utredningen analyserat dagens skyddsbestämmelser och pekat på olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten och inkomna remissvar har ingått som underlag för utredningens fortsatta arbete när det gäller denna del av uppdraget.

Sammanfattning SOU 2003:50

Dagens SGI-skydd bör på sikt ersättas av en ny försäkringsstruktur

Principer som styr dagens SGI-skydd

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete.

De vanligaste skyddssituationerna är i dag – förutom sjukdom – arbetslöshet föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGI-skydd under avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som skyddsvärda, t.ex. biståndsarbete. Utifrån dessa skyddssituationer har utredningen identifierat fyra principer som kan anses ha motiverat dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer kan i olika grad, till synes osystematiskt, sägas ha styrt utvidgningen av de skyddsvärda grupperna.

Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan härleda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvsarbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabilitering. Andra grupper som kan härleda sitt skydd ur denna princip är arbetslösa och personer vars dagersättningar baseras på SGI, t.ex. tillfällig föräldrapenning och dagpenning inom totalförsvaret. Vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde kan också härledas ur denna princip.

SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande. Detta under förutsättning att föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt arbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto

svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvslivet.

En person som studerar inom eget yrkesområde kan härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge han eller hon är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet. Skyddet vid studier är i dag kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag under studietiden. Det innebär att studerande som inte uppfyller detta krav inte omfattas av skydd. Givetvis under förutsättning att inte heller villkoren för studier inom eget yrkesområde är uppfyllda.

Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete. Biståndsarbetare får – till skillnad från övriga skyddssituationer – ett skydd när han eller hon avstår från arbete för ett annat arbete. Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Han eller hon har i stället rätt att få tillbaka sin tidigare SGI vid hemkomsten.

Det bör påpekas att flera principer kan bli tillämpliga under en lång period av förvärvsavbrott. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. De nu nämnda principerna styr själva SGI-skyddet. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom under skyddad tid så är detta beroende av hur skyddet är utformat, dvs. om individen får behålla eller får tillbaka sitt försäkringsskydd eller om försäkringsskyddet hålls vilande. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte själva skyddet utan har betydelse när det gäller vilken ersättning som skall betalas ut.

Det finns flera skäl för en förändrad försäkringsstruktur

Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är att det

Sammanfattning SOU 2003:50

finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det har skett en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemet upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser.

Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet bör i stället konstrueras eller byggas om. Det viktigaste skälet för att förändra dagens försäkringsstruktur är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det finns ett starkt stöd för detta i remissopinionen.

Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Av direktiven framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principerna är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Som exempel kan nämnas att det blir svårt att hävda varför det är just studiefinansieringen som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. I konsekvensen namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om livslångt lärande tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Därmed ökar den skyddade kretsen, vilket inte bara medför ett än mer oöverskådlig system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för försäkringen.

Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att inte alla fyra principer kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför

övriga principer. Detta kan i förlängningen medföra att vissa grupper förlorar sitt skydd. Enligt utredningen går det inte att tillgodose önskemål om förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper.

Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget för närvarande inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen. Under årens lopp har sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Detta kan på sikt komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet.

Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur som innebär en sjukförsäkring som är en i princip renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Med skilda försäkringsstrukturer bör man i stort sett kunna eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och långa skyddstider i sjukförsäkringen. Med en förändrad försäkringsstruktur är det också möjligt att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov.

Givetvis innebär en ny försäkringsstruktur ett omfattande reformarbete och medför stora ingrepp i det nuvarande socialförsäkringssystemet. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Denna process kommer att ta tid och ryms inte inom ramen för denna utredning. Utredningen lämnar därför inte några förslag till färdiga lösningar utan nöjer sig med att ytterligare utveckla sina tankar kring en förändrad försäkringsstruktur. Det fortsatta arbetet bör i stället bedrivas i olika steg där emellertid ett första steg redan nu kan tas med en fristående arbetsskadeförsäkring.

Sammanfattning SOU 2003:50

Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring

Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring och ett försörjningsstöd. De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Detta överensstämmer väl med de slutsatser som utredningen har kommit fram till vid sin analys.

I ett framtida system bör således sjukförsäkringen i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Enligt utredningen åstadkommer man då en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. En följd av detta är att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar.

En fristående föräldraförsäkring är mer flexibel

Utredningens förslag i delrapporten om en fristående föräldraförsäkringen utan alltför många avvikelser från nuvarande regler har stöd hos många remissinstanser. Utredningen bedömer att en fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv.

De grupper som för närvarande omfattas av föräldraförsäkringen bör även i framtiden ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan enligt utredningen lösas med en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem.

En standardförsäkring kan vara lösningen för studerande

Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.

Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen.

Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra grupper som för närvarande saknar försäkringsskydd bör kunna få ett skydd i ett framtida försäkringssystem, t.ex. de som bedriver postdoktorala studier.

En fristående arbetsskadeförsäkring

Utredningen föreslår i sin delrapport att arbetsskadeförsäkringen skall frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden som vilken inkomst som bör ersättas. Remissopinionen är överlag positivt inställda till den fristående arbetsskadeförsäkringen.

Utredningen föreslår att en fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte blivit skadade. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte.

Som framgått bör denna förändring träda i kraft redan nu och utgöra ett första steg i arbetet med att förändra nuvarande försäkringsstruktur.

Sammanfattning SOU 2003:50

Föräldrars SGI-skydd och särskild beräkningsgrund förlängs

En del av utredningens uppdrag är att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Denna speciella beräkningsmodell, som är exklusiv för föräldrapenning, genomfördes i samband med att tiden för sjukpenningskydd vid föräldraledighet begränsades till ett år efter barnets födelse.

Nuvarande regler innebär att en förälder får behålla sin SGI under ett år. Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks nämligen inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

Från det att barnet har fyllt ett år och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenningen dessutom betalas ut efter en särskild beräkningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag.

Den särskilda beräkningsgrunden skall också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.

En förälder som före barnets födelse t.ex. arbetade heltid kan med nuvarande regler behålla sin heltids-SGI under flera år. Detta även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning i förhållande till den tidigare heltidsförtjänsten (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Denna tillämpning är dessutom administrativt betungande och inte likformig över landet.

Utredningen föreslår därför att SGI-skyddet efter barnets födelse förlängs till dess barnet är ett och ett halvt år. Motsvarande ändring görs vid adoption. Efter det att barnet har uppnått ett och ett halvt års ålder skall samtliga förmåner utom föräldrapenningen beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete. Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna kommer att medföra att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för det förlängda SGI-skyddet, dvs. inom ett och ett halvt år. Därmed minskar även belastningen på administrationen. Det förlängda skyddet för sjukpenning kommer också att harmoniera med bestämmelserna om rätten till ledighet i föräldraledighetslagen.

Utredningen föreslår vidare att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller två och ett halvt år. Följdändringar görs också för en kvinna som är gravid på nytt och vid adoption av barn. Utredningen bedömer också att detta kommer att ha flera positiva effekter för familjer som planerar ytterligare barn. Dessa ges – utan att riskera sin upparbetade föräldrapenningnivå – sex månaders längre tid att planera ytterligare barn. Enligt utredningen är förändringen i linje med samhällsutvecklingen.

Två anpassningsmodeller för SGI

Dagens regler medför flera negativa effekter

Reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall innebär att en försäkrad individ har rätt att – under den tid som hans eller hennes SGI är skyddad – få anpassning av sin SGI efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om individen inte längre arbetar inom yrkesområdet. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsinkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Bestämmelserna uppfattas som alltmer otidsenliga. Utredningen har identifierat flera centrala problemområden.

Sammanfattning SOU 2003:50

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet. En allt rörligare arbetsmarknad medför t.ex. att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar också vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa. Ett annat problem är att arbetslösa och egenföretagare missgynnas med nuvarande tillämpning. Även anställda kan i vissa fall drabbas negativt av dagens regler eftersom reglerna inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Slutligen medför bestämmelserna stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare.

SGI för arbetslösa och egenföretagare indexeras efter konsumentprisindex

Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rimligt att försäkringskassorna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utredningen att minska tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder. Utredningen har vägt föroch nackdelar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver skall kunna anpassas.

När det gäller val av anpassningsmodell bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det mer omfattande ändringar där den individuella anpassningen bör slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standard-

utvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i Sverige, har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle kunna överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. En annan nackdel är att det skulle kunna motverka arbetslinjen. Utredningen förordar därför att SGI anpassas med hel prisindexering.

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Om prisbasbeloppet skulle användas blir dessutom eftersläpningen som minst sex månader och som mest 18 månader. Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt har ägt rum under den period som avses. Enligt utredningen motsvarar KPI i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Det skulle också medföra administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet.

Utredningen föreslår således att anpassning av SGI knyts till prisutvecklingen enligt KPI. Till grund för indexeringen skall ligga hela prisförändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad året dessförinnan.

Vilka grupper är det då som skall omfattas av denna anpassningsmodell och när skall indexering ske? Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som i dag. Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd.

För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid i 365 dagar. Därefter bör SGI:n indexeras med 365 dagars intervall i samband med ett ersättningsärende. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare framdeles. I

Sammanfattning SOU 2003:50

samband med ett ersättningsärende bör försäkringskassan utreda startdag.

En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassningsmodellen är egenföretagare. Definitionen av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Indexeringstidpunkten bör normalt infalla när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar.

En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid tidpunkten för ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla 365 dagar räknat från dagen efter det att anställningen upphört.

Nuvarande regler behålls för anställda

Anställda får i dag sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Utredningen bedömer att nuvarande regelverk i stort sett fungerar tillfredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastställa vilken löneökning individen har fått. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är också stark. Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta ovanstående indexeringsmodell även omfatta anställda. En sådan ordning skulle dessutom medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomstbortfall.

En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör dock ersättningen i stället indexeras.

Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal fortfarande är aktuell. Utredningen förordar inte några förändringar i denna del utan anser att de avtalsslutande parterna även fortsättningsvis bör hantera denna fråga.

Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och

innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive de som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGI-anpassning.

Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från i dag, att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas för anställda.

Retroaktiv arbetsskadelivränta enligt en huvudregel men med visst undantag

Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag handlar om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som varje år räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retroaktivtiden.

Sammanfattning SOU 2003:50

Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäkringskassan fattar sitt beslut.

Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av en tidsbegränsad livränta fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.

Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en livränta.

De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. Ett problem gäller det orättvisa utfallet vid beräkning av retroaktiv arbetsskadelivränta. Livräntan kan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora svårigheter för försäkringskassans handläggare. Problemet är i huvudsak detsamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är riktiga finns i regel inte. Detta medför bl.a. att det är svårt att uppnå likformighet i handläggningen av dessa ärenden.

Utredningen bedömer att det bara finns ett sätt att komma tillrätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta. Vid valet av en sådan princip för beräkning av livränta finns enligt utredningen två alternativ.

Det ena alternativet är att överföra det nuvarande sättet att beräkna retroaktiv livränta till att gälla även för livränta som skall utges framåt i tiden. Det skulle i praktiken innebära att livräntan

fick räknas om efter varje nytt löneavtal under hela livräntetiden. En sådan lösning skulle vara rättvis och likformig. Den har också starka skadeståndsrättsliga inslag. Emellertid fattas för närvarande årligen ca 10 000 beslut om livränta. Samtliga livräntor som betalas ut uppgår till ca 89 000. Av administrativa skäl är en lösning med ständiga omräkningar omöjlig. Det går därför inte att förorda ett alternativ med en utbyggd individuell löneanpassning.

Det andra alternativet – vilket utredningen bedömer som den enda framkomliga vägen för att lösa nuvarande problem – är att beräkna livränta även under retroaktivtid som om den beräkningen avsåg den framtida livräntan. Detta innebär att endast ett livränteunderlag fastställs som också gäller vid förlängning och omprövning av livränta. Det finns därvid anledning att ta ställning till om retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten skall få påverka livränteunderlaget.

Utredningen föreslår därför som huvudregel att livränteunderlaget skall fastställas från den tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkten. Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med.

Att endast ett livränteunderlag skall kunna fastställas för en och samma skada innebär bl.a. att det är av stor vikt att detta också speglar förhållandena vid tidpunkten. Utdragna avtalsförhandlingar kan medföra att livränta beviljas på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda vid tidpunkten då livränta började betalas ut. Utredningen, som har vägt för- och nackdelar med att medräkna retroaktiva löneavtal i livränteunderlaget, förordar att löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

De föreslagna ändringarna om en huvudregel innebär att livräntans storlek inte blir beroende av tidpunkten för försäkringskassans beslut. En annan effekt är att nya livränteunderlag inte beräknas vid omprövning av livränta eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta utan räknas upp i förhållande till förändringen av det särskilda talet. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar minskar och de försäkrade kommer i framtiden att behandlas lika. Det blir också en enklare administration.

Utredningen är medveten om att ett system med enbart ett livränteunderlag i vissa fall kan bli stelbent och leda till stötande

Sammanfattning SOU 2003:50

resultat. En sådan regel kan nämligen ibland förstärka de effekter som redan i dag uppkommer för personer som under en begränsad period har inkomster som avviker från det normala. Som exempel kan nämnas föräldrar som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid för vård av barn som inte har fyllt åtta år. Deras livränteunderlag beräknas i dag utifrån ett deltidsarbete. Om det inte vore möjligt att beräkna ett nytt livränteunderlag skulle livräntan för all framtid kompensera ett deltidsarbete. En annan grupp som kan nämnas är personer som har ett arbete som endast kan utföras under begränsad tid av den yrkesaktiva tiden, t.ex. elitidrottsmän.

Utredningen föreslår därför vissa undantag från den föreslagna huvudregeln. Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångspunkt i information som finns tillgänglig vid den tidpunkt då livränta första gången börjar betalas ut.

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring

dels att 3 kap. 5 och 5 c §§ samt 4 kap. 6 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 3 kap. 5 d § av följande lydelse.

3 kap.

5 §

Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,

b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan ersättning eller

1 Omtryckt 1982:120 2 Senaste lydelse 2002:226

Författningsförslag SOU 2003:50

pension som redan utges ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,

c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller

aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 eller 17 § upphör, samt

f) när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenningrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade

1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,

3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från 5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med för- till barnet eller likställs med älder enligt 1 § föräldraledig- förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet hetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande inte har uppnått ett år och sex gäller vid adoption av barn som månader. Motsvarande gäller vid ej fyllt tio år eller vid mot- adoption av barn som ej fyllt tio tagande av sådant barn i avsikt år eller vid mottagande av

att adoptera det, om mindre än sådant barn i avsikt att adoptera ett år har förflutit sedan den för- det, om mindre än ett år och sex säkrade fick barnet i sin vård, månader har förflutit sedan den

försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.

Författningsförslag SOU 2003:50

5 c §

Vid utgången av en period då Vid utgången av en period då en försäkrad helt eller delvis har en försäkrad helt eller delvis har uppburit sjukersättning eller uppburit sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna aktivitetsersättning enligt denna lag skall den sjukpenning- lag skall den sjukpenninggrundande inkomsten motsvara grundande inkomsten motsvara den sjukpenninggrundande in- den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade komst som den försäkrade skulle ha varit berättigad till skulle ha varit berättigad till omedelbart före en eller flera omedelbart före en eller flera sådana perioder eller vad som sådana perioder. Därvid skall löneutvecklingen inom yrkes- 5 d § gälla i tillämpliga delar. området därefter föranleder.

Bestämmelserna i första stycket gäller endast för tid före 65 års ålder och till den del den försäkrade är arbetslös och beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete.

5 d §

För den som saknar anställning räknas den sjukpenninggrundande inkomsten om med den fastställda procentuella förändringen i det allmänna prisläget under den närmaste tolvmånadersperioden (konsumentprisindex) när 365 dagar förflutit räknat från den dag då den sjukpenninggrundande inkomsten senast fastställdes vid ett ersättningsfall eller, om detta skett senare, då den anställning upphörde som senast föranlett eller kunnat föranleda beräkning av

sjukpenninggrundande inkomst.

Med den tidpunkt då anställningen upphörde jämställs den tidpunkt då den försäkrade

3 Senaste lydelse 2001:489

avbröt annat förvärvsarbete än

arbete som anställd.

Första stycket tillämpas även för den som har anställning men som är delvis arbetslös och om-

fattas av 5 § tredje stycket 3.

En sjukpenninggrundande inkomst som omräknats enligt första stycket kan för den som saknar anställning eller som uppfyller förutsättningarna i andra stycket räknas om på nytt först sedan ytterligare 365 dagar förflutit från den senaste

omräkningen.

4 kap.

6 §

Hel föräldrapenning utgör lägst 60 kr om dagen (lägstanivå).

Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten för födelsen har varit försäkrad för en sjukpenning över lägstanivån och skulle ha varit det om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden. Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges dock alltid lägst med ett belopp för hel föräldrapenning om 150 kr (grundnivå). För en förälder som endast är försäkrad enligt 3 kap. 4 § socialförsäkringslagen (1999:799) gäller detta under förutsättning att föräldern uppfyller villkoren i första meningen.

Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för – 210 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning,

beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för

– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 § andra stycket för – 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning,

beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån, och för

4 Senaste lydelse 2002:1136

Författningsförslag SOU 2003:50

– 90 dagar med belopp enligt lägstanivån. För varje barn utöver det andra utges föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, dock lägst med belopp enligt grundnivån.

När föräldrapenning enligt andra-fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall beräkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 § fjärde-sjunde styckena samt 10 a och 10 b §§.

Utan hinder av vad som före- Utan hinder av vad som skrivs i andra-fjärde styckena föreskrivs i andra-fjärde styckskall, om förälderns sjuk- ena skall, om förälderns sjukpenninggrundande inkomst har penninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje sänkts enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5, föräldrapenningen till stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräknas dess barnet uppnått två år och lägst på grundval av den sjuk- sex månader beräknas lägst på penninggrundande inkomst som grundval av den sjukpenninggällde innan sänkningen skedde grundande inkomst som gällde eller den högre inkomst som löne- innan sänkningen skedde, om utvecklingen inom yrkesområdet föräldern avstår från förvärvsdärefter föranleder, om föräldern arbete för vård av barn. Är avstår från förvärvsarbete för kvinnan gravid på nytt innan vård av barn. Är kvinnan gravid barnet uppnått eller skulle ha på nytt innan barnet uppnått uppnått två år och tre månaders eller skulle ha uppnått ett år och ålder, skall föräldrapenningen nio månaders ålder, skall även fortsättningsvis beräknas föräldrapenningen även fort- på motsvarande sätt. Detsamma sättningsvis beräknas på mot- gäller vid adoption av barn som svarande sätt. Detsamma gäller sker inom tre år efter det att det vid adoption av barn som sker föregående barnet fötts eller inom två år och sex månader adopterats. Därvid gäller beefter det att det föregående stämmelserna i 3 kap. 5 d § i barnet fötts eller adopterats. tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2004. För beslut som fattats före den 1 juli 2004 gäller äldre bestämmelser.

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkringen (LAF)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 och 6 §§ samt 6 kap 2 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring skall ha följande lydelse.

4 kap.

5 §

försäkrad enligt 3 kap. lagen årliga inkomst i pengar eller

nämnda lag vid den tidpunkt av anställning eller av annat

penninggrundande inkomst, om Livränteunderlaget bestäms

försäkringskassan hade känt till enbart på grundval av förhållan-

Vid tillämpningen av första livräntan första gången skall

beräkningen skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar beaktas. Med inkomst av anställning likställs kostnads-

ersättning som inte enligt 8 kap.

19 eller 20 § skattebetalningslagen (1997:483) undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning skall medräknas utan den begränsning som

5 Omtryckt 1993:357 6 Senaste lydelse 1998:678

Författningsförslag SOU 2003:50

anges i 3 kap. 2 § tredje stycket

lagen om allmän försäkring.

Inkomst i form av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om

inkomstgrundad ålderspension.

6 §

För den som inte är sjuk- Om det redan vid den tidpenningförsäkrad enligt 3 kap. punkt då livränteunderlaget

lagen (1962:381) om allmän för- första gången fastställs med all säkring men likväl har inkomst sannolikhet kan antas att livav förvärvsarbete utgörs livränte- ränteunderlaget skulle bli väsentunderlaget av den inkomst som ligen högre eller lägre om livmed tillämpning av 5 § skulle ha räntan beviljades vid en senare beräknats för honom om han tidpunkt får ytterligare livräntevarit sjukpenningförsäkrad. underlag fastställas och läggas till

grund för beräkning av livränta

vid ett sådant senare tillfälle.

6 kap.

2 §

En fastställd livränta skall för varje år räknas om med ledning av ett särskilt tal. Detta tal skall visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som beräknats för inkomstindex enligt 1 kap. 5 § andra stycket lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni månad två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det året.

Livräntan får högst omräknas till ett belopp som utgör samma andel av sju och en halv gånger det för året fastställda prisbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete enligt 4 kap. 2 §.

7 Senaste lydelse 1997:566 8 Senaste lydelse 2002:222

Första och andra stycket skall också gälla för livränteunderlaget när en ny livränteperiod bestäms eller livräntan omprövas enligt

4 kap. 12 §. Motsvarande gäller för ett livränteunderlag som fast-

ställts enligt 4 kap 6 §.

Denna lag träder kraft den 1 juli 2004. För beslut som fattats före den 1 juli 2004 gäller äldre bestämmelser.

1 Utredningens uppdrag och arbete

1.1 Utredningens uppdrag

Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är – förutom sjukdom och rehabilitering – studier, arbetslöshet och graviditet/vård av barn. En person som omfattas av SGIskydd har som regel också rätt att under skyddad tid få sin SGI anpassad till löneutvecklingen inom sitt yrkesområde.

Upprepade anpassningar av SGI-systemet har medfört att skyddsbestämmelserna har blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Gränsdragningarna för vem som skall omfattas av SGI-skydd upplevs också som godtyckliga och orättvisa. Det ställs krav på att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som i dag står utanför skyddssystemet. Vidare har utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad medfört att reglerna om löneanpassning kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. Som exempel kan nämnas att alltfler omfattas av s.k. sifferlösa löneavtal, vilket medför att de inte får något generellt lönetillägg att lägga till grund för löneanpassning.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – utifrån grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Utredningen skall också enligt sina direktiv se över reglerna om rätten att följa löneutveckling dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskade-

livränta för förfluten tid. Vidare ingår i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Utredningen skall redovisa internationella erfarenheter och idéer samt försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden.

Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Samtidigt skall utredningen särskilt beakta regelsystemets effekter för personer som – vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, – tar emot ersättning från trygghetsråd, – får s.k. postdoktorala stipendier och – är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.2 Utredningens arbetsformer

Utredningens huvudsakliga uppgift var att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskildes rätt att behålla sin SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen påbörjade sitt arbete i januari månad 2002 genom att ta del av ett omfattande material, såsom litteratur, utredningar, artiklar och rapporter på området.

Under arbetets gång kunde utredningen konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att systemet justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. I detta sammanhang finns det enligt utredningen också anledning att åter diskutera vilka principer som bör vara vägledande för omfattning av det ekonomiska skyddet vid tillfällig sjukdom. Skall de ursprungliga principerna behållas och tydliggöras? Vad händer i så fall med grupper som faller utanför och är det brister som bör lösas inom sjukförsäkringens ram?

Som ett led i utredningsarbetet och i syfte att stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval redovisade

utredningen sin analys och huvudsakliga uppdrag i en delrapport – Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? Syftet med delrapporten var främst • att analysera och peka på de problem som dagens

skyddsbestämmelser för SGI ger upphov till, • att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna av

en ny försäkringsstruktur, • att presentera tre olika grundmodeller eller principiella

lösningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro,

• att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning

som kombineras med en standardförsäkring för studerande och • att via remissbehandling få synpunkter och underlag för dessa

strukturella och principiella lösningar.

Delrapporten skickades ut till ett 40-tal remissinstanser den 5 december 2002. En sammanställning av remissvaren finns i delrapporten som ligger som en bilaga till föreliggande slutbetänkande.

Utredningen har därefter med utgångspunkt från bl.a. sin probleminventering och remissynpunkterna arbetat vidare med de frågor som ingår i direktiven. Utredningsarbetet har under hela tiden bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och sakkunniga. Sammanlagt har nio sammanträden och ett internat ägt rum med experterna och de sakkunniga. Dessutom har enskilda kontakter förekommit mellan dessa och utredningens sekretariat.

Den särskilda utredaren har varit angelägen om att bedriva ett utåtriktat arbete och har därför – dels genom egna studiebesök, dels vid uppvaktningar – träffat företrädare för olika myndigheter och organisationer. Därutöver har utredningen via brev, e-post och telefonsamtal kommit i kontakt med både enskilda individer och personer som på olika sätt berörs av nuvarande regler/problematik i sitt arbete.

För att studera internationella erfarenheter har den särskilda utredaren och utredningens sekretariat gjort studiebesök i Danmark och Norge och där tagit del av olika modeller, analyser och utredningsförslag.

1.3 Disposition och innehåll

Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden: – skyddstider för SGI – särskild beräkningsgrund för föräldrapenning – anpassning av SGI – retroaktiv arbetsskadelivränta.

Slutbetänkandet är disponerat så att dessa områden presenteras i motsvarande ordningsföljd. Utredningen har valt att direkt redovisa sina överväganden och förslag medan bakgrundavsnitten till de olika kapitlen ligger som bilagor.

När det gäller den första delen – SGI-skydd – så har utredningen i sin delrapport bl.a. analyserat och pekat på de problem som dagens skyddsbestämmelser ger upphov till. I delrapporten har också tecknats konturerna av en ny försäkringsstruktur. Utredningen väljer nu att ytterligare utveckla sina tankar kring en sådan struktur.

I kap. 2 presenteras utredningens principiella utgångspunkter för SGI-skydd. Kapitlet inleds med en redogörelse för de principer som styr dagens SGI-skydd. Därefter utvecklar utredningen sina skäl för en förändrad försäkringsstruktur. Utredningen konstaterar bl.a. att ytterligare justeringar av skyddsreglerna inte är en framkomlig väg och förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om.

I kap. 3 utvecklar utredningen närmare hur en ny försäkringsstruktur skulle kunna se ut med en sjukförsäkring som i princip bör vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Att införa en sådan försäkringsstruktur kräver givetvis ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i olika steg. Utredningen förordar att ett första steg tas redan nu med en fristående arbetsskadeförsäkring. Kapitlet – som i övrigt endast består av bedömningar – avslutas därför med ett förslag om en fristående arbetsskadeförsäkring.

Utredningen lämnar således inte några förslag till justeringar inom ramen för nuvarande skyddssystem. Emellertid finns det ett stort tryck för att ta in fler grupper i den skyddade kretsen. Eventuella justeringar handlar också om politiska avvägningar. I kap. 4

redovisas därför vilka tänkbara konsekvenser som kan uppstå om dagens system utvidgas till att omfatta fler grupper. Syftet är ge underlag inför kommande ställningstaganden. Grupperna som lyfts fram i kapitlet är de som särskilt omnämns i utredningens direktiv.

Den andra delen av utredningens uppdrag – särskild beräkningsgrund för föräldrapenning – redovisas i kap. 5. I kapitlet lämnas vissa förslag när det gäller föräldrars SGI-skydd och den särskilda beräkningsgrunden.

Anpassning av SGI, som är den tredje delen i utredningens uppdrag, behandlas i kap. 6. Utredningen föreslår två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra modellen tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas efter faktisk löneutveckling, dvs. nuvarande regler behålls för anställda.

Den fjärde och sista delen i utredningens uppdrag – beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid – utvecklas i kap. 7. Utredningen föreslår bl.a. att livränteunderlaget skall kunna fastställas enligt en huvudregel men att undantag i vissa fall skall kunna göras.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kap. 8 medan konsekvensbeskrivningarna av förslagen är samlade i kap. 9.

Som påpekats finns relevant bakgrundsinformation till de olika delarna i bilagor (bil. 2–6). Som bilaga finns också en beskrivning av andra försäkringslösningar (bil. 7) och en internationell jämförelse (bil. 8).

2 Principiella utgångspunkter för SGI-skydd

2.1 Principer som styr dagens SGI-skydd

Utredningens bedömning: Utifrån dagens skyddssituationer har utredningen identifierat fyra principer som i olika hög grad kan anses motivera dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet och principen om samhällsnyttig verksamhet.

2.1.1 Inledning

Skyddsbestämmelserna för sjukpenningrundande inkomst (SGI) har presenterats i utredningens delrapport. Kort uttryckt innebär SGI-skydd att individens SGI skyddas mot sänkning när han eller hon gör avbrott i sitt förvärvsarbete. En förutsättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna är att förvärvsavbrottet bedöms som skyddsvärt av samhället. Från början ansågs enbart kortvarig arbetslöshet som skyddsvärd. Den enskilde individen ansågs i dessa fall ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Utvecklingen medförde så småningom att alltfler grupper kom att omfattas av skyddsbestämmelserna vid olika förvärvsavbrott. Såvitt utredningen kan bedöma har denna utveckling skett mer eller mindre osystematiskt. Skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll. För en beskrivning av skyddssystemets framväxt hänvisas till delrapporten.

De vanligaste skyddssituationerna är i dag arbetslöshet, föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGI-skydd under

1 Jfr bilaga till föreliggande slutbetänkande 2 Delrapporten s. 36

avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som skyddsvärda, bl.a. biståndsarbete. Utredningen har visserligen inte funnit några närmare motiveringar i förarbeten till dagens skyddssystem. Utifrån nuvarande skyddssituationer går det dock att identifiera fyra principer som enligt utredningen kan anses motivera dagens skyddssystem: – principen om anknytning till förvärvslivet – principen om att gynna ökat barnafödande – principen om det livslånga lärandet – principen om samhällsnyttig verksamhet.

De olika principerna kan gälla intermittent under pågående SGIskydd. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. Det betyder att flera principer kan användas under en lång period av förvärvsavbrott.

I det följande presenteras dessa principer närmare samt vilka skyddssituationer som kan härledas ur respektive princip.

Först bör dock påpekas att de nu nämnda principerna i olika hög grad har motiverat dagens skyddssystem. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom under skyddad tid så är detta beroende av hur skyddet är utformat. I dag finns det tre olika lösningar för skyddsbestämmelsernas utformning; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd i vissa situationer. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar mellan de skyddade grupperna hur ersättningen skall beräknas vid sjukdom. Valet av lösning hänger samman med vilken ersättning som ansetts vara motiverad för den aktuella gruppen. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte vilka som kan omfattas av skyddet utan har betydelse när det gäller hur ersättningen skall beräknas.

3 Delrapporten s. 40 f

2.1.2 Principen om anknytning till förvärvslivet

Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan härleda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvsarbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har ett förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabilitering.

Andra grupper som kan härleda sitt SGI-skydd ur denna princip är personer vars dagersättningar baserar sig på SGI, dvs. personer som har rätt till – dagpenning inom totalförsvaret – smittbärarpenning – närståendepenning – havandeskapspenning – tillfällig föräldrapenning.

Även den som är arbetslös kan härleda sitt skydd ur denna princip. Redan på 1940-talet ansågs det att arbetslöshet i regel fick anses vara av tillfällig natur och att den omständigheten därför inte borde medföra någon ändring av den arbetslöses sjukpenningklass. Den arbetslöse ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. En långvarig arbetslöshet kunde däremot medföra en sänkning av sjukpenningklassen. Om arbetslösheten var självförvållad fick den arbetslöse inget sjukpenningskydd överhuvudtaget. I dag anses den arbetslöse ha kvar sin anknytning till förvärvslivet om han eller hon deltar i arbetsmarknadspolitiska program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa angivna krav. Längden på arbetslöshetsperioden påverkar inte heller skyddet.

Skyddssituationer som också kan härledas ur denna princip är vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde. När det gäller rätten till sjukpenningskydd vid föräldraledighet var denna ursprungligen begränsad. Fram till 1971 hade en så kallad tilläggssjukpenningplacerad kvinna rätt att efter förlossningen stå kvar i sin sjukpenningklass utan att förvärvsarbeta under sex månader. I takt med utbyggnaden av föräldraförsäkringen blev också SGI-skyddet mer förmånligt och grundar sig i dag i många

4 Jfr delrapporten s. 55 ff

fall mer på principen om att gynna ökat barnafödande än principen om anknytning till förvärvslivet.

Studerande kunde ursprungligen endast få ett SGI-skydd vid studier inom eget yrkesområde. För att omfattas av skydd krävdes bl.a. att den enskilde var etablerad på arbetsmarknaden innan studierna påbörjades. Han eller hon omfattades också av skydd under hela tjänstledigheten, dvs. så länge det fanns anknytning till en arbetsplats eller arbetsgivare. Således kan SGI-skyddet vid dessa fall härledes ur principen om anknytning till förvärvslivet. Bestämmelsen om studier inom eget yrkesområde är visserligen fortfarande tillämplig men har gradvis förlorat i betydelse i takt med att allt fler skyddsbestämmelser kopplade till studiefinansiering införts för studerande. Numera kan SGI-skyddet vid studier i regel härledas ur principen om det livslånga lärandet.

Avslutningsvis bör också nämnas att det i dag finns vissa personer eller grupper som inte omfattas av SGI-skydd men som skulle kunna hävda rätten till skydd baserad på denna princip. Den första gruppen är personer som får ekonomiskt stöd från trygghetsråd. Den andra gruppen är vissa försäkrade som efter fullgjord forskarutbildning bedriver postdoktorala studier. Utredningen utvecklar detta resonemang i kap. 4.

2.1.3 Principen om att gynna ökat barnafödande

SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande.

En gravid kvinna omfattas av skyddsbestämmelserna om hon gör ett förvärvsavbrott – helt eller delvis – tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknande tidpunkten för denna. Här synes båda principerna vara tillämpliga för den kvinna som är tjänstledig från sitt förvärvsarbete.

Fram till barnets ettårsdag får föräldern behålla sitt skydd om han eller hon är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn. Även i dessa situationer kan skyddet härledas till både principen om anknytning till förvärvslivet och principen om att gynna ökat barnafödande, i vart fall så länge föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt förvärvsarbete.

Har barnet fyllt ett år får föräldern behålla sitt skydd om han eller hon antingen är

– ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning-

förmån, eller – har förkortad arbetstid och uppbär hel föräldrapenning som

minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

I det sistnämnda fallet anser utredningen att skyddet mer kan härledas ur principen om ökat barnafödande än principen om anknytning till förvärvsarbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvslivet.

2.1.4 Principen om att uppmuntra livslångt lärande

En person som studerar inom eget yrkesområde kan som påpekats härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge den studerande är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet.

Skyddsbestämmelserna vid studier omfattar i dag – förutom studier inom eget yrkesområde – studerande som får studiestöd, vissa vuxenstudiestöd eller rekryteringsbidrag vid vuxenstudier samt särskilt utbildningsbidrag för doktorander.

Som framgår är skyddet kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag under studietiden.

Om denna princip tillämpades mer generöst, t.ex. att kravet på statlig studiefinansiering mildrades, helt eller delvis, skulle skyddskretsen utökas. Om t.ex. postdoktorala studier skall kunna härleda ett SGI-skydd ur denna princip vore det rimligt att även de som studerar utan statligt stöd och/eller med stipendier omfattas av skyddet. I så fall skulle inte heller eventuella avbrott i studiefinansieringen påverka skyddet.

2.1.5 Principen om samhällsnyttig verksamhet

Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete.

Övriga redovisade skyddssituationer får ett skydd i samband med ett skyddsvärt avbrott i förvärvsarbetet. Biståndsarbetaren kan däremot få ett skydd när han eller hon avstår från ett förvärvsarbete för annat arbete, dvs. biståndsarbete. Skyddet har här motiverats från statsmakterna med att biståndsarbetaren utför ett sådant angeläget arbete att det finns skäl att förbättra villkoren för denna grupp.

Biståndsarbetaren anses under vissa omständigheter bosatt i Sverige under utlandsvistelsen och kan ha rätt att få bosättningsbaserade förmåner. Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen. Det innebär att inkomsterna från biståndsarbetet inte ingår i underlaget för SGI:n. I stället har biståndsarbetaren rätt att få tillbaka sin gamla SGI när han eller hon kommer hem igen. Bestämmelserna om biståndsarbetare omfattar även medföljande familjemedlemmar.

Utifrån denna princip skulle även andra som ägnar sig åt samhällsnyttiga verksamheter kunna hävda en rätt till SGI-skydd. Bland sådana verksamheter kan nämnas arbete för internationellt verksamma organisationer som gör humanitära insatser såsom Läkare utan gränser och andra liknande organisationer.

En verksamhet som i dag inte omfattas av skydd är politiska förtroendeuppdrag. En statlig utredning – Kommundemokratikommittén – har också föreslagit att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen under vissa förhållanden skall få sin tidigare SGI vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs. Utredningen utvecklar sina överväganden i denna fråga i kap. 4.

5 Prop. 1992/93:178 s. 36 6 2 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen (1999:799) 7 SOU 2001:48

2.2 Skälen för en ändrad försäkringsstruktur

Utredningens bedömning: Det finns tre huvudskäl för att på sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur.

För det första är möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem uttömda. Denna uppfattning får också ett starkt stöd bland remissinstanserna som vill fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet.

För det andra är principerna för skyddssystemet oförenliga med utredningens direktiv.

För det tredje medger det statsfinansiella läget för närvarande inte någon utvidgning av skyddsgrupperna.

2.2.1 Inledning

Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är följande faktorer: – en konflikt mellan olika politikområdens mål och syfte, – en utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörj-

ningsstöd, – gränsdragningar som upplevs som orättvisa inom systemet, – ett komplext regelverk som kräver stora administrativa resur-

ser.

För en närmare utveckling av problembeskrivningen hänvisas till delrapporten.

I sin delrapport konstaterade utredningen att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningsskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan utredning tog slutlig ställning skickades delrapporten ut på remiss, bl.a. för att stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval.

Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet

8 Delrapporten s. 75 ff

bör i stället konstrueras eller byggas om. Skälen för att ändra försäkringsstrukturen är i huvudsak följande: • Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda • Principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens

direktiv • Det statsfinansiella läget medger för närvarande inte någon

utvidgning.

I det följande utvecklar utredningen sina skäl för att på sikt reformera försäkringsstrukturen.

2.2.2 Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda

Det viktigaste skälet för att förändra försäkringsstrukturen är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Utredningen har övervägt att göra justeringar inom ramen för nuvarande system men bedömer att det inte är en framkomlig väg. Systemet har hittills lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora administrativa resurser. En fortsatt utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytning till förvärvslivet. Sambandet mellan avgifter och förmåner skulle därmed komma att urholkas ytterligare. Trycket blir också större att i framtiden ta in ännu fler grupper. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. Denna uppfattning delas av en övervägande majoritet av remissinstanserna, som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det förefaller finnas ett starkt stöd för detta bland remissopinionen.

Delrapporten skickades till ett 40-tal remissinstanser. Många av dessa skickade i sin tur rapporten på en egen underremiss. De flesta som har svarat anser att utredningens problembeskrivning talar för en genomgripande förändring av systemet. Arbetsgivarverket anser att det inte är rimligt att ständigt utvidga skyddsgrupperna medan Centrala studiestödsnämnden påpekar att det vore olyckligt

9 Remissammanställning finns tillsammans med delrapporten i en bilaga till slutbetänkandet

om man stannade vid att göra justeringar inom ramen för nuvarande system. Andra instanser som instämmer i att möjligheterna att justera nuvarande system i princip är uttömda är bl.a. Länsrätten i Stockholms län, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Statskontoret, Lunds universitet, Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO). Majoriteten är också i princip positivt inställda till den föreslagna försäkringsstrukturen som presenteras i delrapporten.

Även de instanser som är tveksamma till en ny försäkringsstruktur instämmer i att reglerna har blivit för komplicerade, t.ex. Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Riksrevisionsverket och Försäkringskassan i Skåne. Dessa instanser förordar i första hand en justering av nuvarande system framför en ny försäkringsstruktur samtidigt som de påpekar att det saknas en konsekvensanalys av utredningens principiella förslag till framtida sjukpenningskydd.

Sammanfattningsvis finns det ett brett stöd bland remissopinionen för att på sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur. Detta gäller såväl hos statliga myndigheter som hos arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. De flesta anser i likhet med utredningen att ytterligare justeringar i nuvarande system inte är en framkomlig väg.

2.2.3 Principerna är oförenliga med utredningens direktiv

Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Som framgått kan dagens skyddssystem anses bygga på fyra principer; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer har i olika grad, till synes osystematiskt, styrt ökningen av de skyddsvärda grupperna.

Av utredningens direktiv framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes

10

Jfr utredningens direktiv i bilaga 1

behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utredningens mening är dessa krav i princip oförenliga.

Om utredningen beaktar samtliga principer som kan anses styra dagens skyddssystem måste skyddsgrupperna utökas kraftigt. Enligt utredningen är det nämligen svårt att motivera varför det är just formerna för studiefinansiering som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. Detta är en orättvis gränsdragning som inte bara är svår att förklara utan också medför rättssäkerhetsproblem i de enskilda fallen. I konsekvensens namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om det livslånga lärandet tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Om skyddssystemet skall bygga på alla fyra principer är det viktigt att justeringarna blir konsekventa och rättvisa. Därmed ökar den skyddade kretsen. En sådan utvidgning kommer därför inte bara att medföra ett än mer oöverskådligt system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för sjukförsäkringen. Dessutom går det inte att förena med de krav som ställs i utredningens direktiv att de föreslagna reglerna skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa.

Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att alla fyra principer inte kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför övriga principer. En sådan prioritering är rimlig med hänsyn till att sjukförsäkringen tillhör den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen. Ett grundläggande villkor för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen är ju att en person förvärvsarbetar i Sverige. Dessutom finansieras försäkringen av socialavgifter som tas ut på arbetsinkomster. Om principen om anknytning till förvärvslivet prioriteras kan detta komma att medföra att vissa grupper som i dag omfattas av skyddssystemet förlorar sitt skydd. I första hand är det studerande som skulle förlora sitt skydd. Därmed går det inte att hävda att reglerna underlättar ett livslångt lärande. Även andra prioriteringar är naturligtvis möjliga. Enligt utredningen är sådana

11

Jfr socialförsäkringslagen (1999:799)

eventuella framtida förändringar inte möjliga att genomföra utan alternativa lösningar som tillgodoser principen om ett livslångt lärande. En sådan lösning kan vara skapandet av en standardförsäkring för studerande som inte bara skulle ersätta dagens skydd utan också omfatta fler studerandegrupper.

Svårigheten att förena de olika principerna med utredningens direktiv illustreras också av några remissvar. Riksrevisionsverket påpekar att alternativet till att ”bygga ut” systemet inte nödvändigtvis behöver innebära så omfattande förändringar som att bygga om systemet. Verket efterfrågar i stället en analys av vad som är möjligt att åstadkomma genom mindre justeringar av nuvarande system. Även Försäkringskassan i Skåne anser att nuvarande regler bör förenklas. Försäkringskassan påpekar samtidigt att utgångspunkten även i framtiden bör vara att de grupper som i dag omfattas av skyddsbestämmelserna även framdeles skall ha detta skydd. Enligt utredningens mening går det inte att tillgodose dessa önskemål om en förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skyddsgrupper. Med en förändrad försäkringsstruktur går det däremot att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov, t.ex. en standardförsäkring för studerande som vilar främst på utbildningspolitiska grunder.

2.2.4 Det statsfinansiella läget medger för närvarande inte någon utvidgning

Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget för närvarande inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna. Utredningen har visserligen inte några besparingskrav i sina direktiv men anser ändå att det inte går att bortse från det nuvarande statsfinansiella läget. Under årens lopp har nämligen sjukförsäkringen regelbundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Utredningen anser att detta på sikt kan komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet.

Sjukförsäkringen har under de senaste fem åren belastats av en kraftig ökning av antalet sjukskrivna. Mellan åren 1997 och 2002 har antalet fördubblats. Samtidigt har kostnaderna för sjukfrån-

varon i form av sjukpenning ökat från ca 15 miljarder till 45 miljarder kr. Regeringen har därför satt upp målet att halvera antalet sjukdagar mellan år 2002 och 2008 och samtidigt minska antalet nya sjuk- och aktivitetsersättningar.

I en proposition som lämnades till riksdagen under mars månad 2003 föreslår regeringen flera förändringar i sjukskrivningsprocessen. Enligt regeringen måste fokus i större utsträckning ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Därför skall bl.a. möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträckning.

I vårpropositionen för 2003 föreslås nya insatser inom sjukförsäkringssystemet som skall underlätta en snabb återgång i arbete, bl.a. – att arbetsgivarens sjuklöneperiod förlängs med 7 dagar, från 14

till 21 dagar, samtidigt som det införs ett högkostnadsskydd för mindre företag,

– att ersättningsnivån i sjukförsäkringen sänks genom att den

sjukpenninggrundande inkomsten räknas ned med 3 procent, – att sjukpenning till arbetslösa anpassas så att ersättningen mot-

svarar arbetslöshetsersättningen.

Utöver ökade kostnader för ohälsa har även arbetslösheten ökat, vilket bl.a. medför att regeringens sysselsättningsmål inte kommer att infrias. I vårpropositionen föreslår därför regeringen åtgärder som skall stärka arbetslöshetsförsäkringens ställning som en omställningsförsäkring.

Bland annat som en konsekvens av ökat antal sjukskrivna och en stigande arbetslöshet har regeringen skjutit fram höjningen av inkomsttaken inom sjukförsäkringen. Andra åtgärder som föreslås i vårpropositionen är att de som redan har en fullständig gymnasieutbildning inte längre skall kunna få det högre studiebidraget för vuxenstudier. Vidare minskar kommunernas ramar för rekrytering till vuxenstudier med hjälp av rekryteringsbidraget.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att det statsfinansiella läget för närvarande inte talar för en utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning medför ökade

12

Enligt uppgift i regeringen vårproposition för 2003 (prop. 2002/03:100) 13

Regeringens budgetproposition för 2003, prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10 14

Prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet 15

Prop. 2002/03:100

kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen.

Generösare regler för när man får behålla ett försäkringsskydd vid olika förvärvsavbrott är inte heller förenligt med de åtgärder som regeringen vidtagit under de senaste åren i syfte att få fler personer i arbete. Detta gäller inte bara från sjukskrivning till arbete utan också från arbetslöshet till arbete. Arbetslinjen framhålls allt oftare och framstår alltmer som central.

Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att på sikt bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur. I nästa kapitel utvecklas detta närmare.

3 En ny försäkringsstruktur

3.1 Inledning

Utredningens bedömning: SGI har spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för så vitt skilda försäkringsförmåner som sjukpenning, föräldrapenning och arbetsskadelivränta. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om. Detta är emellertid ett omfattande arbete som kräver ytterligare utredning och överväganden, vilket inte ryms inom tidsramen för denna utredning.

Majoriteten av remissinstanserna har ställt sig positiva till utredningens förslag om skilda försäkringsstrukturer för ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro, föräldraledighet och arbetsskada. Även tanken på en särskild studerandeförsäkring har mottagits positivt. Utredningen bedömer att man med skilda försäkringsstrukturer i stort sett kan eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och av långa skyddstider i sjukförsäkringen. Det positiva gensvar som mött analysen i delrapporten och de översiktliga förslagen i denna ger utredningen anledning att föreslå att man går vidare med förslagen.

Utredningen kan dock redan här konstatera att förslagen kommer att innebära stora ingrepp i det nuvarande försäkringssystemet och att detta kommer att få återverkningar på det sociala skyddsnätet i stort. Det krävs därför ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. Detta är en process som kommer att ta tid. Ett sådant omfattande reformarbete ryms emellertid inte inom den tidsram som gäller för denna utredning. Systemet med SGI-skyddade tider utgör också endast en del av regelsystemet inom sjukförsäkringen. I detta ingår också beräkningsgrunden och ersättningssystemet i stort. För ett sammanhållet och väl avvägt system räcker det inte med förändringar i

endast delar av systemet. Det behövs en omfattande översyn av samtliga delar i systemet, inte minst av de beräkningsgrunder som bör gälla i de olika försäkringssystemen. Detta bör givetvis få ta tid i anspråk och en noggrann planering bör föregå de förändringar som görs.

Förslaget om en omstrukturering av försäkringssystemen hänger samman med att den gemensamma beräkningsgrunden, SGI, inte i förlängningen kan förväntas fylla sin tidigare funktion som grundbult i socialförsäkringen. Anledningarna är flera som framgår av beskrivningar i andra delar av detta betänkande och i den delrapport som utredningen tidigare lämnat. Den viktigaste anledningen är att de olika ersättningssystem, som har SGI som en gemensam beräkningsgrund, har väsentligen skilda mål och syften. En annan viktig anledning är att SGI numera inte fastställs annat än i samband med begäran om ersättning. Det innebär att det inte alltid finns ett aktuellt inkomstunderlag vilket medför stora administrativa problem för försäkringskassan. Att trots detta även i fortsättningen använda SGI som en gemensam beräkningsgrund framstår enligt utredningen som en otillfredsställande lösning.

Som redan framhållits innebär en ny försäkringsstruktur i enlighet med den föreslagna lösningen en stor omställning inom svensk socialförsäkring. I praktiken innebär det att SGI i nuvarande form, eller för den delen i ny tappning, i framtiden endast kommer till användning vid sjukdom och annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Ersättningen vid föräldraledighet och arbetsskada bör i det framtida försäkringssystemet vara fristående från ersättningssystemet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Det är också möjligt att den som studerar kan komma att ingå i ett annat försäkringssystem med andra regler för beräkning av ersättning. I de följande avsnitten kommer utredningen att ytterligare utveckla sina tankar om den närmare utformningen av de nya strukturerna.

Det fortsatta arbetet bör bedrivas i olika steg. Utredningen förordar att ett första steg tas redan nu med en fristående arbetsskadeförsäkring. Utredningen återkommer till det i avsnitt 3.5. Ytterligare steg för att gå vidare med en omstrukturering kräver som tidigare framhållits noggrann planering och fördjupad analys. Särskild omsorg måste ägnas de problem som uppstår vid övergångar från ett system till ett annat. En viktig fråga är hur man löser den situation som uppstår då en försäkrad samtidigt tillhör flera försäkringssystem.

En så pass stor omläggning kommer inte att kunna genomföras utan att det blir negativa konsekvenser i vissa avseenden. Det är därför viktigt att framhålla att det kan bli nödvändigt att överväga andra alternativa strukturer. Utredningens förhoppning är emellertid att resultatet kan bli tydliga, rättvisa och hållbara försäkringslösningar.

3.2 Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring

Utredningens bedömning: Sjukförsäkringen bör i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Därvid åstadkommer man en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. Detta innebär att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar.

3.2.1 Delrapporten

Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro: • en inkomstbortfallsförsäkring • en inkomstförsäkring • ett försörjningsstöd.

En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som uppstår vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och utgiftssida. Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal personer kan komma att stå utan ett sjukpenningskydd vid kortvarig sjukdom.

En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde i regel garanteras ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Modellen kan kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukförsäkring innehåller

sådana inslag men utan att de har fått en systematisk utformning. Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att det ger individen trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nackdelen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställer krav på upprepade justeringar i konstruktionen.

Ett försörjningsstöd innebär att kravet för att få ersättning inskränks till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell tillförsäkrar samtliga försäkrade en försörjning vid förvärvshinder. Nackdelen är att en sådan modell medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkringarna i Sverige.

3.2.2 Remissinstanserna

De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Bland de remissinstanser som oreserverat uttalat sig för en sådan modell är Riksförsäkringsverket, Statskontoret, Riksskatteverket, Arbetsgivareverket, Försäkringskasseförbundet och de båda försäkringskassorna i Stockholm och i Skåne.

Socialstyrelsen är mer tveksam och ser både för- och nackdelar med en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den största nackdelen är att vissa grupper i samhället inte blir berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Även Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) är tveksam och anser att det skulle slå alldeles för hårt att avgränsa ersättning till enbart bortfall av inkomst från anställning eller motsvarande. TCO förordar en bredare syn på inkomst och efterlyser konsekvenser av olika inkomstbegrepp för olika grupper.

Flera remissorgan tar upp frågan om reglerna för ersättning vid sjukdom under arbetslöshet. Vissa, däribland Riksförsäkringsverket, Arbetsgivarverket, Försäkringskasseförbundet, Försäkringskassan i Stockholm och Svenskt Näringsliv anser att nuvarande regler för ersättning vid sjukdom till arbetslösa bör ses över och ändras så att överkompensation undviks medan andra, som Försäkringskassan i Skåne, Svenska kommunförbundet/Landstingsför-

bundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Arbetslöshetskassornas samorganisation anser att dagens regler om sjukersättning för arbetslösa inte utan vidare kan förändras.

3.2.3 Utredningens bedömning

Utredningen kan konstatera att flertalet remissinstanser anser att en inkomstbortfallsförsäkring är att föredra vid utformningen av det framtida skyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Detta överensstämmer väl med de slutsatser utredningen kommit fram till vid sin analys. Sjukförsäkringen är tänkt och uppbyggd som en försäkring med en intäkts- och en utgiftssida. Avsikten är att avgifterna skall täcka de förmåner som betalas ut. Det är också av stor vikt att systemen är utformade på ett sådant sätt att de inte skapar drivkrafter att använda en förmån framför en annan.

Sjukförsäkringen i socialförsäkringen har till syfte att ge ett ekonomiskt skydd vid sjukdom och utgör därmed en riskförsäkring. Som utredningen redovisat i sin delrapport bygger sjukförsäkringen på inkomstbortfallsprincipen. Utvecklingen inom den nuvarande sjukförsäkringen har dock gått från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjningsstöd. Detta hänger samman med utbyggnaden av SGI-skyddade tider. Ett system med skilda försäkringslösningar ger dock nya möjligheter att renodla sjukförsäkringen utan att det medför oacceptabla förändringar för vissa grupper av försäkrade.

En sjukförsäkring som bygger på inkomstbortfallsprincipen innebär att den som inte går miste om inkomst vid sjukdomsfall inte heller får ersättning från försäkringen. Detta får givetvis också inverkan på rätten att behålla SGI eller ett sjukpenningskydd under tid då förvärvsarbete inte utförs. Till skydd för den vars sjukdom blir ett långvarigt hinder mot förvärvsarbete finns dock andra ersättningssystem (sjukersättning) som träder istället.

Av central betydelse i nuvarande system är den sjukpenninggrundande inkomsten, SGI. Den ursprungliga funktionen med fastställelse och registrering av SGI har med tiden förlorat sin betydelse och ersättningsunderlaget fastställs numera i samband med att den försäkrade begär sådan ersättning som beräknas på SGI. Med skilda försäkringslösningar för olika ersättningsslag kommer SGI ytterligare att minska i betydelse. Detta innebär att det kanske kan vara dags att avskaffa begreppet SGI. Detta är en konstruktion som

inte har motsvarighet i andra länder inom den europeiska unionen och som bereder tillämparen stora problem i samband med tolkningen av det gemenskapsrättsliga regelverket.

Sjukförsäkringen är förvärvsbaserad och bör, bortsett från principen om solidaritet och riskspridning, vara försäkringsmässig. Den bör därför inte kompensera annat än det faktiska bortfallet av förvärvsinkomsten eller av de ersättningar som träder istället för sådan inkomst. Bland remissinstanserna har det funnits tveksamheter mot ett efterskydd. Utredningen konstaterar att nuvarande sjukförsäkring har ett generellt efterskydd på tre månader. Detta torde vara tillräckligt i det flesta fall. För att i vissa fall godta ett mer utsträckt efterskydd krävs också enligt utredningen tungt vägande skäl. Sådana skäl kan vara att den försäkrade har en fortsatt stark anknytning till arbetslivet men av olika skäl tillfälligt helt eller delvis inte arbetar. Man bör dock vara restriktiv med sådana undantag från det generella efterskyddet.

Enligt utredningens uppfattning bör sådana undantag enbart komma ifråga i ett fåtal situationer. Ett utsträckt efterskydd bör kunna godtas när den försäkrade använder sig av sin lagstadgade rätt att vara helt eller delvis ledig från sitt arbete för vård av barn under ett och ett halvt år efter dess födelse. Ett sådant efterskydd får endast betydelse i vissa situationer. Ersättning från sjukförsäkringen kan nämligen utges endast då den försäkrade inte längre kan vårda barnet.

Utredningen anser att det är viktigt att sjukpenning och annan dagersättning vid oförutsedd korttidsfrånvaro i princip endast ger ersättning för sådan förvärvsbaserad inkomst som den försäkrade faktiskt går miste om. Ett flertal remissinstanser har också tagit upp frågan om hur skyddet bör vara utformat för arbetslösa. Därvid har framförts att en inkomstbortfallsförsäkring även bör omfatta arbetslösa och att ersättningen från arbetslöshetskassan bör ligga till grund för storleken på sjukpenningen. En del av det problem som uppstår vid arbetslöshet sammanhänger med att det är olika förmånstak i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Riksförsäkringsverket har förordat införandet av en 14 dagars sjuklöneperiod för arbetslösa. Det skulle i många fall ge en bättre koppling till det faktiska inkomstbortfallet jämfört med i dag.

Som utredningen konstaterat i delrapporten bör en inkomstbortfallsförsäkring kunna omfatta även den som är arbetslös och som förlorar sin ersättning vid sjukdom. I delrapporten framhölls

att den fråga som uppkommer närmast gäller ersättningens storlek vid sjukdom. Regeringen föreslår nu att inkomstbortfallet vid sjukdom fr.o.m. den 1 juli 2003 skall motsvara det inkomstbortfall som uppstår genom att arbetslöshetsersättning inte längre betalas ut. Förslaget sammanfaller med utredningens principiella uppfattning.

Socialstyrelsen är som nämnts tveksam och ser som största nackdel att vissa grupper i samhället med en sådan försäkringslösning inte blir berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Socialstyrelsen framhåller att biståndssystemet inte är tänkt som en allmän inkomstgaranti utan som ett yttersta skyddsnät i särskilda situationer. Utredningen inser att förändringar i försäkringssystemet kan medföra vissa övervältringseffekter men inte heller sjukförsäkringen är tänkt att vara en allmän inkomstgaranti. Som framgår av följande avsnitt är tanken att det måste skapas särskilda lösningar för de grupper, huvudsakligen studerande, som inte längre kommer att omfattas av den nya sjukpenningförsäkringen. När det gäller arbetslösa försäkrade kvarstår fortfarande frågan hur ersättningen skall beräknas för dem som inte har någon ekonomiskt skydd vid arbetslöshet. Utredningen konstaterar att detta kräver politiska överväganden.

En ny försäkringsstruktur kan förväntas komma att leda till gränsdragningsproblem och behov av samordning. Det är viktigt att ett nytt system innehåller tydliga och enkla regler för de fall där försäkrade omfattas av flera försäkringssystem. Det bör kunna vara möjligt att förena förvärvsarbete med studier och därvid till den del förvärvsarbete utförs omfattas av den förvärvsbaserade sjukförsäkringen och till den del studier bedrivs omfattas av den skisserade försäkringslösningen för studerande.

Samma beräkningsgrund och efterskydd som för sjukpenning bör kunna gälla vid annan oförutsedd korttidsfrånvaro. Enligt utredningens uppfattning bör det gälla • rehabiliteringspenning • havandeskapspenning • tillfällig föräldrapenning (utom s.k.pappadagar) • närståendepenning • smittbärarpenning • dagpenning inom totalförsvaret

1 Prop. 2002/03:100 s. 176 ff

3.3 En fristående föräldraförsäkring

Utredningens bedömning: En fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv. De grupper som för närvarande omfattas av föräldraförsäkringen bör även i framtiden ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan lösas genom en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem.

3.3.1 Delrapporten

En fristående föräldraförsäkring skapar större utrymme att införa regler som stimulerar till ett ökat barnafödande. Ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen.

En till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern genom åren fram till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Kvalifikationstiden på 240 dagar kvarstår. Föräldern kan under perioden kvalificera sig för en högre nivå genom att arbeta 240 dagar med högre inkomst.

3.3.2 Remissinstanserna

Många remissinstanser stödjer tanken på en fristående föräldraförsäkring utan alltför många avvikelser från nuvarande regler med motivering att det bl.a. kan underlätta regelförändringar för just denna grupp. Instanser som kan nämnas är Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Arbetsgivarverket och Jämställdhetsombudsmannen. Riksförsäkringsverket framhåller att föräldrapenning inte utgör en renodlad försäkring mot en risk för inkomstbortfall utan snarare får betraktas som ett bidrag som har till syfte att underlätta för föräldrar att kombinera föräldraskap med arbete och studier.

Jämställdhetsombudsmannen och Högskoleverket anser att utredningen bör överväga mer generösa regler bl.a. vad gäller kvalifikationskrav. Centrala studiestödsnämnden pekar på vikten av att även studerande kan omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten.

Riksförsäkringsverket ställer sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå för föräldrapenning till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Verket är också tveksamt till förslaget om krav på viss tids inkomst för att få ny högre inkomst eftersom detta kan innebära en försämring för föräldrarna jämfört med i dag. TCO avvisar förslaget med motiveringen att det inte ingår i utredningens uppdrag.

Statskontoret och Riksrevisionsverket är tveksamma till fördelarna med en särskild föräldraförsäkring och efterlyser ytterligare ekonomisk analys i det fortsatta arbetet. Sveriges Förenade Studentkårer anser att utredningens förslag om en fristående föräldraförsäkring är oklar eftersom den inte beaktar studenternas livssituation genom att t.ex. uttryckligen förorda en garantiersättning för föräldrar utan någon förankring i förvärvslivet.

3.3.3 Utredningens bedömning

Många av dagens SGI-skyddade tider har tillkommit för att tillgodose de behov som uppkommit i samband med utbyggnaden av föräldraförsäkringen. Det är därför glädjande att remissinstanserna uttalar sitt stöd även för en fristående föräldraförsäkring.

Som Riksförsäkringsverket framhållit är föräldraförsäkringen snarare att betrakta som en familjeförmån, vilket också var den slutsats som EG-domstolen kom fram till i målet Kuusijärvi (mål nr C 275/96). Föräldraförsäkringen ingår också som en del i stödet till barnfamiljerna och används som ett familjepolitiskt instrument. En stor del av de förändringar som skett i skyddsreglerna för SGI har som tidigare redovisats motiverats av att de krävts för att tillförsäkra föräldralediga ett fortsatt skydd trots att kopplingen till förvärvslivet varit svag. För att få rätt till en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten uppställer försäkringen vissa kvalifikationskrav men dessa har neutraliserats genom generösa skyddstider. Detta utgör en av anledningarna till att skapa en från SGI-systemet fristående föräldraförsäkring. Ett annat skäl är att syftet med försäkringen är väsentligen ett annat än syftet med

sjukförsäkringen. Sjukförsäkringen är en renodlad riskförsäkring medan föräldraförsäkringen har karaktären av en intjänad förmån. Med en fristående föräldraförsäkring kan behovet av att varva olika skyddsperioder undanröjas i sjukförsäkringen, men i enlighet med vad som kan bedömas vara lämpligt bibehållas i föräldraförsäkringen.

Till skillnad från vad som gäller inom sjukförsäkringen uppställer föräldraförsäkringen krav på att den försäkrade kvalificerar sig för en föräldrapenning som svarar mot förvärvsinkomsten. Dessa krav bör givetvis finnas kvar men bör anpassas till de förutsättningar som kan komma att gälla om försäkringssystemet struktureras om i enlighet med utredningens tankar. Tillhörigheten till försäkringen bör emellertid i så fall i första hand utformas med nuvarande kvalifikationsregler som förebild. Konstruktionen lämnar dock öppet för förbättringar och anpassning till ändrat beteende hos målgruppen.

För att åstadkomma en överensstämmelse med nuvarande kvalifikationsregler och skyddsregler kan man använda sig av en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. I likhet med föräldraförsäkringen har arbetslöshetsförsäkringen karaktären av en intjänad förmån.

Som huvudregel bör det vara ett krav att den försäkrade under minst 240 dagar i följd före barnets beräknade eller faktiska födelse har rätt till sjukpenning över lägstanivån. Avskaffar man nuvarande SGI-skyddade tider kommer det att få orimliga konsekvenser för föräldraförsäkringen, om man inte samtidigt inför ett system med överhoppningsbara tider i likhet med vad som används inom arbetslöshetsförsäkringen. Vilka situationer som skall ge rätt till överhoppning kan diskuteras. Arbetslöshetsförsäkringens regler om överhoppningsbara tider kan tas som utgångspunkt. Därutöver bör perioder med arbetslöshet ingå.

Även studerande kan i dag omfattas av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten om de uppfyller förutsättningarna för rätt till vilande SGI. Det har därför hävdats att det är orimligt att det för andra som inte uppfyller dessa förutsättningar skall vara ofördelaktigt att bli förälder under studietiden. Det är också möjligt att i likhet med vad som gäller i arbetslöshetsförsäkringen även tillåta den som omfattas av en särskild försäkringslösning för studerande att kvalificera sig för föräldrapenning genom sin tillhörighet till den försäkringen. Vid studier kan man därför tänka sig att den försäkrade antingen tillåts att kvalificera sig genom den

studerandeförsäkring som föreslås eller genom att få tillgodoräkna sig studietiden som överhoppningsbar. Man kan också tänka sig en kombination av dessa alternativ.

I delrapporten föreslog utredningen att den försäkrade skulle få rätt att ta ut föräldrapenning med det ursprungliga beloppet till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Riksförsäkringsverket har ställt sig tveksamt till att skydda förälderns ersättningsnivå så länge och anför som skäl för detta att de flesta föräldrar har tagit ut försäkringsersättningen under barnets två första år. Utredningen anser att detta argument väger tungt, men vill ändå framhålla att föräldrarnas beteende påverkas av gällande försäkringslösningar. Med stor sannolikhet kommer man att se förändrade beteenden om förändringar genomförs i föräldraförsäkringen som en följd av de förslag som utredningen lämnar i kapitel 5 om SGI-skyddet vid barns födelse.

Utredningens förslag om att införa kvalifikationskrav även för en höjning av inkomstbaserad föräldrapenning bör ses som ett uttryck för ersättningens karaktär av intjänad rättighet. Det har uppmärksammats av remissinstanserna. Även om några påtalar att det innebär en försämring jämfört med dagens regler att använda sig av ett enhetligt kvalifikationsvillkor på 240 dagar både före barnets födelse och vid senare tillfälle anses detta ändå som konsekvent och logiskt. Utredningen bedömer att förslagen till förbättringar i försäkringen får vägas mot den eventuella försämring som detta kan innebära. Väljer man att betona försäkringens karaktär av intjänad förmån är det följdriktigt att införa en sådan regel.

Som nämndes i avsnitt 3.2.3 föreslås att samma beräkningsgrund som för sjukpenning bör kunna gälla för tillfällig föräldrapenning men inte för s.k. pappa-dagar. Sådana dagar hör enligt utredningens uppfattning närmast hemma i föräldraförsäkringen. Avsikten är nämligen inte att kompensera för ett inkomstbortfall vid ett oförutsett förvärvshinder utan ersättningen utgör en förmån som disponeras efter faderns gottfinnande. Dock talar vissa skäl trots allt för att sådana dagar bör kompenseras på samma sätt som vid egen sjukdom. Ett är att antalet ersatta dagar är få och att avsikten är att ge den förälder som inte uppbär föräldrapenning möjlighet att inom försäkringens ram med ersättning för inkomstbortfall i ett inledningsskede delta i vården av barnet.

Utredningen har med detta ytterligare utvecklat sina tankar om hur en framtida föräldraförsäkring kan vara konstruerad och vilka möjligheter det ger att bättre anpassa stödet till barnfamiljerna.

Skapandet av en fristående föräldraförsäkring bör kunna utgöra ett andra led i arbetet med att skapa en ny försäkringsstruktur, där en fristående arbetsskadeförsäkring utgör det första steget.

3.4 En standardförsäkring för studerande

Utredningens bedömning: En standardförsäkring för studerande bör införas på sikt om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomstbortfallsprincipen. Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur. Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för studerande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra studerandegrupper som för närvarande saknar försäkringsskydd bör kunna få ett sådant skydd i ett framtida nytt försäkringssystem.

3.4.1 Delrapporten

Om försäkringsskyddet i framtiden byggs om i enlighet med de principer som utredningen skisserar finns det ett behov av en särskild lösning – en standardlösning – för de studerande. Därför förespråkas en obligatorisk försäkring med inkomstbaserad ersättning i kombination med en grundersättning. Försäkringen utformas som en särskild försäkringslösning och ingår i ett sammanhållet system.

Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. Som en möjlig lösning kan beräkningsunderlaget ansluta till reglerna för beräkning av den fr.o.m. den 1 januari 2003 gällande sjukersättningen. Den nya sjukpenningen för studerande börjar inte betalas ut förrän en månad förflutit av sjukfallet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör övervägas.

3.4.2 Remissinstanserna

Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.

Arbetsgivarverket framhåller att det är viktigt att det nuvarande försäkringsskyddet för studerande ses över så att alla studerande behandlas på ett likadant sätt. Även Riksförsäkringsverket (RFV) är inne på samma linje och anser att det är angeläget att gruppen studerande som skall vara berättigade till den särskilda studerandeförsäkringen definieras utifrån vilken typ av utbildning som den studerande bedriver och inte hur utbildningen finansieras. Karolinska institutet, som också anser att den särskilda försäkringslösningen för studerande är angelägen, framhåller också vikten av att studerande på postdoktoral nivå ingår i definitionen av studerande.

Jämställdhetsombudsmannen stöder förslaget om en ny försäkring för studerande, eftersom det finns en konflikt mellan utbildningspolitiken och sjukförsäkringen. Åtgärder som underlättar det livslånga lärandet stimulerar sannolikt unga studenter att förena studier med föräldraskap.

Några remissinstanser förhåller sig avvaktande och anser att det är svårt att bedöma fördelarna med en särskild studerandeförsäkring eftersom den är knapphändig beskriven. Av samma skäl avstår Statskontoret från att kommentera förslaget om en standardförsäkring för studerande. TCO anser att förslaget om en standardförsäkring kan vara intressant men att utredningen bör lämna denna fråga eftersom en studiesocial utredning redan arbetar med försäkringsskyddet för studerande.

Försäkringskasseförbundet är kritiskt till förslaget och påpekar att den lösning som utredningen förespråkar ter sig komplicerad och svåröverskådlig. Förbundet anser att nuvarande sjukförsäkring för studerande fungerar i allt väsentligt bra och bör även fortsättningsvis kunna användas – om än med vissa justeringar. Försäkringsskyddet borde kunna utökas till att omfatta alla som deltar i utbildningar som kan berättiga till studiestöd, utan att något stöd faktiskt betalas ut.

Trygghetsrådet TRR och Trygghetsrådet TRS samt Arbetsgivarverket anser att det är rimligt att personer som studerar med stöd från trygghetsråd behandlas på samma sätt som andra studerandegrupper i enlighet med utredningens förslag. För denna grupp bör

man eftersträva en bättre överensstämmelse mellan avgifter och förmåner. Även Svenskt Näringsliv anser att försäkrade som får ekonomiskt utbildningsstöd av trygghetsråd bör på samma sätt som andra studerande med allmänt studiestöd få behålla ett försäkringsskydd.

Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) anser att utredningens förslag för studerande är ett steg i rätt riktning. SFS framhåller att det kan bli svårt att avgränsa den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. SFS anser att kvalifikationstiden för den inkomstbaserade ersättningen bör vara flexibel och relativt givmild och föreslår att personer som ämnar inneha en anställning i minst en månad ska kvalificera sig till sjukpenning vid anställningens första dag.

3.4.3 Utredningens bedömning

Den förändrade inriktningen för sjukförsäkringen som utredningen på sikt förordar förutsätter ett kompletterande försäkringssystem för de studerande för att tillgodose att nuvarande försäkringsskydd för studerande bibehålls. Den försäkring som här skisseras för studerande kan på sikt vara en sådan lösning. Den skall emellertid inte förväxlas med en förvärvsbaserad inkomstbortfallsförsäkring. Försäkringen avser inte att täcka ett inkomstbortfall utan avsikten är att skapa ekonomisk trygghet vid sjukdom för den som studerar. Standardförsäkringen ingår som ett led i en ny försäkringsstruktur som syftar till förenkling och tydlighet i regelsystemet och som har sin utgångspunkt i principen om det livslånga lärandet.

Nuvarande SGI-skydd omfattar främst studerande som har någon form av statligt studiestöd. Utgångspunkten för en försäkring av det här slaget bör av rättviseskäl vara att studerande i studiestödsberättigande utbildningar omfattas. Däremot bör inte arbetstagare som är tjänstlediga med lön från sina anställningar omfattas. Det kan övervägas om de som studerar med stipendier bör innefattas i gruppen, vare sig det sker under forskarutbildningen eller därefter. Detta förutsätter dock regler för samordning mellan respektive ersättningar. Avgränsningarna måste bli föremål för ytterligare analys och göras mot bakgrund av det ekonomiska utrymmet. När det gäller föräldraförsäkringen bör den som har en studerandeförsäkring kunna kvalificera sig för föräldrapenning

genom överhoppningsbar tid eller direkt genom studerandeförsäkringen.

Enligt utredningens uppfattning är det framförallt viktigt att en eventuell framtida studerandesjukförsäkring konstrueras från principen om livslångt lärande. Det kan få till följd att försäkringen bör utformas på ett annat sätt än för andra grupper.

Rätt till studiemedel förutsätter studier under minst halvtid under minst tre veckor. Som dagens regler är utformade är det möjligt att få studiemedel under sjukdom utan att före sjukperioden ha studerat någonting alls. Det är därför viktigt att uppställa vissa krav för att få omfattas av en studerandeförsäkring. Enligt utredningens uppfattning bör ett av syftena med en studerandeförsäkring vara att trygga den som har behov av ett försäkringsskydd under en längre tid. Det bör därför uppställas vissa krav på studiernas varaktighet och vissa andra kvalificeringskrav.

I delrapporten angavs att nuvarande karenstid på 30 dagar för att få avskrivning av studiemedel borde bibehållas i den nya försäkringen. Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) och framför allt Sveriges Förenade Studentkårer har invändningar mot en sådan karenstid och förordar en kortare karenstid. Karenstiden i studiestödet förlängdes 1995 från 14 till 30 dagar bl.a. som ett led i statsmakternas besparingsåtgärder. Om karenstiden åter förkortas skulle det naturligtvis innebära ökade kostnader. Bortsett från kostnadsaspekten anser utredningen att en månad är en lämplig karenstid åtminstone för dem som har studiestöd. En studerande får anses ha anpassat sig till en situation som innebär ekonomiska begränsningar. Ett studiehinder som varar högst en månad innebär oftast inte ett totalt avbräck i studierna och torde i flertalet fall kunna hämtas in.

Om statsmakterna överväger att framöver ändra dagens bestämmelser om sjukförsäkringsskydd för studerande bör det fortsatta utredningsarbetet av en studerandeförsäkring också omfatta reglerna för rätt till studiemedel (och rekryteringsbidrag) under sjukdom. Utredningen anser nämligen att avsikten med ett särskilt försäkringssystem för studerande bör vara att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI jämte systemet med avskrivning av studielån med ett sammanhållet system.

Vad gäller reglerna för rätt till studiestöd under sjukdom är det än mera angeläget att reglerna utformas efter principen om livslångt lärande. Det kan kräva vissa förändringar av dagens regler. I dag är reglerna för rätt till ersättning ungefär de samma som i den all-

männa försäkringen, med undantag för att det inte finns någon rätt till studiestöd vid partiell studioförmåga. Det kan övervägas om reglerna inte bör förändras för att stå i bättre samklang med de utbildningspolitiska målen och övriga studiestödsregler. Reglerna bör vara enkla och möjliga att följa.

I dag finns ett dubbelt myndighetsansvar. Centrala studiestödsnämnden betalar ut studiestöd om försäkringskassan godkänt sjukperioden. Med utredningens idé om en särskild studerandeförsäkring dras en tydligare gräns mellan denna och studiestödet under sjukdom. Frågan om vilken myndighet som är lämplig att administrera en sådan försäkring, t.ex. Centrala studiestödsnämnden eller försäkringskassan, fordrar dock ytterligare analys innan ställning kan tas.

Vid utformningen av en studerandesjukförsäkring kan det finnas anledning att närmare diskutera begreppet studieoförmåga och på vilket sätt det skiljer sig från arbetsoförmåga. Bland annat är det inte lika lätt att knyta studieoförmåga till tidsbegrepp och möjligheterna att kontrollera är mindre. För anställda kan man mäta och kontrollera att man helt eller delvis avhåller sig från arbete. En sådan kontroll är svårare att göra på studerande eftersom deltagande i undervisning endast är en del av studierna.

Även frågor om rehabilitering för studerande bör uppmärksammas. Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen har varit föremål för ett omfattande utredningsarbete och ställningstagande från statsmakterna. Betydligt mindre uppmärksamhet har ägnats åt frågor om rehabilitering av studerande som blir långtidssjuka och behöver rehabilitering för att komma tillbaka i studier.

Det är angeläget att se över och förstärka rehabiliteringsinsatserna för studerande. Det är då viktigt att särskilt betona utbildningsanordnarnas ansvar. Försäkringskassornas insatser kan också behöva förstärkas. Försäkringskassans möjligheter att spela en aktiv roll i rehabiliteringsarbetet bör underlättas om kassan även har ansvaret för utbetalning av den ekonomiska ersättningen framför allt vid längre sjukfall.

Utredningen avser inte att här närmare gå in på ersättningens storlek eller de beräkningsregler som angetts i delrapporten. Det bör dock framhållas att RFV är kritisk till förslaget om lägre ersättningsnivå efter ett års sjukfall och anser att förslaget om en frivillig försäkring är orealistisk. Förslaget om sänkningen av ersättningsnivån för den inkomstbaserade ersättning efter ett års ersättning betingades av att denna ersättningsnivå svarar mot sjuk-

ersättningsnivån. Utredningen anser att det är motiverat att anpassa ersättningen efter de regler som gäller inom den förvärvsbaserade sjukförsäkringen. Det får också anses vara rimligt att anta att studierna i de flesta fall inte kommer att fullföljas om sjukdomen visar sig vara så långvarig som ett år. Däremot anser utredningen att det inte verkar vara en framkomlig väg att utveckla en frivillig sjukförsäkring i allmän regi.

Som bl.a. RFV framfört i sitt remissyttrande måste man klargöra vad som skall gälla när försäkrade rör sig mellan olika system och när de kombinerar ersättning från olika system, t.ex. arbete och studier eller föräldraledighet och studier.

Tankarna om en standardförsäkring för studerande har mötts av ett positivt gensvar. Av reaktionerna att döma skulle en sådan försäkring kunna fylla ett stort behov och göra det möjligt för gruppen studerande att få en likvärdig behandling. Samtidigt blir det möjligt att rätta till de problem som nuvarande system innebär i olika situationer, t.ex. deltidsproblematiken som utredningen återkommer till i kapitel 4.

Som framgått lämnar utredningen nu inga förslag som påverkar det sjukförsäkringsskydd som studerande har i dag. Däremot har utredningen, mot bakgrund av det stöd som remissinstanserna lämnat, valt att presentera ett utkast till ett förändrat framtida försäkringsskydd för studerande utifrån utredningens samlade bedömning att det inte är möjligt att justera eller bygga ut det nuvarande systemet för SGI-skydd. För att det skall vara möjligt att skapa en ny försäkringsstruktur som utredningen tänker sig, fordras att ett speciellt försäkringssystem skapas för de studerande. Det har inte varit möjligt att presentera en samlad försäkringslösning inom ramen för denna utredning. Således behövs ytterligare avvägningar och analyser av försäkringens utformning. Inte minst behöver kostnadsberäkningar göras för att kunna bedöma nödvändiga avgränsningar.

Utredningen har tagit del av de direktiv som den i september 2002 tillsatta studiesociala utredningen fått (dir. 2002:120). Studiesociala utredningen har i uppdrag att göra en samlad analys av den ekonomiska och sociala situationen för studerande på olika utbildningsnivåer. Det bör vara möjligt att inom ramen för den utredningen fortsätta det arbete som nu påbörjats avseende studerandekollektivet och deras sjukförsäkringsskydd.

3.5 En fristående arbetsskadeförsäkring

Utredningens förslag: En fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad. Nuvarande definition i arbetsskadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte.

3.5.1 Delrapporten

Arbetsskadeförsäkringen frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas.

3.5.2 Remissinstanserna

Remissopinionen är överlag positivt inställd till en fristående arbetsskadeförsäkring, bl.a. kan nämnas Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Försäkringskasseförbundet, Försäkringskassorna i Stockholm och i Skåne och SACO. LO anser att det kan vara bra att frikoppla arbetsskadeförsäkringen från SGI-systemet men kan inte ta ställning förrän ett mer detaljerat förslag presenteras på hur livränteunderlaget skall beräknas. Även TCO kan tänka sig en fristående arbetsskadeförsäkring såvida det inte innebär någon försämring jämfört med dagens regler.

Riksrevisionsverket är tveksamt till om förslaget om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Såväl Statskontoret som Svenskt Näringsliv förespråkar andra försäkringslösningar. Svenskt Näringsliv anser att ersättningsansvaret för olycksfallen bör brytas ut ur den offentliga försäkringen och Statskontoret förordar en förnyad

prövning av möjligheterna att omvandla arbetsskadeförsäkringen till en avtalsförsäkring.

3.5.3 Utredningens bedömning och förslag

Till skillnad från tidigare avsnitt i detta kapitel innehåller detta avsnitt ett förslag som redan nu kan genomföras utan alltför stora ingrepp i regelverket. Arbetsskadeförsäkringen står sedan tidigare på egna ben. Även om beräkningsgrunden för livränta är densamma som för sjukpenning görs redan i dag betydande avsteg från denna när livränteunderlaget skall bestämmas.

Arbetsskadeförsäkringen är en renodlat förvärvsbaserad försäkring. De begränsningar med avseende på skattepliktiga förmåner och semesterersättning som gäller vid beräkning av SGI gäller inte här. Även andra avvikelser förekommer. Livränta utges ofta över lång tid och det kan därför finnas anledning att göra andra överväganden än vid bestämmande av sjukpenningunderlag.

I kapitel 7 återkommer utredningen med ytterligare förslag till ändringar i arbetsskadeförsäkringen. Dessa förslag sammanhänger med den del av utredningens uppdrag som gäller beräkningen av arbetsskadelivränta under förfluten tid. I viss mån berör de föreslagna ändringarna samma lagrum. Utredningen har trots detta valt att redovisa respektive förslag i olika delar av betänkandet för att på det sättet skapa tydlighet beträffande motiven för respektive ändringar.

Kopplingen till SGI-systemet finns i beräkningsreglerna för livränteunderlaget. Reglerna innehåller dock som nämnts en hel del avvikelser från de bestämmelser som styr beräkningen av SGI. En förändring som medför en självständig beräkningsregel kräver således inte några stora ingrepp i försäkringen. Försäkringen står redan i dag på i stort sett egna ben och utgör i princip ett självständigt och avskiljt försäkringssystem.

I en fristående arbetsskadeförsäkring bestäms livränteunderlaget till den årliga inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete som oskadad. Någon begränsning till inkomster i Sverige görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan ersättningsgrundande inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade blivit skadad.

Riksrevisionsverket har uttryckt sin tveksamhet inför förslaget och ifrågasatt om en särskild arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Utredningen har i delrapporten bedömt att anknytningen till SGI i vissa fall medför hinder mot att bestämma livränteunderlaget till den inkomst som den försäkrade skulle ha haft som oskadad. Därtill kommer att förslaget om skilda försäkringsstrukturer vilar på behovet att komma tillrätta med SGI-skyddade tider och att detta förslag inte kommer att kunna genomföras om inte anknytningen till nuvarande SGI slopas i de olika försäkringarna. Utredningen anser att detta utgör skäl nog för att skapa en fristående bestämmelse för beräkning av ersättningsunderlaget för arbetsskadelivränta.

Förändringarna bör kunna genomföras omgående.

4 Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper

4.1 Inledning

Utredningen har i kap. 2 redovisat tre starka skäl för att på sikt ändra nuvarande försäkringsstruktur. Det viktigaste skälet är att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna som i likhet med utredningen vill bygga om skyddssystemet. Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäkringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Det går inte att beakta samtliga principer som styr dagens SGI-skydd utan att skyddsgrupperna utökas kraftigt samtidigt som systemet blir än mer oöverskådligt med stora administrativa svårigheter som följd. Utredningen förordar därför att försäkringssystemet på sikt struktureras om. I föregående kapitel har utredningen ytterligare utvecklat sina tankar om den närmare utformningen av de nya strukturerna.

Ett så omfattande reformarbete som att konstruera en ny försäkringsstruktur kommer emellertid att innebära en stor omställning inom svensk socialförsäkring. En förändring av det här slaget kommer därför att ta tid och kräva ytterligare utredningar, fördjupade analyser och kostnadsberäkningar. I avvaktan på ett sådant arbete anser utredningen att det inte är en framkomlig väg att göra justeringar i det nuvarande systemet. Utredningen är dock medveten om att det finns ett stort tryck att ta in fler grupper i den skyddade kretsen, vilket inte minst framkommit i remissbehandlingen och i utredningens kontakter med olika organisationer och enskilda individer. Dagens system uppfattas som både orättvist och godtyckligt. Varje utvidgning eller justering – hur angelägen den än synes vara – kommer emellertid enligt utredningen att medföra nya rättvise- och gränsdragningsproblem gentemot grupper som hamnar utanför.

Utredningen är mot denna bakgrund inte beredd att nu lämna några förslag till justeringar i skyddssystemet. Emellertid handlar eventuella justeringar till sist om politiska avvägningar. I detta kapitel redovisas därför vilka konsekvenserna blir med justeringar av det nuvarande skyddssystemet för vissa grupper. Syftet är således inte att komma med förslag utan att ge underlag inför kommande ställningstaganden.

De grupper som lyfts fram här är sådana som särskilt omnämns i utredningens direktiv. Utredningen skall nämligen i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som • tar emot ersättning från trygghetsråd • får s.k. postdoktorala stipendier • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen • på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid.

För de första tre grupperna rör det sig i första hand om huruvida de bör omfattas av SGI-skydd eller inte. För den fjärde gruppen – de som kombinerar deltidsstudier med sjukskrivning på deltid – handlar det snarare om skyddets utformning och möjligheterna till ersättning vid sjukdom. En utförlig introduktion till regelverkets effekter för dessa grupper finns i bilaga 2.

Utredningen vill påpeka att det utöver de nu angivna grupperna finns flera andra som kan ha – mer eller mindre – berättigande krav på att ingå i den skyddade kretsen. Som exempel kan nämnas studerande utan statligt studiestöd och doktorander som inte får statligt bidrag. Det är också viktigt att poängtera att varje eventuell utvidgning bör bygga på en klart definierad princip. Som framgått i kap. 2 saknas det en gemensam grund för dagens SGI-skydd. De principer som utredningen har kunnat definiera är inte heller rangordnade. Det är därför viktigt att ha klart för sig inte bara vilken princip utvidgningen bygger på utan också hur den definieras.

4.2 Ersättning från trygghetsråd

Utredningens bedömning: Det finns flera och väl motiverade skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämför-

bar aktivitet. En eventuell utvidgning bör bygga på principen om anknytning till förvärvslivet.

Vad som talar emot en utvidgning är de generella invändningar som finns mot utvidgningar över huvudtaget, dvs. administrativa och ekonomiska skäl.

Arbetstagare som omfattas av omställningsavtal kan få olika former av stöd från trygghetsråd/stiftelse, t.ex. avgångsersättning och omställningsstöd. Avgångsersättning är en inkomstutfyllnad och beräknas i regel med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön eller månadsbidrag till försörjningen vid praktik, utbildning eller vid start av eget företag.

Trygghetsrådet TRR, Trygghetsstiftelsen och Trygghetsrådet TRS fattade år 2002 totalt ca 1 940 nya beslut om ekonomiskt stöd för studier, start av eget företag, praktik och omskolning. Månadsbidrag/studielön vid studier var den vanligaste stödformen. Ca 1 620 personer nybeviljades ett sådant stöd. Nämnda trygghetsråd hanterar 89 procent av alla arbetstagare som omfattas av trygghetsavtal.

En person som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet omfattas enligt nuvarande bestämmelser av SGI-skydd på samma sätt som övriga arbetslösa. Den som däremot studerar med utbildningsstöd från trygghetsråd – och inte uppfyller villkoren för studier inom eget yrkesområde – omfattas inte av SGI-skydd. Frågan uppkommer om skyddskretsen skall utvidgas till att även omfatta dessa situationer.

Syftet med stöd från trygghetsavtal är att underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Avtalen kan därmed sägas utgöra ett komplement till de offentliga arbetsmarknadsåtgärderna. Det finns således en stark koppling till arbetslinjen. En statlig utredning har också konstaterat att omställningsavtalen har flera positiva samhällsekonomiska effekter. Utredningen bedömer att dessa personer är arbetslösa, men på grund av studierna kan de inte uppfylla villkoren för SGI-skydd under arbetslöshet. Dessa personer har alltså i regel en nära anknytning till förvärvslivet. Mot denna

1 Jfr betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59)

bakgrund kan det finnas skäl att utvidga skyddskretsen med dessa grupper med hänsyn till principen om anknytning till förvärvslivet.

Det som också kan tala för en utvidgning är att det därmed uppstår ett samband mellan avgift och förmån. Trygghetsråden är nämligen i dag skyldiga att betala socialavgifter för det stöd som betalas ut under t.ex. studier och stödet är även skattepliktigt för den enskilde. I samband med remissbehandlingen av utredningens delrapport påpekade också flera remissinstanser att dagens ordning var både orättvis och otillfredsställande. Som exempel kan nämnas att Riksskatteverket anser att det bör vara naturligt att mottagaren av ett omställningsstöd omfattas av sjukförsäkringen.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det kan finnas flera och välgrundande skäl för att utvidga den nuvarande skyddskretsen till att även omfatta personer som uppbär ekonomiskt stöd från trygghetsråd för studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet.

Det som kan tala emot en utvidgning är de generella invändningar som enligt utredningen finns mot utvidgningar överhuvudtaget, dvs. administrativa och ekonomiska skäl.

4.3 Postdoktorala studier

Utredningens bedömning: Det finns skäl som talar för att skyddsbestämmelserna bör utvidgas till att omfatta personer som bedriver postdoktorala studier. I många fall bedrivs studierna med anknytning till förvärvslivet. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet kan det också hävdas att en utvidgning kan motiveras med principen om det livslånga lärandet.

De skäl som talar emot en utvidgning är – utöver administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader – att lösningen inte tar hänsyn till rättvise- och gränsdragningsproblematiken för de stora grupper som inte skulle omfattas av en utvidgning.

För närvarande disputerar ca 1 800 forskare årligen och får doktorsexamen. Av dessa går knappt 20 procent – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med stipendier som

inte beskattas. Behörig att få stipendium är en person som avlagt doktorsexamen. Syftet med postdoktorala studier är att forskare skall få möjlighet att förkovra sig vid en vetenskaplig institution på annan ort för att därigenom få nya – vanligen internationella – forskningserfarenheter.

Stipendier för postdoktorala studier betraktas inte som inkomst av eget arbete och något anställningsförhållande existerar inte. Allmänt sett har stipendier en synnerligen svag ställning inom socialförsäkringen. Stipendier för utbildnings- och forskningsändamål är avgiftsbefriade hos källan (stipendiegivaren) och även hos mottagaren (stipendiaten). Stipendiebeloppen generar alltså inte i något led intäkter till socialförsäkringssystemet. Därmed utgör inte stipendium grund för anspråk på t.ex. sjukpenning eller pensionsersättning.

Postdoktorala studier kan omfattas av SGI-skydd om de bedöms som studier inom eget yrkesområde. Vägledning kan här hämtas från en omfattande rättspraxis. Frågan om postdoktorala studier kan utgöra studier inom eget yrkesområde har dock inte prövats i högsta instans. Enligt två avgörande från Kammarrätten i Stockholm har postdoktorala studier utomlands ansetts som studier inom eget yrkesområde. Domarna har emellertid såvitt utredningen erfarit inte medfört att försäkringskassorna generellt ändrat sin tillämpning. Enligt kassornas bedömning anses postdoktorala studier i regel inte utgöra studier inom eget yrkesområde. Rättsläget är således oklart.

Dagens skyddsbestämmelser medför sammantaget att personer som bedriver postdoktorala studier riskerar att förlora sin SGI. Kammarrättsdomarna indikerar visserligen att postdoktorala studier redan i dag i många fall torde kunna bedömas som studier inom eget yrkesområde. Om någon är ledig från sin anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGIskydd under hela studietiden. Är personen inte ledig från någon anställning för postdoktorala studier inom det egna yrkesområdet gäller SGI-skydd i högst ett år.

Mot bakgrund av att frågan inte har prövats i högsta instans, och att senare skrivelser påtalar fortsatta problem, synes emellertid vissa oklarheter finnas i tillämpningen. Fråga uppkommer därmed om det kan finnas förutsättningar att utvidga skyddskretsen till att

2 Jfr Riksförsäkringsverkets rättslägesanalys (RFV Anser 1997:6) 3 Mål nr 2051-1996 och 3168-1996

även omfatta postdoktorala studier och reglera detta i lagstiftningen.

Det som talar för en utvidgning i dessa fall är att postdoktorala studier får anses bedrivas med anknytning till förvärvslivet. Detta visar bl.a. de nämnda kammarrättsdomarna. Syftet är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Utredningen har erfarit att det inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses nästintill obligatoriskt att lämna landet för postdoktorala studier för att fortsätta en forskarkarriär. Utöver principen om anknytning till förvärvslivet går det också att hävda att en utvidgning kan ske i enlighet med principen om det livslånga lärandet.

Enligt utredningen finns det emellertid skäl som kan tala emot en utvidgning, utöver vad som tidigare anförts om administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader. Studier med stipendier bedrivs inte enbart inom det postdoktorala området. En omfattande flora av stipendier, både inom det statliga och icke-statliga området, finns att söka för t.ex. högskolestudier inom och utom Sverige. Som exempel kan nämnas de ca 150 000 personer som studerar vid högskolor och universitet utan statligt studiestöd. Vissa av dessa finansierar sina studier med stipendier och omfattas inte heller av några skyddsbestämmelser, såvida de inte uppfyller kriterierna för studier inom eget yrkesområde. Antalet disputerade forskare som går vidare med stipendiefinansierade postdoktorala studier uppgår för närvarande till ca 350 personer per år. Om skyddskretsen utvidgades till att enbart omfatta postdoktorala studier skulle dessa få ett specifikt författningsreglerat SGI-skydd medan andra, betydligt större grupper, skulle vara fortsatt skyddslösa.

Beroende på hur studerande definieras kan skyddstider för postdoktorala studier få sin lösning i den tidigare nämnda standardförsäkringen för studerande, som på sikt kan komma att införas som en del av ny försäkringsstruktur.

4.4 Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen

Utredningens bedömning: Förtroendevalda utför en samhällsnyttig verksamhet och det kan därför finnas skäl att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet.

Det som talar emot en utvidgning är att det kan medföra att skydd inte bara kan motiveras vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Utformningen av SGI-skyddet skulle därmed vidgas och komma att avvika från huvudprincipen för dagens skyddsbestämmelser. Konsekvensen kan bli nya gränsdragnings- och rättviseproblem. Mot utvidgning kan också finnas generella invändningar i form av ökade kostnader och administrativa svårigheter.

Ersättning från förtroendeuppdrag ses enligt lagen om allmän försäkring som inkomst av eget arbete. De förtroendevaldas ersättningar och arvoden ingår därmed i underlaget för deras SGI. Om den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan detta medföra att den förtroendevaldes SGI sänks, vilket i sin tur påverkar nivån på t.ex. sjukpenning och föräldrapenning.

Kommundemokratikommittén föreslår att den inkomst som den förtroendevalde uppbar innan uppdraget påbörjades skall hållas vilande under den tid uppdraget fullgörs. Sjukpenning skall beräknas efter den förtroendevaldes totala aktuella inkomst under den period som uppdraget pågår. Detta även i de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten. Föräldrapenning skall emellertid beräknas efter den vilande SGI:n om denna är högre. Skyddsregeln blir tillämplig endast i det fall någon får lägre inkomst på grund av förtroendeuppdraget och dessutom måste avstå från uppdraget för vård av barn. Skyddsregeln blir även tillämplig på det sättet att den vilande SGI:n – om denna är högre – aktiveras när förtroendeuppdraget avslutats.

Den övergripande utgångspunkten för skyddsbestämmelserna om SGI är som framgått att den försäkrades ställning inte bör försämras när han eller hon ägnar sig åt aktiviteter som regeringen

4 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring 5 SOU 2001:48, s. 506 f

av olika skäl bedömt som skyddsvärda. Förtroendevalda får anses utföra en samhällsnyttig verksamhet. Av detta skäl kan det finnas anledning att överväga en utvidgning av skyddskretsen med hänsyn till principen om samhällsnyttig verksamhet.

Utredningen bedömer emellertid att det också kan finnas flera skäl som talar mot en utvidgning i dessa fall. Den viktigaste invändningen är att en eventuell utvidgning skulle kunna komma att avvika från huvudprincipen för skyddsbestämmelserna. Utformningen av dagens skyddsbestämmelser innebär att det går att hävda att en huvudprincip för att skyddsbestämmelserna överhuvudtaget skall kunna komma i fråga är att den försäkrade individen helt eller delvis saknar inkomst av arbete. Skyddssituationerna inträder när en individ avstår från förvärvsarbete för någon annan aktivitet än arbete i Sverige. Föräldraledighet, studier och arbetslöshet är exempel på situationer när SGI är skyddad mot sänkning.

För närvarande kan endast en grupp som avstår från förvärvsarbete för annat arbete omfattas av SGI-skydd, nämligen biståndsarbetare. Biståndsarbetare anses som bosatta i Sverige under utlandsvistelsen och har rätt att få tillbaka sin SGI vid återkomsten till Sverige. Biståndsarbetaren omfattas dock inte av den svenska arbetsbaserade försäkringen under uppdraget utomlands. Det innebär att inkomsterna utomlands inte ingår i underlaget för SGI. Vid sjukdom under utlandsvistelsen betalas inte heller sjukpenning ut. För den som arbetar i Sverige, t.ex. i ett nytt arbete med lägre inkomst, finns inget motsvarande SGI-skydd.

En utvidgning av skyddskretsen till förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen skulle därför kunna medföra att ett SGI-skydd inte bara inträder vid förvärvsavbrott utan också vid ett arbete med lägre inkomst. Därmed har SGI-skyddets utformning fått en ny vidare innebörd. En utvidgning kan också medföra att förtroendevalda får ett bättre skydd än andra försäkrade som avstår från sitt ordinarie arbete för att utföra ”samhällsnyttig” verksamhet. Därmed kan det uppstå nya gränsdragnings- och rättviseproblem. Även här kan man hävda generella invändningar i form av administrativa svårigheter och ökade försäkringskostnader.

Utredningen noterar att problemet främst får anses vara att den förtroendevalde inte ges tillräcklig kompensation av kommun eller landsting. Det kan därför finnas skäl att förorda att frågan i första

6 2 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen

hand bör lösas där och inte genom en utvidgning av skyddsreglerna.

4.5 Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid

Utredningens bedömning: Reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i lagen om allmän försäkring och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga vilket medför flera negativa konsekvenser.

Det är i första hand två grupper som hamnar mellan systemen. Den första gruppen är personer som är sjukskrivna och antingen anställda eller arbetslösa men vill förena fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Problemen för denna grupp kan lösas genom att reglerna i lagen om allmän försäkring ändras. Det finns både för- och nackdelar med en sådan ändring.

Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill och kan studera på halvtid. För denna grupp sammanhänger problemen närmast med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom och bör kunna lösas inom detta system.

Den fjärde av de grupper som nämns i utredningens direktiv är personer som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. Till skillnad från övriga grupper som behandlas i detta kapitel handlar det här inte om en utvidgning av skyddskretsen utan snarare om skyddets utformning och möjligheten till ersättning vid sjukdom.

SGI-reglerna och reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet är konstruerade för personer som antingen är sjuka eller studerar. Kombinationer är inte möjliga. Utredningen har erfarit att dessa regler medför flera negativa konsekvenser. Som exempel kan nämnas att den som på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande SGI:n eftersom denna endast aktiveras när personen avbryter sina studier helt. Motiven till denna utformning framgår inte på ett tydligt sätt av lagens förarbeten.

Såväl sjukförsäkringssystemet som det nya studiemedelssystemet är i övrigt flexibelt utformade och erbjuder personer som omfattas av systemen goda möjligheter att på skilda sätt kombinera olika trygghets- och förmånssystem samtidigt.

Utredningen förordar inte nu några omedelbara förändringar när det gäller denna problematik. Skälet är främst att utredningen bedömer att det på sikt blir nödvändigt att genomföra förändringar av försäkringsstrukturen. Då blir det även aktuellt att se över reglerna i studiestödssystemet om rätt till studiestöd under sjukdom i samband med utvecklingen av utredningens alternativ om en standardförsäkring för studerande eller någon annan sammanhållen lösning av försäkringsskyddet för denna grupp. I det följande resoneras i stället översiktligt kring problematiken och vilka lösningar eller justeringar som kan vara möjliga inom ramen för nuvarande system. Syftet är – liksom för övriga avsnitt i detta kapitel – att ge underlag inför kommande ställningstaganden. För en närmare beskrivning av dagens bestämmelser hänvisas till bilaga 2.

Om reglerna bör ändras finns det enligt utredningen i princip två övergripande alternativ. Antingen ändras reglerna om vilande SGI och studietids-SGI i lagen om allmän försäkring eller också ändras reglerna om sjukförsäkringsskydd inom studiemedelssystemet och liknande system. Naturligtvis går det även att överväga förändringar inom båda systemen.

Utredningen har i första hand identifierat två grupper som synes ha behov av att förena partiell sjukskrivning med partiella studier och som hamnar mellan de två systemen. Den första gruppen är personer som har en anställning eller står till arbetsmarknadens förfogande och som är sjukskrivna men vill förena en fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier. Den andra gruppen är personer som t.ex. studerar på heltid men blir halvt sjukskrivna och vill – och kan – studera på halvtid.

Problemen för den första gruppen kan lösas genom att reglerna om SGI ändras på ett sätt som gör det möjligt att låta SGI bli vilande endast i den omfattning som den försäkrade studerar. Vidare kan reglerna om studietids-SGI ändras på ett sätt som innebär att en sådan fastställs enbart när studierna har samma omfattning som det arbete som ligger till grund för SGI:n. Utredningen bedömer att det kan finnas flera skäl som talar för en sådan förändring av regelverket. Som exempel kan nämnas att regeringen har uttalat att fokus i större utsträckning måste ligga på människors arbetsförmåga än på deras arbetsoförmåga. Därför skall bl.a.

möjligheterna till deltidssjukskrivning prövas i större utsträckning. En förändring som skulle göra det möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning skulle vara i linje med detta synsätt.

Ett annat motiv för att göra regelverket mer flexibelt kan vara att detta underlättar rehabiliteringsarbetet. Den enskildes eget ansvar för sitt tillfrisknande och sin rehabilitering betonas i olika sammanhang. En ökad flexibilitet utgör ett stöd för den som gör ansträngningar att bryta en långvarig sjukskrivning eftersom studier ofta kan vara en väg tillbaka till arbetslivet. Det har också påtalats av bl.a. Riksförsäkringsverket som anger att nuvarande regler innebär problem, i synnerhet ur rehabiliteringssynpunkt. Skrivelser har inkommit till regeringen från bl.a. flera försäkringskassor och kuratorer vid Komvux med begäran om lagändring. Också flera remissinstanser har efterfrågat en lösning på problemen.

Det kan också framstå som stötande att den som anstränger sig att för att återkomma i arbete och för detta påtar sig ett visst kostnadsansvar inte kan få någon ersättning från sjukförsäkringen. Trots att arbetsförmågan bedöms som nedsatt på grund av sjukdom kan inte någon ersättning lämnas. Sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Det kan därför hävdas att nuvarande regelverk innebär att en försäkrad underkompenseras.

Som synes kan det finnas flera skäl att ändra reglerna i lagen om försäkring. Utredningen konstaterar emellertid att det även finns skäl som talar emot en ändring av dagens regler. Den främsta invändningen är att möjligheterna att rehabilitera den försäkrade, i motsats till vad som vanligen anförs, kan försämras. Det kan nämligen finnas en risk för att man på detta sätt underlättar rehabilitering i de fall den försäkrade accepterar att göra det på minst halvtid men inte på heltid. Det kan därvid uppstå många och svåra avgränsningsfrågor när det gäller prövning av arbetsförmågan och den fortsatta rehabiliteringen om man stannar för att lösa denna fråga utan en noggrann genomlysning av hela problemkomplexet. Genom rehabiliteringsreformen 1992 genomfördes stora förändringar som kom att begränsa omfattningen av de rehabiliteringsåtgärder som kan ske med stöd av sjukförsäkringen. Begränsningarna gällde inte bara omfattningen i tid utan även de åtgärder som kunde vidtas. Särskilt begränsades möjligheterna till studier på högskolenivå. Frågan om en sådan regelförändring som förutsätts här bör därför sättas in i sitt sammanhang.

7 Enligt förslag i prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet

Det bör vidare uppmärksammas att en regelförändring som möjliggör en övergång från hel sjukskrivning till partiell för den som inte kan arbeta på grund av sjukdom avviker från synen på deltidsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen (jfr bilaga 2). Därtill kommer svårigheterna att kontrollera rätten till den fortsatta sjukpenningen. Det kan komma att krävas kontrollmekanismer som bevakar att omfattningen av studierna inte blir större än som förutsätts vid den arbetsoförmåga som angetts.

Ett annat skäl som kan tala mot en förändring av dagens regler är att det inte enbart är studerande som har vilande SGI (jfr bilaga 2). Förändringar i dessa regler kan därför komma att få återverkningar när det gäller andra grupper trots att det för dessa inte finns några tydliga problem med nuvarande regler. Enligt nuvarande bestämmelser är SGI skyddad mot sänkning oavsett i vilken omfattning en person studerar. Studerar t.ex. någon som tidigare arbetat heltid endast på halvtid med studiestöd behöver alltså inte personen omfattas av SGI-skydd på den andra halvan. I så måtto är nuvarande skyddsbestämmelser vid studier förmånliga för den enskilde. Om SGI skulle kunna göras endast delvis vilande blir konsekvensen att personen för resterande tid – för att skydda sin SGI – måste omfattas av något annat skydd, t.ex. vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta innebär en skärpning av skyddsbestämmelserna. I detta sammanhang bör nämnas att nivåerna inom den allmänna försäkringen inte överensstämmer med nivåerna för studiefinansiering. Rekryteringsbidrag kan t.ex. beviljas med 20 procent av heltidsomfattning. Med nuvarande nivåer inom den allmänna försäkringen torde det – vid bedömningen av om en person omfattas av SGIskydd – i vissa fall krävas förändringar i skyddsbestämmelserna. I annat fall kan förhållanden som den enskilde inte själv kan råda över innebära att SGI sänks.

Som framgått kan det finnas både för- och nackdelar med att förändra regelverket för den första gruppen, dvs. sjukskrivna som har en anställning eller är arbetslösa. När det gäller den andra gruppen – studerande som blir sjukskrivna – bedömer utredningen att problemen närmast sammanhänger med utformningen av reglerna för rätt till studiestöd vid sjukdom. Problemen kan i dessa fall t.ex. lösas genom att studerande får rätt till studiestöd även vid partiell studieoförmåga. Det kan övervägas att införa en rätt till studiestöd om studieförmågan är nedsatt med minst hälften. För en studerande skulle det innebära att studiemedel utbetalas med fullt heltidsbelopp, men att kraven på studieresultat för fortsatta studie-

medel halveras och att endast halva tiden räknas in vid beräkning av den längsta tid under vilken man kan få studiestöd. Vid längre sjukperioder kan hälften av studielånet avskrivas för tiden efter den 30:e sjukdagen.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en särskild studerandeförsäkring på sikt – helt eller delvis – skulle kunna lösa problemen för dessa grupper. Fram till dess är det som framgått redan i dag möjligt att, utifrån politiska avvägningar, genomföra vissa justeringar för deltidsstuderande antingen i sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet eller i SGI-reglerna i lagen om allmän försäkring.

5 Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m.

5.1 Inledning

I direktiven anges att utredningens översyn även skall innefatta den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. Denna beräkningsmodell är exklusiv för föräldraförsäkringen. En introduktion till nuvarande bestämmelser om föräldrars SGI-skydd och den särskilda beräkningsgrunden finns i bilaga 3.

Nuvarande regler innebär i korthet att en förälder får behålla sin sjukpenningrundande inkomst (SGI) under ett år. Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenningförmån eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

En förälder som före barnets födelse arbetade heltid kan därmed behålla en SGI beräknad på inkomsten i detta arbete under flera år. Detta gäller även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning som svarar mot inkomsten i det tidigare arbetet (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad efter när inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Utredningen av SGI-skyddet är dessutom enligt uppgift den del i försäkringskassornas SGI-hantering som tillhör de mera betungande. Därtill kommer att tillämpningen inte heller är likformig över landet.

5.2 Förlängning av SGI-skydd och särskild beräkningsgrund m.m.

Utredningens förslag: SGI-skyddet efter barnets födelse förlängs med ett halvår. Motsvarande ändring görs vid adoption av barn. SGI-skyddet vid vård av barn skall också gälla föräldrar som saknar ett arbete.

Efter det att barnet uppnått ett och ett halvt års ålder skall samtliga förmåner utom föräldrapenning beräknas efter den SGI som kan fastställas på den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.

Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet uppnått två och ett halvt års ålder. Följdändringar görs för situationer när en kvinna är gravid på nytt och vid adoption av barn.

I förarbeten till den nuvarande lagstiftningen framhöll regeringen att det inte är rimligt att en förälder som efter barnets ettårsdag mera stadigvarande minskat sin arbetstid kan få andra förmåner än föräldrapenning beräknad efter en SGI som baseras på ett arbete i större omfattning än det som faktiskt utfördes.

Nuvarande tillämpning efter barnets ettårsdag har således avlägsnat sig från vad som ursprungligen var avsett. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning efter barnets ettårsdag saknar därför numera praktisk betydelse. Utredningen anser sammantaget att det finns skäl att se över nuvarande regler.

Föräldrar är vanligtvis lediga för vård av barn under den längre tid som föräldraledighetslagen medger och strävar därför att med hjälp av uttag av föräldrapenning täcka upp tiden för ledigheten och därmed bibehålla sjukpenningskyddet även efter ettårsdagen. Detta medför att försäkringskassorna får ägna stora resurser åt att administrera sådana uttag.

Riksförsäkringsverket (RFV) har i sitt remissvar på utredningens delrapport tagit upp frågan om de problem som uppkommer i samband med prövningen av SGI-skyddet för föräldralediga efter barnets ettårsdag. RFV anser att den frågan är prioriterad och bör lösas så snart det är möjligt. Enligt RFV skulle problemen till

1 Prop. 1984/85:78 Förbättringar inom föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen s. 80.

största delen lösas om SGI-skyddet förlängs till dess att barnet fyller två och ett halvt år.

Enligt utredningens uppfattning har RFV främst praktiska skäl för sitt förslag. De flesta föräldrar har enligt nuvarande uttagsmönster tagit ut nästan alla av föräldrapenningdagar när barnet uppnått två och ett halvt års ålder. RFV anser att man genom att utöka skyddstiden i stort sett eliminerar föräldrarnas möjligheter men också behov av att utöka skyddstiden genom uttag av föräldrapenning. Därigenom uppnår man också lättnader för försäkringskassorna i deras arbete med SGI-utredningar. Utredningen befarar att en sådan förändring kan medföra att föräldrarna förändrar sitt uttagsmönster och vinnlägger sig om att spara sina dagar längre för att kunna använda dem efter det att barnet uppnått två och ett halvt års ålder. Problemen som uppkommer när man varvar arbete med föräldrapenninguttag skulle då återkomma. Detta reser förmodligen nya krav på ytterligare förlängning av SGI-skyddet. Enligt utredningens mening är det bättre att knyta SGI-skyddet till en tidsperiod som ansluter till en allmän rätt till ledighet vid barns födelse.

Utredningen föreslår att SGI-skyddet för vård av barn anpassas till bestämmelserna i 5 § föräldraledighetslagen (1995:584) om hel föräldraledighet utan krav på att föräldrapenning tas ut. I föräldraledighetslagen anges att en förälder har rätt till hel ledighet för vård av barn fram till dess barnet är ett och halvt år. En förändring som innebär ett återinförande av den tidigare rätten att behålla SGIskyddet fram till dess att barnet uppnått ett och halvt års ålder ligger därför nära till hands.

Reglerna om SGI-skydd i lagen om allmän försäkring bör inte heller stå i strid med arbetsrättens regler om hel föräldraledighet. Föreslaget ansluter också till de grundläggande principer som utredningen anser bör gälla för rätten att behålla ett sjukpenningskydd trots att förvärvsarbete inte utförs. Föräldraledighetslagen ingår som en väsentlig del i dagens arbetsrättsliga regelverk och utgör ett betydelsefullt instrument i arbetet för jämställdhet i arbetslivet. En föräldraledig person får också anses ha kvar samma anknytning till förvärvslivet som tidigare under den tid som regleras i föräldraledighetslagen, vilket motiverar en anpassning av SGI-skyddet till samma tid.

Förslaget omfattar även dem som inte har förvärvsarbete. Således bör även studerande omfattas av detta SGI-skydd. Alla föräldrar garanteras därmed en likvärdig behandling i skyddshänseende efter

barnets födelse. Motsvarande förändring görs när det gäller adoption av barn. Detta innebär att SGI inte får sänkas om mindre än ett och ett halvt år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Nuvarande tillämpning uppställer inte något krav på att föräldrarna faktiskt tar ut föräldrapenning för att omfattas av SGI-skydd. Någon förändring i denna del är inte avsedd.

När reglerna om SGI-skydd t.o.m. barnets ettårsdag infördes var det vanligt att en förälder tog ut merparten av dagarna i en direkt följd efter barnets födelse. Numera sker uttaget efter ett något förändrat mönster. Flera föräldrar sparar föräldrapenningdagar till senare tidpunkter och alternerar mellan arbete och vård av barn. Den svenska föräldraförsäkringen är och bör vara flexibel i syfte att ge familjer med olika villkor möjlighet till tid med barnen efter var och ens behov. Den femte förmånsnivå motsvarande en åttondels förmån som infördes den 1 januari 2002 syftade bl.a. till att ytterligare öka flexibiliteten inom föräldraförsäkringen.

En förlängning av den tid då en förälder kan behålla sitt SGIskydd ökar föräldraförsäkringens flexibilitet och föräldrars möjligheter att allt efter det egna behovet kombinera arbete och föräldraledighet. Förändringen innebär även att flera föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av sina föräldrapenningdagar inom tidsramen för SGI-skyddet. Flera kommer att ha återgått i förvärvsarbete, vilket kommer att underlätta för försäkringskassornas administration. Förslagen medför ändringar i 3 kap. 5 § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

I samband med att tiden för sjukpenningsskyddet vid föräldraledighet begränsades till ett år efter barnets födelse infördes den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning. Samtidigt fick föräldrarna rätt att disponera över uttaget av föräldrapenningen fram till dess barnet fyllde åtta år eller avslutade första skolåret. Syftet var att främja flexibiliteten i föräldraförsäkringen och bereda föräldrarna möjlighet att anpassa uttaget av föräldrapenning efter var och ens behov. Som framgår ovan föreslår utredningen alltså att SGI inte sänks under den tid som en förälder helt eller delvis vårdar barn, dock längst till dess barnet fyller ett och ett halvt år. För tid därefter bör samtliga SGI-förmåner – förutom föräldrapenning – beräknas enligt den SGI som fastställs på grundval av den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.

2 Prop. 2000/01:44 Föräldraförsäkring och föräldraledighet s. 26 f.

Någon anledning att med denna förlängning avskaffa den särskilda beräkningsgrunden uppkommer inte. Denna speciella beräkningsgrund för föräldrapenning bör dock förlängas i motsvarande mån och gälla till dess barnet passerat två och ett halvt år. Föräldrarna garanteras således en bibehållen rätt till föräldrapenning enligt den ursprungliga högre nivån under två och ett halvt år även om någon av dem övergår till att arbeta deltid eller att helt vara hemma med barnet.

På samma sätt som gäller idag bör föräldrapenningen även fortsättningsvis beräknas efter den särskilda beräkningsgrunden om kvinnan är gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått två år och tre månaders ålder. Detsamma bör gälla vid adoption av barn som sker inom tre år efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.

Förändringarna innebär alltså att även tidsgränsen för den särskilda beräkningsgrunden förskjuts från två år till två och ett halvt år. Motsvarande anpassningar görs i de situationer som omnämnts i föregående stycke. Förändringarna är delvis en följd av förlängningen av SGI-skyddet för vård av barn. Det finns emellertid även andra skäl.

Den förlängda tidsperioden innebär att småbarnsföräldrar får utsträckt tid att förena familjebildning med arbete och studier utan att riskera rätten till tidigare föräldrapenningnivå och att på nytt behöva kvalificera sig för högre föräldrapenning Enligt utredningens mening ligger förändringen i linje med samhällsutvecklingen.

På annan plats i detta betänkande har alternativet med en fristående föräldraförsäkring behandlats. Den förlängda tidsperioden innebär inget avsteg från de tankar som utvecklats där utan kan utgöra ett steg i riktning mot en sådan fristående föräldraförsäkring.

Förändringarna innebär ett lagtekniskt förmånligare föräldrapenningskydd samtidigt som beräkning av annan ersättning som baseras på SGI närmare ansluter till faktiskt inkomstbortfall. Förslagen innebär ändringar i 4 kap. 6 § sista stycket AFL.

Enligt nuvarande praxis kan SGI ändras under pågående sjukperiod om det kan anses styrkt att den försäkrade, om han eller hon inte hade varit sjuk, hade arbetat i en annan, större omfattning. Någon ändring av denna praxis om ändring av SGI föreslås inte.

Förslagens konsekvenser redovisas i kap. 9.

6 Anpassning av SGI under skyddad tid

6.1 Inledning

Utredningen skall enligt sina direktiv se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. Reglerna innebär i korthet att den försäkrade individen har rätt att – under den tid som hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är skyddad – få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet. Situationer när anpassning får ske regleras i huvudsak i Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. För några skyddssituationer regleras denna möjlighet i lag eller har stöd i förarbetena. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsinkomst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad har bl.a. medfört att dessa regler kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. Bestämmelserna medför stora administrativa svårigheter för handläggarna på försäkringskassan och upplevs också som orättvisa av framförallt egenföretagare och arbetslösa.

I det följande presenteras en problembeskrivning innan utredningen utvecklar sina överväganden och förslag. En introduktion till dagens bestämmelser finns i bilaga 4.

6.2 Problembeskrivning

Utredningens bedömning: Bestämmelserna om att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) får anpassas efter löneutvecklingen inom individens yrkesområde uppfattas som alltmer otidsenliga.

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar, vilket bl.a. medför att många individer inte har kvar förankringen i sitt yrkesområde. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar.

SGI:n anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös. Detta upplevs som orättvist av framförallt egenföretagare och arbetslösa eftersom de i regel missgynnas.

Även anställda kan i vissa fall drabbas eftersom dagens regler inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Sjuka och föräldralediga kan därmed gå miste om retroaktiv ersättning om de inte kompenseras särskilt av arbetsgivaren.

Dagens regler medför stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare. Utredningarna är tidskrävande, bl.a. för att det är svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en person som kanske under en längre period har saknat arbete och inte heller har anknytning till något yrkesområde.

6.2.1 Inledning

Möjligheterna att anpassa SGI efter löneutvecklingen inom den enskilde individens yrkesområde lades fast vid en tidpunkt då de flesta försäkrade hade en anknytning till ett yrkesområde. Det var inte heller några större problem att få information om hur mycket en person skulle ha fått vid olika löneförhandlingar. Löneutrymmet i form av generella tillägg bestämdes på central nivå mellan fackföreningarnas och arbetsgivarnas centralorganisationer. Individuell lönesättning var ovanlig. Utvecklingen har därefter medfört att bestämmelserna i många fall uppfattas som otidsenliga. I sin problembeskrivning har utredningen identifierat följande centrala problemområden:

– ett förändrat arbetsliv – arbetslösa och egenföretagare missgynnas – retroaktiv anpassning är inte möjlig – administrativa svårigheter.

6.2.2 Ett förändrat arbetsliv

Arbetslivet har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet. Teknikutveckling, arbetslöshet, lösligare anställningsformer och nya former för arbetsorganisering m.m. har medfört att gamla mönster på arbetsmarknaden stöps om och formeras på nytt. En allt rörligare arbetsmarknad medför också att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt.

Inom de fackliga organisationerna har det vidare skett en decentralisering från central nivå till förbundsnivå. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa.

6.2.3 Arbetslösa och egenföretagare missgynnas

SGI anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös. Detta medför att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig.

En person som är anställd får i regel sin SGI anpassad efter sin faktiska löneutveckling som framgår av avtal mellan individen, arbetsgivaren och aktuellt fackförbund. I dessa fall kan försäkringskassan beakta både generella och individuella löneökningar. Generella löneökningar omfattar alla inom ett avtalsområde – t.ex. att alla garanteras en ökning på 200 kr per månad (individgaranti). Individuella löneökningar avser sådana lönepåslag som är direkt kopplade till individen.

En försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning – dvs. egenföretagare – kan inte få sin SGI anpassad

1 Jfr RFV:s vägledning (2002:4) och allmänna råd (RAR 2002:2) och bilaga 4

eftersom hans eller hennes SGI baseras på en skatterättslig nettointäkt och inte på lön. Detta gäller även om egenföretagaren avvecklat sitt företag och omfattas av SGI-skydd vid t.ex. arbetslöshet. En aktiebolagsdelägare som arbetar i bolaget och uppbär lön kan däremot få sin SGI anpassad efter en skälighetsbedömning med ledning av de tre senaste årens taxerade löneuttag. En sådan person behandlas som en arbetstagare i förhållande till bolaget.

Arbetslösa kan under vissa omständigheter få en skyddad SGI anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. Enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) uppfattning kan endast generell löneutveckling påverka arbetslösas SGI. Domstolspraxis är däremot splittrad. Regeringsrätten har inte prövat frågan men det finns flera fall från kammarrätten. Vissa avgöranden bedömer i likhet med RFV att SGI:n skall anpassas efter generella löneökningar. Finns inga individgarantier kan SGI inte alls anpassas för den som är arbetslös. Andra avgöranden bedömer att anpassning skall ske efter en sorts genomsnittlig löneutveckling. Den ökande förekomsten av sifferlösa avtal och avtal som saknar individgarantier, vilket är särskilt vanligt bland tjänstemän och akademiker, gör att det går att ifrågasätta den tillämpning som säger att endast generella lönetillägg kan beaktas för arbetslösa. Domstolarnas olika uppfattningar om hur SGI skall anpassas för arbetslösa har skapat oklarheter i tillämpningen. Enligt vad utredningen har erfarit tillämpar också försäkringskassorna reglerna på olika sätt.

6.2.4 Retroaktiv anpassning är inte möjlig

Dagens bestämmelser om anpassning av SGI efter löneutveckling fungerar utan större problem i de ersättningsfall där individen har en anställning. SGI anpassas då till den nivå som framgår av ett nytt undertecknat löneavtal, dvs. till faktisk löneutveckling. Det finns emellertid vissa problem även för anställda. Enligt dagens regler får nämligen SGI:n anpassas först fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas och inte fr.o.m. den dag ett nytt avtal gäller. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det alltså inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. Om inte arbetsgivaren betalar ut en retroaktiv ersättning till den sjuk- eller föräldralediga missgynnas denne i förhållande till en kollega som är kvar i arbete och som får en sådan retroaktiv ersättning.

2 Jfr bilaga 4

Dessa förhållanden har kritiserats från flera håll, inte minst av de fackliga organisationerna. De har bl.a. framhållit att sjukförsäkringsavgiften tas ut på löneutbetalningar för hela den retroaktiva tiden. Även socialförsäkringsutskottet anser att regeringen bör överväga en ändring under förutsättning att det är administrativt möjligt.

I sammanhanget kan också påpekas att det finns ytterligare ett problem för anställda i samband med längre ersättningsfall. Utredningen har nämligen erfarit att föräldralediga eller långvarigt sjukskrivna kan missgynnas vid lönerevisionerna. I vissa fall omfattas personen överhuvudtaget inte av någon lönerevision förrän han eller hon återgått i arbete. Detta medför att SGI:n endast kan anpassas något eller inte alls. Problemet synes öka med ersättningsperiodens längd och ju mindre sannolikheten är att individen återgår i arbete hos arbetsgivaren.

6.2.5 Administrativa svårigheter

Den nu beskrivna utvecklingen av bl.a. arbetslivet innebär en ökande arbetsbelastning för försäkringskassorna i samband med ärenden om SGI-anpassning. Det är särskilt anpassning av SGI för försäkrade som saknar anställning som medför problem. Ofta är det mycket svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en person som kanske under en längre tid har saknat arbete och inte längre har någon anknytning till något yrkesområde. Handläggaren måste ibland gå flera år bakåt i tiden för att spåra den senaste arbetsinkomst som skall ligga till grund för en SGI. Sedan måste detta yrkesområde kopplas till ett avtalsområde. Därefter måste uppgifter om ett löneavtal rymmer någon generell löneutveckling hämtas in från aktuellt fackförbund.

Utredningen har fått vetskap om att det inte är ovanligt att vissa fackförbund lämnar inkomstuppgifter som bygger på lönestatistik i stället för uppgifter om generella lönetillägg. En sådan statistik kan visa den genomsnittliga löneutvecklingen enligt avtal inom den enskildes yrkesområde. Uppgifterna kan även inkludera s.k. löneglidning, dvs. höjningar vid sidan om löneavtal. Flera försäkringskassor har vittnat om svårigheten att få ut rätt uppgifter från fackförbunden. Detta innebär att SGI i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan baseras på uppgifter som fack-

3 Bet. 2001/02:SfU1

förbunden bedömer som skäliga. Försäkringskassorna hamnar i dessa fall närmast i ett förhandlingsläge med fackförbunden och den försäkrade individen.

Slutligen måste tidpunkten för ett eller flera löneavtals undertecknande fastställas. Mot bakgrund av dels att flera år kan ha förflutit sedan ett avtal undertecknades, dels att löneutvecklingen kan vara bestämd av flera avtal på olika nivåer, är detta moment särskilt arbetskrävande när det gäller arbetslösa. I vissa fall kan det t.o.m. vara svårt att få fram ett datum. Handläggaren kan då få använda sig av schablonmässiga uppskattningar.

SGI-anpassning för anställda aktiebolagsdelägare tar också mycket tid i anspråk. Det är problematiskt att fastslå vilken löneutveckling som är aktuell för en aktiebolagsdelägare som har ett ensamt eller i vart fall avgörande inflytande över löneuttaget. Även i ersättningsfall där den försäkrade har en anställning kan det ibland krävas extra utredningsresurser, t.ex. för att utreda tidpunkten för ett eller flera avtals undertecknande.

Sammantaget kan utredningen konstatera att försäkringskassorna tvingas avsätta oproportionerligt stora administrativa resurser både inför och efter ett beslut i sådana ärenden. Utredningarna är tidskrävande och handläggaren kan ofta hamna i diskussioner med enskilda, fackförbund och i vissa fall även tidigare arbetsgivare. Enligt uppgifter från en förstudie av Riksförsäkringsverket är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggning. Av dessa används minst 300 i samband med fördjupade SGI-utredningar. Dessa fördjupade utredningarna avser ca 25 procent av den totala volymen SGI-ärenden. Utredningar om arbetslösas och egenföretagares SGI dominerar bland dessa ärenden. Bland de arbetslösa dominerar utredning av SGI-skyddade tider och löneutveckling.

4 RFV:s förstudie SGI-processen genomfördes år 2001

6.3 SGI indexeras efter konsumentprisindex

Utredningens förslag: Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) skall indexeras efter förändringen av konsumentprisindex (KPI). Till grund för indexeringen skall ligga hela prisförändringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad året dessförinnan.

Indexering omfattar försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete (egenföretagare) eller är helt eller delvis arbetslösa.

För egenföretagare infaller indexeringstidpunkten normalt när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar. För arbetslösa infaller indexeringstidpunkten när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid under 365 dagar. Därefter indexeras SGI:n var 365:e dag under förutsättning att ett ersättningsärende pågår.

Även en förälder som får föräldrapenning efter en särskild beräkningsgrund omfattas av indexering.

Personer som har en anställning som kan läggas till grund för SGI får även i fortsättningen sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge personen har sin anställning kvar. Anpassning sker när ett nytt undertecknat avtal visar att den försäkrade fått en löneförhöjning. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod indexeras i stället ersättningen. Första indexeringen sker efter 365 dagar räknat från dagen efter den sista anställningsdagen.

6.3.1 Inledning

Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackdelar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rimligt att försäkringskassorna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utredningen tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI

överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder. Utredningen har vägt för- och nackdelar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver behöver skall kunna anpassas. Erfarenhetsmässigt har såväl prisnivån i samhället som de förvärvsarbetandes inkomster förändrats över tiden. Långsiktigt har det i Sverige skett en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Det har ansetts nödvändigt att bygga in mekanismer som innebär att ersättningar från socialförsäkringen på något sätt anpassas efter den ekonomiska utvecklingen i samhället. Alternativet vore att låta dessa ersättningar förbli nominellt oförändrade.

Framför allt mot bakgrund av de långa sjukperioderna, men även mot bakgrund av att SGI ligger till grund även för föräldrapenning som inte sällan tas ut under en längre tid, är det svårt att se att en sådan lösning skulle kunna vara hållbar på sikt – i synnerhet om utvecklingen av priser och löner även i framtiden påtagligt avviker från nominellt oförändrade ersättningar. På sikt skulle detta innebära att de som under en längre tid uppbär ersättning från sjuk- och föräldraförsäkringen skulle få sina ersättningar kraftigt urholkade. Utredningen bedömer därför inte att det är en framkomlig väg att slopa varje form av anpassning av SGI under skyddad tid.

Enligt utredningens direktiv är utgångspunkten att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen bör också vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. En ny modell bör därför uppfylla dessa krav. Utredningen anser vidare att en framtida anpassningsmodell även bör omfatta följande krav, nämligen – att utvecklingen av försäkringsutgifterna beaktas, – att försäkringsmässigheten och principen om faktiskt inkomst-

bortfall upprätthålls eller förstärks, – att arbetslinjen inom sjukförsäkringen upprätthålls eller för-

stärks.

Utredningen bedömer att ovanstående krav inte kan uppfyllas inom ramen för en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det en mer omfattande änd-

5 Enligt synsätt som bl.a. framkommer i prop. 1990/91:141 och SOU 2002:5

ring där den individuella anpassningen slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garanterar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

I det följande presenterar utredningen sitt val av indexeringsmodell samt utvecklar sina överväganden och förslag.

6.3.2 Val av indexeringsmodell

Vid valet av vilken indexeringsmodell som skall ersätta det nuvarande regelverket för bl.a. arbetslösa och egenföretagare har utredningen övervägt olika alternativ. I bilaga 4 presenteras olika indexeringsmodeller och de för- och nackdelar som följer av olika indexeringsalternativ. Här nöjer sig utredningen med att konstatera att valet har stått mellan en prisindexering och en inkomstindexering.

En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i Sverige, har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. Inom socialförsäkringen, och även i samhället i stort, uppmuntras arbetslinjen. En alltför hög anpassning av SGI för arbetslösa kan både försvåra rehabiliteringsmöjligheterna och leda till överströmningsproblem från arbetslöshetsförsäkringen till sjukförsäkringen. Det högre ersättningstaket inom sjukförsäkringen innebär redan i dag att det kan finnas ekonomiska incitament att uppbära sjukpenning i stället för att aktivt söka arbete. En högre anpassning av SGI, tillsammans med den av regeringen aviserade höjningen av inkomsttaket till 10 prisbasbelopp, skulle ytterligare förstärka dessa incitament. Dessutom skulle det medföra ökade försäkringskostnader.

SGI-systemet har kritiserats från flera håll under 1990-talet för att ha för låga kvalifikationskrav. Endast en avsikt att förvärvsar-

beta kan berättiga till SGI. De låga kvalifikationsvillkoren kan medföra att en person relativt enkelt kan få tillträde till sjukförsäkringen och sedan – via de generösa skyddsbestämmelserna – förbli där under en lång period trots att han eller hon inte längre har ett förvärvsarbete. Detta bidrar till att ge sjukförsäkringen en räckvidd som sträcker sig utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring.

Kopplingen mellan avgifter och förmåner har vidare försvagats i takt med utvecklingen av skyddsbestämmelserna. Sambandet varierar beroende på dels hur länge personen arbetar före skyddstillfället, dels hur länge han eller hon befunnit sig i skyddad tid. För vissa grupper kan den del av försäkringsersättningen från sjukförsäkringen som överstiger ersättningen vid arbetslöshet snarare ses som ett bidrag än en ersättning för inkomstbortfall. Tanken är inte heller att sjukpenning skall uppbäras under längre tidsperioder än ett år. I förarbetena till nuvarande indexering av arbetsskadelivränta uttryckte regeringen att det för vissa personer kan vara viktigare att inkomsterna är värdesäkrade än att dessa följer de yrkesaktivas standardutveckling. Det kan t.ex. vara mer angeläget att ersättningen anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen om den skall betalas ut under en lång tid än om ersättningsperioden är relativt kort.

Utredningen bedömer sammantaget att man inom ramen för nuvarande försäkringsstruktur bör använda en viss restriktivitet vid valet av indexeringsmodell. Hel inkomstindexering kan därför inte förordas. Någon form av partiell realinkomstindexering skulle visserligen kunna vara ett alternativ. Det saknas emellertid för närvarande ett fullgott officiellt mått över den allmänna inkomstutvecklingen i landet. Socialförsäkringens inkomstindex är enligt utredningens bedömning inte heller ett tillfredsställande index för anpassning av korttidsförmåner. Mot denna bakgrund förordar utredningen att SGI anpassas genom hel prisindexering.

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). För en utförligare beskrivning av dessa hänvisas till bilaga 4. Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Under åren 1995 och 1997 räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med endast 60 procent av KPI. Prisbasbeloppet för 1998 räknades upp med 80 procent av KPI. Om prisbasbeloppet skulle användas vore eftersläpningen som minst 6 månader och som mest 18 månader.

6 Prop. 2001/02:81, s. 66

Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum under den period som avses. KPI motsvarar i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft.

Utredningen anser därför att anpassningen av SGI bör knytas till prisutvecklingen enligt KPI. Att knyta anpassningen till KPI innebär också administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet.

En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används i dag vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast fastställda KPI-tal vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar.

Det kan finnas administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet från försäkringen. I likhet med prisbasbeloppet skulle emellertid eftersläpningen bli som mest ca 1,5 år.

KPI som löpande visar 12-månadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip överensstämma med den faktiska prisutvecklingen under perioden. Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i försäkringskassornas ärendehanteringssystem.

Utredningen bedömer sammantaget att anpassningen av SGI bör knytas till senast fastställda KPI, räknat från indexeringstidpunkten. SGI-anpassningen kommer därmed i princip att överensstämma med den faktiska prisutveckling som ägt rum under samma tidsperiod.

Indexering kopplad till KPI innebär att SGI, vid negativ prisutveckling, skulle kunna komma att sänkas. Utredningen menar emellertid att förbudet mot sänkning av SGI även bör gälla i dessa situationer.

6.3.3 Vilka grupper omfattas och när sker indexeringen?

Vilka grupper är det då som skall omfattas av ovanstående anpassningsmodell och när skall indexeringen ske? När det gäller sättet att indexera konstaterar utredningen i bilaga 4 att det kan göras enligt tre olika modeller. Utredningen förordar vad som benämns som modell C.

Till en början anser utredningen att arbetslösa bör omfattas. Gruppen arbetslösa definieras på samma sätt som i dag. Till gruppen räknas de som i grunden är helt eller delvis arbetslösa och som omfattas av SGI-skydd.

För arbetslösa bör indexeringstidpunkten normalt infalla när en SGI-grundande verksamhet upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid i 365 dagar. Därefter bör SGI:n indexeras var 365:e dag under förutsättning att ett ersättningsärende pågår. Startdagen för den SGI-skyddade perioden blir således viktigare framdeles. I samband med ett ersättningsärende bör försäkringskassan utreda startdag.

En person kan ha arbetat heltid tidigare men övergått till arbete i lägre omfattning. Omfattas personen av SGI-skydd till den del som han eller hon inte arbetar beräknas för närvarande ersättningen på grundval av den skyddade heltids-SGI:n. Den försäkrade kvalificerar sig för en ny SGI först när han eller hon har fått ett nytt heltidsarbete. Dessa principer bör gälla även fortsättningsvis. I dag anpassas SGI efter den tillämpningsmodell som gäller för försäkrade som är helt eller delvis arbetslösa. Framdeles bör den skyddade SGI:n indexeras efter hela prisutvecklingen.

En annan grupp som bör omfattas av den föreslagna anpassningsmodellen är egenföretagare. Definition av egenföretagare bör följa nuvarande tillämpning. Egenföretagare omfattas inte av lagen av sjuklön. Indexeringstidpunkten bör därför normalt infalla när en ersättningsperiod pågått i 365 dagar. Eventuell karensdag räknas som första dagen i en ersättningsperiod. Med ersättningsperiod avses perioder med ersättning från försäkringskassan.

En egenföretagare kan under pågående ersättningsperiod komma in med nya uppgifter om inkomster som tjänats in före ersättningsperioden. Dessa uppgifter kan medföra att SGI:n höjs. Någon ändring i denna del avses inte. Om en ny SGI beslutas under pågående ersättningsperiod bör indexeringen ske 365 dagar efter den dag den nya SGI:n blivit gällande.

En ökande grupp arbetstagare har lösligare anställningsformer. Det gäller personer som har tillfälliga eller tidsbegränsade anställningar, t.ex. tim-, prov- eller projektanställda samt vikarier. I slutet av 2002 hade ca 544 000 personer tidsbegränsade anställningar. Vid anställningens början avtalas vanligen en lön som personen behåller till dess anställningen upphör eller förlängs via ett nytt anställningsavtal. Utredningen anser att dessa personer antingen bör få sin SGI indexerad eller också anpassad efter löneutvecklingen. Om en sådan försäkrad vid ersättningsperiodens första dag har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör SGI:n ändras om inkomsten från anställningen ändras. När anställningen upphört bör SGI:n i stället indexeras. Indexeringstidpunkten bör infalla efter 365 dagar räknat från dagen efter det att anställningen upphört. Om SGI kan fastställas på en äldre inkomst och personen därefter omfattas av skyddsbestämmelserna, bör indexeringen ske med 365 dagars intervall räknat från dagen efter den dag då senaste SGI-grundande anställning upphörde.

Om en person kommer in med ett nytt anställningsavtal som visar att en tidsbegränsad anställning har förlängts eller övergått i en fast anställning – och lönen därigenom förändrats – bör precis som enligt nuvarande tillämpning en ny SGI kunna beräknas på grundval av dessa uppgifter.

Utredningen har övervägt om även aktiebolagsdelägare bör omfattas av reglerna om indexering. Aktiebolagsdelägare betecknas som anställda i förhållande till bolaget. Dessa personer är enligt lagen (1991:1047) om sjuklön berättigade till sjuklön. Inom socialförsäkringen omfattas de av samma regler som andra försäkrade med inkomst av anställning. Trots de problem som finns med nuvarande tillämpning är inte utredningen beredd att förorda några förändringar. Enligt utredningens uppfattning är det här primärt en fråga om hur SGI skall beräknas för denna grupp. I promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning m.m. (Ds 1999:19, s. 115) föreslogs att beräkningsunderlaget för en anställd som är företagsledare i ett fåmansaktiebolag skulle bestämmas på ungefär samma sätt som försäkrade med inkomst av annat förvärvsarbete. Aktiebolagsdelägare som blivit arbetslösa kommer emellertid att omfattas av samma regler om indexering av SGI som andra personer som blivit arbetslösa. I denna del bedöms förslaget innebära en viss förbättring.

7 Enligt uppgifter från SCB

Regelförändringarna bör avse samtliga förmåner där SGI utgör beräkningsunderlag. Förslaget innebär därför att indexering även bör ske för den som har rätt att få tillbaka sin SGI efter en period med sjuk- och aktivitetsersättning. Detsamma gäller biståndsarbetare m.fl. som vid återkomst till Sverige efter utlandsvistelse har rätt att få tillbaka lägst den SGI som han eller hon var berättigad till före utlandsresan. Även en förälder som fått sin SGI sänkt när barnet uppnått ett och ett halvt år, men får sin föräldrapenning beräknad efter den SGI som gällde innan sänkningen, bör omfattas av indexering. Indexeringen bör normalt ske efter 365 dagar räknat från den dag SGI-skyddet vid vård av barn upphörde. För föräldralediga som i grunden är arbetslösa kan SGI ha indexerats redan tidigare. I dessa fall bör indexeringstidpunkten infalla efter 365 dagar räknat från senaste indexering.

6.3.4 Nuvarande regler behålls för anställda

Som påpekats fungerar nuvarande regelverk i stort sett tillfredsställande för anställda. Det är relativt enkelt att fastslå vilken löneökning individen har fått. Anställda får i dag sin SGI anpassad till den inkomst som personen skulle ha fått om han eller hon inte hade varit föräldraledig eller sjuk. Kopplingen till faktiskt inkomstbortfall är stark. Har en löneökning avtalats påverkas den anställdes SGI. Försäkrade som inte kan styrka någon sådan avtalad löneförhöjning kan däremot inte få sin SGI anpassad. Även andra förändringar av SGI under ett pågående ersättningsfall bygger på denna princip. Om en person t.ex. avtalar om utökad anställningsgrad och det får anses styrkt att han eller hon skulle ha fått en högre inkomst vid förvärvsarbete kan SGI höjas.

Enligt utredningen saknas det därför skäl att låta den föreslagna indexeringsmodellen även omfatta anställda. En sådan ordning skulle medföra alltför stora avsteg från nuvarande princip om inkomstbortfall. En individ som har en anställning som kan läggas till grund för SGI bör således även fortsättningsvis få sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge han eller hon har sin anställning kvar. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod bör

8 Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 c § lagen om allmän försäkring 9 3 kap. 5 b § lagen om allmän försäkring 10

4 kap. 6 § sjätte stycket lagen om allmän försäkring

ersättningen i stället indexeras. Första indexering bör ske efter 365 dagar räknat fr.o.m. dagen efter sista anställningsdagen.

Det förekommer alltså att försäkrade under pågående ersättningsperiod ändrar anställningsförhållande, t.ex. från deltid till heltid. Någon förändring av vad som gäller enligt nuvarande praxis föreslås inte.

Utredningen föreslår således två typer av anpassningsmodeller. Den ena modellen tillämpas för egenföretagare och arbetslösa och innebär att SGI indexeras enligt en schablon. Den andra tillämpas för anställda och innebär att SGI anpassas till faktisk löneutveckling. Två modeller skapar enligt utredningen en tydlig ansvarsfördelning mellan socialförsäkringen och avtalsslutande parter på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter ges ett tydligt ansvar för att SGI skall kunna anpassas för personer med längre anställningar, inklusive dem som är sjukskrivna eller föräldralediga från sin anställning. I sammanhanget är det viktigt att understryka betydelsen av att arbetsmarknadens parter ser till att föräldralediga och sjukskrivna omfattas av lönerevisioner. Socialförsäkringen ansvarar för att arbetslösa, egenföretagare och försäkrade med en lösligare anknytning till en arbetsgivare ges möjlighet till SGIanpassning.

Utredningen bedömer att försäkringskollektivet kommer att gynnas av dessa förändringar. Personer som enligt nuvarande regler är helt eller delvis arbetslösa kommer, till skillnad från i dag, att vara garanterade en SGI-anpassning. Deras möjlighet till anpassning kommer inte längre att vara beroende av hur ett löneavtal är konstruerat. Dessutom kommer egenföretagare och i viss mån arbetslösa aktiebolagsdelägare att gynnas. För försäkrade med en pågående anställning sker inte några förändringar så länge anställningen består. Även fortsättningsvis är alltså avtalen mellan arbetsmarknadens parter avgörande för om och på vilket sätt SGI skall kunna anpassas.

Förändringarna bör också medföra påtagliga administrativa förenklingar för försäkringskassorna. Det blir vidare enklare för enskilda att förutse utfallet från försäkringen. En indexering innebär att alla försäkrade, oavsett var de bor i landet, kommet att behandlas lika.

6.3.5 Särskilt om retroaktiva avtal

Att nuvarande regler behålls för anställda innebär att problematiken med retroaktiva löneavtal fortfarande är aktuell. Som påpekats inledningsvis i detta kapitel är tidpunkten för ett löneavtals undertecknande den tidigaste dag fr.o.m. vilken SGI kan ändras. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det därför inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. I utredningens direktiv uttrycks visserligen inte särskilt att denna fråga bör ses över. Med hänsyn till de önskemål som framförts av de fackliga organisationerna och med beaktande av socialförsäkringsutskottets uttalande väljer utredningen ändå att beröra frågan.

SGI är en persons framtida inkomst. En ny SGI kan enligt lagen om allmän försäkring fastställas fr.o.m. den dag ”anledning till ändring” uppkommer. Anledning till ändring är den dag inkomstförhållanden ändras. Innan ett nytt avtal är undertecknat går det ju inte att säga att de framtida inkomstförhållandena har ändrats. Problematiken med retroaktiva löneavtal är inte ny. Redan under 1980talet var frågan föremål för en grundlig genomgång i en statlig utredning. Någon ändring föreslogs inte då eftersom det ansågs bli både komplicerat, svårt att administrera och medföra ökade försäkringsutgifter. För ytterligare information hänvisas till bilaga 4.

Frågan är om det i dag finns förutsättningar att föreslå en sådan ändring. Utredningen bedömer visserligen att det rent administrativt går att hantera en sådan ordning. I dag finns ett helt annat teknikstöd. Trots teknikstödet kommer dock en sådan ändring att komplicera och fördyra administrationen. Vidare måste det övervägas någon form av begränsningsregler. SGI ligger ju till grund för ett antal förmåner. Under en retroaktivtid kan en försäkrad ha beviljats tillfällig föräldrapenning vid flera tillfällen eller haft kortare sjukperioder. Beräkning av ett tillägg skulle i så fall behöva göras särskilt för varje ersättningsperiod. Kortare ersättningsperioder skulle därför behöva undantas.

En ny ordning kommer inte bara att medföra en mer komplicerad och kostnadskrävande administration. Förändringarna kommer också att medföra en tämligen kraftig ökning av försäkringskostnaderna. Utredningen ställer sig också frågan om detta är ett problem som bör hanteras inom socialförsäkringen. Problemet

11

I sitt betänkande 2001/02:SfU framför utskottet att regeringen bör överväga en ändring om det är administrativt möjligt 12

Jfr SOU 1983:48 Egenföretagares sjukpenning m.m.

uppstår ju endast om avtalsförhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter drar ut på tiden.

Mot bakgrund av utredningens direktiv, där det anges att administrationen av försäkringen skall vara enkel, går det inte att förorda några förändringar för beräkningen av SGI vid retroaktiva löneavtal. Vid denna bedömning har utredningen även vägt in ökade försäkringskostnader. De avtalsslutande parterna bör därför även fortsättningsvis hantera denna fråga. Avtalen skulle t.ex. kunna utformas så att eventuella retroaktiva ersättningar tillfaller även personer som varit frånvarande på grund av sjukdom eller föräldraledighet under någon del av den retroaktiva tiden. Utredningen har erfarit att vissa fackförbund redan i dag tar ett sådant ansvar.

13

Jfr ALFA (allmänt löne- förmånsavtal, cirkulär 2002:A 5) ramavtal för anställda vid statliga myndigheter

7 Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid

7.1 Inledning

I föregående kapitel har utredningen lämnat förslag till regler om rätten att följa löneutvecklingen under pågående ersättningsfall. Enligt sina direktiv skall utredningen i detta sammanhang även uppmärksamma frågan om löneutveckling vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Enligt nuvarande principer för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid delas livräntetiden upp i två delar, där en del avser den retroaktiva tiden och en del framtiden. Vid beräkning av livränta för retroaktivtiden utreds hur inkomsten under den tiden utvecklats och varje inkomständring medför beräkning av ett nytt livränteunderlag. Beslut om livränta som omfattar retroaktiv tid innehåller därmed inte bara ett livränteunderlag och en livränta som varje år räknas om enligt det särskilda tal som gäller för arbetsskadelivräntor. Ett sådant beslut innehåller dessutom flera livränteunderlag och livräntor för skilda perioder under retroaktivtiden.

Genom att livränta för förfluten tid och livränta som avser framtiden beräknas på olika sätt blir storleken på livräntebeloppet – och i vissa fall även möjligheterna till livränta – beroende av när försäkringskassan fattar sitt beslut.

Det är inte bara vid beräkning av livränta för förfluten tid som det finns anledning att räkna fram nya livränteunderlag. Även vid förlängning av tidsbegränsade livräntor fastställs ett nytt livränteunderlag. Detta baseras på en uppskattning av den försäkrades inkomst som frisk eller oskadad. Utfallet beror således också på om livräntan tidsbegränsas eller beviljas tills vidare.

I det följande presenteras en problembeskrivning innan utredningen utvecklar sina överväganden och förslag. En närmare beskrivning av hur arbetsskadelivränta beräknas ges i bilaga 5.

7.2 Problembeskrivning

Utredningens bedömning: De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag.

Ett problem är att utfallet vid beräkningen av arbetsskadelivränta kan bli orättvist. Med nuvarande tillämpning kan livräntan vid i övrigt identiska förhållanden komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta.

Ett annat problem är att nuvarande sätt att beräkna livränta medför stora administrativa svårigheter för försäkringskassans handläggare. Problemen är i huvudsak desamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang och lönestatistik. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns i regel inte. Det är svårt att uppnå likformighet. När livränta beviljas för förfluten tid måste nya livränteunderlag och livräntor beräknas för varje nytt löneavtal. Varje ändring skall samordnas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning.

7.2.1 Inledning

Sättet att beräkna livräntor för förfluten tid har utvecklats i praxis. Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns nämligen inte i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Utvecklingen har lett till att beslut om livränta i många fall resulterar i ett stort antal livränteunderlag. Inte heller finns det någon bestämmelse som reglerar frågan om hur livränteunderlaget skall beräknas vid omprövning eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta. Hur tillämpningen har vuxit fram och vilka försök som under årens lopp gjorts för att komma tillrätta med de problem som denna tillämpning fört med sig beskrivs närmare i bilaga 5.

De problem som uppkommer med nuvarande tillämpning är av två slag. De avser – utfallet av beräkning av arbetsskadelivränta och – administrativa svårigheter.

7.2.2 Orättvist utfall vid beräkning av livränta

Ett beslut om livränta från en viss tidpunkt kan som sagt resultera i att livräntans storlek varierar beroende på när försäkringskassan fattar beslut om livränta och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat.

Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar skall enligt praxis beaktas. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag tidigast fr.o.m. avtalstidpunkten.

Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sänkas om inkomsten ändras. Om inkomständringen är så stor att förutsättningarna för omprövning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. Även vid höjning av en livränta kan det bli fråga om retroaktiv tid och därmed flera livränteunderlag.

När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft vid den tidpunkt från vilken fortsatt livränta beviljas. Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad.

Vid i övrigt identiska förhållanden kan livränta därför komma att lämnas med olika stora belopp till de arbetsskadade. Problemet beror på olika principer för att beräkna livränta. I extrema fall kan det komma att innebära att en person beviljas livränta medan en annan inte alls får rätt till någon livränta. Om det i det enskilda fallet blir till förmån eller nackdel för den försäkrade beror på relationen mellan den löneutveckling som ägt rum och utvecklingen av det prisbasbelopp (fr.o.m. den 1 januari 2003 ett särskilt tal) som ligger till grund för anpassningen av den löpande livräntan.

Fram till den 1 januari 2003 var fastställd livränta knuten till prisbasbeloppet och omräknades vid förändringar av detta. Prisbasbeloppet fastställs för varje år. Livräntan värdesäkrades således i förhållande till prisutvecklingen. Långsiktigt har det i Sverige skett

en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Löneutvecklingen har således överstigit prisutvecklingen. Konsekvensen har blivit att individer som antingen beviljats tidsbegränsad livränta eller livränta för förfluten tid i allmänhet har gynnats. Dessa har fått nya livränteunderlag fastställda grundade på löneutvecklingen. Personer som har beviljats livränta tills vidare har generellt sett missgynnats eftersom livräntan räknats om efter den lägre prisutvecklingen.

Från och med den 1 januari 2003 sker uppräkningen av en fastställd livränta efter en väsentligen annorlunda modell. Den årliga uppräkningen är numera kopplad till den allmänna inkomstutvecklingen. Uppräkningen kommer i regel att vara högre än tidigare. Detta medför att de skillnader som följt av olika beräkningssätt generellt kommer att vara mindre framdeles. Förändringen innebär emellertid inte att problemen har upphört. Det kan fortfarande uppstå omotiverade skillnader.

7.2.3 Administrativa svårigheter

Vid upprepade tillfällen har det påtalats att nuvarande tillämpning är administrativt betungande. De problem som uppkommer är i stor utsträckning desamma som vid anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Uppgifter måste hämtas från tidigare arbetsgivare om personer som kanske inte har varit i arbete på flera år. De uppgifter som lämnas bygger ofta på hypotetiska resonemang eftersom individuell lönesättning numera gäller inom de flesta områden. I de fall där arbetsgivaren inte finns kvar måste uppgifter hämtas från respektive fackförbund. Uppgifterna därifrån bygger i regel på lönestatistik. Detta innebär att livräntan i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan komma att baseras på avvägningar som av arbetsgivaren eller förbundet bedöms som skäliga. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns nästan aldrig. Det är därför svårt att åstadkomma en likformig tillämpning.

Varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar innebär beräkningar av nya livränteunderlag och livräntor. Varje ändring skall samordnas med eventuell sjukersättning eller aktivitetsersättning vilket även detta innebär ett omfattande administrativt arbete.

7.3 En rättvisare och enklare beräkning av livränta

Utredningens förslag: Livränteunderlaget fastställs från den tidpunkt då livränta första gången börjar utges och bestäms enbart på grundval av förhållandena vid den tidpunkten. Vid förlängning eller omprövning av livränta används ett och samma livränteunderlag som räknats upp med samma särskilda tal som livräntan räknas upp med.

Om livränteunderlaget grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas och läggas till grund för beräkningen av livränta fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena skulle ha förändrats. Bedömningen av om ett nytt livränteunderlag behöver fastställas sker med utgångspunkt i information som finns tillgänglig vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges.

Löneavtal som träffas med retroaktiv verkan kan medräknas i livränteunderlaget förutsatt att avtalet omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

7.3.1 Inledning

Enligt nuvarande tillämpning kan livräntan utfalla olika beroende på om den tidsbegränsas eller beviljas tills vidare. Utfallet kan även bli olika beroende på om beslutet avser förfluten tid eller framtid samt när försäkringskassan fattar beslut. Enligt utredningens mening bör inte skillnader i ersättningsnivå mellan försäkrade bero på sådana faktorer.

Som framgått är dessutom hanteringen administrativt betungande och komplicerad. Tillämpningen brister i likformighet.

Mot bakgrund av dessa brister anser utredningen att reglerna bör förändras. Utredningen anser att förändrade regler bör leda till • att storleken på livräntan inte bör vara beroende av när försäk-

ringskassan skiljer sig från ärendet eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas,

• att systemet för beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten

tid blir rättvist, • att det blir en förenklad administrativ hantering.

Vid remissbehandlingen av tidigare förslag till förändringar har det bl.a. hävdats att en kortare handläggningstid hos försäkringskassorna och rätt bedömningar från början skulle medföra att retroaktiva beräkningar nästan aldrig skulle behöva göras. De problem som följer av olika beräkningsprinciper skulle därmed nästan helt kunna försvinna. Det sätt på vilket försäkringskassorna handlägger arbetsskadelivräntor har naturligtvis betydelse för utfallet. Utfallet påverkas bl.a. av handläggningstiderna och bedömningen av skadans varaktighet. Men det är andra faktorer som har större betydelse. Såvitt utredningen kan bedöma är den vanligaste situationen att rätt till livränta eller skäl för omprövning av en sådan har uppkommit långt innan den skadade kommer in med sin ansökan. Den största gruppen omfattar dem som även ansöker om sjuk- eller aktivitetsersättning. Här blir det i princip aldrig fråga om något annat än retroaktiva beslut. Enligt uppgifter från RFV utgör andelen retroaktiva beslut – oavsett eventuella handläggningsrutiner – ungefär 95 procent av samtliga beslut. Behovet av retroaktiva beräkningar är därför inte i någon högre grad föranlett av faktorer som kan härledas till försäkringskassans handläggning. Retroaktiva arbetsskadelivräntor kan således även fortsättningsvis bedömas utgöra merparten av besluten.

Utredningen bedömer i stället att det bara finns ett sätt att komma till rätta med problemen och att skapa likformighet i tillämpningen. En och samma princip bör gälla för beräkning av livränta oavsett om det rör sig om förfluten tid eller framtid. Samma princip bör också gälla för förlängning och omprövning av livränta. Vid valet av en sådan princip för beräkning av livränta finns enligt utredningen två alternativ.

Det ena alternativet är att överföra det nuvarande sättet att beräkna retroaktiv livränta till att gälla även för livränta som skall utges framåt i tiden. Det skulle i praktiken innebära att livräntan fick räknas om efter varje nytt löneavtal under hela livräntetiden. En sådan lösning skulle vara rättvis och likformig. Den har också starka skadeståndsrättsliga inslag. Emellertid fattas för närvarande årligen ca 10 000 beslut om livränta. Samtliga livräntor som betalas ut uppgår till ca 89 000. Av administrativa skäl är en lösning med ständiga omräkningar omöjlig. Det går därför inte att förorda ett alternativ med en utbyggd individuell löneanpassning.

Det andra alternativet – vilket utredningen bedömer som den enda framkomliga vägen för att lösa nuvarande problem – är att beräkna livränta även under retroaktivtid som om den beräkningen

avsåg den framtida livräntan. Detta innebär att endast ett livränteunderlag fastställs som också gäller vid förlängning och omprövning av livränta. Det finns därvid anledning att ta ställning till om retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten skall få påverka livränteunderlaget.

Utredningen är medveten om att ett system med enbart ett livränteunderlag kan bli stelbent och leda till stötande resultat. Det kan därför finnas anledning att resonera kring eventuella undantag från huvudregeln.

7.3.2 Huvudregel – ett livränteunderlag vid beräkning av livränta

Enligt nuvarande tillämpning görs vid beräkning av ny livränta en jämförelse mellan vad den försäkrade skulle ha haft i inkomst som frisk (nytt livränteunderlag) och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan. En sådan jämförelse görs även i de fall livräntan ändras vid omprövning eller den fortsatta rätten prövas vid utgången av en tidsbegränsad livränta. Detsamma gäller i de fall livränta beviljas för förfluten tid.

Ett beslut om livränta kan som beskrivits tidigare resultera i att livräntans storlek varierar beroende på när försäkringskassan fattar beslut och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat.

Utgångspunkten för utredningens förslag är • att samma principer skall gälla för beräkningen av livränta oav-

sett tiden för beslutet och • att endast ett livränteunderlag skall fastställas för en och samma

skada.

Utredningen har stannat för att föreslå att det livränteunderlag som fastställs att gälla fr.o.m. den tidpunkt från vilken livränta först skall utges också skall ligga till grund för den fortsatta livränteberäkningen. Detta bör gälla oavsett vid vilken tidpunkt som livränta beslutas och också gälla vid omprövning eller förlängning av livränta.

I de situationer där livränta enligt nuvarande tillämpning beräknas med utgångspunkt i den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad, bör i fortsättningen i stället användas det först fastställda livränteunderlaget. Vid en omprövning bör istället detta livränteunderlag jämföras med den skadades faktiska inkomst trots

skadan. Detta innebär att livränteunderlaget inte omprövas. En ny livränta bör grundas på samma livränteunderlag som den tidigare. Detta utgör ett avsteg från den förutsättningslösa prövning som hittills skett och som inte bara omfattat rätten till livränta utan också livränteunderlaget.

Också regelförändringen år 1993 innebar att endast ett livränteunderlag fastställdes. Livränteunderlaget skulle inte kunna bestämmas på nytt för samma skada. Det saknades dock regler för hur livränteunderlaget skulle räknas upp när det blev fråga om förlängning av en tidsbegränsad livränta eller i samband med en omprövning. De nya reglerna medförde därför problem med under- och överkompensation. Problemen berodde dels på skillnader mellan löneoch prisutveckling, dels på att livränteunderlaget vid omprövning eller förlängning av en tidsbegränsad livränta inte värdesäkrades eller anpassades efter löneutvecklingen i samhället.

Det är därför av vikt att det införs regler för uppräkning också av livränteunderlaget. Om livränta som beviljats tills vidare omprövas, eller en ny livränta fastställs efter det att en tidsbegränsad livränta upphört, måste också livränteunderlaget standardanpassas. Anpassningen görs genom att livränteunderlaget räknas om med samma särskilda tal som i dag gäller för omräkning av livränta. Anpassningen bör anslutas till nuvarande principer om indexering av en fastställd livränta.

Skillnaderna mellan faktisk löneutveckling och nivån på den standardanpassning som föreslås är i allmänhet mindre än mellan faktisk löneutveckling och prisutveckling. Indexering innebär emellertid alltid en viss schablonisering eftersom indexet speglar en genomsnittlig utveckling. Individer och grupper av individer kan ha en utveckling som avviker från den genomsnittliga utvecklingen. Mot bakgrund av att även livränteunderlaget anpassas – och att standardanpassning föreslås som indexeringsmodell – kommer de problem med över- eller underkompensation som tidigare förslag medfört att i princip upphöra.

Vid remissbehandlingen av tidigare förslag till förändringar har det bl.a. hävdats att det skadeståndsrättsliga inslaget i arbetsskadeförsäkringen skulle lägga hinder i vägen för det föreslagna sättet att beräkna livränta (jfr bilaga 5). Utredningen konstaterar dock att arbetsskadeförsäkringen är ett offentligt åtagande och staten sätter villkoren för detta. Arbetsskadeförsäkringen vilar på skadestånds-

1 Prop. 1992/93:30 och bet. 1992/93:SfU8, jfr bilaga 5 2 Prop. 1992/93:178 och bet. 1992/93:SfU17, jfr bilaga 5

rättslig grund men detta innebär inte att ersättningen bestäms enligt skadeståndsrättsliga principer. En närmare beskrivning av skillnaderna mellan skadeståndsrätten och arbetsskadeförsäkringen finns i bilaga 5.

De föreslagna ändringarna innebär • att livräntans storlek inte blir beroende av tidpunkten för

försäkringskassans beslut, och • att livränteunderlaget inte omprövas vare sig vid förlängning av

en tidsbegränsad livränta eller vid omprövning av en löpande

livränta, utan räknas upp i förhållande till förändringen av det

särskilda talet.

Förslaget uppfyller enligt utredningen de krav på ett rättvist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor som i olika sammanhang har uppställts. Vidare minskar utrymmet för skönsmässiga bedömningar och de försäkrade kommer i framtiden att behandlas lika. För försäkringskassorna innebär det en väsentligt enklare administration. Genomströmningstiderna kan kortas betydligt eftersom dessa bl.a. sammanhänger med långa väntetider i samband med inkomstutredningar med arbetsgivare och fackförbund.

Förslaget medför enligt utredningens uppfattning inte ökade försäkringskostnader. Däremot kan man räkna med minskade administrationskostnader. Förslaget medför ändringar i 4 kap. 5 § LAF.

Ett undantag från denna huvudregel behandlas i följande avsnitt. Det kan också nämnas att det finns särskilda regler för den som skadar sig i unga år eller under utbildningstid. Beräkningsunderlaget för dessa regleras i 4 kap. 9–10 §§ LAF. Någon förändring av dessa regler föreslås inte.

7.3.3 Undantag – i vissa situationer får nya livränteunderlag beräknas

Livränteunderlaget beräknas på den försäkrades inkomst som oskadad. Livränta lämnas för skillnaden mellan inkomst före skadan och den inkomst den försäkrade kan antas få trots skadan. Utgångspunkten är alltså den att om den försäkrade inte hade ska-

3 Se t.ex. bet. 1992/93:SfU17, jfr bilaga 5

dats skulle han eller hon ha arbetat kvar inom i huvudsak det yrke och med den inkomst som livränteunderlaget är beräknat på. Därtill kommer antagandet att den försäkrade skulle ha haft möjlighet att få sådana inkomster under hela den tid livränta lämnas. För vissa grupper får sådana antaganden orimliga konsekvenser även med det nuvarande sättet att beräkna livränta. Beroende på inkomstsituationen vid den tidpunkt då livränta första gången börjar lämnas kan en försäkrad – på ett oacceptabelt sätt – antingen gynnas eller missgynnas.

Enligt den föreslagna huvudregeln får endast ett livränteunderlag beräknas för en och samma skada. En sådan regel kan komma att förstärka de effekter som redan idag uppkommer för personer som under en begränsad period i livet har inkomster som avviker från det som är normalt. I det följande redogör utredningen för de situationer som avses och lämnar ett förslag som ger möjlighet att komma till rätta med dessa effekter.

För föräldrar som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid för vård av barn under åtta års ålder beräknas livränteunderlaget idag utifrån inkomsten av deltidsarbete. Om det inte skulle vara möjligt att beräkna ett nytt livränteunderlag skulle livräntan för all framtid kompensera ett deltidsarbete. Livräntan beräknas idag med antagandet att föräldern skulle fortsätta arbeta deltid resten av livet förutsatt att livräntan beviljas tills vidare. Statistiska uppgifter tyder på att det i första hand är kvinnor som arbetar deltid under en längre eller kortare period av sitt arbetsliv och som därvid får en lägre inkomst. Mycket talar således för att den som utnyttjar sin rätt att arbeta deltid på grund av vård av barn under åtta års ålder bör kunna få livränteunderlaget förhöjt vid en senare tidpunkt, vanligen när den lagliga rätten att arbeta deltid upphör.

Utredningen föreslår därför att den som helt eller delvis förlorar sin försörjningsförmåga på grund av arbetsskada, under en period av sitt liv när han eller hon har lägre inkomst på grund av deltidsarbete till följd av ledighet för vård av barn eller liknande skäl, bör kunna få sin framtida livränta omprövad. Omprövningen bör ske vid den tidpunkt då den skadade med all sannolikhet skulle ha gått upp i arbetstid. Ytterligare livränteunderlag bör därför kunna fastställas att gälla fr.o.m. denna senare tidpunkt. Livränteunderlaget

4 Enligt statistisk årsbok 1999 (tabell 198 och 202) hade kvinnor under 1997 en genomsnittlig arbetstid på 27,29 timmar per vecka medan männens genomsnittliga arbetstid uppgick till 35,26 timmar per vecka. Medelinkomsten för män var under samma år 190 000 kronor och för kvinnor 130 000 kronor

beräknas från den tidpunkten motsvara inkomsten i ett arbete med samma arbetstid som den skadade hade före sin ledighet. För den som arbetar deltid av andra skäl bör livränteunderlaget däremot även i fortsättningen vara oförändrat.

En annan grupp är de personer som har ett arbete som endast kan utföras under en begränsad tid av den yrkesaktiva tiden. Elitidrottsmän utgör exempel på en sådan yrkeskategori som kan ha höga inkomster under ett begränsat antal år. Enligt den nuvarande tillämpningen tidsbegränsas ofta livräntan. Omprövning sker när perioden löper ut. I dessa situationer bedöms i dag den fortsatta rätten till livränta med utgångspunkt i en bedömning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad vid den tidpunkten. Eftersom idrottskarriären är begränsad i tid bedöms livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst som den skadade skulle ha uppburit därefter.

Undantagsregleringen bör således avse sådana situationer där det redan vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges med all sannolikhet kan bedömas att förvärvsinkomsten skulle ha varit en annan vid en senare tidpunkt. Kan det redan vid denna tidpunkt med all sannolikhet bedömas att den försäkrade skulle ha haft en annan inkomst vid detta senare tillfälle får ett nytt livränteunderlag bestämmas fr.o.m. denna tidpunkt. Även ett sådant livränteunderlag räknas om med det särskilda tal som gäller för livräntan.

7.3.4 Omprövning av livränta vid retroaktiva löneavtal

Utredningen föreslår alltså som huvudregel att endast ett livränteunderlag skall kunna fastställas för en och samma skada. Det är då av stor vikt att detta underlag också speglar förhållandena vid den tidpunkten. Utdragna avtalsförhandlingar kan medföra att livränta beviljas på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda vid tidpunkten då livräntan började utges. Regeringen har tidigare ansett att detta är orimligt.

Utredningen har vägt för- och nackdelar med att medräkna retoraktiva löneavtal i livränteunderlaget.

Regeringens kommentar kan ses mot bakgrund av att en fastställd livränta vid tidpunkten anpassades efter den årliga förändringen i basbeloppet. Utvecklingen av basbeloppet har generellt sett understigit löneutvecklingen. Ju fler avtalade löneökningar

5 Prop. 1992/93:30, jfr bilaga 5

som kunde inräknas desto högre livränteunderlag medförde detta. Numera anpassas livräntan efter halva reala inkomstutvecklingen med tillägg för hela prisutvecklingen. Denna förändring minskar värdet av att beakta retroaktiva löneavtal. Ett annat skäl som talar emot är att en förändring skulle medföra en viss ökning av både administrationskostnaderna och försäkringskostnaderna.

De skäl som talar emot bör emellertid vägas mot andra aspekter. Livränta kan utgöra en väsentlig andel av en försäkrads inkomster. En fastställd livränta kan också beviljas i unga år och utges under lång tid. Det är därför extra viktigt att livränteunderlaget inte fastställs för lågt från början. Detta talar för att ersättningen redan från början, precis som inom skadeståndsrätten, fastställs med viss marginal till den arbetsskadades fördel. Mot bakgrund av att de flesta livräntor beviljas retroaktivt, och att retroaktiva löneavtal därför redan idag påverkar livräntan, bör inte heller de administrativa svårigheterna och ökningen av försäkringskostnaderna överdrivas. I många ärenden kommer försäkringskassan precis som i dag att ha kännedom om utfallet av ett retroaktivt löneavtal redan vid beslutstidpunkten.

Utredningen anser därför att mycket talar för att retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten bör beaktas vid bestämmandet av livränteunderlaget. Utdragna avtalsförhandlingar bör med hänsyn till livräntas syfte och karaktär inte tillåtas drabba den skadade. Det innebär att även ett retroaktivt löneavtal kan beaktas om retroaktivtiden omfattar den dag då livräntan första gången börjar utges. Utdragna avtalsförhandlingar kommer därmed inte att medföra att livränta beviljas efter en lägre inkomst än om avtalsförhandlingarna hade varit slutförda när livränta börjar utges. Utredningen bedömer att det inte är nödvändigt att reglera detta eftersom utredningens förslag i avsnitt 3.5 inte innehåller de begränsningar som den tidigare kopplingen till SGI-beräkningen innebar.

I de fall ett retroaktivt löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan har slutits efter det att försäkringskassan fattat sitt beslut, får kassan på begäran av den enskilde ompröva livränteunderlaget. Mot bakgrund av att det tillkommit uppgifter som inte varit kända för kassan vid beslutet kan kassan med tillämpning av sedvanliga omprövningsregler ändra livränteunderlaget så att den inkomst som gäller för den försäkrade vid livräntans begynnelsetidpunkt också utgör livränteunderlaget.

Detta förslag tillgodoser kravet på att livränteunderlaget speglar de faktiska inkomster som den försäkrade har vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges. Detta följer av den nya lydelsen i 4 kap 5 § LAF.

8 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: De föreslagna förändringarna träder i kraft den 1 juli 2004.

Reglerna om SGI-skydd vid barnets födelse tillämpas på barn som är födda den 1 juli 2003 eller senare. I övrigt tillämpas de föreslagna bestämmelserna på beslut om sjukpenninggrundande inkomst som fattas från och med den 1 juli 2004.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis – att SGI-skyddet efter barnets födelse och den särskilda beräk-

ningsgrunden förlängs (kap. 5.2) – att det införs bestämmelser om att indexera den sjukpenning-

grundande inkomsten för försäkrade som saknar anställning

(kap. 6.3) – att det skapas en fristående arbetsskadeförsäkring och nya reg-

ler för beräkning av arbetsskadelivränta (kap. 3.5 och 7.3).

Utredningen anser att det är angeläget att de föreslagna förändringar kan träda ikraft så snart som möjligt. Detta bedöms kunna ske tidigast den 1 juli 2004. Utredningen anser därför att reglerna bör träda ikraft vid den tidpunkten.

De nya reglerna bör i princip gälla fullt ut fr.o.m. dagen för ikraftträdandet. Det innebär ingen omedelbar förändring för dem som redan uppbär ersättning. När det gäller förändringarna av reglerna om SGI-skydd vid barnets födelse kommer dessa regler tillämpas på barn som är födda den 1 juli 2003 eller senare. Utredningen bedömer att det därmed inte uppstår några gränsdragningsproblem eftersom dessa barn kommer att fylla ett år när reglerna träder i kraft och deras föräldrar kommer då att omfattas av det förlängda SGI-skyddet. I övrigt bör de nya bestämmelserna

tillämpas på beslut om sjukpenninggrundande inkomst som fattas från och med den 1 juli 2004.

De nya reglerna för anpassning av sjukpenninggrundande inkomst kommer att få omedelbart genomslag. Således bör dagens system med anpassning av sjukpenningunderlaget till löneutvecklingen inte behållas efter ikraftträdandet för personer som saknar anställning. Detta system bör som framgått ersättas av en uppräkning med hänsyn till förändringar i konsumentprisindex. Beslut som fattats före ikraftträdandet bör däremot prövas mot de äldre bestämmelserna. Detta bör också gälla i fråga om livräntebeslut som fattats före ändringen.

Livränteunderlaget kommer med de nya bestämmelserna som huvudregel att fastställas på grundval av förhållandena vid den tidpunkt då rätten till livränta uppkommer och därefter endast bli föremål för uppräkning med ett särskilt tal. Omräkningsregeln för livränteunderlag kommer att tillämpas även på livränteunderlag som fastställts med stöd av äldre bestämmelser.

När det gäller övergångsbestämmelser så behövs sådana beträffande samtliga ändringar för de beslut som blir föremål för överklagande eller omprövning. Övergångsbestämmelser behövs också när det gäller livränteunderlagen för de livräntor som beviljats före ikraftträdandet men som omprövas eller förlängs därefter.

9 Förslagens konsekvenser

9.1 Inledning

Utredningen anser att nuvarande försäkringslösningar på sikt bör ersättas av en ny försäkringsstruktur. Utformningen av en sådan försäkringsstruktur kräver givetvis ytterligare överväganden och fördjupade analyser, vilket inte ryms inom ramen för denna utredning. Detta innebär också att konsekvenserna av en ny försäkringsstruktur inte kan presenteras här eftersom de inte kan överblickas i dag. Betänkandet är i den delen i huvudsak av principiell karaktär och bör i första hand ses som ett underlag för det fortsatta arbetet.

I detta betänkande föreslår utredningen sammanfattningsvis • en fristående arbetsskadeförsäkring, • förändringar för beräkning av arbetsskadelivränta, • förändring av reglerna om SGI-skydd efter barns födelse och av

reglerna om särskild beräkningsgrund för föräldrapenning,

samt • nya regler för anpassning av den sjukpenninggrundande

inkomsten (SGI) under skyddad tid.

I det följande redovisas konsekvenserna för dessa förslag. Inledningsvis bör dock nämnas att förslaget om en fristående arbetsskadeförsäkring inte har några omedelbara effekter. Förslaget är av principiell karaktär och innebär inte några genomgripande regelförändringar. Nuvarande tillämpning kommer därför inte att nämnvärt påverkas utöver de särskilda regelförändringar som avser retroaktiva livräntor.

De konsekvenser som i första hand är av intresse att redovisa är – ekonomiska konsekvenser – administrativa konsekvenser – konsekvenser för individen – konsekvenser för kommunerna

– konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Utredningen skall enligt sina direktiv även redovisa vilka konsekvenser förslagen får för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, villkoren för småföretagen samt möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte påverkar dessa områden. Detta berörs därför inte ytterligare.

Förändringar i socialförsäkringssystemet påverkar i regel de avtal om kompletterande ersättningar som slutits mellan arbetsmarknadens parter. De förslag som läggs här – i synnerhet förslagen om beräkning av livränta och anpassning av SGI – kan därför komma att påverka utfallet av de kollektivavtalade förmånerna. Detta får enligt utredningen i så fall lösas avtalsvägen.

Det bör påpekas att konsekvenserna av förslagen har bedömts mot bakgrund av nuvarande regler. Regeringen har emellertid föreslagit vissa förändringar som avses träda i kraft den 1 juli 2003. Ett av förslagen är att sjukpenning till arbetslösa anpassas så att ersättningen motsvarar arbetslöshetsersättningen. Om riksdagen ställer sig bakom regeringens förslag bedömer utredningen att förslaget om indexering för bl.a. arbetslösa kommer att beröra betydligt färre personer än vad som är fallet med nuvarande regler.

9.2 Ekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Förslaget om att den sjukpenninggrundande inkomsten omprövas och bestäms till den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete när barnet fyller ett och ett halvt år kommer att innebära minskade kostnader för samtliga SGI-baserade förmåner utom för föräldrapenning. Kostnaderna för föräldrapenning kan i stället komma att öka något med förslaget om förlängd tid för särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Utredningens förslag om att den sjukpenninggrundande inkomsten – för andra än anställda – i fortsättningen skall indexeras med hjälp av KPI kommer att medföra att ökningen av försäkringskostnaderna kommer att bli lägre än med nuvarande tillämpning. Effekterna av detta kan uppskattas till ca 150 miljoner kronor brutto.

Förslagen om förändringar i reglerna för beräkning av arbetsskadelivränta bedöms inte påverka försäkringskostnaderna.

9.2.1 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård av barn

Sjukpenningskyddet efter barnets födelse föreslås bli förlängt från nuvarande ett år till ett och halvt år. SGI-skyddet upphör när barnet fyller ett och ett halvt år. Den försäkrade får sin SGI grundad på inkomsten i det förvärvsarbete som då faktiskt utförs. Utredningen föreslår även att det efterskydd, den s.k. särskilda beräkningsgrunden, som innebär att föräldrapenningen beräknas på tidigare SGI förlängs från två till två och ett halvt år.

Nuvarande tillämpning innebär att den som inskränker sin arbetstid efter barnets ettårsdag har rätt att behålla sin tidigare SGI om nedsättningen av arbetstiden kompenseras med uttag till motsvarande andel av föräldrapenning. Detta innebär att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning sällan kommer till användning, eftersom flertalet föräldrar lyckas behålla sin ursprungliga SGI genom att kompensera eventuell arbetstidsminskning med föräldrapenning. Förslaget till förlängning av SGI-skyddet vid vård av barn medför därför endast en marginell ökning av kostnaderna, särskilt som regelsystemet innehåller vissa inskränkningar i rätten att få sjukpenning eller tillfällig föräldrapenning under ledighet för vård av barn.

Förslagen innebär således att samtliga SGI-förmåner förutom föräldrapenning kommer att beräknas på en SGI som motsvarar faktisk, beräknad arbetsinkomst när barnet fyller ett och ett halvt år. Det är därför troligt att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning kommer att få sin avsedda betydelse.

Detta leder till lägre kostnader för sjukpenningförsäkringen men medför antagligen en viss höjning av kostnaderna för föräldrapenning. Det är svårt att uppskatta effekterna på de samlade försäkringskostnaderna. Utfallet beror bl.a. på hur föräldrarnas beteende påverkas. Såvitt utredningen erfarit tar flertalet föräldrar ut samtliga föräldrapenningdagar under barnets två första levnadsår. Det kan förmodas att detta inte i någon högre grad kommer att förändras.

Kostnaderna för föräldrapenning kan komma att öka något som en följd av förlängningen av den särskilda beräkningsgrunden. Ökningen kan dock antas bli marginell eftersom de flesta föräldrar redan i dag får en föräldrapenning som beräknats på ursprunglig SGI. Utredningen uppskattar att förslagen sammantagna innebär en minskning av försäkringskostnaderna.

9.2.2 Anpassning av SGI under skyddad tid

Utredningen föreslår en ny modell för anpassning av SGI. Den som har en anställning som kan läggas till grund för SGI får sin SGI anpassad efter den faktiska löneutvecklingen så länge anställningen består. För övriga anpassas SGI:n efter konsumentprisindex (KPI).

I två departementspromemorior har effekterna av indexering analyserats. Utredningen begränsar därför sin genomgång och redovisar i huvudsak endast de nya beräkningar som gjorts och gör en uppskattning av de kostnader som förslaget innebär. Riksförsäkringsverket (RFV) har bistått utredningen med vissa uppgifter.

För att kunna bedöma hur försäkringskostnaderna påverkas av utredningens förslag måste kostnaderna för den nuvarande anpassningen av SGI bestämmas. Eftersom SGI numera endast fastställs i samband med ersättningsanspråk saknas tillförlitliga uppgifter om SGI för de försäkrade som har rätt till en sådan. Detta innebär att de siffror som redovisas mera utgör riktmärken eller uppskattningar.

För att kunna få en uppfattning om storleken av kostnaderna för den nuvarande anpassningen av SGI har RFV tagit fram uppgifter som visar förändringen av SGI för personer som uppburit sjukpenning under två på varandra följande år. I tabell 1 redovisas förändringen av SGI mellan år 2001 och 2002 för försäkrade som varit sjukskrivna respektive år.

1 I promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19, s. 167 ff samt bilaga 1 och 2) finns beräkningar. Även i promemorian Sjukersättning i stället för förtidspension (Ds 2000:39, s. 221 ff och 273 ff) beräknas effekterna av olika indexeringsmodeller för anpassningen av sjukersättning. 2 RFV har skapat en databas för beräkning av förändringen av SGI för försäkrade som haft ett sjukfall hos försäkringskassan 2001 och/eller 2002. Med utgångspunkt från sjukfall under december månad 2001 respektive 2002 har individerna påförts SGI grundat på uppgifter över inskrivna försäkrade. Därefter har SGI summerats för alla personer som varit sjuka i december månad respektive år. Databasen visar värdeförändringen av den sammanlagda SGInivån för dem som hade ett sjukfall vid dessa tidpunkter.

Förslagens konsekvenser

Tabell 1 – Utveckling av SGI mellan år 2001 och 2002

SGI - exkl. anställda 18 839 323 800 19 356 347 900 517 024 100 2,7

Av tabellen framgår att SGI ökade med 4,5 procent eller med ca 3 284 miljoner kronor, som en följd av förändringen mellan december 2001 och december 2002. Utslaget på individnivå, samtliga grupper inräknade, uppgick den genomsnittliga anpassningen av SGI till 4,1 procent. Som jämförelse ökade lönerna (inklusive löneglidning) på hela den svenska arbetsmarknaden, enligt SCB:s statistik, med 3,7 procent under motsvarande period.

I detta sammanhang bör nämnas att förändringen av SGI mellan 2001 och 2002 inte enbart gäller dem som haft ett pågående ersättningsärende under hela tidsperioden. En del av SGI-ökningen kan därför hänföras till arbetsbyten med högre lön. Det är inte heller ovanligt att den som är föräldraledig eller långtidssjukskriven missgynnas i lönehänseende. Anpassningen av SGI under skyddad tid torde därför i praktiken vara lägre än 4,1 procent.

Om man bortser från de försäkrade som hade en anställning ökade SGI endast med 2,7 procent eller med 517 miljoner kronor. Utvecklingen av SGI för personer som saknar anställning är således lägre än för dem som har en anställning.

Tabell 2 redovisar hur användningen av olika indexeringsmodeller påverkar SGI. De index som redovisas är: • Index baserat på förändringen av prisbasbeloppet (PBB) • KPI som mäter hur mycket prisnivån ökat under ett år • Socialförsäkringens inkomstindex, vilket är ett mått på

ökningen av den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten och genomsnittlig utbetald förtidspension

• Arbetsskadeförsäkringens index för anpassning av fastställd

livränta (LAF i tabellen)

Tabell 2 – Olika index påverkan på SGI

PBB KPI LAF I-Index

Utveckling av index 2,1 % 2,3 % 3,6 % 4,0 % Total ökning av SGI (miljoner kr) 1 606 1 759 2 753 3 058 Ökning av SGI, exkl. anställda (miljoner kr) 406 445 697 774 1) Procentsatserna visar den genomsnittliga förändringen per år 1990–2000. 2) Ökningen av SGI är beräknad med utgångspunkt från den totala SGI-nivån i december år 2002.

Tabellen visar att en anpassning som knyts till förändringen av prisbasbeloppet medför den lägsta uppräkningen medan en anpassning som knyts till utvecklingen av inkomstindex medför den högsta uppräkningen.

Tabell 2 visar den genomsnittliga förändringen per år av de olika indexeringarna under perioden 1990–2000. I Tabell 3 visas som en jämförelse den årliga förändringen från 1990 och framåt. I tabellen visas löneutvecklingen i landet från 1993 och framåt, såsom den redovisas i Statistiska Centralbyråns (SCB) officiella statistik.

3 Detta index grundas på hela prisutvecklingen enligt KPI med tillägg för halva inkomstökningen enligt socialförsäkringens inkomstindex.

Tabell 3 – Indexering med utgångspunkt i löner eller priser (procent)

1) 2) 3) 4)

Index-år PBB KPI LÖN 1 LÖN 2

Snitt 90-03 2,16 3,31 – –

Snitt 94-03 1,17 1,85 2,55 3,83 1) Före 1999 fanns inte något prisbasbelopp. För åren 1990–1998 baseras därför uppräkningen på dåvarande basbelopp. Procentsatserna visar skillnaden mellan två års basbelopp/prisbasbelopp. Procentsatsen för t.ex. 1997 visar skillnaden mellan 1996 och 1997 års basbelopp. 2) Utvecklingen av KPI mellan juni året innan indexeringsåret och juni året dessförinnan. 3) Den genomsnittliga procentuella förändringen för året innan indexeringsåret jämfört med året dessförinnan. Procentsatsen för t.ex. år 2003 visar alltså den genomsnittliga löneutvecklingen i landet mellan åren 2001 och 2002. Lönestatistiken gäller i princip hela arbetsmarknaden. Sifforna visar löneökning enligt avtal. För åren 1993–1999 har inte utredningen fått fram några exakta siffror som visar löneutvecklingen enligt avtal. De siffror som anges för åren 1994–2000 bygger därför på en uppskattning som beräknats med utgångspunkt i hur stor andel av de totala löneökningarna som kunde hänföras till avtal för åren 2000–2002. 4) Se föregående punkt. Siffrorna inkluderar även löneökningar vid sidan av avtal, s.k. löneglidning. Tillförlitliga uppgifter om löneutvecklingen 1989–1992 saknas. Siffrorna fr.o.m. 1994 och framåt är hämtade från SCB:s och Medlingsinstitutets officiella lönestatistik. Källa: Lagen (1962:381) om allmän försäkring, SCB, Medlingsinstitutet, RFV.

Tabellen bekräftar de uppgifter som framgår av tabell 2.

Tabell 3 visar även att Sverige åren 1993 och 1994 (år 1994 och 1995 i tabellen) hade en negativ reallöneutveckling. Från framför allt 1996 till 2000 har arbetstagarna haft en tydlig reallöneutveckling. Enligt aktuella uppgifter var prisutvecklingen, räknad som förändringen av KPI, under den senaste tolvmånadersperioden (mars 2003 jämfört med mars 2002) 3,1 procent. Den totala löneutvecklingen mellan december 2002 och motsvarande månad 2001 var, enligt konjunkturlönestatistiken, 3,7 procent. Den avtalsmässiga ökningen var 2,5 procent, dvs. lägre än prisutvecklingen enligt KPI.

Utredningen föreslår att SGI anpassas efter prisförändringar mätt enligt KPI. Med utgångspunkt i SGI-nivåerna 2002 skulle värdet på SGI – med detta KPI-mått – öka med 445 miljoner kronor. Kostnadsökningen torde därmed bli lägre än den kostnadsökning som uppkommer med den nuvarande anpassningen efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde (517 miljoner kronor jämfört med 445 miljoner kronor).

Från och med mitten av år 2002 har de flesta försäkringskassor som en följd av flera avgöranden i kammarrätten förändrat sin tillämpning. En majoritet av försäkringskassorna har övergått till att anpassa SGI för arbetslösa efter olika former av genomsnittliga löneökningar. Sådana löneökningar är betydligt högre än de generella påslag som tidigare endast beaktades för arbetslösa. Av tabell 1 framgår att nuvarande anpassning för personer som saknar anställning medförde en ökning av SGI med 2,7 procent. Mot bakgrund av den förändrade tillämpningen kan det antas att den framtida ökningen kommer att bli större. Utredningen bedömer att ökningen kommer att närma sig löneutvecklingen för anställda. Utredningen bedömer därför att en ökningstakt på ca 3,2 procent är ett rimligt antagande. Utredningen gör antagandet att den nya anpassningsmodellen innebär en ökning på 2,3 procent.

Utvecklingen av SGI är inte detsamma som utvecklingen av försäkringskostnaderna. Den ersättning som beräknas på SGI utgör endast 80 procent av inkomstunderlaget. RFV:s uppgifter baseras endast på sjukfall. SGI ligger till grund även för andra förmåner såsom havandeskapspenning och föräldrapenning. Utvecklingen av försäkringskostnaderna beror dessutom på antal ersatta dagar.

Det bör framhållas att RFV:s beräkningar tar sin utgångspunkt i utvecklingen mellan december 2001 och december 2002. Om

4 Genomsnitt av LÖN 1 och LÖN 2 enligt tabell 3 5 Baserat på den genomsnittliga årliga utvecklingen av KPI perioden 1990–2000, jfr tabell 2

RFV:s beräkningar i stället hade avsett utvecklingen mellan 2000 och 2001 skulle utfallet ha blivit annorlunda. Utredningens förslag medför därför i realiteten en begränsning av den kostnadsökning som blivit följden av kammarrätternas avgöranden, men högst sannolikt en något högre uppräkning än vad som gällt före 2002.

De totala försäkringsutgifterna för SGI-baserade ersättningar var ca 70 miljarder kronor för år 2002. Ca 25 procent av dessa ersättningar betalades ut till försäkrade som saknade anställning. På grundval av dessa uppgifter kan begränsningen av utgiftsökningen uppskattas till ca 150 miljoner kronor brutto.

9.2.3 Beräkning av arbetsskadelivränta

Som huvudregel föreslås att endast ett livränteunderlag skall beräknas och att detta skall ske med utgångspunkt i de förhållanden som gällde fr.o.m. den tidpunkt då livräntan första gången börjar utges. I de förhållanden som beaktas ingår också retroaktiva löneavtal. Även vid omprövning eller förlängning kommer beräkningen av livräntan att grundas på detta livränteunderlag efter uppräkning med det särskilda tal som i dag standardsäkrar en fastställd livränta. Undantag från denna huvudregel görs när en arbetsskadad har tillfälligt höga eller låga inkomster under en begränsad del av sitt yrkesverksamma liv.

Med dagens regler beräknas såväl en ny livränta som en förlängning av livräntan på grundval av ett livränteunderlag som utgör en uppskattning av vad den försäkrade skulle ha haft som oskadad vid den tidpunkt då livräntan skall utges. Därtill kommer att man vid beräkningen av retroaktiva livräntor tar hänsyn till de inkomständringar som varit och beräknar nya livränteunderlag för varje sådan inkomständring. Nuvarande tillämpning innebär att försäkringskassorna närmast hamnar i ett förhandlingsläge med arbetsgivare eller fackförening och den försäkrade. Ofta hävdas att den försäkrade skulle ha haft en löneutveckling över genomsnittet och därutöver regelbundet återkommande övertid och annan kostnadsersättning. Någon möjlighet att kontrollera uppgifternas riktighet finns dock sällan. Det är därför inte orimligt att anta att nuvarande uppräkning är i nivå med den genomsnittliga årliga löneutvecklingen i landet (3,83 procent perioden 1993–2002).

Förslaget innebär att dessa nya livränteunderlag ersätts med en indexering av det första livränteunderlaget. Med utgångspunkt i

förhållandena under perioden 1990–2000 skulle en indexering knuten till förändringen av det särskilda talet medföra en årlig anpassning med ca 3,6 procent. Därför kan utredningens förslag bedömas innebära en viss, om än marginell, minskning av försäkringskostnaderna. Förslaget om i princip endast ett livränteunderlag handlar framför allt om ett annat och enklare sätt att beräkna livränta.

Retroaktiva beslut om livränta utgör huvudregel. Många retroaktiva löneavtal inräknas därför redan i dag i livränteunderlaget. Sammantaget bedöms förslagen inte påverka försäkringskostnaderna.

9.3 Administrativa konsekvenser

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna innebär både en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna och en betydande minskning av administrationskostnaderna.

Förslagen om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten och livränteunderlaget underlättar dessutom för fackförbund och domstolar.

9.3.1 Inledning

Utredningen saknar aktuella uppgifter om handläggningstider för SGI-beslut. Detta innebär att beräkningen av de administrativa effekterna för försäkringskassorna måste uppskattas. Viss ledning kan hämtas från tidigare utredningar. På grund av denna osäkerhet har utredningen därför i vissa fall tvingats att avstå från uppskattningar av kostnadseffekterna.

9.3.2 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård av barn

I Sverige föddes nära 96 000 barn under 2002. Vanligen är en förälder hemma med barnet den första tiden. Före barnets ettårsdag kontaktar handläggaren på försäkringskassan åtminstone någon av

föräldrarna för utredning av rätten till SGI-skydd efter barnets ettårsdag.

Flertalet föräldrar har dagar med föräldrapenning kvar efter barnets ettårsdag. I en sådan situation återgår många i arbete, men i mindre omfattning än förut. Arbetstidsminskningen måste kompenseras med föräldrapenning för att den försäkrade skall få behålla sin tidigare SGI även efter barnets ettårsdag. Försäkringskassorna hjälper och råder de försäkrade med detta. Detta är enligt vad utredningen erfarit ett av de mest tidskrävande momenten i försäkringskassornas SGI-handläggning.

Kvinnors uttag av föräldrapenningdagar är relativt högt fram till dess att barnet är ungefär 12 månader. Därefter minskar uttaget. Männen tar ut flest dagar när barnen är mellan 11 och 15 månader. Det föreslagna förlängda SGI-skyddet kommer därför att innebära att betydligt fler föräldrar kommer att ha tagit ut merparten av föräldrapenningdagarna innan skyddstiden löpt ut. I sådana situationer blir någon kontakt med försäkringskassan inte aktuell. Handläggningen i samband med att barnet fyllt ett och ett halvt år kommer därmed att underlättas väsentligt. Framöver bör informationen till föräldrarna dessutom kunna bli både tydligare och mer generellt utformad.

9.3.3 Anpassning av SGI under skyddad tid

År 1998 utgjorde ca 30 procent av SGI-besluten av anpassning av SGI efter löneutvecklingen. Ca 1,5 miljon beslut om SGI fattades år 2002. Med ett antagande om att 30 procent av SGI-besluten även i fortsättningen skulle gälla anpassning av SGI efter löneutvecklingen innebär det ca 450 000 beslut per år.

Nuvarande hantering fordrar omfattande utredningar och är därför administrativt betungande. En automatisering skulle medföra betydande förenklingar för försäkringskassorna. De utredningsproblem som kan kopplas till anpassning av SGI försvinner. Ärenden om anpassning av SGI är ofta föremål för domstolsprövning. Försäkringskassan måste avsätta en hel del tid till hanteringen med överprövningar. Även denna del av administrationen försvinner, både för försäkringskassorna och för domstolarna.

6 Uppgifter från RFV. 7 Promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19, bilaga 3, s. 234 ff) 8 Uppgifter från RFV.

Senaste tillgängliga tidmätning är från år 1990. Handläggningstiden var då 17 minuter för ett ärende om SGI-A och 36 minuter för SGI-B . Den genomsnittliga handläggningstiden uppskattades år 1998 till 20 minuter för SGI-A och 40 minuter för beslut om SGI- B.

En rimlig uppskattning kan vara att det inte tar fullt så mycket tid i anspråk att under ett pågående ersättningsärende utreda anpassning efter löneutvecklingen för arbetslösa som det gör att besluta om SGI för egenföretagare. Med ett sådant antagande skulle ett beslut om anpassning av SGI för arbetslösa kunna uppskattas till ungefär 30 minuter.

Av det totala antalet personer som uppbär SGI-baserad ersättning kan andelen som kommer att omfattas av indexering, bl.a. arbetslösa och egenföretagare, uppskattas till ca 25 procent. Indexeringen medför därför att ca 110 000 manuella beslut bör kunna automatiseras (25 procent av 450 000 beslut). Uppskattningsvis skulle handläggningstiden kunna sänkas till 5 minuter. Regelförändringen kan därför bedömas innebära en besparing på ca 25 årsarbetare. Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 7 miljoner kronor.

Indexering kan även bli aktuell i samband med att den försäkrade anmäler ett ersättningsärende. Arbetslösa som befunnit sig i skyddad tid längre tid än 365 dagar innan ersättningsperioden påbörjas, kan få sin SGI indexerad redan fr.o.m. den första dagen av ersättningsperioden.

År 1999 uppskattades andelen beslut om SGI i samband med ett ersättningsärende till ca 45 procent av det totala antalet SGIbeslut. Med ett antagande att detta gäller även i dag, innebär det ca 670 000 beslut. Uppskattningsvis ca 20 procent av dessa, dvs. 134 000 beslut, rör personer som saknar anställning och som därmed skulle omfattas av indexering. Försäkringskassan gör i dag sin utredning i tre steg. Försäkringskassan måste dels spåra den senaste arbetsinkomsten som kan läggas till grund för SGI, dels utreda de SGI-skyddade tiderna, dels utreda anpassningen till löneutveck-

9 SGI-A används ofta inom socialförsäkringsadministrationen som benämning på SGI för personer som har inkomst av anställning. 10

SGI-B används som benämning på SGI för personer som har inkomst av annat förvärvsarbete, dvs. egenföretagare. 11

Ds 1999:19, s. 176 f 12

110 00 beslut x en minskad handläggningstid med 25 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar. 13

Promemorian Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19, bilaga 3, s. 234 ff)

lingen. Det här är ett av de mest utredningskrävande momenten i försäkringskassornas SGI-handläggning. Den genomsnittliga handläggningstiden per ärende bör därför kunna uppskattas till åtminstone 40 minuter. Med ett antagande om att utredning om anpassning måste göras i ca 75 procent av de ersättningsfall som anmäls av arbetslösa innebär det ca 100 000 beslut.

Med utredningens förslag faller behovet att utreda löneutvecklingen bort. Istället gäller det att fastställa begynnelsetidpunkten för den skyddade perioden. Den genomsnittliga handläggningstiden i det nya systemet kan uppskattas till ca 20 minuter. Regelförändringen kan därför bedömas innebära en besparing på ca 18 årsarbetare. Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 5 miljoner kronor.

Med dessa antaganden och uppskattningar skulle den totala besparingen uppgå till 43 årsarbetare eller 12 miljoner kronor. Förändringarna innebär också att belastningen på fackförbunden minskar.

9.3.4 Beräkning av arbetsskadelivränta

Att beräkna arbetsskadelivränta för förfluten tid är administrativt betungande för försäkringskassorna (se kap. 7 och bilaga 5). År 1992 beräknade RFV att den praxisförändring som ägt rum ökat den genomsnittliga handläggningstiden per ärende med 476 minuter. RFV:s beräkningar baserades på antagandet att tillämpningen med flera livränteunderlag innebar att man i genomsnitt behövde fastställa ca tio olika livräntor under retroaktivtiden.

Förslaget om att endast ett livränteunderlag skall beräknas (huvudregel) innebär därför en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna. Större delen av de problem som framgår av problembeskrivningen kommer att försvinna. Detta får till följd att även genomströmningstiderna kommer att kunna kortas eftersom inkomstutredningar innebär långa väntetider på uppgifter från arbetsgivare och fackföreningar.

Utredningen föreslår att retroaktiva löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten får medräknas i livränteunderlaget. Ökning av administrationskostnaderna för detta bör inte överdrivas. Enligt

14

100 00 beslut x en minskad handläggningstid med 20 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar. 15

Framgår av RFV:s skrivelse till Socialdepartementet den 30 januari 1992 (dnr 358/92- 426.3)

RFV innebär ca 95 procent av alla beslut om livränta ett retroaktivt beslut. I flertalet ärenden kommer försäkringskassan därför att ha kännedom om utfallet av retroaktiva löneavtal redan vid beslutstidpunkten.

Enligt uppgifter från RFV fattades 2002 ca 10 000 nya beslut om livränta. Vid ett antagande om att utredningens förslag även i dag skulle innebära en förkortad handläggningstid med 476 minuter per ärende leder förslaget till en besparing motsvarande kostnaden för ca 44 årsarbetare. Vid ett antagande om en lönekostnad per anställd på 280 000 kr innebär det en besparing på ca 12,3 miljoner kronor.

Utredningens samlade bedömning är således att förslagen innebär en väsentligt enklare administration för försäkringskassorna och en betydande minskning av administrationskostnaderna. Förändringarna innebär även här att belastningen minskar på fackförbunden.

9.4 Konsekvenser för den enskilde

Utredningens bedömning: Samtliga föreslagna ändringar leder till en ökad likformighet och rättssäkerhet. Förslagen innebär vidare att försäkringen blir tydlig och mer överskådlig och därmed enklare att förstå för enskilda.

Konsekvenserna för den enskilde av förändrade SGI-regler efter barnets ettårsdag beror på hur föräldrarna väljer att anpassa sitt uttagsmönster. En positiv effekt är att tiden för att uppbära föräldrapenning på sjukpenningnivå förlängs.

Utredningens förslag om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten medför att även egenföretagare tilllgodoses. Personer som är arbetslösa bedöms gynnas som grupp men vissa kan komma att få en något lägre anpassning av SGI. Förslaget som rör beräkningen av retroaktiv livränta utgör framför allt ett annat sätt att beräkna livränta. Att ett nytt livränteunderlag kan fastställas vid tillfälligt låga inkomster gynnar föräldrar – främst kvinnor – som minskat sin arbetstid för att vara lediga med sina barn.

16

10 000 beslut x en minskad handläggningstid med 476 minuter, dividerat med en effektiv årsarbetstid på 1800 timmar.

9.4.1 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård av barn

Förslagen till förändringar i SGI-skyddet efter barnets födelse kommer att påverka enskilda på olika sätt. De som enligt nuvarande bestämmelser skulle ha fått sin SGI sänkt i samband med barnets ettårsdag kommer att gynnas av att SGI-skyddet förlängs till ett och ett halvt år. Dessa kommer även att gynnas av att den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning förlängs till dess barnet fyller två och ett halvt år.

En förlängning av den tid som en förälder kan behålla sitt SGIskydd ökar föräldraförsäkringens flexibilitet och föräldrars möjligheter att under denna tid allt efter eget behov kombinera arbete och föräldraledighet.

Samtidigt föreslås att föräldern inte tillåts behålla sitt SGI-skydd efter det att barnet fyllt ett och ett halvt år. SGI skall baseras på den faktiska, beräknade förvärvsinkomsten. Utredningens förslag påverkar dock inte möjligheterna att kombinera arbete som utförs i mindre omfattning med föräldrapenning. Däremot föreslås att SGI-skyddet begränsas till den tidpunkt då barnet fyller ett och ett halvt år. Föräldrar som väljer att ta ut större delen av sina föräldrapenningdagar inom ett och ett halvt år efter barnets födelse kommer i regel inte att påverkas av denna förändring. De som väljer att ta ut föräldrapenning efter det att SGI-skyddet upphört kommer inte heller att påverkas annat än vid sjukdom eller annan tillfällig och oförutsedd korttidsfrånvaro.

Enligt nuvarande praxis kan SGI ändras under pågående sjukperiod om det kan anses styrkt att den försäkrade, om han eller hon inte hade varit sjuk, hade arbetat i en annan, större omfattning. Detta förändras inte med förslagen. Om en person som minskat sin arbetstid blir långtidssjukskriven och kan styrka att han eller hon skulle ha återgått i t.ex. heltidsarbete fr.o.m. en viss tidpunkt kan SGI fr.o.m. denna tidpunkt ändras till att beräknas på heltidsarbetet.

9.4.2 Anpassning av SGI under skyddad tid

Dagens regler om anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde innebär inte en anpassning som är lika för alla. Vissa kan få SGI anpassad medan andra inte har samma

möjlighet. För arbetslösa är tillämpningen inte likformig över landet. Möjligheten till anpassning kan därför vara beroende av var man bor. Även avtalskonstruktionerna kan komma att avgöra utfallet vid anpassningen. Egenföretagare, som inte har lön i formell mening, har inte rätt att följa löneutvecklingen.

I dag kan således egenföretagare inte få SGI anpassad eftersom de inte uppbär lön. En egenföretagare som blir långtidssjukskriven eller långtidsarbetslös får därför så småningom se sitt skydd urholkat. Utredningens förslag innebär att egenföretagare framdeles ges möjlighet att få sin SGI indexerad. Samtliga egenföretagare kommer därmed att gynnas av förslaget. Det gäller såväl den som är långtidssjukskriven från sitt företag som den som avvecklat sitt företag och omfattas av skyddsbestämmelserna vid t.ex. arbetslöshet.

För arbetslösa innebär förslaget att arbetslösa som grupp gynnas. Oavsett avtalskonstruktionen kommer samtliga att kunna få sin SGI anpassad på ett sätt som garanterar en bibehållen köpkraft. I förhållande till nuvarande tillämpning gör utredningen dock bedömningen att vissa kan komma att få en något lägre uppräkning av SGI.

Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför en indexering av SGI knuten till prisutvecklingen ökande inkomstskillnader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar. Man bör dock betänka att anpassningen av SGI för arbetslösa efter löneutvecklingen inte heller tidigare inneburit en lika hög anpassning som för dem som arbetar. Sedan länge, och åtminstone t.o.m. 2001, har endast generella löneökningar (s.k. individgaranti) kunnat beaktas för arbetslösa. Generella löneökningar understiger den genomsnittliga löneutvecklingen för förvärvsarbetande. Den tillämpning som innebär att endast generella löneökningar kan beaktas för arbetslösa bör även ha inneburit att anpassningen av SGI understigit prisutvecklingen enligt KPI. I jämförelse med tillämpningen före 2002 kan därför förslaget – i denna del – innebära en förbättring för de arbetslösa.

9.4.3 Beräkning av arbetsskadelivränta

Vid beräkning av ny livränta efter omprövning eller vid förlängning grundas den på ett livränteunderlag som utgörs av den inkomst den försäkrade skulle ha haft som frisk (nytt livränteunderlag) vid den tidpunkt då den nya livräntan skall utges. Detsamma gäller när livränta beviljas för förfluten tid. Nuvarande beräkningsmodell innebär alltså att försäkringskassan i vissa situationer utgår från de faktiska inkomstförhållandena. Försäkringskassorna hamnar i dessa fall närmast i förhandlingar med arbetsgivare eller fackförening och den försäkrade.

Utredningen föreslår att ett livränteunderlag skall beräknas med utgångspunkt i inkomstförhållandena vid den tidpunkt då livränta första gången skall börja utges. I de situationer då ny livränta efter omprövning eller vid förlängning skall beräknas, anpassas livränteunderlaget efter samma särskilda tal som i dag ligger till grund för anpassningen av en fastställd livränta. De föreslagna ändringarna innebär att livräntans storlek i fortsättningen inte kommer att påverkas av tidpunkten för försäkringskassans beslut. Livräntans storlek kommer inte heller att påverkas av om livräntan är tidsbegränsad eller beviljas tills vidare.

Som framgår i avsnitt 9.2.3 finns det anledning att anta att nuvarande modell för beräkning av livränteunderlag generellt sett är något förmånligare än den beräkningsmodell som föreslås. Om faktisk inkomst som oskadad anses understiga nivån på livränteunderlaget efter indexering kan vissa uppleva sig som underkompenserade. Även det omvända kan naturligtvis inträffa, dvs. att vissa enskilda får en högre anpassning än vad han eller hon skulle ha haft i lön som oskadad.

En indexering innebär att utgående ersättning omräknas efter ett mått som baseras på en genomsnittlig förändring. Individer, men även större grupper i samhället, kan ha en utveckling som i betydande mån avviker från den genomsnittliga utvecklingen. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till indexering.

Det fastställda livränteunderlaget kommer att standardanpassas med ett mått som baseras på den allmänna inkomstutvecklingen. Som framgått tidigare är skillnaderna mellan den genomsnittliga löneutvecklingen i landet och nivån på föreslagen standardanpassning i allmänhet små. Fortsatt kommer det därför att finnas en stark koppling till inkomstbortfallsprincipen. Livränta kommer även i fortsättningen i princip att ersätta den inkomst den försäk-

rade hade vid skadetillfället. Genom att retoraktiva löneavtal kan medräknas i livränteunderlaget kommer dessutom livränteunderlaget från början att fastställas med en viss marginal, till den försäkrades fördel.

Utrymmet för skönsmässiga bedömningar av vilken löneutveckling som ägt rum minskar och alla försäkrade kommer i framtiden att behandlas på samma sätt i likartade situationer. Försäkringen kommer att bli tydligare och mer överskådlig och därmed enklare för enskilda att förstå.

9.5 Konsekvenser för kommunerna

Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär endast en marginell påverkan på kommunernas intäkter och utgifter.

9.5.1 Kommunernas intäkter

Utredningens förslag innebär sammantaget en viss, marginell minskning av statens försäkringsutgifter. Förslaget om att den sjukpenninggrundande inkomsten – för vissa grupper – skall indexeras efter prisutvecklingen bedöms innebära en viss minskning av försäkringsutgifterna. Därutöver tillkommer den minskning av kostnaderna för sjukpenning och andra korttidsersättningar som följer av förslaget om ändrade SGI-regler efter det att barnet fyllt ett och ett halvt år. Kostnadsminskningen medför minskade skatteintäkter för kommunerna genom att underlaget för ersättning minskar.

9.5.2 Kommunernas utgifter

Vid minskade försäkringsutgifter inom socialförsäkringen finns alltid en risk för en viss övervältring av kostnader till kommunerna. För försäkrade som redan tidigare har en ansträngd ekonomi kan en minskad ersättning från socialförsäkringen innebära att personen får rätt till kompletterande ersättning i form av socialbidrag från kommunen.

Utredningens förslag bedöms innebära en marginell minskning av försäkringskostnaderna. Kostnadsökningen för kommunen blir därför också marginell och kan bedömas understiga minskningen för socialförsäkringen.

9.6 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Utredningens bedömning: De föreslagna förändringarna är könsneutrala eftersom de är lika för kvinnor och män.

Förändrade SGI-regler efter att barnet fyllt ett och ett halvt år innebär att fler kvinnor än män kan komma att få sin SGI sänkt, eftersom det är fler kvinnor som vårdar barn. Sänkningen av SGI:n påverkar dock inte föräldrapenningen.

Föräldrar som tillfälligt utnyttjar sin lagliga rätt att minska sin arbetstid för att vara med sina barn föreslås kunna få livränta beräknad efter ett livränteunderlag som beräknas på arbetsutbudet före arbetstidsminskningen. Förslaget gynnar i synnerhet kvinnor eftersom det oftast är kvinnor som långsiktigt använder sig av rätten till föräldraledighet.

Reglerna om SGI är i sig könsneutrala och så är också fallet med utredningens förslag. SGI anknyter emellertid till de inkomst- och arbetsförhållanden som den försäkrade har. De olika förutsättningar som gäller för män och kvinnor i förvärvslivet påverkar därför också storleken på SGI. Kvinnor och män har i genomsnitt olika höga inkomster. Förutom skillnader som har sin grund i löneskillnader är också förvärvsmönstren olika. Som ett exempel kan nämnas att andelen deltidsarbetande kvinnor är mer än fem gånger större än andelen män. De inkomstskillnader som existerar i samhället slår följaktligen igenom även inom SGI-området. Detta är ett problem, som emellertid inte kan lösas inom socialförsäkringens ram.

Rent allmänt kan nämnas att det inom socialförsäkringen finns en skillnad med avseende på kön på så sätt att vissa förmåner uppbärs i större utsträckning av det ena könet än det andra. Det gäller främst föräldrapenning, som till största delen uppbärs av kvinnor. Mot bakgrund av detta bör ett par av utredningens förslag beröras ytterligare. Det gäller

– förslaget om ändrade SGI-regler efter det att barnet uppnått ett

och ett halvt års ålder. – förslaget om att ett nytt livränteunderlag skall kunna fastställas

när en livränta grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster.

Utredningens förslag till ändrade SGI-regler efter ett barns födelse är könsneutralt på det sättet att förslaget gäller lika för både kvinnor och män.

Enligt nuvarande tillämpning kan en förälder behålla sin SGI under lång tid även i situationer när han eller hon stadigvarande börjat arbeta i mindre omfattning än tidigare. Förutsättningen är alltså att föräldern fyller upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning. Genom utredningens förslag kommer detta SGI-skydd att upphöra.

Mot bakgrund av att pappor i större utsträckning än mammorna tar ut sin föräldrapenning vid en senare tidpunkt kan förslaget innebära att papporna relativt sett blir överrepresenterade bland föräldrar som får sin SGI sänkt. Det bör åter betonas att en sänkning av SGI inte påverkar nivån på föräldrapenningen. Risken att förlora skyddet för sjukpenning och andra korttidsförmåner kan dock för vissa möjligen minska viljan att vara föräldraledig. Utredningen anser dock inte att SGI-skyddets betydelse för pappornas benägenhet att vara föräldralediga bör överdrivas. En rad andra faktorer torde ha större betydelse.

Eftersom det är kvinnor som tar ut flest föräldrapenningdagar påverkas dessa mest av att SGI-skyddet för vård av barn upphör.

Utredningen föreslår också att i de fall en livränta grundas på tillfälligt höga eller låga inkomster skall ett nytt livränteunderlag kunna beräknas fr.o.m. den dag då inkomstförhållandena får anses ha förändrats. Föräldrar som utnyttjar sin lagliga rätt att arbeta deltid på grund av barn under åtta års ålder utgör ett exempel på försäkrade som berörs av förslaget. Sådana personer föreslås kunna få livränteunderlaget förhöjt från den tidpunkt då den lagliga rätten att arbeta deltid upphör. Livränteunderlaget kan från den tidpunkten beräknas motsvara inkomsten i ett arbete med den arbetstid som den försäkrade hade före sin föräldraledighet.

Eftersom det är vanligare att kvinnor än män utnyttjar sin lagliga rätt till föräldraledighet kommer följaktligen också förslaget att gynna kvinnor.

10 Författningskommentar

10.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)

3 kap.

5 §

Som framgår av kap. 5 föreslås en förlängning av den SGI-skyddade tiden vid barns födelse från ett år till ett och ett halvt års ålder. Förlängningen motsvarar den lagliga rätt till ledighet som varje förälder har vid barns födelse vare sig den försäkrade uppbär föräldrapenning eller inte.

För att det inte skall råda någon tveksamhet att en förälder som saknar arbete eller som vid barnets födelse studerade också har rätt att behålla sitt sjukpenningskydd under denna tid har kravet på att den försäkrade skall vara ledig från sitt arbete slopats. Det räcker med att föräldern avhåller sig från förvärvsarbete för att vårda barnet för att få behålla skyddet.

Det bör dock framhållas att det krävs att den försäkrade återupptar arbetet sedan skyddstiden förflutit eller ställer sig till arbetsmarknadens förfogande i samma omfattning som tidigare för att få behålla sjukpenningskyddet. Någon förlängning genom att fylla ut resterade tid med föräldrapenning är inte avsedd.

5 c §

Bestämmelsen om löneanpassning av den sjukpenninggrundande inkomsten har slopats och ersatts av en ny bestämmelse om indexering av den sjukpenninggrundande inkomsten. Den nya bestämmelsen är intagen i en ny paragraf, 5 d §.

Författningskommentar SOU 2003:50

5 d §

Med den nya paragrafen ersätts helt den anpassning till löneutvecklingen som tillämpats för de olika sjukpenningskyddade tiderna med en indexering. Indexeringen gäller dock inte den som har en anställning. Den som har en anställning av en sådan varaktighet att inkomsten där kan läggas till grund för sjukpenningberäkning får sin sjukpenninggrundande inkomst omräknad i samband med att den försäkrade får ett nytt löneavtal. Detta sker på samma sätt som om den försäkrade hade varit i arbete. Den sjukpenninggrundande inkomsten fastställs att motsvara den lön som då bestäms för den försäkrade.

För övriga sker omräkning med förändringar i konsumentprisindex (KPI). Den omräkningen svarar för den värdesäkring som kommer att gälla för dem som omfattas av sjukpenningskydd utan att förvärvsarbeta. Omräkningen sker första gången efter 365 dagar med sjukpenningskydd och upprepas med 365 dagars intervall. Ny sjukpenninggrundande inkomst fastställs således då 365 dagar förflutit sedan den sjukpenninggrundande inkomsten senast fastställdes eller då sjukpenningskyddet uppkom. För den som förvärvsarbetar och har inkomst som inte härrör från anställning fastställs den sjukpenninggrundande inkomsten dock på den inkomsten enligt de regler som gäller för denna. Det är först då den försäkrade kommer att omfattas av skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst som denna omräkningsmetod kommer till användning.

4 kap.

6 §

Paragrafens sjätte stycke reglerar den s.k. särskilda beräkningsgrunden. Eftersom sjukpenningskyddet vid barns födelse har utsträckts ett halvår är det som framgår av övervägandena i kap. 5 rimligt att förlänga tiden för den särskilda beräkningsgrunden på motsvarande sätt. Föräldrapenning beräknas enligt ändringen på lägst den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före den sänkning som skedde när barnet uppnådde ett och ett halvt år ålder. Däremot har rätten att anpassa den sjukpenninggrundande inkomsten till löneutvecklingen slopats och ersatt av den indexeringsregel som införts för värdesäkring av den sjukpenninggrundande inkomsten under skyddstiderna. Även den förlängning som gäller vid en ny gravidi-

tet med avseende på föräldrapenning för även det nya barnet har anpassats till de nya tidsramarna och förlängts ett halvår.

10.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

4 kap.

5 §

Paragrafens första stycke innehåller den nya huvudregeln vid beräkning av det inkomstunderlag på vilket livränta skall grundas. Paragrafen anknöt tidigare till sjukpenningunderlaget i den allmänna försäkringen. Som ett första led i den nya försäkringsstruktur som redovisas i kapitel 3 föreslås att arbetsskadeförsäkringen frikopplas från sjukpenningunderlaget i den allmänna försäkringen och får egna beräkningsregler för livränteunderlaget. Ändringen innebär att livränteunderlaget kommer att grundas på en uppskattning av den årsinkomst som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon hade varit oskadad när livräntan börjar utges. Någon uttrycklig begränsning av de inkomster som kan bli aktuella har inte kommit till uttryck. Det närmare innehållet får utvecklas efter hand i tillämpningen. Viss ledning kan hämtas från det skatterättsliga regelverket men även från skadeståndsrätten. Någon begränsning till inkomster som kan härledas till verksamhet här i landet finns inte heller, vilket väl överensstämmer med det gemenskapsrättsliga regelverket.

Som framgår av beskrivningen i kap. 7 kan livräntans storlek med nuvarande regler och tillämpning komma att variera beroende på när försäkringskassan skiljer sig från ärendet och om beslutet gäller tills vidare eller är tidsbegränsat. För att komma till rätta med detta anges i andra stycket att livränteunderlaget bestäms enbart på grundval av förhållandena vid livräntans begynnelsetidpunkt. Detta innebär att retroaktiva livräntor och livräntor som gäller framåt i tiden fastställs på samma underlag. Senare löneutveckling skall således inte kunna påverka livränteunderlaget. Den nya bestämmelsen innebär att det fastställda livränteunderlaget nivåbestäms då livräntan börjar utges. Detta medför att ett livränteunderlag som fastställts enligt första stycket inte kan ändras så länge livräntan betalas utan avbrott och även om den förlängs enligt ett nytt beslut. Detta innebär också att förnyad prövning av livränteunder-

Författningskommentar SOU 2003:50

laget inte görs när livräntan är tidsbegränsad. Avsteget från en förutsättningslös prövning avser dock enbart livränteunderlaget. Inte heller när livräntan omprövas enligt 12 § görs en förnyad prövning av underlaget. Livränteunderlaget fastställs således på grundval av förhållandena vid tidpunkten från vilken livräntan utges. I de fall ett retroaktivt löneavtal som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan har slutits efter det att försäkringskassan fattat sitt beslut får kassan på begäran av den enskilde ompröva livränteunderlaget. Mot bakgrund av att det tillkommit uppgifter som inte varit kända för kassan vid beslutet kan kassan med tillämpning av sedvanliga omprövningsregler ändra livränteunderlaget så att den inkomst som gäller för den försäkrade vid livräntans begynnelsetidpunkt också utgör livränteunderlaget.

Standardsäkring av ett sådant livränteunderlag regleras i ett nytt tredje stycke i 6 kap. 2 §.

Undantag från de begränsningar som utformningen av den nya beräkningsregeln innebär finns förutom i 7 § samma kapitel, även i 6 § i dess nya lydelse.

6 §

Paragrafens nya lydelse öppnar upp en möjlighet för den som vid tidpunkten för skadan och livräntebeslutet under en viss förutbestämd tid har begränsat sin arbetsinsats att få ett högre livränteunderlag fastställt från en senare tidpunkt då situationen med all sannolikhet skulle ha varit en annan. Ett krav är att det redan vid tidpunkten då livränta börjar utges kan bedömas att den försäkrade vid denna senare tidpunkt uppenbarligen skulle ha haft en väsentligen högre inkomst.

Det exempel som ligger närmast till hands gäller de föräldrar som företrädesvis under barnens förskoleår och första skolår använder sig av sin lagstadgade eller avtalade rätt att begränsa arbetstiden. Ett sådant livränteunderlag skall bestämmas i samband med det första beslutet om livränta och komma att användas först när de förutsättningar infallit som legat till grund för beslutet. Den som vid tidpunkten för när livräntan börjar utges har begränsat sin arbetstid inom ramen för sin rätt till föräldraledighet och som får ett livränteunderlag fastställt med avseende på den tid då föräldra-

ledigheten upphör, kan få sin livränta omprövad först när situationen är sådan att någon föräldraledighet inte längre kan påräknas.

Det kan också förekomma att den försäkrade har en hög inkomst vid den tidpunkt då livräntan skall börja utges men att det redan då står klart att denna inkomst har begränsad varaktighet. Detta gäller bl.a. vissa elitidrottare som under sin aktiva tid har höga inkomster men som därefter kan förväntas få mer normala inkomster. Även i sådana fall öppnar bestämmelsen möjlighet att fastställa ett annat och lägre livränteunderlag som kan gälla då den tidpunkten med all sannolikhet kommer att infalla.

Också när det gäller ett sådant livränteunderlag regleras standardsäkringen i det nya stycket i 6 kap. 2 §.

6 kap

2 §

Tredje stycket har tillkommit som ersättning för den förutsättningslösa prövningen av livränteunderlaget som hittills gällt i samband med omprövning och förlängning av livräntan. Bestämmelsen innebär att en standardsäkring som motsvarar den som nyligen införts för livräntan även kommer att gälla för livränteunderlag som fastställts när livränta började betalas ut och som skall läggas till grund för en omprövning eller en förlängning av en livränteperiod.

Bilaga 1a

Kommittédirektiv

Utredningen om skyddstider för Dir. sjukpenninggrundande inkomst 2001:104 (SGI-utredningen)

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utförs. Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Utredaren skall vidare se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall.

Utredaren skall även ytterligare analysera Kommundemokratikommitténs förslag (SOU 2001:48) om att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs.

Bakgrund

Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring är sjukpenninggrundande inkomst (SGI) den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. För rätt till sjukpenning krävs att SGI uppgår till minst 24 procent av prisbasbeloppet. Vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som

överstiger sju och en halv gånger det för året gällande prisbasbeloppet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, men utgör också grunden när man bestämmer vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärarpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten har dessutom betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Om den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. Sjukpenningskyddet kvarstår emellertid i vissa situationer som kan betecknas som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla försäkringsskyddet.

Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör bl.a. de som • bedriver studier, för vilka de uppbär studiestöd enligt • studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen • (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt

utbildningsbidrag (nedan kallat studiestöd), • bedriver studier inom det egna yrkesområdet, • avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för

kortare tid än tre månader, • deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets-

stöd, • är helt eller delvis arbetslösa före ingången av den månad under

vilken han eller hon fyller 65 år och som är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda

sjukpenninggrundande inkomsten samt aktivt söker sådant

arbete och är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen,

• minskar sin arbetstid i samband med graviditet (sex månader

före barnets födelse) eller som är hemma för vård av barn (barn upp till ett år) eller

• fullgör sin värnplikt.

Reglerna om att skydda en tidigare SGI har utvecklats efter hand sedan lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes. För närvarande används två huvudsakliga principer för att åstadkomma detta. Den ena lösningen innebär att vid t.ex. arbetslöshet har den försäkrade - om han eller hon skulle insjukna under sådan tid - rätt till sjukpenning baserad på den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten. Den andra lösningen innebär att en försäkrad som t.ex. studerar och under denna tid uppbär studiestöd har rätt att få ha sin tidigare SGI vilande under studietiden. Om han eller hon t.ex. har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen, s.k. studietids- SGI. Om personen emellertid på grund av ett längre sjukfall måste avbryta studierna aktiveras den vilande sjukpenninggrundande inkomsten.

En ytterligare form av SGI-skydd finns för föräldrar fram till dess barnet fyller två år. I sådana fall räknas föräldrapenningen på den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före sänkningen på barnets ettårsdag, dvs. här gäller en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Under s.k. SGI-skyddade tider får den sjukpenninggrundande inkomsten dessutom anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Enligt nuvarande regler gäller att en fastställd sjukpenninggrundande inkomst ändras om den försäkrades inkomstförhållanden har förändrats. En försäkrad som har sin sjukpenninggrundande inkomst beräknad på en viss inkomst får därför, enligt regler som utbildats i praxis, en ny sjukpenninggrundande inkomst fastställd med hänsyn till löneutvecklingen inom yrkesområdet. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet men på grund av reglerna om SGI-skyddade tider får behålla en sjukpenninggrundande inkomst på grundval av det tidigare arbetet.

Av Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1996:13) Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid inkomst av anställning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) framgår att den sjukpenninggrundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde på så sätt att det är de förändringar av löneavtalet som gäller alla inom ett avtalsområde som ligger till grund för löneutvecklingen. Om en försäkrad som har en anställning får ett individuellt lönetillägg utöver det generella tillägget, räknas även detta in i den sjukpenninggrundande inkoms-

ten. För den som är arbetslös och som därför inte har någon anknytning till en anställning kan därför enbart en generell löneökning komma i fråga när den försäkrades SGI anpassas till löneutvecklingen.

När livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring beviljas första gången fastställs livränteunderlaget utifrån den inkomst som är aktuell vid den tidpunkt från vilken livränta skall utges. Om det är aktuellt att utge livränta för förfluten tid skall enligt praxis varje nytt löneavtal som är känt och börjat gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar därvid beaktas. Riksförsäkringsverket har i en rapport till Socialdepartementet (S2001/2827/SF) föreslagit att de nuvarande reglerna bl.a. av administrativa skäl bör ändras.

För studerande som har studiestöd gäller särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. De reglerna finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Bestämmelserna innebär att den studerande kan få behålla studiestödet under den tid han eller hon på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva studier. En förutsättning är att sjukanmälan görs till och godkänns av försäkringskassan. Om sjukperioden varar längre tid än 30 dagar kan studieskulden för perioden avskrivas i efterhand. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall den sjukpenninggrundande inkomsten hållas vilande under den tid den försäkrade studerar med studiestöd. Detta oavsett omfattningen av studiestödets storlek. Vid sjukdom under utbildningstiden skall sjukpenningen - som tidigare redovisats - beräknas enbart på inkomst av eget arbete under studietiden, s.k. studietids-SGI. Detta innebär att den som t.ex. på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande sjukpenninggrundande inkomsten eftersom denna endast aktiveras när personen avbryter sina studier helt.

Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssektorer. Trygghetsråden är enligt lag skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som utges och ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som tar emot ersättning från

trygghetsråden och studerar inte behålla sin tidigare SGI. Även om de i grunden är arbetslösa betraktas de under studietiden som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa.

Av dem som årligen disputerar och erhåller doktorsexamen går ca 20 procent vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala stipendier. Syftet med dessa stipendier är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig vanligen utomlands för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Det är ett antal organisationer som finansierar denna typ av forskningsstipendier. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala stipendier.

Behovet av en översyn

Reglerna om SGI-skyddade tider har genomgått successiva förändringar under en längre tidsperiod. Reglerna återfinns i lagar, förordningar och föreskrifter. Ett omfattande regelsystem har även med tiden utvecklats i praxis. Sammantaget har därmed reglerna blivit oöverskådliga och komplexa att hantera och tillämpa. Vidare är reglerna till vissa delar olika, trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. Under senare år har i en rad sammanhang framförts kritik mot nuvarande regler om SGI-skyddade tider.

Från och med den 1 januari i år har också nya regler om försäkringsbegreppet införts genom den nya socialförsäkringslagen (1999:799), vilket innebär vissa förändringar även i reglerna om SGI-skyddade tider.

Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har under en längre tid påpekat problemen som de postdoktorala stipendierna ger upphov till i förhållande till rådande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider.

Reglerna om att följa löneutvecklingen har kritiserats bl.a. med hänsyn till att utvecklingen mot en rörligare arbetsmarknad har gjort att de försäkrade i många av dessa fall inte har kvar en förankring inom det egna yrkesområdet. Bland annat är det många försäkrade som visserligen omfattas av försäkringen, men som inte längre har kvar någon anställning eller åtminstone inte den som ligger till grund för den sjukpenninggrundande inkomsten. Hand-

läggningen av dessa ärenden innebär även att betydande administrativa resurser vid landets försäkringskassor behöver avsättas för utredning och beslut om löneutveckling.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt betänkande Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) att reglerna om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över i särskild ordning. I regeringens proposition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10) anges att den av utredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet, vilket trätt i kraft den 1 juli 2001.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Inte minst har detta framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I sitt betänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslår Kommundemokratikommittén en ny regel i syfte att skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt politiska åtagande i samband med t.ex. sjukfrånvaro eller föräldraledighet. Förslaget innebär att förtroendevalda som får ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få ha sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs. Eftersom kommitténs förslag tekniskt behöver analyseras ytterligare anser regeringen att denna analys bör ske i anslutning till föreliggande uppdrag.

Uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs.

Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen.

Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.

Utredaren skall även se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. I detta sammanhang skall även frågan om löneutvecklingen i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid uppmärksammas.

Utredaren skall i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som • på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid, • tar emot ersättning från trygghetsråd, • får s.k. postdoktorala stipendier eller • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

När det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid skall utredaren särskilt uppmärksamma samt ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper.

Utredaren skall vidare redovisa dels de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området, dels de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider.

Det finns inget hinder för utredaren att föreslå alternativa lösningar, om dessa kan anses uppfylla kraven på en fungerande försäkring som är mer tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa samt de administrativa kraven att försäkringen skall vara enkel och att undantag så långt det är möjligt skall undvikas. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ.

Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget, t.ex. skyddstiderna i socialförsäkringslagen (1999:799) och de särskilda regler som gäller för studerande inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Bilaga 1b

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om Dir. skyddstider för sjukpenninggrundande 2002:118 inkomst (SGI-utredningen)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 2002

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 november 2001 tillkallade statsrådet Thalén en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (dir. 2001:104). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2003.

Bilaga 2

Introduktion till vissa grupper

Inledning

Utredningens uppdrag är att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. I direktiven anges att utredaren i förslagen särskilt skall uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som – på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid, – tar emot ersättning från trygghetsråd, – får s.k. postdoktorala stipendier eller – är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900)

I denna bilaga redovisas relevant bakgrundsinformation.

Ersättning från trygghetsråd

Inledning

I detta avsnitt redovisas regelsystemets effekter för personer som tar emot ersättning från trygghetsråd.

Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssektorer. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som studerar med ersättning från trygghetsråden inte behålla sin tidigare SGI. Även om en sådan person i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och

omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Personen omfattas i dessa fall inte av SGI-skydd trots att trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde.

Inledningsvis behandlas vilka ersättningar som kan lämnas från de olika trygghetsråden. Därefter redovisas hur dessa ersättningar behandlas i SGI-hänseende.

Aktuella bestämmelser

Ersättning från trygghetsråd/stiftelse

Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal som har till syfte att ge arbetstagare som har sagts upp på grund av arbetsbrist stöd i omställningen till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare.

Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av ett omställningsavtal.

Verksamheten finansieras genom att de anslutna företagen betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. Trygghets- och omställningsavtal finns för närvarande huvudsakligen för privattjänstemän och statligt anställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon.

Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LOområdet och för hela den kommunala arbetsmarknaden. Inom det privata tjänstemannaområdet verkar Trygghetsrådet, medan Trygghetsstiftelsen verkar inom det statliga området.

Arbetstagare som omfattas av ett omställningsavtal kan få olika former av stöd.

Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Ekonomiskt stöd kan också ges i form av studielön eller månadsbidrag för försörjningen vid praktik, inskolning, utbildning eller vid

start av eget företag. Stödet motsvarar i regel nivån på arbetslöshetsersättningen.

Avgångsersättning (AGE) är en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslöshetsersättningen – beroende på vilket trygghetsavtal som tillämpas – motsvarar mellan 70 och 80 procent av den tidigare lönen.

Inkomsttrygghetstillägg (löneutfyllnad) kan beviljas den arbetstagare som får en ny tillsvidareanställning med en lägre lön än i den förra anställningen. Ersättningen kan lämnas under en begränsad tid och motsvarar i regel skillnaden mellan lönen i respektive anställning. Förändras lönen i den nya anställningen justeras vanligen tillägget i motsvarande mån.

Trygghetsråden betalar inga sociala avgifter för avgångsersättning. Ersättningen beskattas i stället med en särskild löneskatt på 24,26 procent.

Enligt den information utredningen tagit del av är trygghetsråden emellertid skyldiga att betala sociala avgifter på de bidrag och ersättningar som inte uttryckligen belagts med särskild löneskatt. Sociala avgifter betalas därför på t.ex. studielön och bidrag vid praktik, inskolning och start av eget företag. Ersättningarna är även skattepliktiga för den enskilde.

Utredningen om omställningsavtal har haft regeringens uppdrag att kartlägga och belysa de omställnings- och trygghetsavtal som för närvarande finns på arbetsmarknaden och vilka effekter de har bl.a. för enskilda som har fått stöd, för berörda grupper av arbetstagare och arbetsgivare och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningens slutsatser framgår av betänkandet Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda (SOU 2002:59). En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finns i bilaga 2 till nämnda betänkande.

Utredningen om omställningsavtal konstaterar att omställningsavtalen har positiva effekter. De som drabbas av uppsägningar får snabbt ett individ- och situationsanpassat stöd från trygghetsråden och lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna företag. Relativt många går vidare till längre utbildningar. Utredningen gör vidare bedömningen att de positiva effekterna av omställningsavtal

1 16 § socialavgiftslagen (2000:980) 2 1 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

i stort skulle bibehållas om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Omställningsavtal på de delar av arbetsmarknaden som i dag saknar sådana skulle enligt utredningen också få positiva fördelningspolitiska effekter. Nämnda utredning har föreslagit att utbildningsstöd från trygghetsråden bör behandlas som annat studiestöd i sjukpenninghänseende.

Lagen (1962:281) om allmän försäkring (AFL)

SGI är den årliga inkomst i pengar som den försäkrade kan antas komma att tills vidare få för eget arbete i Sverige, t.ex. som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning).

Förutom lön kan t.ex. ackordsersättning, övertidsersättning och olika typer av lönetillägg betecknas som inkomst i pengar och därmed också ingå i SGI.

Vissa andra skattepliktiga ersättningar utgör inte inkomst av eget arbete och kan därför inte räknas in i den försäkrades SGI. Hit hör bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, vårdbidrag och pensionsförmåner. Av samma skäl kan inte heller dagpenning från arbetslöshetskassa eller aktivitetsstöd räknas in i SGI. Även vissa ersättningar som inte är skattepliktiga, såsom exempelvis olika typer av studiestöd, är inte heller sjukpenninggrundande eftersom ersättningarna inte kan betecknas som inkomst av eget arbete.

Ersättningar som anges i 1 § första stycket 1–5 och fjärde stycket lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster är inte sjukpenninggrundande. Exempel på sådana ersättningar är kollektivavtalsgrundat avgångsbidrag (AGB) från Arbetsmarknadens Försäkrings AB (AMF) och avgångsersättning (AGE) som omfattas av s.k. trygghetsavtal.

Det finns ingen särskild reglering i AFL om hur de ersättningar som är avgiftspliktiga för trygghetsråden skall betraktas i SGIhänseende. Enligt den information utredningen erhållit betraktas dock inte ersättningen som inkomst av eget arbete. Det stöd som lämnas vid t.ex. utbildning kan därför inte läggas till grund för SGI.

I flera situationer när olika typer av försäkringsförmåner eller bidrag utbetalas kan i stället den SGI som kan fastställas på inkomster före förvärvsavbrottet vara skyddad mot sänkning.

3 Detta framgår av Riksförsäkringsverkets Vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst, s. 35 ff 4 3 kap. 2 § första stycket AFL

Avgångsersättning som omfattas av trygghetsavtal ses alltså inte som inkomst av eget arbete och är därför inte sjukpenninggrundande.

Det finns ingen särskild skyddsreglering för försäkrade som uppbär avgångsersättning under arbetslöshet eller bedriver studier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. För att behålla sin SGI måste därför dessa personer omfattas av någon annan skyddsbestämmelse.

Avgångsersättning kan lämnas som komplement till arbetslöshetsersättning. Det finns inget hinder mot att en person som uppbär sådan ersättning kan vara anmäld som arbetssökande hos arbetsförmedlingen. Nuvarande SGI-regler innebär därför inga problem för en person som är arbetslös och uppbär avgångsersättning.

Däremot uppstår det problem i de fall en person finansierar studier med utbildningsstöd från något trygghetsråd. Till skillnad mot t.ex. en studerande som har studiestöd omfattas inte den som studerar med utbildningsstöd från något trygghetsråd av SGI-skydd. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och omfattas därför inte heller av de regler som gäller för arbetslösa. Eftersom han eller hon inte heller uppbär statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddsbestämmelserna vid studier. Detta gäller under förutsättning att villkoren inte är uppfyllda för studier inom eget yrkesområde. Det torde inte vara ovanligt att en person som blivit uppsagd på grund av arbetsbrist väljer att studera i riktning mot ett annat yrkesområde.

De som studerar med utbildningsstöd från något trygghetsråd, och som inte omfattas av SGI-skydd vid studier inom eget yrkesområde, får inte behålla sin SGI. SGI-skyddet upphör vid den tidpunkt då tre månader förflutit sedan senaste stadigvarande arbete avbröts. Vid sjukdom som inträffar innan personen fått ett nytt arbete som kan läggas till grund för SGI kan inte någon sjukpenning lämnas. Vid föräldraledighet kommer den försäkrade då inte ha kvalificerat sig för en ersättning på sjukpenningnivå.

Enligt den information utredningen fått från företrädare från olika trygghetsråd verkar dessa bestämmelser hämmande för personer som är rädda att förlora sitt sjukpenningskydd. I synnerhet synes detta gälla äldre personer.

Det inkomsttrygghetstillägg som kan lämnas när en arbetstagare påbörjar en ny anställning med lägre lön berör inte skyddsreglerna

och omfattas därmed inte av utredningens uppdrag. Här är det i stället frågan om huruvida tillägget kan ingå i SGI eller inte.

Postdoktorala studier

Inledning

Av direktiven framgår också att utredaren i förslagen särskilt skall uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som får s.k. postdoktorala stipendier.

Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har under en längre tid framhållit att de stipendier som lämnas vid postdoktorala studier ger upphov till problem i de nuvarande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider.

I denna del beskrivs aktuella regler och här lämnas också viss bakgrundsinformation om postdoktorala studier.

Postdoktorala studier och socialförsäkringen

Vad är postdoktorala studier?

För närvarande är det ca 1 800 forskare som årligen disputerar och får doktorsexamen. Av dessa går knappt 20 procent – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med postdoktorala stipendier som inte beskattas. Stipendierna beviljas för ett år, med möjlighet till förlängning ytterligare högst ett år. Behörig att få stipendium är en person som avlagt doktorsexamen. Syftet med postdoktorala studier är att forskare skall få möjlighet att förkovra sig vid en vetenskaplig institution på annan ort för att därigenom få nya – vanligen internationella – forskningserfarenheter.

Inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses det näst intill obligatoriskt att åka utomlands för postdoktorala studier för att fortsätta sin forskarkarriär.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Detta har inte minst framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i prakti-

ken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I Sverige finansieras postdoktorala studier främst av olika stiftelser och av den statliga forskningsfinansiären Vetenskapsrådet. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala studier. USA dominerar kraftigt som mottagarland följt av Storbritannien. Könsfördelningen är överlag jämn. Det råder betydande obalans mellan olika vetenskapsområden när det gäller tillgången till postdoktorala stipendier. Medicinare dominerar (ca häften) följt av naturvetare (ca en tredjedel).

Postdoktorala studier och SGI

Stipendier för postdoktorala studier betraktas inte som inkomst av eget arbete. Stipendierna är inte avgiftspliktiga och något anställningsförhållande existerar inte. I situationer när en person saknar inkomst av eget arbete kan blir skyddsbestämmelserna om SGI bli tillämpliga.

I förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet finns närmare bestämmelser om skyddet vid studier.

Av förordningen framgår att SGI-skydd vid studier är kopplat till två olika faktorer. I den ena studiesituationen är studiefinansieringen av avgörande betydelse. I den andra – vid studier inom eget yrkesområde – är skyddet i stället kopplat till typen av studier.

SGI-skydd kopplat till studiefinansieringen gäller under tid då den försäkrade bedriver studier med – studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) – vuxenstudiestöd, dvs. svux och svuxa (enligt övergångsbestäm-

melser t.o.m. den 30 juni 2003) – rekryteringsbidrag enligt lagen (2002:624) om rekryteringsbi-

drag till vuxenstuderande – bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag

för doktorander.

Regeringsrätten har i ett avgörande från 1998 slagit fast att dessa bestämmelser skall tillämpas enligt sin ordalydelse. Enligt

5 Jfr RÅ 1998 ref. 36

Regeringsrätten kunde därför ett stipendium från ett privat bolag inte medföra att bestämmelserna om SGI-skydd blev tillämpliga.

Den som bedriver postdoktorala studier som finansieras med stipendier omfattas således inte av nämnda SGI-skydd.

När det gäller frågan om vad som skall anses vara studier inom eget yrkesområde kan vägledning hämtas från en omfattande rättspraxis. Detta blir särskilt aktuellt för studerande som inte studerar med något statligt stöd och därför inte omfattas av skyddsbestämmelser under sina studier.

Riksförsäkringsverket (RFV) har publicerat en rättslägesanalys om sjukpenninggrundande inkomst där det finns ett stort antal domar som belyser frågan om studier inom det egna yrkesområdet.

Vissa generella slutsatser kan dras av domstolsavgöranden. För att studierna skall betraktas som vidareutbildning inom det egna yrkesområdet måste den studerande vara etablerad inom ett yrkesområde innan studierna påbörjas. Vidare framgår det av flera avgöranden att studierna inte får vara inriktade på att ge en mer generell kompetens utan det krävs en inriktning på just det område inom vilket den försäkrade förvärvsarbetar.

Skyddet vid studier inom eget yrkesområde varar inte hur länge som helst, i vart fall inte för den som inte är tjänstledig från sitt arbete. För den som är tjänstledig från sin anställning gäller SGIskydd under hela studietiden/tjänstledigheten. För den som inte är tjänstledig men ändå studerar inom eget yrkesområde gäller SGIskydd under högst ett år.

Frågan om postdoktorala studier kan utgöra studier inom eget yrkesområde har inte prövats i högsta instans. Däremot konstaterade Kammarrätten i Stockholm i två domar att postdoktorala studier utomlands var att anse som studier inom eget yrkesområde. Innan de postdoktorala studierna påbörjades hade personerna innehaft doktorandtjänster med sedvanlig lön. Inkomsten från dessa tjänster berättigade till SGI-placering. Mot bakgrund av doktorandtjänsterna menade kammarrätten att personerna var etablerade inom ett yrkesområde. Eftersom de postdoktorala studierna hade ett direkt samband med tidigare verksamhet menade kammarrätten även att de postdoktorala studierna var att betrakta som vidareutbildning inom eget yrkesområde. Personerna ansågs ha rätt till SGI-skydd. Domarna överklagades aldrig till Regerings-

6 Jfr RFV Anser (1997:6) 7 Mål nr 2051-1996 och 3168-1996 meddelade 1999-04-21

rätten. Kammarrättsdomarna omnämns inte i RFV:s vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst.

Postdoktorala studier och arbetslöshetsförsäkringen

En intressant jämförelse är hur postdoktorala studier bedöms i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt 12 § lagen (1972:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) har sökande som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde haft förvärvsarbete i viss omfattning rätt till ersättning vid arbetslöshet. När ramtiden bestäms räknas inte den tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av vissa förhållanden som anges i 16 och 17 §§ ALF; tiden är ”överhoppningsbar”. Av 16 § ALF framgår att tid då sökande varit förhindrad att arbeta på grund av avslutad heltidsutbildning som den sökande avslutat efter fyllda 25 år är överhoppningsbar.

Regeringsrätten har konstaterat att postdoktoral verksamhet inom landet som finansierats med stipendium från Naturvetenskapliga forskningsrådet är att anse som överhoppningsbar tid. Kammarrätten i Stockholm har därefter funnit att postdoktoral verksamhet som genomförts vid universitet i Portugal och finansierats med stipendium från det portugisiska ministeriet för vetenskap och teknologi, inte skall anses som överhoppningsbar tid. Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten.

Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen

Inledning

Frågan om förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen under vissa förhållanden skall ha rätt att få sin tidigare SGI vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs tas upp i Kommundemokratikommitténs slutbetänkandet Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48). I prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet framhöll regeringen att frågan bör analyseras ytterligare.

8 Mål nr 3755–2000 och 3756–2000 9 Mål nr 2471–2000 10

Prop. 2001/02:80, s. 89

Mot bakgrund av detta ingår det i utredningens uppdrag att uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900).

I detta avsnitt behandlas Kommundemokratikommitténs förslag och regeringens bedömning.

Kommundemokratikommitténs förslag

Kommitténs uppdrag

Kommundemokratikommittén hade i uppdrag att föreslå åtgärder som skulle öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former.

Som en del i uppdraget ingick att analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna för det politiska arbetet. Eventuella förslag skulle syfta till att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering, förbättra representativiteten och motverka förtida avhopp.

Kommitténs uppdrag kan ses mot bakgrund av vissa identifierade brister i den svenska demokratin. Som exempel kan nämnas att antalet förtroendevalda i kommunerna mellan åren 1951 och 1999 minskade från ca 200 000 till ca 44 000. Mellan åren 1995 och 1999 minskade antalet med 6 000. De politiska partierna har fått allt svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag.

Av utredningens direktiv framgår att många förtroendevalda upplever att arbetsvillkoren såväl försvårar rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från uppdragen. Omsättningen bland de förtroendevalda har tidvis varit mycket stor. Den representativa demokratin förutsätter aktiva och engagerade förtroendevalda.

De förtroendevaldas ekonomiska villkor

I Kommundemokratikommitténs breda uppdrag ingick bl.a. att se över de förtroendevaldas ekonomiska villkor och föreslå hur eventuella problem på bästa sätt kunde åtgärdas.

11

SOU 2001:48, s. 102 f 12

Dir. 1999:98

Kommittén angav att utgångspunkten för en översyn av reglerna rörande ekonomiska förmåner till förtroendevalda bör vara att den förtroendevalda inte skall göra en ekonomisk förlust när han eller hon fullgör ett uppdrag. Om så är fallet utgör detta ett hinder för den enskilde att engagera sig politiskt. I förlängningen försämrar detta vissa gruppers möjligheter att engagera sig i den politiska processen. Detta innebär i sin tur problem i fråga om kommunaldemokratisk legitimitet och representativitet. Sådana hinder måste enligt kommittén i möjligaste mån undanröjas.

I denna del koncentrerades kommitténs arbete till villkoren för dem som uppbär ersättning enligt 4 kap. 12 § första stycket kommunallagen (1991:900), dvs. förtroendevalda som inte fullgör sitt uppdrag på heltid eller en betydande del av heltid. De förtroendevalda som hör till denna grupp, där riktmärket är att uppdraget inte bedrivs i en större omfattning än 40 procent av heltid, benämns vanligen som s.k. fritidspolitiker. År 1999 fanns drygt 900 heltidseller deltidsarvoderade politiker i kommunerna. Resten var fritidspolitiker. Den helt dominerande delen av de nästan 45 000 förtroendevalda inom kommunerna utgörs med andra ord av fritidspolitiker.

De ekonomiska villkoren för förtroendevalda i kommuner och landsting regleras i 4 kap. 12–15 a §§ kommunallagen. I 12 §, som är av intresse i detta sammanhang, stadgas att fritidspolitiker har rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. De förtroendevalda skall även kompenseras för vissa andra ersättningar som bortfaller på grund av uppdraget. Mot bakgrund av att endast arbetsinkomst är relevant i detta sammanhang avgränsas framställningen till att i huvudsak behandla denna del.

Kommuner och landsting har alltså enligt 4 kap. 12 § i kommunallagen en skyldighet att kompensera den som på grund av uppdraget förlorar arbetsinkomst. Den förtroendevalde skall ersättas enligt individuella förutsättningar, dvs. det är den enskilde förtroendevaldes faktiska bortfall av bl.a. arbetsinkomster som i skälig omfattning skall ersättas. Med arbetsinkomst avses kontant lön eller motsvarande inkomst av rörelse eller av jordbruksfastighet. Den förtroendevalde måste kunna påvisa ett konkret inkomst-

13

SOU 2001:48, s. 173 14

SOU 2001:48, s. 132

bortfall för att ersättningsskyldighet skall uppstå för kommun eller landsting.

De förtroendevalda har rätt till ersättning för inkomstbortfall i skälig omfattning. Skälighetskravet innebär att det finns en högsta och en lägsta nivå på ersättningens storlek. Det innebär även att kommunerna och landstingen ges stor frihet att anpassa ersättningssystemen till de lokala förhållandena. I denna frihet anses även ingå användning av schabloniserade ersättningar i syfte att göra systemet administrativt lätthanterligt.

Kommundemokratikommittén identifierade vissa problem vad avsåg ersättning för förlorad arbetsinkomst.

För exempelvis egenföretagare kan problem rörande kompensation uppstå då engagemang i förtroendeuppdrag kan leda till att det egna företaget inte växer som det kanske skulle ha gjort om företagaren hade haft möjlighet att ägna sig åt verksamheten på heltid. En sådan förlust kan vara problematisk att styrka, eftersom det ju är fråga om utebliven planerad inkomst.

Ersättning för förlorad arbetsinkomst har en koppling till rätten till ledighet för politiska uppdrag enligt 4 kap. 11 § i kommunallagen. Rätten till ledighet har i första hand avsett deltagande i sammanträden. En förtroendevald har i vissa fall behövt avstått från ordinarie arbete i en större omfattning än sammanträdestiden. Den ekonomiska förlusten har därför kunnat överstiga en kompensation som i princip enbart baserats på sammanträdestiden.

Kommittén föreslog bl.a. att rätten till ledighet för förtroendeuppdrag skulle utökas.

Den utökade rätten till ledighet föreslog kommittén skulle följas av en utökad skyldighet för kommuner och landsting att kompensera den enskildes inkomstbortfall för denna tid. Detta skulle bl.a. innebära påtagliga förbättringar för skiftarbetare och personer som på annat sätt har oregelbunden arbetstid.

Kommittén föreslog sammantaget flera förbättringar gällande kompensation för inkomstförlust för förtroendevalda.

Kommittén torde emellertid inte ha ansett att förslagen, åtminstone inte med säkerhet, skulle leda till full kompensation för inkomstbortfall för samtliga grupper. Mot bakgrund av detta föreslogs att fritidspolitiker under vissa förutsättningar skulle ha rätt

15

SOU 2001:48, s. 176 f 16

SOU 2001:48, s. 177

att få sin SGI vilande. Enligt kommittén syftar förslaget om vilande SGI till att

…skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekono-

miskt på grund av sitt politiska åtagande. För det fall fullmäktiges

bestämmelser inte medför full kompensation för inkomstbortfall

innebär detta att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) sänks,

vilket i sin tur kan medföra att en eventuell föräldrapenning blir lägre

än vad den annars skulle vara.

I syfte att undgå denna olyckliga konsekvens bör 3 kap. 5 § lagen

om allmän försäkring kompletteras med en punkt 7. Bestämmelsen

reglerar så kallad SGI-skyddad tid och omfattar bland annat perioder

av studier för vilka statligt stöd utgår, studier inom det egna yrkesom-

rådet, vård av barn eller fullgörande av tjänstgöring enligt lagen om

totalförsvarsplikt. Den försäkrades ställning bör inte försämras då han

eller hon ägnar sig åt olika samhällsnyttiga verksamheter. Den tidigare

sjukpenninggrundande inkomsten bör därför inte sänkas, utan skall i

stället följa löneutvecklingen på området. Den ursprungliga sjukpenninggrundande inkomsten förklaras vilande under tiden den försäkrade fullgör den samhällsnyttiga verksamheten. Under denna verksamhetstid baseras sjukpenning på aktuella inkomster som utgår. Därefter kan den vilande sjukpenninggrundande inkomsten aktiveras igen.

Regeringens bedömning

Kommundemokratikommitténs förslag har behandlats av regeringen i prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet. Regeringens långsiktiga målsättning är att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka. Mot bakgrund av bl.a. detta menade regeringen – precis som Kommundemokratikommittén – att en grundläggande utgångspunkt är att ingen skall behöva förlora ekonomiskt på att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Det finns en risk för att de som vill åta sig ett förtroendeuppdrag avstår från detta på grund av att de befarar ett stort ekonomiskt bortfall. Regeringen menade att detta var oacceptabelt. Kommitténs förslag som rörde förbättringar av de förtroendevaldas ekonomiska villkor, inklusive den utökade rätten till ledighet, godtogs i huvudsak av regeringen. Regeringen biföll emellertid inte kommitténs förslag om vilande SGI. Regeringen anförde i stället följande.

17

SOU 2001:48, s. 506 f 18

Prop. 2001/02:80, s. 81 19

Prop. 2001/02:80, s. 87 20

Prop. 2001/02:80, s. 89

Kommuner och landsting skall även fortsättningsvis endast vara skyldiga att betala skälig ersättning för de inkomster en förtroendevald förlorar när han fullgör sitt uppdrag. Denna avgränsning till skälig ersättning utgör ingen förändring mot nuvarande regler. I normalfallet kommer ersättningen från kommunen eller landstinget att täcka den förlorade inkomsten. Den förtroendevaldes sjukpenninggrundade inkomst kommer under sådana omständigheter inte att påverkas av förtroendeuppdraget. I de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan detta dock medföra att den sjukpenningrundande inkomsten sänks, vilket påverkar rätten till socialförsäkringsrättslig ersättning, t.ex. föräldrapenning. Kommundemokratikommittén har föreslagit vissa förändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring i syfte att förhindra att den sjukpenningrundande inkomsten sänks på ett sådant sätt att den förtroendevalde förlorar ersättning från föräldrapenning under tiden denna utför ett politiskt förtroendeuppdrag. Frågan om skyddstider för sjukpenninggrundade inkomst bör enligt regeringens mening ses i ett vidare sammanhang. Regeringen har därför givit en utredare i uppgift att överväga bl.a. hur frågan om hur sjukpenninggrundade inkomst för förtroendevalda skall hanteras (dir. 2001:104).

Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på deltid

Inledning

Utredningen skall också i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. I direktiven anges vidare att utredningen – när det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid – särskilt skall uppmärksamma och ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper. Enligt nuvarande bestämmelser är det inte alltid möjligt att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning. Från flera håll har det påtalats att nuvarande regler innebär problem, i synnerhet ur rehabiliteringssynpunkt. Skrivelser har inkommit till regeringen från bl.a. flera försäkringskassor och kuratorer vid Komvux med begäran om lagändring. Flera olika regelsystem berörs. Framför allt berörs reglerna om SGI och bestämmelserna om ekonomiskt skydd vid sjukdom inom ramen för studiestödssystemet. I avsnittet behandlas dessa bestämmelser. Därutöver görs en jämförelse med hur deltidsstudier behandlas inom arbetslöshetsförsäkringen.

Bestämmelserna i lagen om allmän försäkring

SGI blir vilande under studier

SGI-skydd vid studier innebär att den studerandes SGI hålls vilande under studierna. Detta framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 1 och fjärde stycket AFL.

I förordningen om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet finns närmare bestämmelser om försäkringsskyddet vid studier. Här framgår att skyddet vid studier är kopplat till två olika faktorer. I den ena studiesituationen är studiefinansieringen av avgörande betydelse. I den andra är skyddet i stället kopplat till typen av studier.

SGI-skydd kopplat till studiefinansieringen gäller under tid då den försäkrade bedriver studier med – studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395), – vuxenstudiestöd, dvs. svux och svuxa (enligt övergångsbestäm-

melser t.o.m. den 30 juni 2003), – rekryteringsbidrag enligt lagen (2002:624) om rekryteringsbi-

drag till vuxenstuderande eller – bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag

för doktorander.

Eftersom svux och svuxa kommer att upphöra inom kort berörs inte dessa studiestödsformer vidare.

Vid SGI-skydd kopplat till typen av studier är en förutsättning att studierna bedrivs ”inom det egna yrkesområdet”. I dessa situationer har inte sättet att finansiera studierna någon betydelse. För den som är tjänstledig från sin anställning gäller SGI-skydd under hela studietiden. För den som inte är tjänstledig men ändå studerar inom eget yrkesområde gäller SGI-skydd under högst ett år.

Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av en vilande SGI. Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna slutförts eller avbrutits. Försäkringskassan bedömer i regel att studierna har avbrutits om den studerande inte längre uppbär studiestöd.

Ersättningen beräknas på studietids-SGI

Bestämmelserna om SGI-skydd vid studier innebär alltså att den studerandes SGI hålls vilande under studietiden för att åter kunna aktiveras när studierna slutförts eller avbrutits.

Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av denna vilande SGI. För den som studerar och arbetar under studietiden fastställs i stället en s.k. studietids-SGI. Denna fastställs enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om den studerande har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen.

Om studietids-SGI fastställs beräknas även årsarbetstid. Den beräknas enbart på grundval av det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i det aktuella förvärvsarbetet under studietiden och används i stället för det sedvanliga delningstalet för kalenderdagsberäknad sjukpenning.

Studietids-SGI ligger således till grund för ersättning vid sjukdom under studietiden. Även andra ersättningar, t.ex. ersättning för tillfällig vård av barn eller närstående, beräknas efter studietids- SGI. Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna slutförts eller avbrutits.

Det finns vissa undantag från dessa huvudregler. Föräldrapenning beräknas t.ex. alltid efter vilande SGI under studietiden om denna är högre än studietids-SGI.

Fler grupper får vilande SGI och studietids-SGI

Modellen för studerande med vilande SGI och studietids-SGI används även för försäkrade som – deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets-

stöd – genomgår grundutbildning inom totalförsvaret som är längre

än 60 dagar

21

Detta regleras i 3 kap. 5 § fjärde stycket AFL 22

4 kap. 6 § sjätte stycket AFL 23

3 kap. 5 § fjärde stycket AFL 24

3 kap. 5 § sjätte stycket AFL

Modellen tillämpas även i vissa fall när en försäkrad får livränta. Det gäller när individen – genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i

förebyggande syfte, eller – deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering och – under tiden får livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

eller motsvarande ersättning.

Andra aktuella bestämmelser

Studiestöd enligt studiestödslagen

En studerande som blir sjuk under studietiden omfattas av ett särskilt sjukförsäkringsskydd inom ramen för studiestödssystemet. Skyddet har två syften: dels att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom, dels att sjukdomen inte skall öka skuldbördan. Sjukförsäkringsskyddet består därför av två delar: dels en rätt att under vissa förutsättningar behålla studiestödet under sjukdom, dels en skuldreducering genom avskrivning av en del av studielånet vid längre sjukfall.

I 3 kap. 27–32 §§ studiestödsförordningen (2000:655) anges att en studerande får behålla studiestödet under sjukdom om han eller hon är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. En studerande som t.ex. inte kan studera mer än på halvtid på grund av sjukdom kan således bara få studiemedel för den tid han eller hon studerar, dvs. för halvtidsstudier.

En studerande som på grund av sjukdom blir helt oförmögen att studera skall anmäla detta till försäkringskassan. Sjukanmälan skall göras redan första dagen oavsett om den studerande har rätt till sjukpenning eller inte. Om försäkringskassan finner att den studerande på grund av sjukdom är helt studieoförmögen skall kassan godkänna sjukperioden.

Det finns inga angivna tidsgränser för hur länge en studerande kan få behålla studiestödet under sjukdom. Om sjukperioden varar mer än 30 dagar kan studieskulden för tiden därefter avskrivas i efterhand. Det innebär alltså att studiemedel lämnas helt i form av bidrag (ca 7 400 kr/mån vid heltidsstudier) om sjukperioden är längre än en månad. Mellan ett tusen och två tusen studerande per

25

Jfr Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst och 3 kap. 5 § sjätte stycket AFL

år får avskrivning av sin studieskuld därför att de varit sjuka mer än en månad.

I studiestödet finns också motsvarigheter till tillfällig föräldrapenning och närståendepenning. En studerande får behålla studiestödet om han eller hon helt måste avstå från studier för tillfällig vård av barn eller närstående.

Studiemedel får lämnas för deltidsstudier som omfattar minst halvfart. Studiemedel till deltidsstuderande knyts till studieomfattning på halvfart eller trekvartsfart. Det går inte att uppbära studiemedel i en större omfattning än som svarar mot studietakten.

Fullt studiemedel lämnas bara om den studerandes inkomst under ett kalenderår inte är högre än ett visst belopp (fribelopp). Fribeloppet uppgår vid heltidsstudier till 6,25 procent av prisbasbeloppet per vecka eller 250 procent för nio månaders heltidsstudier. Detta motsvarar ett fribelopp på 96 500 kr enligt 2003 års nivå. Studiemedlen skall vid heltidsstudier minskas med 50 procent av den inkomst som överstiger fribeloppet. Som inkomst räknas bland annat skattepliktig ersättning från försäkringskassa – t.ex. sjukpenning och föräldrapenning – och från arbetslöshetskassa.

En studerande som har annat studiestöd, t.ex. aktivitetsstöd, för deltidsstudier kan även beviljas studiemedel. Förutsättningen är att ersättningarna inte beviljas för samma tid och att de inte tillsammans blir mer än heltid. En studerande kan alltså läsa på halvtid med t.ex. aktivitetsstöd på en viss utbildning och beviljas studiemedel på halvtid för en annan utbildning som pågår samtidigt.

En studerande kan dock inte få studiemedel för en forskarutbildning om han eller hon är (eller har varit) anställd som doktorand eller har (eller har haft) utbildningsbidrag för doktorander.

Rekryteringsbidrag till vuxenstuderande

Personer över 25 år som har kort tidigare utbildning och som är eller riskerar att bli arbetslösa eller som har något funktionshinder kan beviljas rekryteringsbidrag för studier enligt lagen om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande.

Rekryteringsbidrag får lämnas för varje vecka då den studerande bedriver studier på minst 20 procent av heltid. Bidraget kan lämnas under sammanlagt högst 50 veckor. För studerande som inte bedriver heltidsstudier lämnas rekryteringsbidrag med 20, 50 eller 75 procent av helt bidrag.

Rekryteringsbidraget beräknas med utgångspunkt från en procentandel av prisbasbeloppet. Bidrag kan lämnas antingen med ett generellt belopp eller också med ett högre belopp. Det generella bidragsbeloppet motsvarar vad som maximalt kan beviljas i studiebidrag och studielån. Beräknat på prisbasbeloppet för 2003 (38 600 kr) innebär det 1 694 kr per vecka vid heltidsstudier.

Det högre bidragsbeloppet får lämnas med hänsyn till den studerandes inkomst under en tolvmånadersperiod närmast före den månad som studierna med rekryteringsbidrag påbörjas. För att den studerande skall ha rätt till det högre beloppet skall inkomsten ha uppgått till minst 415 procent av det prisbasbelopp som gällde innan studierna började. Med prisbasbeloppet 2003 innebär detta 160 190 kr.

Även rekryteringsbidraget är inkomstprövat. Det gäller för den som läser med rekryteringsbidrag på deltid med studietakten 50 eller 75 procent av heltid och för heltidsstuderande. Ingen inkomstprövning eller reducering görs dock för dem som läser på deltid 20 procent. Bestämmelserna om inkomstprövning och fribelopp överensstämmer i princip med motsvarande regler för studiestöd.

En studerande med rekryteringsbidrag har ett liknande försäkringsskydd som inom studiemedelssystemet. Den studerande får behålla rekryteringsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom. Motsvarande gäller vid tillfällig vård av barn eller närstående. Vid partiell studieoförmåga får den studerande endast behålla rekryteringsbidraget för den del han eller hon kan studera.

Rekryteringsbidrag kan på samma sätt som studiemedel kombineras med annan studiefinansiering.

Utbildningsbidrag för doktorander

Utbildningsbidrag kan lämnas till forskarstuderande vid universitet och högskolor enligt förordningen om utbildningsbidrag för doktorander. Bidrag för en heltidsstuderande är för närvarande 13 650 kr i månaden. Om studierna bedrivs på deltid avpassas beloppet till studieomfattningen.

Doktorander har rätt att behålla utbildningsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom. Detsamma gäller vid ledighet för tillfällig vård av barn eller närstående. I dessa situationer får

dock doktoranden behålla bidraget i den omfattning han eller hon är ledig.

Av 11 § i förordningen följer att sjukpenning som beräknas på grundval av en studietids-SGI i regel inte medför någon minskning av utbildningsbidraget. Föräldrapenning som beräknas på grundval av vilande SGI innebär dock att utbildningsbidraget kan minskas.

Från och med den 1 maj 2002 gäller att doktorander kan uppbära utbildningsbidrag på deltid, dock lägst på halvtid. Syftet är att underlätta för yrkesverksamma personer som önskar kombinera sina ordinarie arbeten med studier inom forskarutbildningen. Utbildningsbidrag på deltid bör endast ges om den sökande själv så önskar.

När en doktorand uppbär partiellt utbildningsbidrag är således detta upplägg som regel självvalt i syfte att kunna kombinera utbildning med fortsatt arbete. Nuvarande regelverk medför därför inte samma problem som andra studiestöd. Vid sjukdom får doktoranden behålla utbildningsbidraget. En studietids-SGI kan fastställas på grundval av inkomsten från ordinarie arbete.

Arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna indelas från och med den 1 augusti år 2000 i sju olika arbetsmarknadspolitiska program. Bestämmelser om dessa program finns i • lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program • förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Enligt förordningen är de arbetsmarknadspolitiska programmen – arbetsmarknadsutbildning – arbetspraktik – stöd till start av näringsverksamhet – aktivitetsgarantin – ungdomsinsatser – förberedande insatser – projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning

26

Prop. 2001/02:15 Den öppna högskolan, s. 84 f

En anvisning till ett program skall normalt omfatta verksamhet på heltid under längst sex månader. Om det finns särskilda skäl får dock denna tidsperiod förlängas eller avse verksamhet på deltid.

Aktivitetsstöd är en sammanfattande benämning på den ersättning som lämnas till arbetssökande som deltar i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Den som är berättigad till arbetslöshetsersättning eller är utförsäkrad får samma ersättning som skulle ha lämnats vid arbetslöshet, dock lägst 320 kr per dag. En deltagare som inte uppfyller kraven för arbetslöshetsersättning får aktivitetsstöd med 223 kr per dag.

Aktivitetsstöd lämnas även vid frånvaro på grund av sjukdom, med undantag för den första sjukdagen (karensdag). Även vid partiell frånvaro från programmet på grund av sjukdom får deltagaren behålla sitt aktivitetsstöd. Vid tillfällig vård av barn eller närstående lämnas aktivitetsstöd i den omfattning som programdeltagaren har rätt till tillfällig föräldrapenning eller närståendepenning.

I Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) föreskrifter (AMSFS 2002:4) om handläggningen av ärenden om aktivitetsstöd anges att den som samtidigt med sjukskrivning avses delta i ett program på deltid minst 3 timmar per dag skall anvisas programmet på heltid. Den anvisade lämnas då helt aktivitetsstöd och dennes SGI blir vilande under programtiden.

Arbetslöshetsförsäkringen

Individer som är öppet arbetslösa får om vissa villkor är uppfyllda behålla sitt försäkringsskydd. Vid eventuell sjukdom kan sjukpenning lämnas enligt den SGI som kan beräknas på arbetsinkomsten före arbetslösheten. Reglerna om vilande SGI och studietids-SGI gäller således inte för öppet arbetslösa. Det går därför bra att kombinera t.ex. arbetslöshetsersättning och ersättning från sjuk- och föräldraförsäkringen. Sjukpenning och arbetslöshetsersättning lämnas var för sig för den tid individen är sjuk respektive arbetssökande.

Precis som sjuk- och föräldraförsäkringen är arbetslöshetsförsäkringen en försäkring mot inkomstbortfall. Det kan därför vara av intresse att göra en jämförelse med hur arbetslösa personer som vill kombinera arbetslöshetsersättning med deltidsstudier behandlas i arbetslöshetsförsäkringen.

27

Bestämmelserna om aktivitetsstöd finns i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd

I 10 § stycket 1 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (AFL) anges som utgångspunkt att ersättning inte kan lämnas till personer som deltar i utbildning. Regeringen eller AMS får dock, om särskilda skäl finns, föreskriva undantag från huvudregeln. I förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring finns närmare regleringar.

När någon studerar med någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag är utgångspunkten att ersättning inte kan lämnas. ”Någon form av studiestöd” innebär att t.ex. även studerande med rekryteringsbidrag och doktorander med utbildningsbidrag omfattas av regleringen.

Ersättning får dock lämnas till sökande som fortsätter studier på deltid med någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag som de före arbetslöshetens inträde varaktigt bedrev på deltid vid sidan av ett deltidsarbete. Detta gäller under förutsättning att personen söker och kan ta ett arbete i minst samma omfattning som tidigare.

I dessa situationer utbetalas arbetslöshetsersättning för den del individen är arbetssökande. Några ytterligare undantag vid studier med olika former av studiestöd finns inte. Möjligheterna att kombinera studier med studiestöd och arbetslöshetsersättning är således få.

I förarbeten till nuvarande arbetslöshetsförsäkring framhöll regeringen att det förhållandet att någon uppbär någon form av studiestöd som helt eller delvis består av bidrag är ett bland flera sätt att visa att han eller hon främst är studerande och inte i första hand arbetssökande. Arbetslöshetsersättning bör därför i normalfallet inte lämnas till en sådan studerande.

Vad det gäller doktorander framfördes följande i förarbeten.

Arbetslöshetsersättning till forskarstuderande vållar särskilda problem.

I dag måste en doktorand som blir arbetslös på heltid, avregistrera sig

helt från doktorandutbildningen för att få ersättning. Oklarhet råder

beträffande deltidsstudier. Utredningen anser att forskarstudier på

deltidsnivå inte skall kunna förenas med arbetslöshetsersättning. Fors-

karutbildning är mer att jämföra med självstyrda aktiviteter som eget

företagande och uppdragsverksamhet. Det är mycket svårt att kontrollera omfattningen av sådana aktiviteter. Även av långsiktiga forskningspolitiska skäl är det motiverat, att förhindra att arbetslöshetser-

28

15 § förordningen (1997:835) 29

17 § förordningen (1997:835) 30

Prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, s. 101 31

SOU 1996:150 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, s. 106 f

sättningen används som utfyllnad, när doktorandtjänster och utbildningsbidrag för doktorander inte räcker till.

I 16 § i förordningen anges ytterligare undantag som avser sökande som studerar utan någon form av studiestöd. Under förutsättning att det tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna lämnas ersättning bl.a. till personer som – fortsätter studier som de före arbetslösheten bedrev på heltid

jämsides med ett heltidsarbete, under förutsättning att de söker

heltidsarbete, eller – bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte

hindrar dem från att söka och ta heltidsarbete samt att de inty-

gar att de är beredda att avbryta studierna om dessa kan hindra

dem från att ta arbete.

I dessa situationer behandlas den studerande fortsatt som arbetssökande och inte som studerande. Den studerande anses inte förhindrad att anta lämpligt arbete. Under studietiden kan arbetslöshetsersättning därför fortsätta att lämnas som om inte studierna hade ägt rum.

I förarbeten menade regeringen att det fanns anledning att betona att nyss nämnda rätt att studera under tiden med arbetslöshetsersättning är en ren undantagssituation. Sådana studier bör kunna avbrytas när som helst till förmån för arbete.

Huvudregeln i dagens ersättningssystem är alltså att arbetslöshetsersättning inte kan lämnas när den arbetslöse bedriver studier. Bakgrunden till detta ställningstagande är att den som är arbetslös skall stå till arbetsmarknadens förfogande och ägna sig åt att söka arbete. Arbetslinjen skall främjas och den arbetslöse skall kunna återgå till arbete så snart som möjligt. Det finns risk för att den som under arbetslösheten studerar inte lägger ned tillräcklig kraft på att få ett arbete. Arbetslöshetsersättning skall vara en omställningsersättning, inte en alternativ studiefinansieringsform.

Den restriktiva hållningen innebär att de flesta som deltidsstuderar med studiestöd inte kan uppbära arbetslöshetsersättning vid sidan om studierna. Följande exempel kan ges. • En person arbetade stadigvarande heltid före arbetslösheten.

Under arbetslöshetsperioden påbörjas studier med studiestöd

32

Pop. 1996/97:107, s. 101 33

SOU 1996:150, s. 105

på halvfart. På den arbetslösa delen kan inte någon arbetslöshetsersättning lämnas.

• En person arbetade stadigvarande heltid före arbetslösheten.

Efter att ha uppfyllt villkoren för SGI-skydd under arbetslös-

het blir personen helt sjukskriven. Sjukperioden avbryts för

deltidsstudier med studiestöd. För resterande tid ansöker personen om arbetslöshetsersättning. Personen uppfyller emellertid inte kriterierna för arbetslöshetsersättning.

Effekten av nuvarande regler

SGI-reglerna

I de situationer som redovisats tidigare blir alltså SGI helt vilande oavsett i vilken omfattning den försäkrade utför aktiviteten.

Nuvarande bestämmelser i förordningen (2000:1418) medger t.ex. inte att SGI kan vara delvis vilande i den omfattning studierna bedrivs. För att ytterligare understryka att det är denna tolkning som gäller kan följande redovisas från bestämmelserna om studietids-SGI (3 kap. 5 § fjärde stycket AFL):

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall försäkringskas-

san, vid sjukdom under den aktuella tiden beräkna sjukpenningen på

en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av

enbart den inkomst av arbete som den försäkrade kan antas få under

denna tid.

Vid sjukdom kan alltså sjukpenning beräknas enbart på studietids- SGI. Det är inte alls möjligt att beräkna sjukpenning på vilande SGI. Följden blir således att SGI inte kan göras delvis vilande eller – om SGI varit helt vilande – aktiveras delvis. Detta gäller för samtliga grupper som omfattas av reglerna om vilande SGI och studietids-SGI.

Detta innebär att den som på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt vilande SGI eftersom denna blir helt vilande och endast aktiveras när personen avbrutit sina studier helt. Däremot kan den person som vid studiernas början faktiskt arbetar vid sidan av deltidsstudierna vid sjukdom få en studietids-SGI beräknad. På mot-

svarande sätt fungerar tillämpningen för dem som studerar inom eget yrkesområde.

Även i andra situationer där modellen med vilande SGI och studietids-SGI tillämpas kan det, åtminstone i teorin, uppstå problem. Också försäkrade som beviljas livränta under rehabilitering får sin SGI helt vilande. Vanligtvis beviljas hel livränta under rehabilitering. Det blir därför inte aktuellt att beräkna partiell sjukpenning vid sidan av en beviljad livränta. Det finns inte heller några kända problem för försäkrade som genomgår grundutbildning inom totalförsvaret som är längre än 60 dagar. Detta torde bero på att dessa som regel genomför utbildningen på heltid.

Anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program sker normalt till en verksamhet på heltid. Vid frånvaro på grund av sjukdom, även partiell sådan, får deltagaren behålla aktivitetsstödet. I dessa situationer uppstår därför inte heller några problem.

En försäkrad kan stå till arbetsmarknadens förfogande på deltid och uppbära sjukpenning för resterande tid. Så länge personen är öppet arbetslös kan halv sjukpenning beräknas på en aktiv SGI. Om den arbetslöse anvisas ett program i en omfattning som svarar mot arbetsförmågan, dvs. halvtid, uppstår emellertid samma effekter som då partiell sjukskrivning kombineras med deltidsstudier.

AMS har emellertid löst detta i föreskrifter (AMSFS 2002:4). I 9 § anges att den som samtidigt med sjukskrivning avser att delta i ett program på deltid minst 3 timmar per dag skall anvisas programmet på heltid. Den anvisade lämnas då helt aktivitetsstöd och dennes SGI blir vilande under programtiden. Dessa personer hamnar således inte i samma situation som de som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid. De problem som kan uppstå är av ett annat slag. Arbetslösa som har en sjukpenning som överstiger den ersättning som lämnas under programtiden får med nuvarande tillämpning en lägre ersättning än vad som skulle ha varit fallet om SGI hade varit delvis vilande.

Som framgår tidigare i redovisningen kan doktorander fr.o.m. den 1 maj 2002 uppbära utbildningsbidrag på deltid, dock lägst på halvtid. När en doktorand uppbär partiellt utbildningsbidrag är således detta upplägg som regel självvalt i syfte att kunna kombinera utbildning med fortsatt arbete. Nuvarande regelverk medför därför inte några problem. Vid sjukdom får doktoranden behålla utbildningsbidraget. En studietids-SGI kan fastställas på grundval av inkomsten från ordinarie arbete.

Sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet

Den studerande får alltså behålla studiestödet eller rekryteringsbidraget vid hel studieoförmåga på grund av sjukdom och medges avskrivning av studieskulden vid längre sjukdomsfall. Motsvarande gäller för en doktorand med utbildningsbidrag. En studerande som t.ex. inte kan studera mer än på halvtid på grund av sjukdom kan således bara få studiemedel för den tid han eller hon studerar, dvs. för halvtidsstudier. Någon sjukpenning kan inte heller lämnas eftersom SGI är helt vilande under studietiden.

Statistik – hur många är berörda?

Befintlig statistik ger inte möjligheter att exakt beräkna hur många som i dagsläget berörs negativt av nuvarande SGI-regler.

Riksförsäkringsverket har emellertid via en enkät till försäkringskassorna försökt få en bild av problemets omfattning. Enkäten innehöll bl.a. en fråga om hur många sjukskrivna som under 2002 antingen påbörjat eller hade tänkt påbörja deltidsstudier i en lägre omfattning än sjukskrivningen. Frågan visade sig vara svår att besvara. En grov uppskattning ger vid handen att det totalt i Sverige under 2002 handlade om ungefär mellan 1 500 och 3 000 personer. Svaren från försäkringskassorna indikerar att antalet som vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid har ökat de senaste åren. Svaren indikerar även att antalet personer som skulle vara intresserade av att kombinera deltidsstudier med deltidssjukskrivning vore betydligt flera om reglerna var annorlunda.

Om problemet i stället studeras med utgångspunkt från personer som bedriver studier kan följande nämnas.

Studiemedel kan beviljas för deltidsstudier som omfattar minst halvtid. Deltidsstudiestödet har alltid varit av liten omfattning. Av tabellen nedan framgår det totala antalet studiestödstagare och andelen studiestödstagare på deltid på olika utbildningsnivåer under år 2002.

Tabell – antal studiestödstagare och andel deltidsstuderande år 2002

Utbildningsnivå Antal Andel (%) Grundskolenivå 20 100 25 Gymnasienivå 110 300 18 Eftergymnasial nivå 311 000 4

Källa: Centrala studiestödsnämnden

Av de 53 800 studerande som fick vuxenstudiestöd (särskilt utbildningsbidrag, svux och svuxa) var det 13 procent som studerade på deltid. Även rekryteringsbidrag kan beviljas för deltidsstudier. Som lägst kan stöd beviljas för studier motsvarande 20 procent av heltid. Rekryteringsbidrag är en ganska ny studiestödsform. Det finns därför ingen aktuell statistik över deltidsstudenter med rekryteringsbidrag.

Den vanligaste orsaken till att stöd uppbärs i en lägre omfattning torde vara att studierna kombineras med förvärvsarbete. Kombineras SGI-reglerna med en faktisk arbetsinkomst uppstår inga problem vid sjukdom. Sjukpenning kan beräknas på grundval av studietids-SGI.

Deltidsstudier behöver inte heller innebära att den studerande bedriver studier i en lägre omfattning än SGI. Inte heller för dessa medför nuvarande SGI-regler några problem.

För studenter med partiell studieoförmåga i förhållande till studietakten innebär nuvarande regler problem. Av befintlig statistik går det inte att med någon högre grad av säkerhet att utläsa hur många studenter som studerar med partiell studieoförmåga.

Frågans tidigare behandling

Tidiga förarbeten

Bestämmelserna om vilande SGI och studietids-SGI infördes år 1985 och omfattade ursprungligen vissa studerande. Därefter har flera grupper kommit att omfattas, t.ex. deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd.

Motivet bakom reglerna om vilande SGI och studietids-SGI var att förhindra både över- och underkompensation. Ersättning vid

sjukdom skulle lämnas i förhållande till inkomstbortfallet, eller i förhållande till bortfallet av den ersättning som trätt in i stället för inkomst (studiestödet). Därefter har bestämmelserna vid ett par tillfällen förfinats ytterligare i syfte att utge korrekt kompensation i förhållande till inkomstbortfallet.

För försäkrade som studerar på heltid, eller i en omfattning som överensstämmer med det arbete som ligger till grund för SGI, fungerar nuvarande regelverk väl. För andra fungerar reglerna, såsom framgått, mindre bra. När partiell sjukdom kombineras med deltidsstudier kompenseras inte den enskilde för sin nedsatta studieförmåga.

I förarbeten framgår inte på ett tydligt sätt motivet för den nuvarande lösning som innebär att SGI blir helt vilande.

Sjukförsäkringsskyddet inom studiestödssystemet trädde i kraft år 1975. I förarbeten till lagstiftningen angavs uttryckligen att sjukförsäkringsskyddet endast bör gälla studerande som är helt oförmögen att bedriva studier på grund av sjukdom. Att avräkna återbetalningspliktiga studiemedel vid partiell oförmåga ansågs ”stöta på nästan oöverstigliga praktiska svårigheter”. Det framgår emellertid inte mera konkret vilka svårigheter som avsågs.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19)

I promemorian förslogs bl.a. att begreppet SGI skulle ersättas av begreppet beräkningsunderlag för dagersättning (BUD). Vidare skulle beräkningsunderlaget för anställda och andra som utför arbete för annans räkning bestämmas enligt tre olika beräkningsalternativ. Därutöver föreslogs att tid i studier med t.ex. studiestöd skulle vara överhoppningsbar (ungefär som nuvarande SGI-skydd) i den omfattning som den försäkrade studerade.

Enligt promemorian skulle förslaget lösa nuvarande problem och göra det möjligt att kombinera halv sjukpenning och studiestödsfinansierade studier på halvtid. Promemorians förslag har inte lett till några förändringar.

34

Prop. 1983/84:127 om förbättrad studiehjälp och vissa sjukförsäkringsfrågor, s. 34 ff (bil. 1) 35

Se t.ex. prop. 1986/87:69 om förbättrad kompensation vid korttidssjukdom och vid tillfällig vård av barn 36

Prop. 1974:14, s. 113 37

Ds 1999:19, s. 127

Studiestödsutredningen (SOU 1996:90)

Studiestödsutredningen hade i uppdrag att dra upp riktlinjer för en reformering av studiestödssystemet. Uppdraget redovisades i slutbetänkandet Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90).

Studiestödsutredningen föreslog emellertid inte några förändringar i sjukförsäkringsskyddet för studerande.

Mot bakgrund av att gällande regler medförde vissa problem menade dock utredningen att det var befogat att göra en särskild översyn av studiestödslagens bestämmelser om rätt till studiestöd under sjukdom. Utredningen uttryckte bl.a. följande:

Inom den allmänna försäkringen kan man vid sjukdom få hel, tre fjär-

dedels, halv eller fjärdedels sjukpenning beroende på i vilken grad

arbetsförmågan är nedsatt. Inom studerandeförsäkringen finns däremot inte någon sådan flexibilitet. För rätt till studiestöd under sjuk-

dom måste studieoförmågan vara helt nedsatt. Enligt utredningens

uppfattning är det snarast en fördel om studier kan bedrivas i viss

omfattning även under en sjukperiod. Det bör därför övervägas att ge rätt till studiestöd under sjukdom även då studieoförmågan inte är helt nedsatt.

Studiestödsutredningen föreslog därför att reglerna i studiestödslagen om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över. De menade att syftet med översynen borde vara att anpassa reglerna till de förändringar som genomförts inom den allmänna försäkringen.

I regeringens proposition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10, s. 122) anges att den av studiestödsutredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet.

I detta sammanhang kan även nämnas att regeringen i september 2002 har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en samlad analys av de studerandes ekonomiska och sociala situation under studietiden. Utredaren skall, mot bakgrund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidraget samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsförsäkringen. Uppdraget skall vara avslutat senast den 31 december 2003.

38

SOU 1996:90, s. 127 39

Dir. 2002:120

Bilaga 3

Introduktion till särskild beräkningsgrund m.m.

Inledning

Denna bilaga innehåller en redovisning av nuvarande bestämmelser och tillämpning när det gäller dels SGI-skydd vid vård av barn, dels den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning.

Vård av barn som inte har fyllt ett år

En förälder får behålla sitt försäkringsskydd om han eller hon är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn. Detta gäller längst till dess barnet fyller ett år. Detta SGI-skydd framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 5 lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).

Motsvarande gäller vid adoption av barn som inte har fyllt tio år eller mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Att helt eller delvis avbryta arbetssökande på grund av vård av barn enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5 AFL bör enligt Riksförsäkringsverkets Allmänna råd (RAR 2002:2) jämställas med att vara helt eller delvis ledig från förvärvsarbete. Detta gäller under förutsättning att föräldern omfattas av SGI-skydd enligt 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

Vård av barn som har fyllt ett år

Efter barnets ettårsdag upphör nyss nämnda SGI-skydd. För tid efter barnets ettårsdag bör sjukpenning och tillfällig föräldrapenning i stället beräknas enligt den SGI som fastställts med hänsyn till den beräknade framtida inkomsten av förvärvsarbete.

I vissa situationer kan dock SGI-skyddet fortsätta att gälla för vård av barn även efter det att barnet har fyllt ett år. SGI:n får inte sänkas vid följande situationer efter barnets ettårsdag, nämligen om föräldern i oavbruten följd är antingen – ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning-

förmån, eller – har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenningförmån som

minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

Detta SGI-skydd har utvecklats i praxis.

Om en förälders SGI har sänkts när barnet fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför (särskild beräkningsgrund). Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag. Reglerna om särskild beräkningsgrund är tillämpliga även i de fall en försäkrad efter barnets ettårsdag påbörjat ett nytt stadigvarande arbete med lägre inkomst.

Andra situationer där den särskilda beräkningsgrunden skall användas är om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.

Enligt tidigare gällande regler fick en förälder som är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för att vårda sitt barn behålla sin SGI under 18 månader. Även därefter kunde man, precis som i dag, behålla SGI så länge minskningen av arbetstid täcktes upp med föräldrapenning. Dessa regler innebar att en förälder som före barnets födelse arbetade heltid fick behålla sin SGI under 18 månader och

1 Prop. 1984/85:78 Förbättringar inom föräldraförsäkringen, havandeskapspenningen och vissa regler inom sjukpenningförsäkringen, s. 80 2 Jfr Riksförsäkringsverkets vägledning (2002:4) Sjukpenninggrundande inkomst

vanligtvis även för tid därefter. Detta gällde även om föräldern stadigvarande övergått till att arbeta deltid. Vid uttag av sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnades ersättning i förhållande till den tidigare högre inkomsten (gällande SGI). Föräldern blev därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarade inkomsten från deltidsarbetet.

Regeringen ansåg att detta inte var rimligt. Tiden för SGI-skydd vid vård av barn förkortades därför till ett år. Andra förmåner än föräldrapenning skulle inte kunna lämnas med ett belopp som överstiger förälderns inkomstförlust när föräldern har återgått mera stadigvarande i förvärvsarbete efter barnets ettårsdag.

Samtidigt infördes reglerna om särskild beräkningsgrund för föräldrapenning som innebar att en förälder som fått sin SGI sänkt likväl fick behålla den ursprungliga nivån för föräldrapenningen. Av förarbeten framgår att regeringen såg det som väsentligt att de föräldrar som inte hann uppfylla kvalifikationsvillkor därför att de varit helt eller delvis lediga från arbetet för att vårda barn kunde få föräldrapenning med belopp motsvarande tidigare inkomst vid ytterligare barns födelse.

Trots uttalanden i förarbeten och frånvaron av lagreglering finns alltså en praxis som säger att föräldern likväl kan behålla sin SGI efter barnets ettårsdag i de fall han eller hon i oavbruten följd täcker upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning.

Denna tillämpning efter barnets ettårsdag vållar försäkringskassorna påtagliga administrativa problem. Före barnets ettårsdag kontaktar försäkringskassan så gott som samtliga föräldrar för att utreda hur föräldern avser att arbeta efter barnets ettårsdag. Om den enskilde avser återgå i samma omfattning som tidigare, eller avser att vara helt ledig för vård av barn vållar inte hanteringen några större problem. En förälder kan maximalt ha rätt till 420 dagar. SGI-skyddet vid vård av barn gäller endast under ett år, dvs. 365 dagar. Det här innebär, tillsammans med det faktum att de flesta föräldrar som har möjlighet väljer att spara dagar med föräldrapenning, att många har kvar dagar med föräldrapenning efter barnets ettårsdag. I en sådan situation återgår många i arbete i lägre omfattning efter barnets ettårsdag och fyller upp arbetstidsminskningen med föräldrapenning. Försäkringskassorna måste då utreda arbetstidsförläggningen och tillsammans med föräldern försöka pussla ihop arbetstiden med tillräckligt uttag av för-

3 Prop. 1984/85:78, s. 80 4 Prop. 1984/85:78, s. 80

äldrapenning för att hon eller han skall kunna uppfylla villkoren för SGI-skydd. Särskilda problem uppstår när en förälder återgår i ett arbete med oregelbundet förlagd arbetstid, t.ex. koncentrerad arbetstid eller skiftgång.

Bilaga 4

Introduktion till anpassning av SGI

Inledning

Inom socialförsäkringsområdet omräknas nivåerna för de flesta förmånerna efter antingen pris- eller löneutvecklingen i samhället. Anpassningen sker i huvudsak med prisbasbeloppet (värdesäkring). De senaste åren har det också införts inkomstindexering (standardanpassning), t.ex. i det reformerade ålderspensionssystemet. För sjukpenning och andra dagersättningar saknas dock sådana generella anpassningsmekanismer. Här har i stället ett system för individuell anpassning efter löneutvecklingen vuxit fram.

Före 1974 fanns regler om sjukpenningklasser. Den klassplacering en person hade vid insjuknande kunde i regel inte vare sig höjas eller sänkas under pågående sjukperiod. I övrigt fanns i princip inga bestämmelser som reglerade situationer när en persons sjukpenningklass inte fick sänkas. I Riksförsäkringsverkets (RFV) vägledande cirkulärserie beskrevs emellertid vissa situationer som inte borde medföra en sänkning av en persons sjukpenningklass. I vare sig bestämmelser eller RFV:s cirkulärserie fanns stöd för att vid förvärvsavbrott anpassa sjukpenningklassen efter löneutvecklingen.

När reglerna om SGI infördes 1974 avskaffades bestämmelsen om att sjukpenningnivån inte kunde ändras under pågående sjukdom. Försäkrade som blivit sjuka medan de fortfarande hade en anställning kunde därmed få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen under pågående sjukperiod. För dessa skulle SGI anpassas efter den inkomst som de sannolikt skulle ha uppburit som friska. För en försäkrad som insjuknade under en arbetslöshetsperiod upprätthölls initialt tidigare policy. SGI låstes fast till den arbetslöses senaste förvärvsinkomst före arbetslösheten. Någon anpassning av SGI var således inte möjlig.

Genom praxis vid slutet av 70-talet infördes emellertid möjligheten att anpassa SGI efter löneutvecklingen även för arbetslösa.

Denna praxis lades fast vid en tidpunkt då arbetsmarknaden var överhettad med en hög inflationstakt. Detta medförde att arbetslösa som var långvarigt sjukskrivna blev underkompenserade eftersom deras SGI inte ansågs kunna ändras. I dag framgår av bestämmelser att en försäkrad som omfattas av SGI-skydd som regel har rätt att få sin SGI anpassad till löneutvecklingen inom sitt yrkesområde.

I denna bilaga ges en introduktion till anpassningen av den sjukpenninggrundande inkomsten. Inledningsvis behandlas nuvarande bestämmelser och tillämpningen för olika grupper.

Utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad har medfört att reglerna om anpassning efter löneutvecklingen kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. De försäkrade har i många fall inte kvar en förankring inom det egna yrkesområdet. Dessutom omfattas alltfler av sifferlösa löneavtal, vilket medför att det inte finns något generellt lönetillägg som kan läggas till grund för anpassningen av SGI. Mot bakgrund av detta har tidigare utredningar förordad att nuvarande individuella anpassning ersätts av en automatiserad indexering. Dessa förslag presenteras.

En beskrivning lämnas även av olika indexeringsalternativ inom socialförsäkringsområdet. Även för- och nackdelar med andra alternativ behandlas. Jämförelse görs också med den näraliggande arbetslöshetsförsäkringen.

Anpassning av SGI är främst aktuell vid längre sjukfall. Därför redovisas även tidigare förslag om att begränsa tiden med sjukpenningförmåner till ett år.

Nuvarande bestämmelser och tillämpning

Var regleras möjligheten till anpassning av SGI?

Flertalet bestämmelser om anpassning efter löneutvecklingen finns i RFV:s föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. För två skyddssituationer regleras möjligheten till anpassning i lagen om allmän försäkring. En situation har stöd i förarbeten, medan det för en annan saknas uttryckligt stöd.

Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den för närvarande används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbets-

inkomst den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös.

Av RFV:s föreskrift framgår:

3 § Den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten skall inte sänkas

och får anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde för försäkrad som inte fyllt 65 år och

1. som är omfattad av bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket

lagen (1962:381) om allmän försäkring och bestämmelserna i 2 och

3 §§ förordning (2000:1418) om tillämpning av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier och arbetslöshet, 2. som inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till ersättning enligt 3 kap. 7, 7 a och 7 b §§ samt 22 kap. lagen om allmän för-

säkring eller motsvarande ersättning enligt arbetsskadeförsäkring eller

om annan jämförbar ekonomisk förmån,

3. som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid. Detta

gäller under högst tre månader i följd oavsett om avsikten är att förvärvsavbrottet eller arbetstidsförkortningen skall pågå längre tid.

Anpassning får alltså ske i följande SGI-skyddade situationer – sjukdom och rehabilitering – studier med studiestöd enligt studiestödslagen – utbildningsbidrag för doktorander – rekryteringsbidrag – studier inom eget yrkesområde – arbetslösa som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program

och får aktivitetsstöd – övriga arbetssökande som står till arbetsmarknadens förfogan-

de – gravida som minskar sin arbetstid helt eller delvis sex månader

före barnets födelse – föräldrar som vårdar barn upp till ett års ålder – värnpliktstjänstgöring/totalförsvarsplikt – förvärvsavbrott eller arbetstidsminskning i tre månader

För två skyddssituationer regleras möjligheten till anpassning i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Det gäller

– arbetssökande som efter en period av sjuk- eller aktivitets-

ersättning har rätt att få tillbaka en tidigare SGI (gäller även

personer vars sjukbidrag eller förtidspension minskar eller upphör)

– föräldrar som får sin föräldrapenning beräknad efter särskild

beräkningsgrund

För en skyddsvärd grupp finns inget uttryckligt stöd för anpassning av SGI i bestämmelser. Det gäller biståndsarbetare m.fl. som enligt 2 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen (1999:799) anses som bosatta i Sverige under utlandsvistelsen och som vid återkomsten till Sverige får SGI beräknad till lägst det belopp som utgjorde SGI omedelbart före avresan. I förarbeten finns emellertid stöd för att beakta löneutvecklingen i en tidigare anställning.

Även när det gäller föräldrar som efter barnets ettårsdag i oavbruten följd antingen är ledig från förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsättning, sker en anpassning av SGI efter löneutvecklingen.

För att en försäkrads SGI skall kunna anpassas krävs vanligtvis att försäkringskassan får kännedom om att löneförhållandena förändrats. Av ordalydelsen i föreskrifterna står att SGI ”får” anpassas efter löneutvecklingen etc. Försäkringskassorna har dock i vissa situationer ålagts en skyldighet att på eget initiativ utreda vilka löneförhöjningar en försäkrad skulle ha fått om han eller hon hade arbetat. Skyldigheten gäller under pågående ersättningsperioder när det gått ett år sedan SGI senast varit föremål för prövning. Justitiekanslern (JK) har också ansett att staten är skadeståndsskyldig med anledning av att en försäkringskassa inte på eget initiativ utrett om den försäkrades SGI borde ha ändrats under ett ersättningsfall sedan mer än ett år förflutit sedan SGI:n senast prövades.

SGI är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. SGI baseras alltså på en persons framtida inkomst.

För den som befunnit sig i skyddad tid innan en ersättningsperiod kan SGI fastställas på den försäkrades arbetsinkomst före förvärvsavbrottet. Försäkringskassan utreder och fastställer SGI när en försäkrad anmäler ett ersättningsärende. Försäkringskassan

1 3 kap. 5 c § AFL 2 4 kap. 6 § sjätte stycket AFL 3 3 kap. 5 b § AFL 4 Prop. 1992/93:178 och 1992/93:SfU17 5 JK beslut 1995-09-12, dnr 1575-94-43

utreder då även om en tidigare arbetsinkomst kan anpassas efter löneutvecklingen inom yrkesområdet.

Vid ändrade inkomstförhållanden gäller en ny SGI från den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Anledning till ändring är den dag inkomstförhållandena ändrades.

I domar som rört livränta har slagits fast att dagen för ett löneavtals undertecknande är den dag anledningen till ändringen uppkommit. Det här innebär att löneavtal som får till följd att lönen höjs retroaktivt påverkar SGI tidigast fr.o.m. dagen för avtalets undertecknande.

Någon retroaktiv ersättning kan således inte betalas ut i de fall avtalet gäller fr.o.m. en tidigare dag än den dag avtalet undertecknats. I RFV:s allmänna råd (RAR 2002:2) anges emellertid att SGI i undantagsfall kan räknas upp innan ett avtal undertecknats. Om den nya lönen har börjat betalas ut kan SGI anpassas fr.o.m. den första dagen i utbetalningsmånaden.

Inom vissa områden är det vanligt med flera avtalsnivåer, exempelvis på central respektive lokal nivå. Varje tillfälle då avtal undertecknas kan innebära en ändring av SGI. Det här innebär att SGI kan behöva justeras flera gånger under en ersättningsperiod.

Tillämpningen för olika kategorier försäkrade

Tolkningen av bestämmelserna om anpassning av SGI har förtydligats genom praxis och genom anvisningar från RFV. I RFV:s vägledning (2002:4) och allmänna råd (RAR 2002:2) om sjukpenninggrundande inkomst finns nuvarande rekommendationer om hur SGI bör anpassas efter löneutvecklingen.

Här framgår att SGI anpassas på olika sätt för anställda och arbetslösa. Skillnader finns också inom respektive grupp. För aktiebolagsdelägare som betecknas som anställd i bolaget hanteras t.ex. anpassningen på ett särskilt sätt.

En försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning, i regel inkomst av näringsverksamhet, brukar benämnas egenföretagare i socialförsäkringssammanhang. En egenföretagare kan inte alls få SGI anpassad eftersom SGI baseras på skatterättslig nettointäkt och inte på lön (RAR 2002:2). Detta gäller även om

6 3 kap. 5 § andra stycket AFL 7 Ref. FÖD 1990:26

egenföretagaren avvecklat sitt företag och omfattas av SGI-skydd vid t.ex. arbetslöshet.

För personer med en sjukpenninggrundande inkomst beräknad på inkomster från en pågående anställning bör SGI anpassas efter den försäkrades faktiska löneutveckling som framgår av avtal mellan den försäkrade, dennes arbetsgivare och aktuellt fackförbund (RAR 2002:2). I dessa fall kan försäkringskassan beakta både generella och individuella löneökningar som kan kopplas till den anställde. Generella löneökningar omfattar alla inom ett avtalsområde (t.ex. att alla garanteras 200 kr/månad i löneökning). Med individuella löneökningar avses de lönepåslag som är direkt kopplade till den enskilde.

En aktiebolagsdelägare som arbetar i bolaget och uppbär lön betecknas som arbetstagare i förhållande till bolaget. Inom socialförsäkringen omfattas aktiebolagsdelägare av samma regler som övriga anställda. Ofta kan det vara svårt att bedöma vad en aktiebolagsdelägare skulle ha tjänat vid fortsatt arbete i bolaget. Enligt RFV:s allmänna råd kan SGI anpassas efter löneutvecklingen genom en skälighetsbedömning med ledning av de tre senaste årens taxerade löneuttag (RAR 2002:2).

Även arbetslösa personer kan få en skyddad SGI anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. En sådan bedömning är ofta svår att göra eftersom den som är arbetslös inte längre har någon direkt koppling till en anställning och ett yrkesområde. RFV:s och domstolarnas uppfattning har sedan länge varit att endast generell löneutveckling kan komma ifråga för arbetslösa.

Domar från kammarrätten visar att synen på SGI-anpassning för arbetslösa numera är splittrad. Det finns skilda uppfattningar hos domstolarna om SGI skall anpassas efter generella löneökningar eller efter genomsnittliga lönepåslag inom yrkesområdet. I syfte att få denna fråga slutligt prövad överklagade RFV två domar till regeringsrätten då kammarrätten bedömt att SGI borde anpassas efter genomsnittlig löneutveckling. RFV anförde i yttrande till regeringsrätten att endast generella löneökningar kan beaktas för arbetslösa när SGI anpassas efter löneutvecklingen. Regeringsrätten beslutade att inte bevilja prövningstillstånd. Kammarrättens avgöranden står därför fast.

Höjning av SGI utöver löneutvecklingen

AFL ger inte något uttryckligt stöd för att under ett pågående ersättningsärende höja SGI utöver löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde, men domstolarna har i vissa fall bedömt det möjligt.

En anställning som avtalats före sjukdom, men som inte kunnat tillträdas på grund av sjukdomen, kan föranleda att SGI får höjas under pågående sjukperiod.

En under pågående ersättningsperiod avtalad utökning av arbetstiden har dessutom i några fall bedömts kunna läggas till grund för en höjning av SGI.

Enligt vad utredningen fått kännedom om kan även egenföretagare i vissa fall få sin SGI ändrad under pågående ersättningsperiod. En SGI som beslutas vid ersättningsperiodens början baseras på de inkomstuppgifter som då finns tillgängliga. Om egenföretagaren senare inkommer med nya uppgifter som avser inkomster intjänade före ersättningsperioden kan SGI höjas om uppgifterna kan anses visa att gällande SGI är för låg.

Tidigare förslag om anpassning av SGI

Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen – IBIS

I sitt betänkande Förmån efter inkomst – Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst (SOU 1997:85) föreslog utredningen förändringar i bestämmelserna om löneuppräkning av SGI:n. Under pågående sjukfall skulle SGI för den som har en anställning räknas upp med den enskilde försäkrades avtalade löneförhöjning. Detta skulle gälla under sjukperiodens första år. I övrigt skulle SGI räknas upp med prisbasbeloppet när sjukfallet pågått minst ett år. Föräldrapenningen skulle räknas upp enbart med förändringar i prisbasbeloppet.

8 Ref. FÖD 1985:29 och 1985:33 9 FÖD mål nr 1381-1988 och 2437-1991

Remissinstanserna om IBIS förslag

Utredningens förslag om att SGI skulle räknas upp med basbeloppet i stället för löneuppräkning väckte dock motstånd bland remissinstanserna. Flertalet instanser ansåg det inkonsekvent med olika regler för sjukpenning och föräldrapenning.

RFV ansåg att reglerna för SGI-uppräkning bör vara enkla och gälla lika för samtliga förmånsslag. En konsekvens av utredningens förslag skulle bli att en person som samtidigt uppbar halv sjukpenning och halv föräldrapenning skulle kunna få olika hög ersättning beroende på vilken löneuppräkningsmodell som tillämpades. En sådan konsekvens var inte acceptabel enligt verkets mening. En basbeloppsuppräkning skulle enligt RFV medföra administrativa förenklingar och besparingar för försäkringskassorna. För den försäkrade skulle det bli en ”säkrare” och mer förutsebar förändring vilket skulle bidra till större likformighet i tillämpningen. Ett alternativ till basbeloppsanknytning kunde enligt verket vara att räkna upp SGI med ett index som motsvarade den genomsnittliga timlöneökningen i landet.

Statskontoret var inte övertygat om att förslaget var könsneutralt och ansåg att förslaget borde ha belysts med avseende på jämställdhetsaspekterna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) instämde i utredningens förslag. Enligt AMS speglade förslaget synsättet på dagens arbetsmarknad där överflyttningar mellan olika yrken och branscher blev allt vanligare. Att bibehålla löneuppräkningen för ett visst yrke för den som under långa perioder inte varit sysselsatt i yrket var inte att förorda.

Försäkringskasseförbundet (FKF) ansåg att det föreföll inkonsekvent att ersättningen i ett föräldrapenningfall endast skulle räknas upp då ersättningsfallet pågått över ett år och då endast med basbeloppsförändringen. Denna inkonsekvens blir uppenbar i de fall en föräldraledig skulle bli berättigad till halv sjukpenning och därmed ha halv föräldrapenning. FKF ifrågasatte även om förslaget kunde anses vara könsneutralt.

Svenska Kommunförbundet framförde synpunkter liknande FKF:s.

Landstingsförbundet föreslog att även rehabiliteringsersättning borde löneuppräknas under det första året.

Landsorganisationen i Sverige (LO) såg kritiskt på förslaget om slopad löneanpassning. Att gå från principen om att den sjuk-

penninggrundande inkomsten följer löneutvecklingen skulle enligt LO leda till att den ekonomiska klyftan mellan långtidssjuka och friska ökar. LO ansåg vidare att utredningens förslag att inte löneanpassa inkomster för dem som omfattas av alternativregeln förstärkte skillnaderna i ekonomiska villkor mellan personer som har en trygg anställning och de som inte har det.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) ansåg att SGI skulle räknas upp med ett reallöneindex för alla. Att räkna upp SGI med löneförhöjningar menade TCO var praktiskt svårt för många tjänstemän då deras löner oftast bestäms individuellt. En uppräkning med ett reallöneindex skulle förenkla den praktiska hanteringen. För de med enbart korta anställningar var utredningens förslag rent diskriminerande enligt TCO.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) fann att det skäl till förändringen som utredningen anförde – att det inte längre är möjligt att ta hänsyn till löneutvecklingen inom ett yrkesområde på en föränderlig arbetsmarknad – var relevant. SACO menade dock att det var bättre om uppräkningen gjordes med pensiongrundande inkomst, inte med basbeloppet. SACO tillstyrkte förslaget att SGI skulle kunna räknas upp med nya avtal för pågående sjukfall men ansåg att tidpunkten för uppräkningen borde omfatta retroaktiv tid. Det måste finnas tidsmässig balans mellan inbetald avgift och rätt till förmån. Retroaktiv ersättning borde därmed utges fr.o.m. de datum som anges i ett nytt avtal.

Synskadades Riksförbund ansåg att långvarig sjukdom inte skulle ge sämre ersättning för den enskilde.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19)

IBIS-utredningens förslag medförde inga förändringar i SGIsystemet. Beredningsarbetet fortsatte i stället i en arbetsgrupp inom Socialdepartementet. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19).

Arbetsgruppen menade att bestämmelserna om anpassning av SGI till löneutveckling borde ersättas av en generell indexering av beräkningsunderlaget. En omräkning borde ske en gång per år, förslagsvis den 1 januari. Beroende på längden på innevarande ersättningsperiod kunde omräkningsfaktorn anpassas i motsvaran-

de mån, detta i syfte att undvika överkompensation. Något konkret förslag till indexering presenterades dock inte i promemorian. I stället hänvisades till kommande förslag i samband med arbetet med en reformerad förtidspension.

Inte heller detta arbete ledde till några konkreta förslag om förändringar av anpassningen av SGI. Däremot ledde arbetet till förändringar av anpassningen av andra förmåner, vilket redovisas i kommande avsnitt.

Remissinstanserna om indexering

Trots att arbetsgruppen inte presenterade ett konkret förslag hade flera remissinstanser synpunkter i frågan.

RFV avstyrkte arbetsgruppens förslag om indexering, i vart fall för ersättningsperioder som pågår kortare tid än ett år. En indexering baserad på när ersättningsperioden inträffat kunde enligt RFV ge såväl över- som underkompensation beroende på hur avtalssituationen var för den enskilde vid ersättningsperiodens början. Däremot ansåg verket att nuvarande regler om löneuppräkning borde slopas.

Handikappombudsmannen avstyrkte förslaget om indexering eftersom detta innebar en besparing.

FKF ansåg att det vore värdefullt om samma indexeringsmetod tillämpades inom hela socialförsäkringsområdet. Indexering ansågs innebära en förenkling under förutsättning att ett teknikstöd finns i bruk.

Försäkringsanställdas förbund påpekade att indexering skulle vara till nackdel för förvärvsaktiva men en förbättring för arbetslösa och företagare. Förbundet uttryckte tveksamhet till förslaget och föreslog att beräkningsunderlaget enligt huvudregeln räknades upp med löneanpassning medan underlaget för övriga räknades upp genom löneindexering.

LO var kritisk till förslaget att slopa kopplingen mellan beräkningsunderlag och den löneutveckling som samtidigt sker för personer som är friska och i arbete. Det skulle få bl.a. märkliga konsekvenser för en deltidssjuk person som får ett bättre betalt arbete under pågående sjukskrivningsperiod. Enligt LO stred också indexering mot tanken att ersättningen skall svara bättre mot inkomstbortfallet.

Landstingsförbundet föreslog att motsvarande regel infördes i arbetslöshetsförsäkringen.

Privattjänstemannakartellen (PTK) ansåg att indexeringen måste tillförsäkra de långtidssjukskrivna bibehållen köpkraft under sjukskrivningsperioden.

Svenska arbetsgivarföreningen (SAF)/Sveriges Industriförbund

tillstyrkte förslaget om indexreglering av beräkningsunderlag.

SACO ansåg att en försäkrad som hade en anställning och en pågående ersättningsperiod skulle kunna anmäla löneökningen till försäkringskassan och då få ett nytt underlag beräknat från tidpunkten för lönerevisionen. En sådan lösning ansågs angelägen i synnerhet för kvinnor med föräldrapenning.

TCO poängterade att indexering av beräkningsunderlag borde göras med reallöneindexering för att långtidssjukskrivna skulle kunna behålla köpkraften.

Nuvarande indexering inom socialförsäkringssystemet

Socialförsäkringssystemet är sedan länge uppbyggt på en anpassning till prisutvecklingen. Anpassningen av flertalet ersättningsnivåer – som gäller både taket för förmånen samt den faktiska förmånen som utbetalas till individen – sker i huvudsak med prisbasbeloppet. Under 1990-talet har det dock skett en förskjutning i synen på prisutvecklingen som vägledande för anpassning av socialförsäkringsförmåner. I samband med det reformerade ålderspensionssystemet har det införts en anpassning till ett nydefinierat inkomstbasbelopp och ett nytt inkomstindex. Den 1 januari 2003 infördes också en inkomstindexering av livränta i arbetsskadeförsäkringen.

Det reformerade ålderspensionssystemet

I ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket årligen om med hänsyn till förändringen i ett index benämnt inkomstindex. Detta index skall i huvudsak spegla förändringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt

inkomster i form av sjuk- eller aktivitetsersättning. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder.

Indexering av livränta

Arbetsskadeförsäkringen är en försäkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga. Genom en livränta ersätts i princip den inkomst den försäkrade hade vid skadetillfället. En fastställd arbetsskadelivränta var t.o.m. 2002 knuten till prisbasbeloppet och omräknades när detta förändrades. Bestämmelserna har varit oförändrade sedan lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) trädde i kraft den 1 juli 1977.

Under de senaste åren har en hel del kritik riktats mot arbetsskadeförsäkringen, bl.a. mot konsekvenserna av prisindexeringen. Att livränta från arbetsskadeförsäkringen varit värdesäkrad, men inte standardsäkrad, har nämligen enligt kritikerna inneburit att personer med livränta inte får del av de yrkesaktivas eventuella standardförbättring. Speciellt kännbart har detta varit för personer som har fått ersättningen beviljad vid unga år och därefter haft livränta som utgjort en stor del av den huvudsakliga försörjningen.

I prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. föreslog regeringen bl.a. att arbetsskadelivränta i form av egenlivränta årligen skall räknas om med ett tal som motsvarar hälften av inkomstindexets reala förändringar. Tillägg skall göras för prisförändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan. Ersättningen skall dock aldrig uppgå till ett högre belopp än 7,5 prisbasbelopp.

Enligt regeringen kan inkomstbortfallsprincipen inte anses gälla fullt ut om försäkringen endast ersätter den inkomst som den försäkrade skulle ha haft vid en tidpunkt i direkt anslutning till att arbetsförmågan helt eller delvis gick förlorad. I stället bör utgångspunkten vara att försäkringen även ersätter den förväntade framtida inkomstutvecklingen som den försäkrade skulle ha kommit att få del av i en tillväxtekonomi. Vid indexeringen av arbetsskadelivränta bör därför enligt regeringen även den allmänna inkomstutvecklingen beaktas och inte bara prisutvecklingen. Regeringen uttryckte även att en standardanpassning kan vara mera angelägen om ersättning skall utbetalas under en lång tid än om ersättningsperioden är relativt kort.

Riksdagen ställde sig bakom förslaget och ändringen trädde i kraft den 1 januari 2003.

Anpassning av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen

En annan intressant jämförelse är om det finns en motsvarande anpassning/indexering av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring, avsedd att försäkra mot inkomstbortfall till en skälig nivå vid tillfällig och ofrivillig arbetslöshet. Ersättningen – som lämnas dels som ett grundbelopp, dels som en inkomstrelaterad ersättning – utbetalas i form av ett dagbelopp under högst fem dagar per vecka. Grundbeloppet betalas ut till den som uppfyllt arbets- eller studerandevillkoret men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som ännu inte har uppfyllt medlemsvillkoret på 12 månader. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas till den som förutom arbetsvillkoret uppfyllt ett medlemsvillkor.

Anpassning av högsta och lägsta dagpenningnivå

Reglerna för fastställandet av den högsta och lägsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen har skiftat över tiden. Före 1990 beslutade riksdagen, på förslag av regeringen, om nivåerna.

Mellan åren 1990 och 1993 fanns en i lagen reglerad koppling mellan nivån på högsta dagpenningen och löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Denna indexeringsmodell frångicks emellertid 1993. Främsta anledningen var att modellen var krånglig att tillämpa. Utvecklingen av arbetslivet med bl.a. decentraliserad lönesättning försvårade också tillämpningen.

Sedan 1993 har regeringen riksdagens bemyndigande att bestämma högsta och lägsta nivån på dagpenningnivåerna. Detta görs årligen i en förordning. Beloppen bestäms utifrån det samhällsekonomiska utrymmet. Normalt sett sker det en höjning men det finns exempel på 1990-talet när nivåerna har sänkts. För närvarande (fr.o.m. den 1 juli 2002) är grundbeloppet 320 kr/dag och den högsta ersättningen under de första 100 dagarna 730 kr och därefter 680 kr. Ersättningen innebär att alla med högsta ersättningsgrundande inkomst på ca 20 100 kr per månad får ca 80 procent under de första 100 dagarna.

Frågan om indexering av högsta och lägsta dagpenningnivå har från och till dykt upp i debatten. I betänkandet En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (1996/97:AU13) ansåg riksdagens arbetsmarknadsutskott att det vore värdefullt att få frågan om införandet av en indexering av såväl högsta som lägsta nivån på dagpenningbeloppet belyst. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen våren 1998 att tillsätta en arbetsgrupp inom regeringskansliet för att belysa frågan om införandet av en indexering av dagpenningnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen, m.m.

I rapporten Indexering av högsta och lägsta dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen (Ds 1999:10) behandlade arbetsgruppen möjligheterna att införa indexering. Gruppen konstaterade att arbetslöshetsförsäkringen för en stor del av lönetagarkollektivet förlorat sin roll som inkomstbortfallsförsäkring och mera fått karaktären av en grundtrygghetsförsörjning. Arbetsgruppen menade att om ambitionen var att upprätthålla en inkomstbortfallsförsäkring borde golv och tak framdeles räknas upp i högre grad för att bibehålla sitt reala värde.

Enligt då gällande principer skulle varaktiga regeländringar som medförde ökade statsutgifter finansieras med regelförändringar som gav varaktiga besparingar. Arbetsgruppen fann det svårt hitta förslag som innebar kostnadsbesparingar. En indexering – som skulle medföra ökade utgifter – kunde därför inte förordas. Dessutom kunde en automatisk indexering innebära en begränsning av regeringens möjlighet att beakta även andra faktorer, såsom det allmänna ekonomiska eller statsfinansiella läget vid fastställande av nivåerna. Arbetsgruppen menade därför att frågan om indexering borde utredas i ett större sammanhang.

Arbetsgruppen föreslog i stället bl.a. följande:

– Nivån för högsta och lägsta dagpenning samt grundbelopp

fastställs, precis som tidigare, genom diskretionära beslut av

regeringen. – Regeringen skall ta ställning till och fastställa nivån för högsta

och lägsta dagpenning samt grundbeloppet varje år i samband med budgetarbetet. Underlag till ställningstagandet skall utarbetas inom regeringskansliet.

– Grunden för en eventuell uppräkning skall utgöras av en

bedömning av vad som kan anses vara en skälig nivå samt löneutvecklingen inom ekonomin. Uppskattningar av löneutveck-

lingen skall baseras på tillgänglig lönestatistik från Statistiska

Centralbyrån. Regeringen skall i sitt ställningstagande även beakta det allmänna ekonomiska och statsfinansiella läget samt besluta om eventuell finansiering. Beslutet skall träda i kraft den första måndagen i januari kommande år.

Förslagen i departementspromemorian har inte medfört några förändringar.

Anpassning av arbetslöshetsersättningen under pågående ersättningsperiod

I samband med ansökan fastställs arbetslöshetsersättningens storlek. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas med ett dagbelopp som baseras på tidigare förvärvsinkomster. Som underlag för beräkningen av dagbeloppet räknas lön och andra normalt förekommande ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst. Inkomsten omräknas i regel efter senaste gällande avtal. Uppräkning sker endast om det arbete som läggs till grund för ersättningen på grund av överhoppningsbar tid ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader.

Utöver denna anpassning, och den uppräkning av golv och tak som bestäms av regeringen, sker det också en viss anpassning mellan den högsta och lägsta nivån under pågående ersättningsfall. Enligt nuvarande bestämmelser skall nämligen ersättningen omprövas efter avslutade löneförhandlingar inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Bestämmelserna innebär således att arbetslösa som uppbär inkomstrelaterad dagpenning under den högsta dagpenningen har en viss följsamhet till löneutvecklingen i ekonomin baserad på de avtal som slutits inom respektive arbetslöshetskassas avtalsområde.

Enligt AMS föreskrifter får inte uppräkningen ske retroaktivt och inte heller genomföras förrän samtliga avtal inom en arbetslöshetskassas verksamhetsområde är klara. En genomsnittlig procentuell höjning beräknas och läggs till grund för uppräkningen. Löneutvecklig vid sidan om avtalet, s.k. löneglidning, skall inte ingå. Någon motsvarande uppräkning sker däremot inte för de personer som uppbär högsta eller lägsta dagpenning och inte heller för dem som uppbär grundbeloppet.

En jämförelse med SGI-anpassningen

När inkomstunderlaget fastställs inom arbetslöshetsförsäkringen sker en anpassning av äldre inkomster. Det gäller i de fall det arbete som grundar rätt till inkomstrelaterad ersättning, på grund av överhoppningsbar tid, ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader. Inkomsten räknas upp efter senaste gällande avtal. Här finns klara likheter med hanteringen av SGI inom sjuk- och föräldraförsäkringen. Det finns emellertid även en tydlig skillnad. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns en tidsgräns. Om det är mindre än tolv månader sedan den sökande uppbar den arbetsinkomst som läggs till grund för inkomstunderlaget sker ingen anpassning. Löneavtal som träffas därefter kan således inte beaktas. Vid anpassning av SGI finns ingen sådan reglerad tidsgräns. Det finns därför inget hinder mot att anpassa SGI efter ett nytt löneavtal som träffas kort tid efter det att den försäkrade blev arbetslös.

Anpassningen inom både arbetslöshetsförsäkringen och sjukoch föräldraförsäkringen sker som regel tidigast fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas. I detta avseende hanteras frågan likartat. I ingetdera av trygghetssystemen finns någon möjlighet att höja ersättningen retroaktivt fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal gäller.

När SGI anpassas efter löneutvecklingen för arbetslösa har endast generell löneutveckling ansetts kunna beaktas. Ersättningen från arbetslöshetskassorna anpassas efter den högre genomsnittliga löneutvecklingen inom ett avtalsområde. Detta innebär att anpassningen av SGI för arbetslösa i regel är betydligt lägre än arbetslöshetskassornas uppräkning. I sammanhanget kan konstateras att arbetslöshetsförsäkringens högstanivå är lägre än inkomsttaket i sjuk- och föräldraförsäkringen. Den lägre högstanivån inom arbetslöshetsförsäkringen begränsar den kostnadsökning som följer av en hög uppräkning.

Sjukpenning – en korttidsersättning

Den svenska sjukförsäkringen har till skillnad från vad som gäller i många andra länder – t.ex. Norge och Finland – ingen tidsbegränsning av sjukpenningförmånerna. Från och till har det dock framförts förslag om att en sådan begränsning införs. I samband med 1992 års rehabiliteringsreform föreslog Rehabiliterings-

beredningen att det skulle införas en sådan begränsning i lag (SOU 1988:41). I prop. 1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning m.m. uttalades att inriktningen borde vara att sjukpenning i regel inte skall lämnas för en längre period än ett år. Någon lagbestämmelse infördes dock inte.

Åren efter det att rehabiliteringsreformen trädde i kraft sjönk sjukfrånvaron successivt från 1980-talets mycket höga nivåer. Ett trendbrott inträffade 1997 och sjukfrånvaron började åter stiga. Antalet sjukskrivna längre än 365 dagar har mellan åren 1997 och 2002 ökat med 75 000 till 126 000. I takt med stigande sjukfrånvaro har det åter framförts förslag om en tidsbegränsning av sjukpenningförmåner.

I slutbetänkandet Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5) föreslås att utbetalning av sjukpenningförmåner begränsas till 365 dagar. Har den försäkrade inom en ramtid om 450 dagar fått sjukpenning, rehabiliteringspenning eller sjuklön för sammanlagt 365 dagar får sjukpenning inte längre lämnas. Endast om det finns särskilda skäl för det, skall sjukpenning kunna lämnas för längre tid. Särskilda skäl kan enligt utredningen föreligga – om den försäkrade snart kan återgå till arbete, – om arbetslivsinriktad rehabilitering snart kan ske och rehabili-

teringspenning kan lämnas, eller – om försäkringskassan snart skall fatta beslut om aktivitets-

ersättning/sjukersättning (f.d. sjukbidrag/förtidspension).

Regeringen behandlade denna fråga i prop. 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet. Regeringen föreslår inget förbud mot att sjukpenning lämnas längre tid än ett år. Däremot föreslås att försäkringskassan senast ett år efter sjukanmälningsdagen skall ha utrett om det finns förutsättningar för att tillerkänna den försäkrade sjukersättning eller aktivitetsersättning i stället för sjukpenning. Bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 juli 2003.

Prisindexering

Metoden att knyta ersättningen till en individuell uppskattning av den försäkrades inkomstutveckling kan ställas mot att på ett mer schablonmässigt sätt räkna om samtliga utgående ersättningar i förhållande till den ekonomiska utvecklingen. I ett indexeringssystem

kan ersättningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexering eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering.

Här beskrivs endast prisindexering. I nästa avsnitt behandlas inkomstindexering.

Inledningsvis beskrivs kort prisindexeringens generella egenskaper. Därefter berörs olika möjliga prisindexeringsmodeller.

Allmänt om prisindexering

Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket medför oförändrad köpkraft.

Sverige har i ett längre perspektiv haft en stadig ökning av reallöner och köpkraft. Detta hindrar inte att det under vissa perioder har inträffat eller kan komma att inträffa markanta sänkningar av reallönerna. Samtidigt är det relativt ovanligt att förvärvsarbetande, i vart fall de som har en anställning, får vidkännas nominella sänkningar av sina inkomster.

Vid reallöneökningar innebär värdesäkring att personer som omfattas av SGI-skydd inte skulle få ta del av någon standardförbättring. Vid negativ reallöneutveckling skulle det omvända gälla. Personer som befinner sig i skyddade perioder skulle gynnas framför dem som förvärvsarbetar.

En prisindexering är vid positiv reallöneutveckling mindre kostsamt för försäkringen än ett system med hel inkomstindexering.

Vid ett antagande om att hittillsvarande ekonomiska utveckling – med reallöneökningar och stärkt köpkraft – motsvarar den framtida utvecklingen medför prisindexering av SGI ökande inkomstskillnader mellan förvärvsarbetande och de som inte förvärvsarbetar.

Nuvarande anpassning av SGI beaktar inte alls prisutvecklingen.

Prisbasbelopp och konsumentprisindex

Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI).

Statistiska centralbyrån (SCB) beräknar årligen på uppdrag av regeringen prisbasbeloppet enligt bestämmelserna i lagen om allmän försäkring. SCB föreslår regeringen ett prisbasbelopp för nästkommande år i mitten av juli varje år. Nivån bestäms utifrån

förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juni föregående år och juni innevarande år. Regeringen fastställer sedan nivån tidigt under hösten. Ett nytt prisbasbelopp gäller fr.o.m. den 1 januari varje år.

KPI är ett levnadskostnadsindex som avser att visa hur konsumentpriserna i genomsnitt utvecklar sig för hela den privata inhemska konsumtionen. De priser som mäts är de som konsumenterna faktiskt betalar för en viss varukorg. KPI är det mest använda måttet för prisutveckling och används bl.a. som inflationsmått och vid avtalsreglering. KPI fastställs av SCB.

Genom kopplingen till KPI försäkrar alltså prisbasbeloppet mot förändringar i levnadsnivån. Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har dock av olika skäl avvikit från KPI under 1990-talet. Under åren 1995 och 1997 räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med endast 60 procent av KPI. Prisbasbeloppet för 1998 räknades upp med 80 procent av KPI.

Att anknyta anpassningen till prisbasbeloppet eller till KPI innebär administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måtten är officiellt fastställda och kända hos en bred allmänhet. KPI får anses vara en än mer lättolkad variabel än prisbasbeloppet. Detta eftersom prisbasbeloppet av olika orsaker kan avvika från KPI. KPI motsvarar därför i högre grad den faktiska prisutvecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft.

Om prisbasbeloppet används blir eftersläpningen som minst 6 månader och som mest 18 månader. En anpassning av SGI med prisbasbeloppet skulle därmed inte nödvändigtvis överensstämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum.

En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används i dag vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast möjliga KPI-tal som finns att tillgå vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar.

Det finns administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet. I likhet med prisbasbeloppet kan emellertid eftersläpningen bli som mest ca 1,5 år.

KPI som löpande visar tolvmånadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI

knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip överensstämma med den faktiska prisutvecklingen under perioden. Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i försäkringskassornas ärendehanteringssystem.

Inflationsmålet – en normbaserad indexering

Ytterligare ett alternativ är att räkna upp SGI efter en normbaserad modell som begränsar uppräkningen efter vad som kan anses vara samhällsekonomiskt hållbart ur olika aspekter. En sådan möjlig modell skulle vara att anpassa SGI med prisutvecklingen dock högst 2 procent, vilket motsvarar riksbankens inflationsmål. Fördelarna med en modell av detta slag är att den tydliggör en norm för vad som kan anses vara en acceptabel utveckling i ekonomin. Effekterna på statsutgifterna skulle bli begränsade och vara lätta att förutse. Vad som bl.a. talar emot modellen är att den inte ger full värdesäkring vid prisökningar som överstiger inflationsmålet.

Inkomstindexering

Ett alternativ till prisindexering är att i stället standardanpassa SGI genom en koppling till någon form av inkomstindexering baserad på den allmänna inkomstutvecklingen i samhället.

Inledningsvis kommer inkomstindexeringens generella egenskaper att behandlas. Därefter berörs olika möjliga mått på inkomstutvecklingen.

Allmänt om inkomstindexering

I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa alltså standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses här att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ.

Ett system med inkomstindexering kan utformas enligt två skilda modeller. Enligt den ena tillämpas ett rent inkomstindex i stället för ett prisindex, dvs. justering sker enbart med hänsyn till den nominella utvecklingen av förvärvsinkomster i samhället. Den

andra lösningen innebär att ett inkomstindex används som ett komplement till ett prisindex. Enligt denna metod räknar man först fram ett jämförelsetal baserat på förändringarna i det allmänna prisläget som sedan justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till inkomstutvecklingen. I detta fall måste således måttet på inkomstutvecklingen uttryckas i reala termer, dvs. med bortseende från den förändring som motsvarar prisutvecklingen.

Nuvarande anpassning av SGI efter löneutvecklingen inom yrkesområdet innebär en anknytning till den nominella standardutvecklingen, dock i princip endast till den uppskattade standardutvecklingen för den enskilde och inte till någon mer allmän utveckling. Reallöneutvecklingen beaktas inte alls.

En automatisk standardsäkring förutsätter ett mått på den allmänna standardutvecklingen, dvs. någon form av levnadsstandardeller inkomstindex. Ett antal grundläggande krav bör ställas på en sådan indexkonstruktion. Indexet bör kunna tillämpas i praktiken, vilket innebär att den utveckling som man vill illustrera genom indexet skall vara möjlig att fastställa genom mätningar. Det får inte uppstå alltför lång eftersläpning i tid mellan mättidpunkten och den tidpunkt då indexet skall tillämpas. Det bör råda en bred enighet om att indexet verkligen ger en rättvisande bild av det som man vill mäta. Slutligen måste indexets konstruktion vara sådan att inte systemets finansiella stabilitet hotas.

Ett principiellt problem är att ett index alltid bygger på den historiska utvecklingen och inte på prognoser om framtida utveckling. Det innebär att justering av förmånerna alltid kommer att ske med en viss ”eftersläpning” i förhållande till löneutvecklingen. I ett långsiktigt perspektiv torde detta dock ha relativt begränsad betydelse för den enskilde försäkrade. Utifrån inkomstbortfallsprincipen är det dock önskvärt att de inkomster som läggs till grund för beräkningen av ett inkomstindex ansluter så nära i tiden som möjligt till tidpunkten för omräkning av ersättningen. Detta torde vara extra betydelsefullt vid anpassning av ersättningar som är avsedda att utbetalas under kortare tid.

Ett annat problem är att en inkomstindexering av utgående ersättning alltid innebär omräkning i förhållande till en genomsnittlig förändring av förvärvsinkomsterna. Individer, men även större grupper i samhället, har ofta en utveckling som i betydande grad avviker från den genomsnittliga utvecklingen. En övergång till inkomstindexering får således en utjämnande effekt. Detta är något som måste accepteras vid en övergång till inkomstindexering.

En hel inkomstindexering innebär att SGI anpassas efter den allmänna utvecklingen i den svenska ekonomin. Personer som inte förvärvsarbetar får alltså samma genomsnittliga utveckling som de förvärvsarbetande.

Ett alternativ med hel inkomstindexering har en del nackdelar. Försäkrade som saknar förvärvsarbete kan få en bättre ekonomisk utveckling personer som förvärvsarbetar. En alltför generös anpassning riskerar att försvaga arbetslinjen inom sjukförsäkringen. En hel inkomstindexering medför, enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket, kostnadsökningar i jämförelse med nuvarande anpassning av SGI.

Socialförsäkringens inkomstindex

I det nya ålderspensionssystemet räknas pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket årligen om med hänsyn till förändringen i ett för ändamålet nyskapat index benämnt inkomstindex. Vid beräkningen av intjänandetaket i ålderspensionssystemet används ett likaledes nyskapat inkomstbasbelopp. Inkomstbasbeloppet fastställs av regeringen och skall årligen räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex.

Socialförsäkringens inkomstindex skall i huvudsak spegla förändringen i den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. De inkomster som avses är pensionsgrundande inkomster efter avdrag för allmänna pensionsavgifter inklusive den del av inkomsterna som överstiger inkomsttaket samt inkomster i form av förtidspension. Inkomstindexet omfattar således merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder. Inkomstindex mäter den genomsnittliga reala förändringen i inkomsterna under en treårsperiod; därtill läggs prisutvecklingen för det senaste året. Detta innebär att inkomstuppgifter avseende exempelvis åren 1998–2001 används vid beräkningen av inkomstindex för 2002.

Från och med den 1 januari 2003 används inkomstindex även vid anpassningen av arbetsskadelivränta. Livränta räknas numera om med ett tal som motsvarar hälften av detta inkomstindex reala förändringar. Tillägg görs för prisförändringen mellan juni året före indexeringsåret och juni året dessförinnan. I prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m. anförde regeringen att viss restriktivitet bör tillämpas när en metod för inkomstindexering övervägs.

Detta dels av kostandsskäl, dels med hänsyn till de ersättningsberättigades olika ekonomiska förutsättningar.

Förändringen innebär att de ersättningsberättigade vid tillväxt får del av den allmänna standardutvecklingen motsvarande hälften av den genomsnittliga reala standardhöjningen för de yrkesaktiva. På motsvarande sätt blir standardsänkningen vid negativ tillväxt endast hälften så stor för de ersättningsberättigade. En viss följsamhet med den allmänna inkomstutvecklingen uppnås således. Samtidigt begränsas kostnadsutvecklingen genom att endast halva reala löneförändringen slår igenom.

Det finns fördelar med att använda inkomstindex även vid anpassning av SGI. Inkomstindexet omfattar merparten av inkomsterna för personer i förvärvsaktiv ålder och kan därför anses som ett fullt tillfredställande mått på den allmänna inkomstutvecklingen. Dessutom finns det påtagliga administrativa fördelar med att använda ett mått som redan tagits fram och tillämpas inom socialförsäkringen. Kostnaderna för fortsatt IT-utveckling torde kunna bli lägre än om ett helt nytt mått skulle införas.

Det finns emellertid även nackdelar. Inkomstindex speglar i princip den genomsnittliga utvecklingen av pensionsgrundande inkomster. Inkomster som är pensionsgrundande är inte alltid sjukpenninggrundande. Den främsta nackdelen är emellertid att inkomstindexet baseras på inkomstutvecklingen under flera föregående år. Det får till följd att stigande löner ett år slår igenom på ersättningsnivåerna med en tidsmässig förskjutning. Om anpassningen av SGI skulle knytas till detta inkomstindex kan konsekvensen bli en minskad ersättning i reala termer i ett läge när realinkomsterna för förvärvsarbetande ökar. Samma problem torde finnas om anpassningen anknyts till det nyskapade inkomstbasbeloppet, eftersom detta räknas om med den relativa förändringen i inkomstindex.

Inkomstindex är således avpassat för ersättningar som i huvudsak lämnas under en längre tid. SGI skall ligga till grund för ersättningar som betalas ut under kortare tid.

Inkomstindexering byggd på lönestatistik

Ett alternativ till socialförsäkringens inkomstindex är att använda ett mått över löneutvecklingen för alla anställda i Sverige.

Det är naturligt att söka efter ett sådant mått i den svenska officiella lönestatistik som produceras av SCB. SCB producerar bl.a. årlig strukturlönestatistik och månatlig konjunkturlönestatistik.

Strukturlönestatistiken baseras i huvudsak på den förhandlingsstatistik som arbetsmarknadens parter tar fram. Statistiken skall på årsbasis täcka hela den privata och offentliga sektorn. Syftet med statistiken är att belysa lönenivå, lönestruktur, lönespridning och löneutveckling för arbetare och tjänstemän fördelat på ålder, kön, näringsgren, yrke och utbildning. Statistiken kan indelas i fyra huvudområden; primärkommunal sektor, landstingskommunal sektor, statlig sektor samt privat sektor.

Strukturlönestatistiken bygger till stor del på förhandlingsstatistik vilket kan vara problematiskt då statistiken från de olika avtalsområdena är utformade utifrån olika syften, behov och förutsättningar. Jämförbarheten mellan olika sektorer brister därmed beroende på olika populationsavgränsningar, variabelinnehåll, lönebegrepp och mättidpunkter.

För 2001 publicerades statistiken i maj 2002. I Lönestatistisk årsbok, som ges ut av SCB en gång per år, redovisas de omräkningar som genomförs för att bl.a. kunna göra jämförelser mellan olika sektorer. Årsboken publiceras som regel i december året efter det år som statistiken avser.

Här redovisas även ett löneindex för hela ekonomin som bygger på strukturlönestatistiken. Detta är emellertid inte ett officiellt index och är behäftat med vissa brister och osäkerheter som en sammanvägning innebär till följd av olikheter i lönemått, mätmetoder, mätperioder, definitioner etc.

Konjunkturlönestatistiken syftar till att ge en indikation om löneutvecklingen och tjäna som underlag för olika konjunkturanalyser. Statistiken, som är preliminär, publiceras månadsvis med ett par månaders eftersläpning. Ett problem med den kortperiodiska lönestatistiken är att avtalsperioderna varierar mellan olika områden. Detta medför att nya avtal på vissa områden kan komma med och andra inte. Vidare kan retroaktiva lönebetalningar komma att utbetalas vid ett senare tillfälle. En uppmätt löneförändring en enskild månad är således behäftad med stor osäkerhet.

Konjunkturlönestatistiken har den förtjänsten att den publiceras med tämligen kort eftersläpning. Här finns likheter med redovisningen av KPI. För att öka tillförlitligheten skulle flera månaders lönestatistik behöva vägas samman.

Anpassning med hjälp av den officiella lönestatistiken har den svagheten att den inte omfattar inkomstutvecklingen för vissa grupper t.ex. en andel av de egna företagarna respektive uppdragstagarna. Det kan även upprepas att det i dagsläget inte finns något fastställt officiellt löneindex för hela ekonomin.

Inkomstindexering uppdelad på yrkesområden

Indexering kan uppdelas på olika yrkesgrupper. Nackdelen med en sådan indexeringsmodell är att den skulle kräva en tämligen detaljerad författningsreglering. Ett uppdelat indexeringssystem skulle medföra administrativa problem. Dessutom ställer ett sådant system höga krav på teknikstödet. En indexering på yrkesområdesnivå skulle innebära gränsdragningsproblem och medföra behov av upprepade justeringar. Fördelen är att vissa försäkrade ges en anpassning som närmare svarar mot den inkomst som skulle ha betalats ut vid fortsatt arbete.

När och hur kan indexering ske?

Vid valet av indexeringsmodell finns det flera olika alternativ. Även sättet att indexera kan göras enligt olika modeller.

En modell skulle kunna vara att en gång per år vid en för alla försäkrade gemensam tidpunkt – exempelvis den 1 januari – räkna upp SGI med en och samma omräkningsfaktor. En sådan lösning skulle innebära att man vid omräkningen av SGI inte behöver ta hänsyn till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. En sådan modell är den tekniskt enklaste lösningen. Den är även enkel för försäkringskassan att administrera. Detta alternativ kan betecknas som modell A.

Om man emellertid antar att löneförändringar fördelar sig relativt jämt under året leder detta samtidigt till antagandet att en stor del av de löneökningar som kommit de försäkrade till del faktiskt redan beaktats vid fastställandet av SGI när ersättningsärendet uppkom. Det kan då hävdas att överkompensation upp-

kommer om SGI omräknas med fulla förändringen i index eftersom förändringen speglar utvecklingen under hela året.

Genom att göra omräkningen av SGI proportionell i förhållande till när under året som den försäkrades ersättningsperiod påbörjades kan detta undvikas. Den som befunnit sig i en skyddad period under tre månader vid omräkningstidpunkten – t.ex. den 1 januari – skulle då få tillgodoräkna sig tre tolftedelar av den aktuella indexförändringen. Detta alternativ kan betecknas som modell B.

SGI får anpassas under skyddad tid. Ett tredje alternativ är därför att ha en flytande tidpunkt för uppräkningen kopplad till hur länge en person befunnit sig i skyddad tid. Anpassningen kan t.ex. genomföras när en person befunnit sig i skyddad tid under 365 dagar och göras med hela omräkningsfaktorn. Detta alternativ kan betecknas som modell C.

Nackdelen med modell A är att SGI även vid kortare ersättningsperioder, t.ex. ärenden om tillfällig föräldrapenning, skulle anpassas fullt ut. Ersättningsperioder som infaller kort tid efter att en persons anställning upphört kan också innebära att SGI anpassas fullt ut. Att låsa anpassningen till en fast tidpunkt innebär problem med överkompensation. Därtill kan detta skapa ekonomiska incitament att uppbära ersättning över anpassningstidpunkten.

Modell B reser frågor kring omräkningsfaktorn. På vilket sätt skall anpassningen påverkas av längden på den skyddade perioden? Skall omräkningsfaktorn uppdelas i dagar, veckor eller månader? Modell B kan, precis som modell A, innebära att alla försäkrade som har ersättningsärenden över ett årsskifte – även de som endast uppburit ersättning några dagar – får en anpassning av SGI.

En viktig poäng med indexering är att så långt det är möjligt automatisera ärendehanteringen. Nackdelen med modell C är att den kräver en månatlig uppdatering av systemet. Fördelen är att SGI hela tiden anpassas efter ett aktuellt anpassningsmått.

Bilaga 5

Introduktion till beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid

Inledning

I denna bilaga ges en introduktion till bestämmelser om beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Inledningsvis beskrivs nuvarande bestämmelser och tillämpningen av dessa vid beräkning av livränta. Därefter redovisas frågans tidigare behandling och utveckling i rättstillämpningen. Mot bakgrund av att arbetsskadeförsäkringen vilar på skadeståndsrättslig grund innehåller bilagan även en kort genomgång av skadeståndsrätten. Även avtalslösningar mellan arbetsmarknadens parter berörs.

Nuvarande bestämmelser

En försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel har, om nedsättningen är varaktig eller kan antas bestå under minst ett år, rätt till ersättning i form av livränta för den inkomstförlust som uppkommer. Detta framgår av 4 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF).

Enligt de ursprungliga förarbetena bör arbetsskadeförsäkringen vara en renodlad försäkring för inkomstbortfall. Livräntans storlek skall i princip utgöra skillnaden mellan den inkomst den försäkrade skulle ha uppnått om skadan inte inträffat, och den inkomst den skadade trots skadan kan antas få.

För den som är sjukpenningförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är livränteunderlaget hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid den tidpunkt när livränta skall betalas ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden. Detta framgår av 4 kap. 5 § LAF. För den som inte är

1 Prop. 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäkring

sjukpenningförsäkrad men har inkomst av förvärvsarbete beräknas livränteunderlaget på samma sätt som om han eller hon hade varit sjukpenningförsäkrad. Som utgångspunkt för att beräkna en livränta används således den inkomst den skadade skulle ha haft om inte skadan hade inträffat. Den inkomsten utgör livränteunderlaget.

Beräkningen av livränteunderlaget avviker något från bestämmelserna om beräkning av SGI. Vid beräkningen av livränteunderlaget skall också andra skattepliktiga förmåner än pengar tas med. Med andra skattepliktiga förmåner menas kostnadsersättning som inte undantas vid beräkning av skatteavdrag. Semesterlön och semesterersättning medräknas i livränteunderlaget utan de begränsningar som anges i AFL. Inkomst av skattepliktiga förmåner skall värderas på det sätt som är föreskrivet för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundande ålderspension.

Vid beräkning av livränteunderlag bortses från inkomster som överstiger 7,5 gånger det prisbasbelopp som fastställts för det år då livräntan skall börja utges.

Livränta lämnas med så stor andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete. En sålunda fastställd livränta skall räknas om för varje år med ledning av ett särskilt tal. Detta tal skall visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som har beräknats för inkomstindex enligt 1 kap. 5 § andra stycket lagen om inkomstgrundande ålderspension. Vid omräkningen görs tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni månad två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det året.

Någon särskild bestämmelse som reglerar beräkningen av livränta för förfluten tid finns inte i LAF. Enligt praxis skall man beakta varje nytt löneavtal som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar. Löneförhöjningarna läggs till grund för bestämmande av livränteunderlag från avtalstidpunkten eller i förekommande fall fr.o.m. en senare tidpunkt för inkomständringen. Förutsättningen är att ett avtal om löneförhöjning träffats innan försäkringskassan skilt sig från ärendet. En

2 4 kap. 6 § LAF 3 4 kap. 5 § LAF 4 4 kap. 11 § LAF 5 4 kap. 2 § LAF 6 6 kap. 2 § LAF

inkomständring till följd av ett retroaktivt verkande löneavtal kan beaktas först fr.o.m. den dag avtalet är undertecknat och inte fr.o.m. den första dag avtalet avser.

Enligt 6 kap. 6 § LAF skall ansökan om ersättning i form av livränta göras inom sex år. En retroaktiv livränta kan alltså beviljas som längst för sex år tillbaka räknat från den dag ansökan om ersättning kom in.

Beslut om livränta skall omprövas om ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäkrades möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Det innebär att livräntan kan höjas eller sänkas om inkomsten ändras. Livränta som gäller förfluten tid får dock inte minskas eller dras in.

Livräntan kan minskas eller dras in om det har skett en ökning av väsentlig betydelse av den inkomst en försäkrad har som skadad. Det innebär att om försörjningsförmågan har förbättrats till följd av löneutveckling, utökad arbetstid eller på annat sätt skall livräntan omprövas. Vid minskning eller indragning av livräntan bör det finnas skäl att anta att inkomstökningen skall bli bestående. Som en riktpunkt gäller att omprövning skall ske om inkomständringen uppgår till minst 1/20 av den årliga inkomsten av förvärvsarbete som den skadade skulle ha uppnått om han eller hon inte blivit skadad.

En förutsättning för höjning av livränta är att inkomstminskningen beror på arbetsskadan. Inkomstminskningen kan t.ex. bero på att skadan har förvärrats och ytterligare minskat den skadades arbetsförmåga. Om inkomstminskningen beror på arbetsmarknadsmässiga faktorer eller faktorer som inte skulle ha drabbat den försäkrade som frisk får bedömningen av om livräntan skall höjas ske på samma grunder som vid beviljandet av livränta.

Om löneutvecklingen sker i annan takt än förändringarna av prisbasbeloppet kommer den inkomst som den skadade kan få med hjälp av sin återstående arbetsförmåga att förändras i annan takt än den inkomst som har lagts till grund för livräntan. En sådan förändring kan inte ligga till grund för omprövning. Motsvarande

7 Ref. försäkringsöverdomstolen (FÖD) 1990:26 8 4 kap. 12 § LAF 9 Prop. 2001/02:81 Vissa arbetsskadefrågor m.m., s. 77 10

Prop. 1975/76:197, s. 100 11

Prop. 2001/02:81, s. 77 12

Prop. 1975/76:197, s. 100 13

Prop. 1975/76:197, s. 100

torde gälla när löneutvecklingen sker i en annan takt än utvecklingen av det särskilda tal som används för omräkningen av en fastställd livränta fr.o.m. den 1 januari 2003.

Av LAF följer att när man skall bedöma om det har skett en ändring av betydelse i de förhållanden som låg till grund för beslutet om livränta måste en särskild beräkning av inkomständringen göras. Vid denna beräkning görs en jämförelse mellan den nya inkomsten efter skadan och den inkomst som låg till grund för livräntebeslutet uppräknad med hänsyn till normal löneutveckling. Om inkomständringen är så stor att förutsättningarna för omprövning är uppfyllda skall en ny livränta beräknas. Vid beräkning av ny livränta bör det göras en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan.

Livränta kan inte alltid fastställas definitivt. Ibland kan det vara svårt att avgöra den framtida nedsättningen av förvärvsförmågan när livräntan skall fastställas. I sådana osäkra fall bör försäkringskassan tidsbegränsa livräntan och följa den kommande utvecklingen. När en tidsbegränsad livränta upphör måste den försäkrade lämna in en ny ansökan om han eller hon vill ha sin rätt till fortsatt livränta prövad. Då görs en ny fullständig sakprövning av den försäkrades rätt till fortsatt livränta. En tidsbegränsad livränta kan även omprövas under perioden.

När livränta har beviljats för en begränsad tid och därefter skall beviljas för en ny period grundas inte denna på det tidigare bestämda livränteunderlaget. I sådana fall fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha uppburit, vid den tidpunkt från vilken fortsatt livränta beviljas, om skadan inte hade inträffat. Man beräknar således en fiktiv SGI baserad på en uppskattning av den inkomst den skadade skulle ha haft som oskadad.

När en försäkrad på grund av en arbetsskada inte kan påbörja en anställning som har avtalats eller utlovats före skadan tas ändå hänsyn till inkomsten i det avtalade eller utlovade arbetet vid fastställande av livränteunderlaget. Förväntade inkomständringar påverkar livränteunderlaget enligt samma regler som gäller för beräkning

14

FÖD mål nr 1646-1983 15

FÖD mål nr 1646-1983 och FÖD mål nr 161-1983 16

Prop. 1975/76:197, s, 74 17

FÖD mål nr 1617-1983 och RegR mål nr 10070-1995 18

Ref. FÖD 1985:29,1985:33 och 1987:36

av SGI. De inkomständringar som godtas för SGI godtas också för livränteunderlagets storlek.

För försäkrad som är deltidsarbetande på grund av vård av barn då arbetsskadan inträffade fastställs livränteunderlaget med utgångspunkt i den inkomst den försäkrade skulle ha haft vid den tidpunkt från vilken livränta beviljas om skadan inte hade inträffat.

Frågans tidigare behandling

Förarbeten och rättsutvecklingen

LAF trädde i kraft den 1 juli 1977. Följande förarbeten behandlade de frågor som är aktuella här: • Yrkesskadeförsäkringskommitténs huvudbetänkande Ersätt-

ning vid arbetsskada (SOU 1975:84). • Prop. 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäk-

ring.

Det är framför allt 4 kap. 5 och 12 §§ LAF som varit föremål för tolkningar av domstolarna. I 5 § regleras att för den som är sjukpenningförsäkrad enligt AFL är livränteunderlaget i regel hans eller hennes SGI vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges. Före den 1 januari 2003 föreskrev 6 kap. 2 § LAF att en fastställd livränta skulle anknytas till prisbasbeloppet och omräknas vid förändring av detta. Av lagen har det emellertid aldrig framgått hur livränteunderlaget skall hanteras vid beräkning av livränta för förfluten tid, vid omprövning enligt 4 kap. 12 § LAF, eller vid förlängning av en tidsbegränsad livränta. Frågan är om livränteunderlaget skall räknas upp med prisbasbeloppet eller om underlaget skall anpassas efter faktiska inkomstförhållanden i dessa situationer.

Uttalanden i förarbeten går inte att tolka på ett entydigt och ostridigt sätt. Oklarheterna har lett till flera principiellt viktiga avgöranden i försäkringsöverdomstolen (FÖD) under 1980-talet och inledningen av 1990-talet. För att ytterligare understryka tolkningssvårigheterna kan nämnas att många, både ledamöter och domare, i ett flertal av dessa mål uttryckt skiljaktig uppfattning.

Yrkesförsäkringskommittén konstaterade att, för att ett system för omprövning av livräntor enligt 4 kap 12 § LAF skall kunna

19

RÅ 2001 ref. 54

uppnå full effektivitet, bör det bygga på en metod som innebär att livränteunderlaget är knutet till löneutvecklingen. Kommittén avstod emellertid, med hänsyn till den pågående pensionskommitténs arbete, från att lägga fram ett förslag om standardsäkring av arbetsskadeförmånerna. I stället föreslogs att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter basbeloppsutvecklingen.

Kommitténs förslag är tydligt. Vad som däremot inte är lika tydligt är huruvida departementschefen anslöt sig till förslaget eller inte. Departmentschefen besvarade nämligen inte på ett entydigt sätt kommitténs förslag om att livränteunderlaget i samband med omprövning skulle räknas om efter utvecklingen av basbeloppet. Kommitténs förslag åtföljdes inte heller av någon lagtext.

I ett avgörande ansåg FÖD att man vid omprövning av livränta bör fastställa ett nytt livränteunderlag baserat på den inkomst den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft som oskadad. I ett liknande mål om beräkning av livränteunderlaget vid omprövning av en livränta som beviljats tills vidare skulle samma beräkningsprinciper tillämpas. I ett avgörande som gällde prövning av rätten till fortsatt livränta efter det att en tidsbegränsad livränta löpt ut skulle inkomstberäkningen göras på samma sätt. En jämförelse gjordes således mellan vad den skadade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk och den inkomst som han eller hon trots skadan kunde få.

Domarna fick till konsekvens att en sorts standardsäkring av livräntan mot bakgrund av löneutvecklingen numera alltid kunde göras vid omprövning och vid förlängning av en tidsbegränsad livränta, men inte i övrigt, t.ex. inte för den som fått hel livränta beviljad utan tidsbegränsning redan från början.

Denna tillämpning gäller än i dag. Vid beräkning av ny livränta görs en jämförelse mellan vad den försäkrade vid omprövningstillfället skulle ha haft i inkomst som frisk (nytt livränteunderlag) och den inkomst han eller hon faktiskt har trots skadan.

Därefter följde två rättsfall som slog fast följande principer: 1. När livränta enligt LAF beviljas retroaktivt för tidsperioder

med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, skall livräntan beviljas för varje tidsperiod för sig (ref. FÖD 1989:15).

20

SOU 1975:84, s. 122 ff och 130 f 21

FÖD mål nr 1646-1983 22

FÖD mål nr 453-1984 23

FÖD mål nr 1617-1983

2. Om retroaktivt verkande löneavtal föreligger vid tidpunkten

för försäkringskassans slutliga ställningstagande i fråga om liv-

ränteunderlaget enligt 4 kap. 5 § LAF skall avtalet beaktas

fr.o.m. dagen för dess tillkomst (avtalets undertecknande) men

inte för tid dessförinnan (ref. FÖD 1990:26). Detta mål rörde

ett retroaktivt verkande löneavtal som omfattade den tidpunkt

när livränta började utges.

Tidigare hade försäkringskassorna vid beslut om retroaktiv livränta fastställt endast ett livränteunderlag och en livränta från den tidpunkt livräntan började utges. Den fastställda livräntan omräknades efter förändringen i basbeloppet. Inkomstförändringar som en följd av senare kända löneavtal beaktades inte.

Den påföljande rättutvecklingen ledde till att varje löneavtal, dvs. inte enbart den typ av avtal som behandlas i FÖD 1990:26, som blir känt och börjar gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar beaktas.

Alla avgöranden från den högsta instansen har dock inte alltid varit enhälliga. I en avvikande mening hävdades det att utgången i FÖD 1990:26 stod i strid med lagtexten. Avgörandet ansågs ha ”öppnat en av lagstiftaren tillsluten dörr”. Identiska förhållanden hos olika arbetsskadade medför enligt rättsutvecklingen ”stundom livränta, stundom avslag”, vilket inte kunde anses vara lagstiftarens mening. Rättsutvecklingen har medfört betydande merarbete för försäkringskassorna. Även vid beslut om livränta för förfluten tid kom i och med detta livräntan i praktiken standardsäkras.

Samtliga beskrivna principerna gäller än i dag.

Lagändringarna under år 1993

Rättsutvecklingen innebar att beräkningen av livränta kunde utfalla olika beroende på om beslutet avsåg livränta för förfluten tid eller inte. Utfallet kunde även bli olika om livräntan tidsbegränsades eller beviljades tills vidare.

Riksförsäkringsverket (RFV) begärde i skrivelse till Socialdepartementet den 30 januari 1992 en lagändring för att lösa detta problem. RFV:s skrivelse remissbehandlades. Samtliga remissinstanser utom en tillstyrkte förslagen.

24

Se FÖD mål nr 2464-1989, 1402-1986 och 2782-1990

RFV:s förslag föranledde ändringar i 4 kap. 5 och 12 §§ LAF den 1 januari 1993.

Lagändringarna innebar att endast ett livränteunderlag i princip behövde beräknas. Detta gällde oavsett om det rörde sig om en tidsbegränsad livränta eller omprövning av en livränta som beviljades tills vidare. Retroaktiva livräntor och framtida livräntor skulle fastställas efter samma principer. Precis som tidigare skulle en fastställd livränta räknas om efter förändringar i basbeloppet.

En annan förändring rörde beräkningen av livränta vid retroaktiva löneavtal. Tidigare regler medförde att utdragna avtalsförhandlingar kunde innebära att livränta beviljades på en lägre nivå än om förhandlingarna hade varit slutförda när livränta började utges. Regeringen ansåg att detta förhållande var orimligt. Löneavtal som träffades med retroaktiv verkan sedan livränta börjat utges skulle innebära en höjning av livränteunderlaget. Detta förutsatte att löneavtalet omfattade begynnelsetidpunkten för livräntan och att den försäkrade ansökte hos försäkringskassan om omprövning inom två år från det beslutet meddelades.

Regelförändringarna som innebar att i princip endast ett livränteunderlag behövde fastställas innebar oklarheter vid förlängningen av tidsbegränsade livräntor. Därför föreslog regeringen i prop. 1992/93:178 om vissa socialförsäkringsfrågor ett förtydligande i 6 kap. 2 § LAF. Syftet var att klargöra att om en tidsbegränsad livränta börjar utges för en ny tidsperiod skulle den nya livräntan omräknas i förhållande till det basbelopp som gällde när livräntan första gången började utges. Detta skulle gälla även när en löpande livränta omprövades.

Vid behandling i socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU17) konstaterades att de ändrade reglerna (prop. 1992/93:30 och bet. 1992/93SfU8) hade lett till såväl över- som underkompensation. Utskottet ansåg inte att den föreslagna förändringen i 6 kap. 2 § skulle lösa de problem som fanns. Enligt utskottets mening krävdes en ingående analys av hur reglerna skulle utformas. Utskottet ansåg att regeringen på nytt fick överväga hur ett rättvist och samtidigt administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor skulle utformas. Utskottet föreslog i avvaktan på detta en återgång till de regler som gällde före den 1 januari 1993. Dessa regler gäller fortfarande.

25

Prop. 1992/93:30 om ändring av begreppet arbetsskada och bet. 1992/93:SfU8

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19)

I departementspromemorian föreslogs att retroaktiv livränta och livränta som utgick framåt i tiden skulle fastställas efter samma principer. Tidpunkten fr.o.m. vilken livränta beviljades borde vara avgörande för livräntans storlek i stället för beslutstidpunkten. Retroaktiva löneavtal föreslogs kunna beaktas fr.o.m. dagen för dessas tillkomst (avtalets undertecknande) men inte för tid dessförinnan.

Livränta, som beviljas retroaktivt för tidsperioder med klart åtskilda variationer av inkomstförlusten, kunde enligt rådande tillämpning beviljas för varje tidsperiod för sig. Tillämpningen grundades på de principer som ligger till grund för bestämmelserna om omprövning, dvs. att ändring har skett i de förhållanden som ligger till grund för beslutet om att livränta skall utges. Någon ändring i detta avseende avsågs inte med förslagen i promemorian. Förslagen syftade enbart till att åstadkomma överensstämmelse mellan retroaktiva och löpande livräntor.

I de fall livräntan ändras vid omprövning eller den fortsatta rätten prövas vid utgången av en tidsbegränsad livränta, skulle livränteunderlaget och livräntan enligt promemorian bestämmas efter de förhållanden som då råder. Enligt gällande tillämpning innebar det att det för den nya livräntan fastställdes ett nytt livränteunderlag, som speglar den inkomst som den försäkrade vid tidpunkten för omprövningen skulle ha haft, om han eller hon hade varit oskadad. Inte heller i detta avseende avsågs någon förändring med förslaget.

I denna sistnämnda del avvek således förslaget i promemorian från förslaget i prop. 1992/93:30. Förslaget i departementspromemorian innebar inte någon lösning på de skillnader som kan uppstå om livräntan gäller tills vidare eller är tidsbegränsad.

Remissinstanserna hade få kommentarer. En remissinstans ifrågasatte dock om den åsyftade förändringen var önskvärd. Enligt skadeståndsrättsliga principer är förhållandena vid beslutstidpunkten – och inte förhållandena vid den tidpunkt från vilken ersättning skall utges – avgörande för vilken ersättning som skall lämnas såväl för förfluten tid som för framtiden. För förfluten tid lämnas normalt ersättning motsvarande den inkomstförlust som faktiskt uppkommit före beslutstidpunkten. För framtiden utbetalas normalt ersättning för den inkomstförlust som kan förväntas med hänsyn till vad som är känt vid beslutstillfället. Vid beslutstidpunkten finns tillgång till facit i fråga om storleken på inkomstförlusten under

förfluten tid. Mot bakgrund av detta ifrågasatte remissinstansen att livränta för förfluten tid skulle bestämmas på annat sätt än vad de faktiska förhållandena utvisade.

Förslag från Riksförsäkringsverket

Regeringen beslutade i oktober 2000 att ge Riksförsäkringsverket (RFV) i uppdrag att analysera arbetsskadeförsäkringens effekter och ge förslag till förändringar. Uppdraget redovisades i mars 2001 genom rapporten Arbetsskadeförsäkringen – ändamål och funktion (RFV Anser 2001:3).

RFV ansåg att livränteunderlaget skulle fastställas en gång för alla vid den tidpunkt då livränta första gången börjar utges. I denna del överensstämde RFV:s förslag med vad som föreslogs i prop. 1992/93:30. RFV:s förslag innebar också att även livränteunderlaget skulle omräknas efter prisbasbeloppet.

RFV berörde inte alls frågan om retroaktiva löneavtal som färdigställts efter att försäkringskassan skiljt sig från ärendet, och som omfattar begynnelsetidpunkten för livräntan.

RFV:s förslag innebar således att det livränteunderlag som bestäms fr.o.m. den tidpunkt då livräntan först börjar utges borde ligga till grund för den fortsatta livränteberäkningen. Detta skulle gälla oavsett när beslut om livränta fattades, när försäkringskassan skiljde sig från ärendet eller om livräntan var tidsbegränsad eller beviljades tills vidare. Livränteunderlaget skulle därefter knytas till prisbasbeloppet och i fortsättningen beräknas på samma sätt oavsett tidpunkten för beslutet.

RFV ansåg att frågan om över- eller underkompensation i detta förslag delvis berodde på löne- respektive prisbasbeloppsutvecklingen. RFV menade emellertid att förslaget uppfyllde tidigare krav från socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU 17) om ett rättvist och administrativt enkelt system för beräkning av arbetsskadelivräntor.

Enligt RFV innebar förslaget att försäkringskassorna skulle få en väsentligt enklare administration. Även genomströmningstiderna skulle kortas betydligt eftersom inkomstutredningen innebar långa väntetider på uppgifter från arbetsgivare och fackföreningar. Förslaget skulle inte innebära några ökade försäkringskostnader. I stället ansågs förslaget sammantaget leda till en besparing på grund av minskade administrationskostnader.

Av de remissinstanser som yttrade sig var många positiva till förslaget under förutsättning att livräntorna tilläts följs löneutvecklingen i stället för prisbasbeloppsförändringen. Standardanpassning förordades i stället för värdesäkring. En remissinstans avvisade emellertid förslaget med hänvisning till att skadeståndsrättsliga regler skulle tillämpas.

Regeringen behandlade RFV:s förslag i propositionen Vissa arbetsskadefrågor m.m. (prop. 2001/2002:81). Här framgår bl.a. följande:

Det är enligt regeringens uppfattning orimligt att livräntans storlek

skall vara beroende av när försäkringskassan skiljer sig från ärendet

eller om livränta beviljas tills vidare eller tidsbegränsas. Skillnader i

ersättningsnivå mellan försäkrade skall inte bero på sådana faktorer.

Problemen med skillnader i beräkningsunderlagen, men även den

administrativa belastning som gällande ordning för beräkning av liv-

ränteunderlaget för med sig, motiverar en översyn av systemet. Frågan

om beräkning av livränteunderlag för förfluten tid bör därför utredas.

Detta kan lämpligen ske samtidigt med utredning om översyn av reg-

lerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Direktiv för

utredning av dessa frågor har beslutats i särskild ordning (dir.

2001:104).

Arbetsskadeförsäkringen och skadeståndsrätten

Ofta hävdas att skadeståndsrättsliga principer gäller i arbetsskadeförsäkringen. Av denna anledning finns det anledning att kort beröra reglerna inom skadeståndsrätten i förhållande till arbetsskadeförsäkringen.

I centrum för skadeståndsrätten står skadeståndslagen (1972:207) (SkL). Av lagen framgår att ersättning vid personskada kan lämnas i form av skadstånd. Skadestånd är en ersättning som skall sätta den skadelidande i samma ekonomiska ställning som om skadan inte inträffat.

Inom skadeståndsrätten är ansvar för vållande (culpa) en central princip. En förutsättning för skadestånd är således att någon kan ses som vållande. Omvänt kan skadestånd jämkas om den skadelidande själv varit medvållande till skadan. Skadestånd kan även jämkas om skyldigheten att utge skadestånd är oskäligt betungande med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden.

Den som tillfogats personskada kan få ersättning för sjukvårdskostnader och andra utgifter, inkomstförlust, ideell skada (sveda och värk samt lyte och men) samt andra särskilda olägenheter.

Av 5 kap. 1 § andra stycket SkL framgår att skadestånd för inkomstförlust motsvarar skillnaden mellan den inkomst som den skadelidande skulle ha kunnat uppbära om inte skadan inträffat, och den inkomst som den skadelidande trots skadan har uppnått eller kan beräknas komma att uppnå. Ersättningen delas i normala fall upp i två poster, en som avser förfluten tid i förhållande till tidpunkten för skadeståndsprövningen och en som avser framtiden.

Skadestånd för inkomstförlust för förfluten tid kan i regel fastställas på grundval av den faktiska förlust som har visat sig vid den tidpunkt då skadeståndet bestäms. Den faktiska förlusten bör inte frångås utan att det finns starka skäl för det.

Skadestånd för framtida inkomstförlust grundas på antaganden om den skadelidandes möjligheter att utnyttja sin kvarvarande arbetsförmåga. Den framtida förlusten beräknas i anslutning till skadans ekonomiska verkningar i det enskilda fallet. Vid en sådan individuell bedömning beaktas en rad omständigheter som kan inverka på den skadelidandes möjligheter att arbeta, t.ex. ålder, bosättning, utbildning, tidigare yrke, förväntad löneutveckling eller befordran, rehabiliteringsmöjligheter och arbetsmarknadssituation.

Ersättning för inkomstförlust kan lämnas i form av antingen livränta eller engångsbelopp eller genom en kombination av de båda. När skadestånd utbetalas som ett engångsbelopp bortses från framtida penningvärdesförändringar. Hänsyn tas inte heller till den allmänna standardhöjningen i samhället. Om skadestånd lämnas i form av livränta sker en värdesäkring genom anknytning till prisbasbeloppet.

I syfte att främst nå en så rättvisande kompensation som möjligt finns regler om omprövning av tidigare bestämd ersättning för inkomstförlust. Mot bakgrund av att ett villkor för omprövning är att en väsentlig ändring har inträffat kompenseras sådana mindre inkomstförändringar som man alltid har att räkna med genom att ersättningen från början fastställs med viss marginal till den skadelidandes fördel.

26

Se förarbeten till skadeståndslagen – prop. 1975:12, s. 103 och 150 27

Nytt juridiskt arkiv (1991), s. 662 28

Prop. 1975:12, s. 103 och 150 och 5 kap. 1 § andra stycket 3 skadeståndslagen 29

Prop. 1975:12, s. 103 och 150 30

Prop. 1975:12, s. 170 och Nytt juridiskt arkiv (1992), s. 642

Arbetsskadeförsäkringen som är obligatorisk omfattar alla som förvärvsarbetar. Hela den förvärvsarbetande befolkningen är anslutna och får ett och samma försäkringsskydd. Även om alla omfattas är det emellertid inte så att denna försäkringslösning tillgodoser alla de ersättningskrav som en försäkrad kan ställa om skadan ersattes i enlighet med skadeståndsrätten.

Det försäkringsskydd som arbetsskadeförsäkringen ger kompletteras för flertalet anställda med kollektivt avtalade försäkringslösningar. Inom den privata sektorn finns trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). För de statligt anställda finns motsvarande lösning i form av avtalet om ersättning vid personskada (PSA). De avtalsenliga ersättningarna fyller på och kompletterar den ersättning som betalas från den offentliga försäkringen.

Ett syfte med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbats av personskada i arbetet skall kunna få ersättning enligt skadeståndsrättsliga normer för sådana anspråk som inte ersätts genom arbetsskadeförsäkringen utan att behöva bevisa att arbetsgivaren eller någon annan vållat skadan (s.k. no-fault-försäkringar). TFA och PSA har störst betydelse när det gäller ersättning för ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte och men samt för olägenheter i övrigt. TFA och PSA har även stor betydelse genom att ersättning kan lämnas för inkomstförluster över arbetsskadeförsäkringens inkomsttak på 7,5 prisbasbelopp.

Finansieringen av arbetsskadeförsäkringen bygger på solidaritet mellan medlemmarna i försäkringskollektivet. Proportionella avgifter tas ut utan hänsyn till den risk den enskilde löper. Riskspridning och omfördelning är centrala principer. Kriterierna för ersättningsrätten är enklare att fastställa än i skadeståndsrätten. De administrativa kostnaderna för systemet är därför lägre.

I en offentlig obligatorisk försäkring är det viktigt för såväl medborgarna som administrationen att bestämmelserna är lätta att förstå och tillämpa. Socialförsäkringens produkter är därför ofta standardiserade. En sådan försäkring måste kunna leva upp till högt ställda anspråk på trygghet, rättvisa och effektivitet. Höga krav på likabehandling och rättssäkerhet måste också tillgodoses.

Arbetsskadeförsäkringen skall, inom ramen för vad som kan anses socialt och samhällsekonomiskt motiverat, erbjuda ett försäkringsskydd som i princip försätter den arbetsskadade i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat. I denna principiella inriktning sammanfaller arbetsskadeförsäkringen med skadeståndsrätten.

Arbetsskadeförsäkringen gäller dock oavsett om någon vållat skadan eller inte. Den tar i regel inte hänsyn till om den enskilde är medvållande eller till skadevållarens betalningsförmåga. Beviskraven är lägre inom arbetsskadeförsäkringen. En försäkrad har rätt till ersättning för inkomstbortfall först om nedsättningen av arbetsförmågan överstiger en viss minsta gräns. Vidare får den skadelidande – som en följd av inkomsttaket – inte ersättning för mer än en viss del av inkomstförlusten.

Arbetsskadeförsäkringen ger inte heller gottgörelse för skadeföljder av annan än ekonomisk natur. Ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenhet i övrigt till följd av skadan, faller alltså utanför. Arbetsskadeförsäkringen är schabloniserad i högre grad än skadeståndsrätten. Livränteunderlag för studerande och andra yngre försäkrade utgör exempel på en sådana schabloner.

Bilaga 6

Tidigare förslag – allmänt om SGIskydd

Inledning

Under 1990-talet har SGI-systemet vid flera tillfällen varit föremål för utredning och översyn. Anledningen har varit brister i det nuvarande systemet och önskemål om dels genomgripande modernisering av systemet, dels rationalisering av hanteringen vid fastställelse av SGI.

I denna promemoria presenteras förslagen från de senaste utredningarna samt remissinstansernas synpunkter på dessa förslag.

Denna bilaga redovisar förslag som i huvudsak handlar om SGIskydd. I de bilagor som tecknar bakgrunden till de särskilda frågor som utredningen tar upp återges detaljförslag som rör respektive fråga.

Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och socialförsäkringssystemen – IBIS

Den särskilde utredaren skulle enligt sina direktiv bl.a. föreslå • grundläggande principer för vilka kvalifikationsvillkor som

skulle gälla för SGI • grundläggande principer som borde gälla för rätten att behålla

SGI under tid då förvärvsarbete inte utfördes.

Utredaren skulle i detta sammanhang särskilt beakta reglerna i samband med arbetslöshet, studieledighet och föräldraledighet.

I sitt betänkande Förmån efter inkomst – Samordnat inkomstbegrepp för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för rätt till sjukpenninggrundande inkomst (SOU 1997:85) föreslog utredningen att systemet med s.k. SGI-skyddade tider utmönstrades. I stället föreslogs regler för bestämmande av SGI som byggde på att tidigare inkomster skulle beaktas för den som vid bedömnings-

tidpunkten inte hade någon inkomst eller endast en delvis aktuell inkomst. Därvid skulle bortses från tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet, s.k. överhoppningsbara tider.

Utredningen ansåg vidare att det i lagen endast borde anges att man vid beräkningen av SGI enligt den föreslagna alternativregeln fick bortse från tid då den försäkrade varit förindrad att förvärvsarbeta enligt närmare bestämmelser meddelade av regeringen. Även Riksförsäkringsverket borde få rätt att meddela verkställighetsföreskrifter om tillämpningen. På så sätt fanns det enligt utredningen större möjlighet att på ett samlat sätt styra tillämpningen, samtidigt som denna snabbare kunde anpassas till utvecklingen i arbetslivet.

Utredningens förslag innebar bl.a. att: • Försäkrade med tillfälligt höga inkomster under studier och

som på grund av inkomstprövningsreglerna inte kunde få studiemedel fick en överhoppningsbar tid, om studierna var sådana att de i sig berättigade till studiemedel.

• Tillfälligt förvärvsavbrott begränsades till tre månader • Överhoppningsbara tiden före barnets födelse förkortades till

tre månader. • Tid med föräldrapenning ingick i den tid som var

överhoppningsbar.

Genom att införa överhoppningsbara tider fanns det enligt utredningen möjlighet för dem som inte har någon aktuell inkomst att få sin SGI bestämd efter de tidigare inkomster han eller hon haft. Den som har arbetat och haft inkomster under sammanlagt tolv månader skulle kunna få en ersättning baserad på dessa månaders faktiska inkomst även om han eller hon omedelbart före bedömningstidpunkten inte arbetat av skäl som gav rätt att räkna överhoppningsbar tid. Den som började arbeta kunde också enligt utredningen på detta sätt efter hand kvalificera sig för en högre ersättning. Hur snabbt detta kunde ske för den enskilde försäkrade berodde på i vilken omfattning han eller hon faktiskt hade möjlighet att få arbete och i vilken omfattning den försäkrade kunde tillgodoräkna sig överhoppningsbara tider. Avbrottstider utan inkomst påverkade också ersättningens storlek.

Remissinstanserna om överhoppningsbara tider

Vid remissbehandlingen var det endast några instanser som yttrade sig särskilt om utredningens förslag om att överhoppningsbara tider skulle ersätta SGI-skyddad tid. De som yttrade sig var dock i huvudsak positiva till förslaget.

Riksförsäkringsverket (RFV) ansåg att det i lag borde framgå vilken typ av hinder för förvärvsarbete som kunde godtas. RFV kunde dock tänka sig att i föreskrifter närmare precisera de situationer och omständigheter vid vilka en viss typ av undantag kunde tänkas bli aktuella. RFV tillstyrkte förslaget om att begränsa det tillfälliga förvärvsavbrottet till tre månader men avstyrkte motsvarande förslag för gravida kvinnor. Verket var också positivt inställd till utredningens förslag om att tid med föräldrapenning skulle ingå i överhoppningsbar tid.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansåg att utredningens förslag om överhoppningsbara tider var väl motiverat och instämde i detsamma. Genom att införa överhoppningsbar tid i alternativregeln för bestämmande av SGI gavs den som inte hade någon aktuell inkomst möjlighet att få sin SGI bestämd efter tidigare inkomster.

Försäkringskasseförbundet (FKF) varnade för att den överhoppningsbara tiden kunde vålla administrativa problem. Långa perioder med studier och föräldraledighet kunde medföra att tid med förvärvsarbete som skulle ingå i bedömningsunderlaget låg långt tillbaka i tiden. Det skulle då kunna uppstå problem för den försäkrade att styrka arbetad tid och inkomster. FKF påpekade också att det kunde bli svårt att förutse alla gränsdragningsproblem och komplicerade situationer. Trots dessa invändningar tillstyrkte förbundet förslaget.

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) motsatte sig förslaget att den överhoppningsbara tiden före ett barns födelse förkortades till tre månader.

Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) tillstyrkte utredningens förslag att ersätta systemet med SGI-skyddade tider med s.k. överhoppningsbar tid i de fall alternativregeln skulle tillämpas. SACO delade även utredningens uppfattning att man i lagtext inte skulle precisera vad som skulle räknas som sådan tid. Detta ansågs innebära en större anpassning till förändringar på arbetsmarknaden. SACO delade vidare utredningens uppfattning att det inte skulle sättas någon bortre tidsgräns för den över-

hoppningsbara tiden. Likaså delade SACO uppfattningen om att tiden med föräldraledighet skulle räknas in i överhoppningsbar tid.

Arbetslöshetskassornas Samorganisation föreslog att det utöver begreppet överhoppningsbar tid också skulle införas s.k. jämställd tid vid beräkning av SGI. Detta ansågs kunna begränsa behovet av att gå mycket långt tillbaka i tiden för att skaffa fram underlag för SGI-beräkningen.

Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19)

IBIS-utredningens förslag medförde inga förändringar av SGIsystemet. Det fortsatta beredningsarbetet skedde i stället i en arbetsgrupp inom Socialdepartementet. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en promemoria – Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19).

Arbetsgruppen föreslog bl.a. att begreppet sjukpenninggrundande inkomst skulle ersättas av begreppet beräkningsunderlag för dagersättning (BUD). Vidare skulle beräkningsunderlaget för anställda och andra som utförde arbete för annans räkning bestämmas enligt tre olika beräkningsalternativ.

Systemet med SGI-skyddade tider skulle enligt arbetsgruppen ersättas med den föreslagna beräkningsregeln 3 som innebar att beräkningsunderlaget bestämdes på grundval av de inkomster som den enskilde haft under de sex månader som låg omedelbart före bedömningstidpunkten. Vissa transfereringar som träder i stället för inkomst, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning och arbetslöshetsersättning, skulle betraktas som inkomst.

För att ge de försäkrade ett fortsatt försäkringsskydd under vissa tider utan inkomst eller med inkomst som inte svarade mot inkomstbortfallet borde det enligt arbetsgruppen vara möjligt att göra vissa tider överhoppningsbara. Det skulle i första hand gälla perioder då den försäkrade – uppbar studiehjälp eller studiemedel enligt studiestödslagen

(1973:349) eller bidrag enligt förordning (1995:938) om

utbildningsbidrag för doktorander, – var inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgick

arbetsmarknadsutbildning – fullgjorde grundutbildning som var längre än 60 dagar enligt

lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

– var föremål för rehabilitering och under den tiden uppbar liv-

ränta enligt LAF.

Reglerna om överhoppningsbara tider skulle enligt arbetsgruppen tillämpas endast när det var till fördel för den försäkrade.

Enligt arbetsgruppen var det otillfredsställande att försäkrade behandlas olika beroende på vilket sätt studierna finansierades. För att försäkrade som studerat utan att uppbära studiehjälp, studiemedel eller utbildningsbidrag till doktorander skulle kunna erhålla ett tillfredsställande försäkringsskydd borde fortsättningsvis även tid då den försäkrade bedrev studier i en omfattning som berättigade till nämnda ersättningar vara överhoppningsbara.

Remissinstanserna om överhoppningsbara tider

Promemorian remissbehandlades och fick blandade reaktioner från remissinstanserna. När det gäller arbetsgruppens förslag om överhoppningsbara tider kan följande remissynpunkter noteras.

Riksförsäkringsverket (RFV) tillstyrkte förslaget med överhoppningsbara tider även om det innebar ett avsteg från att använda aktuell inkomst. Verket påpekade att det annars skulle innebära att den försäkrade riskerade att förlora sitt försäkringsskydd under tider som samhället har ansett vara skyddsvärda. RFV tillstyrkte även att beräkningsunderlag för dagersättning under t.ex. studieperiod beräknades enligt utredningens förslag. Utredningens förslag om att regeln om överhoppningsbar tid fick användas om det är till fördel för den försäkrade var enligt verket visserligen en förbättring i förhållande till dagens regler. Regeln medförde dock en ökad utredningsinsats för försäkringskassorna i de fall båda alternativen måste utredas innan man kunde bedöma vilket alternativ som gav bäst kompensation för den försäkrade. RFV ansåg också att fakultativa regler i möjligaste mån borde undvikas.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) tillstyrkte förslaget att även studietid utan studiestöd skulle vara överhoppningsbar, men avstyrkte förslaget att särskilt utbildningsbidrag skulle ingå i beräkningsunderlaget. Tid med särskilt utbildningsbidrag borde i stället vara överhoppningsbar. Enligt CSN var skillnaden mellan försäkrade med olika studiestöd olycklig och de tre studiestöden borde i stället föras till samma kategori. Närmast låg då till hands

att även räkna tid med särskilt utbildningsbidrag som överhoppningsbar tid.

Privattjänstemannakartellen (PTK) avvisade förslaget om att inkomst som har trätt i stället för förvärvsinkomst skulle kunna ligga till grund för beräkningsunderlaget eftersom dessa inkomster inte speglar den försäkrades tidigare inkomst utan begränsas av t.ex. taket för arbetslöshetsersättning och karensdagar. I stället borde den bakomliggande inkomsten ligga till grund för beräkningsunderlaget.

Även Sveriges Läkarförbund påpekade att utredningens förslag om att räkna om arbetslöshetsersättning och låta den ingå i beräkningsunderlaget var negativt för de individer som har inkomst mellan taken i arbetslöshets- respektive sjukförsäkringen.

Riksförsäkringsverkets förstudie – Processen sjukpenninggrundande inkomst

Inte heller arbetsgruppens förslag ledde till några förändringar av SGI-systemet. Under hösten 2001 gjordes en förstudie i RFV:s regi – Processen sjukpenninggrundande inkomst.

Förstudien syftade till att dels ta fram ett underlag för rationalisering av SGI-handläggningen inom socialförsäkringsadministrationen, dels utreda behovet av fortsatta analyser för att ändra lagar och förordningar.

Slutsatserna i förstudien grundades på besök och samtal genomförda under oktober och november 2001 med åtta lokalkontor i hela Sverige. Sammanlagt har ca 50 handläggare intervjuats och det är deras uppskattningar som ligger till grund för de kvantitativa data som analyserna grundas på.

Av förstudien framgår bl.a. följande: • Närmare 1,5 miljoner beslut om sjukpenninggrundande

inkomst fattas årligen av försäkringskassan. Uppskattningsvis 400 årsarbetare är sysselsatta med handläggning, av vilka 300 tas i anspråk för fördjupade SGI-utredningar.

• Bland de 25 procent som kräver 75 procent av handläggningsti-

den är gruppen arbetslösa och egenföretagare kraftigt överrepresenterade. Den enskilt största orsaken till detta är regelverkets utformning och komplexitet. Exempel på detta är utred-

ning av SGI-skyddet liksom löneuppräkning av SGI för

arbetslösa.

• Den grupp som är minst krävande och generar minst utredning

är gruppen anställda. De ärenden som ändå kräver utredning är

i huvudsak förknippade med situationer där den försäkrade

antingen har flera parallella arbetsgivare eller där det rör sig om

lösare former av anställning av typen projektanställningar eller

olika former av beslut.

I förstudien föreslås en rad åtgärder inom socialförsäkringsadministrationen. De stora rationaliseringsvinsterna är dock enligt förstudien kopplade till förändringar av regelverket. I förstudien ställs följande utredningsfrågor: – Hur skall den försäkrades ansvar utformas med avseende på

utredningsplikten för SGI-skyddad tid? – Hur skall en regel som begränsar utredningskravet för SGI-

skydd bakåt i tiden utformas? – Hur skall en modell utformas så att arbetslösas ersättningsun-

derlag likställs, skall ersättningen administreras av arbetslöshetskassorna och under hur lång period skall detta ske?

– Hur skall en enkel modell för beräkning av SGI för egenföreta-

gare utformas för att skapa en fungerande modell under det så kallade uppbyggnadsskedet samt under den fortsatta verksamheten?

– Hur skall en enkel modell utformas för dem som arbetar regel-

bundet utan fast anställning och med flera arbetsgivare? – Hur kan reglerna för anställda i fåmansföretag ändras så att de

bättre speglar det inkomstbortfall den försäkrade har? – Hur skall problemet lösas med deltidsstuderande som blir sjuka

och som inte idag kan få ersättning på annan nivå än ”studietids-SGI” lösas?

– Hur skall ett IT-stöd skapas med regelstyrning, rutiner och

modeller för utredning av SGI inom ramen för ÄHS-projektet.

Bilaga 7

Andra försäkringslösningar

Inledning

Det försäkringsskydd som finns inom ramen för lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) kan i dag kompletteras på en rad olika sätt, t.ex. genom kollektivavtalad försäkring, genom gruppförsäkring eller genom individuellt tecknad försäkring. Utredningen skall enligt sina direktiv redovisa de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider.

Alla som arbetar i Sverige omfattas av de arbetsbaserade förmånerna. Därmed är man också försäkrad enligt en rad olika lagar som bl.a. omfattar sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och föräldraförsäkringen. En person som är anställd och blir sjuk får under de första 14 dagarna sjuklön från sin arbetsgivare. Därefter har han eller hon rätt till sjukpenning om förutsättningarna är uppfyllda för att fastställa en sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Sjukpenningen är 80 procent av lönen upp till en årslön på 7,5 prisbasbelopp.

En anställd kan därutöver ha rätt till kollektivavtalad sjuklön från arbetsgivaren. De kollektivavtalade försäkringarna kompletterar det lagstadgade försäkringsskyddet. Förutsättningen är att arbetsgivaren har tecknat ett sådant kollektivavtal. Ett kollektivavtal är ett skriftligt avtal som reglerar villkoren på arbetsmarknaden och som träffas mellan en facklig organisation och en enskild arbetsgivare eller ett arbetsgivarförbund. Den allmänna sjukförsäkringen och avtalsförsäkringen omfattar stora delar av Sveriges befolkning.

Såsom tidigare framgått i slutbetänkandet lämnar utredningen inte några förslag som kan anses ha samband med andra försäkringslösningar. Det saknas således skäl att närmare gå in på hur dessa påverkas. Utredningen väljer därför att i denna bilaga ge en

1 Jfr socialförsäkringslagen (1999:799) 2 Kvalifikationsvillkoren för SGI framgår av 3 kap. AFL

översiktlig redovisning av nuvarande ersättningsregler för de fyra största avtalsområden på arbetsmarknaden.

Försäkringsskyddet inom avtalsförsäkringarna kan påverka utnyttjandet av den allmänna försäkringen. I lagstiftningen finns därför en minskningsregel som reglerar det totala försäkringsskyddet. Denna regel presenteras avslutningsvis i bilagan.

Ersättningsregler inom de största avtalsområden

Reglerna om rätt till ersättning från kompletterande skydd enligt kollektivavtal bygger på samma principer inom alla avtalsområden. Vissa skillnader finns dock när det gäller nivåerna. För att få rätt till ersättning måste den anställde i regel ha varit anställd en viss tid, dvs. det finns krav på en kvalifikationstid. Därefter gäller försäkringen så länge arbetstagaren är anställd, s.k. försäkringsgrundande anställningstid. Vid längre frånvaro, som inte beror på sjukdom eller vård av barn, kan den försäkringsgrundande anställningstiden upphöra. Avtalsförsäkringarna har också bestämmelser om efterskydd som innebär att det i regel finns en allmän efterskyddstid som gäller under viss tid efter att den försäkringsgrundande anställningstiden upphört. För den som är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande eller är föräldraledig kan den allmänna efterskyddstiden förlängas. Det finns dock begränsningar för denna förlängning, t.ex. längst två år inom det avtalsområde som gäller för privatanställda arbetare.

Ersättningsreglerna vid sjukdom inom avtalsförsäkringarna bygger på den anställdes sjukpenning. Ersättning börjar betalas ut fr.o.m. dag 15 i ett sjukfall och lämnas som längst t.o.m. dag 360. Som påpekats finns det vissa skillnader när det gäller ersättningsnivåerna. Utredningen har valt att göra en jämförelse bland de fyra största avtalsområden: – privatanställda arbetare/Svenskt Näringsliv – LO – privatanställda tjänstemän/Svenskt Näringsliv – PTK – statligt anställda/staten – anställda hos kommun och landsting/Kommun- och Landstings-

området.

Redovisningen avser endast den ersättning som enligt avtalsförsäkringarna lämnas under tid med sjukpenning, dvs. inte den

ersättning som betalas ut under tid med sjukersättning/aktivitetsersättning (f.d. sjukbidrag/förtidspension)

Privatanställda arbetare/Svenskt Näringsliv – LO

Dag 15–90

Dagersättning lämnas med motsvarande 12,5 procent av den försäkrades sjukpenning, dvs. ca 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp. Ingen ersättning lämnas över 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Samma ersättning som ovan. Efter den 360:e dagen lämnas ingen dagersättning.

Privatanställda tjänstemän/Svenskt Näringsliv – PTK

Dag 15–90

Ersättning betalas ut med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent på lönedelar över 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning betalas under tid med sjukpenning med 65 procent av lönen över 7,5 prisbasbelopp.

Statligt anställda/staten

Dag 15–90

Ersättning betalas under tid med sjukpenning med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent för lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning betalas ut med 80 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Anställda hos kommun och landsting/Kommun- och Landstingsområdet

Dag 15–90

Ersättning betalas ut med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 90 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Dag 91–360

Ersättning lämnas med 10 procent av lönen upp till 7,5 prisbasbelopp och med 80 procent av den lön som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Minskningsregeln i lagen om allmän försäkring

Försäkringsskyddet inom avtalsförsäkringarna kan som påpekats påverka utnyttjandet av den allmänna försäkringen. I lagstiftningen förekommer därför en minskningsregel som reglerar det totala försäkringsskyddet och som innebär att ersättningen från den allmänna försäkringen minskas i de fall den försäkrade erhåller ersättning från arbetsgivaren eller från avtalsförsäkring som överstiger en viss nivå.

I 3 kap. 4 a § AFL anges följande: Om den försäkrade av arbetsgivaren erhåller lön under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall sjukpenning minskas med det belopp som lönen under sjukdom överstiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i lön om han varit i arbete. Till den del lönen under sjukdom utges i förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomst som kan beräknas enligt 2 § skall minskning dock endast ske med belopp som överstiger 90 procent av lönen i arbete.

Minskningsregeln tillämpas så att avräkning sker krona mot krona och den kompensation som överstiger den i lagen angivna skall i första hand avräknas mot sjukpenning för samma tid. Avräkning får av praktiska skäl även göras mot sjukpenning som avser annan tid.

Avslutningsvis bör påpekas att regeringen har föreslagit att arbetsgivarens sjuklöneperiod förlängs fr.o.m. den 1 juli 2003 med sju dagar, från 14 till 21 dagar. Detta kan medföra förändringar i avtalsförsäkringarnas ersättningsnivåer.

3 Jfr regeringens vårproposition för 2003 (prop. 2002/03:100)

Bilaga 8

Internationell jämförelse

Inledning

I utredningens uppdrag ingår att redovisa de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området. Utredningen kan konstatera att en sådan genomgång har intresse främst när det gäller efter vilka principer sjukförsäkringssystemen i närområdet är utformade.

Av särskilt intresse är socialförsäkringssystemen inom de länder med vilka Sverige har de tätaste kontakterna, dvs. länder inom Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det finns där stora skillnader mellan respektive sjukförsäkringar. De nationella socialförsäkringssystemen har vuxit fram över tiden och skillnaderna i utformningen har sina historiska och traditionella förklaringar. EU har inte heller ambitionen att harmonisera de olika systemen i unionen utan strävar efter att underlätta övergången från ett system till ett annat.

Grovt sett kan man bland de obligatoriska sjukförsäkringssystemen inom gemenskapen och EES urskilja tre modeller: • Inkomst- eller avgiftsrelaterade ersättningssystem med eller

utan sjuklöneperiod • Sjuklönesystem • Schabloniserade ersättningssystem med fasta belopp

I det följande kommer de obligatoriska sjukförsäkringssystemen inom EU och EES som vilar på principen om inkomstrelaterad ersättningar att beskrivas. Flertalet länder inom unionen och EES har sådana ersättningssystem. En skiljelinje går mellan system som omfattar främst anställda eller motsvarande och sådana som omfattar alla förvärvsverksamma. De senare finns främst i våra nordiska grannländer. Den följande redovisningen följer denna indelning. Det bör dock framhållas att någon motsvarighet till det

svenska systemet med sjukpenninggrundande inkomst och de skyddstider som är kopplade till denna inte finns i jämförliga sjukförsäkringslösningar i andra länder i Europa.

Irland och Island har skattefinansierade system med fasta ersättningar för alla aktivt sysselsatta som inte får sjuklön. Storbritannien har ett system med lagstadgad sjuklön och ett avgiftsfinansierat system med fasta ersättningar. Nederländerna ensamt har ett renodlat sjuklönesystem. Spanien och Grekland har byggt sina system på avgifter och har avgiftsrelaterade ersättningssystem. Dessa system kommer dock inte att behandlas i denna framställning.

Obligatoriska socialförsäkringssystem för alla förvärvsverksamma med inkomstrelaterade förmåner med eller utan sjuklöneperiod

Danmark

Sjukförsäkringen administreras och finansieras av kommunerna.

Alla avlönade arbetstagare och egenföretagare inklusive medhjälpande makar är förmånstagare. Kollektivavtal ger rätt till fortsatt betalning av sjuklön för vissa arbetstagare. I dessa fall har arbetsgivare rätt att uppbära den försäkrades sjukpenning (sygedagpenge). Sjuklönen omfattar annars två veckor. Sjukpenning beräknas på grundval av timlönen och antalet arbetstimmar med avdrag för avgift till arbetsmarknadsfonden och har ett ersättningstak. För rätt till sjuklön krävs arbete om 74 timmar under en åttaveckorsperiod omedelbart före sjukfallet. För sjukpenning krävs arbete om minst 120 timmar under 13 veckor omedelbart före sjukfallet, avslutad yrkesutbildning om minst 18 månader och praktikarbete som en del i yrkesutbildning, arbetslöshet med rätt till arbetslöshetsersättning eller liknande ersättningar (arbetsmarknadsåtgärder). Egenföretagare skall ha varit yrkesmässigt verksamma i en viss omfattning under minst sex månader inom den senaste tolvmånadersperioden, varav en månad omedelbart före sjukfallet. Det finns också möjlighet att teckna frivillig försäkring för egenföretagare och medhjälpande makar.

Ersättningstiden är 52 veckor under 18 månader. De två första veckorna av en sjukperiod är inte medräknade (täckta av arbetsgivaren). Under vissa omständigheter kan förmåner betalas ut under längre tid, t.ex. då en rehabilitering påbörjats, när kommunen bör-

jar utreda rätten till förtidspension eller vid arbetsskada. När den sjukes arbetsförmåga verkar möjlig att återställa kan sjukpenning betalas ut för en längre period upp till 26 veckor för att testa arbetsförmågan. Vid partiell arbetsoförmåga utges partiell ersättning.

Arbetslösa och de som uppbär olika former av arbetsmarknadsstöd får samma belopp vid sjukdom som de annars skulle ha haft.

Ersättning kan vid egen sjukdom betalas ut till förälder om ett barn under 14 års ålder drabbas av svår sjukdom.

Liechtenstein

Ansvaret för tillsynen av denna privat administrerade sjukförsäkring ligger på Amt für Volkswirtschaft som lyder under ministern för sociala frågor.

Systemet omfattar anställda över 15 år till dess de får rätt till full ålderspension. Det finns också en frivillig försäkring för personer över 15 år som inte omfattas av obligatorisk försäkring. Den obligatoriska försäkringen omfattar inte den som varit anställd mindre än åtta arbetstimmar i veckan hos en arbetsgivare eller anställd för maximalt tre månader.

Det finns inga krav på arbetsvillkor eller kvalificeringsperiod. Karenstiden är två dagar men den anställde och arbetsgivaren kan komma överens om att förlänga karensen. Efter avtal mellan anställd och arbetsgivare kan karenstiden utökas till högst 360 dagar då lön istället utbetalas.

Minst 80 procent av lönen betalas till den försäkrade inräknat regelbundet återkommande lönetillägg vid hel arbetsoförmåga. Det finns ett tak för beräkningsunderlaget. Ersättning betalas ut under 720 dagar inom en period om 900 dagar i följd.

Arbetslösa kan byta ut sin försäkring mot en som innebär att ersättning börjar utges efter 31 dagar. Under de först 30 sjukdagarna får de istället arbetslöshetsersättning.

Norge

Sjukförsäkringen ger arbetstagare full kompensation för inkomstförlust och bibehållen lön under en viss period. Egenföretagare har dock inte rätt till full kompensation.

Försäkringen administreras av den statliga försäkringstjänsten med Rikstrygdeverket som central förvaltningsmyndighet. Under verket finns 19 länskontor och 480 lokala kontor. Endast arbetslöshetsförsäkring och yrkesinriktad rehabilitering administreras i en annan ordning.

Försäkringen omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretagare. För arbetstagare gäller ingen karens. För uppdragstagare och egenföretagare är den fjorton dagar. För dessa grupper finns det möjlighet att teckna ett försäkringstillägg för att täcka inkomstbortfallet under karenstiden.

Arbetsgivaren betalar sjukersättning (sykepenger) upp till 16 kalenderdagar. Om arbetsgivaren fortsätter att betala lön utöver den perioden betalas sjukpenningen till arbetsgivaren. Ersättningen ger full inkomstkompensation fr.o.m. den första dagen för arbetstagare, full ersättning i förhållande till inkomstunderlaget fr.o.m. femtonde dagen för uppdragstagare och 65 procent fr.o.m. den femtonde dagen för egenföretagare. Ett frivilligt tillägg för att täcka hela inkomstbortfallet kan tecknas av egenföretagarna.

Det gäller ett generellt tak för den årliga inkomsten. Ersättning utges 260 dagar (52 veckor) för arbetstagare och 250 dagar för uppdragstagare samt egenföretagare. Vid arbetslöshet utgör arbetslöshetsersättning (dagpenger under arbeidsløshet) inkomstunderlag för sjukpenning (sykepenger).

Dagpenning betalas också ut vid frånvaro på grund av bl. a. vård av barn på i stort sett samma grunder som ger rätt till tillfällig föräldrapenning i Sverige. Vård av anhörig i hemmet under livets slutskede berättigar till ersättning under högst 20 dagar. Storleken på ersättningen är i samtliga fall desamma som vid egen sjukdom.

Finland

Finland har ett obligatoriskt sjukförsäkringssystem baserat på bosättning med såväl inkomstrelaterade förmåner som behovsprövade förmåner.

Social- och hälsoministeriet är ansvarigt för socialförsäkringen i Finland. Sjukförsäkringen administreras av Folkpensionsanstalten (Kansaneläkelaitos, Kela), som också administrerar familjeförmåner, arbetslöshetsförsäkring, grundpension samt bostadsbidrag.

Försäkringssystemet omfattar alla bosatta mellan 16 och 64 års ålder och uppställer inga krav på arbetsvillkor eller kvalifikations-

tid. Däremot finns en karenstid på nio dagar (exklusive söndagar) efter insjuknandedagen.

Finland har ingen lagreglerad sjuklön. Dagpenning beror på årsinkomsten. Ersättningsnivån minskar med vissa intervall. För samma sjukdom begränsas ersättningen till 300 dagar (exklusive söndagar) under en tvåårsperiod.

Obligatoriska socialförsäkringssystem för anställda med inkomstrelaterade förmåner med eller utan sjuklöneperiod

Belgien

I Belgien har administrationen av sjukförsäkringen delegerats till särskilda organisationer i så kallade ”ömsesidiga” eller försäkringsorgan (“organisme assureur – O.A.”). Det finns sju ömsesidiga organ som försäkrar hela befolkningen i landet för hälsovård och arbetsoförmåga. O.A. har således en officiell ställning men har för sina kunder också utvecklat kompletterande försäkring, som skiftar från organ till organ. Institut National Maladie – Invalidité (I.N.A.M.I.) kontrollerar att de olika O.A. utför sitt offentliga uppdrag på ett likformigt sätt.

Alla arbetare med arbetsavtal och andra jämställda grupper är förmånstagare. För rätt till ersättning krävs 120 dagar med arbete eller tillgodoräkningsbara perioder som arbetslöshet, semester etc. under en ramtid på 6 månader samt bevis på inbetalning av den lägsta avgiften. Det skall föreligga ett totalt arbetsavbrott och detta skall vara föranlett av en nedsättning av förvärvsförmågan med minst 66 procent. Ersättning utges inte om förmåner utges enligt ett annat försäkringssystem såsom exempelvis arbetsskadeförsäkring.

Arbetare får sjuklön med 100 procent av inkomsten under de första sju dagarna och med 60 procent de följande sju dagarna tillsammans med ett inkomsttillägg. Under ytterligare 15 dagar betalas enbart ett inkomsttillägg ut. Tjänstemän har sjuklön med 100 procent av inkomsten under en månad. Ersättningen från försäkringen börjar betalas ut när sjuklöneperioden är över. Detta innebär två veckor för arbetare och en månad för tjänstemän.

Huvudregeln är att ersättning från försäkringen uppgår till 60 procent av inkomsten. Efter den 31:a dagen av arbetsoförmåga utgör ersättningen 55 procent av inkomsten för sammanboende

mottagare. Ersättningen är begränsad till ett år (perioden för ”primär arbetsoförmåga”). För dem som är arbetslösa överstiger ersättning vid primär arbetsoförmåga under de första sex månaderna av sjukperioden inte arbetslöshetsersättningen.

Frankrike

I Frankrike finns mer än hundra system av varierande betydelse. De kan delas in i fyra stora grupper; ett generellt system som täcker i stort sett alla anställda liksom vissa andra angivna kategorier såsom studerande, förmånstagare etc., andra system med speciella förmåner riktade till vissa grupper, ett för lantbrukare och ytterligare andra system för egenföretagare utanför kretsen lantbrukare.

Alla utom försäkringssystemet för lantbrukare står under det ministerium som svarar för socialförsäkring (f.n. Ministère de l’Emploi et de la Solidarité). På regional nivå svarar Direction régionales des affaires sanitaires et sociales, DRASS, för tillsynen av andra än lantbrukarförsäkringen. För tillsynen av denna svarar en annan regional organisation. Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, CNAMTS, svarar för ersättning vid sjukdom, moderskap, invaliditet och dödsfall samt för arbetsskador. På regional och lokal nivå finns Caisse regionale d´assurance maladi, CRAM, och Caisse primaire d’assurance maladie, CPAM. Systemet omfattar alla arbetstagare och likställda.

För att få ersättning skall den försäkrade ha betalat en lägsta avgift baserad på ett antal minimiinkomster (salaire minimum interprofessionnel de croissance, SMIC).

Ersättning för förlorad inkomst utöver sjukpenningförmånerna (indemnités journalières de maladie) är beroende av kollektivavtal eller månadslöneavtal. Ersättningen motsvarar ca hälften av dagsinkomsten men är högre för den som har stor försörjningsbörda.

Ersättning utges normalt tolv månader (360 dagar) under tre år i följd, men till slutet av den 36:e månaden för ”långvarig sjukdom”. Inga speciella villkor gäller för arbetslösa.

Italien

Italien har en obligatorisk socialförsäkring med inkomstrelaterade ersättningar för arbetare och med sjuklön för tjänstemän.

Arbetsmarknadsdepartementet (Ministerio del Lavoro e della Previdenza Sociale) har ansvaret för de privatanställda. Offentligt anställda får fortsatta löneförmåner under sjukdom och moderskap.

Inget arbetsvillkor eller kvalifikationstid krävs för rätt till ersättning. Tjänstemän får inte sjukpenning vid sjukdom men får istället lagenlig sjuklön under minst tre månader.

Arbetsgivaren är enligt lag skyldig att betala lön för minst tre månader. Sjukpenning motsvarar ca 50 procent av inkomsten. Efter tre veckor blir ersättningen två tredjedelar av inkomsten. Vid sjukhusvård minskas ersättningen till två femtedelar av beloppet för försäkrade som saknar försörjningsbörda.

Luxemburg

Den sociala tryggheten är uppdelad i sju grenar, varav sjuk- och föräldraförsäkringen är en. När det gäller sjukförsäkringen ansvarar de förenade sjukförsäkringsfonderna (Union des caisses de maladie) för allt som inte uttryckligen har delegerats till en enskild fond. De enskilda fonderna svarar för olika yrkeskategorier. Union des caisses de maladie svarar också för långtidsersättningar. För beslut om omfattning och tidsaspekten svarar ett särskilt organ under Socialförsäkringsdepartementet (Ministère de la Securité Sociale)

Alla förvärvsaktiva personer och pensionärer i avlönat arbete omfattas. Undantagna är personer med tillfälliga anställningar och personer som inte är regelbundet yrkesverksamma. I de fallen får arbetsperioden inte överstiga tre månader per kalenderperiod.

Något arbetsvillkor uppställs inte. Inte heller finns det krav på annan kvalifikationstid.

Någon karenstid gäller inte. Vid sjukdom får privatanställda tjänstemän fortsatt lön från arbetsgivaren under den månaden sjukdomen inträffar och de följande tre månaderna. Ingen sjuklön utges till arbetare. Ersättningen motsvarar den fulla lönen som den försäkrade skulle ha fått om han eller hon hade fortsatt att arbeta. Ersättningen betalas ut under maximalt 52 veckor. Förmånen upphör om förtidspension (pension d'invalidité) beviljas. Arbetslösa

fortsätter att uppbära arbetslöshetsersättning (indemnité de chômage).

Portugal

I Portugal gäller ett obligatoriskt socialförsäkringssystem för arbetstagare men ett frivilligt försäkringssystem för egenföretagare med förmåner relaterade till registrerad förtjänst.

Det portugisiska systemet för social trygghet är en självständig organisation. Arbetstagare och egenföretagare täcks av ett allmänt obligatoriskt system. Detta allmänna system täcker inte statligt anställda eller advokater utan dessa har sina egna system. Instituto da Solidariedade e securanca social ansvarar för administrationen av sjukpenningförsäkringen. Samma organisation svarar för alla andra delar av det sociala trygghetssystemet utom arbetsskador. En ny ramlag trädde ikraft i februari 2000 med en ny struktur för socialförsäkringssystemet. I denna delas systemet in i tre delar, socialt stöd, familjestöd och inkomstförsäkring. De två första täcker hela befolkningen och det tredje enbart anställda och egenföretagare.

Systemet omfattar alla försäkrade arbetstagare. För rätt till ersättning krävs sex månaders medlemskap med registrerad lön och tolv dagars registrerad lön under fyra månader före insjuknandet.

Vid varje sjukdomsperiod gäller tre dagars karens. Någon sjuklön är inte föreskriven. Sjukpenning betalas ut med 65 procent av den genomsnittliga daglönen under sex månader omedelbart före de två månader då sjukfallet började, med 70 procent av denna genomsnittliga lön efter en oavbruten period med arbetsoförmåga på mer än 365 dagar. Ersättning utges under maximalt 1 095 dagar.

Tyskland

Sjukförsäkringen administreras av ca 540 försäkringsorgan, både lokala (Ortskrankenkassen) och nationella (Ersatzkassen). Dessa kassor är öppna för alla oavsett yrke och anställning. Vid sidan om dessa finns särskilda yrkes- eller företagskassor. Hälsoministeriet är ansvarigt för tillsynen.

Tyskland har ett obligatoriskt socialförsäkringssystem med inkomstrelaterade ersättningar för arbetstagare och likställda upp till en viss inkomstnivå. För dem som har en årsinkomst över

denna nivå finns det i stället möjlighet att teckna en frivillig försäkring. För statstjänstemän gäller särskilda regler. Det finns inte något arbetsvillkor eller krav på kvalifikationstid. Sjuklön utges under sex veckor. Sjukpenningen (Krankengeld) ger 70 procent av normallönen men inte mer än 90 procent av nettolönen och är för samma sjukdom begränsad till 78 veckor över en treårsperiod. Normallönen (Regelentgelt) utgörs av lön och annan inkomst i arbetet, vanligen under de tre sista månaderna.

Sjukpenning betalas ut under maximalt 10 arbetsdagar om ett barn under 12 år är sjukt och kräver övervakning, omvårdnad eller hjälp av den försäkrade. För ensamstående förälder gäller 20 arbetsdagar. Maximalt utbetalas 25 arbetsdagar per år till varje försäkrad eller 50 dagar för ensamstående förälder.

Österrike

Socialförsäkringen hanteras av 28 försäkringsorgan som är självständiga men lagreglerade. Vissa organ administrerar en eller flera försäkringsgrenar. Det finns 24 sjukförsäkringsorgan. Den lagreglerade försäkringen beror på yrkestillhörighet. Det går inte heller att välja mellan försäkringsorganen. Av historiska skäl finns det en regional och skråmässig indelning i socialförsäkringen. Alla försäkringsorgan ingår i Hauptverband der Österreichischen Sozialversicherungsträger som företräder ett allmänt socialförsäkringsintresse, även utåt.

Alla arbetstagare som har anställning, arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och deltagare i yrkesinriktad rehabilitering omfattas. Undantagna är de vars inkomster understiger en viss miniminivå men en särskild frivillig försäkring är möjlig att teckna. Någon kvalifikationstid uppställs inte.

Tre dagars karens gäller och ersättning betalas ut först fr.o.m. anmälningsdagen om arbetsoförmågan inte rapporterats inom en vecka.

Arbetare och andra avlönade får fortsatt lön under sex till tolv veckor beroende på arbetstiden. Efter sjuklöneperioden har de rätt till halva lönen under en period om fyra veckor till. Under sjuklöneperioden betalas ingen sjukpenning ut under tid med full sjuklön och halv sjukpenning under tid med halv lön.

Sjukförmåner (Krankengeld) utgör 50 procent av bruttolönen. Fr.o.m. dag 43 i sjukdomsfallet utgör den 60 procent. Ersättnings-

nivån har ett tak och den lagstadgade minimitiden för ersättning 52 veckor. Enligt reglerna för försäkringsfonden kan tiden utsträckas till 78 veckor.

Förord

Skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst (SGI) innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Upprepade anpassningar av SGI-systemet har medfört att skyddsbestämmelserna har blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Gränsdragningarna för vem som skall omfattas av SGIskydd upplevs också som godtyckliga och orättvisa.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen den 29 november 2001 att tillkalla en särskild utredare som bl.a. fick i uppdrag att göra en analys av reglerna för skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Till särskild utredare förordnades numera chefsjurist Anna Märta Stenberg. Som sekreterare till utredaren förordnades fr.o.m. januari 2002 jur. kand. Dina Jacobson och fr.o.m. november 2002 fil. mag. Magnus Pettersson. Utredningsassistent har varit Sara Freeman.

Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med särskilt utsedda sakkunniga och experter. Som sakkunniga har förordnats kansliråd Eva Gullfeldt, kansliråd Eivy Häggström, departementssekreterare Maria Ljungkvist (tjänstledig fr.o.m. augusti 2002), departementssekreterare Tim Nordin och ämnesråd Per Tillander. Som experter har förordnats strateg Jan Andréasson, jur. kand. Saga Fröjd, avdelningsdirektör Olle Stare och försäkringskonsult AnChristin Stenberg.

Utredningen konstaterar i föreliggande delrapport att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Syftet med delrapporten är att – via främst remissbehandling – stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. I delrapporten redovisas

därför olika strukturella och principiella lösningar. Mot bakgrund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänkande att föreslå ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag (jfr bilaga 1).

Skriftliga synpunkter även från andra än remissinstanserna är välkomna och bör senast den 31 januari 2003 skickas till utredningen under adress:

SGI-utredningen Socialdepartementet Regeringsgatan 30–32, kvarteret Spektern 103 33 STOCKHOLM

Stockholm den 27 november 2002

Anna Märta Stenberg

/Dina Jacobson

Sammanfattning

Behovet av en översyn och utredningens uppdrag

Det svenska socialförsäkringssystemet har vuxit fram under de senaste hundra åren. Utvecklingen har gått från behovsprövade bidrag med rötter i den traditionella fattigvården till allt mer generella och inkomstrelaterade försäkringssystem. De flesta socialförsäkringar är konstruerade med tanke på de förvärvsarbetande och innebär att den försäkrade individen får ersättning för ett inkomstbortfall. Även grundprincipen för det nuvarande systemet för sjukpenning – som infördes från och med år 1974 – har varit att försäkringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring. Det innebär bl.a. att man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och att inkomstens storlek i sin tur påverkar storleken på SGI. Om den försäkrade inte längre har någon inkomst skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen.

Skyddsbestämmelserna för SGI utgör undantag från den nu beskrivna ordningen. Skyddsbestämmelserna innebär nämligen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av förvärvsarbete. Bestämmelserna omfattade ursprungligen endast ett fåtal individer och var enhetliga för de individer som berördes. Det var en homogen grupp – arbetslösa – som ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Längre perioder av arbetslöshet var då relativt ovanligt. Skyddskretsen har därefter successivt utvidgats – framförallt via praxis – och skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll.

Denna utveckling har krävt upprepade anpassningar av SGIsystemet. Anpassningarna har dock inte föregåtts av någon konsekvensanalys av systemet i stort. Bestämmelserna har därför blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Samtidigt upplevs gränsdragningarna inom systemet som godtyckliga och orättvisa. Alltfler grupper som idag står utanför skyddssystemet ställer krav på att få tillhöra den skyddade kretsen.

Sammanfattning SOU 2003:50

Under 1990-talet har SGI-systemet varit föremål för olika utredningar och översyner som resulterat i – mer eller mindre – genomgripande förslag till ändringar. Bortsett från några mindre ändringar har dock dessa förslag inte lett till någon mer omfattande reformering av systemet. Under senare hälften av 1990-talet har också en mängd riksdagsmotioner väckts som bl.a. berör problematiken med dagens SGI-skydd.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Vidare ingår i uppdraget bl.a. att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkningen av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Utredningen skall föreslå ett huvudalternativ men det finns inget hinder mot att föreslå alternativa lösningar.

Utredningens huvudsakliga uppgift är således att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskildes rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen anser att en sådan diskussion om principer redan på ett tidigt stadium i utredningsarbetet inte bara bör föras inom utredningen utan även i en större krets. För denna diskussion är det bl.a. värdefullt att inhämta sedvanliga remissinstansers synpunkter på olika principiella och strukturella lösningar. I syfte att stimulera till en sådan bred och offentlig debatt redovisar utredningen därför centrala delar av uppdraget i föreliggande delrapport. Mot bakgrund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänkande att föreslå ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas överväganden och förslag i övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag.

En introduktion till SGI-skydd

De vanligaste skyddssituationerna i dag är studier, arbetslöshet och föräldraskap. För att en studerande skall omfattas av SGI-skydd krävs bl.a. att han eller hon studerar med studiestöd, eller utbildningsbidrag för doktorander eller att det rör sig om studier inom eget yrkesområde. Arbetslösa omfattas av skyddsbestämmelserna om de deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller om de står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa närmare angivna krav. SGI-skydd gäller också i vissa fall där föräldern minskar sin arbetstid, helt eller delvis, i samband med graviditet eller vård av barn.

Det finns inget som hindrar att en person varvar olika skyddssituationer. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna så länge den så kallade SGIkedjan är obruten. I dag tillämpas tre olika principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att sättet att beräkna ersättningen vid ett eventuellt sjukfall varierar under den skyddade tiden.

Dagens skyddsbestämmelser medför flera negativa effekter

Utredningen konstaterar efter sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. I delrapporten har utredningen försökt att identifiera de viktigaste orsakerna till dagens brister.

En konflikt mellan olika politikområdens mål och syften

De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är föräldraskap, arbetslöshet och studier. Detta innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. I detta möte uppstår det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problem.

Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvsaktiva som blir sjuka. Försäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen där arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Föräldraförsäkringens syfte är å ena sidan att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier. Inom familjepolitiken anses det viktigt att

Sammanfattning SOU 2003:50

skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barnafödande. Arbetslöshetsförsäkringen syftar å andra sidan till att underlätta en omställning från ett arbete till ett annat. Försäkringen bygger på principen om ersättning för inkomstbortfall och arbetslinjen är även här en viktig utgångspunkt. Utbildningspolitikens syfte är däremot att främja ett livslångt lärande. Studiestödsverksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller av funktionshinder. Utredningen konstaterar att sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen har stora likheter. Några större likheter mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen finns däremot inte. Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten.

En utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjnings-

stöd

Utredningen konstaterar att dagens möjligheter att stanna kvar i socialförsäkringen under en lång tid efter den senaste faktiska förvärvsinkomsten medför att anknytningen till ett inkomstbortfall kan vara svag. Det är inte ovanligt att en individ som har kvalificerat sig för en SGI därefter gör förvärvsavbrott av flera olika orsaker. Han eller hon kan kombinera studier, arbetslöshet, föräldraskap etc. under flera år. Någon tidsgräns för hur länge man kan omfattas av SGI-skydd finns inte och den så kallade SGIkedjan tenderar i vissa fall att bli allt längre. Detta kan medföra att den enskilde blir överkompenserad vid sjukdom under skyddad tid eftersom han eller hon kan komma att få ersättning som grundar sig på en SGI och ett förvärvsarbete som ligger flera år tillbaka i tiden.

Överkompensation kan också uppkomma om en arbetslös individ blir sjuk eftersom det inte finns något krav på att han eller hon skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna. Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som motsvarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersättningstak.

SGI-reglerna framstår mer som en försörjningsgaranti än som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Sambandet mellan avgift-förmån blir därmed allt svagare.

Gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa

Trots att de skyddsvärda grupperna successivt har utvidgats finns det i dag fler grupper som hamnar utanför skyddssystemet och som upplever detta som djupt orättvist. Som exempel kan nämnas personer som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse eller forskarutbildade som bedriver postdoktorala studier finansierade med stipendier. Andra grupper som hamnar utanför är studerande som inte uppbär studiestöd och doktorander som inte uppbär utbildningsbidrag. Även för personer som omfattas av skyddsbestämmelser finns det gränsdragningar som gör att vissa faller utanför på ett till synes omotiverat sätt, t.ex. studerande som inte får fortlöpande utbetalning av sina studiemedel. Kravet på en obruten SGI-kedja kan också medföra att en person på ett godtyckligt sätt tappar sitt skydd, trots att han eller hon kanske under många år har genererat avgifter till systemet. Det uppstår krav på att få tillhöra den skyddade kretsen från alltfler grupper som i dag står utanför skyddssystemet. De gränsdragningar som finns i dag upplevs som både orättvisa och godtyckliga.

Regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser Skyddsreglerna har under årens lopp varit föremål för många etappvisa ändringar. I samband med dessa ändringar har det inte skett någon översyn av strukturen för regelsystemet. Detta har bl.a. medfört att systemet har blivit svårt att överblicka, förutse och tillämpa. Problemet med en likformig tillämpning av regelverket kommer dessutom att öka när en mycket stor grupp handläggare på försäkringskassorna går i pension under de kommande åren. Reglerna kräver inte sällan att förhållandena under en lång sammanhängande period bakåt i tiden behöver utredas. När reglerna under en sådan tidsperiod har ändrats flera gånger är en utredning mycket svår att genomföra för en handläggare utan erfarenhet. Risken för fel i handläggningen blir därför stor i sådana ärenden.

De olika skyddssituationerna regleras på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Denna reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna för SGI-skydd bidrar till ett svårgenomträngligt system och försvårar en enhetlig tillämpning. Komplexiteten i skyddssystemet medför att försäkringskassorna får lägga ned stora administrativa resurser i dessa ärenden. Enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggningen,

Sammanfattning SOU 2003:50

varav minst 300 används i samband med fördjupade utredningar. En sådan fördjupad utredning sker i ca 25 procent av den totala volymen SGI-ärenden. Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det är rimligt att – inom ramen för ett generellt system – lägga ned så stora administrativa resurser i enskilda ärenden.

Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd

Utredningen konstaterar utifrån sin analys och probleminventering att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om.

Utredningen har övervägt det första alternativet, dvs. att bygga ut systemet, men bedömer att ytterligare justeringar inte är en framkomlig väg. Hittills har systemet lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora administrativa resurser. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer också att försvagas. Trycket att i framtiden ta in fler grupper blir större. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext. Ytterligare justeringar är inte heller förenligt med direktivens krav på bl.a. en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Utredningen anser sig med fog kunna hävda att skyddssystemet har spelat ut sin funktion i sin nuvarande form.

Utredningen anser i stället att det ligger närmare till hands att överväga det andra alternativet, dvs. att konstruera om sjukpenningskyddet. I detta sammanhang bör övervägas dels om nuvarande försäkringsstuktur är ändamålsenlig, dels vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom.

En ny försäkringsstruktur?

SGI användes ursprungligen som underlag för beräkning av sjukpenning. Användningsområdet har successivt utvidgats, bl.a. för att SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. I dag utgör SGI beräkningsgrunden för sjukpenning, rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, smittbärarpenning, dagpenning inom totalförsvaret samt arbetsskadelivränta.

Med tiden har vissa förmånsslag, främst föräldrapenning, kommit att ändras i grunden. Vidare har inkomstregistreringen i praktiken avskaffats. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för olika förmåner. Utredningen bedömer därför att skilda försäkringsstrukturer bör skapas för de olika förmånsslag som idag vilar på SGI-systemet. En naturlig skiljelinje i detta sammanhang är vilket syfte de olika ersättningarna har. Frågan är om ersättningen avser en korttidsfrånvaro eller mer långsiktiga ersättningsbehov. Utifrån denna utgångspunkt anser utredningen att förmånerna bör delas in enligt följande försäkringsstruktur: – ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro – ersättning vid graviditet och föräldraledighet – ersättning vid arbetsskada.

Ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

Utifrån en på så sätt definierad struktur får vi tillbaka det ursprungliga systemet, nämligen att SGI enbart används som beräkningsunderlag för sjukpenning och annan ersättning vid korttidsfrånvaro. Enligt detta förslag kommer SGI framdeles att styra sjukpenning, rehabiliteringspenning, havandeskapspenning, tillfällig föräldrapenning, närståendepenning, smittbärarpenning samt dagpenning inom totalförsvaret.

Utredningen anser vidare att man med en sådan försäkringsstruktur närmare kan överväga vilka principer som bör styra rätten till ersättning under sjukdom. Längre ned presenteras därför tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro.

Sammanfattning SOU 2003:50

En fristående föräldraförsäkring

Föräldraförsäkringen innehåller viktiga avvikelser från SGIsystemets beräkningsregler. Det finns därför starka skäl att skapa ett fristående system för den nuvarande föräldrapenningen. Det finns ett stort antal fördelar med en sådan ordning. Den främsta fördelen är att det går att skapa ett system som gynnar ökat barnafödande utan att det i sin tur behöver påverka sjukförsäkringen.

Utredningen bedömer att ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen. Utredningen föreslår därför att en till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern genom åren fram till dess barnet fyller åtta år eller avslutar det första skolåret. Dagarna kan förläggas när som helst under perioden. Förankringen i förvärvslivet kan som nu säkerställas genom att föräldern, enligt regler som ger samma resultat som de nuvarande, kvalificerar sig för tillhörighet till försäkringen under 240 dagar före barnets beräknade eller faktiska födelse. Den som vill ha en högre föräldrapenning bör kunna kvalificera sig för en sådan genom att förvärvsarbeta med högre inkomst under minst 240 dagar. Rätten att för ett nytt barn få behålla den föräldrapenning som utbetalades för ett tidigare barn kan bestämmas enligt regler som motsvarar dagens regler.

Med denna lösning behöver inte föräldrarna anpassa sig till olika tidsgränser och förvärvsinsatser för att få behålla sin föräldrapenningnivå. Det blir också lättare att fördela antalet dagar över hela tidsperioden fram till barnets åttaårsdag. De gränsdragningsproblem som kan uppkomma inskränker sig till kvalifikationsvillkoren.

Innehållet i en fristående föräldraförsäkring bestäms av vilken familjepolitik man vill föra och hur mycket resurser man vill satsa för att t.ex. gynna ett ökande barnafödande. Det går därför att överväga ett generösare system med t.ex. kortare kvalifikationstid eller andra kvalifikationskrav för att få bli försäkrad.

En fristående arbetsskadeförsäkring

Även arbetsskadeförsäkringen bör frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag bör bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden

om vilken inkomst som bör ersättas. En från SGI-systemet fristående arbetsskadeförsäkring kan, liksom en fristående föräldraförsäkring, anpassas när behov av detta uppstår utan att hänsyn behöver tas till andra ersättningssystem.

Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

Utvecklingen inom nuvarande sjukförsäkring går från en ren inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjningsstöd. En fortsatt utveckling mot en sådan försäkringsmodell bör föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjukpenningskyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om).

Utslagsgivande för valet av alternativa försäkringsprinciper är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Utredningen bedömer att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring eller ett försörjningsstöd.

En inkomstbortfallsförsäkring

En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som skall ersättas vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen skall betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgiftssida. Detta innebär att förutsättningen för försäkringsskyddet är att det finns en förvärvsinkomst som genererar avgifter till systemet och att det vid sjukdom uppstår ett inkomstbortfall.

Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. En sådan försäkring uppfyller inte bara högt ställda krav på försäkringsmässighet men också på tydlighet och överskådlighet. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal individer kan komma att stå utan ett sjukpenningsskydd vid kortvarig sjukdom. En sådan försäkring behöver ofta förenas med någon form av förlängt försäkringsskydd i vissa situationer.

Vilka effekter får en sådan här försäkring för de grupper som idag omfattas av skyddsbestämmelserna, dvs. arbetslösa, studerande och föräldralediga? En renodlad inkomstbortfallsförsäkring kan tänkas omfatta gruppen arbetslösa. Den fråga som då

Sammanfattning SOU 2003:50

uppkommer gäller närmast ersättningens storlek vid sjukdom. Studerande som under sjukdom fortsätter att uppbära ersättning i form av studiestöd får med en sådan här försäkringslösning inte ersättning vid sjukdom eller annan korttidsfrånvaro från sjukförsäkringen. Utredningen bedömer att en genomtänkt försäkringslösning för samtliga studerande skulle innebära stora fördelar såväl av rättviseskäl som administrativt. Försäkringsskyddet vid sjukdom för den som är föräldraledig och som på grund av sjukdom inte kan vårda barnet kan i en inkomstbortfallsförsäkring lösas med ett efterskydd som är kopplat till rätten till föräldraledighet.

En inkomstförsäkring

En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde individen i regel blir garanterad ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Nuvarande sjukpenningförsäkringen kan såsom den kommit att utvecklas närmast beskrivas som en inkomstförsäkring. Kraven på ett inträde är för närvarande relativt lågt ställda. För en inkomstförsäkring med generösa skyddstider bör det rimligen kunna ställas vissa krav för att få tillhöra försäkringen. Modellen kan också kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukförsäkring innehåller sådana inslag, dock utan att dessa har fått en systematisk utformning.

Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att den ger den enskilde trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nackdelen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställs krav på upprepade justeringar i konstruktionen.

En sådan här lösning innebär inga större förändringar för dagens skyddsgrupper, eftersom det i stort sett speglar nuvarande förhållanden. Däremot måste man upprepat ta ställning till att ta in ytterligare grupper i skyddskretsen. Valet av denna grundmodell för försäkringslösning kräver också ett ställningstagande beträffande vilken principiell utformning skyddet skall ha för de grupper som omfattas.

Ett försörjningsstöd

Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. “flat-rate-benefits”. Kraven för att få rätt till ersättning inskränker sig till att individen saknar försörj-

ningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Läggs ett sådant resonemang till grund för den framtida försäkringen kommer i stort sett alla individer i förvärvsverksam ålder att omfattas. Individen garanteras en viss mininivå för sin försörjning under vissa godtagbara förvärvshinder. Ersättningen betalas ut som ett grund- eller garantibidrag.

Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell garanterar att samtliga försäkrade tillförsäkras en försörjning vid förvärvshinder. Nackdelen är att ett sådant system saknar koppling mellan förmåner från och avgifter till systemet. En sådan modell medför också stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkringarna i Sverige. Om det införs ett system med garanterat försörjningsstöd i vissa situationer kommer avtalsförsäkringarna att få en ökad roll för de anställda.

Konsekvenserna för dagens skyddsgrupper är att fler kommer att omfattas än i dag men att ersättningsnivån riskerar att bli lägre för personer som saknar arbetsgivare/anställning.

En möjlig lösning

Utredningen har under utredningsarbetets gång diskuterat olika lösningar och vill redan nu peka på en möjlig lösning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro.

För majoriteten – ca 85 procent – av det totala antalet som omfattas av sjukförsäkringen finns det klara fördelar med en inkomstbortfallsförsäkring. De kan räkna med kompensation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. En sådan försäkring uppfyller vidare högt ställda krav på tydlighet, överskådlighet och försäkringsmässighet. Det finns ett samband mellan avgifter och förmåner. Redan av denna anledning finns det således skäl att förorda en inkomstbortfallsförsäkring. Andra fördelar med en sådan försäkring är att det skapas balans i sjukförsäkringssystemet. En sådan lösning ansluter också till den allmänt accepterande tanken om en mer försäkringsmässig sjukförsäkring.

Utredningen vill därför förorda modellen med en inkomstbortfallsförsäkring som en tänkbar lösning. En sådan modell bör givetvis kombineras med ett visst efterskydd som brygger över kortare arbetsuppehåll. Det kan också komma att behövas lösningar för

Sammanfattning SOU 2003:50

vissa grupper som faller utanför systemet. En av de största grupperna är de studerande.

En standardförsäkring för studerande

Gränsdragningar inom nuvarande skyddssystem upplevs som både godtyckliga och orättvisa. Detta får särskilt negativa effekter för studerandegruppen som helhet. Vissa studerande faller utanför helt medan andra visserligen omfattas men kan på ett till synes omotiverat sätt förlora sitt skydd. Det finns – såvitt utredningen har erfarit – behov av en genomtänkt försäkringslösning för den stora grupp av studerande som i dag saknar skydd. Med en sådan lösning är det lättare att beakta att studerandegruppen inte är en homogen grupp. Utredningen förespråkar därför en särskild lösning – en standardförsäkring – för de studerande.

Det är utredningens uppfattning att innehållet i ett nytt system bör kunna utformas med nuvarande ersättningssystem som utgångspunkt. Det nya systemet bör dock till skillnad från dagens system utgöra en särskild försäkringslösning och ingå i ett sammanhållet system.

Enligt utredningen är det motiverat att ett nytt försäkringssystem för studerande tar hänsyn till hur fast förankrad den enskilde studerande är i förvärvslivet. Den lösning som utredningen förespråkar består därför av en inkomstbaserad ersättning kombinerad med en grundersättning som utgörs av en garantinivå. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. En tänkbar modell är att ansluta beräkningsunderlaget till reglerna för beräkning av underlaget för den nya sjukersättningen, som börjar gälla från och med år 2003. Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör också övervägas. Avsikten är att den nya sjukpenningen för studerande först betalas ut sedan en månad förflutit av sjukfallet vilket motsvarar den tidsgräns som i dag gäller för rätten att få studieskulden avskriven.

Delrapportens syfte och remissinstansernas medverkan

Under arbetets gång har utredningen konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet, dvs. att bygga ut eller bygga om skyddsbestämmelserna. Innan utredningen

tar slutlig ställning vill utredningen genom denna delrapport inbjuda till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapportens syfte är således följande: • Att analysera och peka på de problem som dagens skydds-

bestämmelser för SGI ger upphov till. • Att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna

av en ny försäkringsstruktur. • Att presentera tre olika grundmodeller eller principiella lös-

ningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och

annan korttidsfrånvaro. • Att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning

som kombineras med en standardförsäkring för studerande. • Att via remissbehandling få synpunkter och underlag för struk-

turella och principiella lösningar inför det kommande slutbetänkandet.

För att komma vidare har utredningen behov av att de olika remissinstanserna medverkar i utredningsarbetet genom att – utifrån sina specifika utgångspunkter – bidra med värdefulla kunskaper och synpunkter. Utifrån detta underlag kommer sedan utredningen att arbeta vidare med ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I sitt slutbetänkande kommer utredningen att redovisa en sammanställning av remissvaren och de slutsatser som utredningen kan dra av dessa. Vidare kommer utredningen också att redovisa överväganden och förslag i de övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag.

1 Delrapportens utgångspunkter

1.1 Utredningens uppdrag och arbetsformer

Utredningens uppdrag

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) har inte bara betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring utan utgör också beräkningsgrunden för vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning och föräldrapenning. SGI bygger på principen om inkomstbortfall, dvs. man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och inkomstens storlek påverkar i sin tur storleken på SGI. I vissa situationer kan man emellertid vara försäkrad för sjukpenning trots att man inte har någon inkomst. Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör – under vissa omständigheter – bl.a. föräldralediga, studerande och arbetslösa.

SGI-systemet i allmänhet och skyddssystemet i synnerhet är komplexa med regler som är svåra att överblicka och tillämpa. Systemen har också kritiserats från flera håll. De synpunkter som har framförts är bl.a. att inkomstbortfallsprincipen urholkas allt mer, att vissa grupper överkompenseras medan andra underkompenseras samt att reglernas komplexitet medför rättssäkerhetsproblem. Under 1990-talet har därför SGI-systemet varit föremål för olika utredningar och översyner som resulterat i – mer eller mindre – genomgripande förslag till ändringar. Bortsett från några mindre ändringar har dock dessa förslag inte lett till någon mer omfattande reformering av systemet. Under senare hälften av 1990talet har också en mängd riksdagsmotioner väckts som berör SGIsystemet.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar.

Utredningen skall enligt sina direktiv också se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Vidare ingår i uppdraget att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkningen av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Utredningen skall redovisa internationella erfarenheter och idéer samt försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden.

Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Samtidigt skall utredningen särskilt beakta regelsystemets effekter för personer som • vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid • tar emot ersättning från trygghetsråd • får s.k. postdoktorala stipendier • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

Utredningens arbetsformer

Utredningen påbörjade sitt arbete i januari månad 2002. Under denna sin första period har utredningen tagit del av en mängd litteratur, artiklar, utredningar och rapporter på området. Utredningen har också tagit intryck av annat pågående arbete, bl.a. en förstudie som gjorts i Riksförsäkringsverkets regi – Processen sjukpenninggrundande inkomst.

Arbete har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och de sakkunniga. Hittills har sammanlagt sex sammanträden ägt rum med experterna och de sakkunniga. Dessutom har enskilda kontakter förekommit mellan dessa och utredningens sekretariat.

Den särskilda utredaren har varit angelägen om att bedriva ett utåtriktat arbete och har därför – dels genom egna studiebesök, dels vid uppvaktningar – träffat företrädare för olika myndigheter och intresseorganisationer. Därutöver har utredningen tagit del av brev och mejl från både enskilda individer och personer som på olika sätt berörs av nuvarande regler/problematik i sitt arbete.

För att studera internationella erfarenheter och idéer har den särskilda utredaren och utredningssekreteraren gjort studiebesök i

Danmark och Norge och där tagit del av olika modeller, analyser och utredningsförslag. Ytterligare utredningsaktiviteter planeras inom det internationella området, bl.a. flera studiebesök.

1.2 Varför en delrapport?

Det svenska socialförsäkringssystemet har vuxit fram under de senaste hundra åren. Utvecklingen har gått från behovsprövade bidrag med rötter i den traditionella fattigvården till alltmer generella och inkomstrelaterade försäkringssystem. De flesta socialförsäkringar är konstruerade med tanke på de förvärvsarbetande och innebär att den försäkrade individen får ersättning för ett inkomstbortfall. Även grundprincipen för det nuvarande systemet för sjukpenning – som infördes från och med år 1974 – har varit att försäkringen skall vara en inkomstbortfallsförsäkring. Detta innebär bl.a. att man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och att inkomstens storlek i sin tur påverkar storleken på SGI. Om den försäkrade inte längre har någon inkomst skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen.

Undantag från denna huvudregel medgavs ursprungligen endast under vissa begränsade perioder. Individen kunde vid kortare arbetslöshetsperioder få behålla sin sjukpenning, dvs. han eller hon fick behålla ett försäkringsskydd på inkomster som inte längre uppbars. Efterhand utvecklades dessa skyddsbestämmelser till att omfatta alltfler grupper som ansågs skyddsvärda, t.ex. studerande och föräldrar som vårdar sina barn. Denna utvidgning har framförallt skett via rättspraxis. Situationer som i det enskilda fallet har fått stötande konsekvenser har efter hand förts in i skyddsbestämmelserna, vilket har krävt upprepade anpassningar av SGI-systemet. I samband med dessa ändringar har det dock inte gjorts någon konsekvensanalys av systemet i stort. Detta har bl.a. bidragit till att systemet dels blivit komplicerat, dels kommit att betraktas som orättvist av grupper som hamnar utanför skyddssystemet.

Till detta kommer att arbetslivet har genomgått betydande förändringar under framförallt 1990-talet. Teknikutveckling, arbetslöshet, lösligare anställningsformer etc. har medfört att gamla mönster på arbetsmarknaden stöps om och formeras på nytt. En allt rörligare arbetsmarknad och ökad arbetslöshet har medfört att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde på

samma sätt som tidigare. Numera är det inte ovanligt att en person varvar kortare arbeten med studier, föräldraledighet, arbetslöshet osv. Det innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. En person som omfattas av flera olika skyddsbestämmelser rör sig mellan dessa system och problem kan därför uppstå på grund av att de aktuella systemen är uppbyggda med olika mål och syften.

Dagens möjligheter att ha kvar sjukpenningskyddet en lång tid efter den senaste faktiska förvärvsinkomsten medför att anknytningen till ett inkomstbortfall försvagats. De olika – etappvisa – ändringarna av skyddssystemet har med andra ord bidragit till att de principer som var styrande vid tillkomsten av SGI-systemet mer och mer har kommit i bakgrunden. SGI-reglerna antar mer formen av en försörjningsgaranti än en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Sambandet mellan avgift-förmån blir svagare. Trots utvidgningen täcker dock försäkringsskyddet inte alla de behov som ur olika aspekter framstår som skyddsvärda. Tvärtom tillkommer ständigt nya grupper som på ett till synes omotiverat sätt faller utanför skyddssystemet. Gränsdragningar inom systemet upplevs som godtyckliga och orättvisa av alltfler grupper.

Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att systemet justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. I detta sammanhang finns det också anledning att åter diskutera vilka principer som bör vara vägledande för omfattningen av det ekonomiska skyddet vid tillfällig sjukdom. Skall de ursprungliga principerna behållas och tydliggöras? Vad händer i så fall med grupper som faller utanför och är det brister som bör lösas inom sjukförsäkringens ram? Eller har inkomstbortfallsprincipen spelat ut sin roll? Vilka andra principer bör då vara tillämpliga? Skall det fortfarande vara en försäkring i samhällets regi eller är andra lösningar lämpligare?

Enligt utredningens mening är utredningens huvudsakliga uppgift att överväga och lämna förslag till vilka grundläggande principer som skall ligga till grund för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utförs. En sådan diskussion om principer bör enligt utredningens mening inte bara föras inom utredningen utan föras på en större arena redan på ett tidigt stadium i utrednings-

arbetet. Utredningen är nämligen övertygad om att en förutsättningslös och bred diskussion är av avgörande betydelse för att dessa principer skall få en fast förankring i samhället. För denna diskussion är det bl.a. värdefullt att inhämta sedvanliga remissinstansers synpunkter på olika principiella och strukturella lösningar. Först därefter kommer utredningen att ta ställning till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar när det gäller det framtida sjukpenningskyddet.

I syfte att stimulera till en sådan bred och offentlig debatt redovisar utredningen därför sin analys och sitt huvudsakliga uppdrag i föreliggande delrapport. Utifrån analysen och problembeskrivningen pekar utredningen på olika strukturella och principiella lösningar. Rapporten kommer att remissbehandlas i särskild ordning och även läggas ut på utredningens hemsida. Förhoppningen är att utredningen härigenom skall väcka debatt, få kommentarer och synpunkter som tillsammans kan bidra till en allsidig belysning inför det fortsatta arbetet och slutbetänkandet som lämnas under våren 2003.

1.3 Innehåll och avgränsning

Delrapporten behandlar främst utredningens huvuduppgift, dvs. utformningen av SGI-skyddet vid vissa förvärvsavbrott. En annan angelägen fråga för utredningen är att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under bl.a. pågående ersättningsfall. Enligt vad utredningen har erfarit är nuvarande regler otidsenliga och orättvisa, framför allt för arbetslösa och egenföretagare. Om detta vittnar inte minst företrädare från olika fackliga organisationer som utredningen har träffat. Utredningen har övervägt att även behandla denna fråga i föreliggande delrapport men funnit att den problematiken inte är av sådan principiell betydelse att den redan nu bör presenteras och diskuteras. Det synes nämligen råda stor samstämmighet om att nuvarande regler för löneutveckling bör ändras och i stället ersättas med någon form av generell uppräkning. Utredningen avser därför att arbeta vidare med denna fråga och återkomma med förslag till lösning i slutbetänkandet. Även övriga frågor som ingår i vårt uppdrag – t.ex. retroaktiv arbetsskadelivränta – kommer att behandlas i slutbetänkandet.

Rapporten inleds med några bakgrundsfakta i kapitel 2 om SGIsystemet i allmänhet samt en introduktion till nuvarande skydds-

system. Därefter lämnas en utförligare beskrivning av de olika skyddssituationerna studier (kap. 3), arbetslöshet (kap. 4) samt graviditet och föräldraskap (kap. 5). I kapitel 6 redovisas kortfattat övriga situationer som kan medföra rätt till SGI-skydd vid förvärvsavbrott. Några exempel på grupper som i dag hamnar utför skyddssystemet presenteras i ett särskilt avsnitt, kap. 7. Bakgrundsavsnitten avslutas med en problembeskrivning i kap. 8.

I kap. 9 diskuteras bl.a. huruvida den nuvarande försäkringsstrukturen är ändamålsenlig. Förslag till ny försäkringsstruktur lämnas därefter i kap. 10–11. Hur det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och korttidsfrånvaro kan se ut redovisas i ett särskilt kapitel, kap. 12. Enligt utredningens uppfattning kan man urskilja tre grundläggande modeller eller principiella lösningar. De olika modellerna eller lösningar presenteras översiktligt med förrespektive nackdelar. Utredningen vill dock redan här poängtera att det inte är några uttömmande förslag till lösningar som ges. De redovisade alternativen utgör enbart tankemodeller och kan i mer eller mindre renodlad form användas som grund för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Utredningen pekar också på en möjlig lösning som kombineras med en speciallösning – en standardförsäkring – för studerande. Avslutningsvis knyts delrapportens syfte, disposition och innehåll samman i kap. 13.

2 Några bakgrundsfakta

2.1 Inledning

Innan de olika skyddssituationerna presenteras närmare ges i detta kapitel en kortfattad beskrivning av några bakgrundsfakta som kan vara av intresse bl.a. när det gäller förståelsen av systemet för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Kapitlet inleds med en redovisning av det grundläggande kravet för att omfattas av en socialförsäkringsförmån i Sverige. Därefter ges en presentation av de kvalifikationsvillkor som måste vara uppfyllda för att en person skall kunna få en SGI fastställd. Även finansieringen av sjukförsäkringen berörs.

SGI används i dag inte bara som underlag för att beräkna sjukpenning utan styr också en mängd andra förmåner. Dessa förmåner presenteras i ett särskilt avsnitt. Därefter ges en introduktion till SGI-skyddet genom en beskrivning av några gemensamma regler som gäller för de olika skyddssituationerna. Även skyddssystemets framväxt beskrivs samt de tre principiella lösningar som i dag tillämpas för att skydda en persons SGI. Avslutningsvis nämns vad som gäller vid sjukdom och rehabilitering.

2.2 Rätten till förmån grundas på bosättning eller arbete

Det grundläggande kravet för att omfattas av svensk socialförsäkring är att den enskilde antingen är bosatt här eller arbetar här. En person omfattas i regel av den arbetsbaserade försäkringen från och med den första arbetsdagen i Sverige. Den arbetsbaserade försäkringen upphör att gälla tre månader efter det att arbetet har upphört, den så kallade efterskyddstiden. Denna tid kan förlängas om den enskilde omfattas av SGIskydd.

SGI är ett beräkningsunderlag för ett flertal arbetsbaserade

försäkringsförmåner, bl.a. sjukpenning.

För att omfattas av svensk socialförsäkring krävs det numera att den enskilde antingen är bosatt här eller arbetar här.

Socialförsäkringslagen (1999:799) – som trädde i kraft den 1 januari år 2001 – innehåller bestämmelser om vem som omfattas av social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (socialförsäkringen). Rätten till en förmån grundas i regel på bosättning eller förvärvsarbete. Med införandet av socialförsäkringslagen slopades det tidigare kravet att den försäkrade skulle vara bosatt i Sverige och inskriven hos allmän försäkringskassa för att få rätt till sjukpenning.

För att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen skall en person vara bosatt här i landet. Den som kommer till Sverige anses bosatt här, om det kan antas att vistelsen kan komma att överstiga ett år. En i Sverige bosatt person som lämnar landet anses fortfarande bosatt här, om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år. Exempel på bosättningsbaserade förmåner är barnbidrag, bostadsbidrag och föräldrapenning enligt lägstanivå och grundnivå.

Ett grundläggande villkor för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen är att en person förvärvsarbetar i Sverige. Den arbetsbaserade försäkringen gäller i regel från och med den första arbetsdagen i Sverige. Försäkringen upphör att gälla tre månader efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferie eller motsvarande uppehåll. Denna s.k. efterskyddstid framgår av 3 kap. 6 § andra stycket socialförsäkringslagen. Bestämmelsen gäller generellt, dvs. oavsett orsak till förvärvsavbrott och även i de fall en person har för avsikt att göra ett längre förvärvsavbrott än tre månader. Exempel på arbetsbaserade förmåner är bl.a. sjukpenning, rehabiliteringspenning och föräldrapenning över lägstanivå.

En person som har gjort ett förvärvsavbrott på mer än tre månader omfattas således i regel inte längre av den arbetsbaserade försäkringen. Om han eller hon däremot uppbär en arbetsbaserad förmån – t.ex. sjukpenning – när efterskyddstiden löper ut fortsätter dock försäkringen att gälla under den tid för vilken förmånen utges. Detta framgår av lagens 3 kap. 7 §. Av 10 § samma kapitel framgår också att försäkringen fortsätter att gälla efter efterskyddstidens utgång så länge den enskilde omfattas av skyddsbestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket 1–6 lagen om allmän försäkring.

Enligt dessa bestämmelser i socialförsäkringslagen kan alltså en person behålla sitt försäkringsskydd betydligt längre än tre månader efter ett förvärvsavbrott. Att en person behåller sitt försäkringsskydd innebär emellertid inte att han eller hon automatiskt får rätt till en viss arbetsbaserad förmån. Socialförsäkringslagen anger nämligen endast ramen för försäkringstiden, inte det materiella innehållet. Av förarbetena framgår (jfr prop. 1998/99:119 s 126):

Regeringens förslag att en försäkrad vid förvärvsavbrott skall behålla

sitt försäkringsskydd om han eller hon omfattas av nuvarande

bestämmelser om SGI-skydd avser naturligtvis bara de förmåner som utges på grundval av SGI eller sjukpenning. Att försäkringsskyddet består innebär i och för sig inte att den försäkrade utan vidare har rätt till alla förmåner inom den arbetsbaserade försäkringen utan endast att han ingår i den skyddade personkretsen. Därutöver krävs för rätt till de flesta förmåner att ytterligare villkor uppfylls.

En person kan alltså enligt förarbetena omfattas av försäkringsskyddet men inte ha rätt till ersättning.

2.3 Kvalifikationsvillkor för sjukpenninggrundande inkomst

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) används som ersättningsunderlag vid beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning. SGI tar sikte på framtida inkomster av en viss varaktighet.

Den enskilde måste uppfylla vissa kvalifikationsvillkor för att få en SGI fastställd, bl.a. finns det krav på lägsta respektive högsta inkomst som kan ingå.

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) används som ersättningsunderlag vid beräkning av sjukpenning, föräldrapenning m.fl. dagersättningar som är avsedda att ge den enskilde individen kompensation vid inkomstförlust.

SGI definieras i 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring : Sjukpenninggrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i

landet, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst

(inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat

förvärvsarbete).

Att inkomsten skall beräknas som årlig inkomst innebär att tillfälliga inkomständringar och inkomstvariationer under året normalt inte skall påverka SGI.

SGI tar enligt lagregleringen sikte på framtida inkomster. Detta har utvecklats ytterligare genom Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. I 1 § anges att inkomsten skall vara av viss varaktighet. Endast sådan inkomst beaktas som den försäkrade kan antas komma att tills vidare få av eget arbete under minst sex månader i följd eller av eget årligen återkommande arbete (säsongsarbete).

Vid bestämmande av SGI är det således ett antagande om den försäkrades framtida inkomst som skall göras. I detta antagande är det den försäkrades avsikt att förvärvsarbeta som skall bedömas. I praktiken innebär detta att det inte alltid krävs minst sex månaders faktiskt arbete för SGI-placering.

Övriga kvalifikationsvillkor för SGI är i huvudsak reglerade i 3 kap. lagen om allmän försäkring. Av intresse är främst följande. – SGI måste uppgå till lägst 24 procent av prisbasloppet (1 §)

Prisbasbeloppet för år 2002 är 37 900 kr. Detta innebär att den lägsta inkomsten som kan läggas till grund för sjukpenninggrundande inkomst måste uppgå till minst 9 100 kr. – Inkomsttaket är 7,5 prisbasbelopp (2 § andra stycket)

Den högsta sjukpenninggrundande inkomsten uppgår till 284 200 kr enligt 2002 års nivå. Inkomster utöver detta SGI-tak beaktas inte.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 aviserat att SGItaket skall höjas till 10 prisbasblopp den 1 juli 2003, om det statsfinansiella läget tillåter detta (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10). – SGI fastställs av försäkringskassan (5 §)

Försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. Detta görs i praktiken i samband med att den försäkrade gör anspråk på ersättning. Den försäkrade behöver inte längre anmäla ändrade inkomstförhållande förrän han eller hon gör anspråk på ersättning. Försäkringskassan har också möjlighet att fastställa SGI retroaktivt i samband med ett ersättningsärende.

2.4 Sjukförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och egenavgifter

Sjukförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. För närvarande uppgår arbetsgivarens sjukförsäkringsavgift till 8,8 procent och egenföretagarens sjukförsäkringsavgift till 9,53 procent.

Avgifterna tas till övervägande delen ut på inkomst av arbete och finansierar bl.a. sjukpenning och rehabilitering. De senaste åren har avgifterna varit betydligt lägre än utgifterna.

Sjukförsäkringen finansieras av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Detta framgår av socialavgiftslagen (2000:980). För år 2002 är arbetsgivarens sjukförsäkringsavgift 8,8 procent (2 kap. 26 §) och egenföretagarens sjukförsäkringsavgift 9,53 procent (3 kap. 13 §). För egenföretagarna kan dock procentsatsen variera beroende på om de valt karensdagar eller inte.

Avgifterna tas till övervägande delen ut på inkomst av arbete och finansierar dels sjukpenning, rehabilitering, närståendepenning och havandeskapspenning, dels större delen av förtidspensioneringen. Från avgiften finansieras också försäkringskassornas förvaltningskostnader för motsvarande förmåner. Även statliga ålderspensionsavgifter för dagersättningarna och en del av de ålderspensionsavgifter som är att hänföra till förtidspension finansieras från avgiften.

Den kraftigt ökande sjukfrånvaron de senaste åren har medfört att avgifterna har varit betydligt lägre än utgifterna. Enligt 19 kap. lagen om allmän försäkring får statsbidrag lämnas med viss del av kostnaderna för sjukförsäkringsförmånerna. Därför kan man inte hävda att försäkringen är underfinansierad trots att avgifterna inte räcker för att täcka utgifterna.

2.5 SGI styr fler förmåner än sjukpenning

SGI utgör inte bara beräkningsgrunden för sjukpenning utan styr även vissa andra förmåner, t.ex. föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, rehabiliteringspenning och smittbärarpenning. Även beräkningen av ersättning vid arbetsskada bygger på SGIsystemet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) har inte bara betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring utan utgör också beräkningsgrunden för vissa andra förmåner såsom – rehabiliteringspenning – föräldrapenning – tillfällig föräldrapenning – havandeskapspenning – närståendepenning – smittbärarpenning – dagpenning inom totalförsvaret.

Utöver dessa förmåner har den sjukpenninggrundande inkomsten dessutom betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring och även vid bestämmande av kollektivavtalade sjukersättningar.

Detta innebär att eventuella ändringar av SGI-systemet inte bara påverkar storleken av sjukpenningen utan också de nu uppräknade förmånerna.

Rehabiliteringspenning

En person som deltar i arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder – t.ex. arbetsträning och utbildning – kan få rehabiliteringspenning som ersättning för uteblivna inkomster och ett särskilt bidrag som täcker vissa så kallade merkostnader som kan uppstå i samband med rehabiliteringen (t.ex. resor).

Ersättningen för hel rehabiliteringspenning är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten, dvs. samma belopp som sjukpenning.

Föräldrapenning

Föräldrapenning kan betalas ut när ett barn föds eller adopteras. Antalet ersättningsdagar för föräldrarna tillsammans är 480 dagar per barn. Om barnet är fött före den 1 januari 2002 gäller dock i viss mån andra regler. Dagarna med föräldrapenning kan tas ut tills barnet har fyllt åtta år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.

För 390 av dagarna kan föräldrapenningen betalas ut enligt sjukpenningnivån. Ersättningen är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten, dock lägst 120 kr per dag. En förutsättning för att få ersättning enligt sjukpenningnivån under de första 180 dagarna är att föräldern har varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än ett belopp om 60 kr i minst 240 dagar i följd före barnets födelse (eller den beräknade tidpunkten för födelsen). I annat fall betalas föräldrapenning för de första 180 dagarna med 120 kr per dag, s.k. grundnivå. För 90 dagar får föräldern ersättning med 60 kr per dag. Dessa dagar kallas lägstanivådagar (tidigare garantidagar).

Vid gemensam vårdnad har varje förälder rätt till hälften av det totala antalet dagar. En förälder kan avstå föräldrapenningdagar till den andra föräldern med undantag av 60 dagar med ersättning på sjukpenningnivå.

Regeringen har i sin budgetproposition för år 2003 föreslagit att den grundnivå i föräldraförsäkringen som ersätter dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning höjs från 120 kr per dag till 150 kr per dag (jfr prop. 2002/03 utgiftsområde 12).

Tillfällig föräldrapenning

En förälder som behöver avstå från förvärvsarbete för att vårda sjukt barn är berättigad till tillfällig föräldrapenning. Detta gäller om barnet är under 12 år (i vissa fall 16 år). Normalt kan man få ersättning för 60 dagar per barn och år.

Rätten till tillfällig föräldrapenning kan i vissa situationer överlåtas till en annan person, som i stället för föräldern stannar hemma från sitt arbete för att vårda barnet.

Föräldrar som avstår från förvärvsarbete i samband med besök i barnets förskola, skola eller fritidshem har rätt till en kontaktdag per barn och år. Denna möjlighet finns från det barnet fyller sex år till och med det år då barnet fyller elva år. För barn som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade betalas tillfällig föräldrapenning ut för tio kontaktdagar per barn och år.

Den tillfälliga föräldrapenningen omfattar även de tio s.k. pappadagarna som ges ut till fadern i samband med ett barns födelse. Dessa dagar kan från och med den 1 juli 2001 få användas av annan person än pappan om det inte finns någon pappa eller om denne av andra skäl är förhindrad att använda dem.

Ersättningen vid tillfällig föräldrapenning är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Havandeskapspenning

En gravid kvinna som är anställd, uppdragstagare eller egenföretagare i Sverige kan få rätt till havandeskapspenning i slutet av graviditeten. Havandeskapspenning betalas ut till kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten om de har ett fysiskt påfrestande arbete eller inte får utföra arbetet på grund av risker i arbetsmiljön. I båda dessa fall betalas ersättningen ut endast om arbetsgivaren inte kan omplacera kvinnan.

Kvinnan kan i regel få havandeskapspenning under högst 50 dagar, dock tidigast från och med den 60:e dagen före beräknad förlossning. Om en kvinna har förbjudits att sköta sitt arbete med stöd av arbetsmiljölagen kan havandeskapspenning betalas ut för varje dag som förbudet gäller, dvs. även för längre tid än 50 dagar. De sista tio dagarna före förlossningen kan dock ersättning inte betalas ut.

Ersättningsnivån är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten för samtliga ersättningsdagar.

Närståendepenning

Personer som avstår från förvärvsarbete för att vårda en svårt sjuk anhörig i hemmet eller på en vårdinrättning kan få närståendepenning. I regel kan man få ersättning för högst 60 dagar sammanlagt för varje person som vårdas.

Ersättningsnivån är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Smittbärarpenning

En smittbärare som genom myndighetsbeslut avstängs från sitt arbete på grund av risk för smittspridning till andra kan få ersättning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare.

Som smittbärare räknas

– den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att ha

förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdomen, – den som förr eller senare kan antas föra smitta vidare utan att

vara sjuk i en smittsam sjukdom.

Ersättningsnivån är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.

Dagpenning inom totalförsvaret

Den som fullgör värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt har rätt till dagersättning eller dagpenning.

Ersättningsnivån är 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.

2.6 En introduktion till SGI-skydd

SGI-skydd innebär att den försäkrade individens SGI skyddas vid vissa förvärvsavbrott. De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Skyddssituationerna regleras utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis.

Skyddssystemet har framförallt vuxit fram ur praxis. Skyddsgrupperna har successivt utvidgats till att omfatta fler grupper och skyddet har också blivit mer förmånligt till sitt innehåll.

Det finns inget som hindrar att en person varvar olika skyddssituationer. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna så länge den så kallade SGI-kedjan är obruten.

SGI-skydd innebär att individens SGI skyddas vid vissa förvärvsavbrott

Såsom tidigare framgått måste den försäkrade individen uppfylla vissa förutsättningar för att få en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) fastställd och därmed få rätt till sjukpenning eller annan förmån som styrs av SGI. Inkomstunderlaget vid denna beräkning bygger på framtida inkomst av viss varaktighet. Inkomsten måste

vidare uppgå till en viss lägsta nivå. Ändras individens inkomstförhållande – annat än tillfälligt – skall också i regel den fastställda SGI:n ändras, i vart fall upp till ett visst inkomsttak. Sjukpenningförsäkringens uttalade syfte är att ersätta individen för ett inkomstbortfall.

SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte får sänkas trots att han eller hon inte har någon inkomst av arbete. Reglerna om att skydda individens sjukpenning utgör alltså avsteg från den inkomstbortfallsprincip som styr sjukförsäkringen; den försäkrade får behålla ett försäkringsskydd på inkomster som han eller hon inte längre har. SGI-skydd inträder vid olika situationer som av samhället har ansetts som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla sitt försäkringsskydd.

En förutsättning för att skyddsbestämmelserna skall gälla är dock normalt att det innan förvärvsuppehållet skall ha fastställts eller funnits förutsättningar att fastställa en SGI. Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 § lagen om allmän försäkring finns det möjlighet för försäkringskassan att fastställa SGI retroaktivt i samband med ett ersättningsärende.

Skyddssystemets framväxt

Rätten till sjukpenningskydd innebar före SGI-systemets tillkomst 1974 att den försäkrade vid vissa fall av förvärvsavbrott fick kvarstå i sin sjukpenningklass.

Redan under 1940-talet uttalades det i olika betänkanden att ett sjukpenningskydd kunde vara berättigat vid vissa fall av sjukdom och arbetslöshet. Från mitten av 1950-talet gav RFV uttryck för olika uppfattningar i en cirkulärserie. Dessa uppfattningar byggde på den praxis som gradvis växte fram och fördes så småningom över till RFV:s föreskrifter (RFFS 1980:3 och RFFS 1981:5). Delar av föreskrifterna har sedan förts över till 3 kap. 5 § lagen om allmän försäkring och en förordning. Dessa bestämmelser presenteras utförligare längre fram i detta kapitel.

Utvecklingen medförde dels att alltfler grupper kom att omfattas av skyddsbestämmelserna vid olika förvärvsavbrott, dels att skyddet blev mer förmånligt till sitt innehåll.

När det gäller arbetslösa ansågs det redan tidigt att arbetslöshet i regel fick anses vara av tillfällig natur och att den omständigheten därför inte borde medföra någon ändring av den arbetslöses sjukpenningklass. Den arbetslöse ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. En långvarig arbetslöshet kunde däremot medföra en ändring av sjukpenningklassen. Om arbetslösheten var självförvållad fick den arbetslöse inget sjukpenningskydd över huvudtaget. Så småningom utvecklades praxis så att sjukpenningskyddet kvarstod vid oförvållad arbetslöshet om den försäkrade kunde dokumentera sin avsikt att stå till arbetsmarknadens förfogande. Vid självförvållad arbetslöshet upphörde skyddet om avbrottet översteg sex månader. De flesta förvärvsarbetande ansågs för övrigt vid denna tidpunkt ha rätt att vid förvärvsavbrott stå kvar i sin sjukpenningklass under sex månader.

Rätten till sjukpenningskydd vid föräldraledigheten var ursprungligen begränsad. Fram till 1971 hade en så kallad tilläggssjukpenningplacerad kvinna rätt att efter förlossning stå kvar i sin sjukpenningklass utan att förvärvsarbeta under sex månader. Vid denna tidpunkt ändrades denna period till 12 månader genom RFV:s cirkulärserie. I takt med utbyggnaden av föräldraförsäkringen ändrades också skyddsbestämmelserna och skyddsperioderna blev längre vid föräldraledighet.

En studerande kunde via praxis som utvecklades under början av 1970-talet få sin sjukpenning skyddad om det handlade om studier inom eget yrkesområde. Övriga studenter fick skydd under högst sex månaders förvärvsavbrott. Under 1979–1980 infördes SGIskydd för studerande som uppbar särskilt vuxenstudiestöd och utbildningsbidrag för doktorander. Den 1 januari 1985 utvidgades skyddsgruppen till att även omfatta studerande som uppbar studiestöd. Bestämmelser om vilande SGI och studietids-SGI infördes också i lagen om allmän försäkring. Dessa bestämmelser kom så småningom att omfatta alla studerande och innebar en försämring för de grupper som tidigare fick behålla sin sjukpenning, t.ex. vid studier inom eget yrkesområde. Skyddsbestämmelserna har därefter utvecklats ytterligare.

Utöver de nu nämnda skyddssituationerna har det också tillkommit vissa ytterligare situationer där förvärvsavbrott kan medföra rätt till SGI-skydd. Utvidgningen har även här skett framförallt via praxis. Dagens skyddssystem för studerande, arbetslösa och föräldralediga redovisas i kap. 3–5 medan vissa andra skyddssituationer presenteras i kap. 6.

Reglering på olika nivåer

Såsom framgått har reglerna om att skydda en tidigare SGI utvecklats efterhand sedan lagen om allmän försäkring infördes. För närvarande regleras de olika skyddssituationerna utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis.

Regleringen återfinns i huvudsak i • 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. • Förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skydds-

bestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

• Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjuk-

penninggrundande inkomst. • Rättspraxis från Försäkringsöverdomstolen och Regerings-

rätten.

Det innebär att för olika situationer – och ibland även för likartade – kan det variera om det är riksdag, regering eller myndighet (Riksförsäkringsverket) som ”förfogar” över grunderna för SGIskyddet.

De nämnda skyddsbestämmelserna finns i bilaga 2.

Vanligaste skyddssituationer är studier, arbetslöshet och föräldraskap

De ursprungliga skyddsbestämmelserna omfattade endast arbetslösa och skall ses mot bakgrund av att det då var relativt ovanligt med längre perioder av arbetslöshet. Bestämmelserna har därefter successivt byggts ut och kommit att omfatta alltfler grupper.

Till de grupper som i dag omfattas av SGI-skyddade tider hör – under vissa omständigheter – personer som gör ett förvärvsavbrott på grund av • studier • arbetslöshet eller deltagande i vissa arbetsmarknadspolitiska

program • graviditet och föräldraskap • vissa övriga orsaker, t.ex. fullgörande av totalförsvarsplikt.

För att en studerande skall omfattas av skyddsbestämmelserna krävs att hon eller han – studerar med studiestöd (inklusive särskilt utbildningsbidrag

och vuxenstudiestöd), eller – studerar med utbildningsbidrag för doktorander, eller – studerar inom det egna yrkesområdet.

Arbetslösa omfattas av skyddsbestämmelserna om de – deltar i arbetsmarknadspolitiska program och får aktivitetsstöd,

eller – står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa närmare

angivna krav.

SGI-skydd gäller också i vissa fall vid graviditet och föräldraskap om föräldern minskar sin arbetstid, helt eller delvis, i samband med – graviditet, eller – vård av barn som inte har fyllt ett år, eller – vård av barn som har fyllt ett år om föräldern får föräldra-

penning som motsvarar minskningen i arbetstid.

SGI-skydd i övriga fall gäller vid: – förvärvsavbrott eller minskning av arbetstiden under tre

månader – fullgörande av totalförsvarsplikten – förvärvsarbete efter 65 års ålder – biståndsarbete – arbetssökande efter att förtidspension/sjukbidrag har upphört.

De vanligaste skyddssituationerna är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Det finns inget som hindrar att en person varvar olika situationer, dvs. arbete varvat med studier, arbetslöshet etc. Inte heller finns det någon tidsgräns för hur länge man får omfattas av skyddsbestämmelserna. En förutsättning är dock att den så kallade SGI-kedjan är obruten, dvs. det får inte finnas något uppehåll mellan t.ex. studier och arbetslöshet. En sådan kedja får inledas med socialförsäkringslagens efterskydd om tre månader (jfr ovan).

Längre fram i denna delrapport (kap. 3–6) redogörs för vilka ytterligare villkor som måste vara uppfyllda i respektive situation

för att en individ skall omfattas av skyddsbestämmelserna. I kap. 7 presenteras exempel på några grupper som i dag står utanför skyddssystemet.

2.7 Tre principiella lösningar för dagens SGI-skydd

I dag tillämpas tre olika principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd; individen får behålla sitt försäkringsskydd, försäkringsskyddet hålls vilande eller individen får tillbaka sitt försäkringsskydd.

Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar hur ersättningen skall beräknas vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid.

Såsom framgått av ovanstående redovisning är det en mängd olika situationer som idag anses skyddsvärda och som kan medföra att en individs SGI skyddas vid förvärvsavbrott. Däremot tillämpas olika principiella lösningar för att åstadkomma detta SGI-skydd. Samhället har av olika skäl valt att behandla de skilda skyddssituationerna på olika sätt. Ibland kan dessutom samma skyddssituation – t.ex. arbetslöshet – behandlas olika.

Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att det varierar hur ersättningen skall beräknas vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid.

När det gäller försäkringsskyddets konstruktion tillämpas i dag följande tre principiella lösningar: – individen får behålla sitt försäkringsskydd – försäkringsskyddet hålls vilande – individen får tillbaka sitt försäkringsskydd.

Individen får behålla sitt försäkringsskydd

Den första principiella lösningen innebär att individen får behålla sitt försäkringsskydd när han eller hon, helt eller delvis, gör ett förvärvsavbrott. De situationer där den försäkrade kan få behålla sitt försäkringsskydd är följande: – tre månader efter förvärvsavbrottet eller minskningen av

arbetstiden

– arbetslöshet om den arbetslöse står till arbetsmarknadens för-

fogande – graviditet – vård av barn.

Att den enskilde får behålla sitt försäkringsskydd, dvs. sin SGI, innebär också att om han eller hon blir sjuk under skyddad tid så beräknas sjukpenningen på den ursprungliga SGI:n, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Motsvarande gäller vid övriga förmåner som styrs av SGI. Observera dock att föräldraförsäkringen har speciella kvalifikationsregler.

Försäkringsskyddet hålls vilande

Den andra principen som tillämpas vid SGI-skydd innebär att den enskilde får sin SGI vilande under förvärvsavbrottet. Den ursprungliga SGI:n aktiveras sedan när anledningen till förvärvsavbrottet har upphört. Försäkringsskyddet hålls vilande i följande situationer: – arbetslöshet om den arbetslöse deltar i arbetsmarknadspolitiskt

program och får aktivitetsstöd – studier med studiestöd – studier med utbildningsbidrag för doktorander – studier inom eget yrkesområde – totalförsvarsplikt.

Att försäkringsskyddet hålls vilande innebär att ersättningen vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid inte beräknas på den ursprungliga SGI:n utan på en s.k. studietids-SGI (jfr kap. 3.2).

Individen får tillbaka sitt försäkringsskydd

Den tredje och sista principiella lösningen för att åstadkomma SGI-skydd innebär att individen visserligen förlorar sitt försäkringsskydd när en viss situation inträffar men att han eller hon under vissa omständigheter kan få tillbaka sitt tidigare skydd.

Situationer där individen kan få tillbaka sitt försäkringsskydd är – biståndsarbete

– arbetssökande efter att förtidspension eller sjukbidrag har upp-

hört.

När den försäkrade får tillbaka sitt försäkringsskydd grundar sig ersättning under eventuell sjukdom på den ursprungliga SGI:n.

I de följande kapitlen presenteras närmare vilka villkor som måste vara uppfyllda för att de olika skyddsbestämmelserna skall vara tillämpliga. Först skall dock kortfattat beröras vad som gäller vid sjukdom och rehabilitering.

2.8 Självklart att SGI-skydd gäller vid sjukdom och rehabilitering

Individen omfattas självfallet av SGI-skydd när det uppkommer en sådan situation som försäkringen skall ge skydd vid, t.ex. sjukdom.

SGI-skydd vid förvärvsavbrott på grund av sjukdom och rehabilitering uppnås enligt två olika modeller. Individen får behålla sitt försäkringsskydd när han eller hon t.ex. får sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Individen får sitt försäkringsskydd vilande i vissa fall när han eller hon får livränta.

Såsom framgått av tidigare avsnitt utgör sjukpenninggrundande inkomst (SGI) beräkningsunderlag för bl.a. sjukpenning. Det får därför enligt utredningens mening anses självklart att den enskilde omfattas av SGI-skydd när det uppkommer en sådan situation som försäkringen skall ge skydd vid, dvs. sjukdom. Även i andra situationer kan detta vara självklart, t.ex. vid tillfällig föräldrapenning. Utredningen har därför valt att presentera dessa bestämmelser särskilt och inte i samband med övriga skyddssituationer.

SGI-skydd vid sjukdom och rehabilitering uppnås enligt två olika principiella lösningar, i det ena fallet får den försäkrade behålla sitt försäkringsskydd, i det andra fallet hålls försäkringsskyddet vilande.

Situationer när den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd regleras i 3 § första stycket 3 Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst.

En sammanfattning av bestämmelsen (jfr bilaga 2) visar att försäkringsskyddet får behållas om den enskilde inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till

– sjukpenning – ersättning för merutgifter för resor till och från arbetet – rehabiliteringsersättning enligt lagen om allmän försäkring – motsvarande ersättning enligt arbetsskadeförsäkring – annan jämförbar ekonomisk förmån.

I dessa fall när den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd baseras sjukpenningen på den fastställda SGI:n.

Den andra principen med vilande försäkringsskydd träder in i vissa fall när den försäkrade får livränta, nämligen om individen – genomgår medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering i

förebyggande syfte, eller – deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering och – under tiden får livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring

eller motsvarande ersättning.

Dessa bestämmelser framgår av 3 kap. 5 § femte stycket lagen om allmän försäkring. Ersättningen baseras här inte på den vilande SGI:n utan på den inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid, s.k. livränte-SGI.

3 SGI-skydd vid studier

3.1 Inledning

Förvärvsavbrott på grund av studier är numera en vanlig orsak till SGI-skydd och omfattar till antalet en av de större grupperna av individer som omfattas av skydd. Som framgår av kap. 2.6 (Skyddssystemets framväxt) omfattades ursprungligen endast studier inom eget yrkesområde av ett sjukpenningskydd. Praxis bidrog till en successiv utvidgning av skyddsgrupperna. Den 1 januari 1985 infördes bestämmelser om vilande SGI och studietids-SGI i lagen om allmän försäkring. Skyddsbestämmelserna är numera tillämpliga för studerande som får studiestöd (inklusive vuxenstudiestöd) eller särskilt utbildningsbidrag, utbildningsbidrag för doktorander eller som studerar inom eget yrkesområde.

I detta kapitel redogörs inledningsvis för den närmare utformningen av försäkringsskyddet samt hur ersättningen beräknas vid eventuellt sjukfall under skyddad tid. En presentation görs också av de särskilda regler som gäller inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. Därefter beskrivs vilka villkor som skall vara uppfyllda för att en individ skall kunna få sin SGI skyddad under studier.

3.2 Försäkringsskyddet hålls vilande

SGI-skyddad tid vid studier är dels den tid då den försäkrade bedriver studier för vilken han eller hon uppbär olika former av stöd från samhället, dels studier inom eget yrkesområde. Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna har slutförts eller avbrutits.

Försäkringsskyddet vid studier innebär konkret att den studerandes SGI hålls vilande under studierna. Detta framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 1 och fjärde stycket lagen om allmän försäkring. Lagregleringen är numera uppbyggd så att det i lagen anges att det skall finnas SGI-skydd vid studier men att grunderna anges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Grunderna har utvecklats i förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet. Utdrag ur dessa bestämmelser finns i bilaga 2.

Sammanfattningsvis är SGI-skyddad tid vid studier den tid då den försäkrade bedriver studier för vilken han eller hon uppbär olika former av stöd från samhället. De former av stöd som avses är – studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) – vuxenstudiestöden svux och svuxa (enligt övergångsbestäm-

melser till och med den 30 juni 2003) – särskilt utbildningsbidrag (till och med den 31 december 2002) – bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag

för doktorander.

Övriga studerande kan också få SGI-skydd under förutsättning att det handlar om studier inom det egna yrkesområdet.

Den vilande SGI:n kan aktiveras igen när studierna slutförts eller avbrutits. Försäkringskassan bedömer i regel att studierna har avbrutits om den studerande inte längre uppbär studiestöd. Studierna kan också avbrytas på grund av sjukdom.

3.3 Ersättningen grundas på studietids-SGI

Den studerandes SGI och eventuell årsarbetstid hålls vilande under studietiden. I stället fastställs en s.k. studietids-SGI enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den studerande kan antas få under denna tid.

Bestämmelserna om SGI-skydd vid studier innebär att den studerandes SGI och eventuell årsarbetstid hålls vilande under studietiden för att åter kunna aktiveras när studierna slutförts eller avbrutits. Vissa undantag finns från denna huvudregel.

Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av denna vilande SGI. För den som studerar och uppbär studiestöd och som arbetar under studietiden fastställs i stället en s.k. studietids-SGI. Denna fastställs enbart på grundval av den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om den studerande har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen. Detta regleras i 3 kap. 5 § fjärde stycket lagen om allmän försäkring.

Om studietids-SGI fastställs beräknas även årsarbetstid. Den beräknas enbart på grundval av det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i det aktuella förvärvsarbetet under studietiden och används i stället för det sedvanliga delningstalet för kalenderdagsberäknad sjukpenning.

Studietids-SGI ligger således till grund för ersättning vid eventuell sjukdom under studietiden. Om den studerande emellertid avbryter sina studier, t.ex. på grund av sjukdom, aktiveras den vilande SGI:n. Denna modell för beräkning av ersättning tillämpas på flera olika skyddssituationer, bl.a. i samband med totalförsvarsplikt, deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program etc.

3.4 Studiestöd under sjukdom

En studerande kan under vissa omständigheter få behålla studiestödet under sjukdom om han eller hon är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. Om sjukperioden varar mer än 30 dagar kan studieskulden för tiden därefter avskrivas i efterhand.

De nuvarande bestämmelserna innebär särskilda problem för studerande som är halvt sjukskrivna och halvt studerande eftersom den vilande SGI:n aktiveras först när den studerande avbryter sina studier helt.

I detta sammanhang skall också påpekas att för studerande som har studiestöd gäller särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. Enligt bestämmelser i studiestödsförordningen (2000:655) kan en studerande få behålla studiestödet under sjukdom om han eller hon är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. Det är alltså inte möjligt att vara partiellt sjukskriven.

En förutsättning för att få behålla studiestödet under sjukdom är att sjukanmälan görs till försäkringskassan den första sjukdagen och att försäkringskassan godkänner sjukperioden. Bestämmelserna om försäkringskassans prövning är i stort de samma som i lagen om allmän försäkring. Det finns inga angivna tidsgränser för hur länge en studerande kan få behålla studiestödet under sjukdom.

Om sjukperioden varar mer än 30 dagar kan studieskulden för tiden därefter avskrivas i efterhand. Det innebär alltså att studiemedel lämnas helt i form av bidrag (ca 7 400 kr/mån) om sjukperioden är längre än en månad. Mellan ett tusen och två tusen studerande per år får avskrivning av sin studieskuld därför att de varit sjuka mer än en månad.

De nuvarande bestämmelserna innebär särskilda problem för studerande som är halvt sjukskrivna och halvt studerande. Han eller hon får nämligen halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt vilande SGI eftersom denna endast aktiveras när den studerande avbryter sina studier helt. Denna problematik återkommer utredningen till i slutbetänkandet.

I studiestödet finns också motsvarigheter till tillfällig föräldrapenning och närståendepenning. En studerande får behålla studiestödet om han eller hon måste avstå från studier för tillfällig vård av barn eller närstående.

3.5 Studier med studiestöd

För att omfattas av SGI-skydd vid studier måste den studerande uppbära studiestöd, dvs. studiehjälp och studiemedel. Studiemedel beräknas numera per vecka och uppmuntrar ytterligare till ett flexibelt användande av systemet. Detta kan skapa problem i förhållande till skyddsbestämmelserna för SGI.

Under år 2001 var det knappt 420 000 studerande som fick studiemedel, tre fjärdedelar i högskolan och en fjärdedel inom vuxenutbildningen. Ungefär 150 000 studenter var registrerade utan att uppbära studiemedel.

En viktig förutsättning för att en studerande skall omfattas av reglerna om SGI-skydd är att han eller hon uppbär studiestöd under sina studier.

Huvuddragen i studiestödssystemet

Studiemedelssystemet infördes 1965 och kompletterades senare med olika former av vuxenstudiestöd. Den senaste reformeringen inom studiestödssystemet trädde i kraft den 1 juli 2001 och innebar att studiestödsformerna studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) ersattes av ett nytt samordnat studiemedelssystem. Nedan följer en kortfattad beskrivning av huvuddragen i det nya systemet.

Studiestöd består enligt studiestödslagen (1999:1395) av studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp lämnas längst till och med det år den studerande fyller 20 år. Dessa bestämmelser saknar större intresse i detta sammanhang, eftersom det troligen inte är så många som vid den åldern har kvalificerat sig för en SGI.

Bestämmelserna om studiemedel återfinns i 3 kap. studiestödslagen. Av intresse är bl.a. följande. • Studiemedel består av studiebidrag och studielån. • Studiemedel beräknas för varje vecka som den studerande

deltar i utbildningen. Ett studieår motsvarar 40 veckors heltidsstudier.

• När det gäller utbildning på högskolenivå får studiemedel

lämnas under högst 240 veckor (sex år). Veckor då man har haft studiemedel under sjukdom räknas dock inte in.

• Studiemedel får lämnas för deltidsstudier som omfattar minst

halvfart. Studiemedel till deltidsstuderande knyts till studieomfattning på halvfart eller trekvartfart.

• Studiemedel lämnas i regel efter prövning av studieresultat. • Studiebidrag får i regel lämnas till och med det kalenderår då

den studerande fyller 50 år. • Rätten till studielån begränsas successivt från och med det

kalenderår då den studerande fyller 41 år. • Fullt studiemedel lämnas bara om den studerandes inkomst

under ett kalenderår inte är högre än ett visst belopp (fribelopp). Fribeloppet uppgår vid heltidsstudier till 6,25 % av prisbasbeloppet per vecka eller 250 % för nio månaders heltidsstudier. Detta motsvarar ett fribelopp på 94 750 kr enligt 2002 års nivå.

• Studiemedlen skall vid heltidsstudier minskas med 50 % av den

inkomst som överstiger fribeloppet.

Studiemedel beräknas numera per vecka och uppmuntrar ytterligare till ett flexibelt användande av systemet. Detta kan skapa problem i förhållande till skyddsbestämmelserna för SGI. Den problematiken utvecklas i kap. 8.4.

De flesta studenter finansierar sina studier med studiemedel

Under 1990-talet har antalet studenter i högskolan ökat med ca 80 procent. Det s.k. kunskapslyftet som pågått sedan år 1997 har också bidragit till både fler och nya grupper av studerande inom vuxenutbildningen. Samtidigt har studerandegruppens sammansättning förändrats med avseende på ålder, geografisk, kulturell och social bakgrund. Insatserna för ett livslångt lärande har resulterat i att studerandegruppen har breddats och nu består av såväl yngre som äldre studerande.

År 2001 var mer än 330 000 personer registrerade som studerande på högskolenivå. Nära 60 procent av dessa var kvinnor. Kvinnorna dominerade i de högre åldersgrupperna. Antalet studerande var störst i åldersgruppen 21–24 år. Drygt 50 procent av de studerande var över 25 år. Omkring 20 procent av de studerande hade barn vilket är en ökning jämfört med åren 1998 och 1999 då 15 procent hade barn.

År 2001 var drygt 247 000 personer registrerade i vuxenutbildningen. Mer än 65 procent av dessa var kvinnor. Drygt 75 procent av de vuxenstuderande var över 25 år.

Av det totala antalet registrerade studerande finansierade majoriteten sina studier med studiemedel, knappt 420 000 studenter. Av dessa studerade majoriteten – tre fjärdelar – i högskolan och en fjärdedel inom vuxenutbildningen. Ungefär 150 000 studenter studerade utan att uppbära studiestöd. Jämfört med högskolestuderande med studiemedel studerade dessa i större omfattning på deltid, ofta vid sidan av ett förvärvsarbete. De studerar också vanligen på kortare utbildningar än studerande med studiemedel.

Särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) avvecklas

Såsom framgått ovan innebar det nya studiestödssystemet att studiestöden särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) successivt avvecklas. Enligt övergångsbestämmelser till studiestödslagen gäller fortfarande de äldre bestämmelserna för personer som beviljats sådant stöd före den 1 juli 2001 tills studierna slutförts, dock längst till och med den 30 juni 2003.

Antalet studerande som fick svux under höstterminen 2001 – den första terminen i övergångsperioden – var ca 9 500 personer. Under vårterminen 2003 – när övergångsbestämmelserna upphör – beräknas ca 3 500 personer omfattas av detta stödet.

Under höstterminen 2001 hade ca 13 000 personer svuxa. CSN uppskattar att ca 3 300 personer kommer att omfattas av detta stöd under vårterminen 2003.

Särskilt utbildningsbidrag avskaffas och ett nytt rekryteringsbidrag vid vuxenstudier införs

Särskilt utbildningsbidrag infördes inom ramen för den särskilda satsningen som gjordes på vuxenutbildningen – kunskapslyftet. Bidraget, som trädde i kraft från och med höstterminen 1997, är kopplat till arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär att det särskilda bidraget lämnas med samma belopp som skulle ha lämnats i form av ersättning från arbetslöshetskassan.

Det särskilda utbildningsbidraget – som än så länge omfattas av SGI-skydd – avskaffas den 31 december 2002 utan några övergångsbestämmelser. Enligt CSN:s uppskattningar beräknas under år 2002 ca 36 000 personer få utbildningsbidrag.

Från och med den 1 januari 2003 införs ett nytt rekryteringsbidrag vid vuxenstudier (prop. 2001/02:161, bet. 2001/02:UbU:15, rskr. 2001/02:312). Syftet är att nå svårrekryterande grupper med särskilt förmånligt ekonomiskt bidrag. Bidraget skall kunna lämnas till personer som har kort utbildning och som antingen är eller riskerar att bli arbetslösa eller har någon form av funktionshinder och därför behöver längre tid på sig att uppnå studiemålen.

En studiesocial utredning har tillsatts

Regeringen har i september 2002 gett en särskild utredare i uppdrag att göra en samlad analys av de studerandes ekonomiska och sociala situation under studietiden (dir. 2002:120). Utredaren skall, mot bakgrund av de studerandes skiftande sociala situation, kartlägga samspelet mellan studiestödssystemet och andra förmånssystem som socialförsäkringssystemet inklusive bostadsbidraget samt det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsförsäkringen.

Enligt direktiven skall grundstrukturen i de befintliga förmånssystemen ligga fast. Till de grundläggande principerna hör bl.a. inkomstbortfallsprincipen. Uppdraget skall vara avslutat senast den 31 december 2003.

3.6 Utbildningsbidrag för doktorander

Doktorander som får utbildningsbidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander omfattas av skyddsbestämmelserna för SGI. Bidraget beviljas för högst tolv månader i sänder (bidragsår) och sammanlagt för tre bidragsår.

Det finns ca 1 000 doktorander som får utbildningsbidrag enligt förordningen.

Doktorander som får utbildningsbidrag omfattas också av SGIskydd. Sådant utbildningsbidrag kan lämnas till forskarstuderande vid universitet och högskolor enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander.

Utbildningsbidrag får lämnas till den som antas eller redan har antagits till en forskarutbildning. Förordningen om utbildningsbidrag för doktorander gäller dock bara för statliga högskolor och universitet samt för Handelshögskolan i Stockholm. Doktorander som läser vid Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping omfattas inte av förordningens bestämmelser.

Bidraget för en heltidsstuderande är 13 650 kr i månaden från och med den 1 april 2002. Om studierna bedrivs på deltid avpassas beloppet till studieomfattningen.

Bidraget beviljas för högst tolv månader i sänder (bidragsår), därefter måste en ny ansökan lämnas in. Den som redan har fått utbildningsbidrag och som bedrivit framgångsrika forskarstudier

har förtur till förnyat bidrag. Sammanlagt kan bidrag beviljas för högst tre bidragsår. Tid under vilken den studerande innehaft doktorandtjänst skall räknas av från denna tid.

En doktorand som har utbildningsbidrag skall efter ansökan erbjudas anställning som doktorand senast när två år återstår av studierna, enligt den individuella studieplanen. När doktoranden får sin doktorandtjänst innebär det att han eller hon åtminstone under den avslutade delen av studietiden omfattas av alla de sociala förmånerna som en anställning ger.

För närvarande finns det ca 1 000 doktorander som får utbildningsbidrag enligt förordningen.

3.7 Studier inom eget yrkesområde

Studier inom eget yrkesområde kan medföra rätt till SGI-skydd. Bestämmelserna, som utgjorde det ursprungliga sjukpenningskyddet för studerande, har gradvis förlorat i aktualitet i takt med att allt fler skyddsbestämmelser kopplade till studiefinansiering införts för studerande.

För att studier skall betraktas som vidareutbildning inom det egna yrkesområdet måste den studerande vara etablerad på arbetsmarknaden innan studierna påbörjades. Studierna får vidare inte vara inriktade på att ge en mer generell kompetens.

En studerande som inte får något statligt stöd enligt ovan, dvs. studiestöd (inklusive svux, svuxa, särskilt utbildningsbidrag) eller utbildningsbidrag för doktorander, omfattas av SGI-skydd endast om studierna är att betrakta som studier inom eget yrkesområde. Såsom framgått inledningsvis i detta kapitel utgjorde denna grund det ursprungliga sjukpenningskyddet för studerande.

Bestämmelsen om studier inom eget yrkesområde är visserligen fortfarande tillämplig men har gradvis förlorat i aktualitet i takt med att allt fler skyddsbestämmelser kopplade till studiefinansiering införts för studerande. Ett stort antal avgöranden har varit föremål för prövning i försäkringsdomstolarna. När det gäller frågan om vad som skall anses vara studier inom eget yrkesområde kan därför vägledning hämtas från en omfattande rättspraxis. Detta blir särskilt aktuellt för studerande som inte studerar med något statligt stöd och därför inte omfattas av skyddsbestämmelser under sina studier.

Riksförsäkringsverket (RFV) har publicerat en rättslägesanalys om sjukpenninggrundande inkomst där det finns ett stort antal domar som belyser frågan om studier inom det egna yrkesområdet (jfr RFV Anser 1997:6).

Vissa generella slutsatser kan dras av domstolsavgöranden. För att studierna skall betraktas som vidareutbildning inom det egna yrkesområdet måste den studerande vara etablerad på arbetsmarknaden innan studierna påbörjas. Vidare framgår det av flera avgöranden att studierna inte får vara inriktade på att ge en mer generell kompetens utan det krävs en inriktning på just det område inom vilket den försäkrade förvärvsarbetar. Här – liksom vid övriga fall av SGI-skydd – gäller att stor vikt läggs vid vad den försäkrade uppger om sina avsikter. Därför har också grundskole- respektive gymnasiestudier i allmänna ämnen i vissa fall ansetts bedrivna inom det egna yrkesområdet. Detta under förutsättning att sådana studier uppgetts utgöra en förutsättning för fortsatta studier med inriktning på det egna yrkesområdet.

Skyddet vid studier inom eget yrkesområde varar inte hur länge som helst, i vart fall inte för den som inte är tjänstledig från sitt arbete. För den som är tjänstledig från sin anställning gäller SGIskydd under hela studietiden/tjänstledigheten. För den som inte är tjänstledig men ändå studerar inom eget yrkesområde gäller SGIskydd under högst ett år.

4 SGI-skydd vid arbetslöshet

4.1 Inledning

Vid sidan om studier är förvärvsavbrott på grund av arbetslöshet en vanlig orsak till SGI-skydd. De ursprungliga skyddsbestämmelserna tog för övrigt sikte på just arbetslöshet. Redan under 1940talet uttalades det i olika betänkanden att kortare arbetslöshetsperioder inte skulle föranleda någon ändring av den arbetslöses sjukpenningklass.

I dag omfattas arbetslösa av SGI-skydd om de deltar i arbetsmarknadspolitiska program och får aktivitetsstöd eller om de står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa angivna krav. I detta avsnitt redogörs närmare för hur försäkringsskyddet är konstruerat samt vilken ersättning som betalas ut vid eventuellt sjukfall under skyddad tid. Därefter presenteras de arbetsmarknadspolitiska programmen samt vilka krav som ställs på den arbetslöse för han eller hon skall anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

4.2 Olika former av försäkringsskydd

Vid arbetslöshet tillämpas två olika principiella lösningar för att skydda den arbetslöse individens SGI. I det ena fallet hålls försäkringsskyddet vilande. Detta gäller om individen deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd. I det andra fallet får individen behålla sin SGI. Detta gäller om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa angivna krav.

Försäkringsskyddet vid arbetslöshet är inte enhetligt på samma sätt som gäller vid studier. I stället tillämpas två olika principiella lösningar för att skydda den arbetslöse individens sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Om han eller hon deltar i ett arbets-

marknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd hålls den tidigare SGI:n vilande under denna tid. Försäkringsskyddet motsvarar alltså det som gäller vid studier. Detta är reglerat i 3 kap. 5 § tredje stycket 3 och fjärde stycket lagen om allmän försäkring.

Den andra principiella lösningen innebär att en arbetslös person får behålla sitt försäkringsskydd eller SGI om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande enligt vissa angivna krav. Lagregleringen är numera uppbyggd så att det i lagen om allmän försäkring anges att det skall finnas SGI-skydd vid arbetslöshet men att grunderna anges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Grunderna har utvecklats i förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

Utdrag ur skyddsbestämmelserna finns i bilaga 2.

4.3 Ersättningen under skyddad tid

Vid sjukdom under skyddad tid beräknas ersättning enligt olika sätt, beroende på om individen får behålla sin SGI eller om den hålls vilande. Vid det första fallet får individen sin sjukpenning enligt den tidigare SGI även om denna ersättning är högre än eventuell ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. I det andra fallet får individen behålla sitt aktivitetsstöd vid sjukdom

Att det finns två olika former av försäkringsskydd innebär också att det finns två olika sätt att beräkna ersättningen vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid.

I det första fallet när den försäkrade erhåller aktivitetsstöd innebär det vilande försäkringsskyddet att ersättning vid eventuell sjukdom baseras på aktivitetsstödet, dvs. individen får behålla sitt aktivitetsstöd under sjukdom. Den tidigare SGI:n aktiveras först när programmet har avslutats eller ett definitivt avbrott görs i programmet. Definitivt avbrott anses föreligga när en person hoppat av och torde kräva ett beslut från länsarbetsnämnden/arbetsförmedlingen. Försäkringskassan får också i regel uppgift om när den försäkrade har skilts från aktiviteten.

Den som däremot inte deltar i arbetsmarknadspolitiskt program utan står till arbetsmarknadens förfoganden enligt de grunder som regleras i förordningen ovan har rätt till sjukpenning baserad på

den tidigare SGI:n om han eller hon skulle bli sjuk under den skyddade tiden.

Skillnader i nivåer och principer för ersättning vid sjukdom under arbetslöshet medför att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program vid sjukdom ofta får lägre ersättning än den som ”bara” står till arbetsmarknadens förfogande. Högsta sjukpenning (dvs. 80 % av SGI:n) för år 2002 är 623 kr per dag, dvs. ca 18 900 kr/mån före skatt. Ersättningen från arbetslöshetskassan är maximalt 16 060 kr i månaden före skatt de första hundra dagarna. Därefter sjunker ersättningen. Eftersom det är relativt ovanligt att en arbetslös får delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program inom 100 dagar (ca fem månader) är det också ovanligt att personer som deltar i sådana program har rätt till maximal ersättning.

4.4 Deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd

De arbetsmarknadspolitiska programmen syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Aktivitetsstöd är en sammanfattande benämning på den ersättning som då lämnas. Aktivitetsstödet kan baseras på inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning eller på ett grundbelopp.

Kravet för att få sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vilande är att den arbetslöse deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd. Det är därför av intresse att kort redogöra för hur programmen ser ut.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna indelas från och med den 1 augusti år 2000 i sju olika arbetsmarknadspolitiska program. Bestämmelser om dessa program finns i • lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program • förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Enligt förordningen är de arbetsmarknadspolitiska programmen – arbetsmarknadsutbildning – arbetspraktik – stöd till start av näringsverksamhet – aktivitetsgarantin – ungdomsinsatser

– förberedande insatser – projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning.

Programmen syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. En anvisning till ett program innebär att den som anvisas erbjuds att ta del av programmet. En sådan anvisning får göras för en person som är minst 20 år och som är eller riskerar att bli arbetslös, och som söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen.

En anvisning skall normalt omfatta verksamhet på heltid under längst sex månader. Om det finns särskilda skäl får dock denna tidsperiod förlängas eller avse verksamhet på deltid. Särskilda skäl kan t.ex. föreligga för arbetslösa inom de prioriterade grupperna – bl.a. arbetshandikappade och invandrare – som har en svag ställning på arbetsmarknaden och har behov av särskilda insatser (jfr prop. 1999/2000:98 s. 68).

Aktivitetsstöd är en sammanfattande benämning på den ersättning som lämnas till arbetssökande som deltar i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Bestämmelserna om aktivitetsstöd finns i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd.

Försäkringskassan beräknar och betalar ut aktivitetsstödet. Den som är berättigad till arbetslöshetsersättning eller är utförsäkrad har samma ersättning som skulle ha lämnats vid arbetslöshet, dock lägst 320 kr per dag. En deltagare som inte uppfyller kraven för arbetslöshetsersättning får aktivitetsstöd med 183 kr per dag.

Enligt uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsen deltog ca 180 000 personer i de arbetsmarknadspolitiska programmen under första halvåret 2002.

I detta sammanhang bör också kortfattat beröras vad som gäller vid friår. Friår är ett arbetsmarknadspolitiskt program och den friårsledige uppbär aktivitetsstöd under ledigheten. Detta framgår av förordningen (2001:1300) om friåret. Den friårsledige omfattas därför av samma skyddsregler som andra personer som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och uppbär aktivitetsstöd. Bestämmelserna om friår är begränsat till vissa kommuner. Fram till september månad 2002 har ca 2 100 beslut fattats angående friår.

4.5 Till arbetsmarknadens förfogande

En arbetslös som står till arbetsmarknadens förfogande kan omfattas av skyddsbestämmelserna om han eller hon uppfyller vissa angivna krav i förordningen (2000:1418) om tillämpningen

av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande

inkomst vid studier eller arbetslöshet. Något krav på att den arbetslöse skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning finns dock inte.

En arbetslös kan få behålla sin tidigare sjukpenningrundande inkomst (SGI) om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande enligt grunder som utvecklats närmare i förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

Följande krav måste den arbetslöse individen uppfylla enligt förordningen för att omfattas av skyddsreglerna: – vara helt eller delvis arbetslös före 65 år (före ingången av

födelsemånaden) – och beredd anta erbjudet arbete i en omfattning som motsvarar

fastställd SGI – och aktivt söka sådant arbete – och vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbets-

förmedlingen – eller söka arbete på det sätt som RFV föreskriver.

Något krav på att den försäkrade skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning finns inte.

Under årens lopp har det i rättspraxis varierat vilka krav som skall ställas på den arbetslöse för att han eller hon skall anses stå till arbetsmarknadens förfogande. I likhet med vad som gäller när den försäkrade påbörjar ett arbete har det tagits stor hänsyn till den försäkrades avsikt. Han eller hon måste på olika sätt visa sin vilja att förvärvsarbeta för att anses stå till arbetsmarknadens förfogande och därmed omfattas av skyddsbestämmelserna. I rättspraxis har semester godtagits som avbrott i arbetssökandet. Riksförsäkringsverket har tolkat detta i sin Vägledning nr 2002:4 Sjukpenninggrundande inkomst som att den försäkrades SGI inte bör sänkas om han eller hon avbryter arbetssökandet under en period om högst fem veckor i följd per kalenderår.

Undantag från kravet att vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen kan enligt ovanstående förordning medges om den försäkrade söker arbete på det sätt som Riksförsäkringsverket föreskriver. Några sådana föreskrifter finns dock ännu inte. Bestämmelsen tar närmast sikte på ett domstolsavgörande från 1984. I målet ansågs att en dagbarnvårdares ansökan hos socialförvaltningen om att få fler dagbarn kunde jämställas med att hon sökt arbete hos arbetsförmedlingen (jfr FÖD 1984:44).

Enligt uppgifter från AMS var under första halvåret 2002 ca 177 000 personer öppet arbetslösa.

5 SGI-skydd vid graviditet och föräldraskap

5.1 Inledning

Förvärvsavbrott på grund av graviditet och vård av barn/föräldraskap är också en vanlig orsak till SGI-skydd. Skillnad görs mellan – graviditet – vård av barn som inte har fyllt ett år – vård av barn som har fyllt ett år om föräldern får föräldra-

penning som motsvarar minskning i arbetstid.

Försäkringsskyddet är uppbyggt på samma sätt för de olika situationerna. I detta kapitel redovisas hur skyddet ser ut samt hur ersättningen beräknas vid eventuellt sjukfall under skyddad tid. Därefter presenteras vilka villkor som måste vara uppfyllda i de olika situationerna för att skyddsbestämmelserna skall vara tillämpliga.

5.2 Individen får behålla sitt försäkringsskydd

Försäkringsskyddet för gravida kvinnor och föräldrar som vårdar sina barn är uppbyggt så att kvinnan/föräldern vid förvärvsavbrott får behålla sin SGI. Vid sjukdom under skyddad tid beräknas ersättningen på denna SGI.

Försäkringsskyddet vid förvärvsavbrott, helt eller delvis, på grund av graviditet eller vård av barn är uppbyggt så att kvinnan/föräldern får behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Detta framgår av bestämmelser i lagen om allmän försäkring och praxis.

Att den försäkrade får behålla sin skydd innebär också att vid eventuellt sjukfall under skyddad tid så beräknas ersättningen på denna SGI.

5.3 Graviditet

En gravid kvinna omfattas av skyddsbestämmelserna om hon gör ett förvärvsavbrott, helt eller delvis, tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten. Med detta kan under vissa omständigheter jämställas att den gravida kvinnan avbryter eller inskränker sitt arbetssökande.

En gravid kvinna som avbryter eller minskar sitt arbete tidigast sex månader före barnets födelse (eller den beräknade tidpunkten för denna) har rätt att behålla sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) under resten av graviditeten. Detta framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 4 lagen om allmän försäkring (AFL), jfr bilaga 2.

Förutsättning för att en kvinna skall få behålla sitt försäkringsskydd är att hon är i arbete vid denna tidpunkt. Enligt rättspraxis likställs semesterledighet med förvärvsarbete (jfr bl.a. FÖD mål nr 2191/89). Om kvinnan avbryter eller inskränker sitt arbete tidigare än sex månader omfattas hon inte av denna skyddsbestämmelse. Andra skyddsbestämmelser kan dock vara tillämpliga.

Med uttrycket ”inskränker sitt arbete” avses enligt förarbetena att kvinnan minskar sin arbetstid och syftar inte på en eventuell förändring av inkomster under denna tid (prop. 1984/85:78 s. 79 f).

Att avbryta eller inskränka arbetssökande på grund av graviditet enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 4 AFL bör enligt Riksförsäkringsverkets Allmänna råd (RAR 2002:2) jämställas med att avbryta eller inskränka förvärvsarbete. Detta gäller under förutsättning att den gravida kvinnan omfattas av SGI-skydd enligt 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

5.4 Vård av barn som inte har fyllt ett år

Skyddsbestämmelserna omfattar föräldrar som är helt eller delvis lediga för att vårda sina barn, längst till dess barnet fyller ett år.

En förälder får behålla sitt försäkringsskydd om han eller hon är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn. Detta gäller längst till dess barnet fyller ett år. Detta SGI-skydd framgår av 3 kap. 5 § tredje stycket 5 lagen om allmän försäkring (AFL).

Motsvarande gäller vid adoption av barn som inte har fyllt tio år eller mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård.

Dessa regler innebär att en förälder som stadigvarande börjar förvärvsarbeta i mindre omfattning än tidigare – och som blir sjuk – kan bli berättigad till ersättning med ett högre belopp än vad inkomstbortfallet ger anledning till. Sjukpenningen beräknas i sådant fall på den tidigare SGI:n/heltidstjänsten. Detta under förutsättning att barnet inte är äldre än ett år.

Att helt eller delvis avbryta arbetssökande på grund av vård av barn enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 5 AFL bör enligt Riksförsäkringsverkets Allmänna råd (RAR 2002:2) jämställas med att vara helt eller delvis ledig från förvärvsarbete. Detta gäller under förutsättning att föräldern omfattas av SGI-skydd enligt 3 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet.

5.5 Vård av barn som har fyllt ett år

Enligt praxis kan en förälder under vissa omständigheter omfattas av skyddsbestämmelserna för att vårda sitt barn även efter barnets ettårsdag. Förutsättningen är att föräldern får föräldrapenning som motsvarar minskningen i arbetstiden.

När barnet har fyllt ett år omprövas i regel förälderns sjukpenninggrundande inkomst (SGI) med hänsyn till beräknad framtida inkomst av förvärvsarbete. I vissa situationer kan dock SGIskyddet fortsätta att gälla vid vård av barn även efter att barnet har fyllt ett år. SGI:n får inte sänkas vid följande situationer efter barnets ettårsdag, nämligen om föräldern i oavbruten följd är antingen – ledig från sitt förvärvsarbete och uppbär hel föräldrapenning-

förmån, eller – har förkortad arbetstid och uppbär hel föräldrapenningförmån

som minst svarar mot arbetstidens nedsättning.

Detta SGI-skydd har utvecklats ur praxis, jfr Riksförsäkringsverkets Vägledning Nr 2002:4 Sjukpenninggrundande inkomst.

Från det att barnet fyllt ett år och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenning dessutom betalas ut enligt en särskild beräkningsgrund. Denna beräkningsgrund presenteras närmare i kap. 10.

6 SGI-skydd i övriga fall

6.1 Inledning

Utöver de ovan nämna skyddssituationerna – studier, arbetslöshet och föräldraskap – finns det ytterliga situationer där förvärvsavbrott kan medföra rätt till SGI-skydd. Dessa situationer är förvärvsavbrott under tre månader, totalförsvarsplikt, förvärvsarbete efter 65 års ålder, biståndsarbete samt arbetssökande efter en period med förtidspension eller sjukbidrag.

Försäkringsskyddet för dessa övriga fall av SGI-skydd är inte enhetligt. Utöver de två principiella lösningar som gäller för studier, arbetslöshet och föräldraskap – dvs. antingen att man får behålla sitt försäkringsskydd eller att det är vilande under förvärvsavbrottet – finns det här ytterligare en variant. Den principen, som har presenterats i kap. 2.7, innebär att försäkringsskyddet visserligen upphör i samband med förvärvsavbrottet men att individen i vissa fall kan få tillbaka sin tidigare SGI.

6.2 Förvärvsavbrott under tre månader

Enligt bestämmelser i Riksförsäkringsverkets föreskrifter

omfattas en person av SGI-skydd tre månader efter att han eller hon har gjort ett förvärvsavbrott, helt eller delvis. Detta gäller oavsett orsaken till förvärvsavbrottet eller den enskildes avsikt. Den enskilde individen får under denna tid behålla sin SGI.

Som tidigare framkommit (jfr kap. 2.2) finns det i socialförsäkringslagen (1997:799) en s.k. efterskyddstid, som innebär att en person tillhör den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen tre månader efter att arbetet har upphört. Efterskyddstiden i social– försäkringslagen gäller generellt, dvs. oavsett orsaken till förvärvsavbrottet eller den enskildes avsikt.

Under motsvarande tid – tre månader – omfattas en försäkrad av SGI-skydd om han eller hon avbryter eller minskar sin arbetstid, oavsett orsak till avbrottet. Detta framgår av Riksförsäkringsverkets (RFV) föreskrifter (1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. Denna gräns var tidigare sex månader men ändrades i samband med införandet av socialförsäkringslagen.

Vid bedömningen av om en person skall omfattas av SGI-skydd enligt RFV:s föreskrifter har före den 1 april 2002 personens avsikt kunnat vägas in. Det innebar att om en person hade uttalat en avsikt att göra ett längre förvärvsavbrott än tre månader kunde hans eller hennes SGI sänkas redan innan utgången av denna period. Olika tillämpningar av socialförsäkringslagens efterskyddstid och bestämmelsen i RFV:s föreskrifter kunde medföra att en person visserligen omfattades av den arbetsbaserade försäkringen men att han eller hon inte var berättigad till någon ersättning vid t.ex. sjukdom därför att SGI-skyddet hade upphört.

Från och med den 1 april 2002 har RFV ändrat sina föreskrifter i syfte att uppnå en ökad harmonisering mellan föreskrifterna och reglerna i socialförsäkringslagen. Den nya lydelsen innebär att SGIskyddet gäller vid förvärvsavbrott, helt eller delvis, under högst tre månader i följd oavsett om avsikten är att förvärvsavbrottet eller arbetstidsförkortningen skall pågå längre tid.

RFV har alltså genom ändringen i sina föreskrifter betonat att en person har ett generellt SGI-skydd under tre månader och att avsikten med förvärvsavbrottet saknar betydelse.

6.3 Individen fullgör sin totalförsvarsplikt

Skyddsbestämmelserna är tillämpliga på personer som fullgör sin totalförvarsplikt. Försäkringsskyddet hålls vilande och ersättningen beräknas enligt en s.k. värnplikts-SGI.

En individ som fullgör sin totalförvarsplikt har SGI-skydd enligt 3 kap. 5 § tredje stycket 6 lagen om allmän försäkring (AFL). Försäkringsskyddet hålls under denna tid vilande och aktiveras igen när förvärvsavbrottet upphör.

När det gäller vilken ersättning som betalas ut vid eventuellt sjukfall under den skyddade tiden så finns det, på motsvarande sätt som för studerande, ett system med s.k. värnplikts-SGI. Detta system tillämpas när en försäkrad genomgår en grundutbildning

som är längre än 60 dagar. Sjukpenning beräknas då på eventuella inkomster som en värnpliktig har vid sidan om värnpliktstjänstgöringen. Dessa bestämmelser framgår av 3 kap. 5 § fjärde och sjunde stycket AFL.

6.4 Förvärvsarbete efter 65 års ålder

Personer som är 65 år eller äldre kan under vissa omständigheter omfattas av SGI-skydd vid sjukdom.

Ett eventuellt SGI-skydd upphör normalt vid 65 års ålder. Personer som är 65 år eller äldre kan dock omfattas av SGI-skydd vid sjukdom. Detta framgår av 4 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. Om en förvärvsarbetande person som är 65 år eller äldre blir sjuk kan SGI fastställas på den inkomst som han eller hon har från arbete. Detta gäller under förutsättning att personen kan styrka att han eller hon skulle ha arbetat om inte sjukdomen förhindrat detta.

Det finns inte möjlighet att få något annat SGI-skydd än vid sjukdom för förvärvsarbetande personer som är 65 år eller äldre.

6.5 Biståndsarbete

Biståndsarbetare och medföljande familjemedlemmar kan under vissa omständigheter få tillbaka sin SGI vid återkomsten till Sverige.

För biståndsarbetare gäller ett särskilt SGI-skydd. Personer som enligt 2 kap. 4 och 6 §§ socialförsäkringslagen (1999:799) anses som bosatta i Sverige under utlandsvistelsen får vid återkomsten till Sverige tillbaka sin tidigare SGI. Detta framgår av 3 kap. 5 b § lagen om allmän försäkring.

En i Sverige bosatt person som lämnar landet för att arbeta för arbetsgivarens räkning skall fortsatt anses bosatt här, om han eller hon är anställd av – ett svenskt trossamfund eller ett organ som är knutet till ett

sådant samfund, eller – en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet.

Förutsättningen för att anses bosatt i Sverige är att utlandsvistelsen kan antas pågå som längst i fem år.

Bestämmelserna om biståndsarbetare omfattar även medföljande familjemedlemmar.

6.6 Arbetssökande efter en period med förtidspension/sjukbidrag

En person kan få tillbaka sin tidigare SGI om hans eller hennes förtidspension/sjukbidrag upphör eller minskar. Från och med 2003 ersätts förtidspension och sjukbidrag av aktivitetsersättning och sjukersättning.

I samband med att förtidspension eller sjukbidrag beviljas upphör också den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI).

Enligt bestämmelser i 3 kap. 5 c § lagen om allmän försäkring kan en person få tillbaka sin tidigare SGI om hans eller hennes förtidspension eller sjukbidrag upphör eller minskar. Detta gäller endast för tid före 65 år och till den del den försäkrade är arbetslös och beredd att anta erbjudet arbete i en sådan omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete. Om den tidigare SGI:n grundar sig på ett förvärvsarbete av större omfattning än som kan anses motsvara den försäkrades arbetsutbud när förtidspension/sjukbidrag upphör skall SGI:n anpassas till detta.

I detta sammanhang bör påpekas att nya regler införs från och med år 2003 för beräkning av ersättning vid långvarig eller varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. I korthet innebär reformeringen att de nuvarande förmånerna förtidspension och sjukbidrag ersätts av aktivitetsersättning för personer i åldrarna 19–29 år och sjukersättning för personer i åldrarna 30–64 år.

7 Grupper som hamnar utanför skyddssystemet

7.1 Inledning

Såsom tidigare framgått har skyddssystemet successivt utvidgats via framförallt praxis. Trots utvidgningen finns det i dag flera grupper som hamnar utanför skyddssystemet och diskussioner förs om huruvida de bör omfattas. Vissa grupper nämns särskilt i utredningens direktiv, nämligen personer som studerar med – postdoktorala stipendier, eller – utbildningsstöd från trygghetsråd/stiftelse.

I det följande redovisas närmare dessa gruppers specifika problem.

I utredningens uppdrag ingår också att särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för dels personer som på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid, dels personer som är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen (1991:900). Utredningen återkommer till dessa grupper i kommande slutbetänkande.

Självfallet är det inte bara nu nämnda grupper som hamnar utanför skyddssystemet. Även individer som inte uppfyller villkoren inom respektive skyddsgrupp hamnar utanför, t.ex. studerande som inte uppbär studiestöd eller doktorander som inte får utbildningsbidrag. Denna problematik behandlas närmare i kap. 8.4.

7.2 Postdoktorala studier

Postdoktorala studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med postdoktorala stipendier som inte beskattas. Inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses det näst intill obligatoriskt att åka på postdoktorala studier för att fortsätta sin karriär som forskare.

De forskare som åker utomlands för sådana studier – ca 350 årligen – missgynnas av nuvarande socialförsäkringssystem, bl.a. när det gäller SGI-skydd. Inom arbetslöshetsförsäkringen har i vissa fall postdoktorala studier inom landet bedömts som en överhoppningsbar tid.

För närvarande är det ca 1 800 forskare som årligen disputerar och får doktorsexamen. Av dessa går knappt 20 procent – ca 350 – vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala studier. Dessa studier utförs i regel utomlands och finansieras för flertalet med postdoktorala stipendier som inte beskattas. Vistelsen utomlands är normalt ca två år. Syftet med postdoktorala studier är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Inom framförallt medicin men även naturvetenskap anses det näst intill obligatoriskt att åka ut för postdoktorala studier för att fortsätta sin forskarkarriär.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Detta har inte minst framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I Sverige är ett antal icke-statliga organisationer de huvudsakliga finansiärerna för postdoktorala studier. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala studier. USA dominerar kraftigt som mottagarland följt av Storbritannien. Könsfördelningen är överlag jämn. Det råder betydande obalans mellan olika vetenskapsområden när det gäller tillgången till postdoktorala stipendier. Medicinare dominerar (ca häften) följt av naturvetare (ca en tredjedel).

Utredningen har i sin kartläggning träffat företrädare för bl.a. olika stipendiegivande organisationer och fackliga organisationer.

Enligt vad dessa har uppgivit missgynnas de forskare som åker utomlands av nuvarande socialförsäkringssystem, bl.a. när det gäller SGI-skydd. Enskilda personer som personligen har drabbats har också bekräftat detta.

Såsom framkommit i kapitel 3 omfattas studerande av SGIskydd om de studerar med studiestöd (inklusive vuxenstudiestöd och särskilt utbildningsbidrag), utbildningsbidrag för doktorander eller om studierna ligger inom eget yrkesområde. Detta framgår i lag och förordning. Regeringsrätten har i ett avgörande från 1998 (jfr RÅ 1998 ref 36) slagit fast att dessa bestämmelser skall tillämpas enligt sin ordalydelse. Enligt rätten kunde därför ett stipendium från ett privat bolag inte medföra att bestämmelserna om SGI-skydd blev tillämpliga.

En person som åker utomlands på ett postdoktoralt stipendium anses fortfarande bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år. Annars avregistreras han eller hon och omfattas därmed inte av de bosättningsbaserade förmånerna (jfr kap. 2.2). Möjligheten att få arbetsbaserade förmåner upphör i regel när efterskyddstiden på tre månader löpt ut. Om personen innan avresan inte hade någon anställning kan rätten att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen upphöra tidigare. Enligt vad utredningen har erfarit är det en liten grupp av det totala antalet postdoktorala stipendiater som drabbas negativt ur försäkringssynpunkt. De som drabbas är främst kvinnor i barnafödande ålder som inte uppfyller föräldraförsäkringens kvalifikationskrav.

En intressant jämförelse är hur postdoktorala studier bedöms i arbetslöshetsförsäkringen. Enligt 12 § lagen (1972:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) har sökande som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde haft förvärvsarbete i viss omfattning rätt till ersättning vid arbetslöshet. När ramtiden bestäms räknas inte den tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av vissa förhållanden som anges i 16 och 17 §§ ALF; tiden är ”överhoppningsbar”. Av 16 § ALF framgår att tid, då sökande varit förhindrad att arbeta på grund av avslutad heltidsutbildning som den sökande avslutat efter fyllda 25 år, är överhoppningsbar. Uppräkning av vilka orsaker som skall godtas är uttömmande. Regeringsrätten har (mål nr 3755–2000 och 3756–2000) konstaterat att postdoktoral verksamhet inom landet som finansierats med stipendium från Naturvetenskapliga forskningsrådet är att anse som överhoppningsbar tid. Kammarrätten i Stockholm har därefter funnit (mål nr 2471–2000) att postdoktoral

verksamhet som genomförts vid universitet i Portugal och finansierats med stipendium från det portugisiska ministeriet för vetenskap och teknologi, inte skall anses som överhoppningsbar tid. Kammarrättens dom är överklagad till Regeringsrätten.

7.3 Utbildningsstöd från trygghetsråd/stiftelse

Arbetstagare som är anställda i ett företag eller myndighet som har ett trygghetsavtal omfattas i regel av ett omställningsavtal. Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal och innebär att en arbetstagare som blivit uppsagd eller hotas av uppsägning på grund av arbetsbrist bl.a. kan få omställningsstöd i form av ekonomiskt bidrag till studier. Personen omfattas i dessa fall inte av SGI-skydd trots att trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde.

Omställnings- eller trygghetsavtal är kollektivavtal, som har syftet att ge arbetstagare som har sagts upp på grund av arbetsbrist, stöd i omställningen till ny försörjning. Detta sker genom ett aktivt omställningsarbete som kan påbörjas vid uppsägningstillfället eller i vissa fall tidigare. Avtalen ger också under vissa förutsättningar ekonomisk ersättning som komplement till den allmänna arbetslöshetsersättningen. Trygghetsråden administrerar och verkställer det stöd som skall utgå enligt omställningsavtalen.

Omställningsavtalen har träffats och finansieras av parter på arbetsmarknaden och fungerar som komplement till den generella arbetsmarknadspolitiken. Huvudregeln är att arbetstagare anställda i ett företag eller myndighet som är ansluten till ett trygghetsråd omfattas av ett omställningsavtal.

Verksamheten finansieras genom att omfattade företag betalar en avgift som beräknas som en procentuell andel av lönesumman. Procentsatsen varierar mellan de olika trygghetsråden. Trygghetsoch omställningsavtal finns för närvarande huvudsakligen för privattjänstemän och statligt anställda. Antalet arbetstagare som omfattas av sådana avtal är knappt en miljon.

Omställningsavtal saknas för huvuddelen av det privata LOområdet och för hela den kommunala arbetsmarknaden.

Inom det privata tjänstemannaområdet verkar Trygghetsrådet, som tillhandahåller olika former av omställningsstöd, medan

Trygghetsstiftelsen verkar inom det statliga området. Trygghetsstiftelsens verksamhet liknar Trygghetsrådets. Vissa skillnader finns dock, främst när det gäller den ekonomiska ersättningen.

Arbetstagare som omfattas av omställningsavtalet kan få två former av stöd. Omställningsstöd handlar om personlig rådgivning och vägledning mot ett nytt arbete eller mot start av en egen verksamhet. Omställningsstöd kan också ges i form av ett ekonomiskt bidrag till kompetensutveckling i form av utbildning eller praktik.

Den andra formen av stöd, avgångsersättning, är en inkomstutfyllnad och beräknas med utgångspunkt från den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Riktpunkten är att den arbetslöse skall få en ersättning som tillsammans med arbetslöshetsersättningen motsvarar 70 procent av den tidigare lönen. Trygghetsrådet erbjuder även kostnadsfri rekryteringsservice till företag som behöver anställa för kortare eller längre tid.

Till skillnad mot t.ex. en studerande som har studiestöd får en person inte ett SGI-skydd när han eller hon studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa. Eftersom han eller hon inte heller uppbär statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddsbestämmelserna vid studier. Detta gäller under förutsättning att villkoren inte är uppfyllda för studier inom eget yrkesområde. Enligt vad utredningen har erfarit från företrädare från olika trygghetsråd verkar dessa bestämmelser hämmande för speciellt äldre personer som av rädsla för att förlora sin SGI hellre avstår från en värdefull utbildning. Företrädarna påpekar också att Trygghetsråden enligt lag är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde.

Utredningen om omställningsavtal har haft regeringens uppdrag att kartlägga och belysa de omställnings- och trygghetsavtal som för närvarande finns på arbetsmarknaden och vilka effekter de har bl.a. för enskilda som har fått stöd, för berörda grupper av arbetstagare och arbetsgivare och ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningens slutsatser framgår i betänkandet (SOU 2002:59) Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda. En förteckning över befintliga omställningsavtal, deras avtalsparter, avgifter samt antal anställda som omfattas finns i bilaga 2 till nämnda betänkande.

Utredningen om omställningsavtal konstaterar att omställningsavtalen har positiva effekter. De som drabbas av uppsägningar får snabbt ett individ- och situationsanpassat stöd från trygghetsråden och lyckas i stor utsträckning få nya arbeten eller starta egna företag. Relativt många går vidare till längre utbildningar. Utredningen gör vidare bedömningen att de positiva effekterna av omställningsavtal i stort skulle bibehållas om en större del av arbetsmarknaden täcks av omställningsavtal. Omställningsavtal på de delar av arbetsmarknaden som i dag saknar sådana skulle enligt utredningen också få positiva fördelningspolitiska effekter. Nämnda utredning har föreslagit att utbildningsstöd från trygghetsråden bör behandlas som annat studiestöd i sjukpenninghänseende.

8 Problembeskrivning

8.1 Inledning

Skyddsbestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst (SGI) omfattade ursprungligen endast ett fåtal individer och var enhetliga för de individer som berördes. Det var en homogen grupp – arbetslösa – som ansågs ha kvar sin anknytning till förvärvslivet. Längre perioder av arbetslöshet var då relativt ovanligt. Antalet individer som omfattas av skyddsbestämmelserna har därefter successivt ökat och omfattar i dag inte bara arbetslösa utan också studerande, föräldralediga samt vissa övriga grupper. Samtidigt ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som i dag står utanför skyddssystemet, bl.a. de grupper som presenterats i föregående kapitel.

Utvecklingen har krävt upprepade anpassningar av SGIsystemet. Enligt vad utredningen har erfarit har dock dessa anpassningar inte föregåtts av någon konsekvensanalys av systemet i stort. Bestämmelserna har därför blivit både krångliga och svåra att tillämpa och administrera. Skyddet är inte längre enhetligt utan samhället har av olika skäl valt att behandla skyddssituationerna på olika sätt. I dag tillämpas tre principiella lösningar för att åstadkomma SGI-skydd. Att försäkringsskyddet ser olika ut innebär också att sättet att beräkna ersättningen vid ett eventuellt sjukfall under skyddad tid varierar(jfr kap. 2.7).

Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. Konsekvenser som på sikt riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkringssystemet. I detta kapitel försöker utredningen att identifiera de viktigaste orsakerna till dagens brister. Framställningen är indelad enligt följande underrubriker: – en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften,

Problembeskrivning SOU 2003:50

– en utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörj-

ningsstöd, – gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa, – regelverket är komplext och kräver stora administrativa

resurser.

8.2 En konflikt mellan olika politikområdens mål och syften

Inom skyddssystemet är det flera olika system och politikområden som ställs mot varandra. I denna samordning uppstår det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik. Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten.

Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvsaktiva som blir sjuka. Försäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen och arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Föräldraförsäkringens syfte är att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier. Inom familjepolitiken anses det viktigt att skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barnafödande. Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat. Försäkringen bygger på principen om ersättning för inkomstbortfall och arbetslinjen är en viktig utgångspunkt. Utbildningspolitikens syfte är att främja ett livslångt lärande. Studiestödsverksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller av funktionshinder.

De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är föräldraskap, arbetslöshet och studier. Detta innebär att olika system och politikområden ställs mot varandra. En person som omfattas av flera olika skyddsbestämmelserna rör sig mellan dessa system och problem kan därför uppstå på grund av att dessa system är uppbyggda med olika syften och mål. I denna samordning uppstår det en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik. De senaste årens renodling av systemen har ytterligare bidragit till detta.

De aktuella verksamhetsområdena är

– sjukförsäkringen – föräldraförsäkringen – arbetslöshetsförsäkringen – utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten.

Nedan beskrivs kortfattat inom vilka politikområden dessa verksamhetsområden ingår samt deras respektive mål och syften.

Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd till förvärvsaktiva

Sjukförsäkringen ingår i politikområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (utgiftsområde 10). Försäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från förvärvsarbete på grund av t.ex. sjukdom eller vård av barn. Försäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen, vilken anses vara en av grundbultarna i socialförsäkringen. I nuvarande sjukförsäkring innebär principen att ersättningen vid sjukdom är kopplad till den inkomst som personen har. Arbetslinjen är en annan viktig utgångspunkt, dvs. den enskildes arbetsförmåga skall tas till vara så långt som möjligt.

Sjukförsäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter och egenavgifter. För de förvärvsarbetande betalas löpande in avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas vid en annan tidpunkt. Avsikten är att såväl ersättning som finansiering skall vara relaterad till individernas förvärvsinkomster.

De senaste åren har det skett en kraftig ökning av antalet sjukskrivna. För att understryka vikten av att den negativa utvecklingen inom ohälsoområdet vänds har regeringen i sin budgetproposition för år 2003 (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 10) föreslagit ett nytt mål för politikområdet. Målet är att frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning skall – i förhållande till 2002 – halveras fram till 2008. Regeringen poängterar bl.a. att sjukförsäkringssystemet skall underlätta en snabb återgång i arbete.

Problembeskrivning SOU 2003:50

Föräldraförsäkringens syfte är att förena föräldraskap med förvärvsarbete och studier

Föräldraförsäkringen ingår som en del i politikområdet Ekonomiska familjepolitiken (utgiftsområde 12). Målet för denna är att inom ramen för den generella välfärden stödja barnfamiljerna och därmed minska de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Det anses också viktigt att skapa trygghet och gynnsamma förutsättningar för ett ökat barnafödande. Det familjeekonomiska stödet utformas så att barnfamiljerna skall få ett ökat handlingsutrymme och bl.a. bättre möjligheter att förena förvärvsarbete eller studier med föräldraskap.

I syfte att uppnå dessa mål inom familjepolitiken har föräldraförsäkringen varit föremål för flera förändringar de senaste åren, bl.a. har antalet dagar utökats, en femte förmånsnivå har införts och den lägsta ersättningsnivån har höjts för de föräldrar som har låg inkomst eller inte uppfyller kvalifikationsvillkoret inom försäkringen. Ytterligare förslag till regelförändring finns i regeringens budgetproposition för år 2003 (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 12). Regeringen föreslår att den grundnivå i föräldraförsäkringen som ersätter dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning (de första 180 dagarna) höjs från 120 kr till 150 kr per dag.

Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat

Arbetslöshetsförsäkringen ingår i politikområdet Arbetsmarknadspolitiken (utgiftsområde 13). Huvudinriktningen för arbetsmarknadspolitiken är en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt.

Arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring vid arbetslöshet och syftet är att underlätta omställningen från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning lämnas vid arbetslöshet som kompensation för inkomstbortfall eller som grundbelopp. Ett grundläggande villkor för ersättning är att den arbetslöse aktivt söker nytt arbete. I de arbetsmarknadspolitiska programmen lämnas aktivitetsstöd till deltagarna eller skattereduktion alternativt bidrag till arbetsgivaren.

Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen har de senaste åren förändrats för att effektivisera sökprocessen och för att stärka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring samt

för att bryta rundgången mellan öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program. Regeringen aviserar i sin budgetproposition för år 2003 (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 13) att den avser att under hösten 2002 eller våren 2003 återkomma till riksdagen med förslag om ytterligare insatser för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Syftet är att fullfölja intentionerna bakom de förändringar som har gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen samt genom införandet av aktivitetsgarantin.

Utbildningspolitikens syfte är att främja ett livslångt lärande

Utbildningspolitiken ingår i politikområde Utbildningspolitik (utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning). Målet är att Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Under senare år har också en kraftig utbyggnad av den grundläggande högskoleutbildningen bidragit till att fler studenter har fått tillträde till högre utbildning. Regeringen vill bl.a. ge fler människor möjlighet att skaffa sig en utbildning. Målet är att hälften av en årskull skall ha påbörjat högskolestudier vid 25 års ålder. Den 1 januari 2003 införs också ett nytt rekryteringsbidrag vid vuxenstudier. Syftet är att rekryteringsbidraget, som är ett särskilt förmånligt ekonomiskt bidrag, skall locka svårrekryterade grupper till studier.

Studiestödsverksamheten ingår också i politikområde Utbildningspolitik (utgiftsområde 15 Studiestöd). Verksamheten skall bidra till att personer kan studera utan att begränsas av sina ekonomiska resurser eller av funktionshinder. Studerande på gymnasienivå och eftergymnasial nivå får årligen ca 19 miljarder i form av statliga bidrag och räntesubventioner.

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen har stora likheter. Några större likheter mellan sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen finns däremot inte. Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten.

Problembeskrivning SOU 2003:50

8.3 En utveckling från inkomstbortfallsförsäkring mot försörjningsstöd

Det finns inte någon tidsgräns för hur länge en person kan omfattas av SGI-skydd, vilket kan medföra en svag anknytningen till ett faktiskt inkomstbortfall. Vidare kan en arbetslös överkompenseras vid sjukdom eftersom det inte finns något krav på att han eller hon skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning för att omfattas av skyddsbestämmelserna. Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som motsvarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersättningstak.

SGI-reglerna framstår mer som en försörjningsgaranti och inte som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Sambandet mellan avgift-förmån blir allt svagare.

Dagens möjligheter att behålla ett sjukpenningskydd en lång tid efter senaste faktiska förvärvsinkomst medför att anknytningen till ett inkomstbortfall kan vara svag. Det är inte ovanligt att en individ som har kvalificerat sig för en SGI därefter gör förvärvsavbrott av flera olika orsaker. Han eller hon kan kombinera studier, arbetslöshet, föräldraskap etc. under flera år. Någon tidsgräns för hur länge man kan omfattas av SGI-skydd finns inte och den så kallade SGI-kedjan tenderar i vissa fall att bli allt längre. Detta kan medföra att den enskilde överkompenseras vid sjukdom under skyddad tid eftersom han eller hon kan få ersättning som grundar sig på en SGI och ett förvärvsarbete som ligger flera år tillbaka i tiden.

Överkompensation kan också inträffa om en arbetslös individ blir sjuk. För att omfattas av SGI-skydd vid arbetslöshet krävs – såsom framgått av tidigare avsnitt – av en arbetslös person att han eller hon är aktivt arbetssökande och är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Något krav på att tillhöra en arbetslöshetskassa eller vara berättigad till arbetslöshetsersättning finns däremot inte. Den som är arbetslös, men som tidigare har förvärvsarbetat, kan således ha rätt till ersättning från socialförsäkringen (t.ex. sjukeller föräldrapenning) utan att under arbetslösheten vara berättigad till arbetslöshetsersättning. Det innebär att den arbetslöse vid sjukdom ersätts för utebliven inkomst trots att han eller hon kanske inte har något inkomstbortfall.

Även en arbetslös som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få en högre ersättning än som motsvarar inkomstbortfallet vid sjukskrivning på grund av att de skilda systemen har olika ersättningstak. Det högre ersättningstaket inom sjukförsäkringen innebär att det kan finnas ekonomiska incitament att uppbära sjukpenning i stället för att aktivt söka arbete.

Sammantaget medför allt längre SGI-kedjor och ersättning vid sjukskrivning under arbetslöshet att inkomstbortfallsprincipen urholkas allt mer, principen förlorar i betydelse. SGI-reglerna framstår mer som en försörjningsgaranti och inte som en försäkring för faktiskt inkomstbortfall. Det sker successivt en ökning av antalet försäkrade som inte generar avgifter till systemet. Utredningen kan konstatera att sambandet mellan avgift-förmån därmed blir allt svagare.

I detta sammanhang kan också påpekas att SGI-systemet har kritiserats från flera håll under 1990-talet bl.a. för att kvalifikationskraven för SGI har ansetts vara alltför lågt ställda. Enligt kritik från Riksrevisionsverket medför de låga kvalifikationsvillkoren att en person relativt enkelt kan få inträde i sjukförsäkringen och sedan via skyddsreglerna stanna kvar under en lång period trots att han eller hon inte längre har ett förvärvsarbete. Detta bidrar till att ge sjukförsäkringen en räckvidd som sträcker sig utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Kvalifikationsvillkoren för SGI ingår dock inte i utredningens uppdrag.

8.4 Gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa

Det finns flera grupper som hamnar utanför skyddssystemet och som upplever detta som djupt orättvist. Som exempel kan nämnas personer som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse eller som studerar med postdoktorala stipendier. Andra grupper som hamnar utanför skyddssystemet är studerande som inte uppbär studiestöd och doktorander som inte uppbär utbildningsbidrag.

Även för personer som omfattas av skyddsbestämmelserna finns det gränsdragningar som gör att vissa faller utanför på ett till synes omotiverat sätt, t.ex. studerande som inte får fortlöpande utbetalning av sina studiemedel. Kravet på en obruten SGI-kedja kan också medföra att en person på ett godtyckligt

Problembeskrivning SOU 2003:50

sätt tappar sitt skydd, trots att han eller hon kanske under många år har genererat avgifter till systemet.

Det ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från fler grupper som i dag står utanför skyddssystemet. De gränsdragningar som finns i dag upplevs som både orättvisa och godtyckliga. Detta är ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar på sikt att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkringssystemet.

De skyddsvärda grupperna har visserligen successivt utvidgats de senaste åren. Ändå finns det i dag flera grupper som hamnar utanför systemet. Några grupper nämns särskilt i utredningens direktiv och har redovisats i föregående kapitel, t.ex. arbetstagare som har blivit uppsagda på grund av arbetsbrist och som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse. Dessa personer omfattas inte av de nuvarande skyddsbestämmelserna. Eftersom individen inte får statligt stöd i form av studiestöd gäller inte skyddet vid studier. Även om personen i grunden är arbetslös betraktas han eller hon under studietiden som studerande och omfattas därför inte heller av de skyddsregler som gäller för arbetslösa. Detta upplevs som djupt orättvist av de berörda personerna. Enligt vad utredningen har erfarit har bestämmelserna en hämmande effekt för framförallt äldre personer som, av rädsla för att förlora sin SGI, hellre avstår från en värdefull utbildning. Utredningen kan också konstatera att det även i dessa fall saknas ett samband mellan avgifter och förmåner. Företrädare för trygghetsråden har nämligen uppgivit att de är skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som betalas ut och att ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde.

En annan grupp som hamnar utanför skyddssystemet är de forskare som åker utomlands på s.k. postdoktorala stipendier. Utredningen kan konstatera att dessa personer därmed får olika signaler från statsmakterna. Å ena sidan uppmuntras i olika sammanhang den internationella rörligheten bland forskare. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Inom medicin och naturvetenskap är det dessutom näst intill obligatoriskt att åka ut på sådana studier för att fortsätta sin forskarkarriär. Å andra sidan anses dessa personer få klara sig utan ett godtagbart samhällsskydd när de kommer tillbaka till Sverige. Utredningen har erfarit att det är en liten grupp som drabbas men att det framförallt gäller kvinnor i barnafödande ålder. Att exkludera dessa personer är

därför inte bara ett problem ur rättvisesynpunkt utan också ett jämställdhetsproblem.

Utöver de grupper som nämns i utredningens direktiv vill utredningen också peka på hur olika studerande behandlas inom skyddssystemet. För närvarande studerar ca 150 000 personer vid högskolor och universitet utan studiestöd. Dessa personer omfattas inte av skyddsbestämmelserna, såvida de inte uppfyller kriterierna för studier inom eget yrkesområde. Denna gränsdragning kan upplevas som både orättvis och svår att motivera för personer som av olika skäl väljer att studera utan studiestöd. Speciellt som det livslånga lärandet uppmuntras i olika sammanhang. Kravet på studiestöd för att omfattas av SGI-skydd drabbar också vissa doktorander negativt. Oavsett vilka likheter respektive olikheter som finns bland doktorander så är det ur skyddssynpunkt enbart intressant huruvida de erhåller statligt stöd eller ej. Doktorander som får sådant stöd i form av utbildningsbidrag får behålla sitt sjukpenningskydd. Doktorander som finansierar sin forskning med stipendier omfattas däremot inte av skyddsbestämmelserna.

Även för studerande som omfattas av skyddsbestämmelserna finns det vissa gränsdragningar som kan upplevas som både godtyckliga och orättvisa. SGI-skydd föreligger så länge den studerande uppbär studiemedel, oavsett om det är i en omfattning som svarar mot studietakten. En studerande som studerar heltid men uppbär halvt studiemedel får således sin SGI skyddad så länge han eller hon får löpande utbetalning av sina studiemedel. Väljer han eller hon däremot att uppbära studiemedel endast under vissa veckor av en termin, t.ex. i början eller slutet av en termin, anses det föreligga ett avbrott i den s.k. SGI-kedjan. Enligt RFV:s Vägledning Nr 2002:4 Sjukpenninggrundande inkomst medför den nu beskrivna situationen att den studerande i regel tappar sitt SGIskydd från och med den första dagen han eller hon inte längre uppbär studiemedel. Dessa konsekvenser motverkar ett flexibelt användande av studiestöd för personer som kanske har en lång studietid framför sig.

Vidare kan kravet på en obruten SGI-kedja medföra att en person på ett godtyckligt sätt, ofta utan egen vetskap, förlorar sitt skydd trots att han eller hon kanske har arbetat under många år och därmed genererat avgifter till systemet. Samtidigt kan en annan person behålla sitt skydd under lång period även om han eller hon inte har förvärvsarbetat under många år.

Problembeskrivning SOU 2003:50

Sammantaget konstaterar utredningen att det ställs krav om att få tillhöra den skyddade kretsen från alltfler grupper som i dag står utanför skyddssystemet. De gränsdragningar som finns i dag upplevs som både orättvisa och godtyckliga. Detta anser utredningen vara ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar på sikt att undergräva medborgarnas förtroende för hela sjukförsäkringssystemet.

8.5 Regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser

Många etappvisa ändringar har bidragit till att skyddssystemet har blivit svårt att både överblicka och tillämpa. Reglernas komplexitet medför att det är svårt att förutse för både handläggaren och den enskilde individen. Komplexiteten medför vidare svårigheter att uppnå en likformig tillämpning och kan därför ses som ett allmänt rättssäkerhetsproblem.

De olika skyddssituationerna regleras på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Denna reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna för SGI-skydd bidrar till ett svårgenomträngligt system och försvårar en enhetlig tillämpning. Skyddssystemet medför att försäkringskassorna får lägga ned stora administrativa resurser i dessa ärenden.

Många etappvisa ändringar har bidragit till ett komplext system

Skyddssystemet har under årens lopp varit föremål för många etappvis ändringar. I samband med dessa ändringar har det inte skett någon översyn av strukturen för systemet. Detta har bl.a. medfört att systemet har blivit svårt att överblicka, förutse och tillämpa.

Rätten att i vissa fall få behålla sitt sjukpenningskydd trots att man inte förvärvsarbetar innebär att många regler skall samverka. Det är då av stor vikt att handläggaren på försäkringskassan är kunnig och har erfarenhet av dessa regler. Han eller hon måste också ha god kunskap om när reglerna ändrades och vad det innebar för SGI-skyddet. Detta gäller inte minst när den s.k. SGI-

kedjan är flera år gammal, dvs. där den enskilde individen varvat förvärvsarbete med studier, arbetslöshet, föräldraledighet etc.

Reglernas komplexitet medför att det är svårt att förutse för både handläggaren och den enskilde individen. Komplexiteten kan också medföra svårigheter att uppnå en likformig tillämpning. Exempelvis görs det – enligt vad utredningen har erfarit – olika tolkningar av huruvida utbildningsstöd från Trygghetsråd etc. skall omfattas av SGI-skydd eller inte. Utredningen anser därför att komplexiteten i regelverket kan ses som ett allmänt rättssäkerhetsproblem.

Problemet med en likformig tillämpning av regelverket kommer dessutom att öka när en mycket stor grupp handläggare på försäkringskassorna går i pension under de kommande åren. De delar av regelverket som innebär att handläggaren måste utreda situationer som inträffat under en lång tidsperiod – och där reglerna under denna tidsperiod har ändrats flera gånger – är i dag mycket svåra att överblicka för en handläggare utan lång erfarenhet. Risken för fel i handläggningen blir därför stor i dessa ärenden om de handläggs av oerfaren personal.

Reglering på olika nivåer bidrar till komplexiteten

Som framgått i kapitel 2.6 regleras de olika skyddssituationerna för närvarande utan någon inbördes ordning på olika nivåer; lag, förordning, föreskrift och praxis. Det innebär att för olika situationer – och ibland även för likartade – kan det variera om det är riksdag, regering eller myndighet (Riksförsäkringsverket) som förfogar över dels ramen, dels grunderna för SGI-skyddet.

I nedanstående skiss ges en översiktlig bild på hur regleringen av skyddsbestämmelserna ser ut idag när det gäller respektive skyddssituation. Skillnad görs mellan var ramen respektive grunderna för skyddet regleras.

Problembeskrivning SOU 2003:50

SGI-skydd Lag Förordning Föreskrift Annat

Studier med studiestöd (inkl. Ram Grunderna vuxenstudiestöd) Särskilt utbildningsbidrag Ram Grunderna Utb.bidrag för doktorander Ram Grunderna Studier inom eget yrkesomr. Ram Grunderna Arbetslös, aktivitetsstöd Ram, grund Arbetslös, arb.mark.förf. Ram Grunderna Graviditet Ram, grund Vård av barn max 1 år Ram, grund Vård av barn äldre än 1 år Praxis Förvärvsavbrott 3 mån Ram, grund Totalförsvarsplikt Ram, grund Förvärvsarbete efter 65 år Ram, grund Biståndsarbete Ram, grund Arbetssökande efter ftp, Ram, grund sjukbidrag

SGI-skydd vid studier och arbetslöshet är uppbyggt på liknande sätt, dvs. ramen anges i lag (lagen om allmän försäkring) medan regeringen förfogar över grunderna i en förordning. Ett undantag är skyddet för arbetslösa som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd. Detta skydd regleras nämligen i lag både beträffande ram och grund. SGI-skydd vid graviditet och vård av barn som inte är äldre än ett år framgår av lag. Däremot är SGIskydd vid vård av barn som är äldre än ett år, om föräldern får föräldrapenning som motsvarar minskningen i arbetstiden, inte lagreglerat utan detta framgår av praxis. När det gäller övriga skyddssituationer är dessa reglerade dels i RFV:s föreskrifter, dels i lag.

I detta sammanhang bör också upprepas vad som gäller vid sjukdom och rehabilitering. Utredningen har i kap. 2.8 konstaterat att det är självklart att den enskilde individen i dessa fall omfattas av SGI-skydd. Skyddet framgår här av RFV:s föreskrifter. SGIskydd inträder också i vissa fall när individen får livränta i samband med rehabilitering. Detta skydd framgår av lag.

Reglering på olika nivåer med olika beslutsfattare som förfogar över ramen respektive grunderna, bidrar enligt utredningens mening till att systemet är både omfattande och svårgenomträngligt. Att reglerna finns i flera olika former gör det oöver-

skådligt och ställer stora krav på handläggare och berörda individer. Därmed försvåras en enhetlig tillämpning.

Systemet kräver stora administrativa resurser

Försäkringskassorna fattar årligen närmare 1,5 miljoner beslut om sjukpenninggrundande inkomst. Enligt uppgifter från en förstudie som Riksförsäkringsverket har gjort är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggningen. Av dessa används minst 300 i samband med fördjupade SGI-utredningar. Dessa fördjupade utredningar avser ca 25 procent av den totala volymen SGIärenden.

Bland de 25 procent som kräver 75 procent av handläggningstiden är grupperna arbetslösa och egenföretagare kraftigt överrepresenterade. Den enskilt största orsaken till detta är regelverkets utformning. Såsom framgått ovan ställer komplexiteten i flera fall stora krav på handläggarna i samband med utredning av SGIskyddad tid, inte minst när det gäller de allt längre SGI-kedjorna.

Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det är rimligt att – inom ramen för ett generellt system – lägga ned så stora administrativa resurser i enskilda ärenden.

9 En ny försäkringsstruktur?

9.1 Utredningens uppdrag

Utredningens huvudsakliga uppgift är att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskilda individens rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen skall lämna ett huvudalternativ men det finns inget hinder att föreslå alternativa lösningar.

Enligt utredningens mening står vi inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningsskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om.

Syftet med delrapporten är att – via främst remissbehandling – stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. I delrapporten pekas därför på olika strukturella och principiella lösningar. Mot bakgrund av bl.a. remissvaren kommer utredningen i sitt slutbetänkande att föreslå ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I slutbetänkandet kommer också att redovisas övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag.

Av utredningens direktiv framgår följande:

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om

skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall

vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en

väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och

därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall

vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas.

Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla

SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs.

Utredningens huvudsakliga uppgift är alltså att först göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och därefter föreslå vilka grundläggande principer som skall gälla för den enskilda individens rätt att behålla SGI under tid då han eller hon inte förvärvsarbetar. Utredningen skall föreslå ett huvudalternativ men det finns inget hinder att föreslå alternativa lösningar.

Utredningen kan utifrån probleminventeringen i föregående kapitel konstatera att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan slutlig ställning tas till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar vill utredningen genom denna delrapport stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapporten innehåller därför dels en analys och probleminventering av dagen skyddsbestämmelser, dels olika strukturella och principiella lösningar. Via bl.a. en remissbehandling är det utredningens förhoppning att det kommer in många värdefulla kommentarer och synpunkter som kan bidra till en allsidig belysning inför det fortsatta arbetet med slutbetänkandet. Utredningen vill dock betona att delrapporten inte innehåller några uttömmande förslag till lösningar.

I kommande slutbetänkande kommer alltså att presenteras ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Utredningen kommer också att redogöra för övriga frågor som ingår i uppdraget, bl.a. rätten att följa löneutvecklingen under pågående ersättningsfall. Enligt direktiven skall särskilt uppmärksammas regelsystemets effekter för vissa personer som – på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid, – tar emot ersättning från trygghetsråd, – får s.k. postdoktorala stipendier eller – är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

Några av dessa grupper, som idag hamnar utför skyddssystemet, har presenterats närmare i kap. 7, där också deras specifika problematik redovisats. När utredningen i de kommande kapitlen presenterar olika strukturella och principiella lösningar, kommer

där också delvis att beröras effekterna för vissa grupper. Någon samlad analys av de föreslagna lösningarnas effekter kommer dock inte att lämnas förrän i slutbetänkandet.

9.2 Möjligheterna att justera nuvarande system är uttömda

Möjligheterna till ytterligare justeringar av nuvarande system är uttömda. En utvidgning av skyddsgrupperna riskerar på sikt att hota sjukförsäkringssystemets legitimitet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer att försvagas ännu mer.

Ytterligare justeringar är inte heller förenligt med direktivens krav på en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa.

I föregående kapitel har identifierats de viktigaste bristerna med dagens skyddssystem. Utredningen konstaterar bl.a. att nuvarande gränsdragningar innebär att flera grupper hamnar utanför systemet. Gränsdragningarna inom skyddssystemet upplevs dessutom som både godtyckliga och orättvisa, vilket är ett allvarligt problem ur rättvisesynpunkt och riskerar på sikt att hota sjukförsäkringssystemets legitimitet.

Frågan är då hur man skall komma till rätta med de redovisade bristerna. Utredningen kan här konstatera att vi står inför ett vägval. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Utredningen har övervägt det första alternativet, dvs. att bygga ut systemet, men bedömer att ytterligare justeringar inte är en framkomlig väg. Hittills har systemet lappats och lagats, vilket har bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Systemet har – utöver att det uppfattas som orättvist – dessutom blivit komplext och kräver stora administrativa resurser. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Sambandet mellan avgift-förmån kommer att försvagas ytterligare. Trycket blir också större att i framtiden ta in ännu fler grupper. Risken är uppenbar att systemet blir än mer svårgenomträngligt och komplext.

Ytterligare justeringar är inte heller förenliga med de krav som ställs i utredningens direktiv. Enligt dessa krav – som framgår inledningsvis i detta kapitel – skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Vidare skall administrationen vara enkel och undantag bör så långt som möjligt undvikas.

Utredningen finner sammantaget att möjligheterna till ytterligare justeringar av nuvarande system är uttömda. Skyddssystemet har spelat ut sin funktion i sin nuvarande form. I stället ligger det närmare till hands att överväga det andra alternativet, dvs. att konstruera om sjukpenningskyddet. I detta sammanhang bör övervägas dels om nuvarande försäkringsstruktur är ändamålsenlig, dels vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom. Innan utredningen redovisar olika tänkbara försäkringskonstruktioner och principiella lösningar resoneras i nästa avsnitt kring SGI:s roll som gemensam beräkningsgrund för olika inkomstersättningar.

9.3 SGI har spelat ut sin roll som gemensam beräkningsgrund för olika förmåner

SGI användes ursprungligen som underlag för beräkning av sjukpenning. Användningsområdet har successivt utvidgats, bl.a. för att SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. Med tiden har vissa förmånsslag, främst föräldrapenning, kommit att ändras i grunden. Vidare har inkomstregistreringen i praktiken avskaffats. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam beräkningsgrund för olika förmåner.

SGI användes ursprungligen endast som underlag för beräkning av sjukpenning. Detta beräkningsunderlag fastställdes då i en särskild process som var föremål för regelbundna omprövningar. SGI hade fördelen att vara både tillförlitlig och aktuell. Det fanns därför uppenbara fördelar med att använda resultatet av denna inkomstregistrering även för andra förmånsslag som syftade till att ersätta ett inkomstbortfall. Dessa fördelar medförde så småningom att användningsområdet utökades så att SGI användes som underlag för beräkning av bl.a. föräldrapenning, värnpliktsersättning, smitt-

bärarersättning och även för arbetsskadelivränta. I kapitel 2.5 redovisas vilka förmåner som styrs av SGI.

Med tiden har dock skillnaderna i de behov som skall täckas kommit att framstå som mer betydande än likheterna. Vissa förmånsslag – främst föräldrapenningen – har också ändrats i grunden. Medan sjukpenningen är avsedd att täcka risken för inkomstbortfall vid en kortare sjukdomsperiod utgör föräldrapenning ett ekonomiskt stöd vid föräldraskap och är numera avsett att användas med stor flexibilitet. SGI har således kommit att läggas till grund för ersättningar som kan betalas ut vid tider som ligger långt ifrån den aktuella inkomsten och under förhållanden som inte har någon likhet med dem som sjukpenningen avser att kompensera.

Till detta kommer att inkomstregistreringen i praktiken har avskaffats. Lagstiftningen innehåller visserligen fortfarande ett regelsystem för fastställande av SGI, men avsikten är numera att inkomstberäkningen skall göras i samband med att den enskilde ställer krav på ersättning. SGI kan därmed sägas ha spelat ut sin nuvarande roll som gemensam grund för beräkning av inkomstersättningar. Däremot bedömer utredningen att den fortfarande kan ha kvar sin funktion som ersättningsunderlag vid beräkning av i första hand sjukpenning.

Utredningen anser mot denna bakgrund att tiden är mogen för att skapa skilda konstruktioner för de olika förmånsslag som i dag vilar på SGI-systemet. Detta utvecklas närmare i nästa avsnitt.

9.4 Tre skilda försäkringsstrukturer

En naturlig skiljelinje vid skapandet av skilda försäkringsstrukturer är om ersättningen avser en korttidsfrånvaro eller mer långsiktiga ersättningsbehov. De olika förmånerna som idag styrs av SGI bör delas in enligt följande försäkringsstruktur: – ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro – ersättning vid graviditet och föräldraledighet – ersättning vid arbetsskada.

Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) utgör idag beräkningsgrunden för följande förmåner: – sjukpenning – rehabiliteringspenning – föräldrapenning – tillfällig föräldrapenning – havandeskapspenning – närståendepenning – smittbärarpenning – dagpenning inom totalförsvaret – livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Om man skall skapa skilda konstruktioner för de olika förmånsslagen bör man fråga sig vilket syfte de olika ersättningarna har. En naturlig skiljelinje i detta sammanhang är enligt utredningens mening om ersättningen avser en korttidsfrånvaro eller om det handlar om mer långsiktiga ersättningsbehov.

Utifrån dessa utgångspunkter anser utredningen att de olika förmånerna bör delas in i följande försäkringsstrukturer: – ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro – ersättning vid graviditet och föräldraledighet – ersättning vid arbetsskada.

Ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

Som framgår av tidigare redovisning har SGI-systemet främst skapats som beräkningsunderlag för ersättningar som betalas ut under kort tid. Utredningen anser att SGI-beräkningen bör frikopplas från föräldrapenningen och livränteberäkningen vid arbetsskada. Detta innebär att SGI inte längre kommer att användas som beräkningsgrund vid mer långsiktiga ersättningsbehov. Därmed återgår vi till det ursprungliga systemet, nämligen att SGI enbart används som beräkningsunderlag för sjukpenning och annan ersättning vid korttidsfrånvaro. Enligt detta förslag kommer SGI framdeles att styra följande förmåner: – sjukpenning – rehabiliteringspenning – havandeskapspenning – tillfällig föräldrapenning

– närståendepenning – smittbärarpenning – dagpenning inom totalförsvaret.

Utifrån den nu definierade försäkringsstrukturen bör man överväga vilka principer som skall styra rätten till ersättning under sjukdom. I kapitel 12 presenterar utredningen tre grundläggande modeller eller principiella lösningar som är möjliga när det gäller det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. I anslutning till varje princip försöker utredningen – på en övergripande nivå – att uppskatta effekterna för de olika kategorier av försäkrade som i dag omfattas av försäkringsskydd, bl.a. arbetslösa och studerande. Utredningen pekar också på dels en tänkbar lösning som tillgodoser majoritetens behov av en väl fungerande försäkring, dels en speciallösning för studerande.

Ersättning vid graviditet och föräldraledighet

Föräldraförsäkringen ingår som en del i den ekonomiska familjepolitiken. Målet för denna är såsom framgått i kap. 8.2 att inom ramen för den generella välfärden stödja barnfamiljerna och därmed minska de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Det familjeekonomiska stödet utformas så att barnfamiljerna skall få ett ökat handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Föräldraförsäkringen syftar till att ge båda föräldrarna möjlighet att förena förvärvsarbete eller studier med föräldraskap. Någon likhet med målet för politikområdet för ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp finns inte.

Av central betydelse är att föräldraförsäkringen medger stor flexibilitet för föräldrarna att anpassa sina uttag av förmånerna efter familjens behov. Efter reformer på föräldraförsäkringens område under 1980- och 1990-talen har föräldrar numera möjligheter att fritt disponera uttaget av föräldrapenning i samband med barns födelse under barnets första åtta år. Därigenom har denna del av föräldraförsäkringen kommit att i grunden skilja sig från andra inkomstersättningar. Ersättningen betalas ut enligt olika nivåer som är kopplade till om de blivande föräldrarna har kvalificerat sig genom inkomst av arbete. Kravet på en kvalifikationstid om 240 dagar gör också att försäkringen har karaktären av en intjänad

förmån. Kraven för en inkomstbaserad föräldrapenning är högre ställda än för en inkomstbaserad sjukpenning.

Utredningen konstaterar således att föräldraförsäkringen innehåller viktiga avvikelser från SGI-systemets beräkningsregler. Det finns därför starka skäl för att skapa ett fristående system för den nuvarande föräldrapenningen. Det finns en mängd fördelar med en sådan ordning. Den främsta fördelen är att det går att skapa ett system som gynnar ökat barnafödande utan att det i sin tur påverkar sjukförsäkringen.

Hur ett sådant system skulle kunna se ut utvecklas närmare i nästa kapitel.

När det gäller tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning anser utredningen att dessa förmåner även fortsättningsvis kan kopplas till sjukpenningförsäkringen. Anledningen är att dessa förmåner, i likhet med sjukpenning, avser korttidsfrånvaro som är oförutsedd.

Ersättning vid arbetsskada

Valet av SGI som underlag för beräkning av livränta motiverades vid arbetsskadeförsäkringens tillkomst 1977 med att samma inkomstunderlag borde ligga till grund för både sjukpenning och livränta. Detta kan jämföras med att inkomstunderlagen för sjukpenning och förtidspension har olika konstruktioner.

Ersättning vid arbetsskada betalas i princip endast ut som livränta. Livränta beräknas på ett livränteunderlag, som för den som är sjukpenningförsäkrad enligt 3 kap. lagen om allmän försäkring utgörs av hans eller hennes SGI vid den tidpunkt från vilken livräntan skall betalas ut, eller den inkomst som då skulle ha utgjort SGI. Vid denna beräkning bortses från de förändringar som bl.a. gäller skattepliktiga förmåner och som infördes den 1 januari 1997 för SGI-systemet i övrigt. I allt annat följer beräkningen av livränteunderlaget reglerna för SGI.

Administrativt innebär livränteberäkningen att inkomsten måste bestämmas med hänsyn till de avvikelser som livränteunderlaget uppvisar i förhållande till SGI. Genom att skapa en särskild regel för beräkning av livränta kan vi få en bättre anpassning till den faktiska inkomstförlusten i livräntesituationen än den som SGIberäkningen medger. Mot denna bakgrund anser utredningen att

även livränteberäkningen vid arbetsskada bör frikopplas från SGIsystemet.

I kap. 11 presenteras en utförligare beskrivning av vad som kan uppnås med en särskild regel för livränteberäkning vid arbetsskada.

10 En fristående föräldraförsäkring

En fristående föräldraförsäkring skapar större utrymme att införa regler som stimulerar till ett ökat barnafödande. Utredningen bedömer att ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen.

En till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts följa med föräldern genom åren fram till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret. Dagarna kan förläggas när som helst under perioden. Kvalifikationstiden på 240 dagar kvarstår. Föräldern kan under perioden kvalificera sig för en högre nivå.

Innehållet i en fristående föräldraförsäkring bestäms av vilken familjepolitik man vill föra. Det går att överväga ett generösare system med t.ex. lägre kvalifikationskrav.

Inledning

I utredningens uppdrag ligger visserligen inte att utforma ett nytt regelsystem inom den ekonomiska familjepolitiken. I samband med översynen av den nuvarande försäkringsstrukturen har dock kunnat konstateras att den inte längre fyller sin funktion. I stället bör tre skilda försäkringskonstruktioner skapas. Enligt utredningens förslag till lösning finns det flera fördelar med att det skapas ett fristående system för den nuvarande föräldraförsäkringen. Ett sådant system kan också införas utan alltför många avvikelser från nuvarande system. I detta kapitel redogörs därför först för nuvarande regler och därefter för ett fristående system som anknyter till dessa regler. Avslutningsvis resonerar

utredningen kring andra lösningar som kan övervägas när det gäller innehållet i en fristående föräldraförsäkring.

Nuvarande regler

Bestämmelserna om föräldrapenning finns i 4 kap. lagen om allmän försäkring. Enligt nuvarande regler har föräldrar tillsammans rätt till 480 dagar per barn när ett barn föds eller adopteras. Om barnet är fött före den 1 januari 2002 gäller dock i viss mån andra regler. Vid gemensam vårdnad har varje förälder rätt till hälften av det totala antalet dagar. En förälder kan avstå sina föräldrapenningdagar till den andra med undantag av 60 dagar. Dagarna med föräldrapenning kan tas ut tills barnet har fyllt åtta år eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret.

Ersättningen betalas ut enligt olika nivåer. Vissa nivåer är kopplade till att de blivande föräldrarna har kvalificerat sig genom inkomst av arbete. För 390 av dagarna betalas föräldrapenningen enligt sjukpenningnivån. Ersättningen är 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten, dock lägst 120 kr per dag. En förutsättning för att få ersättning enligt sjukpenningnivån under de första 180 dagarna är att föräldern har varit försäkrad för en sjukpenning som är högre än ett belopp om 60 kr i minst 240 dagar i följd före barnets födelse (eller den beräknade tidpunkten för födelsen). I annat fall betalas föräldrapenning med 120 kr per dag, s.k. grundnivå, för de första 180 dagarna. Under 90 dagar får föräldern ersättning med 60 kr per dag. Dessa dagar kallas lägstanivådagar (tidigare garantidagar).

Skyddstiderna i SGI-systemet ligger som en integrerad del i föräldraförsäkringen. I kapitel 5 har redovisats vilken rätt till sjukpenningskydd som finns vid graviditet och vård av barn. Utöver det skyddet finns det också en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning som gäller från det att barnet har fyllt ett år och fram till barnets tvåårsdag. Den särskilda beräkningsgrunden innebär följande. Om en förälders SGI sänks när barnet fyllt ett år har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Reglerna om särskild beräkningsgrund är tillämpbara även i de fall en försäkrad efter barnets ettårsdag påbörjat ett nytt stadigvarande arbete med lägre inkomst.

Andra situationer där den särskilda beräkningsgrunden skall användas är om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha uppnått ett år och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern under denna tid, även föräldrapenning som avser ett äldre barn.

Enligt uppgifter från Riksförsäkringsverket hade i september år 2002 ca 89 procent tagit ut merparten av föräldrapenningdagarna före barnets tvåårsdag.

Ett fristående system utan alltför många avvikelser från nuvarande regler

I föregående kapitel har utredningen konstaterat att det finns flera fördelar med en fristående föräldraförsäkring. Utredningen har också övervägt flera olika lösningar när det gäller vilket innehåll en sådan försäkring bör ha. Slutsatsen är att en föräldraförsäkring som inte kräver specialregler för ständigt nya grupper, som innebär ökad flexibilitet och rättvisa vid uttag av föräldrapenning och som kan tänkas gynna ett ökat barnafödande kan skapas utan alltför många avvikelser från den omfattning den nuvarande försäkringen har.

En tänkbar lösning som utredningen vill förorda är att en till varje barn knuten rätt till föräldrapenning – enligt en nivå som den försäkrade föräldern har kvalificerat sig för enligt särskilda regler vid barnets födelse – tillåts få följa föräldern genom åren fram till dess barnet fyller åtta år eller avslutar första skolåret.

Förankringen i förvärvslivet kan som nu säkerställas genom att föräldern, enligt regler som ger samma resultat som de nuvarande, kvalificerar sig för tillhörighet till försäkringen under 240 dagar före barnets beräknade eller faktiska födelse. Den ersättningsnivå som den försäkrade föräldern har enligt dessa regler vid tidpunkten för barnets födelse utgör nivån på den föräldrapenning som kan tas ut med ett fastställt antal dagar och förläggas när som helst under hela tidsperioden fram till dess barnet fyller åtta år. Föräldern kan också välja att disponera delar av en dag om han eller hon vill arbeta deltid. Den som vill ha en högre föräldrapenning bör kunna kvalificera sig för en sådan genom att förvärvsarbeta med högre inkomst

under minst 240 dagar. Rätten att för ett nytt barn få behålla den föräldrapenning som utbetalades för ett tidigare barn kan bestämmas enligt regler som motsvarar dagens regler.

Med denna lösning behöver inte föräldrarna anpassa sig till olika tidsgränser och förvärvsinsatser för att få behålla sin föräldrapenningnivå. Det blir också lättare att fördela antalet dagar över hela tidsperioden fram till barnets åttaårsdag. De gränsdragningsproblem som kan uppkomma inskränker sig till kvalifikationsvillkoren.

I detta sammanhang vill utredningen än en gång påpeka att rätten att följa löneutvecklingen inte berörs i denna delrapport. Förslag till lösning kommer i utredningens slutbetänkande.

Ett generösare system kan övervägas

Såsom framgått är kraven för en inkomstbaserad föräldrapenning högre ställda än för en inkomstbaserad sjukpenning eftersom det inom föräldraförsäkringen finns krav på en kvalifikationstid om 240 dagar (motsvarar ca åtta månader) för att få ersättning över lägstanivån. Syftet med denna kvalifikationstid är att den ställer krav på att den försäkrade föräldern är väl etablerad i arbetslivet och att föräldraförsäkringen därmed kan utgöra ett instrument för att förena föräldraskap och förvärvsarbete. Försäkringen har här karaktären av en intjänad förmån. Utredningen kan konstatera att denna regel exkluderar många kvinnor, t.ex. sådana som studerar och/eller inte har hunnit arbeta så länge innan de blir gravida.

Den som klarar det första hindret i form av kvalifikationstid måste därefter uppfylla vissa krav på tidsgränser och förvärvsinsatser för att få behålla dels sitt sjukpenningskydd, dels föräldrapenningnivån för det första och följande barn. Problem drabbar särskilt personer som saknar fast anställning eller har nedsatt arbetstid, saknar barnomsorg, har långvarigt sjuka barn eller studerar.

Utredningens ovanstående förslag medför visserligen en ökad flexibilitet – dagarna enligt en viss nivå kan förläggas när som helst under aktuell tidsperiod – men fortfarande kvarstår kravet på en kvalifikationstid om 240 dagar.

Utredningen tar inte nu ställning till ett generösare system men vill gärna peka på att innehållet i en fristående föräldraförsäkring självfallet bestäms av vilken familjepolitik man vill föra och hur

mycket resurser som man vill satsa för att t.ex. gynna ett ökande barnafödande. Om man vill ha ett generösare system kan detta uppnås genom en kortare kvalifikationstid eller genom andra kvalifikationskrav för att få tillgång till försäkringen, genom högre ersättningsnivåer och/eller fler ersättningsdagar.

11 Ersättning vid arbetsskada

Även arbetsskadeförsäkringen bör frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas.

Inledning

Trots att arbetsskadeförsäkringen sedan tillkomsten genomgått stora förändringar både när det gäller konstruktion och räckvidd kvarstår i lagstiftningen en formell koppling till SGI-systemet. Senare förändringar av beräkningsreglerna för SGI har dock inte tillåtits att slå igenom vid beräkningen av arbetsskadelivränta. En förklaring till detta är att arbetsskadeförsäkringen till skillnad från sjukförsäkringen i huvudsak vilar på skadeståndsrättsliga principer. För utredningen är målet för en ny försäkringsstruktur att lösa upp kopplingen mellan olika försäkringsslag med ibland motstridiga syften. Det finns därför anledning att överväga om det fortfarande är till fördel för arbetsskadeförsäkringen att livränteunderlaget även i fortsättningen bör grundas på SGI.

Nuvarande regler

Arbetsskadeförsäkringen är avsedd att i kombination med andra socialförsäkringsförmåner fullt ut ersätta det inkomstbortfall som uppstår då en person skadas i sitt förvärvsarbete. Ursprungligen ersattes inkomstbortfallet efter en samordningstid om 90 dagar enbart från arbetsskadeförsäkringen. Sjukpenningen motsvarade då 100 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten och detsamma gällde även livräntan vid fullständig arbetsoförmåga. Sedan början av 1990-talet har arbetsskadesjukpenningen i princip upp-

hört och ersättningen under sjukdomstid till följd av en arbetsskada är densamma som vid annan sjukdom. Den arbetsskadeersättning som i princip finns kvar utgörs av livränta som betalas vid långvarig arbetsoförmåga, i förekommande fall samordnad med eventuell förtidspension eller sjukbidrag. Livränteunderlaget är fortfarande kopplat till SGI. Till skillnad mot vad som gäller vid beräkning av SGI medräknas också i livränteunderlaget faktisk semesterersättning och andra skattepliktiga förmåner än pengar.

En helt fristående arbetsskadeförsäkring

Nu gällande regler innebär att beräkningen av livränteunderlaget på avgörande sätt skiljer sig från beräkningen av SGI. Denna kan inte längre utan omprövning användas som underlag för livränta. Utredningen konstaterar att det även av andra skäl kan ifrågasättas om SGI utgör ett representativt mått på förväntad inkomst. Både tillfälligt höga och tillfälligt låga inkomster har i vissa fall kommit att utgöra underlag för lång – eller livsvarig arbetsskadeersättning. Rimligheten i detta har i flera fall varit föremål för domstolsprövning. Vissa av dessa fall gäller deltidsarbetande småbarnsföräldrar, vars ersättning kommit att grundas på deltidsarbetet. Andra gäller personer som vid tidpunkten för ersättningsfallet under viss tid utökat sin arbetsinsats eller på annat sätt utökat sin inkomst så att detta kommit att påverka beräkningen av SGI.

Utredningen anser att det finns klara fördelar med att förutsättningarna för beräkning av livränteunderlaget återfinns i lagen om arbetsskadeförsäkring och att dessa grundas på överväganden om vilken inkomst som bör ersättas. En från SGI-systemet fristående arbetsskadeförsäkring kan liksom en fristående föräldraförsäkring anpassas när behov av detta uppstår utan att hänsyn behöver tas till andra ersättningssystem.

12 Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

12.1 Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om)

Utvecklingen inom nuvarande sjukförsäkring går från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett system med försörjningsstöd. En fortsatt utveckling mot en sådan försäkringsmodell bör föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjukpenningskyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om).

Sjukförsäkringens syfte är att ge ekonomiskt skydd när en person tvingas avstå från förvärvsarbete på grund av t.ex. sjukdom eller vård av barn. Försäkringen bygger ursprungligen på inkomstbortfallsprincipen, vilken anses vara en av grundbultarna i socialförsäkringen. Principen innebär att ersättningen vid sjukdom är kopplad till den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som personen har. Försäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter och egenavgifter. För de förvärvsarbetande betalas löpande in avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas vid en annan tidpunkt än när det betalas in. Avsikten är att såväl ersättning som finansiering skall vara relaterad till individernas förvärvsinkomster. Sjukförsäkringen ingår i politikområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp (utgiftsområde 10).

Att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen innebär att en person som inte har någon inkomst inte har rätt till ersättning vid kortvarig sjukdom. Vid långvarig sjukdom träder dock andra ersättningssystem in, t.ex. i form av sjukbidrag och förtidspension (från årsskiftet aktivitetsersättning och sjukersättning).

Skyddsreglerna för SGI utgör undantag från den nu beskrivna ordningen. Individen får i vissa fall behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av förvärvsarbete. De vanligaste orsakerna till att skyddsreglerna träder in är studier, arbetslöshet och föräldraskap. Detta medför att sjukförsäkringens syfte och mål skall ställas i relation till andra politikområdens mål och syften, främst Arbetsmarknadspolitiken (utgiftsområde 13) och Utbildningspolitiken (utgiftsområde 16). I utredningens problembeskrivning har konstaterats att det i denna samordning uppstår en målkonflikt som kanske är den främsta anledningen till nuvarande problematik, jfr kap. 8.2.

Den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – uppstår i förhållande till politikområdet Utbildningspolitiken. Målet för det politikområdet är att Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa. Under senare år har också en kraftig utbyggnad av den grundläggande högskoleutbildningen bidragit till att fler studenter har fått tillträde till högre utbildning. Detta har medfört att fler studenter kommit att omfattas av sjukpenningskydd under sina studier. Samtidigt ställs – paradoxalt nog – fler utanför skyddssystemet. I första hand är det studerande som av olika orsaker inte uppbär studiestöd. För närvarande utgör denna grupp ca 150 000 personer. Även studerande som uppbär studiestöd kan dock i vissa fall ställas utan sjukpenningskydd beroende på om de uppbär sitt studiestöd löpande eller ej. Denna gränsdragning är enligt utredningen både godtycklig och orättvis. Det finns därför anledning att närmare fundera hur en lösning bör se ut för den stora grupp som utgörs av de studerande.

Utredningen står inför valet att ytterligare utvidga skyddet till nya grupper inom det nuvarande systemet eller att ta upp en diskussion om andra former av försäkringslösningar. Fortsatta justeringar av systemet kräver nya avgränsningar och leder till ökad komplexitet och troligtvis nya orättvisor. Utredningen har därför bedömt att möjligheterna till ytterligare justeringar av nuvarande system är uttömda. Det är inte en framkomlig väg att fortlöpande utvidga kretsen av skyddsvärda grupper. Redan i dag har skyddsbestämmelserna bidragit till att utöka sjukförsäkringens räckvidd utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. En ytterligare utvidgning av de skyddsvärda grupperna riskerar att ytterligare försvaga kravet på anknytningen till förvärvslivet. Trycket blir också större att i framtiden ta in fler grupper. Om allt fler omfattas av systemet utan

att generera avgifter till systemet kan det på sikt medföra lägre ersättningsnivåer. Enligt utredningens bedömning kan denna utveckling så småningom leda till att nuvarande inkomstbortfallsförsäkring lämnas till förmån för ett system med försörjningsstöd. Frågan är om detta är en önskvärd utveckling. En modell med försörjningsstöd medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som trots allt valts för socialförsäkringarna i Sverige. Ett eventuellt införande av en sådan försäkringslösning bör därför föregås av en förutsättningslös diskussion om vilka principer som skall styra den framtida sjukförsäkringen och därmed sjukpenningskyddet. Sjukförsäkringens mål och syfte måste definieras (om).

I detta kapitel presenterar utredningen tre olika grundprinciper eller modeller för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Utredningen vill här poängtera att de redovisade alternativen enbart utgör tankemodeller som – i mer eller mindre renodlad form – kan användas som principiell grund för ett framtida sjukpenningskydd.

I anslutning till varje princip försöker utredningen att – på en övergripande nivå – uppskatta effekterna för de olika kategorier av försäkrade som idag omfattas av SGI-skydd. Självfallet går det inte redan nu att uppskatta alla eventuella effekter. Oavsett vilken modell som väljs kommer det – precis som i dag – att finnas personer som hamnar utanför eller som tillhör olika system, s.k. gränsöverskridare. Alla system kräver någon form av gränsdragning. Gränsdragningar är alltid svåra men måste göras. Det kommer också alltid att finnas individer som drabbas. Det viktiga är att vara på det klara med vad en gränsdragning innebär och att göra den tydlig. Detta kräver en analys på detaljnivå. Denna delrapport innehåller emellertid inte förslag på en sådan detaljnivå. Avsikten med rapporten är bl.a. att teckna konturerna av en ny försäkringsstruktur på en övergripande principiell nivå. Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande med ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar.

12.2 Utgångspunkter för tre möjliga försäkringsprinciper

Utslagsgivande för valet av alternativa försäkringsprinciper är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Utredningen bedömer att det finns tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomstförsäkring samt ett försörjningsstöd.

Syftet med en försäkring är att tänkbara risker som drabbar enskilda individer skall tas över och spridas över ett kollektiv. Begreppet risk har att göra med en osäkerhet om framtiden. Alla som är med i en försäkring får en försäkran om att de kommer att få ekonomisk ersättning om och när de drabbas av det oförutsedda.

För de flesta individer gäller att det finns perioder i livet då det ter sig omöjligt att försörja sig genom eget arbete. En försäkring är till för att skapa ekonomisk trygghet i sådana situationer. Valet står mellan en försäkring i privat eller i allmän regi.

Socialförsäkring, som utgör samlingsnamnet för försäkring i allmän regi, är ett av staten organiserat eller reglerat försäkringssystem avsedd för alla eller större grupper av landets invånare. Utgångspunkten för ett statligt ingripande är att det finns klara välfärdsvinster med att samtliga invånare har ett gott försäkringsskydd mot exempelvis inkomstbortfall vid sjukdom eller ålderdom. Socialförsäkringen omfördelar pengar mellan olika perioder i livet men också mellan individer och grupper i samhället.

Den svenska allmänna försäkringen är generell i flera bemärkelser. Den omfattar hela befolkningen, finansieras med i huvudsak proportionella avgifter och reglerna om ersättning är desamma. Dagens socialförsäkringar har vidare en kärna av försäkringar mot utebliven inkomst. För de inkomstrelaterade försäkringarna består det generella kanske främst just i att man betalar en och samma avgift som en andel av inkomsten för samma försäkringsskydd. Försäkringen ger en ersättning för en viss del av de inkomster som den enskilde går miste om vid sjukdom, funktionshinder, föräldraledighet, arbetsskada och ålderspensionering. Avgörande är här hur inkomstbortfallet skall bedömas och beräknas. Inkomstbortfallsprincipen har lite olika innebörd i socialförsäkringens olika delar. Beroende på förmånens syfte tillämpas skilda principer för beräkningen av inkomstbortfallet och hur länge

ersättningsfallet förväntas pågå. Inom de dagbaserade försäkringsgrenarna, t.ex. sjukpenning, görs det en uppskattning av den framtida inkomsten som den enskilde faktiskt går miste om. Uppskattningen utgår i normalfallet från den aktuella månadslönen.

Stommen i socialförsäkringen består som nämnts av de generella försäkringarna mot utebliven inkomst. I det samlade trygghetssystemet kompletteras dessa försäkringar med ersättningar som inte kompenserar för inkomstbortfall. Dessa kan benämnas bidrag, även om några av dem har principiella likheter med försäkringar. Det kan ibland vara svårt att dra en tydlig gräns mellan de skilda ersättningsformerna. En klar skillnad är dock att försäkringarna helt eller i vart fall till övervägande del finansieras med avgifter på förvärvsinkomsten medan bidragen betalas med allmänna skattemedel.

Även om ett politiskt beslutat allmänt obligatoriskt system är något annat än en marknadsmässigt tecknad försäkring måste en sådan försäkring klara att hantera de förväntningar som ställs. Det är därför viktigt att klargöra de principer som ligger till grund för den lösning som slutligen väljs. Oavsett vilken princip som väljs är en försäkringslösning som är avsedd för alla – en allmän försäkring – av naturliga skäl omöjlig att anpassa för medborgarnas alltmer varierande behov och önskemål. Det är svårt att bygga in alltför mycket valfrihet och anpassning till olika vägval i livet utan att förändra karaktären av just en försäkring som omfattar alla. En allmän försäkring tål sannolikt mycket litet av individuell anpassning utan att den förlorar i trovärdighet och blir föremål för kostnadsdrivande krav från olika intressegrupper. En reaktion på att systemet fått växa ut på ett närmast oöverskådligt sätt är att det numera ställs krav på enkelhet, enhetlighet och tydlighet i de flesta utredningsuppdrag inom området.

Om sjukförsäkringen nu skall definieras om, vilken princip skall man då välja? Utslagsgivande för valet av alternativa försäkringsprinciper är inte bara vilka behov som skall tillgodoses utan också vilka syften man vill uppnå. Det är av största vikt att inför valet av grundprincip klargöra vilka typiska effekter respektive modell för med sig. Enligt utredningens uppfattning går det att urskilja tre grundläggande modeller eller principiella lösningar. Valet står, såvitt utredningen kan bedöma, mellan dessa tre grundmodeller:

– en inkomstbortfallsförsäkring – en inkomstförsäkring

– ett försörjningsstöd.

Förenklat uttryckt innebär dessa tre grundmodeller följande. En inkomstbortfallsförsäkring ansluter till det inkomstbortfall som skall ersättas. Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. ”flat-rate-benefits”. En inkomstförsäkring utgör en mellanform av de två första lösningar och liknar närmast nuvarande försäkringslösning, såsom den hittills har utvecklats.

I de följande avsnitten utvecklas de olika principiella lösningarna eller modellerna närmare. I anslutning till varje grundmodell anges vilka fördelar respektive nackdelar som finns och vad det innebär för nuvarande grupper som omfattas av SGI-skydd. Utredningen kommer att ta del av remissinstansernas synpunkter innan ett huvudalternativ väljs i kommande slutbetänkande. Utredningen bedömer emellertid att det är värdefullt att redan nu resonera kring en möjlig lösning. Avslutningsvis presenteras därför dels en tänkbar lösning som tillgodoser majoritetens behov av en väl fungerande försäkring, dels en speciallösning för studerande.

Utredningen vill dock än en gång understryka att dessa modeller gäller principer för ersättning vid kortvarig sjukdom och annan korttidsfrånvaro. Sjukpenning är inte avsedd för längre sjukfall. Vid längre sjukfall kommer individen antingen att erbjudas rehabilitering eller kunna få ersättning i form av sjukbidrag eller förtidspension (från årsskiftet aktivitetsersättning och sjukersättning). Valet av modell påverkar inte denna ordning.

12.3 En inkomstbortfallsförsäkring

En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som uppstår vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder. En utgångspunkt är att försäkringen betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgiftssida.

Fördelen med en inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Nackdelen är att ett sådant system medför att ett stort antal individer kan komma att stå utan ett sjukpenningsskydd vid kortvarig sjukdom.

En inkomstbortfallsförsäkring ansluter direkt till det inkomstbortfall som skall ersättas. En utgångspunkt är att försäkringen skall betraktas och behandlas som en försäkring med både en inkomst- och en utgiftssida. Detta innebär att förutsättningen för försäkringsskyddet är att det finns en förvärvsinkomst som genererar avgifter till systemet och att det vid sjukdom uppstår ett inkomstbortfall.

En inkomstbortfallsförsäkring har sin grund i de faktiska inkomstförhållandena. Försäkringen är en riskförsäkring och kompenserar oförutsedda inkomstförluster. En inkomstbortfallsförsäkring ersätter i första hand den inkomst som individen går miste om vid sjukdom eller annat kortvarigt förvärvshinder som ingår i försäkringen.

En inkomstbortfallsförsäkring kan förenas med lågt ställda krav för att få tillgång till försäkringen. De låga inträdeskraven bör i sådana fall förenas med motsvarande högt ställda krav för att individen skall få ett fortsatt försäkringsskydd när han eller hon inte längre har någon förvärvsinkomst. Detta uppvägs av att det då är lätt att få tillbaka ett försäkringsskydd.

Den som saknar inkomst saknar givetvis rätt till ersättning vid kortvarig sjukdom enligt denna princip. Även en inkomstbortfallsförsäkring kan dock vara förenad med någon form av efterskydd för att brygga över kortare arbetsuppehåll och ojämn sysselsättning.

Fördelarna med en sådan här inkomstbortfallsförsäkring är förutsägbarheten. Den som uppbär förvärvsinkomst eller inkomst som träder istället för förvärvsinkomst kan räkna med kompensation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. Ersättningarna finansieras av ett avgiftsuttag på de inkomster som försäkras. En sådan försäkring uppfyller högt ställda krav på försäkringsmässighet men också på tydlighet och överskådlighet.

Det finns också stora nackdelar med en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. En sådan försäkring medför nämligen att ett stort antal individer kan komma att sakna sjukpenningskydd vid tillfällig sjukdom. En renodlad inkomstbortfallsförsäkring blir lätt otymplig om man i begreppet inkomst lägger betydelsen förvärvsinkomst. En försäkring som vilar på principen om ersättning vid bortfall av förvärvsinkomst behöver ofta förenas med någon form av förlängt försäkringsskydd för vissa situationer. Ett annan alternativ är att med förvärvsinkomst jämställa bortfall av annat försörjningsstöd vid sjukdom.

Till de grupper som förlorar sitt försörjningsstöd vid sjukdom hör arbetslösa. De som är arbetslösa uppbär ofta, men inte alltid, någon form av kontantstöd som bortfaller vid sjukdom. En inkomstbortfallsförsäkring kan tänkas omfatta även gruppen arbetslösa. Den fråga som uppkommer gäller närmast ersättningens storlek vid sjukdom.

Studerande som under sjukdom fortsätter att uppbära ersättning i form av studiestöd får med en sådan här försäkringslösning inte ersättning vid sjukdom eller annan korttidsfrånvaro. Detsamma gäller den som studerar utan studiestöd. Det nuvarande försäkringsskyddet säkerställer att en studerande återfår sitt försäkringsskydd om sjukdomen medför att studierna avbryts. För den som däremot inte uppfyller kraven för att få behålla sitt försäkringsskydd vilande under studietiden skulle en försäkring som grundar sig på inkomstbortfallsprincipen inte innebära någon skillnad. Detta illustrerar problemet med dagens system. Det har också från studerandehåll framkommit önskemål om försäkringslösningar för dessa och andra grupper som idag faller utanför systemet. Det finns såvitt utredningen har erfarit behov av en genomtänkt försäkringslösning för den stora grupp av studerande som idag saknar skydd. En särskild försäkringslösning för samtliga studerande skulle innebära stora fördelar såväl av rättviseskäl som administrativt. Det skulle då också vara lättare att beakta att studerandegruppen inte är en homogen grupp. I kap. 12.7 presenterar utredningen en särskild försäkringslösning för studerande.

Försäkringsskyddet vid sjukdom för den som är föräldraledig och som på grund av sjukdom inte kan vårda barnet kan i en inkomstbortfallsförsäkring lösas med ett efterskydd kopplat till rätten till föräldraledighet.

12.4 En inkomstförsäkring

En inkomstförsäkring kännetecknas av att den enskilde individen i regel blir garanterad ett sjukpenningskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Modellen kan kombineras med krav på inkomstbortfall. Nuvarande sjukförsäkring innehåller sådant inslag, dock utan att den har fått en systematisk utformning.

Fördelen med ett sådant försäkringsskydd är att den ger individen trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Nack-

delen är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek och att det ställer krav på upprepade justeringar i konstruktionen.

Nuvarande sjukpenningförsäkring kan – såsom den har utvecklats – närmast beskrivas som en inkomstförsäkring. En sådan försäkring kännetecknas av att den enskilde individen i regel blir garanterad ett sjukpenningsskydd enligt en viss nivå som ofta bestäms vid inträdet i försäkringen. Sjukpenningförsäkringen kännetecknas vidare av att kraven på ett inträde är relativt lågt ställda. Enbart en avsikt att förvärvsarbeta ger rätt till inträde i försäkringen. Genom att förhålla sig på ett visst sätt kan den enskilde utan att förvärvsarbeta eller genom begränsade förvärvsinsatser behålla det försäkringsskydd som han eller hon har skaffat sig. Det kan med andra ord hävdas att den enskilde försäkrat sig på en viss inkomstnivå även om detta inte hindrar att det under vissa förhållanden kan uppkomma förändringar i sjukpenningskyddet.

Modellen är dock inte entydig. Kraven på att försäkringen skall gälla kan kombineras med krav på inkomstbortfall. En modell som förenar inkomstbortfallsförsäkringen med inkomstförsäkringen är en vilande försäkring alternativt en försäkring som använder sig av överhoppningsbara tider. Nuvarande försäkring innehåller sådana inslag, dock utan att detta har fått en systematisk utformning.

Kraven för tillhörighet till försäkringen är för närvarande lågt ställda. I praktiken krävs endast en avsikt att tillträda ett utlovat arbete. Mot detta skall ställas att den försäkrade, utan att åter börja ett förvärvsarbete, kan få behålla försäkringsskyddet utan begränsning. För en inkomstförsäkring med generösa skyddstider bör det rimligen ställas vissa krav på att få tillhöra försäkringen. Det kan antingen ske genom att nivån på ersättningen relateras till den tid den försäkrade kvalificerat sig genom arbete eller genom att uppställa krav på viss tids arbete för rätt till ersättning.

Fördelen med en inkomstförsäkring är att det ger den enskilde trygghet och möjlighet att planera sin tillvaro. Ett försäkringsskydd som får behållas under arbetsavbrott av vitt skilda slag utgör en kombination av inkomstbortfallsförsäkring och försörjningsstöd, låt vara på en högre nivå än en grundersättning. Möjligheten att lista ett allt större antal situationer under vilka sjukpenningsskyddet kan behållas ger stor flexibilitet och medger snabb anpassning till nya situationer. En risk är dock att utvecklingen leder till att förmånssystemet alltmer kommer att framstå som en del av ett bidragssystem.

En nackdel är att det blir svårt att bedöma finansieringens storlek. Det kan också förväntas uppstå krav på att än fler situationer skall bedömas som skyddsvärda. Ersättningsrätten kan också utfalla olika för försäkrade vid i övrigt jämförbara situationer beroende på om han eller hon uppfyller kraven på att dels komma in i försäkringen, dels behålla skyddet. Det kommer alltid att behövas någon form av gränsdragning och en sådan kan ofta upplevas som godtycklig och slumpmässig. Klart är att en sådan lösning bidrar till behov av upprepade justeringar i konstruktionen. Graden av komplikation ökar med varje förändring och leder så småningom till att en total rekonstruktion måste göras.

En sådan lösning medför inga större förändringar för dagens skyddsgrupper, eftersom det i stort sett speglar nuvarande förhållanden. Däremot måste man upprepat ta ställning till att ta in ytterligare grupper i skyddskretsen. I utredningens direktiv nämns också nya grupper som missgynnas i det nuvarande systemet. Utredningens kontakter med företrädare för olika organisationer och intressegrupper bekräftar också att det finns fler grupper som har beaktansvärda skäl att omfattas av skyddsbestämmelser, t.ex. personer som studerar med postdoktorala stipendier eller med ersättning från trygghetsråd/stiftelse.

Valet av denna grundmodell för försäkringslösning kräver också ett ställningstagande beträffande vilken principiell utformning skyddet skall ha för de grupper som bör omfattas. Valet av utformningen har betydelse för vilken ersättning som skall betalas ut vid sjukdom. Det vanligaste i dag är att SGI skyddas genom att den hålls vilande eller genom att sjukpenningrätten består även under icke förvärvsverksam tid. Fördelen med vilande SGI är att ersättning vid sjukdom överensstämmer med den ersättning individen går miste om. Nackdelen är att det krävs klara regler för aktivering av en vilande SGI, vilket i sig medför avgränsningsproblem och komplicerar regelverket. Skulle däremot lösningen med sjukpenningrätt även under icke förvärvsaktiv tid väljas innebär det risk för överkompensation för vissa grupper, vilket bidrar till ökande orättvisor och kan förmodas ge fel signaler.

12.5 Ett försörjningsstöd

Ett försörjningsstöd innebär att krav för att få ersättning inskränker sig till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse.

Fördelen med ett försörjningsstöd är att det är administrativt lätthanterligt och att en sådan modell garanterar att samtliga försäkrade tillförsäkras en försörjning vid förvärvshinder. Nackdelen är att en sådan modell medför stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som har valts för socialförsäkringarna i Sverige.

Ett ersättningssystem som grundas på behovet av försörjning, ett försörjningsstöd, utgörs av s.k. ”flat-rate benefits”. Krav för att få ersättning inskränker sig till att individen saknar försörjningsförmåga på grund av sjukdom eller annan liknande orsak. Inkomstbortfall eller inkomstberäkningar saknar här betydelse. Läggs ett sådant resonemang till grund för den framtida sjukförsäkringen kommer i stort sett alla individer i förvärvsverksam ålder att omfattas. Individen garanteras en viss mininivå för sin försörjning under vissa godtagbara förvärvshinder. Ersättningen betalas ut som ett grund- eller garantibidrag. En lösning med ett generellt försörjningsstöd utesluter med all sannolikhet möjligheten att samtidigt upprätthålla en inkomstförsäkring eller en inkomstbortfallsförsäkring på nuvarande nivå. Valet står således mellan ett försörjningsstöd eller någon av de tidigare redovisade modellerna.

Det mest naturliga är att kraven för tillhörighet till försäkringen måste ställas lågt. Eventuellt kan kravet vara åldersrelaterat eller att den enskilde ställer sig till arbetsmarknadens förfogande i viss omfattning. Rätten att kvarstå i försäkringen bör vara relaterat till kravet för tillhörighet och gälla fortlöpande. I ett försörjningsstöd ligger en låg inträdeströskel och en hög utträdeströskel. Man kan emellertid också tänka sig alternativet med både en hög inträdesoch utträdeströskel.

Fördelen med ett försörjningsstöd i vissa angivna situationer är att en sådan modell garanterar att samtliga försäkrade tillförsäkras en försörjning när det föreligger hinder för förvärvsarbete. Ett sådant system är vidare både administrativt lätthanterligt för försäkringskassan och enkelt för enskilda att förutse. Med en sådan lösning blir det arbetsmarknadens parter som får ansvaret för hur

den enskildes standard skall kunna upprätthållas vid sjukdom. Det som då står till buds blir arbetsrättsliga försäkringslösningar för personer som har en arbetsgivare eller privaträttsliga lösningar för den som saknar arbetsgivare.

Nackdelen är att ett sådant system saknar koppling mellan förmåner från och avgifter till systemet. En sådan modell medför också stora ingrepp i den försäkringsmässiga lösning som trots allt valts för socialförsäkringarna i Sverige. Om det införs ett system med ett garanterat försörjningsstöd i vissa situationer kommer avtalsförsäkringarna att få en ökad roll för de anställda. Detta minskar möjligheterna att upprätthålla lika villkor för alla. Därmed uppstår det en risk för att socialförsäkringssystemets legitimitet hotas. Ett så avgörande ingrepp i grunderna för det svenska socialförsäkringssystemet kommer också att leda till krav på förändringar i regelsystemen för andra förmåner som t.ex. föräldraförsäkringen, förtidspensionen eller den framtida sjukersättningen.

Konsekvenser för nuvarande grupper är att fler kommer att omfattas än i dag men att ersättningsnivån riskerar att bli lägre för personer som saknar arbetsgivare/anställning.

Som tidigare påpekats utgör de nu redovisade alternativen tankemodeller som i mer eller mindre renodlad form kan användas som grund för ett framtida sjukpenningskydd. En tänkbar lösning presenteras i nästa avsnitt.

12.6 En möjlig lösning

Inkomstbortfallsförsäkring är en möjlig lösning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro. En sådan lösning tillgodoser majoritetens behov av en väl fungerande försäkring och ansluter till den allmänt accepterade tanken om en försäkringsmässig inkomstbortfallsförsäkring. Speciallösningar får då skapas för olika grupper som faller utanför en sådan lösning, t.ex. studerande.

Under utredningsarbetets gång har olika tänkbara lösningar diskuterats. Utredningen kommer att presentera ett huvudalternativ i kommande slutbetänkande efter att ha tagit del av synpunkter och argument som kommer in under remissbehandlingen. Redan nu kan det dock vara värdefullt att peka på en tänkbar lös-

ning för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro.

De redovisade grundmodellerna eller principiella lösningarna har som framgått både fördelar och nackdelar. För nuvarande skyddsgrupper synes det som att en inkomstförsäkring eller ett försörjningsstöd skulle vara de bästa alternativen. Emellertid anser utredningen att det bör påpekas att skyddsgrupperna – även om de till antalet utgör ett stort antal individer – ändå är i minoritet när det gäller det totala antalet som omfattas av sjukförsäkringen. Majoriteten – ca 85 procent – utgörs av förvärvsaktiva som löpande genererar avgifter för ett försäkringsskydd som utnyttjas vid ett annat tillfälle, t.ex. vid sjukdom. För dessa personer finns det klara fördelar med en inkomstbortfallsförsäkring. De kan räkna med kompensation för sitt inkomstbortfall efter fastställda regler för beräkning. En sådan försäkring uppfyller högt ställda krav på tydlighet, överskådlighet och försäkringsmässighet. Det finns ett samband mellan avgifter och förmåner. Redan av denna anledning finns det således skäl att förorda en inkomstbortfallsförsäkring.

Vidare skulle en fortsatt utveckling av nuvarande trend eller ett införande av en inkomstförsäkring eller ett försörjningsstöd på sikt riskera att hota systemets legitimitet. De lågt ställda kraven för inträdet i sjukförsäkringen och de långa skyddstiderna medför att avgiftsunderlaget successivt minskar. Ett ökande antal försäkrade som får ersättning utan att det föreligger ett bortfall av förvärvsinkomst ökar därmed belastningen på sjukförsäkringssystemet. Utredningen bedömer att det är viktigt att det skapas balans i sjukförsäkringssystemet. Enligt utredningen sker detta bäst om principen om en inkomstbortfallsförsäkring upprätthålls och förstärks. En sådan lösning ansluter också till den allmänt accepterande tanken om en mer försäkringsmässig sjukförsäkring. Utredningen vill därför förorda inkomstbortfallsförsäkringen som en tänkbar lösning när det gäller det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro.

Valet av en sådan modell bör givetvis kombineras med ett visst efterskydd som brygger över kortare arbetsuppehåll. Det kan också komma att behövas lösningar för olika grupper som faller utanför systemet. En av de största grupperna är de studerande. I kap. 12.3 har berörts alternativet att införa en särskild försäkringslösning för studerande. En sådan försäkringslösning kan bättre anpassas till studerandes skiftande behov. Nästa avsnitt innehåller därför

utredningens tankar kring utformningen av en försäkringslösning för studerande.

12.7 En standardförsäkring för studerande

Det finns ett behov av en särskild lösning – en standardförsäkring – för de studerande. Därför förespråkas en obligatorisk försäkring med inkomstbaserad ersättning i kombination med en grundersättning. Försäkringen utformas som en särskild försäkringslösning och ingår i ett sammanhållet system.

Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. Grundersättningens nivå bör motsvara det nuvarande totalbeloppet i studiemedelssystemet. Den nya sjukpenningen för studerande börjar inte betalas ut förrän en månad förflutit av sjukfallet. Möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring bör övervägas.

Det finns behov av en särskild lösning för studerande

Som framgår av den tidigare redovisningen är gränsdragningarna inom dagens skyddssystem både godtyckliga och orättvisa. Detta får särskilt negativa effekter för studerandegruppen som helhet. Systemet är för dem oförutsägbart och otydligt. Vissa studerande faller helt utanför medan andra visserligen omfattas men kan på ett till synes omotiverat sätt förlora sitt försäkringsskydd. Det finns med andra ord ett behov av särskilda lösningar för gruppen studerande.

Utredningen har i kap. 8.2 berört den målkonflikt som föreligger mellan olika politikområden och konstaterat att den största målkonflikten – ur skyddssynpunkt – föreligger mellan sjukförsäkringen och utbildningspolitiken/studiestödsverksamheten. Det finns därför anledning att se på behovet av ekonomiskt stöd under sjukdom för studerande i det perspektivet. Om det övergripande målet skall vara att Sverige skall vara en ledande kunskapsnation är det viktigt att utformningen av skyddsreglerna tar sikte på gruppen studerande som helhet och att eventuella undantag har sin grund i överväganden inom utbildningspolitiken.

Flera samverkande och av varandra oberoende faktorer kan medföra att den enskilde studerande står utan försäkringsskydd om det

blir aktuellt att avbryta eller göra ett uppehåll i studierna på grund av sjukdom. Det är också avgörande för rätten till ersättning om det rör sig om ett studieavbrott eller ett studieuppehåll. Några klara regler för detta finns dock inte. I dagens system kan studerande behålla studiestödet under sjukdom men får studieskulden avskriven med anledning av sjukdom som varar mer än 30 dagar. Den som avbryter sina studier slutar också att uppbära studiestöd och återtar det försäkringsskydd som gällde före studierna. För dem som haft sin SGI vilande innebär det att den före studierna gällande SGI:n åter blir aktiv. I praktiken innebär det att den som har en vilande SGI har en fördel av att avbryta sina studier medan den som inte har en vilande SGI saknar anledning att göra det.

Enligt utredningen kan det ifrågasättas det rättvisa i att olika studerandegrupper har olika försäkringsskydd. Det finns således klara behov av att strama upp regelsystemet men också att se över omfattningen.

Utformningen av ett nytt sjukförsäkringssystem för studerande

Ett studiehinder på grund av sjukdom innebär i likhet med ett försörjningshinder ett avbräck för den enskilde. Det innebär inte bara att studietiden förlängs utan också för många att den ekonomiska planeringen går överstyr. Det är därför viktigt att det står klart för den enskilde redan när studierna påbörjas vad som gäller om dessa behöver avbrytas.

Det är utredningens uppfattning att innehållet i ett nytt system bör kunna utformas med nuvarande ersättningssystem som utgångspunkt. Det nya systemet bör till skillnad från dagens system utgöra en särskild försäkringslösning och ingå i ett sammanhållet system.

Gruppen studerande är inte enhetlig. För ungdomar som just avslutat sin gymnasieutbildning är situationen en annan än för den som gör ett uppehåll i förvärvsarbetet för att fortbilda sig eller skaffa en ny yrkesutbildning. För vissa grupper finns det närmast behov av ett grundskydd medan det för andra handlar om att på sikt kunna upprätthålla den standard som ett långt arbetsliv gett.

Utredningen anser att det är motiverat att ett nytt sjukförsäkringssystem för studerande tar hänsyn till hur fast förankrad den enskilde studerande är i förvärvslivet. Skillnader i ersättningsnivåerna för de studerande bör grundas på bl.a. sådana faktorer.

Det är viktigt att den som uppnått en viss levnadsstandard efter många års förvärvsarbete kan förlita sig på att kunna upprätthålla denna standard även vid kortvarig sjukdom genom en rimlig ersättningsnivå. Däremot bör den som har en kortare tids förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas inte kunna förvänta sig motsvarande ersättningsnivåer.

Den lösning som utredningen förespråkar består av en inkomstbaserad ersättning kombinerad med en grundersättning som utgörs av en garantinivå. En svårighet blir att avgränsa den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. Ett sätt att åstadkomma avgränsningar är att avgränsningarna integreras i beräkningsmodellen. Den inkomstbaserade ersättningen bör grundas på kvalifikationstid och tidigare förvärvsinkomster. En tänkbar modell är att ansluta beräkningsunderlaget till reglerna för beräkning av underlaget för den nya sjukersättningen, som börjar gälla från och med 2003.

För grundersättningen gäller att den inte bör avvika alltför mycket från ersättningsnivåerna i studiemedelssystemet. Grundersättningen bör därför motsvara nuvarande totalbelopp i studiemedlen (för närvarande ca 7 400 kr/mån). Eftersom sjukpenning även för studerande bör vara beskattad och pensionsgrundande får grundnivån räknas upp i motsvarande mån. En grundsjukpenning i det nya systemet skulle då motsvara nivån på ett års studiemedel, beräknat som ett beskattningsbart dagbelopp. Med dagens nivåer skulle det innebära ca 265 kronor per dag.

Nuvarande regler inom studiestödssystemet medger att den studerande behåller studiemedel under sjukdom. Om sjukdomen varar mer än 30 dagar kan studiemedel som lämnas efter den tiden avskrivas. På motsvarande sätt bör också den nya sjukpenningen för studerande inte börja betalas ut innan en månad förflutit av sjukfallet. Detta kan betraktas som mellanting mellan karenstid och sjuklöneperiod.

Den inkomstbaserade ersättningen skulle under det första året av sjukfallet kunna betalas ut med 80 procent av beräkningsunderlaget per dag för att efter det första året sjunka till en nivå som svarar mot ersättningen vid långvarig sjukdom, tidsbegränsad sjukersättning.

För dem som studerar i begränsad omfattning vid sidan om förvärvsarbete kommer ersättning vid sjukdom att beräknas enligt två olika försäkringssystem. För den som har behov av att utöka

sitt försäkringsskydd utöver vad den obligatoriska försäkringen ger kan det finnas anledning att överväga att införa möjligheten att teckna ett tillägg i en frivillig försäkring.

Finansieringen av en ny försäkring blir naturligtvis avgörande för den närmare utformningen. Utredningen vill här först framhålla att det inte rör sig om helt nya grupper av försäkrade. De flesta finns redan i nuvarande system. Försäkringslösningen innebär att försäkrade som omfattas av flera olika system förs samman i en ny sammanhållen försäkringslösning. Avsikten är att den nya försäkringslösningen skall ersätta avskrivningssystemet inom studiestödet och sjukpenningrätt grundad på vilande SGI inom det nuvarande sjukförsäkringssystemet.

Hur begreppet studerande definieras blir avgörande för vilka som kommer att omfattas av den nya försäkringen. I detta begrepp bör bl.a. övervägas om inte även postdoktorala studier skall ingå, med eller utan stipendier.

För den studerande som idag kan få behålla sitt studiestöd vid sjukdom blir det i praktiken ingen större skillnad när det gäller ersättningsnivån. Han eller hon får även fortsättningsvis samma ersättningsnivå men inom ett nytt sammanhållet försäkringssystem. Den som i dag återfår sitt tidigare sjukpenningskydd efter studierna får det även i fortsättningen men i form av en standardförsäkring baserad på tidigare inkomster. Den som har en långvarig förankring i förvärvslivet gynnas framför den som har en kortare. Reglerna blir klara och avgränsningarna finns inom systemet. En annan fördel är att ersättningen betalas ut enhetligt. Försäkringskassan kommer att handlägga all utbetalning av sjukersättning vid studerandes sjukdom och kassans rehabiliteringsansvar blir därför tydligare.

13 Några tankar inför utredningens slutbetänkande

Delrapportens syfte

I denna delrapport har utredningen analyserat dagens bestämmelser om SGI-skydd. Problembeskrivningen visar att dagens system medför en mängd negativa effekter. Försäkringsskyddet har visserligen utsträckts över tiden men täcker ändå inte alla de behov som framstår som skyddsvärda ur olika aspekter. Tvärtom tillkommer ständigt nya grupper som på ett till synes omotiverat sätt faller utanför skyddssystemet, ett system som av många betraktas som heltäckande.

Under arbetets gång har utredningen konstaterat att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om. Innan slutlig ställning tas till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar vill utredningen genom denna delrapport stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapportens syfte är således följande: • Att analysera och peka på de problem som dagens skydds-

bestämmelser för SGI ger upphov till. • Att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna

av en ny försäkringsstruktur. • Att presentera tre olika grundmodeller eller principiella lös-

ningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och

annan korttidsfrånvaro. • Att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning

som kombineras med en standardförsäkring för studerande. • Att via remissbehandling få synpunkter och underlag på dessa

strukturella och principiella lösningar inför kommande slutbetänkande.

Delrapportens disposition och innehåll

Delrapportens disposition och innehåll kan sammanfattningsvis illustreras av följande bild:

Dagens system (kap. 1–7)

Försäkringsstrukturen SGI-skydd vid förvärvsavbrott

SGI gemensam bas som beräkningsunderlag • Inkomstbortfallsprincipen styr försäkför ringen men i praktiken är det i många fall • Sjukpenning ett försörjningsstöd. • Rehabiliteringspenning • Föräldrapenning • Följande grupper omfattas av SGI-skydd • Tillfällig föräldrapenning - Arbetslösa • Havandeskapspenning - Studerande • Närståendepenning - Föräldralediga • Smittbärarpenning - Vissa övriga • Dagpenning inom totalförsvaret • Livränta enligt lagen om arbetsskade- • Exempel på grupper som inte omfattas av

försäkring SGI-skydd

- Studerande utan studiestöd

- Studerande med ersättning från trygg-

hetsråd

- Postdoktorala studier

Problembeskrivning och utgångspunkter (kap. 8–9.3)

Problembeskrivning Utgångspunkter

• En konflikt mellan olika politikområdens • Utredningens uppdrag – delrapportens

mål och syfte avgränsning • En utveckling från inkomstbortfalls- • Möjligheterna att justera nuvarande

försäkring mot ett försörjningsstöd system är uttömda • Gränsdragningar inom systemet upplevs • SGI har spelat ut sin roll som gemensam

som orättvisa beräkningsgrund för olika förmåner • Regelverket är komplext och kräver stora

administrativa resurser

Förslag till ny försäkringsstruktur (kap. 9.4–11) som gäller oavsett vilken principiell lösning eller modell som skall styra försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

Ersättning vid sjukdom och Ersättning vid graviditet och Ersättning vid arbetsskada annan korttidsfrånvaro föräldraledighet

SGI gemensam bas för • Utgör ett eget system • En särskild regel skapas • Sjukpenning som frikoppas från SGI för beräkning av livränte-

men utan alltför många underlag • Rehabiliteringspenning

avvikelser från de tankar • Havandeskapspenning

som kännetecknar den • Tillfällig föräldrapenning nuvarande försäkrings- • Närståendepenning lösningen. • Smittbärarpenning • Dagpenning inom total- • Det går att överväga ett

försvaret generösare system med t.ex. lägre kvalifikationskrav.

Ingen förändring av kvalifikationsvillkoren för SGI

Förslag till tre principiella lösningar eller modeller som bör styra det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro (kap. 12.1–12.5)

Inkomstbortfallsförsäkring Inkomstförsäkring Försörjningsstöd

- Fördelar och nackdelar - Fördelar och nackdelar - Fördelar och nackdelar

- Inträdes- och utträdes- - Inträdes- och utträdes- - Inträdes- och utträdes-

trösklar trösklar trösklar

- Hur påverkas nuvarande - Hur påverkas nuvarande - Hur påverkas nuvarande

skyddsgrupper skyddsgrupper skyddsgrupper

Utredningens skiss på en möjlig lösning inklusive en standardförsäkring för studerande (kap. 12.6–12.7)

Inkomstbortfallsförsäkring Standardförsäkring för studerande

• Obligatorisk försäkring med • Tillgodoser majoritetens behov inkomstbaserad ersättning i kombi-

nation med en grundersättning • Större försäkringsmässighet

• Eventuellt tillägg i en frivillig försäk-

ring kan övervägas

Medverkan av remissinstanserna

Enligt utredningens mening står vi inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. För att komma vidare har utredningen nu behov av att de olika remissinstanserna medverkar i utredningsarbetet genom att – utifrån sina specifika utgångspunkter – bidra med värdefulla kunskaper och synpunkter. Stämmer utredningens analys? Skall skyddssystemet byggas ut eller byggas om? Är det en framkomlig väg att dela den nuvarande försäkringsstrukturen i tre delar? Och kring vilken princip ska det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom byggas? Vilka lösningar krävs då för de grupper som eventuellt faller utanför den valda grundmodellen?

Utifrån detta underlag kommer utredningen att arbeta vidare med ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar. I kommande slutbetänkande kommer att redovisas en sammanställning av remissvaren. Självfallet kommer också övriga frågor som ingår i utredningens uppdrag att redovisas, t.ex. rätten att följa löneutveckling under pågående ersättningsfall och beräkningen av retroaktiva arbetsskadelivräntor.

Bilaga 1a

Kommittédirektiv

Utredningen om skyddstider för Dir. sjukpenninggrundande inkomst 2001:104 (SGI-utredningen)

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid då förvärvsarbete inte utförs. Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Utredaren skall vidare se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall.

Utredaren skall även ytterligare analysera Kommundemokratikommitténs förslag (SOU 2001:48) om att förtroendevalda som uppbär ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs.

Bakgrund

Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring är sjukpenninggrundande inkomst (SGI) den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst eller på annan grund. För rätt till sjukpenning krävs att SGI uppgår till minst 24 procent av prisbasbeloppet. Vid beräkning av SGI bortses från sådan inkomst av anställning och annat förvärvsarbete som

överstiger sju och en halv gånger det för året gällande prisbasbeloppet.

Den sjukpenninggrundande inkomsten har i första hand betydelse för storleken av sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, men utgör också grunden när man bestämmer vissa andra förmåner såsom rehabiliteringspenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, dagpenning inom totalförsvaret och smittbärarpenning. Den sjukpenninggrundande inkomsten har dessutom betydelse för bestämmande av livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Om den försäkrade inte längre har någon inkomst av arbete skall han eller hon som regel inte längre omfattas av sjukpenningförsäkringen. Sjukpenningskyddet kvarstår emellertid i vissa situationer som kan betecknas som skyddsvärda. En sådan situation är när försäkringsskyddet i socialförsäkringen alternativt något annat trygghetssystem utnyttjas eller då något allmänintresse utgör motiv för att låta den försäkrade behålla försäkringsskyddet.

Till de grupper som omfattas av sådana s.k. SGI-skyddade tider hör bl.a. de som • bedriver studier, för vilka de uppbär studiestöd enligt • studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen • (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt

utbildningsbidrag (nedan kallat studiestöd), • bedriver studier inom det egna yrkesområdet, • avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för

kortare tid än tre månader, • deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets-

stöd, • är helt eller delvis arbetslösa före ingången av den månad under

vilken han eller hon fyller 65 år och som är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda

sjukpenninggrundande inkomsten samt aktivt söker sådant

arbete och är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen,

• minskar sin arbetstid i samband med graviditet (sex månader

före barnets födelse) eller som är hemma för vård av barn (barn upp till ett år) eller

• fullgör sin värnplikt.

Reglerna om att skydda en tidigare SGI har utvecklats efter hand sedan lagen (1962:381) om allmän försäkring infördes. För närvarande används två huvudsakliga principer för att åstadkomma detta. Den ena lösningen innebär att vid t.ex. arbetslöshet har den försäkrade - om han eller hon skulle insjukna under sådan tid - rätt till sjukpenning baserad på den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten. Den andra lösningen innebär att en försäkrad som t.ex. studerar och under denna tid uppbär studiestöd har rätt att få ha sin tidigare SGI vilande under studietiden. Om han eller hon t.ex. har en tillfällig anställning under studietiden och på grund av sjukdom behöver avstå från denna, baseras sjukpenningen i sådana fall på inkomsten från den tillfälliga anställningen, s.k. studietids- SGI. Om personen emellertid på grund av ett längre sjukfall måste avbryta studierna aktiveras den vilande sjukpenninggrundande inkomsten.

En ytterligare form av SGI-skydd finns för föräldrar fram till dess barnet fyller två år. I sådana fall räknas föräldrapenningen på den sjukpenninggrundande inkomst som gällde före sänkningen på barnets ettårsdag, dvs. här gäller en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning.

Under s.k. SGI-skyddade tider får den sjukpenninggrundande inkomsten dessutom anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Enligt nuvarande regler gäller att en fastställd sjukpenninggrundande inkomst ändras om den försäkrades inkomstförhållanden har förändrats. En försäkrad som har sin sjukpenninggrundande inkomst beräknad på en viss inkomst får därför, enligt regler som utbildats i praxis, en ny sjukpenninggrundande inkomst fastställd med hänsyn till löneutvecklingen inom yrkesområdet. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet men på grund av reglerna om SGI-skyddade tider får behålla en sjukpenninggrundande inkomst på grundval av det tidigare arbetet.

Av Riksförsäkringsverkets allmänna råd (1996:13) Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) vid inkomst av anställning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) framgår att den sjukpenninggrundande inkomsten anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde på så sätt att det är de förändringar av löneavtalet som gäller alla inom ett avtalsområde som ligger till grund för löneutvecklingen. Om en försäkrad som har en anställning får ett individuellt lönetillägg utöver det generella tillägget, räknas även detta in i den sjukpenninggrundande inkoms-

ten. För den som är arbetslös och som därför inte har någon anknytning till en anställning kan därför enbart en generell löneökning komma i fråga när den försäkrades SGI anpassas till löneutvecklingen.

När livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring beviljas första gången fastställs livränteunderlaget utifrån den inkomst som är aktuell vid den tidpunkt från vilken livränta skall utges. Om det är aktuellt att utge livränta för förfluten tid skall enligt praxis varje nytt löneavtal som är känt och börjat gälla under den period som den retroaktiva livräntan omfattar därvid beaktas. Riksförsäkringsverket har i en rapport till Socialdepartementet (S2001/2827/SF) föreslagit att de nuvarande reglerna bl.a. av administrativa skäl bör ändras.

För studerande som har studiestöd gäller särskilda regler inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom. De reglerna finns i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Bestämmelserna innebär att den studerande kan få behålla studiestödet under den tid han eller hon på grund av sjukdom är helt oförmögen att bedriva studier. En förutsättning är att sjukanmälan görs till och godkänns av försäkringskassan. Om sjukperioden varar längre tid än 30 dagar kan studieskulden för perioden avskrivas i efterhand. Enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring skall den sjukpenninggrundande inkomsten hållas vilande under den tid den försäkrade studerar med studiestöd. Detta oavsett omfattningen av studiestödets storlek. Vid sjukdom under utbildningstiden skall sjukpenningen - som tidigare redovisats - beräknas enbart på inkomst av eget arbete under studietiden, s.k. studietids-SGI. Detta innebär att den som t.ex. på grund av sjukdom endast klarar av att studera på halvtid får halvt studiestöd men inte någon sjukpenning enligt den vilande sjukpenninggrundande inkomsten eftersom denna endast aktiveras när personen avbryter sina studier helt.

Olika trygghetsråd liksom andra motsvarande stiftelser har till huvuduppgift att lämna stöd till personer som sagts upp från sin anställning på grund av arbetsbrist. Stiftelsernas verksamhet grundas på avtal mellan arbetsmarknadens parter för respektive delar av arbetsmarknaden; privata respektive offentliga verksamhetssektorer. Trygghetsråden är enligt lag skyldiga att betala socialavgifter för de ersättningar som utges och ersättningarna är skattepliktiga för den enskilde. Till skillnad mot en studerande som har studiestöd får en person som tar emot ersättning från

trygghetsråden och studerar inte behålla sin tidigare SGI. Även om de i grunden är arbetslösa betraktas de under studietiden som studerande och omfattas därför inte av de regler som gäller för arbetslösa.

Av dem som årligen disputerar och erhåller doktorsexamen går ca 20 procent vidare i sin karriär med s.k. postdoktorala stipendier. Syftet med dessa stipendier är att forskare efter sin forskarutbildning skall få möjlighet att förkovra sig vanligen utomlands för att sedan återvända till Sverige med internationella forskningserfarenheter. Det är ett antal organisationer som finansierar denna typ av forskningsstipendier. Olika forskningsprogram inom EU avsätter också medel för postdoktorala stipendier.

Behovet av en översyn

Reglerna om SGI-skyddade tider har genomgått successiva förändringar under en längre tidsperiod. Reglerna återfinns i lagar, förordningar och föreskrifter. Ett omfattande regelsystem har även med tiden utvecklats i praxis. Sammantaget har därmed reglerna blivit oöverskådliga och komplexa att hantera och tillämpa. Vidare är reglerna till vissa delar olika, trots att liknande förhållanden är för handen, t.ex. vid studier. Under senare år har i en rad sammanhang framförts kritik mot nuvarande regler om SGI-skyddade tider.

Från och med den 1 januari i år har också nya regler om försäkringsbegreppet införts genom den nya socialförsäkringslagen (1999:799), vilket innebär vissa förändringar även i reglerna om SGI-skyddade tider.

Fackföreningar, studentorganisationer, lärosäten såväl som enskilda personer har under en längre tid påpekat problemen som de postdoktorala stipendierna ger upphov till i förhållande till rådande socialförsäkringssystem, bl.a. i frågan om SGI-skyddade tider.

Reglerna om att följa löneutvecklingen har kritiserats bl.a. med hänsyn till att utvecklingen mot en rörligare arbetsmarknad har gjort att de försäkrade i många av dessa fall inte har kvar en förankring inom det egna yrkesområdet. Bland annat är det många försäkrade som visserligen omfattas av försäkringen, men som inte längre har kvar någon anställning eller åtminstone inte den som ligger till grund för den sjukpenninggrundande inkomsten. Hand-

läggningen av dessa ärenden innebär även att betydande administrativa resurser vid landets försäkringskassor behöver avsättas för utredning och beslut om löneutveckling.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt betänkande Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) att reglerna om rätt till studiestöd under sjukdom skulle ses över i särskild ordning. I regeringens proposition Ett reformerat studiestödssystem (prop. 1999/2000:10) anges att den av utredningen aktualiserade översynen bör ingå som en del i uppföljningen av det reformerade studiestödssystemet, vilket trätt i kraft den 1 juli 2001.

Regeringen har mycket tydligt önskat se en ökning av den internationella rörligheten bland forskare. Inte minst har detta framförts i den forskningspolitiska propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). Betoningen av ökad mobilitet är sammanlänkat med satsningar på ”yngre forskare”. Detta innebär i praktiken en ökning av postdoktorala satsningar. Detta är även en tydlig trend inom EU.

I sitt betänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslår Kommundemokratikommittén en ny regel i syfte att skapa en garanti för att förtroendevalda inte skall förlora ekonomiskt på grund av sitt politiska åtagande i samband med t.ex. sjukfrånvaro eller föräldraledighet. Förslaget innebär att förtroendevalda som får ersättning enligt kommunallagen (1991:900) under vissa förhållanden skall ha rätt att få ha sin tidigare sjukpenninggrundande inkomst vilande under den tid det politiska uppdraget fullföljs. Eftersom kommitténs förslag tekniskt behöver analyseras ytterligare anser regeringen att denna analys bör ske i anslutning till föreliggande uppdrag.

Uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Utgångspunkten skall vara att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Utredaren skall föreslå grundläggande principer för rätten att behålla SGI under tid som förvärvsarbete inte utförs.

Även det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning skall ingå i utredningen.

Förslagen skall så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande.

Utredaren skall även se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. I detta sammanhang skall även frågan om löneutvecklingen i samband med beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid uppmärksammas.

Utredaren skall i förslagen särskilt uppmärksamma regelsystemets effekter för personer som • på grund av nedsatt studieförmåga vill kombinera deltidsstudier

med sjukskrivning på deltid, • tar emot ersättning från trygghetsråd, • får s.k. postdoktorala stipendier eller • är förtroendevalda och har ersättning enligt kommunallagen

(1991:900).

När det gäller frågan om att kombinera deltidsstudier med sjukskrivning på deltid skall utredaren särskilt uppmärksamma samt ta hänsyn till effekterna av eventuella förslag i förhållande till andra studerandegrupper.

Utredaren skall vidare redovisa dels de internationella erfarenheter och idéer som finns inom området, dels de försäkringar som täcker anställda inom olika avtalsområden och som kan anses ha samband med reglerna om skyddstider.

Det finns inget hinder för utredaren att föreslå alternativa lösningar, om dessa kan anses uppfylla kraven på en fungerande försäkring som är mer tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa samt de administrativa kraven att försäkringen skall vara enkel och att undantag så långt det är möjligt skall undvikas. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ.

Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå även andra förändringar som har samband med uppdraget, t.ex. skyddstiderna i socialförsäkringslagen (1999:799) och de särskilda regler som gäller för studerande inom studiestödssystemets ram i samband med sjukdom.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Bilaga 1b

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om Dir. skyddstider för sjukpenninggrundande 2002:118 inkomst (SGI-utredningen)

Beslut vid regeringssammanträde den 12 september 2002

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 november 2001 tillkallade statsrådet Thalén en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en analys av samt föreslå ändringar i reglerna om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (dir. 2001:104). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget senast den 31 december 2002.

Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2003.

Bilaga 2

Utdrag ur skyddsbestämmelserna

Utdrag ur 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring

5 § /Träder i kraft I:2003-01-01/ Den allmänna försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas a) när kassan fått kännedom om att den försäkradesinkomst-

förhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring

av betydelse för rätten till sjukpenning eller försjukpenningens storlek,

b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag

eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om

införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och

efterlevandestöd till barn beviljas den försäkrade eller sådan

ersättning eller pension som redan utges ändras med hänsyn till

ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild

efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig

inkomst genom arbete, c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller

redan utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades arbets- eller inkomstförhållanden,

d) när tjänstepension beviljas den försäkrade, e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller

aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 eller 17 § upphör, samt f) när livränta beviljas den försäkrade enligt lagen (1976:380) om

arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta ändras.

Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.

Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade 1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen

eller den myndighet regeringen bestämmer, 3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitets-

stöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de

grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete

tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om

den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars-

plikt.

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.

För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §. Lag (2002:226).

Förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid studier eller arbetslöshet

1 § I denna förordning anges när skyddsbestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst i 3 kap. 5 § tredje stycket 1 och 3 lagen (1962:381) om allmän försäkring skall tillämpas för en försäkrad som studerar eller är arbetslös.

2 § Skyddsbestämmelserna skall tillämpas för en försäkrad som 1. bedriver studier, för vilka denne uppbär studiestöd enligt

studiestödslagen (1999:1395), bidrag enligt förordningen

(1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller särskilt

utbildningsbidrag, 2. är ledig från sin anställning för studier inom det egna yrkes-

området, eller 3. bedriver studier inom det egna yrkesområdet i annat fall än

som anges i 2, dock för högst ett år. Förordning (2000:1419).

3 § Skyddsbestämmelserna skall tillämpas för en försäkrad som är helt eller delvis arbetslös före ingången av den månad han eller hon fyller 65 år och som är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten samt 1. aktivt söker sådant arbete och är anmäld som arbetssökande

hos den offentliga arbetsförmedlingen, eller 2. söker arbete på det sätt som Riksförsäkringsverket föreskriver.

Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst

1 § Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst enligt 3 kap. 2 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall endast sådan inkomst beaktas som en försäkrad kan antas komma att tills vidare åtnjuta 1. av eget arbete under minst sex månader i följd 2. av eget årligen återkommande arbete.

2 § Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst får hänsyn tas till ersättning för praktiktjänstgöring som en försäkrad erhåller under utbildning, om tjänstgöringen ingår i utbildningen och pågår i minst sex månader eller är förlagd till utbildningens sista eller näst sista termin.

3 § Den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten skall inte sänkas och får anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde för försäkrad som inte fyllt 65 år och 1. som är omfattad av bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket

lagen (1962:381) om allmän försäkring och bestämmelserna i 2 och 3 §§ förordning (2000:1418) om tillämpningen av vissa

skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst vid

studier och arbetslöshet, 2. som inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till

ersättning enligt 3 kap. 7, 7 a och 7 b §§ samt 22 kap. lagen om allmän försäkring eller motsvarande ersättning enligt lagstift-

ningen om arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar

ekonomisk förmån, 3. som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid.

Detta gäller under högst tre månader i följd oavsett om

avsikten är att förvärvsavbrottet eller arbetstidsförkortningen skall pågå längre tid.

Ändras den försäkrades inkomstförhållanden efter det att hans sjukpenninggrundande inkomst fastställts och överensstämmer de inte med den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten vid den tidpunkt, då någon omständighet som anges i första stycket 1–3 inträffar, får den sjukpenninggrundande inkomsten med tillämpning av 3 kap. 5 § första och andra styckena lagen om allmän försäkring likväl sänkas till den nivå den skulle ha haft om försäkringskassan hade känt till de ändrade inkomstförhållandena. (RFFS 2002:2)

4 § Förvärvsarbetar en försäkrad som fyllt 65 år, fastställs sjukpenninggrundande inkomst för honom endast på grundval av inkomsten från detta arbete. På samma sätt fastställs den sjukpenninggrundande inkomsten för en försäkrad som fyllt 65 år och som inte förvärvsarbetar, om han kan styrka att han skulle ha förvärvsarbetat om inte anledning som sägs i 3 § första stycket 2 förelegat.

5 § Har en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete än anställning under en följd av år i allmän självdeklaration redovisat lägre skatterättslig nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, skall hans sjukpenninggrundande inkomst av detta arbete beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. Den sjukpenninggrundande inkomsten får beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra särskilda skäl föreligger, såsom stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

Driver makar förvärvsverksamhet gemensamt eller driver den ena maken sådan verksamhet med biträde av den andre skall nettointäkten från verksamheten vid beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten fördelas på makarna i förhållande till värdet av vardera makens arbetsinsats i verksamheten. Med make likställs person som stadigvarande bor med någon, med vilken han varit gift eller har eller har haft barn.

6 § har upphävts genom (RFFS 2000:11). 7 § Ändring av en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäk-

ringen på grund av ändrade inkomstförhållanden skall ske tidigast från och med den dag som inkomständringen gäller.

8 § Ändring av den sjukpenninggrundande inkomsten, som kan föranledas av att försäkrad beviljats ålderspension eller förtidspension enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall ske från och med ingången av månaden efter det beslutet om sådan pension daterats, dock tidigast från och med den månad pensionen börjar utgå.

REMISSAMMANSTÄLLNING

Ett vägval för framtidens Ett vägval för framtidens Ett vägval för framtidens Ett vägval för framtidens

sjukpenningskyddsjukpenningskydd sjukpenningskyddsjukpenningskydd

Bygga ut eller bygga om?Bygga ut eller bygga om?Bygga ut eller bygga om?Bygga ut eller bygga om?

Remissammanställning

1. Inledning

Utredningens uppdrag

Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst (S 2001:09) – SGI-utredningen – har i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och, mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler, föreslå ändringar.

Vidare ingår i uppdraget bl.a. att se över reglerna om rätten att följa löneutvecklingen dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkningen av arbetsskadelivränta för förfluten tid.

Utgångspunkten för utredningen är att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att administrera. Utredningen skall föreslå ett huvudalternativ men det finns inget hinder mot att föreslå alternativa lösningar.

Varför en delrapport?

Utredningen konstaterar i föreliggande delrapport att vi står inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet. Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare. Det andra alternativet är att systemet konstrueras eller byggs om.

Innan slutlig ställning tas till ett huvudalternativ och eventuella alternativa lösningar vill utredningen genom delrapporten stimulera till en bred och offentlig debatt när det gäller detta vägval. Delrapportens syfte är således följande: • Att analysera och peka på de problem som dagens skyddsbe-

stämmelser för SGI ger upphov till.

Remissammanställning SOU 2003:50

• Att på en övergripande och principiell nivå teckna konturerna

av en ny försäkringsstruktur. • Att presentera tre olika grundmodeller eller principiella lös-

ningar för det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro.

• Att i anslutning till dessa modeller peka på en möjlig lösning

som kombineras med en standardförsäkring för studerande. • Att via remissbehandling få synpunkter och underlag på dessa

strukturella och principiella lösningar inför kommande slutbetänkande.

Remissinstanserna

Delrapporten remissbehandlades under perioden den 5 december 2002 till den 31 januari 2003.

Följande remissinstanser har kommit in med svar: Länsrätten i Göteborg, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Jämställdhetsombudsmannen, Centrala studiestödsnämnden, Högskoleverket, Lunds universitet, Uppsala universitet, Karolinska institutet, Försäkringskasseförbundet, Försäkringskassan i Stockholm, Försäkringskassan i Skåne, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Försäkringsförbundet, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Handikappförbundens samarbetsorgan, De Handikappades Riksförbund, Trygghetsrådet TRR, Trygghetsrådet TRS, Sveriges Förenade Studentkårer, Privattjänstemannakartellen (PTK) samt Trygghetsstiftelsen.

Domstolsverket, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslern, Arbetslivsinstitutet och Företagarnas Riksorganisation har inte haft några synpunkter. Justitieombudsmannen har inte heller haft några synpunkter men ser positivt på utredningens strävan efter en förenkling av regelsystemet på området.

Överklagandenämnden för studiestöd, Försäkringsanställdas förbund och Elevkårernas Centralorganisation har fått tillfälle att yttra sig men har inte hörts av.

Dispositionen av remissammanställningen

Remissammanställningen är disponerad enligt följande: 1. Inledning 2. Allmänna synpunkter 3. Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd 4. En ny försäkringsstruktur? 5. En fristående föräldraförsäkring och arbetsskadeförsäkring 6. Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan kort-

tidsfrånvaro 7. En standardförsäkring för studerande

I anslutning till varje avsnitt presenteras kortfattat dels utredningens bedömning, dels en kort sammanfattning av remissvaren. Under avsnittet Allmänna synpunkter presenteras samtliga remissinstanser. Därefter förekommer de endast i den mån de särskilt har yttrat sig om respektive avsnitt.

2 Allmänna synpunkter

Sammanfattning av remissvaren

Övervägande majoritet av remissinstanserna är positivt inställda till utredningens förslag till principiella och strukturella lösningar.

Domstolsverket Har inga synpunkter.

Länsrätten i Sthlm:s län Välkomnar en översyn av reglerna eftersom

dessa är komplicerade och svåra att överblicka.

Anser att det är önskvärt att i lag reglera för-

utsättningarna för rätten till ersättning och för

hur ett ersättningsbelopp skall fastställas.

Utredningens förslag att skyddsreglerna skall

integreras med bestämmelserna om rätten att

uppbära en viss ersättning är en enklare och

bättre ordning än dagens.

Länsrätten i Göteborg Avstår från att lämna synpunkter.

Justitieombudsmannen Har inga synpunkter men ser positivt på

utredningens strävan efter en förenkling av

regelsystemet på området.

Justitiekanslern Har inga synpunkter.

Remissammanställning SOU 2003:50

Riksförsäkringsverket Anser att delrapporten ger en bra och tydlig bild av den problematik som finns i dagens skyddssystem. Instämmer i utredningens problembild och anser i likhet med utredningen att det är angeläget att sträva efter en genomgripande omarbetning av nuvarande regelverk. En viktig utgångspunkt i utredningens fortsatta arbete bör vara att renodla SGI-reglerna utifrån en tydligare försäkringsmässighet. Det handlar bl.a. om att skärpa kravet på anknytning till förvärvslivet för att få uppbära ersättning. Det bör övervägas att tidsbegränsa den s.k. SGI-kedjan. Det kan också vara tänkbart att skyddet förstärks utifrån hur länge den försäkrade har varit förvärvsarbetande och därigenom bidragit med avgifter till försäkringen. Ytterligare en grund för ökad försäkringsmässighet är en konstruktion där respektive försäkring täcker den faktiska inkomstförlusten så långt som möjligt. Socialstyrelsen Anser att utredningens problembeskrivning talar för en genomgripande förändring av systemet med bl.a. en ny försäkringsstruktur. Handikappombudsmannen Välkomnar en översyn av reglerna om SGI-skydd och instämmer i att dagens system är komplicerat och svårt att tillämpa. Utgångspunkten vid valet av system måste vara att tillförsäkra funktionshindrade ekonomisk och social trygghet samt att undvika system som ökar risken för att funktionshindrade diskrimineras. Systemet måste också vara så enhetligt att funktionshindrade inte avskräcks från vissa aktiviteter, t.ex. studier på deltid. Statskontoret Instämmer i att en mer försäkringsmässig utformning av sjukpenningförsäkringen medför en ur samhällsekonomisk synpunkt mer lämplig incitamentsstruktur än dagens socialförsäkring. Delar i princip utredningens bedömning att det ur detta perspektiv vore olämpligt att bygga ut skyddsreglerna i det befintliga systemet ytterligare.

Riksrevisionsverket Välkomnar delrapporten som ett intressant bidrag i

en angelägen diskussion om reglerna inom social-

försäkringssystemet. Anser att utredningen även

borde ha utrett vad som är möjligt att åstadkomma

med mindre justeringar av dagens system. Diskussion om grundläggande principer har hamnat i bakgrunden av utredarens förslag om separata lösningar. Anser vidare att utredarens probleminven-

tering av dagens SGI-system inte är tillräcklig och

följaktligen är det oklart hur förslagen löser bristerna i dagens system.

Riksskatteverket Har inget att invända mot utredningens inriktning.

Yttrar sig i enskilda delar. Arbetsgivareverket Är positivt inställd till utredningens inriktning och

förslag. Arbetsmarknadsstyrelsen Anser att genomgången av nuvarande regler som

gäller för skyddstider för sjukpenninggrundande

inkomst är väl genomarbetad och tydliggör på ett

bra sätt de problemställningar som utredningen

skall ta ställning till. Tycker överhuvudtaget att den

genomgång och de förslag som utredningen presenterat är bra och ställer sig bakom dessa.

Arbetslivsinstitutet Har inga synpunkter. Jämställdhetsombudsmannen Anser mot bakgrund av den information som läm-

nats i delrapporten att det är angeläget att sträva

efter ett försäkringssystem som bättre stämmer

överens med arbetsmarknadens och samhällets

funktionssätt. Stöder utredningens förslag till en

fristående föräldraförsäkring och en standardförsäkring för studerande.

Centrala studiestödsnämnden Delar utredningens problembeskrivning och anser

att nuvarande system bör ses över från grunden.

Det vore olyckligt om man stannade vid att göra

justeringar inom ramen för nuvarande system. Överklagandenämnden för Har inte svarat. studiestöd Högskoleverket Är positivt inställd till en standardförsäkring för

studerande samt en fristående föräldraförsäkring

och arbetsskadeförsäkring.

Remissammanställning SOU 2003:50

Lunds universitet Anser att utredningen på ett pregnant sätt sammanfattat de problem som vidlåder dagens skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundade inkomst. Instämmer i stort till utredningens förslag till lösningar. Uppsala universitet Framhåller de svårigheter som uppkommer för doktorander och forskarassistenter vid en eventuell långtidssjukskrivning. Regelverket är otydligt och tar definitivt inte upp de fall då doktoranden inte kan fortsätta sin forskarutbildning men ändå är arbetsoförmögen. Karolinska institutet Ansluter sig till utredningens förslag till ny försäkringsstruktur. Särskilt angeläget är den särskilda försäkringslösningen för studerande. Försäkringskasseförbundet Värdesätter inledningsvis utredningens ambition att stimulera till en bred och offentlig debatt. Delrapportens probleminventering visar att det finns skäl till att SGI-reglerna bör konstrueras eller byggas om i huvudsak enligt de tankegångar utredningen framför. Försäkringskassan i Sthlm Anser i likhet med utredningen att ersättningen bör beräknas olika beroende på om det avser korttidsfrånvaro eller längre frånvaro. Instämmer i utredningens förslag till försäkringsstruktur. Försäkringskassan i Skåne Delar endast till viss del utredningens analys av dagens skyddsbestämmelser. Anser att utgångspunkten bör vara att de grupper som idag omfattas av skydd även framdeles skall ha detta skydd. Reglerna bör dock förenklas betydligt och kassan instämmer i en del av de förslag som utredningen föreslår.

Svenska kommunförbundet/ Anser att det är befogat med en översyn av nuva- Landstingsförbundet rande regelverk för att komma till rätta med rådande

otydligheter och i vissa fall upplevda orättvisor samt

försäkringskassornas administrativa problem. Anser

dock att utformningen av nya eller ändrade regler för

en minoritet av de försäkrade bör ske med stor för-

siktighet. Det finns annars en risk att det också

kommer att bli följdändringar även för majoriteten

av de försäkrade som utför arbete eller kostnadsök-

ningar för arbetsgivarna. LO Delar i stort utredningens förslag till ny försäkrings-

struktur. Ytterligare justeringar inom befintligt

system är inte förenliga med direktivens krav på en

tydlig och överskådlig försäkring som därmed är

lättare att tillämpa. Det är inte heller önskvärt att

införa ytterligare undantag/specialregler i ett redan

mycket komplext system som kräver stora administ-

rativa resurser. Svenskt Näringsliv Anser i likhet med utredningen att dagens försäk-

ringsbestämmelser som reglerar den sjukpenning-

grundande inkomsten och bibehållande av den-

samma, har blivit för komplicerade. Delar dock inte

utredningens uppfattning att mål och syfte med

sjukförsäkringen måste omformuleras. Genom soci-

alförsäkringslagen är både mål och syfte synliggjort.

Föreslår bl.a. att beräkningen av SGI skall grunda sig

på inkomst under gången tid. TCO Anser att det är synnerligen angeläget att de snåriga

regelverken om skyddstider ses över. Tyvärr har inte

utredaren givit remissinstanserna tid för en bred

debatt. Ställer sig vidare frågande till varför utreda-

ren inte behandlat en av huvudfrågorna i uppdraget

utan i stället föreslår en helt ny försäkringsstruktur.

Saknar ett statistikavsnitt och anser vidare att det

bör lämnas ett meddelande till den person vars SGI-

skydd kommer att upphöra. SACO Är positivt inställda till delrapportens inriktning och

förslag. Företagarnas Har inga synpunkter. Riksorganisation

Remissammanställning SOU 2003:50

Försäkringsförbundet Är positivt inställd till utredningens huvudinrikt-

ning. Försäkringsanställdas förbund Har inte svarat. A-kassornas samorganisation Har inget att invända mot utredningens inriktning

och förslag. Yttrar sig enbart i de delar som berör

arbetslösas rätt till ersättning vid sjukdom. Handikappförbundens Anser att det är viktigt att sjukpenningskyddet samarbetsorgan säkerställs så att man inte riskerar att få ändrad

försäkringstillhörighet, trots att man egentligen är

berättigad till ersättning. Det är viktigt att man tar

i beaktande att människor med funktionshinder

kanske oftare blir sjukskrivna och kan så vara

under långa perioder. Man skall inte tappa sitt

skydd bara för att man har ett funktionshinder

eller en kronisk sjukdom. De Handikappades Instämmer till stora delar i utredningens förslag. Riksförbund Är dock kritiska till att utredningen nästan helt har

förbigått konsekvenserna för personer med funktionshinder.

Trygghetsrådet TRR Anser att det är viktigt att personer som studerar

med stöd från trygghetsråd kan bibehålla ett skydd

för sjukdom eller föräldraledighet under studieti-

den. Vilken princip som kommer att tillämpas för

SGI är i detta sammanhang av mindre betydelse. Trygghetsrådet TRS Har vid flera tillfällen påtalat det orättvisa i att

arbetslösa personer som studerar med stöd från

trygghetsråd/stiftelse inte får behålla sin SGI trots

att trygghetsråden betalar sociala avgifter för detta

stöd. Noterar med tillfredsställelse att utredningen

tagit till sig problematiken och försökt finna en

lösning. Elevkårernas Har inte svarat. Centralorganisation

Sveriges Förenade Anser att valet för framtidens sjukpenningskydd bör

Studentkårer vara att utforma en ny sammanhållen försäkrings-

lösning med inkomstbortfallsförsäkring som prin-

cip, men där studenterna inte innehar en speciallös-

ning utan ingår som en delgrupp i det nya systemet.

Principen om arbetslinjen bör kompletteras med

”kompetenslinjen”. Detta innebär att högskolestu-

dier bör likställas med förvärvsarbete och att stu-

denter därför bör infogas i de allmänna trygghetssy-

stemen.

PTK Att studera med stöd av trygghetsavtal för att und-

vika arbetslöshet måste anses vara en verksamhet

som är till gagn för samhället. Det är därför själv-

klart att de som studerar på detta vis också måste få

behålla sitt SGI-skydd.

Trygghetsstiftelsen Delrapporten innehåller en intressant genomlysning

av nuvarande system och komplexiteten i det.

3 Ett vägval för framtidens sjukpenningskydd

Utredningens probleminventering

Enligt utredningen är de viktigaste orsakerna till dagens brister följande faktorer:

• en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften • en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd • gränsdragningar inom systemet upplevs som orättvisa • regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser.

Utredningens bedömning

Enligt utredningen står vi inför ett vägval när det gäller det framtida sjukpenningskyddet.

• Det ena alternativet är att skyddsreglerna justeras ytterligare eller byggs ut genom att skyddsgrupperna utvidgas ytterligare.

Remissammanställning SOU 2003:50

• Det andra alternativet, vilket utredningen förordar, är att systemet konstrueras eller byggs om.

Sammanfattning av remissvaren

De flesta remissinstanser anser att systemet bör konstrueras eller byggas om.

Länsrätten i Sthlm:s län Instämmer i utredningens bedömning att möjligheterna till justeringar av nuvarande system är uttömda och att det därför är nödvändigt med en mer genomgripande reformering. Riksförsäkringsverket Anser att delrapporten ger en bra och tydlig bild av den problematik som finns i dagens skyddssystem. Instämmer i utredningens problembild och anser i likhet med utredningen att det är angeläget att sträva efter en genomgripande omarbetning av nuvarande regelverk. Delar utredningens uppfattning att möjligheterna att justera nuvarande system i princip är uttömda. Socialstyrelsen Utredningens problembeskrivning talar för en genomgripande förändring av systemet. Instämmer i att systemet bör konstrueras om. Statskontoret Delar utredningens bedömning att det vore olämpligt att bygga ut skyddsreglerna ytterligare i det befintliga systemet. Riksrevisionsverket Anser att utredarens probleminventering av dagens SGIsystem inte är tillräcklig och följaktligen är det oklart hur förslagen löser bristerna i dagens system. Efterfrågar en tydligare probleminventering. Denna är särskilt viktig när problem förekommer på flera nivåer eftersom det kan vara aktuellt med flera olika lösningar. Påpekar att alternativet till att ”bygga ut systemet” inte nödvändigtvis behöver innebära så omfattande förändringar som att bygga om systemet. Efterfrågar en analys av vad som är möjligt att åstadkomma genom mindre justeringar av nuvarande system.

Riksskatteverket De problem som utredningen visat på när det gäller postdoktorala studier finansierade med stipendier anser verket aktualiserar frågan om jämställande av dessa stipendier med lön. Påpekar vidare att det är riktigt att utbildningsstöd m.m. från trygghetsråd etc. jämställs med lön när det gäller skatt och socialavgifter. Ersättningarna är följaktligen pensionsgrundande i det allmänna pensionssystemet. Det borde därför vara naturligt om mottagaren av ett sådant stöd omfattas av sjukförsäkringen. Arbetsgivareverket Instämmer i utredningens bedömning att möjligheterna till ytterligare justering av nuvarande system är uttömda. Det är inte rimligt att ständigt utvidga skyddsgrupperna. Central studiestödsnämnden Delar utredningens problembeskrivning och anser att nuvarande system bör ses över från grunden. Det vore olyckligt om man stannade vid att göra justeringar inom ramen för nuvarande system. Lunds universitet Anser att utredningen på ett pregnant sätt har sammanfattat de problem som vidlåder dagens skyddsbestämmelser för sjukpenninggrundande inkomst. Instämmer i utredningens bedömning att systemet måste byggas om. Försäkringskasseförbundet Anser att SGI-reglerna bör konstrueras eller byggas om i huvudsak enligt de tankegångar utredningen framför. Försäkringskassan i Skåne Delar endast till viss del utredningens analys av dagens skyddsbestämmelser. Anser att utredningen i alltför liten utsträckning har penetrerat frågan om varför det finns skyddsbestämmelser i försäkringen och vad man vill uppnå med dessa. Instämmer inte i utredningens uppfattning att det saknas tillräcklig koppling mellan avgifter och utgifter i dagens sjukförsäkringssystem. Anser att utgångspunkten även i framtiden bör vara att de grupper som idag omfattas av skyddsbestämmelser, även framdeles skall ha detta skydd. Reglerna bör dock förenklas betydligt.

Remissammanställning SOU 2003:50

LO Delar utredningens bedömningen att systemet

bör konstrueras eller byggas om. Ytterligare

justeringar inom befintligt system är inte förenliga med direktivens krav på en tydlig och överskådlig försäkring som därmed är lättare att til-

lämpa. Det är inte heller önskvärt att införa

ytterligare undantag/specialregler i ett redan

mycket komplext system som kräver stora administrativa resurser.

Svenskt Näringsliv Anser i likhet med utredningen att dagens försäk-

ringsbestämmelser som reglerar den sjukpen-

ninggrundande inkomsten och bibehållande av

densamma, har blivit för komplicerade TCO Instämmer i att det finns mycket problem med

dagens regler. Det är därför viktigt att försöka

komma fram till principer för hur skyddsreglerna

borde vara. En princip som är viktig att värna är

att skyddstider bör upprätthålla standardtrygghet.

SACO Instämmer i utredningens bedömning att över-

väga att konstruera om sjukpenningskyddet.

Anser att dagens bestämmelser medför flera

negativa konsekvenser med ett icke enhetligt

skydd som kan undergräva förtroendet för

systemet. Försäkringsförbundet Instämmer i utredningens bedömning att syste-

met bör konstrueras om. De Handikappades Riksförbund Instämmer i utredningens förslag att konstruera

ett helt nytt system i stället för att ”lappa och

laga” ytterligare. Sveriges Förenade Studentkårer Delar kritiken som har riktats mot systemet med

SGI-relaterade försäkringar. Speciellt komplext

har det varit för studenter som står utanför

trygghetssystemen.

Trygghetsstiftelsen Anser att utredningens problembeskrivning är korrekt. Vill

dock påpeka en detaljsynpunkt; nivån på avgångsersättning

från Trygghetsstiftelsen är till skillnad från de flesta andra

trygghetssystem 80 procent av den tidigare lönen.

4 En ny försäkringsstruktur?

Utredningens bedömning

Enligt utredningen bör skilda försäkringsstrukturer skapas för de olika förmånsslag som idag vilar på SGI-systemet. Förmånerna bör delas in enligt följande: • ersättning vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro • ersättning vid graviditet och föräldraledighet • ersättning vid arbetsskada.

Sammanfattning av remissvaren

Majoriteten av remissinstanserna stöder den föreslagna försäkringsstrukturen.

Länsrätten i Sthlm:s län Tillstyrker utredningens förslag om en grundläggande

indelning i skilda ersättningskonstruktioner för olika

förmånsslag och anser att en sådan ordning bör kunna

främja klarhet och överskådlighet i systemet. Har ingen

invändning mot utredningens förslag till försäkringsstruktur.

Riksförsäkringsverket Är i princip positivt inställd till förslaget om en struktur-

uppdelning. En sådan konstruktion kan befrämja en ökad

försäkringsmässighet. Påpekar att strukturförslaget innebär att vissa problem ändå kvarstår att lösa. Det gäller bl.a.

dagens problem med varvning av olika skyddsperioder

från olika strukturer och långa skyddstider. Det är viktigt

att utredningen beaktar och utreder hur försäkringsskyddet mellan de tre föreslagna strukturerna kommer att fun-

gera. Ett förtydligande bör också göras av vad som menas

med ”korttidsfrånvaro”.

Remissammanställning SOU 2003:50

Socialstyrelsen Stödjer tanken på en ny försäkringsstruktur med

den indelning som föreslås av utredningen. Riksrevisionsverket Tveksam till om utredarens förslag med skilda för-

säkringsstrukturer bidrar till ett mer tydligt och

överskådligt system som är lätt att tillämpa efter-

som flera av de nuvarande problemen riskerar att

kvarstå. Arbetsgivareverket Stöder utredningens inriktning mot skilda kon-

struktioner för de olika förmånsslag och att detta

görs utifrån vilket syfte de olika ersättningarna har. Arbetsmarknadsstyrelsen Anser att utredningens förslag till tre skilda försäk-

ringsstrukturer är en bra indelning som medför en

ökad tydlighet i de olika försäkringarna. Jämställdhetsombudsmannen Stöder utredningens förslag till en fristående för-

äldraförsäkring och en standardförsäkring för studerande.

Lunds universitet Anser att den föreslagna strukturen är logisk och

tydlig och att den undanröjer konflikter mellan

olika politikområden. Karolinska institutet Ansluter sig till utredningens förslag till ny försäk-

ringsstruktur med separata ersättningar vid sjukdom, föräldraledighet samt arbetsskada.

Försäkringskasseförbundet Delar utredningens uppfattning att de aktuella

förmånerna bör delas in enligt den struktur som

föreslås. Försäkringskassan i Sthlm Instämmer i utredningens förslag till försäkrings-

struktur. Vill dock påpeka att det finns risk för

administrativa konsekvenser även med denna

indelning och de olika beräkningssätt som föreslås.

Detta gäller framförallt för försäkrade som rör sig

mellan de skilda försäkringsstrukturerna. Försäkringskassan i Skåne Samtycker till att ha skilda konstruktioner för de

olika förmånsslagen.

LO Ser det som en framkomlig väg att dela in förmånerna som

idag styrs av SGI enligt den försäkringsstruktur som utredningen föreslår. Det är viktigt att man i framtida konstruk-

tioner gör beräkningsgrunderna så enkla som möjligt så att

individerna lätt begriper hur respektive förmån beräknas

och även enkelt kan förstå skillnaderna och likheterna mellan hur olika typer av förmåner beräknas.

Svenskt Näringsliv Delar inte utredningens uppfattning att mål och syfte med

sjukförsäkringen måste omformuleras. Genom socialförsäkringslagen är både mål och syfte synliggjort.

TCO Tveksam till förslaget om ny försäkringsstruktur. Efterlyser

i stället en beskrivning av vilka principer för skyddstider

som borde gälla, när kolliderar dessa principer med nuvarande skyddsregler och hur kan det åtgärdas.

SACO Instämmer i utredningens förslag om indelning i skilda för-

säkringsstrukturer. Anser i likhet med utredaren att SGI

endast bör användas som beräkningsgrund vid kortsiktiga

ersättningsbehov. Försäkringsförbundet Anser att utredningen bör fortsätta sitt analysarbete utifrån

den föreslagna strukturen. Samtidigt bör det ske en fortsatt analys av vilka förmåner som ingår i formerna. Utredningen

bör överväga om inte en skillnad ändå bör göras mellan

egen ohälsa och annan frånvaro. Handikappförbundens Stödjer förslaget att dela in socialförsäkringarna enligt samarbetsorgan utredningens förslag till försäkringsstruktur. Anser därut-

över att utredningen närmare borde ha klarlagt hur de

ersättningar som föreslås bortkopplas från SGI ska beräknas.

Sveriges Förenade Anser att utredningens förslag är på god väg till en bättre Studentkårer försäkringsstruktur även om delrapporten inte presenterar

någon detaljerad formgivning. Hoppas att utredningen

också beaktar försäkringslösningar för studerande när det

gäller andra avbrott än sjukdom, t.ex. föräldraförsäkring. Trygghetsstiftelsen Har inga synpunkter på vägvalet. Det viktiga är att deras

stödtagare, som de betalar sociala avgifter för och som in-

komstbeskattas för stödet, inte drabbas av bortfall i sin

SGI-placering. Detta bör kunna tillgodoses oavsett vilken

väg som väljs.

Remissammanställning SOU 2003:50

5 En fristående föräldraförsäkring och arbetsskadeförsäkring

Utredningens bedömning

Enligt utredningen innehåller både föräldraförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen viktiga avvikelser från SGI-systemets beräkningsregler.

• När det gäller föräldraförsäkringen bedömer utredningen att ett fristående system kan skapas utan alltför många avvikelser från de tankar som kännetecknar den nuvarande försäkringslösningen. • Reglerna om beräkning av livränteunderlag bör bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på övervägande om vilken inkomst som bör ersättas.

Sammanfattning av remissvaren

Förslagen om en fristående föräldraförsäkring och arbetsskadeförsäkring stöds av flertalet remissinstanser.

Riksförsäkringsverket Stödjer tanken på en fristående föräldraförsäkring, det kan bl.a.

underlätta regelförändringar för just denna grupp. Ställer sig

dock tveksamt till förslaget att skydda ersättningsnivån för

föräldrapenning till dess barnet fyllt åtta år eller avslutar första

skolåret. Dels av försäkringsmässiga skäl men också av det

skälet att det i praktiken inte får någon betydelse för föräld-

rarna. Är också tveksam till förslaget om krav på viss tids

inkomst för att få ny högre inkomst eftersom detta kan innebära en försämring för föräldrarna jämfört med dagens regler. Verket är också positivt inställd till en fristående arbetsskadeförsäkring. Påpekar dock att ersättningen vid arbetsskada inte nödvändigtvis måste vara ett långsiktigt ersättningsbehov som utredningen förutsätter.

Socialstyrelsen Ställer sig bakom de resonemang som förs kring behovet av en

fristående föräldraförsäkring. Anser i likhet med utredningen att det finns klara fördelar med en fristående arbetsskadeförsäkring.

Statskontoret Anser att det är omöjligt att utifrån betänkandet överblicka vilka statsfinansiella och andra konsekvenser en fristående föräldraförsäkring och arbetsskadeförsäkring skulle medföra. Det är önskvärt att en ekonomisk analys görs i det fortsatta arbetet. Har tidigare förordat en förnyad prövning av möjligheterna att omvandla arbetsskadeförsäkringen till en avtalsförsäkring. Riksrevisionsverket Är tveksamt inställd till om förslagen om en särskild föräldraförsäkring och arbetsskadeförsäkring innebär några administrativa fördelar jämfört med dagens system. Det är också svårt att bedöma de kostnadsmässiga fördelarna. Arbetsgivareverket Tillstryker förslaget om en fristående föräldraförsäkring utan alltför många avvikelser från nuvarande regler. Jämställdhetsombudsmannen Stöder utredningens förslag att skapa en fristående föräldraförsäkring samt att skydda ersättningsnivån för föräldrapenning till barnet fyller åtta år. Samtidigt bör kravet på antalet kvalifikationsdagar minska. Till skillnad från sjukförsäkringen vilar arbetsskadeförsäkringen på skadeståndsrättsliga principer vilket kan vara ett skäl till att den bör vara fristående. I utredningen saknas dock en diskussion om det är rimligt att grunderna för livränta ska baseras på kvinnornas deltidsarbete. Centrala studiestödsnämn- Pekar på vikten av att även studerande kan omfattas den av ett rimligt ekonomiskt stöd under föräldraledigheten. Man ska inte drabbas negativt av ett föräldraskap om detta infaller under studietiden. Möjligen skulle föräldrapenningen kunna utformas på ett liknande sätt som skisseras för sjukförsäkringen för studerande, med en grundnivå som kan kompletteras med en inkomstrelaterad nivå? Den inkomstrelaterade nivån bör i dessa fall kunna anknyta till förvärvsarbete före studiernas början.

Remissammanställning SOU 2003:50

Högskoleverket När det gäller utformningen av en ny föräldraförsäkring är det viktigt att uppmärksamma gruppen högskolestuderande. Utredningen bör därför, inte minst av jämställdhetsskäl, överväga mer generösa regler inom föräldraförsäkringen, bl.a. vad gäller kvalifikationskrav. I den fortsatta beredningen av utredningens förslag om arbetsskadeförsäkring kan det finnas skäl att uppmärksamma att högskolor med staten som huvudman är ansvariga för att studenterna är försäkrade för personskada. Försäkringskasseförbundet Anser att den grundstruktur som utredningen föreslår om en fristående föräldraförsäkring är rimlig och bör kunna bilda utgångspunkt för ett mera detaljerat förslag. Delar utredningens uppfattning att arbetsskadeförsäkringen bör frikopplas från SGI-systemet. Försäkringskassan i Sthlm Har vid tidigare tillfällen förespråkat en fristående föräldraförsäkring. Om en sådan inte går att genomföra bör åtminstone SGI-skyddet i samband med barns födelse förlängas till 18 månader. Påpekar också att det innebär en försämring jämfört med dagens regler att använda sig av ett enhetligt kvalifikationsvillkor på 240 dagar både före barnets födelse och vid senare tillfälle. Detta framstår ändå som ett konsekvent och logiskt resonemang och borde öka föräldrarnas förståelse för reglerna. Instämmer i utredningens förslag om en fristående arbetsskadeförsäkring. Försäkringskassan i Skåne Anser att det finns fördelar med en fristående föräldraförsäkring utan att det för den skull görs större avvikelser i nuvarande regelsystem. Påpekar också att 240 dagars villkoret i större utsträckning än i dag bör knytas till förankring i förvärvslivet. Delar utredningens uppfattning om en fristående arbetsskadeförsäkring. Svenska kommunförbundet/– Anser att utredningens förslag till en fristående Landstingsförbundet föräldraförsäkring förtjänar att analyseras och utredas vidare.

LO Har rent principiellt inga invändningar mot en från SGI-systemet fristående föräldraförsäkring. För att situationen inte ska försämras för föräldrar som ökar sin inkomst måste frågan om rätt att följa löneutvecklingen lösas på ett bra sätt. En kvalifikationstid för en högre föräldrapenningnivå kan utgör ytterligare motiv för föräldrarna att skjuta upp bytet av vem som är hemma och vem som arbetar. Anser att det kan vara bra att frikoppla arbetsskadeförsäkringen från SGI-systemet men kan inte ta ställning förrän ett mer detaljerat förslag presenteras på hur livränteunderlaget skall beräknas. Svenskt Näringsliv Förslaget att SGI-skyddet skall följa barnet fram till åtta års ålder speglar inte ambitionen att en inkomstrelaterad ersättning skall eftersträva en överensstämmelse med aktuell inkomstförlust i samband med ledigheten. Frågan om SGI-skydd och vård av barn måste, om ett nytt försäkringssystem övervägs, utredas i nära samklang med befintlig föräldraledighetslagstiftning. Förespråkar att ersättningsansvaret för trafikolyckorna bryts ut ur den allmänna försäkringen och i stället helt täcks av obligatoriska trafikolycksfallsförsäkringar. Trafikförsäkringen bör omfatta alla skador som uppstår i trafiken, inklusive färdolycksfallen. Även ersättning i samband med arbetsolycksfall bör brytas ut ur den allmänna försäkringen på motsvarande sätt. TCO Avvisar förslaget om en fristående föräldraförsäkring eftersom detta inte ingår i utredningens uppdrag. I stället bör frågan utredas av en aviserad utredning. Saknar en principdiskussion om vilka skyddsregler som behövs i föräldraförsäkringen. Kan i och för sig tänka sig en fristående arbetsskadeförsäkring såvida det inte innebär någon försämring jämfört med dagens beräkning. SACO Ser fördelar med införandet av en i detta avseende fristående föräldraförsäkring. Försäkringen bör dock även framgent i princip bygga på inkomstbortfallsprincipen. Instämmer i förslaget om en fristående arbetsskadeförsäkring.

Remissammanställning SOU 2003:50

De Handikappades Stödjer förslaget om en fristående arbetsskadeförsäkring om Riksförbund ett sådant system inte medför försämringar för funktions-

hindrade. När det gäller förslaget om en fristående föräldra-

försäkring måste det i den nya lagen ses över kopplingen

mellan föräldraförsäkring och sjukersättning (förtidspension)

så att inte föräldrar med funktionshinder och som har hel

eller partiell sjukersättning kommer i kläm eller förbises. Sveriges Förenade Anser att utredningens förslag om en fristående föräldraför- Studentkårer säkring är oklar eftersom den inte beaktar studenternas livs-

situation genom att t.ex. uttryckligen förorda en garantier-

sättning för föräldrar utan någon förankring i förvärvslivet.

6 Det framtida försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro

Utredningens bedömning

Utredningen bedömer att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida försäkringsskydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro:

• en inkomstbortfallsförsäkring • en inkomstförsäkring • ett försörjningsstöd.

Utredningen förordar modellen med en inkomstbortfallsförsäkring som en tänkbar lösning. En sådan modell bör kombineras med ett visst efterskydd som brygger över kortare arbetsuppehåll.

Sammanfattning av remissvaren

De flesta remissinstanser som har yttrat sig angående detta avsnittet förordar en inkomstbortfallsförsäkring.

Länsrätten i Sthlm:s län Har ingen invändning mot utredningens val av en modell

med inkomstbortfallsförsäkring.

Riksförsäkringsverket Ställer sig positiv till utredningens förslag om att stärka inkomstbortfallsprincipen. Delar också utredningens uppfattning att en modell med en inkomstbortfallsförsäkring kräver speciallösningar för vissa grupper. Man bör emellertid vara uppmärksam så att man inte åter hamnar i dagens läge, dvs. att inkomstbortfallsprincipen urlakas på nytt. Anser att en inkomstbortfallsprincip även bör omfatta arbetslösa och att ersättningen från arbetslöshetskassan skall ligga till grund för storleken på sjukpenningen. Förordar införandet av en 14 dagars sjuklöneperiod för arbetslösa. Det skulle i många fall ge en bättre koppling till det faktiska inkomstbortfallet jämfört med i dag. Förslaget innebär att kostnaderna för arbetslösa skulle finansieras av arbetslöshetsförsäkringen. För att inte långtidssjukskrivna arbetslösa ska drabbas på ett orimligt sätt föreslår verket att efter en 14 dagars sjukperiod bör sjukpenningen beräknas enligt nuvarande SGI-regler. Arbetslöshetskassorna bör dock fortsätta att finansiera sjukfrånvaron oavsett om dessa eller försäkringskassorna administrerar utbetalningarna. Socialstyrelsen Ser både fördelar och nackdelar med en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den största nackdelen är att vissa grupper i samhället inte är berättigade till ersättning från sjukförsäkringen utan måsta förlita sig på andra lösningar vid sjukdom, t.ex. kommunernas biståndssystem. Biståndssystemet är dock inte tänkt som en allmän inkomstgaranti utan som ett yttersta skyddsnät i särskilda situationer. Det är därför angeläget att utredningen i det fortsatta arbetet uppmärksammar och ger förslag till en lösning som baseras på att systemet för ekonomiskt bistånd skall vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig ekonomisk kris. Om sjukförsäkringen skall vara trovärdig som en del i ett generellt välfärdssystem på sikt är det också viktigt att man överväger sjukförsäkringens omfattning för höginkomsttagare.

Remissammanställning SOU 2003:50

Handikappombudsmannen Anser att inkomstbortfallsprincipen torde vara den mest lämpliga principen. Detta under förutsättning att studerande får ett fullgott skydd. Förslaget om försörjningsstöd bör undvikas eftersom den ökar risken för att funktionshindrade diskrimineras i samband med tecknande av privata försäkringar. Statskontoret Anser att den skisserade inkomstbortfallsförsäkringen skulle minska de negativa effekterna av olika ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Riksrevisionsverket Anser att det är en viktig principdiskussion inom socialförsäkringsområdet och ser fördelar med en mer försäkringsmässig sjukförsäkring. Anser att en diskussion om inkomstbortfallsprincipens fördelar måste baseras på ett grundligare underlag än det utredaren presenterat för att det skall vara möjligt att ta ställning. Riksskatteverket Anser att av de tre redovisade modellerna är det bara en inkomsbortfallsförsäkring som kan sägas uppfylla förutsättningarna för att vara en arbetsbaserad försäkring enligt socialförsäkringslagen. Erinrar vidare om att eventuell begränsning av avgiftsunderlaget för varje försäkrad till högst den försäkrade inkomsten förutsätter att avgifterna tas ut i form av egenavgifter, både för löntagare och näringsidkare. Anser också att det är naturligt om förvärvsarbetande som är över 65 år och är födda 1938 eller senare kommer tillhöra sjukförsäkringen liksom de fortsatt kommer att tillhöra det allmänna pensionssystemet. Arbetsgivareverket Anser att försäkringsskyddet vid sjukdom bör bygga på inkomstbortfallsprincipen. Det bör finnas ett starkt samband mellan avgifter och förmåner. Avgifter bör därför inte tas ut för inkomster som inte ger rätt till ersättning, dvs. över taket. Nuvarande regler för ersättning vid sjukdom till arbetslösa bör ses över och ändras. Det är av största vikt att dessa regler bygger på inkomstbortfallsprincipen och att överkompensation undviks.

Arbetsmarknadsstyrelsen Tycker att inkomstbortfallsprincipen är den mest tilltalade, då den även kan omfatta arbetslösa personer och därmed säkerställa deras situation. Lunds universitet Anser att sjukförsäkringen skall ersätta ett inkomstbortfall. Påpekar att sjukförsäkringen är en socialförsäkring. Det ”sociala” innebär bl.a. att solidaritetsprincipen tillämpas, alltså att goda och dåliga risker blandas. Men man bör akta sig för att ge ”social” en innebörd av ”tycka synd om”. Försäkringen bör, bortsett från solidaritetsprincipen, vara försäkringsmässig och inte kompensera annat än ett verkligt inkomstbortfall. Är tveksamt inställd till ett efterskydd. Erfarenheten har visat att en sådan konstruktion tenderar att steg för steg urholka det ursprungliga systemet. Försäkringskasseförbundet Delar uppfattningen att försäkringsskyddet vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro bör ansluta till det inkomstbortfall som individen har. Arbetslöshetsersättning har en så nära koppling till förvärvsinkomst att den kan jämställas med förvärvsinkomst i SGIhänseende. Det kan vidare övervägas om inte ett aktivt arbetssökande bör vara mer ekonomiskt fördelaktigt än att vara sjukskriven. Dock bör arbetslösa tillförsäkras minst samma kompensationsnivå vid sjukdom som nuvarande arbetslöshetsersättning medför. Dessutom bör i förlängningen samma nivåer inom dessa förmånsslag eftersträvas. Försäkringskassan i Sthlm Delar utredningens uppfattning att det är inkomstbortfallsprincipen som skall gälla, såsom försäkringen var tänkt från början. Principen att beräkna ersättning utifrån annat försörjningsstöd än inkomst av arbete bör även kunna tillämpas för de arbetslösa. De som går miste om sitt stöd från arbetslöshetsförsäkringen bör få ersättning grundad på detta stöd. Ersättningen bör dock betalas ut med en lägre nivå, exempelvis 80 procent, för att inte stimulera till uttag av sjukpenning i stället för arbetslöshetsersättning.

Remissammanställning SOU 2003:50

Försäkringskassan i Skåne Anser att inkomstbortfallsprincipen som princip skall gälla i försäkringen. Vill i det här sammanhanget framhålla betydelsen av att ersättning från ett system endast skall förbehållas dem som uppfyller de kriterier som finns för rätt till ersättning i detta system. Vidare bör dagens regler för försäkringsskydd för arbetslösa även gälla i framtiden. Svenska kommunförbundet/– Har tidigare avvisat förslag till ändringar i social- Landstingsförbundet försäkringarna som innebär systemskifte och/eller ökade kostnader för deras sektorer. Vill i övrigt inte ta ställning i de delar som är av principiell art men anser att utredningens förslag till bl.a. försäkringsskyddet vid arbetslöshet förtjänar att analyseras och utredas vidare. Anser att sambandet mellan avgifter och förmåner bör förstärkas. Olika systems ersättningsnivåer och kvalifikationstider eller dylikt bör också anpassas, t.ex. mellan arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. LO Anser att sjukpenningen ska fungera som en inkomstbortfallsförsäkring. Är principiellt för förändringar som gör inkomstbortfallsprincipen tydligare i sjukförsäkringen men kan inte med delrapporten som underlag slutligt ta ställning för en förändring i denna riktning. Visar det sig att situationen försämras för stora grupper med de förslag som utredningen kommer att lägga i slutbetänkandet blir det svårt att få acceptans för förslagen. Övergångslösningar kan behövas. Förlängt försäkringsskydd vid arbetslöshet och föräldraledighet framstår som rimliga avsteg från den renodlade inkomstbortfallsprincipen. Anser att taket i arbetslöshetsersättningen på sikt ska höjas till den nivå som finns i dagens SGI. På det sättet slipper man diskussion om att arbetslösa överkompenseras vid sjukdom.

Svenskt Näringsliv Vid sjukdom under arbetslöshet bör den försäkrade få behålla arbetslöshetsersättningen som sjukersättning och få räkna sjukdomstiden som överhoppningsbar tid i arbetslöshetsersättningen. Anser vidare att det bör finnas en bortre gräns för försäkringsskyddet vid arbetslöshet. TCO Anser att inkomstbortfallsprincipen bör vara vägledande för den ersättningsnivå som skall ge standardtrygghet. Att avgränsa ersättning till enbart inkomstbortfall vid inkomst av anställning eller motsvarande skulle däremot slå alldeles för hårt. Anser att man ska ha en bredare syn på inkomst men efterlyser mer i detalj till slutbetänkandet konsekvenser för olika grupper av olika inkomstbegrepp. Anser vidare att gruppen arbetslösa måste omfattas men att ersättningen bör spegla den ersättningsförlust de gör under sjukdomstiden. Skyddet för arbetslösa måste ses över. SACO Anser att försäkringsskyddet vid sjukdom skall bygga på inkomstbortfallsprincipen. Fördelen är försäkringsmässigheten. Poängterar dock att det är av största vikt att de negativa konsekvenserna av principen utreds närmare. En del av problemen skulle kunna lösas om det var samma förmånstak i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringsförbundet Har inget att erinra mot att utredningen utformar sjukdomsdelen som en inkomstbortfallsförsäkring. A-kassornas samorga- Anser, liksom utredningen, att principen för framtidens nisation försäkringsskydd vid sjukdom ska utgöras av en inkomstbortfallsförsäkring. Anser vidare att det är ytterst viktigt att även arbetslösa omfattas av en inkomstbortfallsförsäkring med samma storlek på ersättningen som om de fortfarande förvärvsarbetade. Nivån på försäkringsskyddet ska inte grundas på arbetslöshetsförsäkringens bestämmelser. Inte heller villkoren för rätt till ersättning vid arbetslöshet ska vara avgörande för försäkringsskyddet vid sjukdom. Anser principiellt att socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen bör hållas åtskilda. Samma förmånstak bör dock gälla i arbetslöshetsförsäkringen som i socialförsäkringen.

Remissammanställning SOU 2003:50

Handikappförbundens Förordar i första hand förslaget om inkomstbortfallsförsäksamarbetsorgan ring eftersom detta system är bäst för majoriteten. Förut-

sättning är dock att övriga grupper inte drabbas negativt.

Tar helt avstånd från förslaget om försörjningsstöd. De Handikappades Förordar i första hand förslaget om en inkomstbortfallsför- Riksförbund säkring. Detta under förutsättning att vissa grupper inte

drabbas, dvs. sjuka studerande, arbetslösa samt föräldrale-

diga.

7 En standardförsäkring för studerande

Utredningens bedömning

Enligt utredningen finns det behov av en genomtänkt försäkringslösning för den stora grupp av studerande som idag saknar skydd. Utredningen förespråkar därför en särskild lösning – en standardförsäkring – för de studerande.

Sammanfattning av remissvaren

Majoriteten av remissinstanserna som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs.

Riksförsäkringsverket Är i princip positiv till förslaget om en standardförsäkring

för studerande men anser att frågan bör analyseras ytterli-

gare. Det är angeläget att gruppen studerande som skall vara

berättigade till en sådan försäkring definieras utifrån vilken

typ av utbildning som den studerande bedriver och inte hur

utbildningen finansieras. Anpassning bör kunna ske till soci-

alförsäkringslagen. Uppdelning i en inkomstbaserad ersätt-

ning kan vara positiv men kan också innebära att enskilda

skjuter upp studier i syfte att få en högre ersättningsnivå.

Verket är kritisk till förslaget om lägre ersättningsnivå efter

ett års sjukfall och anser att förslaget om en frivillig försäk-

ring är orealistisk.

Statskontoret Avstår från att kommentera förslaget om en standardförsäkring för studerande eftersom den är knapphändigt beskriven. Riksrevisionsverket Anser att det är svårt att bedöma de administrativa och kostnadsmässiga fördelarna med en särskild studerandeförsäkring. Frågar sig också vilken aktör som skall administrera en sådan försäkring. Arbetsgivareverket Anser att det nuvarande försäkringsskyddet för studerande bör ses över så att alla studerande behandlas på ett likadant sätt. En något speciell grupp studerande är de arbetstagare som blivit uppsagda på grund av arbetsbrist och som studerar med ersättning från trygghetsråd/stiftelse. För denna grupp bör man eftersträva en bättre överensstämmelse mellan avgifter och förmåner. Arbetsmarknadsstyrelsen Anser att utredningens förslag om en standardförsäkring för studerande är ett utmärkt förslag, vilket sannolikt kommer att bli betydelsefullt för vissa grupper av studerande även inom arbetsmarknadspolitikens ramar. Jämställdhetsombudsmannen Stöder utredarens förslag om att det skapas en ny försäkring för studerande, eftersom det finns en konflikt mellan utbildningspolitiken och sjukförsäkringen. Tanken att underlätta det livslånga lärandet är också välgrundad och det stimulerar sannolikt unga studenter att förena studier med föräldraskap. Centrala Delar utredningens grundläggande utgångspunkt vad studiestödsnämnden gäller en standardförsäkring för studerande och vad gäller möjligheten att behålla studiestödet i en månads tid innan den allmänna ersättningen träder in. Pekar i sitt remissvar på en del frågor som bör beaktas i den vidare utredningen. Har ännu inte någon klar uppfattning om hur regelverket bör utformas i vissa av dessa frågor. Trycker på vikten av att utredningen i sitt slutbetänkande tar upp frågan om vem som ska ha rätt att behålla ett beviljat studiestöd under sjukdom och då särskilt frågan om deltidssjukskrivning.

Remissammanställning SOU 2003:50

Högskoleverket Anser att det finns goda skäl att pröva alternativet med en särskild standardförsäkring för högskolestuderande. Påpekar att utbildningsbidrag för doktorander ligger på en högre nivå, varför det i ett nytt system behövs en ytterligare grundnivå avsedd för doktorander. Tillstyrker också att de som ägnar sig åt postdoktorala studier finansierade med stipendier skall omfattas av den föreslagna standardförsäkringen. Lunds universitet Anser att utredningens förslag i princip är en rimlig lösning. Det kan emellertid ifrågasättas om ersättning bör utgå i annan form än grundersättning. Sjukförsäkringens syfte bör ju vara att kompensera ett inkomstbortfall, inte att vara en form av inkomstförsäkring. Karolinska institutet Anser att den särskilda försäkringslösningen för studerande är särskilt angeläget att genomföra. Det är också mycket angeläget att studerande på postdoktoral nivå ingår i definitionen av studerande. Försäkringskasseförbundet Påpekar att den lösning som utredningen förespråkar ter sig som komplicerad och svåröverskådlig. Nuvarande sjukförsäkring för studerande fungerar i allt väsentligt bra och bör även fortsättningsvis kunna användas – om än med vissa justeringar. I avvaktan på lagändring borde försäkringsskyddet redan nu kunna utökas till att omfatta alla som deltar i utbildningar som kan berättiga till studiestöd, utan att något stöd faktiskt betalas ut.

Försäkringskassan i Sthlm Instämmer i förslaget om standardförsäkring för studerande. Anser att även de som studerar utan studiestöd bör omfattas, åtminstone av den inkomstbaserade delen. Detsamma bör gälla för postdoktorala studier, doktorander utan utbildningsbidrag samt vid studier med stöd från trygghetsråd/stiftelse. För de som studerar utan studiestöd bör dock finnas krav på att utbildningen är studiestödsberättigad. Försäkringskassan i Skåne Anser att det är ett bra förslag med ett nytt sammanhållet försäkringssystem för de olika studerandegrupperna samt att ersättning från sjukförsäkringen knyts till hur fast förankrad den enskilde studerande är i förvärvslivet. Det måste dock bli klara regler vid avgränsning av den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet i förhållande till den som har en tillfällig eller kort förvärvsinsats före studierna. Svenska kommunförbundet/– Anser att utredningens förslag till försäkringsskyd- Landstingsförbundet det vid studier förtjänar att analyseras och utredas vidare. LO Anser att det finns behov av en speciallösning för studerandes ekonomiska skydd vid sjukdom. Utredningens skiss på förslag till en standardförsäkring verkar vara en rimlig utgångspunkt att arbeta vidare med. Svenskt Näringsliv Vid sjukdom under studier bör försäkringsersättning efter viss karenstid utges på motsvarande nivå som studiebidrag och studielån. Om studenten har en upparbetad SGI, behövs det samordning av sjukpenningersättning och den särskilda sjukersättningen för studerande. Ersättning i samband med sjukdom under studier bör inte förbruka tid för uppbärande av studiestöd och studielån. Försäkrade som får ekonomiskt utbildningsstöd av trygghetsråd bör på samma sätt som andra studerande med allmänt studiestöd få bibehålla ett vilande försäkringsskydd.

Remissammanställning SOU 2003:50

TCO Anser att förslaget om en standardförsäkring kan vara

intressant. Men eftersom den studiesociala utredningen

redan arbetar med försäkringsskyddet för studerande bör

denna utredning lämna frågan. Däremot finns behov av

förslag till principer om skyddstider för studerande och

studietider. SACO Tillstyrker utredningens förslag om att det behövs en sär-

skild försäkringslösning för studerande. Beräkningsunderlaget bör bygga på motsvarigheten till nuvarande SGI eftersom de som skulle omfattas av den inkomstbaserade ersättningen är studerande med fast förankring på arbetsmarknaden. För övriga studeranden kan grundersättningen mot-

svara nuvarande totalbelopp i studiemedlen. I beredningen

bör dock övervägas en kortare karens än 30 dagar. Påpekar

att frågan inte är löst för heltidsstuderande som blir deltidssjukskrivna.

Försäkringsförbundet Tillstyrker att utredningen ytterligare analyserar formerna

för en standardförsäkring för studerande. Påpekar att inte

heller de privata försäkringsbolagen kan med den nuva-

rande lagstiftningen finna tillfredsställande lösningar på de

studerandes försäkringsbehov. Handikappförbundens Anser att ett enhetligt system för studerande är att föredra. samarbetsorgan De Handikappades Stöder grundtanken i förslaget till en studerandeförsäkring. Riksförbund Utredningen har dock inte berört kopplingen mellan den

nya studerandeförsäkringen och vilande sjukersättning.

Detta måste utredas så att det inte blir glapp i lagstiftningen.

Trygghetsrådet TRR Anser att det är rimligt att personer som studerar med stöd

från trygghetsråd behandlas lika med andra studerandegrupper i enlighet med utredningens förslag.

Trygghetsrådet TRS Anser att den skisserade ersättningsmodellen, så lång den är beskriven, tillgodoser de principiella behov av försäkringslösning som krävs för att vara ett konstruktivt inslag i ett stödsystem som verkar enligt den s.k. arbetslinjen, dvs. stimulerar lösningar för den enskilde som är inriktade mot möjlighet till fortsatt och långsiktig egen försörjning. Sveriges Förenade Anser att utredningens förslag för studerande är på rätt väg. Studentkårer Frågan är dock hur svårt det blir att avgränsa den grupp som har en stabil förankring i förvärvslivet från den som har en kortare eller tillfällig förvärvsinsats bakom sig när studierna påbörjas. Kvalifikationstiden för den inkomstbaserade ersättningen bör vara flexibel och relativ givmild. Föreslår att personer som ämnar inneha en anställning i minst en månad ska kvalificera sig till sjukpenning vid anställningens första dag. Anser vidare att studenter bör erhålla en garantiersättning som motsvarar exakt den nivå som studenten har valt att mottaga i studiemedel. Karenstiden om 30 dagar bör slopas och studenter bör behandlas på samma sätt som arbetstagare, dvs. med en enda karensdag. Åtminstone bör karenstiden sänkas till 14 dagar.