Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel

Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel

Betänkande av Utredningen om genomförande av ändringar av människohandelsdirektivet

Stockholm 2025

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1. Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Åtta45 Tryck och remisshantering: Åtta45, Stockholm 2025

ISBN 978-91-525-1431-3 (tryck) ISBN 978-91-525-1432-0 (pdf) ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 6 februari 2025 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs i syfte att anpassa svensk rätt till det EUdirektiv om ändring av människohandelsdirektivet som antogs den 14 juli 2024 (dir. 2025:8). Samma datum förordnades chefsjuristen och ekonomichefen Cecilia Eneman vid Brottsförebyggande rådet som särskild utredare.

Den 27 februari 2025 förordnades rättssakkunniga Karin Wetterberg (Justitiedepartementet) till sakkunnig i utredningen. Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag utredaren Paulina Bolton (Jämställdhetsmyndigheten), verksamhetsutvecklaren Janna Davidson (Polismyndigheten), rådmannen Charlotte Eklund Rimsten, ämnesrådet Anna Ekstedt (Utrikesdepartementet), advokaten Linus Gardell, nationella samordnaren Lisa Hultin Knutas (Migrationsverket), docenten Märta Johansson (Örebro universitet), seniora åklagaren Helena Ljunggren (Åklagarmyndigheten) och jur.kand. Fredrik Selin (Brottsoffermyndigheten).

Den 6 februari 2025 anställdes hovrättsassessorn Annika Stenberg som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om genomförande av ändringar av människohandelsdirektivet.

Lagstiftning och andra förhållanden har kunnat beaktas fram till och med oktober 2025. Experter och sakkunniga har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form.

Utredningen överlämnar nu sitt betänkande Ett nytt brott och

andra åtgärder mot människohandel (SOU 2025:119). Utredningens uppdrag är genom detta slutfört. Stockholm i december 2025 Cecilia Eneman

Annika Stenberg

Sammanfattning

Utredningens uppdrag och utgångspunkter

Människohandel är ett brott som innebär ett hänsynslöst utnyttjande av dem som utsätts. Utnyttjandet sker för annans vinning och fråntar offren rätten att bestämma över sina egna liv och kroppar, i strid med deras mänskliga rättigheter. Att bekämpa människohandel är att bekämpa den organiserade brottsligheten. Människohandel anses utgöra en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet, samtidigt som riskerna för förövarna är låga.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF – det så kallade människohandelsdirektivet – antogs i mars 2011. Målet med direktivet var att skapa ett mer sammanhållet synsätt i kampen mot människohandel för att i ökad utsträckning förebygga och lagföra människohandelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter. I syfte att ytterligare förstärka detta arbete har Europaparlamentet och rådet därefter antagit direktivet om ändring av människohandelsdirektivet (direktiv 2024/1712). Ändringsdirektivet trädde i kraft den 14 juli 2024 och ska vara genomfört senast den 15 juli 2026.

Vårt uppdrag har varit att analysera ändringarna i människohandelsdirektivet och bedöma vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra direktivet samt lämna nödvändiga författningsförslag och vid behov förslag på andra åtgärder. I vissa delar har vi också haft i uppdrag att beakta rekommendationerna som lämnades till Sverige den 15 december 2023 från Partskommittén för Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

I arbetet med utredningen har vi haft som utgångspunkt att människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 är genomfört i svensk rätt. Bedömningarna och förslagen berör därför i huvudsak de tillägg

och ändringar som gjorts genom revideringen 2024. Människohandelsdirektivets syfte är att fastställa minimiregler på människohandelsområdet. Dess bestämmelser hindrar dock inte medlemsstaterna från att anta eller behålla bestämmelser som ger ett mer långtgående skydd. I de delar våra bedömningar eller förslag går utöver vad som bedöms motsvara direktivets miniminivå har detta angetts särskilt.

Utredningen tillsattes i februari 2025 och redovisades i december samma år. Vi har inom denna relativt korta utredningstid inte haft möjlighet att göra en mer övergripande översyn av straffbestämmelsen om människohandel eller se över andra relevanta straffbestämmelser. Det har inte heller legat inom vårt uppdrag. Vi föreslår dock några ändringar i människohandelsbestämmelsen, som går längre än vad direktivet kräver, för att säkerställa en mer effektiv tillämpning. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör ändringarna som vi föreslår i lag och förordning träda i kraft den 1 januari 2027.

Våra förslag

I vårt betänkande redovisas våra förslag kring genomförandet av det reviderade människohandelsdirektivet i svensk rätt. Förslagen syftar till att åstadkomma en mer ändamålsenlig strafflagstiftning mot människohandel, att förbättra myndigheternas samordning av stöd till personer som utsatts för människohandel och att säkerställa en förbättrad uppföljning och övervakning av arbetet mot människohandel. Vår avsikt är att förslagen sammantaget ska innebära en ambitionshöjning i kampen mot människohandel, vilket också är i linje med motiven för varför direktivet har ändrats. Våra förslag innebär i huvudsak följande. • Att det ska införas ett nytt brott (olaga tjänsteutnyttjande) som

utvidgar det kriminaliserade området och gör det straffbart att beställa eller nyttja en tjänst som tillhandahålls av en person som är utsatt för människohandel eller människoexploatering.

• Att straffbestämmelsen om människohandel ska formuleras på ett

enklare och tydligare sätt, där fler exploateringsformer uttryckligen

lyfts fram i lagtexten, och det tidigare nödlägesrekvisitet formu-

leras om, vilket kan förenkla tillämpningen av straffbestämmelsen. • Att åtgärder vidtas för att stärka offentliga aktörers samordning för

att förebygga och bekämpa människohandel, bland annat genom

att Jämställdhetsmyndigheten ges i uppgift att vara nationell samordnare mot människohandel enligt artikel 19.3 i direktivet.

• Att Jämställdhetsmyndigheten ges ett formellt ansvar för Sveriges

vidareslussningsmekanism (NRM) och också utses till att vara nationell kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer inom EU. Myndigheten får på detta vis också ett helhetsansvar för det strategiska arbetet mot människohandel i Sverige.

• Att uppföljningen och övervakningen av arbetet mot människo-

handel ska förstärkas genom att Institutet för mänskliga rättigheter

ges i uppgift att fungera som oberoende organ enligt direktivet och

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. • Att Socialstyrelsen ges i uppdrag att dels kartlägga tillgången till

boendeinsatser, dels ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöj-

ande åtgärder på området riktade till aktörer på kommunal och regional nivå.

Förslagen väntas kunna ge positiva effekter både för de individer som utsätts eller riskerar att utsättas för människohandel och för samhället i stort. Förhoppningen är att ändringarna kan leda till att fler gärningspersoner döms för människohandel, eller för det anknytande brottet olaga tjänsteutnyttjande, vilket kan bidra till att ge upprättelse för de personer som utsatts. Därutöver kan förbättrad samordning och utvärdering i förlängningen leda till att fler brottsoffer får tillgång till sådant skydd och stöd som de behöver.

När det gäller effekterna på samhällsnivå är det viktigt att beakta att människohandel ofta begås inom ramen för organiserad brottslighet och är en lukrativ inkomstkälla för kriminella nätverk. Människohandel för arbetskraftsexploatering bidrar också till att snedvrida konkurrensen i vissa särskilt utsatta branscher.

I direktivet pekas barn ut som en särskilt utsatt grupp som organiserade kriminella grupper riktar in sig på och utnyttjar för att begå brott. Detta är även en fråga som är högaktuell i en svensk kontext. En av de exploateringsformer som vi föreslår uttryckligen ska framgå av straffbestämmelsen om människohandel är brottslig verksamhet. Att otillbörligen använda någon i syfte att begå brott har sedan tidigare kunnat omfattas av denna straffbestämmelse, men genom att exploateringsformen tydligare lyfts fram understryks att ageranden där unga dras in i brottslighet kan utgöra det allvarliga brottet människohandel. Om ändringen i denna del leder till att fler personer som rekryterar och använder unga för att begå brott döms för människohandel, kan detta i sig vara ett bidrag i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Nedan kommer våra bedömningar och förslag tas upp något mer utförligt. Redogörelsen syftar även till att tydliggöra vilka av förslagen som vi bedömer är nödvändiga för att genomföra direktivet och vilka som visserligen går utöver direktivets miniminivå, men som ändå bedöms som viktiga bidrag i arbetet mot människohandel i Sverige.

Straffrättsliga frågor

Ett nytt brott om olaga tjänsteutnyttjande bör införas

Genom ändringarna av direktivet har en ny artikel införts som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer (artikel 18a). Vår bedömning är att nuvarande straffrättsliga bestämmelser inte ger ett heltäckande skydd mot de ageranden som avses i artikeln. Det kan därtill antas att ett stort antal köp av sådana tjänster som avses i direktivet sker varje år och att en ny straffbestämmelse kan ha en normbildande effekt och bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster i utsatta branscher.

I sammanhanget kan även poängteras att köp av tjänster som produceras av offer för människohandel är en fundamental länk i den kedja som människohandelsbrott bygger på. Köpet av tjänster utgör det sista ledet i kedjan, men är samtidigt en förutsättning som motiverar alla de ageranden som leder fram till exploateringen. Om det inte fanns någon efterfrågan på brottsoffrens tjänster skulle det inte heller finnas någon anledning att utsätta dem för människohandel.

På detta sätt kan användandet av tjänster som tillhandahålls av någon som exploaterats alltså ses som en indirekt form av människohandel och som ett agerande som i sig är befogat att kriminalisera.

Vi föreslår därför att det ska införas en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjande, som placeras i 4 kap. 1 c § brottsbalken. Straffansvaret för olaga tjänsteutnyttjande bör omfatta alla som beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Samtliga former av människohandel och människoexploatering bör omfattas. Den nya straffbestämmelsen ska vara subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken.

Den föreslagna utformningen går till viss del utöver vad som krävs för att genomföra direktivet på miniminivå. Detta eftersom även tjänster från offer för människoexploatering inkluderas och eftersom vi inte föreslår någon begränsning av vilka uppsåtsformer som ska kunna grunda ansvar för brott. Vi menar dock att dessa avsteg är motiverade och att de kan bidra till att öka straffbestämmelsens praktiska genomslag.

Vi föreslår att straffet ska vara fängelse i högst fyra år och att även försök till olaga tjänsteutnyttjande ska vara straffbart.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Människohandelsbrottet bör också ändras

I artikel 2 finns en definition av vad som ska anses utgöra människohandelsbrott enligt direktivet. Listan över vilka former av utnyttjande som omfattas har genom ändringarna utökats på så sätt att tre nya former för utnyttjande har lagts till. Dessa är utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption.

Vår analys i den här delen är att de nya exploateringsformerna skulle kunna omfattas av den nuvarande straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Detta eftersom utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption redan i dag kan anses omfattas av begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” i straffbestämmelsen.

Det finns emellertid tecken på tillämpningsproblem beträffande flera olika exploateringsformer, även bland dem som funnits med i direktivet i dess ursprungliga lydelse. Till detta kommer att det under

utredningstiden har blivit tydligt för oss att det finns ett behov av förenklingar av straffbestämmelsen, inte minst när det gäller hur begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” är formulerat. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att fortsatt hänvisa till denna skrivning vid genomförande av Sveriges EU-rättsliga åtaganden på området.

För att säkerställa en mer effektiv tillämpning av straffbestämmelsen om människohandel ser vi därför ett behov av att fler exploateringssyften framgår direkt av lagtexten och att begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” formuleras om. De exploateringssyften som föreslås uttryckligen framgå av lagtexten, utöver de som redan anges i dag, är tiggeri, brottslig verksamhet, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption. När det gäller begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” föreslår vi att detta ändras till ”något annat jämförbart ändamål”. Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de övriga nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränkning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som skulle kunna omfattas.

För att underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen bör alla exploateringssyften som ska anges i lagtexten föras över till ett nytt numrerat andra stycke.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Jämställdhetsmyndighetens bör få formellt ansvar för den svenska

vidareslussningsmekanismen och bli kontaktpunkt

I direktivet har flera ändringar gjorts i de artiklar som handlar om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. En av dessa är att medlemsstaterna numera är skyldiga att genom lag eller annan författning inrätta en eller flera mekanismer som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till identifierade och förmodade brottsoffer i samarbete med relevanta stödorganisationer (artikel 11.4). Dessa benämns som vidareslussningsmekanismer (NRM).

I Sverige är Manualen vid misstanke om människohandel som hanteras av Jämställdhetsmyndigheten vår motsvarighet till sådan vidareslussningsmekanism. Vår bedömning är att utformningen av Manualen vid misstanke om människohandel motsvarar de krav som ställs i direktivet, men att åtgärder behöver vidtas för att rättsligt förankra Manualen. Vi föreslår därför att Jämställdhetsmyndighetens instruktion ändras för att ge myndigheten ett formellt ansvar för Sveriges vidareslussningsmekanism, i enlighet med artikel 11.4, och därigenom ansvaret för förvaltningen och utvecklingen av Manualen vid misstanke om människohandel.

En annan ändring i artikel 11.4 är att medlemsstaterna ska inrätta kontaktpunkter för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Även denna uppgift föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten ska ansvara för, vilket bör framgå av myndighetens instruktion. För att kunna fullgöra uppgiften föreslås även att det ska införas en ny lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten och en ny sekretessbestämmelse som innebär att sekretess gäller hos myndigheten för vissa uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt.

Detta är åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser för människohandelsoffer

Artikel 11.5 och 11.5a berör frågor om hjälp- och stödåtgärder till människohandelsoffer i form av inkvartering och skyddade boenden. I punkten 5a, vilken är ny, förtydligas bland annat att skyddade boenden och annan lämplig inkvartering ska tillhandahållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel.

Till stor del faller frågor om boendeinsatser inom socialnämndernas ansvarsområde. Vi bedömer att det befintliga regelsystemet ger möjlighet till de typer av inkvartering för människohandelsoffer som direktivet kräver. Det finns dock inte någon övergripande information eller statistik kring vilka typer av insatser som förmodade människohandelsoffer får genom socialnämndernas försorg.

För att det ska vara möjligt att bedöma om insatserna är lättillgängliga och i tillräckliga antal föreslår vi att Socialstyrelsen får i

uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser (inklusive skyddat boende) samt undersöka omfattningen och typen av boendeinsatser som tillhandahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämndernas ansvarsområden. Detta kommer att leda till bättre kunskap om hur det faktiska stödet till brottsoffer avseende boendeinsatser ser ut. Om det genom kartläggningen framkommer att tillgången till boendeinsatser inte motsvarar de behov som finns behöver insatser vidtas för att åtgärda detta.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör också ges i uppdrag att ta fram stödmaterial

och vidta kunskapshöjande åtgärder

Som framgått ovan föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten formellt får i uppgift att ansvara för Sveriges vidareslussningsmekanism, Manualen vid misstanke om människohandel. Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör även vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden samt vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten.

Mycket av det praktiska stöd och skydd som finns tillgängligt för personer som utsatts för människohandel tillhandahålls på kommunal nivå. Kunskapen om människohandel inom kommunerna framstår dock som varierande. För att förbättra Manualens praktiska genomslag föreslår vi att Socialstyrelsen ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra genomslaget för Manualen vid misstanke om människohandel på kommunal och regional nivå.

Detta uppdrag kan förmodas leda till en kunskapshöjning inom kommunerna, vilket, tillsammans med de förtydliganden av människohandelsbestämmelsen som föreslås i betänkandets straffrättsliga del, kan leda till positiva effekter för brottsoffers praktiska tillgång till skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Jämställdhetsmyndigheten bör ges i uppgift att vara nationell

samordnare för arbetet mot människohandel

Artikel 19 i direktivet har ändrats på så sätt att den tidigare funktionen som nationell rapportör har omvandlats till en nationell samordnare för arbetet mot människohandel. Den nationella samordnaren ges också ett bredare uppdrag med ökat fokus på samarbete och samordning. Med hänsyn till funktionens ökade inriktning mot samordning föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra och att Jämställdhetsmyndigheten ska ges uppgiften att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. För Jämställdhetsmyndigheten innebär detta att myndighetens befintliga uppdrag om att samordna arbetet mot prostitution och människohandel till viss del breddas.

Förslagen som vi lämnar rörande Jämställdhetsmyndigheten innebär sammantaget att myndighetens roll i arbetet mot människohandel förstärks och att myndigheten får ett helhetsansvar på området. Myndighetens ställning inom området stärks därmed. Förslagen kan antas leda till förbättringar både när det gäller samordningen mellan aktörer som arbetar mot människohandel och arbetet med att följa upp och utvärdera bland annat åtgärder för att säkerställa att brottsoffer får nödvändigt skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Institutet för mänskliga rättigheter bör ges i uppgift att fungera

som ett oberoende organ

Utöver ändringen i artikel 19 om att funktionen som nationell rapportör omvandlas till en nationell samordnare för arbetet mot människohandel har ett nytt stycke lagts till i artikeln, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att inrätta oberoende granskande organ.

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel innehåller också en bestämmelse med liknande inriktning, nämligen artikel 29.4. Enligt denna ska varje part överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell

lagstiftning. I anslutning till denna bestämmelse har Sveriges hittillsvarande ordning, där Polismyndigheten har haft ansvaret för uppgiften som nationell rapportör, kritiserats och vikten av att separera övervakande och verkställande funktioner betonats.

Även om Jämställdhetsmyndigheten, som alltså nu i stället för Polismyndigheten föreslås fungera som nationell samordnare enligt direktivet, inte har ett verkställande uppdrag inom brottsbekämpningen på det sätt som Polismyndigheten har kan det ifrågasättas om ändringen i denna del är tillräcklig för att möta kritiken om oberoende övervakning och uppföljning. I andra länder där mer oberoende granskande funktioner finns kan tecken på att detta har bidragit till ett relativt framgångsrikt arbete mot människohandel dessutom skönjas.

För att fullt ut bemöta kritiken om separata övervakande funktioner och för att säkerställa en kontinuerlig och oberoende granskning av arbetet mot människohandel i Sverige är det därför vår starka rekommendation att ett oberoende organ inrättas enligt artikel 19.3 i direktivet. Uppdraget bör också omfatta granskning enligt artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

Vi föreslår att Institutet för mänskliga rättigheter ska ges denna uppgift. Detta bedöms ligga väl i linje med institutets kärnuppdrag. Förslaget lämnas dels för att uppnå en sådan ambitionshöjning på området som ändringarna av artikel 19 i människohandelsdirektivet motiverats av, dels för att förbättra Sveriges efterlevnad av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Avsikten är att institutets arbete ska komplettera och förstärka det arbete som utförs av andra myndigheter, till exempel Jämställdhetsmyndigheten, genom att institutet bidrar med kunskap i specifika rättighetsfrågor eller expertis kring hur arbetet med mänskliga rättigheter kan bedrivas.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Polismyndighetens rapporteringsskyldighet bör behållas

Som framgått ovan föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra i samband med att Jämställdhetsmyndigheten får i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. Utöver att fungera som nationell rapportör har Polismyndigheten för närvarande enligt sin instruktion också i uppgift att

till Regeringskansliet årligen redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas.

Under utredningens gång har det framkommit att det finns stora utmaningar kopplade till utredning och lagföring av människohandelsbrott. Brister har till exempel påtalats i förhållande till arbetet med att utreda och korrekt rubricera människohandelsbrott. Det finns också ett behov av att säkerställa att frågorna prioriteras på ett ändamålsenligt sätt inom Polismyndigheten.

Mot denna bakgrund menar vi att det finns skäl att bevara Polismyndighetens instruktionsenliga rapporteringsskyldighet på området. Vi menar att detta skulle bidra till att säkerställa att arbetet mot människohandel och människoexploatering bedrivs på ett effektivt sätt inom myndigheten. En skyldighet för Polismyndigheten att aktivt arbeta för att samla in data och utvärdera omfattningen av människohandel i Sverige kan också förväntas underlätta informationsutbytet mellan myndigheten och den nationella samordnaren för arbetet mot människohandel.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Brottsförebyggande rådet bör årligen rapportera statistik till EU-kommissionen

Genom ändringsdirektivet har en ny artikel införts, vilken innehåller bestämmelser om insamling av vissa uppgifter och statistik samt en skyldighet för medlemsstaterna att årligen rapportera dessa till kommissionen (artikel 19a). I denna del föreslår vi att Brottsförebyggande rådet bör vara den myndighet som har i uppgift att årligen rapportera till kommissionen i enlighet med artikel 19a.3. Vår bedömning är att denna uppgift ryms inom myndighetens nuvarande uppdrag och att det därför inte krävs några författningsändringar eller åtgärder i övrigt för att fastslå detta.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Särskilt rörande våra bedömningar

I betänkandet finns det även en relativt stor mängd bedömningar under respektive kapitel. En del bedömningar innebär att ändringarna i direktivet inte kräver lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder (se ett sådant exempel i avsnitt 6.5.8 rörande ersättning till brottsoffer). Vissa bedömningar innebär att Regeringskansliet får fortsatt följa frågan (se ett sådant exempel i avsnitt 5.10.5 rörande Polismyndighetens utredningsmöjligheter avseende människohandel). En annan bedömning kan vara att EU-kommissionen bör underrättas angående svensk domsrätt (se avsnitt 5.10.6). Vi instämmer ibland också i tidigare bedömningar som gjorts av andra utredningar (se ett sådant exempel i avsnitt 7.4.1 rörande förebyggande där vi särskilt tar upp ett utredningsförslag om en ny nationell jämställdhetspolitisk strategi mot våld, förtryck och utnyttjande).

1¶Författningsförslag

1.1¶Förslag till lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att ge Jämställdhetsmyndigheten möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Lagens tillämpningsområde

2 § Denna lag gäller vid personuppgiftsbehandling i verksamhet vid Jämställdhetsmyndigheten som avser myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer enligt artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

1 Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712.

Förhållandet till annan reglering

3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

4 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen.

Personuppgiftsansvar

5 § Jämställdhetsmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.

Ändamål med personuppgiftsbehandlingen

6 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att Jämställdhetsmyndigheten ska kunna utföra uppgiften som anges i 2 §.

7 § Personuppgifter som behandlas enligt 6 § får även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. Personuppgifterna får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Tillgången till personuppgifter

8 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Behandling av känsliga personuppgifter

9 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter) får behandlas med stöd av artikel 9.2 g i förordningen om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

Sökbegränsningar

10 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

11 § Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Detta hindrar dock inte att Jämställdhetsmyndigheten arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.

Rätten att göra invändningar

12 § Artikel 21.1 i EU:s dataskyddsförordning om rätten att göra invändningar gäller inte vid sådan behandling som är tillåten enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1.2¶Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 4 kap. 1 a och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 4 kap. 1 c §, med följande lydelse.

4 kap.

1 a §

Den som, i annat fall än som avses i 1 § genom

3. utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar

4. annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar per-

Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712. Senaste lydelse 2018:601.

7. surrogatmoderskap,

8. tvångsäktenskap,

9. illegal adoption, eller 10. något annat jämförbart

ändamål.

Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person som inte har fyllt arton år döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt medel som anges där har använts. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Är ett brott som avses i första Är ett brott som avses i första eller andra stycket mindre grovt, eller tredje stycket mindre grovt, döms till fängelse i lägst sex måna- döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. der och högst fyra år.

1 c § Den som, i annat fall än vad som avses i 1 a eller 1 b §, beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människo-

handel eller människoexploatering,

döms för olaga tjänsteutnyttjande till

fängelse i högst fyra år.

10 §

För försök, förberedelse eller För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, män- stämpling till människorov, människohandel, grov människoexplo- niskohandel, grov människoexploatering, olaga frihetsberövande, atering, olaga frihetsberövande, äktenskapstvång eller barnäkten- äktenskapstvång eller barnäktenskapsbrott och för underlåtenhet skapsbrott och för underlåtenhet att avslöja eller förhindra ett sådant att avslöja eller förhindra ett sådant brott döms det till ansvar enligt brott döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för för- 23 kap. Detsamma gäller för försök, förberedelse eller stämpling sök, förberedelse eller stämpling till människoexploatering, grovt till människoexploatering, grovt

3 Senaste lydelse 2025:962.

olaga tvång, grovt olaga hot, grovt olaga tvång, grovt olaga hot, grovt hemfridsbrott eller grovt olaga hemfridsbrott eller grovt olaga intrång och för försök eller för- intrång och för försök eller förberedelse till dataintrång som om beredelse till dataintrång som om det fullbordats inte skulle ha varit det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa, eller grovt data- att anse som ringa, eller grovt dataintrång. intrång, samt för försök till olaga

tjänsteutnyttjande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1.3¶Förslag till lag om ändring i offentlighetsoch sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 40 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 g §, och närmast före 40 kap. 7 g § en ny rubrik, av följande lydelse.

40 kap.

Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712 och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS nr 197, 2005).

8 §

Den tystnadsplikt som följer Den tystnadsplikt som följer av 1, 2, 4, 5 och 7 d §§ inskränker av 1, 2, 4, 5, 7 d och 7 g §§ inrätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ skränker rätten enligt 1 kap. 1 och tryckfrihetsförordningen och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihets- 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offent- grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. liggöra uppgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2 Senaste lydelse 2023:460.

1.4¶Förslag till lag om ändring i lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter ska ha följande lydelse.

1 §

Institutet för mänskliga rättigheter ska främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, med utgångspunkt i

1. regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen,

2. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,

3. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, och

4. andra för Sverige folkrättsligt bindande förpliktelser inom området mänskliga rättigheter.

Institutet ska fullgöra de uppgifter som en oberoende nationell mekanism har enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Institutet ska även fullgöra uppgiften som oberoende organ enligt artikel 19.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712, samt enligt artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, i den utsträck-

1 Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712 och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS nr 197, 2005).

ning uppgifterna faller under 2 § i

denna lag. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1.5¶Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten att 4 § ska ha följande lydelse.

4 §

1. främja utvecklingen av förebyggande insatser mot mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människohandel för alla ändamål samt mot våld i samkönade relationer,

2. synliggöra och motverka hedersrelaterat våld och förtryck med inriktning på nationell kunskapsutveckling och strategiska övergripande frågor,

Jämför Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1712. Senaste lydelse 2024:1322.

rektiv (EU) 2024/1712, här be-

nämnt människohandelsdirektivet,

4. ha ansvaret för Sveriges vidareslussningsmekanism (NRM) enligt artikel 11 i människohandelsdirektivet genom att förvalta och utveckla Manual vid miss-

tanke om människohandel,

5. vara kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer enligt artikel 11 i människohandelsdirektivet, och 6. delta i det myndighetsge-

mensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.6¶Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten

Härigenom föreskrivs att punkten 1 h i bilagan till förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten ska upphöra att gälla vid utgången av december 2026 och att nuvarande 1 i–p ska betecknas 1 h–o.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

2¶Utredningens uppdrag och arbete

2.1¶Uppdraget

Utredningens direktiv beslutades av regeringen den 6 februari 2025. Av direktiven framgår att utredningen ska • analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet, • bedöma vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs

för att genomföra direktivet, och • lämna nödvändiga författningsförslag och vid behov förslag på

andra åtgärder.

Partskommittén för Europarådets konvention om bekämpande av människohandel har den 15 december 2023 lämnat rekommendationer till Sverige, bland annat avseende identifiering av offer för människohandel och kriminalisering av användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel. I utredningens uppdrag har det ingått att också beakta dessa rekommendationer vid analysen av vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra artikel 11 (om hjälp och stöd till offer för människohandel) och artikel 18a (om brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel).

Utredningens direktiv i sin helhet finns intagna som bilaga 1.

2.2¶Utredningsarbetet

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter och sakkunnig. Sedan mars 2025 har vi hållit sammanlagt fem sammanträden, varav ett tvådagars in-

ternatsammanträde. Utöver dessa möten har underhandskontakter med utredningens experter och sakkunnige ägt rum. Genom expertgruppen har vi löpande utbytt information med i huvudsak Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Brottsförebyggande rådet, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Med Jämställdhetsmyndigheten Polismyndigheten har vi också tagit särskilda kontakter. Uppgifter har därtill inhämtats från Domstolsverket, Institutet för mänskliga rättigheter och Socialstyrelsen.

När det gäller frågan om ekonomiska konsekvenser av våra förslag har uppgifter inhämtats från Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Institutet för mänskliga rättigheter, Jämställdhetsmyndigheten, Polismyndigheten, Regeringskansliet, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten.

Vidare har vi haft möten med företrädare för Frälsningsarmén, Talita, Plattformen Civila Sverige mot Människohandel och Nationella Stödprogrammet. Uppgifter har även inhämtats från Östersjöstaternas råd.

Samråd har ägt rum med Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt, Ju 2024:E. Utredningssekreteraren har även deltagit vid ett genomförandemöte initierat av EU:s samordnare för arbetet mot människohandel och haft kontakt med det finländska justitieministeriet beträffande Finlands arbete med att genomföra direktivet.

Experterna och sakkunnig har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningen överväganden och förslag. Betänkandet har därför formulerats i vi-form.

2.3¶Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller elva numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt uppdrag och arbete.

I kapitel 3 behandlas bakgrund där det bland annat redogörs för olika internationella och unionsrättsliga instrument men också kort om den svenska kriminaliseringen och förslag i andra utredningar av relevans för denna utredning.

I kapitel 4 redogör vi allmänt om ändringsdirektivet. Där återfinns således en redogörelse för vad som ändrats genom revideringen av människohandelsdirektivet men också om bakgrunden till ändringarna.

Förslag om ändring av straffbestämmelsen om människohandel och införandet av ett nytt brott, olaga tjänsteutnyttjande, behandlas i kapitel 5, tillsammans med andra närliggande straffrättsliga frågor.

I kapitel 6 behandlas frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. I det kapitlet behandlas bland annat frågan om vidareslussningsmekanismen (NRM) och förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten ska bli Sveriges kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer.

I kapitel 7 behandlas frågor om förebyggande åtgärder, samordning och statistik. I det kapitlet behandlas bland annat förslaget om att Jämställdhetsmyndigheten ska utses till Sveriges nationella samordnare för arbetet mot människohandel och att Institutet för mänskliga rättigheter ska utses till ett oberoende organ.

I kapitel 8 behandlas nya bestämmelser om personuppgiftsbehandling och sekretess vid Jämställdhetsmyndigheten, med anledning av förslaget om att myndigheten ska vara Sveriges kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer.

I kapitel 9 finns våra överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.

Konsekvenserna av utredningens förslag behandlas huvudsakligen i kapitel 10.

Kapitel 11 innehåller en kommentar till de författningsförslag som redovisas i kapitel 1.

2.4¶Allmänna utgångspunkter för genomförandet av ändringsdirektivet

Vårt uppdrag har bestått i att analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet och föreslå vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att anpassa svensk rätt till direktivet.

Direktiv är rättsakter som riktar sig till medlemsstaterna och som syftar till att få till stånd samordnade regler. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås genom direktivet, men det överlåter till medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlems-

staterna inte är bundna av sådant som direktivets terminologi och systematik, om det avsedda resultatet uppnås på något annat sätt. Det aktuella direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Det innebär att medlemsstaterna ska garantera ett visst minimiskydd, men att inget hindrar medlemsstaterna att införa en mer långtgående skyddsreglering.

EU-direktiv ska genomföras i nationell rätt. Genomförandet av ett direktiv kräver inte nödvändigtvis att bestämmelserna i direktivet återges i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser. Det avgörande är att det i nationell rätt läggs fast en rättslig ram som garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Enskilda ska ha möjlighet att identifiera sina rättigheter enligt direktivet och göra dessa rättigheter gällande. Kravet på tydlighet och precision slår olika beroende på vilken slags direktivbestämmelse det är fråga om. En mycket allmän direktivbestämmelse med abstrakta syften sänker kraven på klarhet och precision på det nationella planet. En detaljerad direktivbestämmelse som tillåter inga eller få avvikelser i det nationella genomförandet för med sig hårdare krav på tydlighet och precision. Finns det redan nationella regler som uppfyller direktivets målsättning behövs inga särskilda åtgärder.

Enligt huvudregeln ska ett direktiv genomföras genom en författningsreglering. Detta kan för svensk del innebära att de delar av ett direktiv som kräver reglering i lag, eller förordning, tas in i redan befintlig eller ny lagstiftning medan andra bestämmelser i direktivet kan genomföras genom föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Som nämns närmare i avsnitt 3.3 gjordes bedömningen att några lagändringar eller andra åtgärder inte behövdes i Sverige när människohandelsdirektivet infördes år 2011. EU-kommissionen har inte vidtagit några åtgärder mot Sverige med anledning av införlivandet av direktivet. Människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 får mot den bakgrunden anses genomfört i svensk rätt. Vårt uppdrag syftar till att lämna förslag kring genomförandet av ändringarna av direktivet (se mer om ändringarna i kapitel 4). Vi kommer som utgångspunkt därför endast lyfta frågor och lämna förslag utifrån de tillägg och ändringar som gjorts i direktivet 2024. När hänvisning sker till artiklar i människohandelsdirektivet som ändrats avses den lydelse som artikeln fått genom ändringsdirektivet, om inget annat uttryckligen anges.

Människohandelsdirektivets syfte är att fastställa minimiregler på människohandelsområdet. Dess bestämmelser hindrar inte medlemsstaterna från att anta eller behålla bestämmelser som ger ett mer långtgående skydd. I de delar våra bedömningar eller förslag går utöver vad som bedöms motsvara direktivets miniminivå kommer detta att anges särskilt.

3 Bakgrund

Människohandel är ett brott som innebär ett hänsynslöst utnyttjande av dem som utsätts. Utnyttjandet sker för annans vinning och fråntar offren rätten att bestämma över sina egna liv och kroppar, i strid med deras mänskliga rättigheter. Att bekämpa människohandel är att bekämpa den organiserade brottsligheten. Människohandel anses utgöra en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet, samtidigt som riskerna för förövarna är låga.

Människohandel sker för olika syften och förekommer över hela världen. Det är svårt att uppskatta hur många som utsätts och mörkertalen antas vara stora. Enligt globala uppskattningar bedöms det vara uppemot 50 miljoner människor som varje dag tvingas till arbete eller som lever i tvångsäktenskap och trenden är ökande. Sverige är i huvudsak ett destinations- och transitland för människohandel och merparten av de offer som identifieras är utländska medborgare.

Inom EU är sexuell exploatering den vanligast förekommande formen av människohandel, följt av människohandel för arbetskraftsexploatering. Andra former av exploatering som förekommer är till exempel påtvingad brottslig verksamhet, påtvingat tiggeri och olagligt avlägsnande av organ. Även multipel exploatering förekommer, dvs. att människor utsätts för flera exploateringsformer samtidigt. Kvinnor och barn är särskilt utsatta och utgör en majoritet av alla offer både inom EU och globalt. Ofta har handeln med kvinnor och män delvis olika syften. Kvinnor och flickors utsatthet är särskilt framträdande vid sexuell exploatering, medan det oftast handlar om arbetskraftsexploatering när det gäller mäns utsatthet (cirka 70 pro-

1 ILO:s rapport Global Estimates of Modern Slavery: Forced Labour and Forced Marriage, 2022. 2 Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 25 och https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/internal-security/organised-crime-and-humantrafficking/together-against-trafficking-human-beings/eu-countries/sweden_en (hämtad 2025-02-25).

cent). Barn, migranter och personer med funktionsnedsättning är särskilt sårbara.

Det är svårt att uppskatta hur många som utsätts för människohandel i Sverige. Enligt den officiella kriminalstatistiken från Brottsförebyggande rådet gjordes totalt 185 polisanmälningar beträffande människohandel år 2024, att jämföra med 228 anmälningar år 2023 och 196 anmälningar år 2022. Den officiella statistiken ger dock inte en heltäckande bild av omfattningen eftersom alla brottsoffer inte vänder sig eller har möjlighet att vända sig till rättsväsendet, och eftersom kontakter med rättsväsendet inte alltid leder till anmälningar. Andra källor får därför användas som komplement. I de ärenden som regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel kommit i kontakt med år 2024 identifierades 430 personer utsatta för människohandel under det året. Det var 255 kvinnor, 152 män och 1 med okänd könsidentitet. 22 av personerna var barn, varav 15 flickor och 7 pojkar. För andra året i rad var arbetskraftsexploateringen den vanligaste exploateringsformen, följt av sexuella ändamål. De vanligaste ursprungsländerna under 2024 var Thailand, Ukraina, Sverige, Colombia och Filippinerna. Ytterligare statistik kommer att tas upp i kapitel 5.

Handel med människor begås ofta inom ramen för organiserad brottslighet. Europol har i en rapport om de kriminella nätverk som utgör störst hot mot EU:s inre säkerhet angett att 55 av dessa nätverk har människohandel som en av sina främsta verksamheter. Vidare uppskattar United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) att 74 procent av människohandlarna agerar som grupper och nätverk som är löst sammankopplade i ett företagslikt brottsligt förhållande eller som strukturerade kriminella organisationer, vilket belyser de organiserade kriminella gruppernas dominerande roll inom människohandel. Människohandel anses utgöra en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet, samtidigt som riskerna för förövarna är låga.

3 EU-kommissionens rapport till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen (femte rapporten), s. 1 ff. samt s. 17. 4 Regionkoordinatorerna ansvarar för koordinering och tillämpning av stödprocessen inom människohandelsarbetet och är knutna till Jämställdhetsmyndigheten. En närmare beskrivning finns i kap. 6. 5 Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Rapport 2025:11, s. 31. 6 Europol, Decoding the EU’s most threatening criminal networks, 2024, s. 35 samt UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2024, s. 10 f. och 16.

Mot bakgrund av den internationella och gränsöverskridande karaktären av brottsligheten krävs internationellt samarbete för att förebygga och bekämpa människohandel. Det finns flera konventioner och instrument som behandlar människohandel och som innebär åtaganden för Sverige. Grundläggande och allmänna bestämmelser återfinns till exempel i • artikel 4 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättighet-

erna där det sägs att ingen får hållas i slaveri eller träldom och att slaveri och slavhandel i alla dess former ska vara förbjudna,

• artikel 8 FN:s internationella konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter där det bland annat sägs att ingen får hållas i

slaveri, att varje form av slaveri och slavhandel ska vara förbjuden,

att ingen får hållas i träldom och att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat obligatoriskt arbete, och

• artikel 5 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig-

heterna (2010/C 83/02) som förbjuder slaveri och tvångsarbete samt artikel 31 som föreskriver varje arbetstagares rätt till rättvisa arbetsförhållanden.

I andra överenskommelser behandlas människohandel mer utförligt och vissa instrument syftar särskilt till att skydda barn. I framställningen nedan ges en överblick över de mest centrala internationella och unionsrättsliga instrumenten på området. De instrument som är av störst betydelse för denna utredning tas därefter upp mer ingående. Slutligen beskrivs utvecklingen av den svenska kriminaliseringen av människohandel i korthet.

3.1¶Internationella och unionsrättsliga instrument

3.1.1¶Palermoprotokollet

Sverige har ratificerat FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, UNTOC). Sverige har även undertecknat ett tilläggsprotokoll till konventionen om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvin-

nor och barn, det så kallade Palermoprotokollet. Palermoprotokollet trädde i kraft i december 2003.

Syftet med Palermoprotokollet är enligt artikel 2 att förebygga och bekämpa människohandel, särskilt vad avser kvinnor och barn, att skydda och bistå brottsoffren med full respekt för deras mänskliga rättigheter och att främja samarbetet mellan staterna för att uppnå dessa syften.

Genom utformningen av Palermoprotokollet kom man för första gången på global nivå överens om en rättsligt bindande definition av människohandel. I artikel 3a definieras sådan handel genom en uppräkning av olika åtgärder (rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande) som begås med vissa medel (hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person) för ett utnyttjandesyfte (åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ).

Gärningen består alltså av tre moment, en åtgärd som vidtas genom användandet av något av de nämnda medlen för ett visst utnyttjandesyfte. Enligt artikel 3b saknar samtycke till utnyttjande från någon som är offer för människohandel betydelse och enligt artikel 3c är handelsåtgärder som vidtas mot barn i utnyttjandesyfte att betrakta som människohandel även om något otillbörligt medel inte använts.

Palermoprotokollet innehåller även bestämmelser om bistånd till och skydd av offer för människohandel (artikel 6), offers återvändande och mottagande (artiklarna 7 och 8), förebyggande åtgärder (artikel 9) samt informationsutbyte och utbildning (artikel 10).

3.1.2¶Europakonventionen

Sverige ratificerade den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, eller EKMR) år 1952. År 1994 införlivades EKMR i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konven-

7 Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel s. 7.

tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. EKMR gäller således som svensk lag.

I artikel 4 EKMR stadgas att ingen får hållas i slaveri eller träldom och att ingen får tvingas att utföra tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Bestämmelsen innebär även vissa förpliktelser för medlemsstaterna att förhindra sådant arbete. Till dessa förpliktelser hör en skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att bekämpa all exploatering som faller inom artikelns tillämpningsområde. I artikel 4 anges även vad som inte ska förstås med tvångsarbete eller annat påtvingat arbete.

Artikel 4 har prövats av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) i Strasbourg vid ett antal tillfällen. Ett rättsfall av särskilt intresse när det gäller att klargöra innebörden av termerna slaveri, träldom och tvångsarbete är Siliadin mot Frankrike. Rättsfallet handlade om ett franskt par som höll en flicka från Togo som husslav under fyra års tid. Flickan, som saknade pass och formell invandrarstatus, fick under flera år arbeta 15 timmar om dygnet sju dagar i veckan utan lön och utan någon ledighet. Hon saknade även rörelsefrihet. Efter en nationell process klagade flickan till Europadomstolen och menade att Frankrike inte tillhandahöll ett tillräckligt skydd mot tvångsarbete, i enlighet med artikel 4.

Europadomstolen uttalade i Siliadin-målet att med slaveri förstås i 1926 års slaverikonvention det tillstånd som en människa befinner sig i när hon av någon annan behandlas som egendom och inte som en person. Trots att Siliadin hade berövats sin bestämmanderätt, kunde hon ändå inte anses ha behandlats som ett föremål som ägdes av någon annan. Behandlingen av henne var därför inte ett fall av slaveri. Europadomstolen framhöll sedan att begreppet ”träldom” i konventionen avser en skyldighet att tillhandahålla tjänster som skapas genom tvång och att det vid tolkningen är av betydelse att begreppet nämns omedelbart efter ”slaveri”. Europadomstolen konstaterade vidare att flickan åtminstone hade varit föremål för tvångsarbete, men omständigheterna var sådana att hon dessutom hade hållits i träldom. På grund av brister i den nationella kriminaliseringen och otillräckliga straffmöjligheter ansåg Europadomstolen att Frankrike inte hade uppfyllt sina förpliktelser enligt konventionens artikel 4. De personer som utnyttjat flickan hade nämligen inte dömts straffrättsligt, eftersom slaveri och träldom inte var krimina-

8 SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 218.

liserat i Frankrike. Att de personerna fick en civilrättslig sanktion av den nationella domstolen ansågs otillräckligt utifrån brottets allvar. Det kan särskilt noteras att Europadomstolen ansåg att hot om avvisning ur ett främmande land, tillsammans med allmänt nedvärderande behandling och viss övervakning, var tillräckligt för att hålla en svag person under kontroll. Något krav på att flickan skulle ha varit tillfångatagen, slagen eller inlåst ställdes alltså inte för att tvångsarbete eller träldom skulle kunna föreligga.

Frågor om tillämpning av artikel 4 kan uppkomma även vid fall av människohandel. Rantsev mot Cypern och Ryssland gällde en rysk kvinna som kommit till Cypern, där hon avlidit under säregna och delvis oklara omständigheter. Det fanns misstankar om att hon var ett offer för människohandel, men de cypriotiska myndigheterna hade inte vidtagit effektiva åtgärder för att skydda henne från exploatering för sexuella ändamål, och de ryska myndigheterna hade inte sökt utreda vem som rekryterat henne och arrangerat hennes resa till Cypern. Båda staterna ansågs därför ha kränkt artikel 4 i konventionen. I detta fall, och senare fall, av människohandel har Europadomstolen tolkat artikel 4 på ett sätt som överensstämmer med innehållet i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och Palermoprotokollet. I samband med senare prövningar har domstolen konstaterat att det nu är väl etablerat att både nationell och gränsöverskridande människohandel, oberoende av om den är kopplad till organiserad brottslighet, faller inom ramen för tillämpning av artikel 4.

3.1.3¶Barnkonventionen

Den 20 november 1989 antog FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Sverige ratificerade konventionen den 21 juni 1990. Därmed åtog sig Sverige att garantera rättigheterna enligt konventionen för alla barn och ungdomar i Sverige samt att verka för respekt för och främjande av barnets rättigheter internationellt. Med barn avses i konventionen personer

9 Siliadin mot Frankrike, dom den 26 juli 2005, mål nr 73316/01. 10 Rantsev mot Cypern och Ryssland, dom den 7 januari 2010, mål nr 25965/04. Se även Hans Danelius et. al. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023), s. 116 f. 11 Se till exempel I.C. mot Moldavien, dom den 27 februari 2025, mål nr 36436/22.

under 18 år. Till konventionen antogs år 2000 ett tilläggsprotokoll om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, vilket för Sverige trädde i kraft år 2007. Barnkonventionen blev år 2020 lag i Sverige.

Grundläggande i barnkonventionen är att alla barn har samma rättigheter och lika värde, oavsett exempelvis ras, hudfärg, kön, språk eller religion. Barn ska skyddas mot alla former av diskriminering och bestraffning på grund av ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro (artikel 2). Vid alla åtgärder som rör barnet ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). Vidare framgår att alla barn som är i stånd att bilda egna åsikter har rätt att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikt ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). Barn har också rätt att skyddas mot fysiskt eller psykiskt våld och mot vanvård eller utnyttjande av föräldrar eller andra vårdnadshavare (artikel 19). Konventionen slår också fast att varje barn har rätt att skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot skadligt eller annars olämpligt arbete (artikel 32). Vidare ska varje barn skyddas mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp samt mot att utnyttjas för prostitution, i pornografiska föreställningar eller pornografiskt material (artikel 34). Konventionsstaterna ska vidta lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn för varje ändamål och i varje form (artikel 35) och staterna ska också skydda barn mot alla andra former mer av utnyttjande som kan skada barnet i något avseende (artikel 36).

Det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution ska enligt dess ingress ses som en förstärkning och fördjupning av de åtaganden i barnkonventionen som handlar om skydd mot övergrepp och utnyttjanden. Det innehåller krav om att vissa handlingar ska kriminaliseras (artikel 3). Konventionsstaterna ska vidare besluta om lämpliga åtgärder för att skydda de rättigheter och intressen som barn som är offer för de förbjudna verksamheterna har under alla stadier av det straffrättsliga förfarandet (artikel 8). De ska även se till att barnets bästa kommer i första rummet vid rättsväsendets behandling av barn som är offer för brott enligt proto-

12

SÖ 2007:7 Fakultativt protokoll till konventionen den 20 november 1989 (SÖ 1990:20) om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. 13

Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

kollet (artikel 8.3) samt säkerställa att personer som arbetar med offer för angivna brott ges lämplig utbildning, särskilt i juridik och psykologi (artikel 8.4). Konventionsstaterna ska också arbeta för att förebygga de angivna brotten samt se till att offren för de brott som avses i protokollet får lämpligt bistånd, möjlighet till återanpassning och möjlighet att söka skadestånd (artikel 9).

3.1.4¶Kvinnokonventionen och anknytande instrument

FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (Kvinnokonventionen, eller CEDAW) antogs av FN:s generalförsamling år 1979 och ratificerades av Sverige året efter.

Konventionen är rättsligt bindande, vilket innebär att stater vid kränkningar av konventionen kan hållas ansvariga. Kvinnokonventionen innehåller 30 artiklar. I dem fastslås bland annat att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och angripa stereotypa beteendemönster som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra. Av artikel 6 framgår att konventionsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder, inklusive lagstiftning, för att bekämpa alla former av människohandel av kvinnor och utnyttjande av kvinnor i prostitution. Alla stater rapporterar vart fjärde år till FN:s kvinnodiskrimineringskommitté hur de lever upp till konventionens artiklar.

FN-organet CEDAW antog 1992 en allmän rekommendation om våld mot kvinnor (FN 1992). Rekommendationen slår fast att könsbaserat våld (gender-based violence) är en form av diskriminering som allvarligt hindrar kvinnors möjlighet att åtnjuta fri- och rättigheter som jämställda med män. Rekommendationen förtydligar också att Kvinnokonventionens första artikel om diskriminering av kvinnor inkluderar könsbaserat våld, alltså sådant våld som riktas

14 SÖ 1980:8 Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, New York den 18 december 1979. 15 År 2020 antogs även en rekommendation som behandlar staternas ansvar att bekämpa människohandel, se CEDAW, General recommendation No. 38 (2020) on the trafficking in women and girls in the context of global migration. 16 Committee on the Elimination of Discrimination against Women (Kommittén för avskaffande av all form av diskriminering av kvinnor).

mot en kvinna för att hon är en kvinna eller som drabbar kvinnor oproportionerligt.

År 1993 antogs FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor. Deklarationen innebar att våld mot kvinnor slutade betraktas som en privat angelägenhet på global nivå. Deklarationen tydliggör att våld mot kvinnor är ett samhällsproblem och en manifestation av de ojämlika maktrelationerna mellan män och kvinnor. Deklarationen definierar våld mot kvinnor som varje fall av könsbaserat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysiskt, sexuellt eller psykiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 1). Deklarationen omfattar sexuella övergrepp och trakasserier, kvinnlig könsstympning och prostitution och människohandel för sexuella ändamål.

3.1.5¶FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning antogs 2006 och ratificerades av Sverige 2008. Konventionen innehåller inga nya rättigheter, utan förtydligar vad som krävs för att personer med funktionsnedsättning fullt ut ska få sina rättigheter uppfyllda som alla andra. Konventionen innehåller flera artiklar som på olika sätt beskriver hur personer med funktionsnedsättning i alla åldrar har rätt till skydd från våld och övergrepp.

Enligt artikel 6 ska konventionsstaterna erkänna att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskriminering och därför vidta åtgärder för att säkerställa att de fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Vidare ska konventionsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn (artikel 7).

17

General recommendations adopted by the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Eleventh session (1992), General recommendation No. 19: Violence against women. Denna har senare ersatts av recommendation nr 35, se General recommendation No. 35 (2017) on gender-based violence against women, updating general recommendation No. 19 (1992). 18

Declaration on the Elimination of Violence against Women Proclaimed by General Assembly resolution 48/104 of 20 December 1993. Se även SOU 2024:21 Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld, s. 28.

Konventionsstaterna ska också vidta alla ändamålsenliga åtgärder för att skydda personer med funktionsnedsättning, såväl inom som utom hemmet, mot alla former av utnyttjande, våld och övergrepp (artikel 16).

3.1.6¶Andra FN-instrument

Sverige är medlem i FN:s fackorgan Internationella arbetsorganisationen (ILO), vilket har som grundläggande mål att bekämpa fattigdom och främja social rättvisa. Av de ILO-konventioner som Sverige har antagit är två av särskilt intresse.

ILO:s konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete antogs år 1930. Konventionen innehåller en definition av tvångsarbete och ett åtagande för konventionsstaterna att undertrycka användandet av tvångs- eller obligatoriskt arbete i alla dess former. År 2014 antog ILO:s internationella arbetskonferens ett protokoll till konventionen och en rekommendation (nr 203) i syfte att stärka genomförandet av konventionen, vilka godkändes av riksdagen i maj 2017. Protokollet och rekommendationen syftar bland annat till att staterna ska införa effektiva åtgärder för att förebygga och avskaffa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, erbjuda offer skydd och tillgång till lämplig och effektiv kompensation och att straffa förövare som utnyttjat andra för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete.

ILO:s konvention nr 182 om förbud mot och omedelbara åtgärder för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete antogs år 1999 och ratificerades av Sverige i juni 2001. Enligt konventionen ska varje konventionsstat genast vidta effektiva åtgärder för att förbjuda och avskaffa de värsta formerna av barnarbete. Som exempel på sådant arbete anges i artikel 3 i konventionen utnyttjande av barn för prostitution och arbete som kan skada barns hälsa, säkerhet eller moral.

Andra bestämmelser som rör frågan om människohandel förekommer även i FN:s globala mål för hållbar utveckling (Agenda 2030), vars mål bland annat omfattar att alla barn får växa upp utan våld och utnyttjande (delmål 16.2) och att alla former av våld mot kvinnor och flickor i det offentliga och privata rummet, inklusive människo-

19 Prop. 2016/17:93 2014 års protokoll och rekommendation till ILO:s konvention om tvångsarbete. 20 Prop. 2000/01:93 ILO:s konvention och rekommendation om de värsta formerna av barnarbete m.m.

handel, sexuellt utnyttjande och andra typer av exploatering ska avskaffas (delmål 5.2).

3.1.7¶EU:s direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn

I december 2011 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/93/EU om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut 2004/68/RIF i kraft. Syftet med direktivet är att skapa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom området sexuella övergrepp och sexuell exploatering av barn. Direktivet syftar också till att införa gemensamma bestämmelser för att stärka åtgärderna för att förebygga sådana brott och förbättra skyddet för brottsoffer.

Direktivets utgångspunkter är att sexuella övergrepp mot barn och sexuell exploatering av barn, däribland barnpornografi, utgör allvarliga kränkningar av de grundläggande rättigheterna och att sexuell exploatering av barn ökar och sprids genom användningen av ny teknik och internet. I direktivet slås fast att allvarliga brott som sexuell exploatering av barn och barnpornografi kräver en övergripande strategi som omfattar lagföring av gärningsmän, skydd av barn som är brottsoffer och förebyggande åtgärder.

I direktivet anges att medlemsstaterna ska kriminalisera vissa handlingar som har samband med sexuella övergrepp, sexuell exploatering, barnpornografi och kontaktsökande med barn i sexuellt syfte (artiklarna 3–6). Direktivet innehåller också bestämmelser om skydd av och stöd till brottsoffer före, under och efter straffrättsliga förfaranden samt regler om skyddsåtgärder för såväl brottsoffret som dennes anhöriga samt om formerna för barns deltagande i brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden (artiklarna 18–20). Medlemsstaterna ska vidare vidta lämpliga åtgärder i syfte att minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av sexuella övergrepp mot, och sexuell exploatering av, barn. Därutöver ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att öka medvetenheten och minska risken för att barn faller offer för sexuella övergrepp och sexuell exploatering samt främja regelbunden kompetensutveckling för tjänstemän som kan väntas komma i kontakt med barn som fallit offer för sexuella övergrepp och exploatering (artikel 23).

För att säkerställa att sexuella övergrepp och utnyttjanden av barn på internet är kriminaliserat och för att bättre förebygga och bekämpa sådana brott pågår för närvarande förhandlingar om ändringar av direktivet.

3.1.8¶Lanzarotekonventionen

Sverige ratificerade Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (CETS nr 201, Lanzarotekonventionen) år 2013. Konventionens syfte är att förebygga och bekämpa sexuell exploatering och sexuella övergrepp mot barn. Konventionen innehåller bland annat skyldigheter för medlemsstaterna att införa straffbestämmelser som ska skydda barn mot sexuella övergrepp, barnprostitution, barnpornografi, deltagande i pornografiska föreställningar, bevittnande av sexuella övergrepp och sexuella handlingar samt kontaktsökande med barn i sexuellt syfte (artiklarna 18–23).

3.2¶Europarådets konvention om bekämpande av människohandel

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS nr 197, 2005) antogs 2005 och ratificerades av Sverige 2010. Konventionen syftar till att förebygga och bekämpa människohandel, att skydda brottsoffrens mänskliga rättigheter och att utforma en allsidig ram för skydd av och hjälp till brottsoffer och vittnen samt att säkerställa att utredningar och åtal genomförs effektivt. Den syftar också till att främja internationellt samarbete när det gäller insatser mot människohandel. Konventionen gäller alla former av människohandel, nationell eller gränsöverskridande, oberoende av dess eventuella samband med organiserad brottslighet.

Konventionen innehåller tio kapitel med sammanlagt ett fyrtiotal artiklar av olika karaktär. Vissa artiklar utgör målsättningsstadganden och vissa artiklar innehåller krav på att staterna ska vidta vissa åt-

21 Jämför COM(2024) 60, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/93/EU. 22 SÖ 2013:16 Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp. 23 SÖ 2010:8 Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

gärder, såsom lagstiftningsåtgärder. Kapitel I innehåller syften, tilllämpningsområde, en icke-diskrimineringsprincip och definitioner (artiklarna 1–4). Kapitel II tar upp frågor om förebyggande åtgärder av olika slag (artiklarna 5–9).

Kapitel III tar upp åtgärder för att skydda och främja brottsoffers rättigheter (artiklarna 10–17). Enligt artikel 10 ska parterna bland annat se till att behöriga myndigheter har utbildad och kvalificerad personal för att kunna identifiera offer för människohandel och även se till att offren inte avvisas innan de identifierats och erbjudits hjälp enligt artikel 12.1 och 12.2. Enligt artikel 11 ska varje part också skydda brottsoffrens privatliv och identitet.

I artikel 12 slås fast att parterna ska anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att hjälpa brottsoffren med deras fysiska, psykiska och sociala återhämtning. Hjälpen till brottsoffren ska minst innefatta a) en levnadsstandard som kan trygga deras uppehälle, till exempel bostad och bistånd, b) tillgång till akutsjukvård, c) hjälp med översättning och tolkning, d) rådgivning och information om lagliga rättigheter på ett språk de kan förstå, e) biträde så att deras rättigheter och intressen framförs och beaktas i brottmålsförfaranden och f) tillgång till utbildning (för barn). Varje part ska också enligt samma artikel bland annat beakta brottsoffrets behov av trygghet och skydd, samt anta lagstiftning eller vidta andra åtgärder som kan behövas för att trygga att ett brottsoffers villighet att vittna inte uppställs som villkor för hjälp till vederbörande.

I artikel 13 föreskrivs att varje part i sin nationella lag ska fastställa en period på minst 30 dagar för återhämtning och eftertanke, om det finns skälig anledning att tro att den berörda personen är ett brottsoffer. Perioden ska vara så lång att personen kan återhämta sig och göra sig fri från människohandlarnas inflytande och/eller fatta ett välinformerat beslut om samarbete med de behöriga myndigheterna. Under denna period ska inget beslut om utvisning av personen kunna verkställas. Under denna period ska parterna tillåta berörda personer att vistas inom deras territorium och personen i fråga ska ha rätt till den hjälp som avses i artikel 12.1 och 12.2. Av artikel 13.3 följer att parterna inte är bundna av att iaktta denna period om det strider mot den allmänna ordningen eller det konstateras att ställning som brottsoffer åberopas felaktigt.

Enligt artikel 14 ska varje part utfärda ett förnyelsebart uppehållstillstånd till brottsoffer när den behöriga myndigheten anser att deras

vistelse är nödvändig på grund av deras personliga situation, eller när den behöriga myndigheten anser att deras vistelse krävs för deras samarbete med de behöriga myndigheterna i utrednings eller straffrättsliga förfaranden. Artikel 15 behandlar frågor om offers gottgörelse och rätt till skadestånd. I artikel 16 finns bestämmelser om brottsoffrens repatriering och återvändande. Enligt artikel 16.2 ska den återsändande staten ta vederbörlig hänsyn till brottsoffrets rättigheter, säkerhet och värdighet och enligt artikel 16.5 ska parterna inrätta repatrieringsprogram, under samverkan med organisationer, med syftet att förebygga att personer åter blir brottsoffer. Barn som är brottsoffer ska enligt artikel 16.7 inte återsändas om detta skulle strida mot barnets bästa.

Kapitel IV tar upp de straffrättsliga bestämmelserna (artiklarna 18– 26). I artikel 18 stadgas att parterna ska anta lagstiftning och vidta andra åtgärder för att straffbelägga sådana gärningar som omfattas av definitionen i artikel 4, dvs. rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer genom hot om eller bruk av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri, vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta belägenhet, eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.

Utnyttjande ska åtminstone innebära utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tvångsarbete eller tvångstjänst, slaveri eller med slaveri jämförbara bruk och sedvänjor, träldom eller avlägsnande av organ. Samtycke från ett offer för människohandel till sådant åsyftat utnyttjande som anges ovan ska sakna betydelse om något av de medel som anges där har använts.

Rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av barn i syfte att utnyttja dessa ska betraktas som människohandel även om inget av de medel som anges ovan har använts. Med barn avses person under 18 år.

Av artikel 19 följer att parterna ska överväga att anta lagstiftning och vidta andra åtgärder som krävs för att straffbelägga användningen av tjänster från en person som är föremål för sådant utnyttjande som definieras i artikel 4, som begås med vetskap om att den som erbjuder tjänsten är ett människohandelsoffer.

I kapitel V återfinns bestämmelser om utredningar, åtal och processrätt (artiklarna 27–31). Därefter följer i kapitel VI ett avsnitt om

internationellt samarbete och samarbete med det civila samhället (artiklarna 32–35). Kapitel VIII tar upp konventionens samband med andra internationella instrument (artiklarna 39 och 40). Kapitel IX tar upp regler om ändringar i konventionen (artikel 41). I kapitel X finns slutbestämmelser (artiklarna 42–47).

Vid Sveriges tillträde till konventionen gjordes bedömningen att det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose konventionens krav gällande straffrättsliga bestämmelser. Vad särskilt gäller uppmaningen i artikel 19 konstaterades att användningen av människohandelsoffrens tjänster kan aktualisera tillämpningen av en rad andra straffbestämmelser och att Sverige därigenom redan lever upp till åtagandet i konventionen. Sverige ansågs också redan leva upp till kraven på skydd av och stöd till brottsoffer i artikel 10–17, varför det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose dessa åtaganden.

3.2.1¶GRETA

För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna tillhandahåller Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, i artiklarna 36–38, en övervakningsmekanism i form av Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (GRETA). Sedan inrättandet har GRETA genomfört tre utvärderingsrundor av Sverige, i syfte att övervaka och ge förslag kring Sveriges tillämpning av konventionen. Den senaste utvärderingsrapporten publicerades i oktober 2023. I rapporten lämnas ett antal råd och förslag om hur Sverige kan behandla problem som uppmärksammats i utvärderingen. Baserat på vad som framkommit i rapporten har konventionens partskommitté den 15 december 2023 antagit bindande rekommendationer riktade till Sverige. I dessa lyfts vissa av GRETA:s förslag särskilt och rekommenderas för omedelbart åtgärdande, men genom en hänvisning rekommenderas Sverige att vidta åtgärder även i förhållande till övriga förslag som förts fram i rapporten. Mot bakgrund av att alla GRETA:s förslag på så vis omfattas av rekommen-

24

Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel s. 35 och 44 f. 25

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023). 26

Recommendation CP/Rec(2023)11 on the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Sweden, adopted at the 33rd meeting of the Committee of the Parties on 15 December 2023.

dationerna kommer det i den fortsatta framställningen inte att göras någon skillnad på hur de har värderats av partskommittén.

Som nämndes ovan gjorde regeringen vid tillträdandet av konventionen bedömningen att det inte krävdes några lagändringar för att tillgodose åtagandena om skydd av och stöd till brottsoffer eller straffrättsliga bestämmelser. GRETA har dock i flera granskningar pekat på att Sverige bör vidta åtgärder inom ett flertal området, till exempel för att säkerställa att utsatta får stöd. De förslag som är relevanta för vårt utredningsuppdrag kommer att gås igenom under respektive kapitel.

3.3¶EU:s direktiv om förebyggande och bekämpande av människohandel

Europaparlamentets och rådets direktiv om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF – det så kallade människohandelsdirektivet – antogs i mars 2011. Målet med direktivet var att skapa ett mer sammanhållet synsätt i kampen mot människohandel för att i ökad utsträckning förebygga och lagföra människohandelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter. Vid införandet ansågs det inte krävas några lagändringar eller andra åtgärder i svensk rätt till följd av direktivet.

I direktivet i dess ursprungliga lydelse finns minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området människohandel. Det innehåller också gemensamma bestämmelser som syftar till att, med beaktande av genusperspektivet, stärka åtgärderna för att förebygga människohandelsbrott samt skydda brottsoffrens rättigheter (artikel 1).

Enligt artikel 2 ska kriminaliseringen av människohandelsbrott omfatta uppsåtliga gärningar som avser rekrytering, transport, överföring, hysande eller mottagande av personer, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över dessa personer, genom hot om eller användning av våld eller andra former av tvång, bortförande, bedrägeri,

27 Dvs. om de omfattas av rekommendationerna för omedelbart åtgärdande i punkten A eller av hänvisningen till övriga förslag från GRETA i punkten B. 28 Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

vilseledande, maktmissbruk eller missbruk av en persons utsatta situation eller givande eller mottagande av betalning eller förmåner för att erhålla samtycke från en person som har kontroll över en annan person i syfte att utnyttja denna person.

Med en utsatt situation avses en situation där den berörda personen inte har något verkligt eller godtagbart alternativ till att underkasta sig utnyttjandet. Samtycke från den som är offer för människohandel till utnyttjandet ska sakna betydelse, om något av de medel som anges i ovan har använts. Om en handling av det nämnda slaget involverar en person under 18 år ska det vara ett straffbelagt människohandelsbrott, även om inget av de nyss nämnda medlen har använts.

Utnyttjandet ska åtminstone avse utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ.

Enligt artikel 3 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att anstiftan av, medhjälp till eller försök till något av de brott som avses i artikel 2 är straffbart.

I artikel 4 finns regler om påföljder. Lägsta maxstraff för människohandelsbrott ska vara fem års fängelse. För sådana brott där vissa försvårande omständigheter föreligger ska lägsta maxstraff vara tio års fängelse. Det gäller till exempel om offret varit ett barn eller om brottet begåtts inom ramen för en kriminell organisation. Direktivet innehåller också bestämmelser om juridiska personers ansvar och påföljder för dem (artikel 5 och 6), beslag och förverkande (artikel 7), åtgärder för att i vissa fall inte åtala eller straffa människohandelsoffer för brott som de tvingas begå (artikel 8) samt regler om utredning och lagföring, inklusive preskription, utvidgad jurisdiktion och undantag från kravet på dubbel straffbarhet (artikel 9 och 10).

Artiklarna 11–16 i direktivet innehåller regler om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. I artikel 11 anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i rambeslut 2001/220/RIF och direktivet. Medlemsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en person får hjälp och

stöd så snart behöriga myndigheter har en skäligen grundad indikation att anta att personen i fråga kan ha varit utsatt för människohandelsbrott. Hjälpen och stödet ska tillhandahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning, genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjukvård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, rådgivning och information, översättning och tolkning. Informationen ska vid behov omfatta information om bland annat betänketid och återhämtningsperiod enligt direktiv 2004/81/EG.

Medlemsstaterna ska även vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att hjälp och stöd till ett brottsoffer inte är beroende av att offret är villigt att samarbeta i en rättsprocess. De ska även vidta nödvändiga åtgärder för att inrätta mekanismer för att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer och ge hjälp och stöd till dem. De ska också ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionsnedsättningar, eventuella mentala eller psykiska störningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.

Artikel 12 innehåller bestämmelser om bland annat brottsoffers rätt till juridisk rådgivning och juridiskt ombud vid brottsutredning och straffrättsligt förfarande samt lämpligt skydd utifrån individuell riskbedömning.

I artikel 13–15 finns bestämmelser som rör barn som är offer för människohandel. De ska enligt artikel 13 ges hjälp, stöd och skydd. Enligt artikel 14 ska medlemsstaterna säkerställa att de särskilda åtgärderna, för att på kort och lång sikt bistå och stödja dem i deras fysiska och psykosociala återhämtning, vidtas efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. De ska inom rimlig tid ges tillgång till utbildning i enlighet med nationell lagstiftning. Artikel 15 innehåller bestämmelser om bland annat rätt till juridiskt ombud i rättsprocessen och om formerna för förhör med barnet.

29 Rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

Artikel 16 innehåller bestämmelser om att ett ensamkommande

barns personliga och särskilda förhållanden ska beaktas när ett sådant barn är offer för människohandel.

I artikel 17 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott.

Direktivet innebär vidare skyldighet för medlemsstaterna att vidta förebyggande åtgärder bland annat bestående i att överväga att straffbelägga användningen av sådana tjänster som är ett resultat av människohandel om den som använder tjänsten har vetskap om det (artikel 18) samt om inrättande av nationella rapportörer (artikel 19). I Sverige är det Polismyndigheten som är nationell rapportör. Inom ramen för det uppdraget redogör myndigheten varje år i en skrivelse till regeringen för omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämnar förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas.

Ovanstående redogörelse avser direktivet i dess ursprungliga lydelse. I nästkommande kapitel kommer de ändringar och tillägg som gjorts i det reviderade direktivet att gås igenom.

3.4¶Kort om den svenska kriminaliseringen

Den svenska straffbestämmelsen om människohandel infördes 2002 och bygger på de kriminaliseringsåtaganden som följer av bland annat Palermoprotokollet. Brottet var då rubricerat människohandel för sexuella ändamål och tog sikte på sådana gränsöverskridande handelsåtgärder med människor som syftade till att dessa skulle utsättas för vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål.

Straffansvaret utvidgades 2004 till att bland annat även omfatta andra former av exploatering, och rubriceringen av brottet ändrades till människohandel. Genom en lagändring 2010 togs det tidigare kravet på att gärningspersonen genom handelsåtgärden skulle ta kontroll över offret – det så kallade kontrollrekvisitet – bort. Även kravet

30

Se 14 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten. 31

Prop. 2001/02:124 Straffansvaret för människohandel. 32

Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel.

på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma för människohandel som begåtts utomlands togs bort.

Den senaste lagändringen skedde 2018 och innefattade bland annat förtydliganden avseende de otillbörliga medlen samt införande av straffansvar för brott mot en person som är under arton år även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder. Vidare infördes ett nytt brott, människoexploatering, vilket syftar till att åstadkomma ett straffrättsligt skydd mot att utsatta personer exploateras som arbetskraft eller i tiggeri.

De svenska straffbestämmelserna och andra bestämmelser av betydelse kommer att tas upp mer detaljerat i den fortsatta framställningen under respektive avsnitt.

3.5¶Förslag i andra utredningar

Genomförandet av det här direktivet rör frågor om människohandel för alla ändamål. De senaste åren har ett antal andra utredningar tillsatts med uppdrag att utreda frågor som anknyter till de som är aktuella för vår utredning. Flera av dessa har dock haft specifika inriktningar och fokus på särskilda målgrupper (till exempel personer utsatta för sexuell exploatering eller arbetskraftsexploatering). Bland de utredningar som är aktuella kan följande nämnas: • Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot köns-

relaterat och hedersrelaterat våld och förtryck, som har lämnat slutbetänkandet SOU 2025:28 Frihet från våld, förtryck och utnyttjande.

• Delegationen mot arbetslivskriminalitet, som har lämnat flera

delbetänkanden (SOU 2022:36 Arbetslivskriminalitet – En defi-

nition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från

Norge, SOU 2023:8 Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en

bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland,

SOU 2024:14 Arbetslivskriminalitet – myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete) samt slutbetänkandet SOU 2025:25 Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete.

33 Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel. 34 Prop. 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel.

• Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för

prostitution, som har lämnat betänkandet SOU 2023:97 Ut ur utsatthet.

• Utredningen om skydd, stöd och vård för personer som har ut-

satts för övergrepp vid produktion eller distribution av pornografi,

som har lämnat betänkandet SOU 2023:98 Sexuellt utnyttjande i pornografiska syften.

• Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och

förtryck, som har lämnat betänkandet SOU 2025:59 Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck.

• Straffreformutredningen, som har lämnat betänkandet SOU 2025:66

En straffreform. • Utredningen om ett nationellt tiggeriförbud, som har lämnat be-

tänkandet SOU 2025:83 Ett nationellt förbud mot tiggeri.

I dessa utredningar har det lagts ett brett spektrum av förslag, varav vissa har bäring även på de frågor som aktualiseras genom ändringarna av människohandelsdirektivet. Även om förslagen kan vara särskilt inriktade på offer för vissa exploateringsformer och behoven mellan målgrupperna kan skilja sig åt är det också många frågor som kräver likartade lösningar.

Beredningen av förslagen pågår i flera fall fortfarande inom Regeringskansliet och det återstår att se vilka åtgärder eller lagändringar som i slutändan kommer att genomföras. I de delar vi bedömer att förslag i utredningarna ovan skulle kunna bidra till att uppfylla människohandelsdirektivets krav kommer detta att nämnas särskilt i den fortsatta framställningen.

4¶Allmänt om ändringsdirektivet

4.1¶Bakgrund till ändringarna

När människohandelsdirektivet antogs 2011 var syftet att skapa ett övergripande ramverk för att förebygga och bekämpa människohandel. Detta skulle ske genom fastställande av minimiregler när det gäller definitionen av vad som ska utgöra straffbelagd människohandel och påföljder på området. Därutöver syftade direktivet till att harmonisera medlemsländernas bestämmelser om bland annat utredning och lagföring av människohandelsbrott samt hjälp och stöd till och skydd för brottsoffer.

År 2022 föreslog EU-kommissionen att människohandelsdirektivet skulle ändras i syfte att än bättre förebygga och bekämpa människohandel och skydda dess offer. Bakgrunden till detta var att ett antal nya trender och utmaningar hade identifierats.

När det gäller den straffrättsliga lagstiftningen pekade kommissionen på att förekomsten av människohandel ökat och att nya exploateringsformer vuxit fram sedan 2011. För att säkerställa att medlemsländernas nationella system svarar upp mot denna ökning föreslogs därför en utökning av den icke-uttömmande listan över straffbelagda exploateringsformer. Kommissionen framhöll också att förövarnas tillvägagångssätt förändrats i och med en ökad digitalisering av samhället. Tekniska framsteg har gjort det möjligt för människohandlare att rekrytera, annonsera ut och utnyttja offer på distans och att ge exploaterande material stor spridning på nätet. Samma tekniska hjälpmedel har även gjort det svårare att upptäcka brotten, identifiera gärningspersonerna och spåra de pengar som använts för att begå brotten och de vinster som de genererar.

1 Europeiska kommissionen, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2011/36/EU om preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims, Explanatory memorandum, COM (2022) 732, 2022/0426 (COD), s. 1 f.

Därtill underströk kommissionen att det förelåg utrymme för förbättring vad gäller frågor om tidig identifiering och vidareslussning av brottsoffer, både på nationell och gränsöverskridande nivå.

Kommissionen pekade vidare på att det – trots att en mängd informationskampanjer och utbildningsinsatser genomförts – fortsatt finns en hög efterfrågan på sexuella tjänster och billig arbetskraft, vilket i sig driver brottsligheten. För att stävja detta föreslogs bland annat att den tidigare uppmaningen till medlemsstaterna om att straffbelägga användandet av tjänster från offer för människohandel skulle göras obligatorisk.

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU)2024/1712 av den 13 juni 2024 om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer trädde i kraft den 14 juli 2024 och ska vara genomfört i nationell rätt senast den 15 juli 2026.

4.2¶Huvudsakligt innehåll i ändringsdirektivet

Människohandelsbrott och påföljder (artikel 2 och 4)

I artikel 2 i människohandelsdirektivet regleras vad som ska utgöra människohandelsbrott. Enligt artikeln ska kriminaliseringen omfatta vissa uppsåtliga gärningar som begås i utnyttjandesyfte. Av artikel 2.3 följer att åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ ska omfattas. I ändringsdirektivet kompletteras artikel 2.3 med exploateringsformerna utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption.

I artikel 4 föreskrivs att vissa påföljdsnivåer ska gälla för brott som avses i artikel 2. Genom en ändring av artikel 4.3 tydliggörs att det faktum att gärningspersonen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret ska beaktas som en försvårande omständighet.

2 A.a. 3 A.a.

Ansvar och påföljder för juridiska personer (artikel 5 och 6)

Artikel 5 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar. Genom ändringsdirektivet kompletteras bestämmelserna på så vis att det tillkommer en hänvisning till det nya brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel som införs genom den nya artikeln 18a.

Ett motsvarande tillägg görs i artikel 6.2, vilken innehåller bestämmelser om påföljder för juridiska personer. Därutöver kompletteras uppräkningen av andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som medlemsstaterna frivilligt kan vidta mot juridiska personer. Tilläggen handlar om uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, återkallande av tillstånd och auktorisationer och möjligheten att offentliggöra hela eller delar av det rättsliga avgörandet som rör det begångna brotten och dess påföljder, utan hinder av regler om integritet eller skydd av personuppgifter.

Beslag och förverkande (artikel 7)

Genom ändringsdirektivet tas artikel 7 i människohandelsdirektivet bort, vilket sker till följd av införandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 av den 24 april 2024 om återvinning av tillgångar och förverkande.

Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd (artikel 8)

Artikel 8 innehåller bestämmelser om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att nationella myndigheter har befogenhet att avstå från att lagföra eller straffa människohandelsoffer för deltagande i brottslig verksamhet. Genom ändringsdirektivet görs ett tillägg om att detta även ska gälla annan olaglig verksamhet, vilket enligt skälen till ändringsdirektivet kan omfatta administrativa överträdelser med anknytning till prostitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odeklarerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner.

Utredning och lagföring samt behörighet (artikel 9 och 10)

Artikel 9 behandlar frågor om utredning och lagföring. Genom ett tillägg i punkten 3 slås i ändringsdirektivet fast att medlemsstaterna ska säkerställa att personer, enheter eller avdelningar som utreder och lagför de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet i de fall brotten begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Medlemsstaterna uppmanas vidare att inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Artikel 10 innehåller bestämmelser om behörighet när det gäller de brott som omfattas av människohandelsdirektivet. Genom ändringsdirektivet kompletteras bestämmelsen med en hänvisning till det nya brottet som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel (artikel 18a).

Skydd av samt hjälp och stöd till offer (artikel 11–14)

Artikel 11 innehåller bestämmelser om hjälp och stöd till offer för människohandel. Enligt punkten 4 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer. I ändringsdirektivet ges punkten 4 en ny lydelse genom vilken det slås fast att medlemsstaterna ska formalisera inrättandet av nationella vidareslussningsmekanismer, genom lagar eller andra författningar, samt utse en nationell kontaktpunkt för vidareslussning av brottsoffer i gränsöverskridande ärenden. Mekanismerna ska åtminstone inbegripa fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifiering av brottsoffer, anpassat efter exploateringsform, hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast samt inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndigheterna. I punkterna 5 och 5a sätts fokus på skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering, vilka bland annat ska tillhandahållas i tillräckliga antal, vara lättillgängliga, underlätta för återhämtning och vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses.

Genom ändringsdirektivet införs vidare en ny artikel 11a som berör offer för människohandel som kan vara i behov av interna-

tionellt skydd. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna säkerställa komplementaritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel samt säkerställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande status.

Artikel 13 innehåller allmänna bestämmelser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder för barn som är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet införs en ny punkt som syftar till att medlemsstaterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla brott enligt direktivet är säkra, genomförs på ett konfidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.

Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att hjälpa och stödja barn som fallit offer för människohandel. Det handlar till exempel om åtgärder för att stödja barnens fysiska och psykosociala återhämtning, vilket ska ske efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter och i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Av ett tillägg i ändringsdirektivet följer att detta även inbegriper program för att stödja barnens övergång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel.

Vidare följer av artikel 14.2 att medlemsstaterna ska utse en förmyndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel om de personer som i enlighet med nationell rätt har föräldraansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och det barn som är brottsoffer. Genom ändringsdirektivet slås fast att medlemsstaterna även ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Av artikel 17 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. Genom ändringsdirektivet läggs

till att medlemsstaterna får inrätta en nationell brottsofferfond eller ett liknande instrument, i enlighet med sin nationella lagstiftning, för att betala ut ersättning till brottsoffer.

Förebyggande åtgärder (artikel 18–18b)

Artikel 18 i människohandelsdirektivet innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder. För att motverka efterfrågan stadgade artikel 18.4 tidigare att medlemsländerna skulle överväga att vidta åtgärder för att straffbelägga användning av tjänster som är ett resultat av utnyttjande genom människohandel, i de fall användandet av tjänsterna sker med vetskap om att personen i fråga är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet stryks artikel 18.4. I stället införs artikel 18a, enligt vilken det ska vara obligatoriskt för medlemsstaterna att införa en sådan kriminalisering. Därutöver läggs genom ändringar i artikel 18.1 ett ökat fokus på onlinedimensionen vid utbildningar, kampanjer och andra åtgärder för att motverka och minska sådan efterfrågan som ligger till grund för utnyttjande relaterat till människohandel.

Även artikel 18b om utbildning är ny i ändringsdirektivet, men motsvarar till viss del vad som gällde enligt artikel 18.3. Enligt den nya lydelsen ska medlemsstaterna främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel. Det inbegriper poliser ute på fältet, domstolspersonal, hjälp- och stödtjänster, inspektörer av arbetsplatser, socialtjänst samt hälsooch sjukvårdspersonal. Syftet är att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv.

Av punkt 2 följer att medlemsstaterna – utan att det påverkar rättsväsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen – även ska uppmuntra både allmän och specialiserad utbildning för domare och åklagare som deltar i straffrättsliga förfaranden.

Nationella samordnare för arbetet mot människohandel (artikel 19)

Artikel 19 innehöll bestämmelser om inrättande av nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer. Enligt ändringsdirektivet ska den tidigare lydelsen ändras i syfte att åstadkomma stärkta nationella politiska åtgärder. Medlemsstaterna ska i stället enligt punkten 1 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel, eller motsvarande mekanismer, och förse dem med de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Den nationella samordnaren ska samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myndigheter och nationella vidareslussningsmekanismer, samt med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område.

Av punkten 2 följer att uppgifterna för de nationella samordnarna (eller motsvarande mekanismerna) ska omfatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt utarbetande av rapporter. De nationella samordnarna kan också ha i uppgift att upprätta beredskapsplaner för att förebygga risken för människohandel i händelse av större nödsituationer samt att främja, samordna och när så är lämpligt finansiera program mot människohandel.

Enligt punkten 3 får medlemsstaterna också inrätta oberoende organ som kan ha i uppgift att övervaka genomförandet och effekterna av åtgärder för att bekämpa människohandel, lägga fram rapporter om frågor som kräver särskild uppmärksamhet från de behöriga nationella myndigheterna och göra bedömningar av de bakomliggande orsakerna till och trenderna när det gäller människohandel. Om ett sådant oberoende organ inrättas får medlemsstaterna tilldela det en eller flera av de uppgifter som avses i punkt 2.

Datainsamling och statistik, nationella handlingsplaner samt övriga bestämmelser (artikel 19a–20 och 23)

Genom ändringsdirektivet införs en ny artikel 19a om insamling av uppgifter och statistik. Enligt artikeln ska medlemsstaterna samla in vissa statistiska uppgifter som listas i artikeln, om de finns tillgängliga på central nivå, och lämna dem vidare till kommissionen.

Vidare följer av den nya artikeln 19b att medlemsstaterna senast den 15 juli 2028 ska anta nationella handlingsplaner mot människohandel. Handlingsplanerna kan innehålla mål, prioriteringar och åtgärder för att bekämpa människohandel, förebyggande åtgärder såsom utbildning, kampanjer och utbildning för att öka medvetenheten, åtgärder som syftar till att stärka kampen mot människohandel, åtgärder som ska stärka tidig identifiering av samt hjälp och stöd till och skydd av offer för människohandel samt förfaranden för regelbunden övervakning och utvärdering av genomförandet av handlingsplanerna.

Slutligen innehåller ändringsdirektivet även bestämmelser om bland annat samordning av unionens strategi mot människohandel och kommissionens rapportering (artiklarna 20 och 23) samt om medlemsstaternas införlivande och ikraftträdande (artikel 2–4 i ändringsdirektivet).

5¶Straffrättsliga frågor

5.1¶Gällande rätt

I detta avsnitt behandlas innehållet i gällande rätt som anknyter till ändringarna i artiklarna 2–10 och den nyinförda artikel 18a i människohandelsdirektivet. Dessa berör bland annat definitionen av människohandelsbrott, som till viss del ändrats, och den nya skyldigheten för medlemsstaterna att kriminalisera användningen av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. De svenska straffbestämmelserna om människohandel och människoexploatering samt vissa andra anknytande brott kommer därför att gås igenom. Gällande rätt som anknyter till ändringarna i artiklarna om påföljder och behörighet kommer också att tas upp. Ändringarna i artikel 5 avser endast ändrade hänvisningar och artikel 7 upphör genom ändringsdirektivet att gälla. Någon beskrivning av gällande rätt i förhållande till dessa kommer därför inte beröras närmare i detta avsnitt. När det gäller ändringarna av artikel 9 om utredning och lagföring kommer Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens nuvarande arbetssätt i människohandelsärenden att beskrivas närmare i avsnitt 5.2.

5.1.1¶Människohandel i brottsbalken

Straffbestämmelsens utformning

Den svenska straffbestämmelsen om människohandel infördes 2002 och bygger på de kriminaliseringsåtaganden som följer av bland annat Palermoprotokollet. Brottet var då rubricerat människohandel för sexuella ändamål och tog sikte på sådana gränsöverskridande handelsåtgärder med människor som syftade till att dessa skulle utsättas för

vissa sexualbrott, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. Straffansvaret utvidgades 2004 till att även omfatta andra former av exploatering, och rubriceringen av brottet ändrades till människohandel. Kravet på att gärningen skulle innehålla ett gränsöverskridande moment togs samtidigt bort. Genom en lagändring 2010 togs det tidigare kravet på att gärningspersonen genom handelsåtgärden skulle ta kontroll över offret – det så kallade kontrollrekvisitet – bort. Även kravet på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma för människohandel som begåtts utomlands togs bort. Den senaste lagändringen skedde 2018 och innefattade bland annat förtydliganden avseende de otillbörliga medlen samt införande av straffansvar för brott mot en person som är under arton år även vid oaktsamhet i fråga om offrets ålder. Sedan dess har bestämmelsen, vilken återfinns i

4 kap. 1 a § brottsbalken, följande utformning:

Den som, i annat fall än som avses i 1 § [människorov], genom 1. olaga tvång, 2. vilseledande, 3. utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller 4. annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst tio år. Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en person

som inte har fyllt arton år döms för människohandel även om inte något

sådant otillbörligt medel som anges där har använts. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oakt-

sam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Är ett brott som avses i första eller andra stycket mindre grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Straffbestämmelsen innefattar alltså tre huvudsakliga rekvisit som alla måste vara uppfyllda för att ansvar för människohandel med vuxna personer ska kunna komma i fråga.

1 Prop. 2001/02:124 Straffansvaret för människohandel s. 18 ff. 2 Prop. 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel. 3 Prop. 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människohandel. 4 Prop. 2017/18:123 Det straffrättsliga skyddet mot människohandel och människoexploatering.

Det första rekvisitet är de otillbörliga medel som används för att påverka offret. För straffansvar förutsätts att en handelsåtgärd vidtas genom (1) olaga tvång, (2) vilseledande, (3) utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ eller (4) annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ. Det måste finnas ett orsakssamband mellan användandet av ett otillbörligt medel och handelsåtgärden. Det första rekvisitet krävs endast beträffande vuxna målsägande. För målsäganden som är under arton år finns ett undantag i andra stycket.

Det andra rekvisitet avser handelsåtgärden, dvs. åtgärden för genomförandet av själva handeln. De handelsåtgärder som omfattas av straffbestämmelsen är att rekrytera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person.

Det tredje rekvisitet är syftet med handeln. Handelsåtgärderna ska ha vidtagits i syfte att exploatera offret för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.

I förhållande till vuxna målsäganden är brottet fullbordat så snart dessa tre moment är uppfyllda. För straffansvar krävs alltså inte att någon faktisk exploatering har kommit till stånd. Detta innebär i sin tur att det saknar betydelse för den straffrättsliga bedömningen om offret efter brottets fullbordan samtycker till en exploatering. Utrymmet för ett brottsoffer att lämna ett rättsligt relevant samtycke begränsas också av kravet på användande av ett otillbörligt medel.

Det bör särskilt noteras att straffbarhet förutsätter att gärningspersonen har haft avsiktsuppsåt i förhållande till exploateringssyftet. Detta har tidigare ifrågasatts och 2014 års människohandelsutredning föreslog att det för straffansvar skulle vara tillräckligt att gärningspersonen, i förhållande till exploateringssyftet, agerat med insiktseller likgiltighetsuppsåt. Utredningen föreslog därför att straffbestämmelsen om människohandel skulle ändras på så sätt att det skulle vara tillräckligt att det otillbörliga medlet (tvång etc.) skett ”med uppsåt” att exploatera en annan person (i stället för ”i syfte”). Regeringen gjorde dock en annan bedömning och valde att behålla kravet på avsiktsuppsåt, med motiveringen att en ändring skulle innebära ett alltför vidsträckt gärningsmannaansvar.

5 Prop. 2003/04:111 s. 60 f. 6 Prop. 2017/18:123 s. 28 f.

Otillbörliga medel

De otillbörliga medlen är som framgått ovan olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ, eller annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ. För människohandel krävs alltså att en handelsåtgärd (rekrytering m.m.) har skett genom användning av minst ett av dessa otillbörliga medel.

Kravet på att människohandel ska innefatta användandet av ett otillbörligt medel uppställdes redan när straffbestämmelsen infördes 2002 och motiverades med att brottet, för att kunna avgränsas i förhållande till andra, mindre allvarliga brott, borde innefatta ett angrepp på offrets frihet och frid.

Med olaga tvång i punkten 1 avses detsamma som i straffbestämmelsen om olaga tvång i 4 kap. 4 § brottsbalken, dvs. att genom misshandel eller annars med våld eller genom hot om brottslig gärning tvinga annan att underkasta sig någon åtgärd. Rekvisitet vilseledande i punkten 2 innebär förmedlande av en oriktig uppfattning till någon och förekommer bland annat i straffbestämmelsen om bedrägeri i 9 kap. 1 § brottsbalken.

I punkten 3 regleras utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ. Med utnyttjande av någons utsatta belägenhet avses olika situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i en beroendeställning till honom eller henne, till exempel till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställnings- eller lydnadsförhållande. Andra exempel är situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret lever under ekonomiskt svåra förhållanden, lever i flyktingskap, befinner sig i vanmakt, lider av förståndshandikapp eller någon sjukdom, eller är beroende av narkotika.

I punkten 4 regleras annat sådant otillbörligt medel om det allvarligt begränsar personens alternativ. Med annat sådant otillbörligt medel avses situationer där gärningspersonen på andra sätt bemästrar offrets fria och verkliga vilja så att handelsåtgärden kunnat genomföras.

Att det ska finnas ett orsakssamband mellan det otillbörliga medlet och handelsåtgärden har sin grund i hur brottet definierats i bland annat Palermoprotokollet. I tidigare förarbeten har detta uttryckts som att det otillbörliga medlet ska ta sikte på de objektiva handels-

7 Prop. 2001/02:124 s. 24.

åtgärder som ingår i människohandelsbrottet och att det bör förutsättas att offret har förmåtts att underkasta sig åtgärden genom det otillbörliga medlet.

I samband med den förra översynen av bestämmelsen problematiserade utredningen att det – i förhållande till samtliga otillbörliga medel – föreföll som att det i domstolarna ställdes ytterligare krav på att omständigheterna skulle vara sådana att offret inte haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig gärningspersonens vilja. Därtill såg utredningen tendenser till att domstolarnas bedömningar av orsakssambandet mellan det otillbörliga medlet och handelsåtgärden felaktigt utsträcktes till att också omfatta utnyttjandet i sig eller, annorlunda uttryckt, att det ställdes krav på att brottsoffret inte kunnat lämna utnyttjandesituationen.

Utredningens analys var att detta hade sin grund i tidigare förarbetsuttalanden där rekvisitet otillbörligt medel diskuterats och ansetts ge uttryck för ett krav på ett maktförhållande mellan gärningspersonen och offret. Utredningen konstaterade emellertid att det i Palermoprotokollet och människohandelsdirektivet endast ställs ett liknande krav på maktförhållande i förhållande till rekvisitet utnyttjande av någons utsatta belägenhet. Därtill hänvisade utredningen till att det av Palermoprotokollets tolkningsverktyg tydligt framgick att varje otillbörligt medel är tillräckligt för straffansvar och att det inte krävs någon exploatering för att brottet ska anses fullbordat.

För att komma till rätta med problematiken och för att förtydliga att det inte finns något generellt krav på ett maktförhållande mellan gärningspersonen och offret föreslog utredningen vissa ändringar i lydelsen av straffbestämmelsen.

I det efterföljande lagstiftningsärendet valdes emellertid en något annan lagteknisk lösning än den som utredningen föreslagit. Den ändring som sedan också beslutades bestod i att de otillbörliga medlen, vilka tidigare varit beskrivna i löptext, i stället angavs i en lista. Samtidigt tydliggjordes i bestämmelsen att det endast är i förhållande till rekvisiten utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel som det uppställs ett krav på att omständigheterna ska vara sådana att personens alternativ allvarligt begränsas.

8 Prop. 2003/04:111 s. 59. 9 SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 161 ff. 10

A.a. samma sidor. 11

A.a. s. 169 f.

I förarbetena angavs att regeringen instämde i slutsatsen att straffbestämmelsen i praxis kommit att tolkas på så sätt att det för straffbarhet ställdes krav att offret inte skulle ha haft något annat verkligt eller godtagbart alternativ, men att detta krav inte bör uppställas vid tillämpning av de otillbörliga medlen olaga tvång och vilseledande, utan endast vid utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel. Vidare angavs att frågan om huruvida olaga tvång eller vilseledande förelegat enbart bör bedömas på samma sätt som i bestämmelserna om olaga tvång respektive bedrägeri. För att uppnå en mer ändamålsenlig tillämpning av de otillbörliga medlen föreslogs därför de ovannämnda förtydligandena av straffbestämmelsen. Samtidigt uttalades emellertid att regeringen inte såg några egentliga problem med att de otillbörliga medlen på ett generellt plan ansågs inrymma ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja, eller ett visst maktförhållande mellan gärningsperson och offer, men att det var angeläget att detta inte får för vidsträckt betydelse.

Sammanfattningsvis kan de otillbörliga medlen så som bestämmelsen är utformad i dag alltså på ett mer övergripande plan anses innefatta ett bemästrande av offrets fria och verkliga vilja och ett angrepp på offrets frihet och frid. Det är dock bara i förhållande till punkterna 3 och 4, dvs. utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat sådant otillbörligt medel, som det finns ett krav på att offrets handlingsalternativ i förhållande till handlingsåtgärden ska ha varit begränsade på grund av ett maktförhållande mellan gärningspersonen och offret. Det är följaktligen endast i dessa fall som omständigheterna, vid en helhetsbedömning, ska ha varit sådana att offret saknat reella alternativ till att underkasta sig handelsåtgärden.

Handelsåtgärder

De handelsåtgärder som omfattas av straffbestämmelsen är att rekrytera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person. Det förutsätts inte att handelsåtgärderna, om det förekommer flera, sker i en viss ordning. Inte heller förutsätts att det är en och samma person som genomför samtliga aktuella handelsåtgärder. Det kan noteras att brottet sedan 2004 inte förutsätter att någon gräns har passerats.

12 Prop. 2017/18:123 s. 24 f. 13 Prop. 2003/04:111 s. 48 f.

Med rekrytera avses olika förfaranden för att värva eller anskaffa en person. Rekryteringen kan gå till på olika sätt. Ett typexempel är att erbjuda någon arbete eller att sluta ett avtal om att offret ska bege sig någonstans och utföra exempelvis arbete. Med transportera avses både organisering av resa och själva framförandet av transportmedlet. Transporten kan ske såväl inom ett land som från ett land till ett annat. Rekvisitet överföra avser olika förfaranden som utgör ett led i en förflyttning eller en överföring av en person. Ett exempel är när gärningspersonen förmår offret att själv bege sig någonstans. Ett annat exempel är när gärningspersonen överlåter offret till en annan person. Med inhysa avses att gärningspersonen ger tillfälligt eller permanent boende åt offret. Rekvisitet ta emot innefattar både ett faktiskt mottagande och ett övertagande av offret.

Förfarandet vid brottet människohandel kan alltså omfatta handelsåtgärder i flera led. För gärningsmannaansvar är det tillräckligt att en av handelsåtgärderna har vidtagits. Följaktligen kan såväl den som till exempel rekryterar ett offer som den som därefter transporterar samma offer dömas som gärningsperson. För att dömas som gärningsperson krävs emellertid att syftet med handelsåtgärden är att offret ska exploateras för vissa särskilda ändamål, vilket gärningspersonen ska ha avsiktsuppsåt till.

I förarbetena poängteras att brottsligheten kan organiseras på olika sätt med flera personer inblandade och att det ibland framstår som en tillfällighet i vilket led tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel används. Tanken är att de olika länkarna i en sådan handelskedja bör omfattas av kriminaliseringen, oberoende av inbördes arbetsfördelning och oberoende av hur kedjan i det enskilda fallet har organiserats. I detta sammanhang pekas även på den möjlighet som svensk rätt ger att i olika situationer döma flera personer som gärningsmän för samma gärning. Detta kan exempelvis gälla fall där flera tillsammans och i – uttryckligt eller underförstått – samråd utför brottet, till exempel genom att mellan sig fördela arbetet så att olika personer genomför olika moment i brottet. Även om det inte går att fastställa exakt vad var och en av de inblandade har gjort kan det finnas möjligheter att döma alla de inblandade såsom gärningspersoner. Vid sådana upplägg är det alltså möjligt att lägga en medgärningspersons avsiktsuppsåt till grund för bedömningen och medverkansansvar alltså aktualiseras om den som genomför en

14

A. prop. s. 65 f. och prop. 2009/10:152 s. 16 ff.

handelsåtgärd har uppsåt till annans människohandelssyfte. Om så inte är fallet kan ansvar för till exempel medhjälp till människohandel aktualiseras (eller för annat brott som gärningen inneburit, till exempel olaga frihetsberövande).

Exploateringssyften

För straffansvar krävs vidare att gärningspersonen har vidtagit handelsåtgärderna i syfte att exploatera offret. Med exploatering avses ett otillbörligt användande av offret. Uttrycket i syfte innebär att det krävs ett avsiktsuppsåt (tidigare kallat direkt uppsåt) i förhållande till exploateringen. Som tidigare nämnt är det dock inte nödvändigt att exploateringen har kommit till stånd för att brottet ska anses fullbordat. Offrets eventuella samtycke till den åsyftade exploateringen saknar betydelse för den straffrättsliga bedömningen.

De syften som nämns i straffbestämmelsen är exploatering för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.

När straffbestämmelsen först infördes tog den endast sikte på olika typer av utnyttjanden för sexuella ändamål. År 2004 utvidgades det straffbara området till följd av Sveriges godkännande av Palermoprotokollet och EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel och för att innefatta de ageranden som däri angavs. Då inkluderades även utnyttjande i krigstjänst eller tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd, utnyttjande för avlägsnande av organ och utnyttjande på annat sätt i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Lydelsen har sedan justerats något vid genomsynen år 2010, men den huvudsakliga inriktningen har i denna del varit densamma sedan 2004.

Med exploatering för sexuella ändamål avses att offret ska utsättas för sexualbrott eller utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser, dvs. prostitution. Det innefattar även ett otillbörligt användande av offret för medverkan vid framställning av pornografiska alster eller medverkan i pornografisk föreställning.

15 Prop. 2003/04:111 s. 55 och Göran Nilsson, Brottsbalk (1962:700) 4 kap. 1 a §, Lexino, 2024-11-01 (JUNO). 16 Samtidigt upphävdes bestämmelsen om försättande i nödläge, vilken dessförinnan täckt in delar av de ageranden som efter lagändringen kom att omfattas av människohandelsbestämmelsen. 17 Prop. 2009/10:152 s. 60.

Exploatering för avlägsnande av organ innebär att offret ska utnyttjas för organanskaffningsändamål. I förarbetena nämns att det i praktiken torde vara vanligast förekommande med avlägsnande av njure. Att utnyttja någon i syfte att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, omfattas inte av formuleringen avlägsnande av organ, men bör i regel omfattas av formuleringen en situation som innebär nödläge för den utsatte.

När det gäller krigstjänst innehåller förarbetena inte någon tydlig definition, men fenomenet som sådant konstateras vara relativt sällsynt i Sverige.

Begreppet tvångsarbete är avsett att ha samma innebörd som de internationella överenskommelser som Sverige är bundet av. Enligt ILO:s konvention om tvångsarbete (vilken har tillträtts av Sverige) definieras tvångsarbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som personen i fråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla typer av arbeten och tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Uttrycket att stå under hot om något slags straff ska förstås i vid bemärkelse. Det kan avse fysiskt våld och frihetsberövanden, men även till exempel hot om att anmäla en illegal arbetstagare till en myndighet eller hot om utebliven betalning av lön ifall arbetstagaren vägrar att arbeta övertid. Åtgärder som hindrar en arbetstagare från att lämna arbetet kan innebära att tvångsarbete föreligger, även om arbetstagaren inledningsvis har ingått anställningsförhållandet frivilligt.

Vidare omfattas annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. Med verksamhet avses någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Uttrycket nödläge avser både situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden (i tidigare versioner av bestämmelsen benämnt tvångstillstånd) och andra situationer där offret befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående.

När människohandelsbestämmelsen utvidgades 2004 baserades den då valda formuleringen av exploateringssyftena delvis på utform-

18

Prop. 2003/04 :111 s. 66 f. 19

Prop. 2017/18:123 s. 41. 20

Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete (The Forced Labour Convention). 21

Prop. 2017/18:123 s. 34 f. 22

Prop. 2009/10:152 s. 21. Den då gällande lydelsen av bestämmelsen framgår i lag (2005:90) om ändring av brottsbalken.

ningen av straffbestämmelsen om försättande i nödläge i 4 kap. 3 § brottsbalken (som upphävdes i samband med lagändringarna). Försättande i nödläge hade dessförinnan under lång tid varit kriminaliserat i svensk rätt och innefattade begreppen ”krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd” samt ”nödläge”. I förarbetena angavs att dessa begrepp täckte in de syften som angavs i Palermoprotokollet och rambeslutet (senare ersatt av människohandelsdirektivet), även om formuleringen inte helt korresponderade med den som användes i de båda instrumenten. Begreppen tvångstillstånd och nödläge valdes alltså för att de redan förekom i straffbestämmelsen försättande i nödläge och det ansågs därför naturligt och ändamålsenligt att använda den i straffrättsliga sammanhang bekanta terminologin. Samtidigt angavs att avsikten var att kriminaliseringen skulle omfatta också sådan människohandel som syftar till att offren ska utnyttjas i tvångsarbete och liknande tvångstjänstgöring, i slaveri eller därmed jämförbara bruk och sedvänjor eller i träldom, för avlägsnande av organ eller andra situationer som utgör ett nödläge.

Ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte är när en person – även utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås att arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person förmås att tigga eller stjäla. Ytterligare ett exempel är när en person förmås att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, eller att en ung person utnyttjas sexuellt och för hushållsarbete inom ramen för ett tvångsäktenskap.

Beträffande ordet verksamhet kan följande särskilt noteras. Straffbestämmelsen fick sin nuvarande lydelse 2010. Innan dess var formuleringen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Sedan ändringen 2010 har lydelsen alltså i stället avsett att någon ska exploateras för ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Någon närmare motivering av varför orden ”annan verksamhet” då lades till framgår dock inte av förarbetena.

I förhållande till tvångsäktenskap kan särskilt nämnas att straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till äktenskapsresa i 4 kap. 4 c och 4 d §§ brottsbalken år 2020 uttryckligen gjordes subsidiära till människohandel. I förarbetena konstaterades att explo-

23 Prop. 2003/04:111 s. 46 f. 24 A. prop. s. 67 samt prop. 2009/10:152 s. 60 f.

atering av offer i människohandelsbestämmelsens bemärkelse inbegriper vissa former av tvångsäktenskap, men att det i konkurrenshänseende framstod som otydligt hur brotten förhöll sig till varandra, vilket riskerade att medföra att polis och åklagare inte i den praktiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människohandelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall förbises.

Brott riktade mot personer under arton år

Andra stycket innehåller en reglering i fråga om handel med personer som inte fyllt arton år. För straffansvar i dessa fall krävs det inte i något fall att gärningspersonen har genomfört handeln med användande av något otillbörligt medel. Unga personer får redan genom sin ålder anses befinna sig i en sårbar situation. För straffansvar är det därför tillräckligt att relevanta handelsåtgärder vidtas med ett barn i syfte att barnet ska utnyttjas för ett sådant ändamål som avses i bestämmelsen. När bestämmelsen senast reviderades gjordes ett tillägg för att utvidga straffansvaret till att omfatta även den som begår en sådan gärning även om han eller hon inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år. Det krävs alltså inte längre att den som begår gärningen haft uppsåt till att brottsoffret inte fyllt arton år, utan det ska göras en allmän oaktsamhetsbedömning av vad personen i fråga har insett, misstänkt eller bort misstänka avseende den unges ålder. Ett offers samtycke till en åsyftad exploatering saknar betydelse för straffansvaret.

Mindre grovt brott

Av paragrafens tredje stycke följer att straffskalan är fängelse i lägst sex månader och högst fyra år i de fall brott enligt första eller andra stycket är mindre grovt.

När straffbestämmelsen infördes uttalades att mindre grova fall kan föreligga exempelvis då risken för exploatering varit liten. Förutom detta måste även arten och omfattningen av den åsyftade explo-

25

Prop. 2019/20:131 s. 53. 26

Prop. 2003/04:111 s. 59 f. 27

Prop. 2017/18:123 s. 58.

ateringen beaktas, liksom vad intrånget i annans frihet har inneburit i form av fysiskt eller psykiskt lidande eller kränkning.

Straffskala

Straffskalan för människohandelsbrott är, som tidigare framgått, fängelse i lägst två och högst tio år, eller, vid mindre grovt brott, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Ett högt straff kan dömas ut exempelvis i de fall gärningsmannen har visat särskild hänsynslöshet. Vidare har åldern hos den eller dem som varit föremål för handeln betydelse för straffvärdet: ju yngre ett barn varit, desto högre bör straffvärdet vara. Huruvida syftet har förverkligats eller lett till det avsedda resultatet ska inte tillmätas betydelse för straffansvaret. Detta kan däremot beaktas vid bedömningen av straffvärdet.

Minimistraffet för människohandel, mindre grovt brott, höjdes till den nuvarande nivån genom en ändring år 2018. I förarbetena angavs då att allvaret i människohandelsförfaranden kan variera, men det är ändå alltid fråga om att offren hanteras och betraktas som handelsvaror. Vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen torde det också oftast ha skett en exploatering av människohandelsoffret, även om en sådan inte krävs för straffansvar. Mot denna bakgrund ansågs straffvärden motsvarande fängelseminimum som alltför låga, även i de fall av människohandel som är att bedöma som mindre grova.

5.1.2¶Människoexploatering

För att stärka det straffrättsliga skyddet mot exploatering av personer i arbete och tiggeri infördes 2018 ett nytt gradindelat brott benämnt människoexploatering. Bestämmelsen finns i 4 kap. 1 b § brottsbalken.

Enligt första stycket döms den som, i annat fall än som avses i 1 eller 1 a §, genom olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga

28 Prop. 2001/02:124 s. 37. 29 A. prop. s. 35 f. 30 Prop. 2017/18:123 s. 31.

villkor eller tiggeri, för människoexploatering till fängelse i högst fyra år.

På liknande sätt som gäller för människohandel särregleras situationen vid brott mot personer som är under arton år. För straffansvar ställs i dessa fall inte något krav på att det ska ha förekommit olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation. Detta följer av andra stycket och gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

I tredje stycket straffbeläggs grova fall av människoexploatering, där straffskalan uppgår till fängelse lägst två och höst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan.

Otillbörliga medel

Beträffande tolkningen av de otillbörliga medel som krävs enligt första stycket kan följande nämnas. De två första medlen, olaga tvång och vilseledande, överensstämmer med formuleringen i människohandelsbestämmelsen och ska enligt förarbetena tolkas på samma sätt. När det gäller ”utnyttjande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation” anges i förarbetena att detta i huvudsak avser detsamma som enligt rekvisitet ”utnyttjande av någons utsatta belägenhet” i straffbestämmelsen om människohandel. Med andra ord avses olika situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i en beroendeställning till honom eller henne, till exempel till följd av ett ekonomiskt skuldförhållande eller ett anställningseller lydnadsförhållande. Vidare anges att utnyttjande av skyddslöshet till exempel avser situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret befinner sig i vanmakt, lider av förståndshandikapp eller av någon sjukdom. Utnyttjande av någons svåra situation kan avse situationer där gärningspersonen utnyttjar att offret till exempel lever under ekonomiskt svåra förhållanden, lever i flyktingskap eller är beroende av narkotika. Till skillnad från vad som gäller för rekvisitet utnyttjande av någons utsatta belägenhet i bestämmelsen om män-

niskohandel, krävs emellertid inte att offrets alternativ allvarligt begränsas. Det innebär att det för straffansvar enligt människoexploateringsbestämmelsen inte förutsätts att omständigheterna vid en helhetsbedömning har varit sådana att offret saknat något annat verkligt eller godtagbart alternativ än att underkasta sig exploateringen.

Exploateringsformer

Den andra förutsättningen för straffansvar är exploatering av en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri. Med exploatering avses alltid, liksom vid människohandel, ett otillbörligt användande av offret. Det innebär att exploatering inte föreligger vid varje slags användning av en person. I stället krävs att användningen av personen vid en bedömning i det enskilda fallet framstår som otillbörlig. När det gäller exploatering i arbete är gärningspersonen oftast en arbetsgivare eller en uppdragsgivare. Vid tiggeri kan gärningspersonen vara en person som exempelvis organiserar eller övervakar någon annans tiggeri. För straffansvar krävs att det finns ett orsakssamband mellan användandet av ett otillbörligt medel och exploateringen. En skillnad mot människohandelsbestämmelsen är emellertid att exploatering faktiskt måste ha ägt rum för att brottet ska vara fullbordat.

Begreppet tvångsarbete tolkas på samma sätt som i människo-

handelsbestämmelsen (se under rubriken Exploateringssyften i avsnittet 5.1.1 ovan). Arbete under uppenbart orimliga villkor avser arbete eller tjänst under villkor – såväl faktiska arbetsförhållanden som andra villkor – som är så dåliga att de vid en objektiv helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet på ett påfallande och negativt sätt skiljer sig från vad som får anses acceptabelt på arbetsmarknaden. Det uppställs därmed ett högt krav för att exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor ska anses föreligga. Exempel på exploatering i arbete under uppenbart orimliga villkor kan vara att en person får arbeta för en synnerligen låg lön eller oavlönat, eller under orimligt långa arbetsdagar. Andra exempel kan vara att den anställde utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker i arbetet eller

31 A. prop. s. 59 ff. 32 A. prop. samma sidor.

att arbetsgivaren i samband med arbetet tar ut orimligt hög ersättning för en resa till Sverige eller för mat eller boende, som sedan dras av från inarbetad lön. Om det rör sig om arbete under uppenbart orimliga villkor får dock alltid avgöras efter en objektiv helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

Straffbestämmelsen träffar vidare den som exploaterar någon i tiggeri. Med begreppet tiggeri avses främst att en person, utan erbjudande av motprestation, vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Tiggeri kan också ta sig andra former och uttryck och föreligga även vid erbjudande av viss motprestation från den som tigger. En förutsättning för att det i sådant fall ska anses vara fråga om tiggeri, är att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. Om ett visst förfarande ska anses utgöra tiggeri får avgöras efter en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Kravet på exploatering innebär att det för straffansvar förutsätts att gärningspersonen otillbörligt använder någon i tiggeri. Sådan exploatering kan till exempel bestå i att den som tigger förmås överlämna en del av sin förtjänst från tiggeriet till någon annan, om detta innebär att den personen därigenom otillbörligt använder sig av den andra personens tiggeri. Ett annat exempel på exploatering i tiggeri kan vara att en person i samband med sitt tiggeri förmås betala för något som egentligen är kostnadsfritt, såsom en plats att tigga på i det offentliga rummet. Ett samarbete om tiggeri som bygger på frivillighet och inte innefattar något otillbörligt användande av en annan person träffas inte av straffansvar. Det gör inte heller anlitandet av någon frivilligarbetare för insamling till exempelvis välgörande ändamål eller föreningsverksamhet. För straffansvar måste det finnas ett orsakssamband mellan användandet av ett otillbörligt medel och exploateringen.

Utrymmet för ett brottsoffer att samtycka till en exploatering begränsas av kravet på att exploateringen ska ha skett genom ett otillbörligt medel och att själva exploateringen ska innefatta ett otillbörligt användande. Ett eventuellt samtycke efter denna tidpunkt saknar relevans för straffansvaret. Det är till exempel ovidkommande för

33

A. prop. samma sidor. 34

A. prop. samma sidor.

straffansvaret om en arbetstagare i det skedet accepterar de dåliga arbetsvillkoren.

Överväganden kring exploateringsformer

Beträffande formerna för exploatering kan också nämnas att utredningens förslag var mer omfattande än vad som sedan kom att ingå i straffbestämmelsen. Utredningens förslag korresponderade i denna del med människohandelsbestämmelsen och omfattade utnyttjande av en person sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte.

I propositionen angavs emellertid ett en utgångspunkt för nykriminaliseringen var att den inte bör omfatta fler exploateringsformer än nödvändigt. När det gäller exploatering för sexuella ändamål hänvisades till att regleringen om sexualbrott i 6 kap. brottsbalken utgör ett omfattande straffrättsligt skydd mot utnyttjanden av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering. När det gällde exploatering i brottslig verksamhet ansågs behovet av kompletterande straffrättsligt skydd inte vara tydligt framträdande och det konstaterades att ett visst straffrättsligt skydd redan finns genom bestämmelsen om människohandel, vilket är särskilt gott i de fall barn exploateras för brottslig verksamhet. Slutligen tillades att det inte finns något internationellt åtagande på detta från människohandel fristående område. Den sammantagna bedömningen var därför att exploatering i brottslig verksamhet inte borde omfattas av människoexploateringsbrottet. Samma slutsats nåddes beträffande behovet av nykriminalisering i förhållande till exploatering för avlägsnande av organ och för krigstjänst.

Därefter har Gängbrottsutredningen i sitt betänkande Skärpta straff för brott i kriminella nätverk föreslagit en utvidgning av straffbestämmelsen avseende människoexploatering för att omfatta exploatering i brottslig verksamhet. Samtidigt föreslog utredningen att ett nytt brott skulle införas, främjande av ungdomsbrottslighet, vilket inte skulle kräva att den unge har utnyttjats på det sätt som

35 A. prop. samma sidor. 36 A. prop. s. 39 ff.

avses i straffbestämmelsen om människoexploatering (och heller inte kräva någon handelsåtgärd).

Det var emellertid endast det senare förslaget som kom att genomföras, dock då benämnt som involverande av underårig i brottslighet (för vidare redogörelse kring den bestämmelsen, se nedan i avsnitt 5.1.3). När det gäller den föreslagna utvidgningen av det straffbara området för människoexploatering hänvisades till tidigare överväganden. Samtidigt uttalades att den föreslagna straffbestämmelsen om involverande av en underårig i brottslighet åtminstone delvis skulle träffa samma gärningar även om skyddsintresset är ett annat, och att samtidigt även utvidga exploateringsbrottet till att omfatta brottslig verksamhet antogs innebära ett relativt begränsat mervärde.

Grov människoexploatering

Tredje stycket behandlar grova fall av människoexploatering. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett särskilt hänsynslöst utnyttjande av annan. Ett exempel på när människoexploatering bör bedömas som grovt brott är att en person genom fysiskt våld tvingar någon att arbeta under ovärdiga förhållanden, såsom då det pågår under orimligt långa arbetsdagar eller oavlönat. Ett annat exempel är exploatering i tiggeri som sker inom ramen för ett organiserat nätverk eller under mycket kontrollerande former. En exploatering av ett barn bör i högre grad än när det gäller vuxna kunna bedömas som särskilt hänsynslöst. I subjektivt hänseende krävs uppsåt för samtliga brottsrekvisit, utom för den omständigheten att en person inte hade fyllt arton år.

5.1.3¶Andra anknytande brott

Många av de handlingar som kan ingå i människohandelsförfaranden omfattas även av andra straffbestämmelser och kan antingen ses som en indikation på människohandel eller utgöra alternativa rubriceringar

37

SOU 2021:68 Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, s. 261 f. 38

Prop. 2022/23:53 Skärpta straff för brott i kriminella nätverk s. 91. 39

Prop. 2017/18:123 s. 61 f.

i de fall det finns brister i till exempel bevishänseende. Nedanstående avsnitt syftar till att ge en överblick över de straffbestämmelser som kan vara av särskilt intresse vid en översyn av människohandelsbestämmelsen samt i förhållande till det nya brott om användande av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer som ska införas i enlighet med artikel 18a i människohandelsdirektivet.

När det gäller sådana andra anknytande brott kan noteras att bestämmelsernas skyddsintressen kan skilja sig åt. I vissa situationer kan även två eller flera skyddsintressen aktualiseras. Den följande redogörelsen är i huvudsak indelad utifrån bestämmelsernas primära skyddsintresse. Inledningsvis beskrivs några av de olika brotten mot person som kan komma i fråga, uppdelat utifrån brott mot frihet och frid i 4 kap. brottsbalken och sexualbrott i 6 kap. samma balk. Därefter följer en redogörelse för vissa brott som rör bedrägeri och annan oredlighet samt brott mot staten och allmän ordning. Även vissa bestämmelser inom specialstraffrätten kommer att tas upp.

En särskild fråga som har stor betydelse för den som utsatts för brott är vilken status som denne får i brottmålsprocessen. Exempelvis har målsäganden, till skillnad från ett vittne, rätt till målsägandebiträde och till skadestånd i vissa fall samt rätt till mer information under processens gång. Avgörande för om någon är att betrakta som målsägande är enligt 20 kap. 8 § fjärde stycket rättegångsbalken om brottet begåtts mot den personen eller om han eller hon blivit förnärmad eller lidit skada av brottet. Frågan om offret är vittne eller målsägande måste prövas och avgöras i varje enskilt fall. Detta innebär att offer vid vissa brott, exempelvis koppleri eller köp av sexuell handling, i vissa fall kan anses vara målsäganden och i andra fall vittnen. Detta kan vara värt att ha med sig, även om frågan om målsägandestatus inte kommer att beröras närmare i framställningen nedan.

Särskilt om brott mot frihet och frid

Människorov

I 4 kap. 1 § brottsbalken regleras det straffrättsliga ansvaret för människorov. Människorov utgör en kvalificerad form av olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken, och innebär att gärningspersonen utöver själva frihetsberövandet har uppsåt att utsätta målsäganden för vissa typer av brott eller utövar utpressning.

För människorov döms den som bemäktigar sig och för bort eller spärrar in ett barn eller någon annan med uppsåt att skada honom eller henne till liv eller hälsa eller att tvinga honom eller henne till tjänst eller att utöva utpressning till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms gärningspersonen till fängelse i högst sex år.

Det kan särskilt noteras att straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken är subsidiär till straffbestämmelsen om människorov.

Olaga frihetsberövande

I 4 kap. 2 § brottsbalken regleras det straffrättsliga ansvaret för olaga frihetsberövande. Brottet är uttryckligen subsidiärt till straffbestämmelsen om människorov och människohandel, 4 kap. 1 och 1 a §§ brottsbalken. Olaga frihetsberövande kan alltså komma i fråga om det inte har visats att gärningspersonen haft sådant överskjutande uppsåt att exempelvis skada offret som krävs vid ansvar för människorov.

Ansvaret omfattar den som för bort, spärrar in eller på annat sätt berövar en person friheten. För att det ska vara fråga om olaga frihetsberövande krävs det att den utsatte förlorat sin rörelsefrihet eller handlingsfrihet så gott som fullständigt genom att förhindras att förflytta sig från en viss plats. Hindret ska vara väsentligt. Den som utsätts behöver dock inte vara medveten om att denne är frihetsberövad.

Straffet är fängelse, lägst ett och högst tio år.

Olaga tvång

I 4 kap. 4 § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga tvång. Det är ett brott som förekommer som rekvisit för ett flertal andra straffbestämmelser i brottsbalken, bland annat i människohandel och människoexploatering (4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken).

Straffbestämmelsen reglerar straffansvar för den som tvingar någon att göra, tåla eller underlåta något. Tvånget ska ha skett genom våld (misshandel eller annars med våld) eller genom vissa särskilda former av hot (hot om brottslig gärning, hot att åtala eller ange någon annan för brott samt hot att lämna ett menligt meddelande om någon annan).

När det gäller olaga tvång som begås genom hot att åtala eller ange någon annan för brott, eller då gärningspersonen hotar att lämna ett menligt meddelande, måste tvånget ha varit otillbörligt.

Under vissa förutsättningar kan olaga tvång begås genom underlåtenhet.

Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Det finns också en särskild straffskala för grovt brott, fängelse i lägst ett och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har innefattat våld av allvarligt slag, har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

Äktenskapstvång, barnäktenskapsbrott och vilseledande till äktenskapsresa

I 4 kap. 4 c § brottsbalken regleras brotten äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott.

Enligt första stycket döms den som, i annat fall än som avses i 1 a §, genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmår en person att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist för äktenskapstvång till fängelse i högst fyra år. Under vissa förutsättningar kan detsamma, enligt andra stycket, gälla även vid andra äktenskapsliknande förbindelser. I praktiken handlar det om olika religiösa eller traditionella äktenskap. I rekvisitet att gärningsmannen ska förmå brottsoffret att ingå äktenskap ligger ett krav på kausalitet mellan tvånget eller utnyttjandet och det ingångna äktenskapet. En förutsättning för straffansvar är alltså att offret ingår äktenskapet mot sin vilja.

Enligt tredje stycket ska om ett äktenskapstvångsbrott riktar sig mot en person som inte har fyllt arton år i stället dömas för barnäktenskapsbrott till fängelse i högst fyra år. För barnäktenskapsbrott döms också den som genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmått en person som inte har fyllt arton år att ingå ett äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Detsamma gäller

40 Prop. 2013/14:208 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor s. 139 ff.

den som i annat fall förmår eller tillåter en person som inte har fyllt arton år att ingå ett äktenskap som är giltigt på samma sätt som anges i första stycket eller en äktenskapsliknande förbindelse enligt vad som anges i andra stycket. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år.

Brottet vilseledande till äktenskapsresa i 4 d § samma kapitel och lag är ett nära komplement till brotten äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott i 4 c §. Enligt brottsbeskrivningen följer straffansvar för den som genom vilseledande förmår en person att resa till en annan stat än den där han eller hon bor, i syfte att personen ska förmås att ingå ett sådant äktenskap eller en sådan äktenskapsliknande förbindelse som avses i bestämmelserna om äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott i 4 c §. Straffskalan för brottet är fängelse i högst två år. Brottet är uttryckligen subsidiärt till brottet människohandel i 4 kap. 1 a §.

Det bör noteras att Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck i sitt betänkande Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck bland annat har lämnat vissa förslag på ändringar i de ovannämnda bestämmelserna. Förslagen kommer att tas upp närmare i avsnitt 5.3.

Kränkande fotografering

I 4 kap. 6 a § brottsbalken regleras straffansvaret för kränkande fotografering. Ansvaret omfattar den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Det finns dock undantag från straffansvaret som handlar om försvarliga gärningar och bildupptagning i myndighets verksamhet.

Bakgrunden till införandet av straffbestämmelsen är att alla människor ska ha rätt till en personlig sfär där olovlig avbildning utgör ett intrång, oavsett vad bilden har för innehåll. Det finns annars inte något generellt förbud mot att fotografera någon utan personens samtycke eller vetskap. Vissa fall av integritetskränkande fotogra-

41

SOU 2025:59 Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. 42

Prop. 2012/13:69 Kränkande fotografering s. 27 f.

fering på andra platser än de som anges i bestämmelsen för kränkande fotografering kan omfattas av straffbestämmelserna för ofredande, 4 kap. 7 § brottsbalken, eller sexuellt ofredande, 6 kap. 10 § andra stycket brottsbalken.

Det är personen som fotograferar som är gärningsperson. Andra som medverkar till bildupptagningen kan omfattas av medverkansansvar.

Försök till kränkande fotografering är inte kriminaliserat. Det finns dock en särskild regel som reglerar ansvar för förberedande gärningar som vidtas med uppsåt att begå kränkande fotografering i 4 kap. 9 b § brottsbalken, förutsatt att personen inte gjort sig skyldig till fullbordad kränkande fotografering.

Olaga integritetsintrång

I 4 kap. 6 c § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga integritetsintrång. Ansvaret omfattar den som gör intrång i någon annans privatliv genom att sprida vissa typer av bilder eller uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter var försvarlig.

I 4 kap. 6 d § brottsbalken regleras ansvaret för grovt olaga integritetsintrång. Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen med hänsyn till bildens eller uppgiftens innehåll eller sättet för eller omfattningen av spridningen var ägnad att medföra mycket allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör.

Brotten olaga integritetsintrång och grovt olaga integritetsintrång infördes 2018 med avsikten att anpassa det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten mot sådana intrång som möjliggörs i och med teknikutvecklingen. Införandet av bestämmelsen motiverades bland annat av att uppgifter som sprids på internet eller i sociala medier kan bli tillgängliga för ett stort antal människor under en oöverskådlig tid, vilket kan leda till personligt lidande och negativa sociala konsekvenser. Tidigare fanns det inget generellt förbud för enskilda personer att sprida integritetskänsliga uppgifter om andra

43 A. prop. s. 10 och NJA 2017 s. 393. 44 Jämför 23 kap. 4 § brottsbalken, se prop. 2012/13:69 s. 23 och 39. 45 Prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten s. 20. 46 A. prop. s. 19–21 och 29.

personer, även om straffbestämmelsen om förtal i 5 kap. 1 § brottsbalken skulle kunna bli tillämplig i vissa fall.

Särskilt om sexualbrott

Utgångspunkten för regleringen av sexualbrott är att varje människa i varje situation har rätt att bestämma över sin egen kropp och sexualitet och att dennes önskan att inte ha samlag eller annat sexuellt umgänge ovillkorligen ska respekteras. När brottsbalken infördes 1965 placerades våldtäktsbestämmelsen och de övriga sexualbrotten i 6 kap. om sedlighetsbrott. Huvudstadgandet i 6 kap. har sedan balkens tillkomst utgjorts av bestämmelsen om våldtäkt. Straffansvaret för det brottet har emellertid utvecklats och förändrats genom ett flertal reformer. Också de övriga straffbestämmelserna om sexualbrott har genomgått betydande förändringar.

Under 2018 genomfördes en reform med omfattande förändringar för straffansvaret på sexualbrottsområdet, bland annat genom att en frivillighetsbaserad reglering och ett särskilt oaktsamhetsansvar för våldtäkt respektive sexuellt övergrepp infördes. Syftet med ändringarna var att tydliggöra varje människas rätt till personlig och sexuell integritet och sexuellt självbestämmande. Genom reformen kom gränsen för straffbar gärning att gå vid om deltagandet i en sexuell aktivitet varit frivilligt eller inte. Det skulle inte längre krävas att gärningspersonen använt sig av våld eller hot, eller utnyttjat offrets särskilt utsatta situation, för att kunna dömas för till exempel våldtäkt. Vid bedömningen av om ett deltagande varit frivilligt eller inte skulle det särskilt beaktas om frivillighet kommit till uttryck genom ord eller handling eller på annat sätt. Vidare angavs i lagtexten ett antal omständigheter som innebär att ett deltagande aldrig kan anses som frivilligt. Utöver fall där deltagandet är en följd av hot eller våld rör det sig om situationer där gärningspersonen otillbörligt utnyttjar att den andra personen befinner sig i en särskilt utsatt situation eller där gärningspersonen förmår offret att delta genom att allvarligt missbruka att denne står i beroendeställning till gärningspersonen.

47

A. prop. s. 24. 48

Prop. 2017/18:177 En ny sexualbrottslagstiftning byggd på frivillighet.

Våldtäkt, oaktsam våldtäkt och sexuellt övergrepp

Av 6 kap. 1 § brottsbalken följer att den som, med en person som inte deltar frivilligt, genomför ett vaginalt, analt eller oralt samlag eller en annan sexuell handling som med hänsyn till kränkningens allvar är jämförlig med samlag, döms för våldtäkt till fängelse i lägst tre och högst sex år. Detsamma gäller den som förmår en person som inte deltar frivilligt att företa eller tåla en sådan handling. Vid bedömningen av om ett deltagande är frivilligt eller inte ska det särskilt beaktas om frivillighet har kommit till uttryck genom ord eller handling eller på annat sätt. En person kan, enligt vad som anges i första stycket fjärde meningen, aldrig anses delta frivilligt om deltagandet är en följd av misshandel, annat våld eller hot om brottslig gärning, hot om att åtala eller ange någon annan för brott eller hot om att lämna ett menligt meddelande om någon annan, gärningsmannen otillbörligt utnyttjar att personen på grund av medvetslöshet, sömn, allvarlig rädsla, berusning eller annan drogpåverkan, sjukdom, kroppsskada, psykisk störning eller annars med hänsyn till omständigheterna befinner sig i en särskilt utsatt situation, eller gärningsmannen förmår personen att delta genom att allvarligt missbruka att personen står i beroendeställning till gärningsmannen.

Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är grovt, döms för grov våldtäkt till fängelse i lägst fem och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen har använt våld eller hot som varit av särskilt allvarlig art eller om fler än en förgripit sig på offret eller på annat sätt deltagit i övergreppet eller om gärningsmannen med hänsyn till tillvägagångssättet eller offrets låga ålder eller annars visat särskild hänsynslöshet eller råhet.

Av 1 a § följer att den som begår en gärning som avses i 1 § och är grovt oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte deltar frivilligt, döms för oaktsam våldtäkt till fängelse i högst fyra år. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar.

Vidare följer av 2 § att den som, med en person som inte deltar frivilligt, genomför en annan sexuell handling än som avses i 1 § döms för sexuellt övergrepp till fängelse i lägst sex månader och högst två år. Detsamma gäller den som förmår en person som inte deltar frivilligt att företa eller tåla en sådan handling. Vid bedömningen av om ett

deltagande är frivilligt eller inte tillämpas 1 § första stycket tredje och fjärde meningarna.

Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i högst ett år. Om brottet är grovt, döms för grovt sexuellt övergrepp till fängelse i lägst ett och högst sex år. Kvalifikationsgrunderna för grovt brott är desamma som i 1 §.

På liknande sätt som för våldtäkt sanktioneras oaktsamhetsbrott. Av 3 § följer att den som begår en gärning som avses i 2 § och är grovt oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte deltar frivilligt, döms för oaktsamt sexuellt övergrepp till fängelse i högst fyra år. Även i dessa fall ska inte ansvar inte dömas ut om gärningen med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig.

En skillnad mot vad som gällde före den 1 juli 2018 är att det för straffansvar enligt 6 kap. inte längre krävs att den person som genomför den sexuella handlingen är densamma som, eller agerar i samförstånd med, den som har utövat våldet eller hotet mot målsäganden. Även den som inte själv utövat våld eller hot, men som hade uppsåt till att målsägandens deltagande till följd av våld eller hot inte var frivilligt, omfattas av straffansvaret om han eller hon genomför en sexuell handling med den utsatte.

I förarbetena till 2018 års reform angavs att ett exempel på när detta utvidgade straffansvar kan komma att aktualiseras är vid människohandel som syftar till prostitution och målsäganden genom våld eller hot tvingas att delta i sexuella handlingar med personer som köper sexuella tjänster. Det kan vara så att målsäganden i dessa fall befinner sig i en särskilt utsatt situation (se punkten 2) och att sexköparen av den anledningen skulle kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp. Om den sexuella handlingen är framtvingad av någon annan genom våld eller hot skulle dock sexköparen, om han eller hon har uppsåt till detta, redan på den grunden kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp oavsett om målsäganden befinner sig i en särskilt utsatt situation eller inte. I 2018 års lagstiftningsärende var Sveriges advokatsamfund i sitt remissvar kritiskt till att köp av sexuell tjänst som sker från en person som är tvingad att utföra sexuella tjänster av någon annan än köparen av tjänsterna skulle kunna komma att rubriceras som våldtäkt, samtidigt som samma handling vid frivillig försäljning av sexuell tjänst endast kunde straffas enligt en betydligt lägre straffskala. Regeringen ansåg dock att skill-

49

Sedan den 1 juli 2025 har brottsbeteckningen ändrats till köp av sexuell handling.

naden i straffvärde var väl motiverad och påpekade att det är en betydligt mer straffvärd handling att köpa en sexuell tjänst med vetskap om att personen är tvingad till detta än att köpa den sexuella tjänsten av någon som säljer den frivilligt.

Beträffande gärningar riktade mot barn finns särskilda straffbestämmelser om våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn och sexuellt övergrepp mot barn i 4–6 §§.

Utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling

Enligt 9 § döms den som förmår ett barn som inte fyllt arton år att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling, för utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är mindre grovt, döms till fängelse i högst ett år. Vad som sägs i första och andra styckena gäller även om ersättningen har utlovats eller getts av någon annan.

Bestämmelsen tar i första hand sikte på köp av sexuella handlingar av barn över 15 år. När det gäller barn under 15 år blir andra straffbestämmelser om sexualbrott tillämpliga, till exempel våldtäkt mot barn. Syftet med bestämmelsen är framför allt att skydda ungdomar från att dras in i prostitution.

Bestämmelsen ändrades senast 2025. Den subsidiaritetsklausul som tidigare fanns i bestämmelsen togs då bort för att tydliggöra att bestämmelsen inte längre skulle vara underordnad de tidigare bestämmelserna i kapitlet. Detta innebär att det finns förutsättningar att döma för såväl brott enligt 9 § som för något annat brott enligt 1–8 §§ och att frågor om s.k. brottskonkurrens kan uppkomma.

50 Prop. 2017/18:177 s. 39 och 81 f. Att ett straffansvar för oaktsam våldtäkt kan aktualiseras även vid människohandel som syftar till prostitution där målsäganden genom våld eller hot tvingats att delta har också bekräftats i praxis, jämför dom från Svea hovrätt av den 15 juli 2019 i mål B 5624–19. 51 Prop. 2021/22:231 Skärpt syn på våldtäkt och andra sexuella kränkningar s. 64. 52 Prop. 2024/25:124 Skärpt syn på sexuella kränkningar, bedrägerier mot äldre och brott med kön som hatbrottsmotiv s. 58. Tidigare gällde att 9 § endast skulle tillämpas ”i annat fall än som avses förut i detta kapitel”.

Köp av sexuell handling

Enligt 11 § döms den som, i annat fall än som avses förut i kap. 6, förmår en person att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling i huvudsakligt syfte att delta i eller förevisas handlingen, för köp av sexuell handling till fängelse i högst ett år. Detta gäller även om ersättningen har utlovats eller getts av någon annan.

Paragrafen reglerar straffansvar för köp av sexuell handling. Paragrafen har under 2025 ändrats dels genom att tillämpningsområdet utvidgats till att även omfatta sexuella handlingar som utförs på distans (dvs. handlingar som utförs utan fysisk kontakt), dels genom att brottsbeteckningen ändrats från köp av sexuell tjänst till köp av sexuell handling. Ändringarna tillkom till följd av den utveckling som skett kring sexhandelns digitalisering och mot bakgrund av att sexualbrott som begås på distans, såväl mot barn som mot vuxna, kan vara lika allvarliga som sexualbrott som inte sker på distans. I förarbetena anges att omständigheten att gärningspersonen ”förmår” en person att mot ersättning företa eller tåla en sexuell handling innebär ett krav på att det är gärningspersonens agerande som leder till att en sexuell handling mot ersättning utförs och att ersättningen är en förutsättning för att den sexuella handlingen ska äga rum. Det ska alltså, i likhet med vad som gällde innan lagändringarna, finnas ett orsakssamband mellan ersättningen – eller löftet om ersättning – och den andra personens utförande av eller deltagande i den sexuella handlingen. Även om en slags påverkan krävs betyder rekvisitet förmå inte att den som begår gärningen behöver övervinna ett motstånd från den andres sida. Det krävs inte heller att det är gärningspersonen som tar initiativ till den sexuella handlingen. För straffansvar krävs att gärningspersonens huvudsakliga syfte har varit att antingen delta i den sexuella handlingen eller att den sexuella handlingen ska förevisas för honom eller henne.

I remissyttrandet i samband med lagstiftningsärendet framförde Jämställdhetsmyndigheten att regeringen borde klargöra att de som säljer sexuella handlingar alltid ska betraktas som målsägande. Detta var emellertid inte någonting som ingått i utredningens uppdrag och regeringen konstaterade att det därmed saknades beredningsunderlag i den frågan. I förarbetena uttalades dock att frågan om en person som utfört en sexuell handling mot betalning har ställning som mål-

53

A. prop. samma sida.

sägande eller vittne vid köp av sexuell handling får prövas i varje enskilt fall liksom tidigare.

Koppleri

Den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att en person förmås att mot ersättning företa eller tåla sexuella handlingar, på det sätt som avses i 6 kap. 9 eller 11 § brottsbalken, döms enligt 6 kap. 12 § brottsbalken för koppleri till fängelse i högst fyra år.

Detsamma gäller om en person som med nyttjanderätt har upplåtit en lägenhet får veta att lägenheten helt eller till väsentlig del används för sexuella handlingar mot ersättning, på det sätt som avses i 9 eller 11 §, och inte gör vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöra, ska han eller hon, om verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten, anses ha främjat verksamheten och dömas till ansvar enligt första stycket.

Är koppleribrottet att anse som grovt döms gärningspersonen för grovt koppleri till fängelse i lägst två och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett en verksamhet som bedrivits i större omfattning, medfört betydande vinning eller inneburit ett hänsynslöst utnyttjande av annan.

Försök och förberedelse till koppleri är straffbart, likaså försök, förberedelse och stämpling till grovt koppleri samt underlåtenhet att avslöja sådant brott (6 kap. 15 § brottsbalken).

Koppleribestämmelsens syfte är att motverka prostitution och brottet är primärt inte utformat som ett brott mot person utan för att skydda allmänna intressen.

Den 1 juli 2025 utvidgades straffansvaret till att även omfatta främjande eller otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annans köp av sexuella handlingar som utförs på distans, dvs. utan någon fysisk kontakt mellan köparen och utföraren. Den som t.ex. tillhandahåller eller administrerar en webbplats som underlättar för personer att komma i kontakt med någon som på beställning utför sexuella handlingar mot ersättning kan alltså göra sig skyldig till koppleri, även om de sexuella handlingarna inte utförs fysiskt med köparen

54 A. prop. s. 35. 55 Prop. 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning s. 104. 56 Prop. 2024/25:124 s. 61.

utan förevisas denne exempelvis i form av foton eller en film. Koppleribrott kan också begås genom att någon anlitar en annan person för att utföra föreställningar som inkluderar sexuella handlingar på beställning av en tredje part. Sådana föreställningar kan exempelvis utföras digitalt eller på en strippklubb. Produktion eller distribution av pornografi som till exempel spelas in för distribution till en ospecificerad publik omfattas däremot inte av koppleriansvaret eftersom det i de fallen inte finns någon som förmås att mot ersättning företa eller tåla sexuella handlingar med ett sådant huvudsakligt syfte som avses i 11 §.

Hänvisningen i straffbestämmelsen till 6 kap. 9 och 11 §§ brottsbalken ska tydliggöra att koppleri som avser såväl barn som vuxna även fortsättningsvis omfattas av tillämpningsområdet.

Särskilt om bedrägeri och annan oredlighet

I 9 kap. brottsbalken straffbeläggs gärningar som innebär angrepp på någon annans maktsfär med psykiska medel. Den centrala straffbestämmelsen om bedrägeri finns i 1 §. Där föreskrivs straffansvar bland annat för den som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. Bestämmelsen kommer att tas upp närmare nedan.

Andra paragrafer straffbelägger gärningar där något av rekvisiten i bedrägeribestämmelsen saknas. Har gärningen inte inneburit vinning för gärningsmannen men väl skada för den vilseledde kan förfarandet vara straffbart som oredligt förfarande. Om brottet inte inneburit vilseledande men däremot olaga tvång (dock inte råntvång) kan förfarandet bestraffas som utpressning. Har gärningsmannen utnyttjat någons utsatta ställning till att skaffa sig oproportionerliga förmåner i avtalssituationer kan förfarandet i vissa fall bestraffas som ocker.

Bedrägeri

För bedrägeri döms den som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. Det-

57

SOU 2013:85 Stärkt straffrättsligt skydd för egendom s. 58 f.

samma gäller den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Straffskalan för bedrägeri är fängelse i högst två år. Bestämmelsen finns in 9 kap. 1 § brottsbalken.

Brottet är gradindelat. Brott som med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständigheter är att anse som ringa bedöms enligt 2 § samma kapitel och lag som ringa bedrägeri. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader.

I 3 § finns en bestämmelse om grovt bedrägeri. Vid bedömande om brottet är grovt ska särskilt beaktas, om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller använt urkund eller annat vars brukande är straffbart enligt 14 eller 15 kap. eller vilseledande bokföring, gärningsmannen på ett hänsynslöst sätt har utnyttjat offrets skyddslösa eller utsatta ställning, gärningen har avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada, gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt, eller gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Straffskalan för grovt bedrägeri är fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

När det gäller rekvisitet vilseledande, vilket även förekommer i människohandelsbestämmelsen, kan följande särskilt nämnas. Att vilseleda någon betyder att förmedla en oriktig uppfattning om någonting till någon. För bedrägeriansvar är det dock inte tillräckligt att konstatera att någon muntligen eller skriftligen uttalat en uttrycklig lögn till en annan person, eftersom det är möjligt att denne inte låtit sig påverkas av detta. Omvänt är det fullt möjligt att en person blivit vilseledd av en annan person utan att denne uttalat en bokstavlig osanning. Vilseledandet ska bedömas från den vilseleddes perspektiv. Avgörande är att offret faktiskt blivit vilseförd, även om han var ovanligt lättlurad. Vilseledande kan exempelvis ske om gärningsmannen uppträder som om han hade en viss behörighet, vilken han faktiskt saknat.

Rekvisitet vilseleda omfattar även fall då någon hos annan vidmakthåller eller förstärker en oriktig föreställning som denne redan har. En förutsättning är dock att en påverkan sker i förledande riktning.

58 Se Johansson, Trost och Wennberg, Brottsbalken (22 juli 2025-07, JUNO) kommentaren till 9 kap. 1 § brottsbalken, med däri gjorda hänvisningar.

Villfarelsen ska alltså vara styrande för dennes beslut att utföra en viss handling respektive avstå därifrån. Att enbart utnyttja någon annans villfarelse, utan att påverka vederbörande i vilseledande riktning, är däremot inte straffbelagt som bedrägeri, även om det ålegat utnyttjaren att upplysa om sanningen. Detsamma gäller fall där offret skulle ha företagit dispositionen i vilket fall som helst (till följd av den egna villfarelsen). Avgörande för bedrägeriansvar är alltså att – inte hur – gärningsmannen förmedlat ett vilseledande budskap till offret och härigenom förmått offret till dispositionen.

Att gärningen ska ske genom vilseledande betyder inte att gärningsmannen själv på ett mera omedelbart sätt måste träda i förbindelse med den skadelidande eller någon som är i hans ställe, till exempel genom brev eller samtal. Bedrägeribrott kan även ske genom exempelvis en annons. Vidare kan en villfarelse avse ett s.k. inre faktum hos gärningsmannen, till exempel en avsikt. Att lova något med avsikt att inte hålla löftet kan innebära ett bedrägerigrundande vilseledande, vilket i de fallen består av att lämna osann uppgift om sin uppfyllelsevilja.

Ocker

För ocker döms enligt 9 kap. 5 § brottsbalken den som vid avtal eller någon annan rättshandling utnyttjar någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning till att bereda sig förmån, som står i uppenbart missförhållande till motprestationen eller för vilken motprestation inte ska lämnas. Detsamma gäller den som vid kreditgivning i näringsverksamhet eller i annan verksamhet, som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, bereder sig ränta eller annan ekonomisk förmån, som står i uppenbart missförhållande till motprestationen. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Bestämmelsen om ocker har sitt ursprung i 1901 års ockerlag (där endast kreditocker reglerades) och den nuvarande straffrättsliga bestämmelsen fungerar parallellt med bestämmelsen om civilrättsligt ocker i 31 § lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen).

59

A.a.

Ocker kan delas in i två varianter; traditionellt ocker som innebär att gärningsmannen utnyttjar en annan persons svaghet eller underläge i vissa hänseenden och kreditocker där något krav inte finns på att någon annans underläge har utnyttjats. Ur ett människohandelsperspektiv är det främst den första varianten som är av intresse.

En ockersituation måste utnyttjas vid avtal eller annan rättshandling. Rättshandlingen kan företas av offret eller gärningsmannen eller båda. En förutsättning för att traditionellt ocker ska föreligga är alltså att gärningsmannen begagnat sig av annans trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning. Med trångmål avses en omständighet som minskar motståndskraften hos just offret för gärningen. Ett utnyttjande av allmän brist på en viss vara eller en nyttighet för att sätta upp priset på denna faller inte in under ockerbestämmelsen, även om priset skulle förefalla oskäligt. Inte heller har bestämmelsen avseende på hyresmarknaden, arbetsmarknaden eller lånemarknaden i allmänhet, utan endast på individuellt betingade fall. Det är främst ekonomiskt trångmål som avses i bestämmelsen, men även nödställdhet av annat slag, såsom livsfara, torde vara att räkna dit. Det är tveksamt om hemfallenhet åt narkotikamissbruk kan uppfattas som trångmål. För att ockeransvar ska inträda krävs att trångmålet är verkligt. Att begagna sig av inbillat trångmål omfattas inte av ockeransvar. I sådant fall begagnar sig gärningsmannen ofta av medkontrahentens oförstånd. Att medkontrahenten själv försatt sig i trångmålet, kanske mycket klandervärt, fritar inte den som utnyttjat trångmålet från ansvar.

Med uttrycket oförstånd avses bristande omdömesförmåga i allmänhet eller beträffande sådana affärer som den aktuella. Om den bristande omdömesförmågan beror på enfald eller på oerfarenhet saknar här betydelse. Däremot kan oförstånd inte anses föreligga hos en avtalskontrahent endast för att han är okunnig om förhållandena och därför inte lika bra som den andre kan bedöma den ifrågavarande prestationens värde. Med lättsinne avses främst ekonomiskt lättsinne (konstant eller tillfälligt). Beroendeställning kan vara till exempel anställningsförhållande.

Slutligen ställs krav på att gärningsmannens förmån ska stå i uppenbart missförhållande till vederlaget eller att förmånen inte har något

60 Se Johansson, Trost och Wennberg, Brottsbalken (22 juli 2025-07, JUNO) kommentaren till 9 kap. 5 § brottsbalken, med däri gjorda hänvisningar. 61 A.a.

vederlag alls. I ockerbestämmelsen i brottsbalken straffbeläggs fall där missförhållande råder mellan prestation och vederlag i något större utsträckning än missförhållandet är ogiltighetsgrund enligt 31 § avtalslagen.

Särskilt om brott mot staten och allmän ordning

Involverande av en underårig i brottslighet

Sedan den 1 juli 2023 är det straffbart att anlita, betala, instruera, överlämna egendom till eller på annat sätt involvera någon som är under arton år i brott eller brottslig verksamhet genom brottet involverande av underårig i brottslighet, 16 kap. 5 a § brottsbalken. Straffbestämmelsen kriminaliserar således involveringen av unga i brott eller brottslig verksamhet och skyddsintresset är primärt samhällets intresse av att unga inte dras in i kriminalitet.

Med anlita avses att den unge till exempel används, beordras eller hörsammar en uppmaning om att utföra en handling som har betydelse vid utförandet av ett brott. På motsvarande sätt kan den straffbara gärningen bestå i att den unge betalas, dvs. belönas med till exempel pengar eller föremål, för att utföra en tjänst som är brottslig. Även den som lämnar instruktioner för brott eller brottslig verksamhet omfattas. Att överlämna egendom genom att förse, tillhandahålla eller liknande, en ung person med föremål att användas för brott eller brottslig verksamhet träffas också. Likaså den som på annat liknande sätt involverar en ung person i brott eller brottslig verksamhet kan drabbas av straffansvar. Det kan till exempel handla om att erbjuda betalning eller annan förmån för en tjänst som är brottslig eller att gå i god för eller att på olika sätt uppmuntra den unge att agera på ett sätt som har betydelse vid utförandet av ett brott.

Det krävs inte, för straffansvar, att gärningen innefattat tvång, vilseledande, övertalning eller liknande även om sådana inslag kan ha betydelse vid straffvärdebedömningen. Att den unge av fri vilja och kanske till och med på eget initiativ deltar i brott eller brottslig verksamhet utesluter alltså inte ansvar för den som genom någon sådan åtgärd som omfattas av straffbestämmelsen kan sägas ha involverat den unge.

62

A.a. 63

Prop. 2022/23:53 s. 144–145.

För straffansvar krävs att gärningspersonens handlande innebär att den unge involveras i brott eller brottslig verksamhet. I detta krav ligger att den unges inblandning avser en brottslighet som någon annan i huvudsak står bakom. Annars kan den unge inte anses ha involverats genom gärningspersonens handlande.

För brottets fullbordan krävs inte att de uppdrag som den underårige har åtagit sig ska ha utförts.

Det finns en begränsning från straffansvar som avser bland annat den situationen att den som involverar någon under arton år själv är underårig (16 kap. 5 a § andra stycket).

Straffet för brottet är fängelse i högst fyra år. Detta gäller även om den som begår en sådan gärning inte haft uppsåt till men varit oaktsam beträffande omständigheten att den andra personen inte fyllt arton år. Det döms inte till ansvar om involverandet med hänsyn till den ringa skillnaden i ålder eller utveckling mellan den som har begått gärningen och den andra personen eller annars är uppenbart mindre allvarligt (andra stycket).

En skillnad mot människohandelsbrottet i 4 kap. 1 a § brottsbalken är att människohandelsbrottet är ett brott mot personens frihet och frid medan brottet involverande av en underårig i brottslighet är ett brott mot allmän ordning. Det innebär att en underårig i det senare fallet inte är att anse som målsägande och därmed inte heller kan tillerkännas skadestånd.

För både involverande av en underårig i brottslighet och människohandel är det tillräckligt att gärningspersonen är oaktsam avseende den unges ålder.

Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning rörande människohandel och människoexploatering (2025:1) har straffbestämmelsen om involverande av en underårig i brottslighet och människohandel olika skyddsintressen och bör som utgångspunkt dömas i konkurrens. I den rättsliga vägledningen nämns även särskilt att det är viktigt att uppmärksamma att den unge kan ha varit utsatt för människohandel om två av de tre rekvisiten för brottet människohandel, alltså handelsåtgärd och exploateringssyfte, föreligger.

Människosmuggling

Den som uppsåtligen hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera genom Sverige, en annan EU-stat eller Island, Norge, Schweiz eller Liechtenstein döms enligt 20 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) för människosmuggling till fängelse i högst två år. Är brottet att anse som grovt döms för grov människosmuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen utförts mot ersättning, utgjort ett led i en verksamhet som avsett ett stort antal personer, eller utförts under former som innebär livsfara för utlänningen eller annars utförts under hänsynslösa former. Det finns även en särskild straffskala för ringa brott. Försök och förberedelse till brott är straffbelagt.

Lagen om straff för vissa internationella brott

I syfte att i Sverige kunna lagföra personer för brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i samma utsträckning som är möjligt vid Internationella brottsmålsdomstolen, ICC, har lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott kommit till. Genom lagen kriminaliseras de nämnda brotten i svensk rätt. Även vissa osjälvständiga brottsformer, som försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott är straffbart enligt lagen. När aggressionsbrottet kriminaliserades i svensk rätt fördes det brottet in i denna lag, samtidigt som lagen bytte rubrik.

Lagen om transplantation m.m.

Lagen (1995:831) om transplantation m.m. innehåller bestämmelser om ingrepp för att ta till vara organ eller annat biologiskt material från en levande eller avliden människa för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos en annan människa (transplantation) eller för annat medicinskt ändamål. Lagen innehåller också bestämmelser om användning av vävnad från ett aborterat foster och förbud mot vissa förfaranden med biologiskt material.

64

Prop. 2020/21:204 Aggressionsbrottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt.

Lagen om genetisk integritet m.m.

I lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. finns bestämmelser om begränsningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål samt om vissa rättsliga verkningar av sådan användning. Syftet med lagen är att värna den enskilda människans integritet. I lagen fastställs bland annat under vilka förutsättningar assisterad befruktning kan beviljas. Av bestämmelserna anses följa att det inte är tillåtet att utföra assisterad befruktning i syfte att genomföra ett surrogatarrangemang inom den svenska hälso- och sjukvården.

5.1.4¶Försvårande omständigheter

De grundläggande bestämmelserna om straffmätning finns i 29 kap. brottsbalken. I 1 § anges utgångspunkterna för hur straffvärdet ska bestämmas. Enligt paragrafen ska straff, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tilllämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde (första stycket). Vid bedömningen av straffvärdet ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft (andra stycket första meningen). Vidare ska hänsyn särskilt tas till om gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person (andra stycket andra meningen).

Uttrycket skada är avsett att uppfattas i vid bemärkelse och vad som i enskilda fall anses utgöra skada, fara och kränkning, bestäms utifrån de omständigheter och rekvisit som utmärker en viss brottstyp. Endast sådan skada, fara eller kränkning som täcks av gärningspersonens uppsåt eller, när det är fråga om ett oaktsamhetsbrott, oaktsamhet, ska emellertid beaktas. Den sista meningen i bestämmelsen, om att hänsyn ska tas till om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person, lades till genom en ändring 2010. I motiven angavs att syftet var att åstadkomma en höjd straffnivå för brott som inneburit ett sådant angrepp som åsyftas i bestämmelsen. Bestämmelsen omfattar brott där gär-

65 SOU 2016:11 Olika vägar till föräldraskap s. 361 f. 66 Prop. 1987/88:120 om ändring i brottsbalken m.m. s. 80 f.

ningen består i eller innefattar uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställbart handlande, direkt riktat mot en annan person. Också medhjälp och anstiftan samt försök och andra osjälvständiga brottsformer omfattas. Med allvarligt angrepp avses att brottets straffvärde motsvarar fängelse i sex månader eller mer. Människohandel nämns i förarbetena som ett exempel på sådant brott som kan omfattas.

Utöver den allmänna bestämmelsen i 29 kap. 1 § brottsbalken finns det i de efterföljande paragraferna angivet vissa försvårande (2 §) och synnerligen försvårande (2 a §) omständigheter som, vid sidan av vad som gäller för de olika brotten, ska beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Det är fråga om generella omständigheter som alltid anses kunna påverka straffvärdet i försvårande riktning, oberoende av vilket brott straffvärdebedömningen avser.

Enligt bestämmelsen i 29 kap. 2 § brottsbalken ska som försvårande omständigheter särskilt beaktas om – den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det

faktiskt fått, – den tilltalade visat stor hänsynslöshet, – den tilltalade utnyttjat ett numerärt överläge eller annars utnytt-

jat någon annans skyddslösa ställning eller svårigheter att värja sig, – en tilltalade utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett

särskilt förtroende, – den tilltalade förmått någon annan att medverka till brottet genom

tvång, svek eller missbruk av hans eller hennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning,

– brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad

form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering,

– ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller

en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, natio-

nellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, kön,

könsidentitet eller könsuttryck eller annan liknande omständighet,

67

Prop. 2009/10 :147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. s. 40 f.

– brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn

i dess förhållande till en närstående person, – brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller

någon närstående innehaft ett uppdrag som förtroendevald i stat,

kommun, region, Sametinget eller Europaparlamentet, – ett motiv för brottet varit att bevara eller återupprätta en persons

eller familjs, släkts eller annan liknande grupps heder, eller – brottet begåtts mot en person på grund av att han eller hon eller

någon närstående yrkesmässigt bedrivit nyhetsförmedling eller annan journalistik.

Uppräkningen är exemplifierande. Bestämmelsen i 2 § infördes genom 1989 års påföljdsreform och har under åren reviderats ett antal tillfällen, då ytterligare punkter lagts till eller befintliga punkter utvidgats. Bestämmelsen ändrades också i samband med 2010 års reform angående skärpta straff för allvarliga våldsbrott.

Under sommaren 2025 lämnade Straffreformutredningen betänkandet En straffreform, med förslag på omfattande förändringar i påföljdssystemet vilket bland annat innefattar nya regler för straffmätningen. I utredningens uppdrag ingick att överväga och föreslå ändringar för att uppnå en differentierad straffmätning där försvårande omständigheter får större genomslag. Förslagen bereds nu vidare i Regeringskansliet, men kommer i korthet beskrivas ytterligare nedan i avsnitt 5.4.

5.1.5¶Bestämmelserna om företagsbot

I 36 kap. 23–27 §§ brottsbalken finns bestämmelser om företagsbot. Företagsboten är konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, dvs. en författningsreglerad följd av ett brott som varken är en brottspåföljd eller en skyldighet att betala skadestånd. Genom att använda denna konstruktion har det varit möjligt att undvika omfattande ingrepp i den grundläggande straffrättsliga systematiken med avseende

68 Se prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m., prop. 2009/10:147, prop. 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner, prop. 2019/20:131 Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet och prop. 2022/23:53. 69 SOU 2025:66. 70 Se 1 kap. 8 § brottsbalken.

på begrepp som brott, straff och skuld som är kopplade till en individ och inte ett kollektiv. Samtidigt framstår företagsbot i praktiken som en rent bestraffande sanktion.

Frågan om företagsboten ska utgöra ett renodlat straffansvar för juridiska personer, i stället för att vara konstruerad som en särskild rättsverkan av brott, har tidigare övervägts. Med hänsyn till bland annat att Sveriges internationella åtaganden inte krävde att det infördes ett straffansvar för juridiska personer fick företagsboten behålla sin karaktär av särskild rättsverkan av brott.

Företagsbot kan enligt 36 kap. 23 § brottsbalken åläggas ett företag, dvs. enskilda näringsidkare eller juridiska personer, om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Vidare krävs att brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet, eller annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. För att företaget ska kunna åläggas företagsbot krävs också att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget, grundad på befogenhet att företräda företaget eller att fatta beslut på dess vägnar, eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.

Med hänsyn till det internationella straffrättsliga samarbetet har 36 kap. 23 § utformats mot bakgrund av motsvarande bestämmelser i olika internationella instrument.

Undantaget för brott begångna mot näringsidkaren enligt 23 § fjärde stycket är tillämpligt i de fall där näringsidkaren kan inta ställning som målsägande, men inte i fall där brottet på ett mer indirekt sätt drabbar näringsidkaren.

Företagsbot kan åläggas i anledning av alla brott som begås i näringsverksamhet, oavsett om gärningen utgör ett brott enligt brottsbalken eller inom specialstraffrätten.

Av 36 kap. 24 och 25 §§ brottsbalken framgår hur företagsbotens storlek ska bestämmas. Vidare regleras i 36 kap. 26 § förutsättningarna för jämkning och eftergift. Slutligen finns i 36 kap. 27 § en åtalsprövningsregel för mindre allvarliga brott.

71

Prop. 2018/19:164 Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag s. 14. 72

Jämför t.ex. a. prop. s. 14 f. 73

Prop. 2005/06:59 Företagsbot s. 16 f. och 25 f. samt prop. 2018/19:164 s. 13 f. 74

Prop. 1985/86:23 om ändring i brottsbalken m.m. s. 66.

5.1.6¶Svenska domstolars behörighet

Bestämmelser om svensk domstols behörighet finns i 2 kap. brottsbalken. I 1 § första stycket anges att svensk domstol är behörig att döma över brott som har begåtts i Sverige. Av andra stycket framgår att ett brott anses ha begåtts i Sverige i huvudsak om gärningspersonen handlade här eller om brottets effekt inträdde här. Det är tillräckligt att någon del av handlingen är begången i Sverige. Gärningspersonen måste alltså till någon del ha agerat här på sätt som anges i den tillämpliga brottsbeskrivningen för att brottet ska kunna lokaliseras hit.

När det gäller brott som har begåtts utanför Sverige är svensk domstol behörig i de fall som anges i 2 kap. 3 § brottsbalken. Det rör sig om brott som har anknytning till Sverige på grund av att de begåtts på svenskt fartyg eller liknande (punkten 1), att de begåtts av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i Sverige (punkten 2), att de rör svenskt enskilt intresse, dvs. har riktats mot någon som har hemvist i Sverige (punkten 3), att de rör ett svenskt allmänt intresse (punkten 4), att det föreligger härledd jurisdiktion (punkten 5) eller vid vissa särskilt angivna internationella brott. I dessa fall är emellertid utgångspunkten enligt 5 § att svensk domstol är behörig endast om gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet) och att det inte får dömas till påföljd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten. Kravet på dubbel straffbarhet gäller dock inte för vissa i 5 § andra stycket särskilt angivna brott, bland annat människohandel. I dessa fall är alltså svensk domstol behörig att pröva frågan om ansvar för brott även gärningen skulle vara straffri i det land där den begåtts.

75 Prop. 2020/21:204 s. 141 f.

5.2¶Specialisering vid brottsbekämpande myndigheter

Polismyndigheten

Polismyndigheten bedriver arbete mot människohandel på nationell, regional och lokal nivå. På regional nivå organiseras verksamheten inom sju polisregioner, vilka har ett helhetsansvar för polisverksamheten inom sitt geografiska område. Ansvaret omfattar bland annat utredningsverksamhet, spaningsverksamhet, brottsförebyggande verksamhet och service. Samtliga polisregioner har enheter för utredning, underrättelseverksamhet och operativ verksamhet samt ett regionkansli. Varje polisregion består i sin tur av ett antal polisområden. Ett polisområde omfattar i de flesta fall ett helt län, men de största länen är indelade i flera polisområden. Även polisområdena har enheter för utredning och underrättelseverksamhet och ett kansli. I polisområdena finns lokalpolisområden som har enheter för utredning och brottsförebyggande verksamhet och ingripandeverksamhet.

På regional nivå finns två sektioner, gränspolissektionen vid Polisregion Syd och människohandelsgruppen vid Polisregion Bergslagen, som specifikt riktar in sig på människohandel och människoexploatering. På dessa sektioner arbetar specialiserad personal. I övriga polisregioner är människohandelsutredarna integrerade på sektionen för internationell organiserad brottslighet (IGOB). Även de ska vara särskilt utbildade för att hantera brottstypen.

Vid polisregionernas IT-brottsenheter finns specialiserade arbetsgrupper som arbetar mot den digitala arenan. Dessa grupper får tillgång till specialutbildning samt teknisk hårdvara och mjukvara. De arbetar emellertid inte inriktat mot människohandel. Vid polisregionernas underrättelseenheter finns specialiserade handläggare som kartlägger förekomsten av människohandel och prostitution. De handläggare som arbetar specifikt mot människohandel kan ha samma utbildning som internetinhämtare och ha tillgång till samma verktyg men så är inte alltid fallet.

Nationellt ansvarar den Nationella operativa avdelningen (Noa) för verksamhetsutveckling, intern samordning, återrapportering till regeringen och för informationsutbytet internationellt kring människohandel, vilket är en vital del när det kommer till att fånga upp

76

Uppgifterna i detta avsnitt har lämnats av representanter för Polismyndigheten.

och dela trender och fenomen på människohandelsområdet. Noa deltar utöver det i de olika operativa analyser inom underrättelsearbetet som berör området.

Regeringen har sommaren 2025 gett Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa människohandel och människoexploatering. I uppdraget ingår bland annat att förbättra arbetsmetoderna för att öka utredningsförmågan och lagföringen av människohandels- och människoexploateringsbrott samt att öka personalens kunskap på området, bland annat genom att tillse att det finns nödvändig specialistkunskap och kompetensutvecklingsinsatser. Polismyndigheten ska även stärka den uppsökande och förebyggande verksamheten, såväl digitalt som fysiskt. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2026.

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten har åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människohandel och människoexploatering. Till följd av detta sätt att organisera verksamheten koncentreras specialistkunskap på området vid enheten. Förundersökningar om närliggande brott som exempelvis koppleri kan däremot ledas av en åklagare vid allmän åklagarkammare. Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum ansvarar för rätts- och metodutveckling rörande människohandel och människoexploatering inom myndigheten.

Även Åklagarmyndigheten omfattas av det regeringsbeslut som nämns i föregående avsnitt.

5.3¶Statistik

Kort inledning och tabeller

I detta avsnitt redovisas uppgifter från Brottsförebyggande rådet om antal anmälda brott, antal personuppklarade brott där åtal väckts och antal lagföringsbeslut för människohandel, människoexploatering

77 Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324. 78 Åklagarmyndigheten, Arbetsordning för Åklagarmyndigheten, oktober 2025, s. 44.

och vissa andra närliggande brott. Även det totala antalet målsägande i anmälda människohandelsbrott redovisas. Dessa siffror bryts också upp utifrån kön och åldersgrupp.

När det gäller människohandel och människoexploatering finns det ett förhållandevis stort utrymme för överlappning mellan rubriceringarna och även en brottsanmälan om människoexploatering skulle i vissa fall kunna inrymma gärningar som utgör människohandel. Detsamma gäller till viss del brottet involverande av en underårig i brottslighet och människohandel för övriga ändamål (vilket inkluderar brottslig verksamhet) mot en person under arton år. Även beträffande dessa rubriceringar lämnas därför viss ytterligare statistik.

Avsikten är att ge en bild av hur vanligt förekommande dessa brottstyper är i rättsväsendets hantering och hur stor andel av de brott som anmäls som också utreds och lagförs. För att få en bild av hur brottsligheten eventuellt utvecklats har statistik från den senaste femårsperioden tagits fram.

79

Tabell 5.1 Utveckling över tid för människohandel och vissa närliggande brott

Källa: Brottsförebyggande rådet. * Brottet infördes 2023. ** Uppgift saknas.

Med lagföringar avses här fällande domar i tingsrätt, godkända strafföreläggande och åtalsunderlåtelse.

Tabell 5.2 Anmälda människohandelsbrott 2020–2024, utifrån exploateringssyfte och totalt

Även uppgift om antal brott som riktats mot barn beträffande varje exploateringssyfte.

Anmälda brott 2020 2021 2022 2023 2024

Människohandel för 110 66 87 110 93 sexuella ändamål Varav brott mot barn 15 7 14 9 10 Människohandel för 24 24 37 48 34 tvångsarbete Varav brott mot barn 5 4 2 1 2 Människohandel för 13 8 7 1 2 tiggeri Varav brott mot barn 1 8 1 0 1 Människohandel för 4 0 0 1 0 organhandel Varav brott mot barn 0 0 0 0 0 Människohandel för 3 0 1 0 0 krigstjänst Varav brott mot barn 1 0 0 0 0 Människohandel för 42 42 64 68 56 övriga ändamål Varav brott mot barn 25 7 22 10 9

Människohandel totalt 196 140 196 228 185

Källa: Brottsförebyggande rådet.

Tabell 5.3 Anmälda människoexploateringsbrott 2020–2024

Även uppgift om antal brott som riktats mot barn beträffande varje exploateringssyfte.

Anmälda brott 2020 2021 2022 2023 2024

Människoexploatering för 73 62 83 120 153 tvångsarbete/uppenbart orimliga villkor

Källa: Brottsförebyggande rådet.

Tabell 5.4 Anmälda brott avseende människohandel, övriga ändamål, för målsägande över/under arton år, och avseende involverande av en underårig i brottslighet

2023 2024

Människohandel för övriga ändamål 58 47 med person över 18 Människohandel för övriga ändamål 10 9 med person under 18 Involverande av en underårig i brottslighet 122 462 Källa: Brottförebyggande rådet.

Tabell 5.5 Antal målsägande i anmälda människohandelsbrott 2020–2024

Totalt samt indelat efter kön

Andel flickor/kvinnor 67 % 58 % 49 % 48 % 51 %

Källa: Brottsförebyggande rådet.

Tabell 5.6 Antal målsägande i anmälda människohandelsbrott 2020–2024

Totalt samt indelat efter åldersgrupp

Källa: Brottsförebyggande rådet. * Uppgift saknas.

Övergripande slutsatser

Av den statistik beträffande människohandelsbrottet som redovisats ovan kan några generella slutsatser dras. Antalet polisanmälda människohandelsbrott har under den gånga femårsperioden legat relativt stabilt på i snitt knappt 200 anmälda brott per år. Det går alltså inte att utifrån denna statistik dra slutsatsen att det har skett en ökning av förekomsten av människohandel. Här kan dock anmärkas att män-

niskohandel är en typ av brott som ofta kräver aktiv spaning eller uppsökande verksamhet för att upptäckas. Hur många brott som anmäls hänger därför samman med vilka insatser som görs av de brottsbekämpande myndigheterna.

När det gäller exploateringssyften har människohandel för sexuella ändamål varit vanligast under hela perioden, följt av övriga ändamål och därefter tvångsarbete. Både tvångsarbete och övriga ändamål har under perioden ökat något.

Sett utifrån antal personer som varit registrerade som målsägande för de anmälda människohandelsbrotten har andelen kvinnor eller flickor sjunkit något sedan 2020 och 2021 och ligger sedan 2022 runt 50 procent. Även andelen barn som registrerats som målsägande har sjunkit under perioden och har de senaste två åren legat på 9 respektive 8 procent. De vanligaste exploateringsformerna där barn är målsägande är sexuella ändamål och övriga ändamål. Därutöver förekommer ett fåtal polisanmälningar avseende tvångsarbete och tiggeri.

Slutligen kan konstateras att antalet fällande domar vid tingsrätt för människohandel under perioden har varit få. Under åren 2022–2024 förekommer inte någon lagföring för människohandel. Beträffande människoexploatering är situationen liknande. Under den gångna femårsperioden uppgår antalet lagföringsbeslut till totalt 10.

5.4¶Anknytande förslag som lämnats av andra utredningar

De senaste åren har ett antal andra utredningar tillsatts med uppdrag att utreda frågor som på olika sätt anknyter till de som är aktuella för vår utredning. Detta avsnitt tar upp några av de utredningar vars förslag är av relevans för bland annat frågorna om straffrätt i människohandelsdirektivet.

Utredningen om arbetskraftsinvandring

Utredningen om arbetskraftsinvandring har i sitt slutbetänkande Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88) bland annat föreslagit att den som exploaterar en utlänning i arbete under uppenbart orimliga villkor ska kunna dömas för exploatering

av utländsk arbetskraft till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Till skillnad mot människoexploatering förutsätter straffbarhet enligt utredningen inte att den som begår brottet ska ha utnyttjat arbetstagarens situation eller tvingat eller vilselett arbetstagaren. Detta innebär att brott även kan begås mot utlänningar som godtar att arbeta under uppbenbart orimliga villkor, till exempel för att man vill stanna i Sverige eller själv upplever arbetssituationen som acceptabel.

Vidare har det i utredningens kartläggning kommit fram att ett förfarande som ofta förekommer när arbetskraftsinvandrare blir utnyttjade är att utlänningar på olika sätt får betala för att få ett arbetserbjudande eller arbetstillstånd. Det är enligt utredningen mycket otillfredsställande att det i dagsläget inte är kriminaliserat att i vinstsyfte på olika sätt kräva ersättning för ett erbjudande om arbete för att någon ska kunna få arbetstillstånd. Särskilt stötande är det att den som ägnar sig åt sådan verksamhet ostraffat kan fortsätta med detta även när det kommer till myndigheternas kännedom. Utredningen föreslår därför också att den som erbjuder arbete till en utlänning, anställer en utlänning eller bistår en utlänning med att ansöka om arbetstillstånd och för detta begär, avtalar om eller tar emot en ersättning som står i uppenbart missförhållande till motprestationen döms till fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Baserat på förslagen har lagrådsremissen Nya regler för arbetskraftsinvandring beslutats den 16 oktober 2025, vilken innefattar de två nya brotten exploatering av utländsk arbetskraft och handel med arbetstillstånd.

Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution

Utredningen om exitprogram för personer som är utsatt för prostitution har i sitt betänkande Ut ur utsatthet (SOU 2023:97) lämnat förslag på hur exitprogram för vuxna personer utsatta för prostitution

80

Det kan här noteras en författningsändring skedde den 1 juni 2022 som innebär att arbetstillstånd inte längre kan ges till en utlänning som erbjudits en anställning, utan endast till den som har ett anställningsavtal, jämför prop. 2021/22:134 Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring och SFS 2022:303.

och människohandel för sexuella ändamål samt program för barn utsatta för sexuell exploatering och människohandel för sexuella ändamål kan utformas.

Utredningen hade även i uppdrag att bedöma hur Sverige lever upp till internationella åtaganden om identifiering, skydd, stöd och återvändande för offer för människohandel, och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla arbetet. I förhållande till detta sistnämnda uppdrag tog utredningen upp att en fråga som hänger samman med vikten av ekonomiskt stöd för att kunna lämna prostitution är det faktum att ersättning, som den som är utnyttjad i prostitution mottagit, av Skatteverket och enligt domstolspraxis betraktas som en beskattningsbar inkomst som den som är utnyttjad ska redovisa i sin deklaration. Utredningen poängterade att utnyttjande i prostitution regelmässigt innefattar tvång och olika former av våld och att prostitution ses som en form av mäns våld mot kvinnor. Mot bland annat denna bakgrund ansåg utredningen att det inte är rimligt att staten genom beskattning tar del av den betalning som en förövare lämnar till den som utnyttjas vid ett sexköpsbrott. Utredningen föreslog därför att en utredning borde tillsättas för att se över frågan om beskattning av ersättning från prostitution.

Betänkandet har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den 24 maj 2024. Enligt uppgift bereds betänkandet vidare inom Regeringskansliet. Ett regeringsuppdrag har emellertid lämnats till Jämställdhetsmyndigheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) om att förbereda för regionalt och nationellt stöd i syfte att kommuner och regioner ska kunna erbjuda exitprogram och program för barn.

Straffreformutredningen

Straffreformutredningen har i sitt betänkande En straffreform (SOU 2025:66) föreslagit att det svenska påföljdssystemet får en helt ny struktur med bland annat nya regler för straffmätning och införandet av villkorligt fängelse. Betänkandet, som är omfattande, har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den 9 oktober 2025. Betänkandet bereds nu vidare inom Regeringskansliet.

81 SOU 2023:97 Ut ur utsatthet s. 388 ff. 82 Regeringsbeslut, 2025-06-12, diarienummer A2025/00637.

Utredningen har bland annat föreslagit en särskild regel som syftar till att säkerställa att hela straffskalan används när straffet bestäms. I den föreslagna bestämmelsen, vilken föreslås införas under rubriken ”Grunderna för bedömningen av straffvärdet”, anges att det vid bedömningen av straffvärdet för ett brott ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit för brottsoffret eller de andra intressen som straffbestämmelsen ska skydda. Det ska också beaktas vad den tilltalade insett eller borde ha insett om det som sägs i första meningen och vilka avsikter eller motiv som han eller hon haft. De omständigheter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktuella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genomslag vid straffvärdebedömningen, med beaktande av intresset av att hela straffskalan kommer till användning.

Beträffande sådana omständigheter som ska beaktas som försvårande enligt den nuvarande lydelsen av 29 kap. 2 § brottsbalken föreslås inte några egentliga ändringar i sak.

Vidare föreslår utredningen ett nytt system med villkorligt fängelse som ersätter villkorlig dom och skyddstillsyn, vilket innebär att presumtionen mot fängelse tas bort, en särskild regel som syftar till att säkerställa att tillkommande brott får ökad betydelse vid straffmätningen när en person döms för flera brott samtidigt, och en ny straffskärpningsbestämmelse för brott med koppling till kriminella nätverk eller annan organiserad brottslighet enligt dansk modell, som innebär att gängrelaterad brottslighet ska kunna ge upp till dubbelt så långa straff. Förslagen omfattar även ett stort antal straffskärpningar, dock inte för brotten människohandel eller människoexploatering.

Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck

Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck har haft i uppdrag att ta fram förslag som återspeglar en skärpt syn på hedersrelaterat våld och förtryck. Utredningen har i sitt betänkande Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2025:59) lämnat en rad förslag. Utredningen föreslår att straffskalorna för barnäktenskapsbrott och äktenskapstvång höjs. Vidare föreslås att det straffbara området för äktenskapstvång ut-

83

SOU 2025:66 s. 294.

vidgas till att omfatta även vilseledande angående att ett äktenskap ingås eller förutsättningarna för äktenskapets upplösning. Straffbestämmelsen vilseledande till äktenskapsresa föreslås byta namn till äktenskapsresebrott och det kriminaliserade området för brottet utvidgas. Om brottet begås mot ett barn rubriceras det i stället som äktenskapsresebrott mot barn. Utredningen bedömer att straffskalan för straffbestämmelsen hedersförtryck bör lämnas oförändrad och att det inte ska införas en särskild kriminalisering av tvång att kvarbli i ett äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Det lämnas vidare förslag om bland annat hemliga tvångsmedel. Betänkandet har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den 1 september 2025. Betänkandet bereds nu vidare inom Regeringskansliet.

Utredningen om ett nationellt tiggeriförbud

Utredningen om ett nationellt tiggeriförbud har haft i uppdrag att analysera frågan om tiggeri i Sverige och bedöma om det finns skäl att begränsa eller förbjuda tiggeri nationellt. I deras betänkande Ett nationellt förbud mot tiggeri (SOU 2025:83) bedömer utredningen att den nuvarande regleringen i 3 kap. ordningslagen (1993:1617), som innebär att man på kommunal nivå i lokala ordningsföreskrifter kan reglera tiggerifrågan, är en tillräcklig och ändamålsenlig lösning. Det konstateras också att tiggeriet har minskat och att situationen ser annorlunda ut i dag än när frågan om ett nationellt förbud diskuterades intensivt för några år sedan. Däremot har utredningen haft i uppdrag att oavsett ställningstagande i sak föreslå en sådan reglering. Det lämnas därför förslag på en sådan genom en ny straffbestämmelse i 16 kap. brottsbalken. Den föreslagna straffbestämmelsen innebär att den som på allmän plats för sin eller sina familjemedlemmars försörjning ägnar sig åt penninginsamling döms för tiggeri till böter. Om gärningen med hänsyn till omständigheterna är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar. Betänkandet har varit ute på remiss och remisstiden gick ut den 3 november 2025. Betänkandet bereds nu vidare inom Regeringskansliet.

5.5¶GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar tillämpningen av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konventionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast år 2023. När det gäller de frågor som aktualiseras i förhållande till ändringarna i människohandelsdirektivet om brott enligt direktivet, påföljder, andra sanktioner och utredning och lagföring är följande synpunkter av särskilt intresse.

I sina granskningar har GRETA återkommande uppmanat Sverige att överväga att införa ett brott som tar sikte på sådan användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel och som sker med vetskap om att personen är ett brottsoffer. Alla former av människohandel bör omfattas av en sådan kriminalisering.

Beträffande utredning och lagföring lyfter GRETA att svenska myndigheter bör vidta åtgärder för att säkerställa att människohandelsbrott utreds och åtalas på ett effektivt sätt samt att detta leder till proportionerliga och avskräckande påföljder. Detta särskilt genom att säkerställa att alla former av människohandel utreds på ett proaktivt och skyndsamt sätt och genom att säkerställa att stödbevisning säkras i sådan mån att prövningen blir mindre beroende av uppgifter från brottsoffer och vittnen. Vidare bör Sverige säkerställa att brott som avser människohandel också rubriceras som sådana och att till exempel fall av arbetskraftsexploatering som kan utgöra människohandel inte i stället klassificeras som människoexploatering. Därutöver bör Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten tilldelas tillräckliga finansiella resurser för att kunna bedriva proaktiva och effektiva utredningar samt prioritera dessa ärenden. Svenska myndigheter bör även fortsätta att förverka brottsverktyg och förtjänster som härrör från människohandel i största möjliga mån samt fortsätta förbättra kunskapen om brottslighetens allvar bland utredare, åklagare och domare.

När det gäller möjligheten att avstå från att lagföra människohandelsoffer för deras inblandning i olagliga aktiviteter menar GRETA att svenska myndigheter bör vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att artikel 26 i konventionen efterlevs på ett fullgott sätt. En

84

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23. 85

A.a. s. 26.

uttrycklig bestämmelse som tar sikte på detta skulle enligt GRETA underlätta arbetet. Därutöver pekar GRETA på att Riksåklagarens riktlinjer bör ändras så att det tydligare framgår att åtalsfrihet kan gälla för alla brott som ett människohandelsoffer tvingats begå och att åklagare bör uppmuntras att vara mer proaktiva i att bedöma om misstänkta personer kan vara offer för människohandel. Vidare bör Sverige vidta åtgärder för att säkerställa att alla negativa konsekvenser av brott som ett människohandelsoffer kan möta tas bort, exempelvis i förhållande till migrationsrättsliga prövningar.

När det gäller frågan om specialisering vid brottsbekämpande myndigheterna uttrycker GRETA oro kring att vissa regionala utredningsgrupper inriktade mot människohandel inom polisen har lagts ned. GRETA uppmanar svenska myndigheter att säkerställa att detta inte har negativa konsekvenser för polisens möjligheter att utreda människohandelsbrott. Beträffande Åklagarmyndigheten uppmanas Sverige säkerställa att alla potentiella fall av människohandel eller människoexploatering hanteras av åklagare med specialistkunskap.

5.6¶Internationell utblick

I människohandelsdirektivet har det nu införts en ny artikel (18a) som innebär att medlemsstaterna ska kriminalisera användandet av tjänster där man vet att den som utför tjänsten är ett människohandelsoffer (ofta benämnt ”knowing use”). Det finns länder inom EU som redan i dag har kriminaliserat detta. Det handlar bland annat om Bulgarien, Cypern och Portugal. Andra EU-medlemsstater har begränsat omfattningen av kriminaliseringen till användandet av sexuella tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel. Ett sådant land är Finland. Nedan görs en något mindre utblick över våra grannländer och några andra utvalda länder när det gäller människohandelsbrottet i stort.

86 A.a. s. 28 f. 87 A.a. s. 30 f.

5.6.1¶Danmark

Det danska människohandelsbrottet bygger på Palermoprotokollet. I dansk rätt straffas för människohandel, precis som i svensk rätt, den som rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person (§ 262 a straffeloven). En förutsättning för straffansvar är även i Danmark att det används eller har använts otillbörliga medel såsom till exempel olovligt tvång, frihetsberövande, hot, utnyttjande av en villfarelse eller annat otillbörligt beteende. Vidare krävs ett exploateringssyfte. I lagtexten anges vissa särskilda sådana syften, till exempel att utnyttja personen för sexuella ändamål, såsom för pornografisk föreställning. Därutöver kan syftet även vara att utnyttja någon för tvångsarbete, slaveri, slaveriliknande förhållanden, brottsliga handlingar eller avlägsnande av organ. Påföljden är fängelse i högst tio år. Liksom i svensk rätt straffas den som begår en gärning enligt ovan mot en person som inte har fyllt arton år för människohandel även om något otillbörligt medel inte använts.

Begreppet annat otillbörligt beteende definieras inte närmare i strafflagen eller i förarbetena till den. Det ankommer således på domstolarna att bedöma när det kan föreligga ett otillbörligt beteende i en viss situation. Av information från Center Mod Menneskehandel har framkommit att rekvisitet har ansetts uppfyllt när den utsatte har befunnit sig i en utsatt ställning och det har förelegat två eller flera omständigheter, som att personen inte talar danska eller har dåliga språkkunskaper, personen har ingen eller liten utbildning/ skolgång, personen kommer från socialt fattiga förhållanden, personen har inga eller begränsade ekonomiska tillgångar, personen har ingen anknytning till Danmark, personen står i ett beroendeförhållande till förövaren, eventuellt till följd av att de är älskare eller på annat sätt har en intim/nära relation, förövaren använder auktoritet – eventuellt i kombination med omsorg – gentemot den person som utsätts för människohandel m.m.

Mot bakgrund av att inga personer hade dömts för människohandel när det var fråga om tvångsarbete, antogs en ny straffbestämmelse (§ 262 b) under 2022, vars avsikt är att stärka insatserna mot personer som utnyttjar andra för att arbeta under uppenbart orättvisa villkor.

88

https://www.cmm.dk/om-menneskehandel/lovgivning/dansk-straffelov (hämtad 2025-08-22).

För utnyttjande av människor döms således en person till fängelse i upp till sex år om den genom att utnyttja en annan persons betydande ekonomiska eller personliga svårigheter, brist på insyn, lättsinne eller ett befintligt beroendeförhållande rekryterar, transporterar, förflyttar, inhyser eller därefter tar emot personen i arbete under uppenbart orimliga villkor. På samma sätt ska den som under de omständigheter som anges ovan utnyttjar en person för prostitution, upptagning av sexuellt material såsom fotografier eller filmer eller föreställningar med sexuella föreställningar straffas.

5.6.2¶Finland

I Finlands strafflag (39/1889) är människohandel, grov människohandel och försök till dessa brott kriminaliserade. Straffbestämmelsen om människohandel återfinns i 25 kap. 3 § och har följande lydelse:

Den som genom att 1) utnyttja någon annans beroende ställning eller skyddslösa läge eller genom att utöva påtryckning mot någon annan, 2) vilseleda någon annan eller genom att utnyttja att någon vilseletts, 3) betala ersättning till en person som utövar makt över en annan person, eller 4) ta emot en sådan ersättning utövar makt över någon eller rekryterar, överlåter, transporterar, tar emot eller inhyser någon i syfte att göra personen till föremål för sexuellt utnyttjande i enlighet med 20 kap. 10 § 1 mom. 1 punkten eller därmed jämförbart sexuellt utnyttjande, tvångsarbete, tvångsäktenskap eller något därmed jämförbart förbund eller andra förhållanden som kränker människovärdet, eller i syfte att avlägsna organ eller vävnader, ska för människohandel dömas till fängelse i minst fyra månader och högst sex år. För människohandel döms också den som utövar makt över en per-

son som är yngre än 18 år eller som rekryterar, överlåter, transporterar,

tar emot eller inhyser en sådan person i sådant syfte som anges i 1 mom.,

även om inget av de medel som nämns i 1 mom. 1–4 punkten har använts.

Försök är straffbart.

När det gäller uppräkningen av vilka exploateringssyften som omfattas kan särskilt noteras att den nuvarande uppräkningen i den finska straffbestämmelsen både innehåller vissa särskilt angivna exploateringssyften (sexuellt utnyttjande, tvångsarbete, tvångsäktenskap eller något därmed jämförbart förbund, avlägsnande av organ eller väv-

nader) och även ett bredare exploateringssyfte som avser andra förhållanden som kränker människovärdet. Straffbestämmelsen om grov människohandel finns i 25 kap. 3 a § samma lag. Denna har följande lydelse:

Om vid människohandel 1) våld, hot eller list används i stället för eller utöver de medel som avses i 3 §, 2) någon uppsåtligen eller genom grov oaktsamhet tillfogas svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, försätts i livshotande läge eller utsätts för därmed jämförbart synnerligen kännbart lidande, 3) brottet riktar sig mot ett barn under aderton år eller mot en person som har en väsentligt nedsatt förmåga att försvara sig, eller 4) brottet begås som ett led i en i 6 kap. 5 § 2 mom. avsedd organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet, och gärningen även bedömd som en helhet är grov, skall gärningsmannen för grov människohandel dömas till fängelse i minst två och högst tio år. För grov människohandel döms också den som utsätter någon annan för slaveri eller håller någon annan i slaveri, transporterar slavar eller handlar med slavar, om gärningen bedömd som en helhet är grov. Försök är straffbart.

Den finska strafflagen innehåller även bestämmelser som straffbelägger utnyttjande av personer som är föremål för sexhandel. Av

20 kap. 8 § i Finlands strafflag (39/1889) framgår följande:

Den som genom att utlova eller ge en ersättning som representerar ett direkt ekonomiskt värde får någon som är föremål för ett brott som avses i 10 eller 11 § [koppleri och grovt koppleri] eller i 25 kap. 3 eller 3 a § [människohandel och grov människohandel] att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling ska, om inte gärningen utgör brott enligt 9 §, för utnyttjande av person som är föremål för sexhandel dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. För utnyttjande av person som är föremål för sexhandel ska också den dömas som drar fördel av en ersättning enligt 1 mom. som utlovats eller getts av en tredje part genom att ha samlag eller företa en därmed jämförlig sexuell handling med en person som är föremål för ett brott som avses i det momentet. För utnyttjande av person som är föremål för sexhandel ska likaså den dömas som begår en i 1 eller 2 mom. avsedd gärning trots att han eller hon har haft skäl att misstänka att den i 1 eller 2 mom. avsedda personen är föremål för ett brott som avses i 10 eller 11 § eller i 25 kap. 3 eller 3 a §. Försök till ett uppsåtligt brott är straffbart.

Om målsäganden är en ung person tillämpas i stället 20 kap. 9 § samma lag, vilken har följande lydelse:

Den som genom att utlova eller ge en ersättning får en person under 18 år att ha samlag eller företa någon annan sexuell handling ska för erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person dömas till böter eller fängelse i högst två år. För erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person ska också den dömas som deltar i ett samlag eller en annan sexuell handling med en person under 18 år, som någon annan har utlovat eller gett ersättning för. Försök är straffbart.

I dessa fall omfattas alltså alla fall av erbjudande av ersättning för sexuell handling mot ung person, inte endast sådana där målsäganden är föremål för människohandel eller koppleri.

5.6.3¶Norge

I norsk rätt regleras människohandel i två olika bestämmelser (§ 257 och § 258 straffeloven). Det finns även särskilda straffbestämmelser som reglerar slaveri (§ 259 och § 260 straffeloven).

För människohandel straffas den som med våld, hot, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller annat otillbörligt beteende (atferd) tvingar, utnyttjar eller vilseleder en person till prostitution eller andra sexuella handlingar, tvångsarbete eller tvångstjänster (inklusive tiggeri), krigstjänst i främmande land eller organhandel. Människohandel straffas med fängelse upp till sex år.

På samma sätt straffas den som medverkar till ovan angivna otillbörliga beteende genom att rekrytera, transportera eller ta emot personen, ge betalning eller annan förmån (fordel) för att få samtycke från en person som har bestämmanderätt (myndighet) över den utsatte. Det sagda gäller även den som tar emot betalning eller annan förmån.

Den som begår en handling som angetts ovan mot en person som inte har fyllt arton år, döms för människohandel även om inte något sådant otillbörligt beteende förekommit. Den som var okunnig om att den utsatte var under arton år kan straffas om denne kan klandras för sin okunskap.

Grov människohandel straffas med fängelse upp till tio år. Vid bedömande av om brottet ska anses som grovt ska särskild vikt läggas vid om den som utsatts för handlingen var under arton år, om grovt våld eller tvång använts och om handlingen medfört betydande vinst.

Som vi nämnt ovan regleras slaveri enligt norsk rätt i en egen bestämmelse. I bestämmelsen anges att den som leder in någon i slaveri straffas med fängelse upp till tjugoett år. På samma sätt straffas den som bedriver slavhandel eller transporterar slavar eller personer avsedda för slavhandel. Även den som förbinder sig att på olika sätt medverka till en handling som nämnts ovan straffas med fängelse i upp till tio år.

5.6.4¶Belgien

I belgisk rätt har människohandelsbrottet getts en lydelse som skiljer sig något från hur brottet definieras i till exempel direktivet, Palermoprotokollet eller Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

För att dömas för människohandel enligt artikel 433 i den belgiska strafflagen krävs att gärningspersonen har rekryterat, transporterat, överfört, inhyst, tagit emot, tagit eller överfört kontroll över någon, i syfte att exploatera henne eller honom för prostitution eller andra former av sexuellt utnyttjande, tiggeri, tillhandahållande av arbete eller tjänster under förhållanden som strider mot mänsklig värdighet, avlägsnande av organ eller för att förmå personen att begå brott. Listan över exploateringssyften är uttömmande. Straffskalan uppgår till fängelse i lägst ett och högst fem år samt böter på mellan 500 till 50 000 euro.

En skillnad är alltså att det inte krävs något otillbörligt medel för att ett brott ska ha begåtts. Förekomsten av tvång, våld eller liknande beaktas i stället som försvårande omständigheter. I dessa fall är påföljden fängelse i lägst 10 och högst 15 år och böter på mellan 1 000 och 100 000 euro. Detsamma gäller om brottet har riktats mot en underårig person eller personer som av vissa andra anledningar är särskilt sårbara.

89

https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/internal-security/organised-crime-and-humantrafficking/together-against-trafficking-human-beings/eu-countries/belgium_en#institutionallegal-and-policy-framework. Se även den belgiska strafflagen (på franska) https://www.ejustice.just.fgov.be/img_l/pdf/1867/06/08/1867060850_F.pdf (båda sidor hämtade 2025-10-01). 90

A.a.

Det finns ännu inte någon straffbestämmelse som kriminaliserar avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel i Belgien.

5.6.5¶Cypern

I Cypern straffbeläggs människohandel och anknytande förfaranden i lag 60(I)/2014 om förebyggande om bekämpande av människohandel och exploatering av personer samt skydd av offer, i vilken alla former av människohandel förbjuds. Lagen innefattar en relativt långtgående kriminalisering av användning av brottsoffers tjänster. Av den relevanta bestämmelsen följer att den som rimligen kan anta (reasonably assume) att den arbetskraft han anlitar eller någon av offrets tjänster är föremål för människohandelsbrott, ska vara skyldig till brott. I straffskalan anges fängelse i högst tio år, eller böter om högst 50 000 euro, eller båda dessa påföljder. Om brottsoffret är ett barn kan fängelse upp till livstid dömas ut, eller böter om högst 100 000 euro, eller båda dessa påföljder.

Lagen innefattar också en bestämmelse som uttryckligen tar sikte på användande av sexuella tjänster. Bestämmelsen innebär att den som begär, tar emot eller använder tjänster från ett offer för sexuell exploatering gör sig skyldig till brott. I dessa fall ställs emellertid högre krav på vad gärningspersonen ska ha förstått och bestämmelsen innehåller inte någon formulering kring vad gärningspersonen rimligen kunnat anta liknande vad som nämnts ovan.

91 Myria Federal Migration Center, Trafficking and smuggling of human beings, Annual Report 2024, s. 185. 92 Informationen är hämtad från kommissionens sida om trafficking, se https://homeaffairs.ec.europa.eu/policies/internal-security/organised-crime-and-humantrafficking/together-against-trafficking-human-beings/eu-countries/cyprus_en (hämtad 2025-09-22). Lag 60(I)/2014 finns i engelsk översättning här: https://www.mip.gov.cy/dmmip/md.nsf/DAD7D1E2A2C6BC52C225877500380E18/$file/ ANTI-TRAFFICKING%20LAW.pdf (hämtad 2025-09-22).

5.7¶Närmare om innehållet i direktivet

5.7.1¶Människohandelsbrott (artikel 2)

Artikel 2 avser människohandelsbrott och fastställer en lägstanivå för de rekvisit som sådana brott ska omfatta. Genom ändringsdirektivet har ytterligare utnyttjandeformer inkluderats i bestämmelsens tredje punkt och ett tillägg gjorts i den femte punkten med anledning av att utnyttjande av surrogatmoderskap införts som exploateringsform.

I artikel 2.3 anges att utnyttjande ska omfatta åtminstone utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ. Genom ändringarna läggs utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption till i bestämmelsen.

Av artikel 2.5 i direktivets lydelse från 2011 följer att när en gärning som avses i punkt 1 involverar ett barn ska det vara ett straffbelagt människohandelsbrott, även om inget av de medel som anges i punkt 1 har använts. I förhållande till surrogatmoderskap har därefter lagts till att den här punkten inte ska tillämpas på sådant utnyttjande av surrogatmoderskap som avses i punkt 3, såvida inte surrogatmodern är ett barn.

Vidare framgår följande av skäl 6. De människohandelsbrott för vilka brottsrekvisit fastställs i direktivet i dess lydelse från 2011 kan redan omfatta utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption, i den mån samtliga kriterier som utgör dessa brott är uppfyllda. Med tanke på hur allvarliga dessa företeelser är och för att få bukt med det faktum att människohandelsbrott som begås för andra ändamål än sexuell exploatering eller arbetskraftsexploatering stadigt ökar i fråga om antal och relevans bör dock utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption inkluderas som former av utnyttjande i det direktivet, i den mån de uppfyller brottsrekvisiten för människohandel, inbegripet rekvisitet om otillbörligt medel. När det mer specifikt gäller människohandel som syftar till utnyttjande av surrogatmoderskap riktar sig ändringsdirektivet mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar. De ändringar av människohandelsdirektivet som görs påverkar inte definitionerna av äktenskap, adop-

tion, tvångsäktenskap och illegal adoption, eller av andra brott än människohandel med anknytning till detta, när dessa fastställs i nationell eller internationell rätt. De reglerna påverkar inte heller nationella regler om surrogatmoderskap, inbegripet inom straffrätt eller familjerätt.

5.7.2¶Brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel (artikel 18a)

Artikel 18a är ny i direktivet och innehåller en bestämmelse om brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. I den tidigare lydelsen av artikel 18.4 fanns en uppmaning till medlemsstaterna att överväga att straffbelägga användning av tjänster som är ett resultat av utnyttjande som avses i artikel 2 och som sker med vetskap om att personen i fråga är offer för ett brott som avses i artikel 2, men genom ändringsdirektivet upphör denna punkt att gälla. I stället införs en skyldighet för medlemsstaterna att införa sådan lagstiftning.

Av artikel 18a.1 framgår nu att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2 utgör ett brott, om brottsoffret utnyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster och användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett brott som avses i artikel 2.

Vidare följer av 18a.2 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott enligt punkt 1 är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Av skälen till ändringsdirektivet ges en bakgrund till ändringarna. I skäl 26 anges att det, för att utveckla ett enhetligt politiskt agerande som syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel, och för att ytterligare stärka och harmonisera de straffrättsliga åtgärderna i medlemsstaterna för att minska den efterfrågan, är viktigt att kriminalisera användningen av tjänster där brottsoffret utnyttjas för att tillhandahålla sådana tjänster och användaren har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett människohandelsbrott. Kriminaliseringen av detta ingår i ett sammanhållet angreppssätt för att minska efterfrågan, som syftar till att motverka den starka efterfrågan som ligger till grund för alla

former av utnyttjande. Kriminaliseringen bör inriktas endast på användning av tjänster som tillhandahålls inom ramen för utnyttjande som omfattas av brottet människohandel. Brottet bör därför inte gälla kunder som köper produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor, eftersom de inte är användare av en tjänst. Vidare framgår att det i människohandelsdirektivet fastställs en rättslig minimiram i detta avseende, och att det står medlemsstaterna fritt att anta eller behålla strängare straffrättsliga regler. Medlemsstaterna kan i sin nationella rätt kriminalisera köp av sexuella handlingar. Direktivet påverkar inte medlemsstaternas sätt att hantera prostitution i sin nationella rätt.

Vidare framgår av skäl 27 att människohandelsdirektivet kriminaliserar användningen av en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel när användaren av tjänsten har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är ett brottsoffer. Begreppet vetskap bör tolkas i enlighet med nationell rätt. Vid bedömningen av huruvida användaren hade vetskap om att personen var offer för människohandel, och utan att det påverkar rättsväsendets oberoende, bör de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall beaktas. Vetskap kan härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren. När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva kan bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig beaktas. När det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

5.7.3¶Påföljder (artikel 4)

Artikel 4 gäller påföljder för människohandelsbrott och ändringar har skett i punkten 2d och i punkten 3.

Av artikel 4.2 följer att medlemsstaterna i vissa fall ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 2 är belagt med ett maximistraff på minst tio års fängelse. Enligt 2d gäller detta om brottet har begåtts med användande av grovt våld eller vållat brottsoffret särskilt allvarlig skada. Genom ändringsdirektivet slås fast att detta inbegriper fysisk eller psykisk skada.

Artikel 4.3 anger vissa omständigheter som, i enlighet med relevanta bestämmelser i nationell rätt, ska betraktas som försvårande vid brott som avses i artikel 2. Genom ett tillägg anges att ytterligare en sådan försvårande omständighet är det faktum att gärningspersonen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret.

Flera av skälen till direktivet är relevanta i förhållande till ändringarna i artikel 4.3. Av skäl 8 framgår att allt fler människohandelsbrott begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Människohandlare använder ofta internet och sociala medier för bland annat rekrytering, annonsering eller utnyttjande av brottsoffer, samt för att utöva kontroll över dem och organisera transport av dem. Internet och sociala medier används också för att sprida exploaterande material. Informationsteknik gör det också svårare att snabbt upptäcka brotten och identifiera brottsoffer och gärningsmän.

Vidare anges i skäl 10 att påföljdsnivån för människohandel bör återspegla graden av klander, som är större i samband med allvarligare gärningar, och de mer skadliga och långvariga konsekvenser som dessa får för brottsoffren. Detta omfattar den förstärkande effekt som spridning av exploaterande material kan medföra, inbegripet spridning i slutna grupper som är tillgängliga för ett begränsat antal deltagare. Det är därför nödvändigt att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret fastställs som en försvårande omständighet.

Slutligen följer av skäl 11 att även om det inte finns någon skyldighet att utdöma en strängare påföljd bör medlemsstaterna säker-

ställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i detta direktiv när de bestämmer straffet för gärningsmän. Det är alltjämt domaren eller domstolen som med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet avgör om straffet ska skärpas på grund av de specifika försvårande omständigheterna. Medlemsstaterna bör inte vara skyldiga att föreskriva försvårande omständigheter om det i nationell rätt föreskrivs att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som inbegriper brottsoffret utgör ett brott som kan bestraffas som ett separat brott och detta kan leda till strängare påföljder enligt nationell rätt.

5.7.4¶Juridiska personers ansvar (artikel 5)

Artikel 5 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar vid människohandelsbrott enligt artikel 2 samt anstiftan, medhjälp och försök till sådant brott enligt artikel 3. I straffrättsligt hänseende innehåller ändringarna i direktivet, som tidigare nämnts, en skyldighet att kriminalisera användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer, när gärningspersonen har vetskap om detta. Som en följd ändras hänvisningarna i artikeln om juridiska personers ansvar till att även omfatta brott enligt den nya artikel 18a.1. I övrigt är lydelsen oförändrad.

5.7.5¶Påföljder för juridiska personer (artikel 6)

Artikel 6 behandlar påföljder för juridiska personer. Även i denna del har ändringar av hänvisningarna till de brott som avses skett så att även brott enligt artikel 18a.1 nu omfattas. Utöver detta har vissa ändringar gjorts i punkten 2.

Punkten 1, vilken alltså inte ändrats, innebär en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att en juridisk person som har ställts till ansvar enligt artikel 5.1 eller 5.2 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder.

Av punkten 2 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att påföljder, sanktioner eller

åtgärder för juridiska personer som har ställts till ansvar enligt artikel 5.1 eller 5.2 för de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 ska innefatta böter eller sanktionsavgifter. Därutöver anges vissa andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som kan innefattas. I de exempel som sedan listas i artikeln har tre nya punkter lagts till. Dessa avser • uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, inklusive an-

budsförfaranden, bidrag, koncessioner och licenser (punkten b), • återkallande av tillstånd och auktorisationer att bedriva verksam-

het som ledde till det relevanta brottet (punkten d), • om det finns ett allmänintresse, offentliggörande av hela eller delar

av det rättsliga avgörande som rör det begångna brottet och de påföljder, sanktioner eller åtgärder som utdömts, utan att det påverkar tillämpningen av reglerna om integritet och skydd av personuppgifter (punkten h).

I skälen anges att påföljderna och sanktionerna för juridiska personer bör klargöras och anpassas till unionens övriga straffrättsliga instrument, detta för att stärka de straffrättsliga åtgärderna mot människohandelsbrott som begås till förmån för juridiska personer och avskräcka från dessa brott. Enligt Europaparlamentets och rådets

93 94 95 direktiv 2014/23/EU, 2014/24/EU och 2014/25/EU utgör en lagakraftvunnen dom om barnarbete eller andra former av människohandel en grund för uteslutning från deltagande i ett upphandlingsförfarande eller ett koncessionstilldelningsförfarande. Medlemsstaterna kan dock besluta att bland de straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som kan åläggas juridiska personer också inkludera uteslutande av sådana juridiska personer från upphandlingsförfaranden eller koncessioner, så att även upphandlingar och koncessioner under tröskelvärdena i de relevanta direktiven omfattas.

93 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner. 94 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. 95 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG. 96 Skäl 12.

5.7.6¶Förverkande (artikel 7)

Genom ändringsdirektivet upphör den tidigare gällande artikel 7 om förverkande att gälla. Som skäl anges att det i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 om återvinning av tillgångar och förverkande fastställs minimiregler om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i straffrättsliga förfaranden, och det direktivet är tillämpligt på de brott som omfattas av människohandelsdirektivet. Bestämmelserna i människohandelsdirektivet om frysning och förverkande är därför inte längre aktuella och bör upphävas.

5.7.7¶Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd för brottsoffret (artikel 8)

Enligt artikel 8 ska medlemsstaterna – i överensstämmelse med de grundläggande principerna i sina rättssystem – vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de behöriga nationella myndigheterna har befogenhet att avstå från att lagföra eller straffa människohandelsoffer för deras deltagande i brottslig verksamhet som de har tvingats att begå som en direkt följd av att de utsatts för någon av de gärningar som avses i artikel 2. Genom ändringsdirektivet läggs också ”annan olaglig verksamhet” till.

I skälen hänvisas det till att det i människohandelsdirektivet fastställs en möjlighet att avstå från att lagföra och utdöma påföljder för offer för människohandel när det gäller brott som de har tvingats utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel. Det är enligt skälen lämpligt att utvidga den berörda bestämmelsens tillämpningsområde till all olaglig verksamhet som brottsoffer har tvingats att utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel, såsom administrativa överträdelser med anknytning till prostitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odeklarerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner, i enlighet med nationell rätt, för att ytterligare uppmuntra offer för människohandel att anmäla brottet eller söka stöd och hjälp och försäkra dem om möjligheterna att inte hållas ansvariga.

97

Skäl 13. 98

Skäl 14.

5.7.8¶Utredning och lagföring (artikel 9)

Artikel 9 innehåller bestämmelser om utredning och lagföring. Punkten 1 innehåller en skyldighet att säkerställa att utredning och lagföring inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Bestämmelsen ändras nu på så vis att en hänvisning till brott enligt artikel 18a.1 förs in, vid sidan av vad som tidigare angetts för brott enligt artikel 2 och 3.

Av artikel 9.3 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvaret för att utreda eller lagföra de brott som avses i artiklarna 2 och 3 har lämplig utbildning. Genom ett tillägg fastslås att medlemsstaterna även ska säkerställa att personer, enheter eller avdelningar som utreder och lagför de brott som avses i artiklarna 2 och 3 när dessa begås eller underlättas med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik, har lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet. Medlemsstaterna uppmanas även att inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Av skälen framgår att den befintliga rättsliga ramen i människohandelsdirektivet, inom ramen för de fastställda brottsrekvisiten för människohandel, redan omfattar brott som begås med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, till exempel vid rekrytering och utnyttjande av brottsoffer, organisering av deras transport och inkvartering, annonsering av brottsoffer på nätet och kontakter med potentiella kunder, kontroll av brottsoffer och kommunikation mellan gärningsmän, inbegripet alla relaterade finansiella transaktioner. För att ta itu med människohandlarnas tillvägagångssätt måste de brottsbekämpande myndigheterna förbättra sin digitala förmåga och expertis och hålla jämna steg med den tekniska utvecklingen. Dessutom uppmanas medlemsstaterna att överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel.

99 Skäl 9.

5.7.9¶Behörighet (artikel 10)

Artikel 10 innehåller bland annat bestämmelser om medlemsstaternas behörighet när det gäller brott enligt direktivet (artikel 10.1) och en skyldighet att underrätta kommissionen om medlemsstaten beslutar att fastställa ytterligare behörighet över brott som begåtts utanför dess territorium (artikel 10.2). Till följd av införandet av artikel 18a.1 och skyldigheten däri att kriminalisera användandet av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel sker följdändringar i dessa båda punkter, vilka innebär att hänvisning sker även brott enligt artikel 18a.1, utöver sådana brott som avses i artikel 2 och 3.

5.8¶Människohandelsbrottet bör ändras (artikel 2)

5.8.1¶Bakgrund

Artikeln har delvis ändrats

Artikel 2 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera människohandelsbrott. Artikeln innehåller även en beskrivning av vad som ska anses utgöra människohandel. I tredje punkten har listan över vilka former av utnyttjande som ska omfattas ändrats på så sätt att tre nya former för utnyttjande har lagts till, nämligen utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap och av illegal adoption.

Vidare har artikel 2.5 ändrats. Av denna punkt följer att om en gärning enligt första punkten involverar ett barn ska det vara ett straffbelagt människohandelsbrott, även om inget otillbörligt medel har använts. I förhållande till surrogatmoderskap har därefter lagts till att den här punkten inte ska tillämpas på sådant utnyttjande av surrogatmoderskap som avses i punkt tre, såvida inte surrogatmodern är ett barn.

Av skälen framgår vidare att de utnyttjandeformer som lagts till redan kan omfattas av de rekvisit för människohandelsbrott som fastställts i direktivet i dess ursprungliga lydelse. Med tanke på att det rör sig om allvarliga företeelser och eftersom människohandelsbrott för andra ändamål än sexuell exploatering eller arbetskraftsexploatering stadigt ökar i fråga om antal och relevans har ett tillägg ändå bedömts motiverat. När det mer specifikt gäller människohandel som syftar till utnyttjande av surrogatmoderskap tydliggörs i skälen

att ändringsdirektivet riktar sig mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar.

Kommissionens ursprungliga förslag till ändring av artikel 2 innefattade utnyttjande av tvångsäktenskap och av illegal adoption. Tilllägget om utnyttjande av surrogatmoderskap tillkom under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Vårt uppdrag

Av våra kommittédirektiv framgår att vårt uppdrag är att analysera direktivet om ändring av människohandelsdirektivet, bedöma vilka författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att genomföra direktivet, och lämna nödvändiga författningsförslag och vid behov förslag på andra åtgärder. Det har från flera håll lyfts att en mer övergripande översyn av människohandelsbestämmelsen i brottsbalken behövs, till exempel vad gäller rekvisitet om otillbörliga medel. Vårt uppdrag i den här delen är emellertid begränsat till att analysera vilka ändringar som krävs till följd av den delvis ändrade lydelsen av artikel 2 i direktivet. Vi instämmer i att en större översyn av bestämmelsen kan vara motiverad, men har inte utifrån den snäva utredningstiden haft möjlighet att i någon större utsträckning överväga andra frågor än de som omfattas av kommittédirektivet. Vår genomgång kommer därför begränsas till formerna för utnyttjande i människohandelsbestämmelsen. I denna del ser vi dock behov av förändringar som till viss del går utöver vad som krävs enligt direktivet.

Nuvarande ordning och tidigare överväganden

I avsnitt 5.1.1 har vi redogjort mer ingående för den nuvarande straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Den följande framställningen kommer i huvudsak att riktas in mot de exploateringssyften som anges i den bestämmelsen.

Dessa exploateringssyften är alltså exploatering för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verk-

100

Se till exempel Polismyndigheten, Människohandel för sexuella och andra ändamål, Lägesrapport 25, s. 27, samt Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forskningsstudier om hur människohandels- och Människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 13.

samhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. I denna del har bestämmelsens lydelse varit densamma sedan 2010.

Det sista exploateringssyftet som nämns i den nuvarande bestämmelsen, dvs. annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, är av särskilt intresse för frågan om lagstiftningsbehovet på grund av ändringarna av artikel 2.

Uppräkningen av exploateringssyften i bestämmelsen har sedan 2004 (då området för människohandelsbestämmelsen utvidgades) innehållit ett avslutande bredare rekvisit som kan träffa många olika typer av exploatering. Från början löd formuleringen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Formuleringen av exploateringsformerna baserades då delvis på den tidigare straffbestämmelsen om försättande i nödläge (vilken upphävdes i samband med att det straffbara området för människohandel utvidgades).

Försättande i nödläge hade dessförinnan under lång tid varit kriminaliserat i en särskild straffbestämmelse som innefattade begreppen ”krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd” samt ”nödläge”. I förarbetena inför ändringen 2004 angavs att dessa begrepp täckte in de syften som fanns i Palermoprotokollet och rambeslutet om bekämpande av människohandel (senare ersatt av människohandelsdirektivet), även om formuleringen inte helt korresponderade med den som användes i de båda instrumenten. Begreppen tvångstillstånd och nödläge i lydelsen av människohandelsbestämmelsen från 2004 valdes alltså för att de förekom i straffbestämmelsen försättande i nödläge och det ansågs därför naturligt och ändamålsenligt att använda samma terminologi, vilken sedan tidigare var bekant i straffrättsliga sammanhang.

Exploateringssyftena i bestämmelsen justerades sedan i samband med en lagändring år 2010. Nödlägesrekvisitet gavs då i stället formuleringen ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Samtidigt togs det uttryckliga omnämnandet av tvångstillstånd bort med motiveringen att den typ av situationer som avsågs med tvångstillstånd också kunde rymmas under begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”.

Vidare angavs att med ”annan verksamhet” avsågs någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Det lämnades dock inte någon särskild motivering till varför dessa ord lades till.

101

Prop. 2003/04:111 s. 46 f. 102

Prop. 2009/10:152 s. 21.

När det gäller den närmare innebörden av uttrycket nödläge omfattar detta både situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden och andra situationer där offret befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående. I förarbetena nämns att ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte är när en person – även utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås att arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person förmås att tigga eller stjäla. Ytterligare ett exempel är när en person förmås att avlägsna annat biologiskt material än organ, till exempel vävnad såsom hud och brosk, eller att en ung person utnyttjas sexuellt och för hushållsarbete inom ramen för ett tvångsäktenskap.

När direktivet i dess ursprungliga lydelse antogs år 2011 beskrevs exploateringssyftena vid människohandelsbrott enligt direktivet på i huvudsak samma sätt som tidigare hade gällt enligt rambeslutet. En skillnad var dock att utnyttjande av brottslig verksamhet och avlägsnande av organ lades till i uppräkningen av olika former av exploatering. För svenskt vidkommande var det dock egentligen bara utnyttjande av brottslig verksamhet som representerade en nyhet, eftersom exploatering för avlägsnande av organ redan omfattades av Palermoprotokollet.

I den svenska analysen som då skedde inför antagandet av direktivet hänvisades till nödlägesrekvisitet i den svenska människohandelsbestämmelsen när den i direktivet nya exploateringsformen diskuterades. I förhållande till detta begrepp konstaterades att det avgörande inte är vilken typ av verksamhet det är fråga om, utan att offret befinner sig i en situation som han eller hon inte kan styra, kontrollera eller komma ur. Vidare angavs att den svenska straffbestämmelsen sålunda har en vid utformning i detta avseende och att samtliga utnyttjanden som anges i direktivet borde kunna utgöra människohandel enligt svensk rätt (förutsatt att samtliga rekvisit är uppfyllda). Någon lagstiftningsåtgärd med anledning av de tillkommande exploateringssyftena ansågs därför inte nödvändig. Här kan också noteras

103

A. prop. samma sida. 104

A. prop. s. 67. 105

Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

att ett exempel på nödläge som redan nämndes i tidigare förarbeten var att en person förmås tigga eller stjäla.

Sammanfattningsvis har bedömningen fram till nu alltså varit att den svenska straffbestämmelsen kan innefatta alla de exploateringssyften som tas upp i direktivet och andra för Sverige bindande internationella instrument på området, även om den exakta formuleringen inte helt överensstämmer med hur exploateringssyftena beskrivs däri.

När det gäller de nu tillkommande exploateringssyftena tvångsäktenskap, illegal adoption och utnyttjande av surrogatmoderskap kan följande tilläggas.

Utnyttjande för tvångsäktenskap nämns redan i förarbetena från 2004 som ett exempel på en situation som kan utgöra ett nödläge. Det finns också ett exempel där bestämmelsen tillämpats på detta sätt i av domstol. Utöver detta kan noteras att bestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till äktenskapsresa i 4 kap. 4 c och 4 d §§ brottsbalken sedan 2020 är uttryckligen subsidiära till bestämmelsen om människohandel. Denna ändring gjordes i förtydligande syfte och motiverades i förarbetena med att exploatering av offer i människohandelsbestämmelsens bemärkelse inbegriper vissa former av tvångsäktenskap, men att det i konkurrenshänseende framstod som otydligt hur brotten förhöll sig till varandra. I förarbetena angavs att detta riskerade att i sin tur medföra att polis och åklagare inte i den praktiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människohandelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall skulle förbises.

Angående exploateringssyftet utnyttjande för illegal adoption kan följande särskilt nämnas. Inför att Sverige tillträdde Palermoprotokollet, EU:s rambeslut om åtgärder mot människohandel och FNprotokollet mot försäljning av barn togs det inom Justitiedepartementet fram en departementspromemoria i vilken behovet av lagändringar till följd av antagandet av instrumenten analyserades. Denna promemoria låg sedan till grund för de lagändringar som föreslogs i dels propositionen 2003/04:111 om ett utvidgat straffansvar för människohandel, dels propositionen 2005/06:68 om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. I promemo-

106

Se prop. 2003/04:111 s. 67 och Svea hovrätts dom av den 11 maj 2023 i mål B 1070-23. 107

Prop. 2019/20:131 s. 53. 108

Fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. 109

Ds 2003:45 Ett heltäckande straffansvar för människohandel m.m.

rian föreslogs ändringar av människohandelsbestämmelsen som i huvudsak överensstämde med vad som sedan beslutades år 2004. Av intresse när det gäller frågan om illegala adoptioner är att sådana uttryckligen nämndes som ett exempel på en situation som skulle kunna utgöra ett nödläge enligt den lydelsen av människohandelsbestämmelsen. Utöver detta innefattade promemorian också ett förslag som låg till grund för införandet av bestämmelsen i 7 kap. 2 § brottsbalken om otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd till adoption av barn, vilket behövdes för att Sverige skulle leva upp till kraven i FN-protokollet mot försäljning av barn.

När det slutligen gäller frågan om surrogatmoderskap är denna typ av arrangemang inte tillåtna inom den svenska hälso- och sjukvården. Detta anses följa av bestämmelserna i lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m., vilken innehåller bestämmelser om begränsningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål samt om vissa rättsliga verkningar av sådan användning. I lagen uppställs särskilda villkor för behandling med ett donerat befruktat ägg, vilka utesluter möjligheten till behandling i syfte att genomföra ett surrogatarrangemang. Det anges också att vård för befruktning utanför kroppen med donerade ägg eller spermier inte får utföras annat än vid de sjukhus som har sjukvårdsenheter där det bedrivs högskoleutbildning för läkarexamen och forskning, utan tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg.

Inte heller i familjerättsliga sammanhang accepteras surrogatarrangemang. Det har inte ansetts nödvändigt att införa någon generell bestämmelse om moderskap i svensk rätt, men i samband med att äggdonation tilläts i Sverige infördes en regel i 1 kap. 7 § föräldrabalken om moderskap vid befruktning utanför kroppen. Av bestämmelsen följer att den kvinna som efter äggdonation föder ett barn ska anses som barnets mor även om den ”genetiska modern” är en annan.

Det finns emellertid inget förbud mot att personer använder sig av surrogatmoderskap utomlands och under vissa förhållanden kan en utländsk dom om moderskap efter ett surrogatarrangemang utomlands erkännas i Sverige, trots att uttryckligt lagstöd för detta saknas. Detta följer av ett avgörande från Högsta domstolen där det fastslås

110

SOU 2016:11 s. 361 f. 111

7 kap. 3–5 §§ lagen om genetisk integritet m.m.

att erkännande under vissa förhållanden kan krävas för att barnets rätt till privatliv och principen om barnets bästa ska iakttas.

5.8.2¶De nya exploateringssyftena skulle förvisso kunna omfattas av nuvarande straffbestämmelse

Bedömning: De tre exploateringssyften som lagts till i det reviderade människohandelsdirektivet (utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption) kan redan i dag anses omfattas av begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” i straffbestämmelsen om människohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken).

Skälen för bedömningen

Som redogjorts för i avsnittet ovan innehåller uppräkningen av exploateringssyften i den svenska straffbestämmelsen om människohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken) ett avslutande bredare rekvisit, som möjliggör tillämpning av bestämmelsen vid olika typer av ageranden som förekommer i ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Avgörande är inte vilken typ av verksamhet som det är fråga om utan att offret antingen är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden eller befinner sig i en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående.

Den bedömning som gjordes inför antagandet av direktivet i dess ursprungliga lydelse, dvs. att samtliga utnyttjanden som anges i direktivet borde kunna utgöra människohandel enligt svensk rätt (förutsatt att samtliga rekvisit är uppfyllda), är enligt vår uppfattning fortsatt giltig trots att ytterligare exploateringssyften nu lyfts fram i artikel 2 (i nästkommande avsnitt kommer vi dock ange varför vi anser att det ändå finns skäl att revidera straffbestämmelsen om människohandel).

Här kan även framhållas att det i tidigare förarbeten särskilt har uttalats att tvångsäktenskap kan utgöra ett nödläge enligt människohandelsbestämmelsen. Vid analysen i departementspromemorian inför att området för människohandel utvidgades år 2004 gjordes

112

NJA 2019 s. 504.

också bedömningen att utnyttjande för illegal adoption skulle kunna utgöra nödläge. Även vi bedömer att tvångsäktenskap och illegal adoption kan omfattas av den nuvarande bestämmelsen. Beträffande tvångsäktenskap har bestämmelsen också tillämpats på detta sätt av domstol.

Angående utnyttjande av surrogatmoderskap anges i skälen till ändringsdirektivet att direktivet här riktar sig det mot dem som tvingar eller vilseleder kvinnor att agera som surrogatmödrar.

Inom Sverige bör behandling för assisterad befruktning i syfte att åstadkomma ett surrogatarrangemang inte kunna förekomma. Detta till följd av dels reglerna om begränsningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål i lagen om genetisk integritet, dels reglerna om föräldraskap i 1 kap. föräldrabalken (enligt vilka den person som föder ett barn alltid är att betrakta som moder). Om ett sådant arrangemang ändå skulle äga rum i Sverige bör ageranden som innebär att surrogatmodern på något sätt pressats in i situationen kunna medföra att hon anses ha befunnits sig i ett nödläge enligt människohandelsbestämmelsen.

När det gäller gärningar som begås utanför Sverige noteras följande. Det förekommer att personer hemmahörande i Sverige använder surrogattjänster utomlands som ett sätt att få barn och deras föräldraskap kan sedan också komma att bekräftas i Sverige även om de saknar genetiska band till barnet. Om surrogatmodern i ett sådant fall har utnyttjats och rekvisiten för människohandel i övrigt är uppfyllda kan svensk domstol under vissa förhållanden ändå vara behörig att döma till ansvar för brott. För de presumtiva föräldrarna skulle till exempel ansvar för anstiftan kunna tänkas komma i fråga om de varit införstådda i att tvång eller påtryckningar utövats mot surrogatmodern.

Sammanfattningsvis gör vi alltså bedömningen att utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption kan omfattas av straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap.

113

Vi känner dock bara till ett avgörande där någon dömts för människohandel vid tvångsäktenskap (för hänvisning, se ovanstående avsnitt). Sökningar efter domar för människohandel vid adoption har inte gett något resultat. 114

Detta gäller enligt 2 kap. 3 § första stycket 2 a-c och 3 a brottsbalken om brottet begåtts av någon som vid gärningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige, av någon som när åtal väcks för brottet är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige, eller av någon som finns i Sverige och det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader, liksom om brottet har riktat sig mot en svensk medborgare eller någon som har hemvist i Sverige. Beträffande människohandelsbrott gäller inte något krav på s.k. dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska vara behörig, vilket följer av 2 kap. 5 § andra stycket 4 a brottsbalken.

1 a § brottsbalken. Utifrån ändringsdirektivet kan något behov av lagändring därmed inte sägas föreligga. Som vi kommer att utveckla i nästkommande avsnitt anser vi emellertid ändå att en ändring av exploateringssyftena i människohandelsbestämmelsen är motiverad.

5.8.3¶Det finns ändå ett behov av ändringar

Bedömning: Få människohandelsbrott leder till åtal och nästan inga åtal leder till fällande domar, trots att antalet identifierade per-

soner utsatta för människohandel fortsätter öka. Det finns också

tecken på att det finns tillämpningsproblem för flera av exploateringsformerna, och att människohandelsbestämmelsen därför inte används i den utsträckning som skulle vara möjlig. För att säkerställa en mer effektiv tillämpning av straffbestämmelsen om män-

niskohandel (4 kap. 1 a § brottsbalken) ser vi därför ett behov av

att fler exploateringssyften framgår direkt av lagtexten och att begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” formuleras om.

Skälen för bedömningen

Av den statistik som redogjorts för i avsnitt 5.3 framgår att det är få människohandelsbrott som leder till åtal och nästan inga åtal som leder till fällande dom. Detta trots att det globalt sett har skett en kraftig ökning av antalet identifierade offer för människohandel sedan världen öppnade upp efter pandemin. Av statistik från regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel framgår vidare att antalet identifierade personer utsatta i prostitution och människohandel i Sverige som myndigheterna känner till under 2024 ökade för tredje året i rad.

Sverige får också kritik från GRETA för att människohandelsbrott inte utreds och åtalas på ett tillräckligt effektivt sätt. Även när det gäller frågan om att korrekt rubricera gärningar som människo-

115

Jämställdhetsmyndigheten, Arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) vid Jämställdhetsmyndigheten, s. 9.

handel och inte som andra, mindre allvarliga brott, pekar GRETA på brister.

Angående frågan om felaktigt rubricerade gärningar finns det indikationer på att brister förekommer i förhållande till flera former av exploatering. När det gäller utnyttjande för brottslig verksamhet är detta en form av människohandel som omnämns i direktivet redan i dess ursprungliga lydelse, men som i den svenska människohandelsbestämmelsen inte nämns särskilt utan anses kunna omfattas av nödlägesrekvisitet. Det finns några exempel på att straffbestämmelsen också tillämpats på detta sätt, men det förefaller ovanligt.

Att unga personer på olika sätt dras in och utnyttjas i brottslig verksamhet eller förmås begå brott är ett särskilt problem som vuxit i relevans och omfattning de senaste åren. Detta är en av anledningarna till att ett nytt brott, involverande av en underårig i brottslig verksamhet, infördes år 2023. Bestämmelsen har sedan den infördes kommit att tillämpats relativt frekvent. Totalt har 584 brottsanmälningar gjorts sedan brottet infördes. Detta kan jämföras med antalet anmälda brott för människohandel riktade mot personer under arton år beträffande övriga ändamål (vilket inkluderar nödläge och därigenom brottslig verksamhet), vilket uppgår till 19. Eftersom det vid människohandelsbrott som riktats mot en person under arton år inte krävs att något otillbörligt medel använts, utan endast en handelsåtgärd och ett exploateringssyfte, kan det konstateras att tillämpningsområdena för dessa båda brott har stor potential att överlappa.

Förhållandet mellan brotten har även uppmärksammats i en studie finansierad av Länsstyrelsen i Stockholm. I studien analyseras domar avseende människohandel och involverande av en underårig i brottslighet och en av slutsatserna är att det förefaller finnas flera fall där ansvar prövats för involverande av en underårig i brottslighet trots att omständigheterna varit sådana att gärningarna hade kunnat utgöra människohandel. Detta beskrivs även som problematiskt utifrån praxis från Europadomstolen.

116

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 26. 117

Se RH 2010:34 där två personer dömdes för människohandel efter att ha tagit med sig två 16-åriga pojkar från Rumänien till Sverige där de tillsammans har stulit bland annat varor från butiker. Se även Svea hovrätts dom den 5 juli 2011 i mål B 4140-11. 118

Se tabell 5.4 i avsnitt 5.3 ovan. 119

Länsstyrelsen Stockholm, Involverande och utnyttjande av unga i brottslighet: En analys av domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet, 2025, s. 54 f. Se även t.ex. B.B. mot Slovakien, ansökn.nr 48587/21, Europadomstolens dom den 2024-10-24.

I sammanhanget är också skäl 23 till ändringsdirektivet värt att uppmärksamma. Däri anges att barn betraktas som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i människohandel riktar in sig på och att sådana kriminella grupper ofta utnyttjar barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott.

När det gäller människohandel i syfte att utnyttja någon för tvångsäktenskap är, som redogjorts för ovan, också detta något som kan utgöra ett nödläge och därmed omfattas av straffbestämmelsen. Bestämmelsens praktiska genomslag i dessa fall kan emellertid ifrågasättas. Det är förvisso oklart i vilken utsträckning detta beror på lagstiftningens utformning och i vilken utsträckning det har med andra faktorer att göra, men såvitt vi känner till finns det bara en dom där någon fällts till ansvar för människohandelsbrott i en sådan situation. I det fallet var omständigheterna dessutom mycket speciella då det rörde sig om underåriga flickor som fördes till områden i Syrien kontrollerade av terrororganisationen Islamiska Staten, för att där gifta sig och leva under den ordning och de normer som gällde inom grupperingen. Även det faktum att det 2020 ansågs motiverat att införa uttryckliga subsidiaritetsklausuler i straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till äktenskapsresa menar vi kan ses som ett tecken på att människohandelsbestämmelsen i dessa fall inte används i den utsträckning som skulle vara möjlig.

Beträffande båda dessa typer av exploatering menar vi att förståelsen för att gärningar som avser utnyttjande för tvångsäktenskap eller brottslig verksamhet kan utgöra människohandel skulle förbättras om exploateringssyftena uttryckligen omnämndes i människohandelsbestämmelsen.

Även beträffande andra exploateringssyften, som visserligen redan nämns i bestämmelsen, förefaller det finnas problem med att på ett korrekt sätt identifiera brottsoffer och kategorisera ageranden som människohandel. Arbetskraftsexploatering är ett sådant område där till exempel aktörer inom civilsamhället rapporterar om att personer som identifieras som potentiellt utsatt för människohandel eller

120

I förarbetena angavs att den oklarhet som förelåg innan ändringen riskerade att medföra att polis och åklagare inte i den praktiska tillämpningen ställde sig frågan om det kan röra sig om ett människohandelsbrott och att det därför fanns en risk att sådana fall skulle förbises. Se närmare redogörelse och hänvisning i avsnittet Nuvarande ordning och tidigare överväganden.

människoexploatering inte får ett korrekt bemötande av myndigheter utan i stället hänvisas till att lösa tvister om lön på civilrättslig väg.

I syfte att öka förståelsen om de svårigheter som finns kopplade till lagstiftningen om människohandel och människoexploatering lät Jämställdhetsmyndigheten 2024 genomföra två forskningsstudier som analyserar hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tolkats och tillämpats i svenska domstolar. Utifrån dessa studier konstaterade Jämställdhetsmyndigheten bland annat följande:

De två aktuella studierna visar att lagstiftningen i sig kan vara en bidra-

gande orsak till de få fällande domar vi har i Sverige. Det är därför viktigt att utreda om lagstiftningen tillämpas på det sätt som var lagstiftarens avsikt. Resultaten från studierna visar att lagstiftningens komplexitet gör den mycket svår att använda i praktiken. Många handlingar som borde falla under bestämmelserna lagförs inte. I båda studierna finns även exempel på direkt felaktig rättstillämpning. Lagstiftningen behöver förenklas för att kunna lagföra de gärningar som bestämmelserna är avsedda att omfatta.

En av myndighetens övergripande slutsatser var alltså att lagstiftningen om människohandel och människoexploatering är onödigt komplex.

Behovet av förenklingar i den befintliga lagstiftningen har också blivit tydligt för oss under den tid som utredningen pågått. Vi har under utredningens gång återkommande fått höra att bestämmelsen om människohandel över lag är svårtolkad. Detta har framkommit både från utredningens expertgrupp och i kontakter med representanter för civilsamhällesorganisationer som arbetar med människohandelsfrågor. Om offentliga aktörer inte förstår vilka ageranden som kan utgöra människohandel kan detta få konsekvenser både för rättstillämpningen och för tillgången till stöd och skydd för de personer som utsatts. Så kan till exempel vara fallet om en yrkesverksam person inom socialtjänsten inte inser att en hjälpsökande kan ha varit utsatt för människohandel och därför inte heller initierar nödvändiga skydds- och stödåtgärder.

Otydligheten i bestämmelsen avser förvisso inte bara de angivna exploateringssyftena utan även rekvisiten om otillbörliga medel och

121

Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella Stödprogrammet, Årsrapport 2024, s. 11. 122

Jämför Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forskningsstudier om hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 11.

handelsåtgärder. Eftersom ändringarna i direktivet bara gäller exploateringssyftena är det dock främst denna fråga vi har inriktat oss på. Det har heller inte funnits tidsmässigt utrymme att överväga andra ändringar än kring syftena för exploatering. Vi menar dock att alla åtgärder som kan bidra till att bestämmelsen blir mer lättillgänglig också är motiverade. Som vi kommer utveckla ytterligare nedan finns det också problem i hur rekvisitet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” är formulerat. Det framstår därför inte heller som ändamålsenligt att fortsatt hänvisa till denna skrivning vid genomförande av Sveriges EU-rättsliga åtaganden på området. Mot denna bakgrund menar vi att bestämmelsen i stället bör ändras, trots att detta inte kan sägas vara nödvändigt för att Sverige ska uppfylla direktivet.

5.8.4¶Fler exploateringssyften bör uttryckligen framgå av lagtexten

Förslag: De exploateringssyften som uttryckligen bör framgå av lagtexten, utöver de som redan anges i dag, är tiggeri, brottslig verksamhet, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption. För att underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen föreslås att alla exploateringssyften som ska anges i lagtexten förs över till ett nytt andra stycke och anges i en numrerad lista.

Bedömning: Tvångstjänster, slaveri eller slaveriliknande förhållanden och träldom omfattas alltjämt av begreppet tvångsarbete och behöver därför inte framgå särskilt.

Skälen för förslaget och bedömningen

Mot bakgrund av det behov som vi sett enligt ovan, föreslår vi att formuleringen av straffbestämmelsen om människohandel ändras så att fler exploateringssyften uttryckligen framgår av lagtexten. Av tydlighetsskäl och för att underlätta läsbarheten av bestämmelsen bör detta lämpligen ske genom att exploateringssyftena anges i en

123

Se t.ex. a.a. samma sida. Studierna indikerar att det föreligger tillämpningsproblem vid tolkningen av alla rekvisit i människohandelsbestämmelsen.

numrerad lista. Paragrafens första stycke innehåller dock redan en numrerad lista. För att undvika den otydlighet som skulle uppkomma om ett och samma stycke innehöll två olika listor föreslår vi i stället en lagteknisk lösning där första stycket mer allmänt hänvisar till exploatering som ett rekvisit för brott och där ett nytt andra stycke förs in i bestämmelsen där det framgår vilka ändamål som exploatering enligt paragrafen ska syfta till. Det inledande momentet i andra stycket har formulerats med beaktande av att exploatering rent faktiskt inte behöver ha skett för att ett brott ska vara fullbordat.

Det finns en viss risk för att en mer omfattande lista över särskilt angivna exploateringssyften kan uppfattas som uttömmande. Detta är dock inte avsikten. Genom att fortsatt låta straffbestämmelsen innefatta ett avslutande, bredare rekvisit som är tänkt att fylla en liknande funktion som det nuvarande nödlägesrekvisitet är vår förhoppning att risken för att uppräkningen uppfattas som uttömmande ska minska.

Vi föreslår alltså att den del av bestämmelsen som avser exploateringssyften utökas och ges en lydelse som ligger närmare artikel 2 i direktivet. De exploateringssyften som vi föreslår uttryckligen ska framgå är: – sexuella ändamål, – tvångsarbete, – tiggeri, – avlägsnande av organ, – krigstjänst, – brottslig verksamhet, – surrogatmoderskap, – tvångsäktenskap, – illegal adoption eller – någon annan jämförbar situation.

De tillägg eller ändringar som föreslås i förhållande till den nuvarande bestämmelsen har kursiverats i uppräkningen ovan. I de fall ändringar har skett av ordningen i vilken exploateringssyftena anges har detta endast gjorts för att närmare återspegla uppräkningen i

direktivet. Det ger alltså inte uttryck för någon rangordning eller liknande mellan de olika exploateringssyftena.

I den fortsatta framställningen kommer vissa exploateringssyften diskuteras närmare. Inledningsvis kommer tvångsarbete och vissa därmed anknytande frågor tas upp. När det sedan gäller tiggeri och brottslig verksamhet är detta exploateringssyften som fanns angivna redan i direktivets ursprungliga lydelse, men vilka hittills inte har framgått direkt av den svenska människohandelsbestämmelsen. Även dessa frågor behandlas därför särskilt. Därefter kommer även de i ändringsdirektivet nya exploateringsformerna tvångsäktenskap, surrogatmoderskap och illegal adoption att tas upp mer ingående.

Tvångsarbete och anknytande frågor

Tvångsarbete har omfattats av direktivet sedan 2011 och av den svenska straffbestämmelsen sedan 2004. Vi föreslår inte någon ändring beträffande detta exploateringssyfte. Begreppet tvångsarbete bör även fortsatt anses innefatta tvångstjänster. Detta följer av att begreppet tvångsarbete är avsett att ha samma innebörd som de internationella överenskommelser som Sverige är bundet av. Enligt ILO:s konvention om tvångsarbete (vilken har tillträtts av Sverige) definieras tvångsarbete som varje arbete eller tjänst som med hot om något slags straff krävs av en person och som personen i fråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Alla typer av arbeten och tjänster omfattas, utan begränsning till anställningsförhållanden eller legala arbeten. Vidare ska uttrycket hot om något slag av straff, förstås i vid bemärkelse och omfattar fysiska, psykologiska, finansiella och andra straff, både synliga och subtila.

Med denna definition kan också konstateras att exploateringsformen tvångsarbete träffar ageranden som sker på ett tidigare stadium och som kan avse lindrigare fall än vad som gäller vid slaveri eller slaveriliknande förhållanden och träldom. Den därutöver tillkommande kränkning som slaveri eller träldom kan innebära är någonting som kan beaktas vid straffvärdebedömningen. Vi anser därför att det även fortsatt saknas skäl att uttryckligen ange slaveri, slaveriliknande förhållanden eller träldom som särskilda exploateringssyften i bestämmelsen.

124

Prop. 2017/18:123 s. 34 f.

Tiggeri

I Sverige har människohandel för tiggeri ansetts kunna utgöra ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Det förekommer också avgöranden där bestämmelsen har tillämpats vid exploatering för tiggeri. Tiggeri är alltså ett exploateringssyfte som i och för sig redan omfattas av människohandelsbestämmelsens tilllämpningsområde. Ett uttryckligt omnämnande av tiggeri skulle dock innebära att bestämmelsen ges en lydelse som mer liknar direktivets definition av människohandel. Detta anser vi i sig vara ett skäl som talar för en ändring.

Här bör dock beaktas att exploateringssyftet tiggeri i artikel 2.3 är beskrivet som en form av tvångsarbete. Detta genom att formuleringen nämner tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri. Vidare anges i skäl 11 till direktivet i dess ursprungliga lydelse att påtvingat tiggeri inom ramen för direktivet bör betraktas som en form av tvångsarbete eller tvångstjänst enligt definitionen i 1930 års ILOkonvention nummer 29 angående tvångs- eller obligatoriskt arbete. Utnyttjande för tiggeri, inbegripet utnyttjande för tiggeri av en person som är offer för människohandel och som befinner sig i beroendeställning, faller därför inom tillämpningsområdet för definitionen av människohandel endast när alla rekvisit för tvångsarbete eller tvångstjänster föreligger. Vidare anges i skälet att med beaktande av tillämplig rättspraxis bör giltigheten av ett eventuellt samtycke till att utföra ett sådant arbete eller en sådan tjänst bedömas i varje enskilt fall. När det gäller barn bör dock ett eventuellt samtycke aldrig betraktas som giltigt.

Begreppet tiggeri förekommer även i straffbestämmelsen om människoexploatering i brottsbalken. I förarbetena angavs att ett av motiven till att låta bestämmelsen omfatta tiggeri var att denna exploateringsform ökat under senare år och att den dessutom till viss del ansågs ha koppling till organiserad brottslighet. Detta är argument som även bör vara giltiga vid människohandel. Även mot denna bakgrund framstår det därför som rimligt att låta exploateringsformen uttryckligen framgå i människohandelsbestämmelsen.

125

Prop. 2003/04:111 s. 67. För exempel på praxis se t.ex. Hovrätten för Västra Sveriges avgörande 2025-07-16 i mål B 4555-25, Göta hovrätts avgörande 2021-03-09 i mål B 4287-20 eller Svea hovrätts avgörande 2010-10-04 i mål B 6263-10. 126

Prop. 2017/18:123 s. 40 f.

Vid eventuella oklarheter kring innebörden av begreppet tiggeri menar vi att detta bör kunna förstås på samma sätt som i människoexploateringsbestämmelsen. Det vill säga som situationer där någon utan erbjudande av motprestation vänder sig till allmänheten i syfte att få motta en mindre gåva, som från givarens perspektiv framstår som avsedd för någons försörjning. Begreppet bör även kunna innefatta förfaranden där det förekommer viss motprestation från den som tigger, förutsatt att situationen sammantaget ändå präglas av det benefika inslaget. På liknande sätt som gäller vid människoexploatering skulle straffansvar endast träffa den som har för avsikt att exploatera, dvs. otillbörligt använda, andra i tiggeri, till exempel genom att ta en del av förtjänsten eller genom att kräva betalning för något som egentligen är kostnadsfritt, såsom en plats att tigga på i det offentliga rummet. Härigenom utesluts mer normala samarbeten i tiggeri eller sedvanlig penninginsamling för exempelvis välgörande ändamål från att omfattas. En skillnad mellan tillämpningsområdet för de båda bestämmelserna kommer fortsatt vara att det för människohandel även krävs att en handelsåtgärd vidtagits för att agerandet ska kunna utgöra människohandel.

Det går att hävda att ett omnämnande av tiggeri i bestämmelsen, tillsammans med hänvisningen till att begreppet ska tolkas på samma sätt som vid människoexploatering, innebär en utvidgning av tillämpningsområdet som går utöver vad som krävs enligt direktivet. Detta eftersom direktivet, i enlighet med skäl 11, endast omfattar tiggeri när alla rekvisit för tvångsarbete eller tvångstjänster föreligger. Vi instämmer i att så i och för sig kan sägas vara fallet, men eftersom tiggeri i tidigare förarbetsuttalanden inte har beskrivits som en form av tvångsarbete, utan som ett exempel på ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”, menar vi att ett uttryckligt omnämnande av tiggeri i bestämmelsen ändå inte innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för människohandel. Det finns därför inte av denna anledning något skäl att undvika att ta upp tiggeri som en egen punkt i uppräkningen. Tvärtom menar vi att det är en lämplig ändring som klargör bestämmelsens tillämpningsområde och som dessutom framstår åstadkommer en bättre överensstämmelse mellan straffbestämmelserna om människohandel respektive människoexploatering.

127

A. prop. s. 44 f.

Brottslig verksamhet

När det gäller exploatering för brottslig verksamhet omfattas detta, som tidigare nämnts, också av bestämmelsens tillämpningsområde. Detta då utnyttjande av någon för att begå brott kan utgöra exploatering för ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Även beträffande denna exploateringsform skulle ett uttryckligt omnämnande i människohandelsbestämmelsen innebära ett närmande av lydelsen till hur exploateringssyftena är formulerade i artikel 2.3. Vidare skulle en ändring innebära att det tydligare lyfts fram att denna typ av ageranden kan utgöra människohandel.

Enligt skälen till direktivet i dess ursprungliga lydelse bör uttrycket utnyttjande av brottslig verksamhet förstås som utnyttjande av en person för att begå brott, bland annat fickstölder, snatterier, narkotikahandel och annan liknande verksamhet som är föremål för påföljder och som medför ekonomisk vinning. Brottslig verksamhet i direktivets mening skulle alltså kunna förstås innefatta en begränsning till förfaranden som medför ekonomisk vinning. Någon sådan begränsning följer dock inte direkt av formuleringen av artikeltexten. Vidare tas i skäl 23 till ändringsdirektivet upp att organiserade kriminella grupper ofta utnyttjar barn, vilka är en särskilt utsatt grupp, genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott. Inte heller här nämns någon begränsning till brott som medför ekonomisk vinning.

Av de exempel på ageranden som kan innebära nödläge som nämns i förarbetena till den svenska bestämmelsen är det bara situationen där någon förmås stjäla som anknyter till exploateringsformen utnyttjande för brottslig verksamhet. Som poängterades i analysen vid genomförandet av direktivet i dess ursprungliga lydelse är dock det avgörande vid bedömningen av om en situation kan anses innebära nödläge inte vilken typ av verksamhet det är fråga om, utan att offret befinner sig i en situation som han eller hon inte kan styra, kontrollera eller komma ur. Utifrån detta sätt att resonera går enligt vår mening inte att säga att den nuvarande svenska bestämmelsen har varit begränsad till att endast kunna tillämpas vid brott som leder till ekonomisk vinning. Vi menar att även ageranden där någon utnyttjas

128

Prop. 2009/10:152 s. 60 f. 129

Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

för att till exempel transportera vapen eller utföra våldsdåd i och för sig skulle kunna omfattas av den nuvarande bestämmelsen. Vårt förslag till ändring av människohandelsbestämmelsen nämner därför bara brottslig verksamhet i uppräkningen av exploateringssyften, utan någon begräsning till särskild brottstyp.

Detta är också lämpligt eftersom brotten i kriminella nätverk och i den kriminella miljön varierar. Vidare skulle en begränsning till särskild brottstyp innebära att begreppet brottslig verksamhet ges en annan innebörd vid människohandel än vad som gäller i andra sammanhang i brottsbalken, vilket skulle kunna leda till otydlighet och tolkningssvårigheter. I sammanhanget bör också den utveckling som skett av brottsligheten sedan 2011 beaktas, där exempelvis unga används av kriminella grupperingar i betydligt större utsträckning för att begå olika typer av brott, även av mycket allvarlig karaktär.

Vi menar därför att det är lämpligt att begreppet brottslig verksamhet i bestämmelsen om människohandel förstås på samma sätt som vid brottet involverande av en underårig i brottslig verksamhet. Det innebär att exploateringen kan avse brott eller brottslig verksamhet. Med exploatering i brott avses såväl ett enskilt som flera brott. Brottslig verksamhet är ett vidare begrepp och tar sikte på en viss typ av brottslighet som inte behöver vara närmare preciserad i fråga om omfattning och detaljer. Som påpekats i förarbetena till involverandebrottet innebär användande av begreppet brottslig verksamhet att det inte ställs krav på någon närmare konkretisering av brottsligheten. Brottslig verksamhet omfattar såväl brottslighet vid ett enda tillfälle som flera brott som hänger samman, men även enstaka brott inom ramen för en verksamhet som bedrivs i mer eller mindre organiserade former. Som exempel på det sistnämnda kan nämnas den brottslighet som förekommer inom vissa kriminella nätverk. Utformningen innebär att den som till exempel vidtar en handelsåtgärd inte behöver känna till vilket konkret brott en person är tänkt att utnyttjas för. Det är tillräckligt att uppsåtet omfattar att åtgärden avser brottslig verksamhet i sig.

Slutligen bör poängteras att straffrihet inte är en automatisk följd för den som har begått ett brott även om denne är att anse som ett offer för människohandel. Ett uttryckligt omnämnande av brottslig

130

Liknande resonemang fördes vid införandet av straffbestämmelsen om involverande av en underårig i brottslig verksamhet, se prop. 2022/2023:53 s. 84. 131

A. prop. s. 84 och s. 145. 132

Jämför även 36 kap. 5 § brottsbalken och 3 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott.

verksamhet i människohandelsbestämmelsen ska alltså inte uppfattas som en ansvarsfrihetsgrund. Som följer av Riksåklagarens riktlinjer bör en person som utsatts för människohandel även i dessa fall kunna lagföras för brott som, med beaktande av samtliga omständigheter, inte är att betrakta som mindre allvarligt. Det kan i sammanhanget också nämnas att Europadomstolen i ett avgörande har funnit att om ett offer för människohandel har tvingats begå en kriminell handling som är relaterad till människohandel har de nationella myndigheterna därefter en rättighet, men inte skyldighet, att besluta att inte väcka åtal. Någon skyldighet att avstå från att väcka åtal finns enligt Europadomstolen varken utifrån Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, människohandelsdirektivet eller något annat internationellt bindande instrument på området. I övrigt får sedvanlig prövning utifrån bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken ske.

Tvångsäktenskap

Exploateringsformen utnyttjande för tvångsäktenskap är nytt i direktivet. Utnyttjande av någon för att ingå tvångsäktenskap kan dock redan omfattas av människohandelsbestämmelsen, kategoriserat som ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Bestämmelserna om äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott i 4 kap. 4 c § brottsbalken kriminaliserar ageranden där en person förmås att ingå ett äktenskap som är giltigt i den stat där det ingås, i den stat enligt vars lag det ingås eller i en stat i vilken minst en av makarna är medborgare eller har hemvist. Äktenskap i människohandelsbestämmelsens mening bör förstås på samma sätt. Bestämmelsen i 4 kap. 4 c § omfattar under vissa förutsättningar även andra äktenskapsliknande förbindelser (jämför andra stycket). I människohandelsbestämmelsens mening bör exploatering i sådana fall kunna utgöra ett sådant annat jämförbart ändamål som nämns i uppräkningens avslutande punkt och därmed också föranleda straffansvar.

133

Jämför Riksåklagarens riktlinjer, Förundersökningsbegränsning och Åtalsunderlåtelse, RåR 2021:1, s. 18 f. 134

Se V.C.L. och A.N. mot Förenade Konungariket, dom den 16 februari 2021, punkterna 158–159.

Surrogatmoderskap

När det gäller exploatering för surrogatmoderskap bör detta, i enlighet med skälen till direktivet, kunna föreligga vid ageranden som syftar till att tvinga eller vilseleda kvinnor att agera som surrogatmödrar. Att enbart tvång och vilseledande nämns i skälen saknar motsvarighet i artikeltexten och bör inte förstås som en begränsning i fråga om vilka otillbörliga medel som ska ha använts. I den svenska bestämmelsen bör alltså även handelsåtgärder som kommer till stånd genom utnyttjande surrogatmoderns utsatta belägenhet eller genom något annat otillbörligt medel vara aktuella, om surrogatmoderns alternativ varit allvarligt begränsade.

I praktiken bör alltså alla ageranden som syftar till att någon på ett otillbörligt sätt ska utsättas för behandling för assisterad befruktning eller användas för att bära och föda ett barn som någon annan sedan ska ta hand om kunna grunda ansvar för människohandel. Surrogatarrangemang behöver dock inte per definition innebära ett otillbörligt användande av modern i den mening som avses i straffbestämmelsen. I skälen till direktivet anges uttryckligen att reglerna inte är tänkta att påverka nationella regler om surrogatmoderskap, inom straffrätt eller familjerätt. Detta kan vara av betydelse när ett surrogatarrangemang skett utomlands i ett land där detta är tillåtet.

I likhet med vad som gäller vid all människohandel krävs inte att exploatering faktiskt har kommit till stånd för att ett brott ska ha fullbordats – det är tillräckligt att en handelsåtgärd, genom användande av ett otillbörligt medel, har vidtagits i syfte att någon ska exploateras för att vara surrogatmoder. Någon befruktning behöver alltså inte ha skett och något barn behöver inte ha fötts.

Utnyttjande av surrogatmoderskap omfattas inte tydligt av något annat av de exploateringssyften som vi föreslår ska anges i bestämmelsen. För att det ska bli tydligt att även detta syfte omfattas föreslås därför att surrogatmoderskap tas upp i en egen punkt.

Illegal adoption

När det slutligen gäller exploatering för illegal adoption avser detta ageranden där den åsyftade adoption är ett resultat av övergrepp som bortförande eller försäljning, alternativt andra olagliga aktiviteter. Adoptionskommissionen har i sitt betänkande Sveriges internatio-

nella adoptionsverksamhet − lärdomar och vägen framåt, i enlighet med hur begreppen används internationellt, definierat begreppet olaglig adoption som en adoption som omfattar ageranden som strider mot lagar och andra regler, där vissa ageranden kan vara brottsliga. Som exempel på ageranden vid olagliga adoptioner nämns: – Avsaknad av samtycke från barnets vårdnadshavare. Samtycke

kan då saknas eller ha lämnats av en person som inte är barnets

vårdnadshavare, till exempel en mormor eller en granne. Det kan

även vara så kallade falska mödrar (acting mothers) som lämnar

samtycke till adoption. – Bortförande av barn. Bortförande av barn kan ske genom att ett

barn kidnappas (människorov) eller att föräldrarna felaktigt in-

formeras om att deras barn var dödfött eller togs dog kort efter

födseln. Andra exempel är att barnet tas från ett barnhem där det

lämnats in för tillfällig omsorg, eller att barnet rövas bort i samband med att det gått vilse eller på annat sätt kommit bort från sina föräldrar.

– Förfalskning av barnets dokument. Detta kan avse barnets födelse-

attest, medicinska handlingar, föräldrarnas identifikationshandlingar, resultat av DNA-test och handlingar som utvisar vårdnadsöverflyttning eller övergivandeförklaring.

– Handel med barn. Med detta avses varje handling eller transaktion

genom vilken ett barn överförs av en person eller grupp av personer till annan mot betalning eller någon annan form av ersättning. Detta kan också avse så kallade ”baby farms” eller ”baby

factories” där en gravid kvinna – frivilligt, under tvång eller mot

ersättning – bor på ett särskilt boende under graviditeten där hon

sedan föder sitt barn som lämnas till adoption.

Dessa exempel och definitioner kan tjäna som vägledning även för tolkning av vad som kan utgöra exploatering för illegal adoption vid tillämpningen av bestämmelsen om människohandel. Vidare bör noteras att det vid utnyttjande av illegal adoption är barnet som adopteras bort som är att betrakta som offer för människohandel.

135

Se SOU 2025:61 Sveriges internationella adoptionsverksamhet − lärdomar och vägen framåt, Volym 2, s. 68 ff. med däri gjorda hänvisningar.

Även beträffande illegal adoption föreslås att detta exploateringssyfte anges i en särskild punkt i människohandelsbestämmelsen, för att det ska bli tydligt att syftet som sådant omfattas.

Avslutande kommentar

Den lydelse av bestämmelsen som vi föreslår innebär alltså att merparten av exploateringssyften som anges i direktivet också uttryckligen kommer framgå av den svenska lagtexten. Detta är inte tänkt att innebära någon förändring i förhållande till andra exploateringsformer som inte nämns särskilt. Dessa kommer fortsatt omfattas av bestämmelsen. För att säkerställa detta föreslår vi att ett avslutande bredare rekvisit fortsatt ska finnas kvar. Vi föreslår dock att detta ska formuleras på ett annorlunda sätt än dagens ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte”, se vidare i nästkommande avsnitt.

5.8.5¶Utnyttjande av nödläge bör formuleras om

Förslag: Begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” bör ändras till ”något annat jämförbart ändamål”.

Bedömning: Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de övriga nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränkning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som kan omfattas.

Skälen för förslaget och bedömningen

Som redogjorts för ovan har det sedan 2004 angetts i straffbestämmelsen om människohandel att exploatering, utöver vissa särskilt utpekade former, kan avse andra situationer som innebär nödläge för den utsatte. Valet av formulering i denna del baserades på den äldre bestämmelsen försättande i nödläge. Detta brott fanns upptaget i 4 kap. redan när brottsbalken infördes men togs bort i sam-

band med att tillämpningsområdet för människohandelsbestämmelsen utvidgades år 2004.

Vi uppfattar formuleringen i denna del som något språkligt föråldrad och menar att den dessutom kan riskera att medföra att det i rättstillämpningen ställs högre krav på avsikten med exploateringen än vad som varit avsett. Ett skäl till detta är att uttrycket nödläge kan föra tankarna till bestämmelsen om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken. Detta riskerar i sig att medföra att det ställs högre krav på att situationen för den enskilde ska vara av akut karaktär än vad som egentligen är avsett med begreppet i människohandelsbestämmelsen. För att ett nödläge i människohandelsbestämmelsens mening ska föreligga krävs att offret befinner sig i ett tvångstillstånd eller en verkligt svår situation som inte är helt tillfällig eller övergående, men det behöver inte röra sig om att akut fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat av rättsordningen skyddat intresse.

I den studie finansierad av Länsstyrelsen i Stockholm som hänvisats till ovan, i vilken domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet analyserats, förs vidare ett resonemang om att det faktum att utnyttjande i brottslig verksamhet inkluderats i definitionen av nödläge medför att det i den svenska rättstillämpningen ställs alltför höga krav på att unga personer som utnyttjas för att begå brott ska sakna handlingsfrihet eller befinna sig i en ”verkligt svår belägenhet”. Detta på ett sätt som saknar motsvarighet vid tolkningen av begreppet utnyttjande för brottslig verksamhet i internationella definitioner, exempelvis i människohandelsdirektivet. Samma typ av problem kan uppkomma även i förhållande till andra exploateringsformer.

I anslutning till detta kan nämnas att 2014 års människohandelsutredning i sitt slutbetänkande, Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer, gjorde en genomgång av domstolspraxis från åren 2011–2015. En av utredningens slutsatser från genomgången var att det i praxis föreföll finnas

136

Enligt 24 kap. 4 § brottsbalken utgör en gärning som någon begår i nöd ett brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. Jämför även avgörandet RH 1996:144 där hovrätten konstaterar att faran behöver vara av mer akut karaktär. 137

För definitionen av nödläge, se prop. 2009/10:152 s. 21. 138

Länsstyrelsen Stockholm, Involverande och utnyttjande av unga i brottslighet: En analys av domar om brotten människohandel och involverande av en underårig i brottslighet, 2025, s. 30 och 55.

en tendens att kräva att effekten av användandet av ett otillbörligt medel skulle omfatta även utnyttjandet i sig, dvs. inte begränsas till handelsåtgärden. Detta tydde enligt utredningen på att domstolarna ofta vid tillämpningen av människohandelsparagrafen inte bara såg till de tre grundläggande rekvisiten som framgår av människohandelsbestämmelsens lydelse (dvs. otillbörligt medel, handelsåtgärd och exploateringssyftet) utan även krävde att brottsoffret inte kunnat lämna utnyttjandesituationen. Utredningen föreslog med anledning av detta vissa ändringar av hur de otillbörliga medlen var formulerade. Några ändringar beträffande exploateringssyftena föreslogs dock inte.

Vi menar att även formuleringen av nödlägesrekvisitet skulle kunna vara en bidragande orsak till att domstolarna ställt högre krav på hur allvarlig situationen ska ha varit för den utsatte. Ett exempel på detta är att det även på senare tid förekommer domar där det, utöver ett specifikt angivet exploateringssyfte (vilket i sig borde kunnat vara tillräckligt), därutöver krävts att situationen ska utgöra ett nödläge för målsäganden. Om det avslutande rekvisitet formuleras om på ett sätt som inte inkluderar ordet nödläge bör risken minska för att det vid tillämpningen ställs för höga krav på exploateringssyftet.

Vidare menar vi att begreppet ”annan verksamhet”, vilket lades till vid ändringen av bestämmelsen år 2010, är problematiskt. Detta eftersom uttrycket riskerar att leda tankarna till att det måste röra sig om verksamhet som bedrivs under företagsliknande former. I den tidigare versionen av bestämmelsen (från 2004) var lydelsen ”på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den utsatte”. Någon närmare förklaring till varför det i samband med ändringen 2010 ansågs finnas ett behov av tillägget om verksamhet gavs inte. I förarbetena angavs att det med verksamhet avsågs någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig, vilket ger möjlighet till ett brett tillämpningsområde, men för oss är det inte tydligt varför begreppet verksamhet överhuvudtaget behövs. I vårt förslag till ändring har orden annan verksamhet därför utelämnats.

Vårt förslag innebär i stället att den avslutande punkten i listan över exploateringsformer ska avse exploatering för ”något annat

139

SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer s. 162 f. 140

Se t.ex. Attunda tingsrätts dom den 4 januari 2023 i mål nr B 4876-20, fastställd av Svea hovrätt 2024-02-07 i mål B 1447-23. 141

Prop. 2009/10:152 s. 60.

jämförbart ändamål”. Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de ovan nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränkning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som skulle kunna omfattas. Liksom tidigare bör alltså alla situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden eller befinner sig i en verkligt svår belägenhet som inte är helt tillfällig eller övergående kunna utgöra exploatering i människohandelsbestämmelsens mening. I och med att fler exploateringssyften uttryckligen nämns i bestämmelsen bör denna sista punkt komma att användas i mindre utsträckning än vad som gällt för nödlägesrekvisitet. Ett exempel på vad som skulle kunna utgöra ett ändamål som är jämförligt med de syften som uttryckligen anges är att någon – utan att det utgör ett äktenskap i rättslig bemärkelse – exploateras för att ingå en äktenskapsliknande förbindelse. Sådana förbindelser som avses i 4 kap. 4 c § andra stycket brottsbalken skulle här kunna vara aktuella. Andra exempel kan vara att någon utnyttjas för att utföra hushållssysslor eller förmås arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön, på ett sätt som inte kan definieras som tvångsarbete. Beträffande det sistnämnda exemplet kan särskilt nämnas arbete under synnerligen svåra förhållanden nämndes i förhållande till nödlägesrekvisitet redan i förarbetena från 2004. Vad som avses med arbete under synnerligen svåra förhållanden bör enligt vår mening till stor del överlappa med vad som menas med ”arbete under uppenbart orimliga villkor” i den senare införda människoexploateringsbestämmelsen. Arbete under uppenbart orimliga villkor i den straffbestämmelsens mening bör dock även kunna inrymma något lindrigare fall.

De ändringar som föreslås under detta avsnitt och det föregående är alltså dels att fler exploateringssyften uttryckligen nämns i straffbestämmelsen, dels att nödlägesrekvisitet ersätts med ett enklare formulerat rekvisit. Sammantaget menar vi att dessa ändringar möjliggör för en ökad förståelse av vilka olika typer av ageranden som kan utgöra exploatering vid människohandel och att de därigenom kan bidra till att bestämmelsen blir lättare att tillämpa.

142

Andra begrepp som övervägts som alternativ till jämförbar är motsvarande, liknande eller jämförlig. 143

Prop. 2003/04:111 s. 67.

För det fall det inte anses det lämpligt att utöka uppräkningen av exploateringssyften på det sätt som vi föreslagit anser vi att en omformulering av nödlägesrekvisitet ändå bör ske. Vi menar att förslaget om att exploateringssyftet kan avse ”något annat jämförbart ändamål” i så fall skulle kunna ersätta nödlägesrekvisitet, även om andra ändringar av uppräkningen av exploateringssyften inte görs.

5.8.6¶Frågan om uppsåt vid människohandel

En annan fråga som vi inte tagit upp särskilt ovan är den om kravet på uppsåt vid människohandel. Denna fråga behandlades av 2014 års människohandelsutredning som också lämnade förslag på en författningsändring som innebar att samtliga uppsåtsformer skulle kunna aktualisera straffansvar för människohandel (dvs. utöver avsiktsuppsåt, även insikts- och likgiltighetsuppsåt). Konkret var förslaget att det subjektiva rekvisitet ”i syfte att” i straffbestämmelsens första stycke skulle ersättas med uttrycket ”med uppsåt att”.

Utredningen hänvisade i motiveringen till att frågan även varit aktuell vid översynen av människohandelsbestämmelsen inför 2010 års reform och att åklagare då gett uttryck för att avsiktsuppsåtet i fråga om utnyttjandesyftena medförde stora tillämpningssvårigheter, särskilt med hänsyn till tidsaspekten mellan att en gärningsperson vidtar den aktuella handlingen och ett eventuellt utnyttjande ägt rum. Enligt åklagarna medförde dessa svårigheter att människohandelsförfaranden i ett flertal fall kom att rubriceras som andra brott, alternativt inte kom att åtalas överhuvudtaget. Samma synpunkter hade på nytt framförts av polis och åklagare till 2014 års människohandelsutredning.

2014 års människohandelsutredning noterade vidare att den tidigare utredningens förslag inte hade genomförts och att det i bedömningen då hade hänvisats till att en utvidgning skulle innebära ett alltför vidsträckt gärningsmannaansvar (bland annat för människosmugglare) och att människohandelsbrottet borde förbehållas de fall där exploatering utgör huvudmotivet för åtgärderna. Utredningen delade dock inte den bedömningen och ansåg att slopandet av avsiktsuppsåtet förvisso skulle leda till viss skärpning och utvidgning av tillämpnings-

144

SOU 2016:70 s. 174 ff. 145

A. prop. samma sidor. Se även SOU 2008:41 Människohandel och barnäktenskap – ett förstärkt straffrättsligt skydd s. 110 f.

området, men att det inte skulle innebära att exempelvis människosmugglare per automatik gör sig skyldiga till människohandel. En ändring föreslogs därför för att fler personer i människohandelsförfarandet, som var och en för sig utgör en nödvändig länk för att kunna bedriva sådan handel, fullt ut skulle omfattas av människohandelsbestämmelsen. Utredningen pekade också på att agerandet för en transportör som haft ett likgiltighetsuppsåt inför en framtida exploatering innebar samma fridskränkning för den utsatte. Därtill menade utredningen att transportörens agerande borde kunna anses som lika klandervärt som om denne haft avsiktsuppsåt i förhållande till exploateringssyftet. En ändring bedömdes också kunna underlätta i bevishänseende i fall där handlingar företagits långt innan ett eventuellt utnyttjande ägt rum.

I det följande lagstiftningsärendet kom kravet på avsiktsuppsåt att behållas. Samma skäl anfördes som vid tidigare översyner av bestämmelsen.

Vi har dock noterat att i princip alla remissinstanser som yttrade sig i frågan tillstyrkte utredningens förslag. I vår utredning har åklagare specialiserade på människohandel återigen fört fram att det vore mycket önskvärt och skulle underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen avsevärt om en ändring görs som möjliggör straffansvar för människohandel vid samtliga uppsåtsformer. Därtill har Jämställdhetsmyndigheten pekat på svårigheterna att bevisa avsiktsuppsåt som ett problem vid tillämpningen av lagstiftningen om människohandel.

Vi menar därför att det trots tidigare bedömningar kan finnas skäl att ändra bestämmelsen på det sätt som 2014 års människohandelsutredning i denna del föreslog, alternativt att uttrycket ”för att” används i stället för ”med uppsåt att”. Utifrån hur vårt uppdrag har varit formulerat och den snäva utredningstid vi har haft till vårt förfogande har vi emellertid inte haft utrymme att göra någon egen analys och bedömning i frågan. För det fall det anses lämpligt menar vi dock att det, med stöd i den tidigare utredningen, borde vara möjligt att gå vidare med frågan. I annat fall bör frågan om uppsåt lämpligen omfattas av en framtida översyn av bestämmelsen.

146

A. prop. samma sidor. 147

Prop. 2017/18:123 s. 28 f. 148

A. prop. samma sidor. Endast Malmö tingsrätt och Sveriges advokatsamfund avstyrkte förslaget. 149

Jämställdhetsmyndigheten, Varför döms så få för människohandel? En analys av två forskningsstudier om hur människohandels- och människoexploateringsbrotten tillämpas i svenska domstolar, 2024, s. 11 f.

5.9¶Ett nytt brott om olaga tjänsteutnyttjande bör införas (artikel 18a)

5.9.1¶Bakgrund

Det har införts en ny artikel i direktivet

Artikel 18a är ny i direktivet och innebär att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2 utgör ett brott, om brottsoffret utnyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster och användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett brott som avses i artikel 2. Vidare ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett sådant brott är belagt med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder.

Som tidigare nämnts innehöll direktivet i dess lydelse från 2011 en fakultativ bestämmelse om att införa sådan lagstiftning, vilken då togs upp i artikel 18.4. Denna punkt har nu upphört och genom införandet av artikel 18a är medlemsstaterna i stället skyldiga att straffbelägga avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel.

Bestämmelsen fanns med i kommissionens ursprungliga förslag till ändringar i människohandelsdirektivet. I kommissionens motivering beskrevs det som en proportionerlig lagstiftningsåtgärd som syftar till att förebygga och bekämpa människohandel på ett mer effektivt sätt genom att motverka efterfrågan, i linje med målen i direktivet mot människohandel. Bestämmelsens lydelse justerades sedan i viss mån genom förhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Av skälen till direktivet framgår att åtgärden syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel och att ytterligare stärka och harmonisera de straffrättsliga åtgärderna i medlemsstaterna. Det framgår vidare att kriminaliseringen bara bör inriktas på användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människo-

150

Europeiska kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer, diarienummer COM(2022) 732 final 2022/0426 (COD). 151

I huvudsak på så sätt att det i den slutliga lydelsen av artikeln tydligare specificeras att brottsoffret – i förhållande till den aktuella tjänsten – är utnyttjad för människohandel. Genom förhandlingarna utvecklades även skälen t.ex. om att köp av varor producerade under exploaterande arbetsförhållanden inte omfattas och om hur begreppet vetskap kan förstås.

handel och inte på produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor. Skälen tydliggör även att det står medlemsstaterna fritt att anta eller behålla strängare straffrättsliga regler och att direktivet inte påverkar medlemsstaternas sätt att hantera prostitution i sin nationella rätt.

När det gäller begreppet vetskap anges i skälen att detta bör tolkas i enlighet med nationell rätt men att de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall bör beaktas (dock utan att det påverkar rättsväsendets oberoende). Vetskap kan enligt skälen härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren. När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva kan bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig beaktas. När det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

Att det i artikeln anges dels att tjänsterna ska tillhandahållas av ett offer för ett människohandelsbrott, dels att brottsoffret ska utnyttjas för tillhandahållandet av sådana tjänster tolkar vi som att avsikten med artikeln är att bestraffa användandet av tjänster som tillhandahålls inom ramen för ett pågående människohandelsbrott. Att användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för ett människohandelsbrott talar också för denna tolkning. Det gäller även formuleringen i skälen om att kriminaliseringen bara bör inriktas på användningen av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel. Kriminaliseringsskyldigheten enligt artikel 18a kan därmed enligt vår tolkning inte anses omfatta

152

Skäl 26. 153

Skäl 27.

tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel efter det att människohandelsbrottet har avslutats.

Den nuvarande ordningen

Som nämnts ovan innehöll direktivet redan i dess lydelse från 2011 en fakultativ bestämmelse att införa lagstiftning som tar sikte på avsiktligt användande av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer. I den svenska analysen som då skedde inför antagandet av direktivet ansågs den redan gällande svenska regleringen innebära att det fanns ett relativt heltäckande straffrättsligt skydd beträffande sådant utnyttjade som avsågs i artikeln. I analysen hänvisades till straffbestämmelserna om bland annat köp av sexuell handling av barn, köp av sexuell tjänst, ocker, arbetsmiljöbrott samt utnyttjande av någons trångmål. Någon lagstiftningsåtgärd ansågs inte nödvändig.

I förhållande till artikel 19 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, vilken även den innefattar en uppmaning till konventionsstaterna att överväga kriminalisering av användning av tjänster som är föremål för sådant utnyttjade avses i människohandelsbestämmelsen och som sker med vetskap om att personen är ett offer för människohandel, gjordes en liknande bedömning i propositionen 2009/10:152.

Det finns alltså i nuläget inte någon bestämmelse som uttryckligen straffbelägger det agerande som avses i artikel 18a. I avsnitt 5.1.3 finns en översiktlig genomgång av viss sådan lagstiftning som skulle kunna överlappa med en kriminalisering av avsiktlig användning av tjänster från människohandelsoffer, till exempel ocker, köp av sexuell handling och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling. Eftersom de tjänster som berörs kan tänkas förekomma i många olika sammanhang, även inom fullt legala områden, skulle emellertid även andra bestämmelser kunna komma att aktualiseras.

I förhållande till personer som exploateras för sexuella ändamål kan följande nämnas. Sedan analysen inför antagandet av direktivet från 2011 genomfördes har flera ändringar skett på sexualbrottsområdet. År 2018 genomfördes en större reform som innebar att

154

Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/. 155

Prop. 2009/10:152 s. 44 f.

en frivillighetsbaserad reglering och ett särskilt oaktsamhetsansvar för våldtäkt respektive sexuellt övergrepp infördes. Genom reformen har gränsen för vad som utgör en straffbar gärning kommit att gå vid om deltagandet i en sexuell aktivitet varit frivilligt eller inte. I förarbetena nämndes särskilt att det utvidgade straffansvaret skulle kunna komma att aktualiseras vid människohandel som syftar till prostitution om målsäganden genom våld eller hot tvingas att delta i sexuella handlingar med personer som köper sexuella tjänster. Det angavs vidare att det i dessa fall kan vara så att målsäganden befinner sig i en särskilt utsatt situation och att sexköparen av den anledningen skulle kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp. Om den sexuella handlingen är framtvingad av någon annan genom våld eller hot skulle dock sexköparen, om han eller hon har uppsåt till detta, redan på den grunden kunna dömas för våldtäkt eller sexuellt övergrepp oavsett om målsäganden befinner sig i en särskilt utsatt situation eller inte. I förarbetena förutsågs också att en konsekvens av den föreslagna regleringen, tillsammans med införandet av ett oaktsamhetsansvar, skulle vara att sexköpare i större utsträckning döms för våldtäkt eller sexuellt övergrepp i stället för köp av sexuell tjänst.

Det finns såvitt vi känner till endast ett avgörande där bestämmelsen också kommit att tillämpas på detta sätt, nämligen en dom från Svea hovrätt den 15 juli 2019 i mål nr B 5624–19. Målet gällde en kvinna från Rumänien som förts till Sverige och här utnyttjades i prostitution. Två män dömdes för människohandel. Ytterligare en man dömdes för bland annat oaktsam våldtäkt och köp av sexuell tjänst. Denne man hade vid ett första besök hos kvinnan köpt sexuella tjänster och då gjort vissa iakttagelser som fått honom att tänka att andra personer låg bakom verksamheten. Efter ett andra besök i samma syfte en vecka senare skrev han en ”recension” på en eskortsida där han beskrev kvinnan som trött, ofräsch och ofokuserad samt angav att det var misstänkt trafficking. Domstolen fann att mannen, vid det andra besöket, varit grovt oaktsam i förhållande till den omständigheten att målsäganden var utsatt för människohandel och av det skälet inte kunde medverka frivilligt i de sexuella handlingarna. Utöver köp av sexuell tjänst (vilket han erkänt) dömdes han därför också för oaktsam våldtäkt beträffande detta andra besök. Påföljden bestämdes till fängelse i åtta månader.

156

Prop. 2017/18:177 s. 39 och 81 f. Brottsbeteckningen för köp av sexuell tjänst ändrades till köp av sexuell handling genom lagändringar den 1 juli 2025, prop. 2024/25:124.

I en rapport från Brottsförebyggande rådet, i vilken myndigheten på uppdrag av regeringen följt upp hur rättsväsendet tillämpat förbudet mot köp av sexuell tjänst, framkom att det var ovanligt att en våldtäkt som anmälts i samband med ett köp av sexuell tjänst resulterade i fällande dom. Av de 16 ärenden som under den studerade perioden omfattat både anmälan om köp av sexuell tjänst och våldtäkt var det bara ett fall som resulterat i en fällande dom avseende oaktsam våldtäkt, nämligen domen från Svea hovrätt som redogjorts för ovan. I intervjuer som genomfördes med polisanställda, åklagare och domare gavs uttryck för att bevisläget i det fallet var starkt och att det kommer vara svårt att nå en situation där bevisläget är lika klart gällande gärningspersonens kännedom om säljarens utsatthet för människohandel. Det faktum att något liknande avgörande sedan dess inte verkar förekomma bekräftar den bilden.

När det gäller arbetskraftsexploatering kan, utöver bestämmelserna om människohandel och människoexploatering, fråga om arbetsmiljöbrott aktualiseras. Arbetsmiljöbrott regleras i 3 kap. 10 § brottsbalken och är konstruerat så att någon till att börja med ska orsaka någon annan person död, kroppskada, sjukdom eller fara, på det sätt som redan är kriminaliserat i 3 kap. 7–9 §§ brottsbalken. Om brottet begås genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott. Kopplingen till arbetsmiljölagen innebär att det i första hand är arbetsgivaren själv som har ett skyddsansvar för arbetsmiljön. Ansvar för arbetsmiljöbrott bör därmed inte komma i fråga för någon som använder en tjänst på det sätt som avses i artikel 18a. Detsamma gäller för det förslag om ett nytt brott avseende exploatering av utländsk arbetskraft som föreslagits i lagrådsremissen Nya regler för arbetskraftsinvandring, som beslutades den 16 oktober 2025.

Bestämmelsen om ocker skulle också kunna komma i fråga i förhållande till arbetskraftsexploatering. Ocker regleras i 9 kap. 5 § brottsbalken. Av bestämmelsen framgår att för ocker döms den som vid avtal eller någon annan rättshandling utnyttjar någons trångmål, oförstånd, lättsinne eller beroendeställning till att bereda sig förmån, som står i uppenbart missförhållande till motprestationen eller

157

Brottsförebyggande rådet, Köp av sexuella tjänster, En uppföljning av lagens tillämpning, Rapport 2022:3, s. 78 f. 158

Prop. 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering s. 129 f.

för vilken motprestation inte ska lämnas. En förutsättning för ansvar är alltså att ett avtal eller någon annan rättshandling ingåtts mellan gärningspersonen och målsäganden.

Att bestämmelsen om ocker tar sikte på förfaranden vid avtal eller någon annan rättshandling lyftes också fram som en begränsning i förarbetena inför införandet av brottet människoexploatering. Detta eftersom exempelvis exploatering i tiggeri då inte omfattas.

Den omständigheten att ett avtal eller annan rättshandling krävs bör alltså begränsa möjligheterna att tillämpa bestämmelsen om ocker när avtal inte ingåtts direkt mellan den som använder tjänsten och utföraren, utan i stället mellan användaren av tjänsten och utförarens arbets- eller uppdragsgivare.

Några straffteoretiska utgångspunkter

Syftet med kriminalisering

Kriminalisering är en formell social kontroll genom straffhot. Straff är i grunden repressivt och statens yttersta maktmedel mot dess medborgare. En utgångspunkt för kriminalisering är att detta bör ske med försiktighet och som en sista utväg för att motverka oönskade beteenden. Syftet med kriminalisering anses vara att påverka människors handlande i en viss riktning, på så sätt att existensen av straffhot ska få människor att avhålla sig från att begå gärningar som samhället anser som oönskade. Det kan uttryckas som att kriminalisering har ett allmänpreventivt syfte som förverkligas bland annat genom att straffhotet är avskräckande och moralbildande. Därutöver kan kriminalisering även ha en symbolfunktion genom att staten pekar ut en gärning som socialt förkastlig.

Gällande avskräckning, förutsätter en sådan effekt att en presumtiv gärningsperson tänker efter och tar hänsyn till risker för olika handlingsalternativ. Andra omständigheter som kan påverka effektiviteten av ett straffhot är upptäcktsrisken och tillgången till resurser för polisiära insatser och annan brottsprevention. Den rådande uppfattningen inom sentida forskning tycks vara att det straffrättsliga

159

Prop. 2017/18:123 s. 37. 160

Asp m.fl. (2013) Kriminalrättens grunder, s. 33 ff. 161

A.a.

systemet som sådant har allmänpreventiva effekter, men att olika skillnader i straffnivåer sannolikt har liten allmänpreventiv effekt.

De individualpreventiva teorierna går kortfattat ut på att förverkligandet av straffhotet avhåller individen från att begå ytterligare brott genom individuell avskräckning, inkapacitering och rehabilitering. Dessa teorier har störst betydelse på doms- och verkställighetsnivå. Tanken är att straffet skapar en rädsla hos individen för att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Det straffrättsliga ingripandet kan också innebära att gärningspersonen rent fysiskt förhindras från att begå ytterligare brott (exempelvis genom frihetsberövande, dvs. en inkapacitering). Med rehabilitering avses att gärningspersonen påverkas psykiskt, på annat sätt än genom avskräckning, till att inte vilja begå fler brott.

De utgångspunkter som nu har nämnts har betydelse även i fråga om straffnivåer. Det straffrättsliga systemet vilar på en princip om humanitet. Av den följer att den allmänna repressionsnivån inte ska vara högre än nödvändigt. Straffet utgör samhällets yttersta maktmedel mot medborgarna, varför straffskärpningar bör ske med stor försiktighet och föregås av noggranna överväganden. Med beaktande av principen om humanitet följer att generella höjningar av straffnivån måste kunna motiveras med att strängare straff är nödvändigt för att motverka brottsligheten. En höjning eller sänkning av straffnivån för en viss brottstyp eller för vissa brottstyper kräver däremot inte samma motivering, utan förutsätter i stället att en sådan förändring kan motiveras utifrån rättviseskäl. Rättvisebegreppet hänför sig i detta fall till graden av klander som gärningspersonen förtjänar, dvs. tanken är att påföljden för ett brott ska vara rättvis sett till vad gärningspersonen har gjort sig förtjänt av genom brottet.

Legalitetsprincipen

En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är den så kallade legalitetsprincipen, som enkelt uttryckt kan sammanfattas med sentensen inget straff utan lag. En gärning är alltså brottslig

162

Se t.ex. SOU 2020:57 Ett särskilt hedersbrott s. 137 f. med där gjorda hänvisningar samt Borgeke och Forsgren, Att bestämma påföljd för brott (version 5, JUNO), s. 40. 163

Lernestedt, Kriminalisering: problem och principer, Uppsala, 2003, s. 118. 164

SOU 2007:90 Straffskalan för mord s. 130. 165

Se SOU 2020:57 s. 136 ff. med där gjorda referenser.

endast om den kriminaliserats genom lag och straff för denna gärning kan ådömas enbart om det finns lagstöd. Legalitetsprincipen ger därmed uttryck för ett krav på föreskrift med preciserat innehåll. Grundsatsen följer bland annat av 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen, artikel 7 i Europakonventionen, artikel 11.2 i FN:s konvention om mänskliga rättigheter, 1 kap. 1 § brottsbalken samt 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Av legalitetsprincipen följer förbud mot analog strafflagtillämpning (till nackdel för en tilltalad), förbud mot retroaktiv strafflagstiftning och strafflagtillämpning (till nackdel för en tilltalad), samt obestämdhetsförbudet. Obestämdhetsförbudet innebär att utformningen av lagtext måste ske med tydlighet och precision. Brottsbeskrivningar som utformas som generalklausuler kan inte accepteras.

Straffskalor

Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Straffet i sig är repressivt. Straffskalan för ett brott ska bestämmas utifrån hur allvarlig brottstypen anses vara, såväl när det gäller brottstypen som sådan som vid en jämförelse med andra brottstyper. Straffskalans utformning (minimi- och maximistraff) anger därmed förhållandet till andra brott. Om straffminimum för en brottstyp är högre än minimum för en annan brottstyp anses den förra brottstypen alltså allvarligare än den andra, även om maximistraffet är detsamma. Allmänpreventiva hänsyn påverkar därmed inte straffskalornas utformning. Ett brott kan inte anses allvarligare av det skälet att man vill uppnå en avskräckande effekt. Avskräckningseffekten ska tillgodoses genom kriminaliseringen och straffskalan ska därefter utformas efter hur allvarlig brottstypen anses vara.

Vilken straffskala som gäller för en viss brottstyp påverkar inte bara vilken påföljd som kan väljas utan har också betydelse för vilka straffprocessuella åtgärder som är möjliga att vidta. Det innebär att straffskalan kan ha stor betydelse redan under förundersökningen.

Därutöver kan nämnas att straffskalan påverkar förutsättningarna för vissa så kallade särskilda rättsverkningar av brott, exempelvis utvisning enligt 8 a kap. 1 § utlänningslagen och skyldighet att betala avgift till brottsofferfonden enligt 1 § lagen (1994:419) om brotts-

166

Ågren m.fl., Straffansvar (2023), s. 29 ff.

offerfond. Straffskalan är också direkt avgörande för vilken preskriptionstid som gäller för brottet.

5.9.2¶Det finns ett behov av en särskild straffbestämmelse

Bedömning: Nuvarande straffrättsliga bestämmelser ger inte ett heltäckande skydd mot de ageranden som avses i artikel 18a. Redan mot den bakgrunden finns det ett behov av att införa en särskild straffbestämmelse för brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. Det kan därtill antas att ett stort antal köp av sådana tjänster som avses i direktivet sker varje år. En ny straffbestämmelse kan ha en normbildande effekt och bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster i utsatta branscher. Det finns därför ett behov av att införa en ny

särskild straffbestämmelse som omfattar alla exploateringsformer.

Skälen för bedömningen

Nuvarande straffbestämmelser ger inte ett heltäckande skydd

Som angetts ovan är en utgångspunkt för kriminalisering att detta bör ske med försiktighet och som en sista utväg för att motverka oönskade beteenden. I många fall kan det finnas andra tillvägagångssätt som är väl så effektiva för att uppnå syftet.

När det gäller kriminalisering av användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer följer emellertid av artikel 18a i människohandelsdirektivet att medlemsstaterna är skyldiga införa sådan lagstiftning. Analysen av om det är motiverat med en skärpt straffrättslig reglering på området har alltså redan gjorts genom förhandlingarna mellan kommissionen, Europaparlamentet och rådet samt det slutliga antagandet av ändringsdirektivet.

Som vi utvecklat i avsnitt 2.4 är direktiv bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men medlemsstaterna kan fritt bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Till detta kommer att direktivet fastslår en skyldighet för medlemsstaterna att garantera ett visst minimiskydd. Inget hindrar

167

Se 35 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken.

dock medlemsstaterna från att införa mer långtgående regleringar eller ställa högre krav.

I förhållande till artikel 18a skulle det exempelvis kunna vara möjligt att genomföra direktivet genom separata straffbud, om det sammantagna skyddet ändå når upp till den nivå som direktivet kräver. Beroende på utformning kan det emellertid ifrågasättas om man genom en sådan hantering skulle uppnå den harmoniserande effekt som också eftersträvas i direktivet. Vidare skulle det utifrån skyldigheten i artikel 19b.2 om att föra viss statistik om brott som avses i artikel 18a kunna vara problematiskt att genomföra artikel 18a genom flera straffbud (särskilt om dessa även innefattar andra ageranden).

Som nämnts ovan har Sverige inte ansett det finnas behov av att vidta några lagstiftningsåtgärder med anledning av den tidigare uppmaningen till medlemsstaterna att kriminalisera användande av tjänster som följde av artikel 18.4 i direktivets ursprungliga lydelse. Inte heller i förhållande till artikel 19 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, vilken anger att konventionsstaterna ska överväga att kriminalisera medveten användning av tjänster från människohandelsoffer, har någon åtgärd ansetts nödvändig. I propositionen hänvisades som nämnts till sexualbrottslagstiftningen i 6 kapitlet brottsbalken i förhållande till utnyttjande för sexuella ändamål. I förhållande till tvångstjänster med mera hänvisades till bland annat bestämmelserna om ocker och arbetsmiljöbrott.

Gällande sexuella tjänster instämmer vi i att ansvar för våldtäkt eller annat sexualbrott (uppsåtligt eller av oaktsamhet) kan komma i fråga för användaren av en sådan tjänst om denne känner till att personen som tillhandahåller tjänsten är offer för människohandel. Att bestämmelserna i 6 kapitlet kan tillämpas vid människohandel för sexuella ändamål har också bekräftats i praxis. Det finns dock så vitt vi känner till bara en dom där någon dömts för sexualbrott efter att ha köpt sexuella tjänster från en person utsatt för människohandel. Vilket praktiskt genomslag bestämmelserna i 6 kapitlet har i dessa situationer kan därför ifrågasättas. Det kan också noteras att ett eventuellt straffansvar för våldtäkt enligt 6 kap. 1 § aktualiseras utifrån att personen inte deltar frivilligt (på grund av att hen till följd av exploateringen befinner sig i en särskilt utsatt situation) och inte härleds direkt från att personen är offer för människohandel. Eftersom det är frågan om frivillighet som ska prövas är det alltså inte så

168

Prop. 2009/10:152 s. 44 f.

att straffansvar för våldtäkt automatiskt blir en följd, även om gärningspersonen förstått att säljaren är föremål för människohandel. En straffbestämmelse som kriminaliserar användandet av tjänster från människohandelsoffer kan därmed, i fall av sexuell exploatering, tänkas innebära delvis andra krav på den bevisning som behövs för att styrka gärningen. Som angetts skulle till exempel frågan om frivillighet inte bli aktuell på samma sätt som vid sexualbrott. Frågan om vad gärningspersonen förstått om tjänsteutövarens situation kan i stället i högre grad antas grundas på yttre omständigheter som exempelvis förhållandena på platsen, om andra personer tar emot betalning eller om den som tillhandahåller tjänsten förefaller må dåligt eller inte förstår svenska. En bestämmelse som mer generellt kriminaliserar användandet av tjänster kan därmed, när det gäller sexuella tjänster, antas få ett delvis annat tillämpningsområde än bestämmelserna i 6 kap. brottsbalken.

När det gäller arbetskraftsexploatering finns begränsningar i möjligheten att tillämpa nuvarande bestämmelser om till exempel ocker eller arbetsmiljöbrott vid sådana ageranden som avses i artikel 18a. Som vi uppfattar det sker de ageranden som är tänkta att omfattas i ett senare led än vad som gäller för de bestämmelser som nämnts vid tidigare överväganden. Reglerna i arbetsmiljölagen förutsätter att gärningspersonen har någon form av arbetsgivaransvar och bestämmelsen om ocker att det ingåtts ett avtal eller annan rättshandling mellan gärningspersonen och målsäganden. Detsamma gäller för den nya bestämmelse om exploatering av utländsk arbetskraft som föreslagits i lagrådsremissen Nya regler för arbetskraftsinvandring som beslutades den 16 oktober 2025.

I de fall som bestämmelsen i artikel 18a tar sikte på är det långt ifrån säkert att dessa förutsättningar är uppfyllda. En vanlig situation bör i stället vara att den person som utnyttjas och som faktiskt tillhandahåller tjänsten inte själv är anställd av eller har ingått något avtal med den som använder tjänsten. Avtal kan i stället ha ingåtts mellan köparen och den utnyttjade personens arbets- eller uppdragsgivare.

Mot denna bakgrund är det vår bedömning att nuvarande straffbestämmelser inte ger ett heltäckande skydd i förhållande till den numera bindande skyldigheten enligt direktivet att säkerställa att användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel utgör ett brott. Ett nytt brott som straffbelägger användandet av sådana tjänster bör därför införas.

I detta sammanhang bör även den kritik som GRETA lämnat beaktas. GRETA har i sina granskningar återkommande uppmanat Sverige att överväga att införa ett brott som tar sikte på sådan användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel och som sker med vetskap om att personen är ett brottsoffer. GRETA har även framhållit att alla former av människohandel bör omfattas av en sådan kriminalisering. I argumentationen kring varför detta är nödvändigt hänvisar GRETA bland annat till ett behov av att stärka åtgärderna för att minska efterfrågan som ligger till grund för alla former av människohandel.

Uppskattning av förekomst

Även om det, som konstaterats ovan, nu finns en skyldighet för Sverige att straffbelägga användandet av tjänster som tillhandahålls av utnyttjade personer kan det finnas anledning att beröra frågan om hur ofta denna typ av ageranden förekommer och hur många separata tjänstetillfällen som skulle kunna omfattas. Att redovisa något faktiskt antal är omöjligt. Statistik på området förs av naturliga skäl inte och mörkertalen när det gäller hur många personer som utnyttjas är stora.

Under hela perioden 2020 till 2024 förekom totalt endast 8 lagföringar för människohandel respektive 10 lagföringsbeslut för människoexploatering. Under samma period upptogs cirka 200 polisanmälningar om människohandel per år. För människoexploatering var siffran något lägre och pendlade mellan cirka 80 och 160 polisanmälningar per år. Många förmodade offer för människohandel eller människoexploatering kommer dock aldrig i kontakt med rättsvårdande myndigheter. Det är därför svårt att utifrån dessa siffror göra någon uppskattning av hur många tjänster som kan tänkas produceras av exploaterade personer varje år.

Som ett räkneexempel har vi i stället gjort ett försök att, utifrån antalet personer som under 2024 identifierades av regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel, ge någon slags indi-

169

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23. 170

GRETA, Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by Sweden, Second Evaulation round, 2018, s. 23 och s. 41.

kation på hur många tjänstetillfällen som det skulle kunna röra sig om. Regionkoordinatorerna är anställda inom socialtjänsten och bistår myndigheter med stöd vid människohandelsärenden. Ett ärende registreras i deras statistik om regionkoordinatorerna gör bedömningen att det finns anledning att anta att personen utsatts för människohandel eller människoexploatering.

Vi har valt att i vårt räkneexempel enbart utgå från antalet identifierade personer där utnyttjandesyftet är arbetskraftsexploatering. 2024 identifierade regionkoordinatorerna 233 misstänkta fall av arbetskraftsexploatering. Jämfört med siffrorna från 2022 och 2023 har det skett en årlig ökning av antalet personer som identifierats inom arbetskraftsexploatering. Siffran för 2024 fördelade sig på olika branscher på det sätt som framgår av tabellen nedan.

Tabell 5.7 Antal identifierade uppdelat på bransch

Källa: Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024.

Av dessa branscher bör köp av tjänster enligt vår uppfattning vara vanligast förekommande inom sektorerna bygg, grön näring, städ, skönhet och kroppsvård samt biltvätt och bilverkstad. Det bör dock anmärkas att även produktion av varor kan förekomma inom dessa

Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024, diarienummer ALLM 2025/8.

Sexuell exploatering har alltså inte tagits med i detta exempel, men förekomsten av köp av sexuella handlingar tas upp i avsnittets avslutande del.

2022 identifierades 130 personer inom denna exploateringsform. Motsvarande siffra för 2023 var 189 personer.

branscher, särskilt vad gäller grön näring. Det är alltså inte säkert att alla personer som identifierats av regionkoordinatorerna har utnyttjats för att tillhandahålla tjänster.

Tjänster inom områdena bygg och grön näring kan antas löpa över längre perioder. Inom områdena städ, skönhet och kroppsvård och biltvätt, bilverkstad kan antas att en utförare under en arbetsdag tillhandahåller separata tjänster till flera olika användare. Om man, bara utifrån antalet personer som utnyttjas inom dessa branscher (sammanlagt 47 personer), utgår från att en utövare i snitt tillhandahåller tre tjänster per dag, fem dagar i veckan under ett år indikerar det 36 660 separata tjänsteköp på ett år. Förutsätter man därutöver att de personer som utnyttjas inom sektorerna bygg och grön näring (sammanlagt 84 personer) i snitt tillhandahåller en tjänst per vecka tillkommer ytterligare drygt 4 000 tillfällen. Det totala antalet tjänstetillfällen som potentiellt sett skulle kunna omfattas av den nya regleringen skulle i så fall överstiga 40 000. Med tanke på de osäkerheter och stora mörkertal som antas finnas är den verkliga siffran sannolikt betydligt högre. Som en jämförelse kan till exempel nämnas att Delegationen mot arbetslivskriminalitet i sina bedömningar av omfattningen av arbetslivskriminalitet kopplat till människohandel och människoexploatering gjorde antagandet att deras beräkning, på grund av mörkertal, borde dubbleras. Detta med hänvisning till bland annat uppgifter från Frälsningsarmén om att ungefär hälften av de personer utsatta för arbetskraftsexploatering som de påträffat inte haft någon kontakt med myndigheter i Sverige.

Som vi kommer utveckla ytterligare nedan skulle emellertid antalet möjliga fällande domar enligt den nya bestämmelsen vara långt ifrån dessa nivåer. Detta dels eftersom det bör krävas att det är styrkt att den som tillhandahållit tjänsten faktiskt är ett offer för människohandel eller människoexploatering (jämför uppgiften ovan om att bara sammanlagt 18 lagföringar för människohandel eller människoexploatering skett under 2020–2024), dels eftersom det får förutsättas att en stor del av de personer som använder sådana tjänster som avses inte skulle göra det om de visste om att personen som utförde tjänsten var utnyttjad.

Beträffande den sistnämnda frågan kan möjligen en parallell dras till de undersökningar av attityder till svartarbete som Skatteverket

174

SOU 2023:8 Arbetslivskriminalitet, arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland s. 208 ff.

regelbundet genomför. I den senaste undersökningen angav fem procent av respondenterna att de tycker att det är ok att folk arbetar svart. Sannolikt är det inom denna grupp som det också kan finnas personer som skulle vara villiga att acceptera förekomsten av människohandel eller människoexploatering, även om denna andel troligtvis är ännu lägre. Oaktat detta är det vår uppfattning att det ändå, sett utifrån det stora antalet tjänstetillfällen som skulle kunna omfattas, är motiverat att införa en straffbestämmelse som kan bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster.

Resonemangen och uträkningarna ovan avser enbart tjänster som tillhandahålls till följd av arbetskraftsexploatering, men tjänster förekommer i hög grad även till följd av exploatering för sexuella ändamål. I Sverige är köp av sexuella handlingar kriminaliserat sedan lång tid tillbaka och det rör sig således inte om tjänsteköp på en i övrigt legal marknad i dessa fall. Trots det kan det finnas ett värde i att belysa hur många köp av sexuella tjänster eller handlingar som en ny straffbestämmelse skulle kunna omfatta.

Antalet personer som regionkoordinatorerna identifierade inom sexuell exploatering år 2024 uppgick till 166 personer, vilket var ett något lägre antal än de två föregående åren. En liknande beräkning som de som gjorts ovan ger vid handen att det även här kan röra sig om ett betydande antal tjänstetillfällen varje år som potentiellt sett skulle kunna omfattas av en nykriminalisering. Om man utgår från att det för varje person rör sig om, lågt räknat, två tjänster per dag, fem dagar i veckan under ett år indikerar det cirka 86 000 separata tjänsteköp på ett år.

För jämförelse kan nämnas att det i en befolkningsstudie som Folkhälsomyndigheten genomförde år 2017 framkom att knappt 10 procent av männen och 0,5 av kvinnorna i åldrarna 16–84 år uppgav att de någon gång hade gett ersättning för sexuella tjänster. Vanligast var att detta hade skett utomlands, men i cirka 20 procent av fallen rörde det sig om köp av sexuella tjänster i Sverige.

175

Skatteverket, Skatteverkets årliga attitydundersökning 2024, Resultatrapport för privatpersoner, Rapportnummer: 2025:05, s. 19 f. 176

Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024, diarienummer ALLM 2025/8, s. 5. 177

Här kan dock noteras att utrymmet för att andra straffbestämmelser skulle kunna komma i fråga bör vara större än vid arbetskraftsexploatering. Som angetts i avsnittet ovan kan till exempel ansvar för våldtäkt eller oaktsam våldtäkt under vissa förhållanden aktualiseras i dessa fall. 178

Folkhälsomyndigheten, Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) i Sverige 2017, Resultat från befolkningsundersökningen SRHR2017, s. 9 f.

Vidare kan nämnas att antalet polisanmälningar för koppleri, vilket inte sällan bör kunna innefatta fall av sexuell exploatering, under den senaste femårsperioden har uppgått till cirka 200 anmälningar per år. Under samma period har antalet anmälningar för brotten utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling och köp av sexuell handling uppgått till i genomsnitt cirka 150 respektive 1 500 anmälningar per år.

Trots den lagstiftning som redan finns för att motverka köp av sexuella handlingar kan alltså konstateras att marknaden fortsatt är stor och att det potentiellt sett finns ett stort antal tjänster även på detta område som skulle kunna omfattas av en nykriminalisering i enlighet med artikel 18a.

Ytterligare kring värdet av att införa en ny bestämmelse

Skyldigheten att kriminalisera medvetet användande av tjänster som tillhandahålls av ett människohandelsoffer har som tidigare nämnts förts in i artikel 18a i människohandelsdirektivet, vilken ersätter den tidigare skrivningen i artikel 18.4. Direktivets övergripande inriktning i denna del är att förebygga brott. Av skälen till ändringsdirektivet framgår också uttryckligen att åtgärden syftar till att motverka den efterfrågan som ligger till grund för människohandel.

I detta sammanhang kan poängteras att köp av tjänster som produceras av offer för människohandel är en fundamental länk i den kedja som brottsligheten innebär. Köpet av tjänster utgör det sista ledet i kedjan, men är samtidigt en förutsättning som motiverar alla de ageranden som leder fram till exploateringen. Om det inte fanns någon efterfrågan på brottsoffrens tjänster skulle det inte heller finnas någon anledning att utsätta dem för människohandel. På detta sätt kan användande av tjänster som tillhandahålls av någon som exploaterats alltså ses som en indirekt form av människohandel. En kriminalisering av denna sista länk i kedjan framstår också mot denna bakgrund som befogad.

Enligt vår uppfattning är det emellertid i första hand genom att verka moralbildande och genom det symbolvärde som en kriminalisering kan innebära som straffbestämmelsen kan väntas få effekt. Det är relativt ovanligt att någon döms till ansvar för människohandel

179

Baserat på statistik hämtad från Brottsförebyggande rådet, se avsnitt 5.3 ovan.

eller människoexploatering. Eftersom en förutsättning för ansvar enligt det nya brottet om användande av tjänster kommer vara att utföraren rent faktiskt är utnyttjad kan antalet fällande domar enligt den nya straffbestämmelsen väntas bli relativt lågt.

Att den praktiska tillämpningen av straffbestämmelsen kan komma att bli begränsad bekräftas av uppgifter i en policyrapport från civilsamhällesorganisationen La Strada. I rapporten anges att bestämmelser kring ”knowing use” som införts i andra länder har lett till få åtal. Detta förklaras genom bristande utredningsresurser, oklarheter kring om åtal för användande förutsätter en fällande dom för människohandel samt svårigheter att bevisa att köparen haft vetskap om utförarens utsatthet.

Vidare framgår av kommissionens rapport om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen att det under 2022 rapporterats totalt 51 misstänkta och åtta åtal som gällde utnyttjande av tjänster från brottsoffer. Under samma period rapporterade Cypern att en användare dömts till tre års fängelse för brottet att ta emot sexuella tjänster från ett offer för människohandel, medan Ungern rapporterade en fällande dom för utnyttjande av barnprostitution. Även detta talar för att den praktiska tillämpningen kan komma att bli begränsad.

Den direkt avskräckande effekten som en kriminalisering kan få bör därmed inte överdrivas. Däremot kan en kriminalisering ha en normbildande effekt och bidra till att personer som köper tjänster i utsatta branscher är mer uppmärksamma på tecken på utnyttjande, ställer högre krav i samband med att avtal ingås och förhoppningsvis är mer benägna att rapportera misstänkta oegentligheter.

5.9.3¶Utformningen av straffbestämmelsen

Förslag: En ny straffbestämmelse som rör användande av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering ska införas. Straffansvaret omfattar alla som beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid ut-

180

La Strada International, Policy Paper: The Impact of Criminalising the “Knowing Use” on Human Trafficking, 2022. 181

Europeiska kommissionens rapport till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittéen samt regionkommittéen om framsteg i kampen mot människohandel i Europeiska unionen (femte rapporten), s. 9 f.

förandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Samtliga former av människohandel och människoexploatering omfattas, även om direktivet endast ställer krav i fråga om alla former av människohandel. Den nya straffbestämmelsen ska vara subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken.

Bedömning: Det finns inte skäl att ställa högre krav på gärningspersonens uppsåt än var som följer av huvudregeln i 1 kap. 2 § brottsbalken. Samtycke från den som tillhandahåller tjänsten saknar betydelse.

Skälen för förslaget och bedömningen

Straffbestämmelsen bör omfatta handlingarna att beställa och nyttja

Artikel 18a innebär att medlemsstaterna måste vidta åtgärder för att säkerställa att avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för ett brott som avses i artikel 2, dvs. människohandelsbrott, utgör ett brott i den nationella strafflagstiftningen. Den nya straffbestämmelsen ska alltså avse användande av en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel.

Angående frågan om användning av tjänster som tillhandahålls

av offer för människohandel kan följande nämnas. Vår bedömning är att den svenska bestämmelsen bör utformas på ett sätt som anknyter till formuleringen i direktivet men där de ageranden som omfattas beskrivs på ett något mer utförligt sätt. Frågan blir därför om begreppet användning bör användas i straffbestämmelsen eller något annat eller några andra begrepp.

En värdefull bakgrund att ha med vid utformningen av straffbestämmelsen i denna del är att kriminalisering av ”knowing use” av tjänster först började diskuteras i internationella sammanhang för att hantera människohandel i fall av utnyttjande i prostitution eller andra former av sexuell exploatering. Bakgrunden till detta var att man ville hantera utnyttjandet i de länder som inte har förbjudit köp av sexuella handlingar. Från början var alltså frågan om införandet av ”knowing use” begränsat till ett mindre område där det därtill kan vara tydligare att avgöra vad som utgör ett användande av en tjänst. Detta eftersom det vid sexuell exploatering är mer begränsat vilka typer av tjänster som avses och ofta tydligare framgår att det är en

och samma person som köper och tillgodogör sig tjänsten. För Sveriges del är det också straffbart att köpa en sexuell handling.

Skyldigheten enligt artikel 18a omfattar nu samtliga exploateringsformer, även vid legala tjänster. Det innebär att tillämpningsområdet är vidare och att variationen är större både när det gäller tjänsterna som sådana och sätten på vilka de kan användas. Vi menar därför att finns anledning att uttryckligen ange fler typer av ageranden som ska kunna omfattas av den nya bestämmelsen än endast ”användandet”, för att få ett mer heltäckande straffansvar. Vårt förslag är därför att straffansvaret ska kunna träffa både den som beställer och den som nyttjar en tjänst som tillhandahålls av någon som exploaterats. På detta sätt kan även situationer där en person beställt en tjänst som sedan nyttjas av någon annan täckas in. Om både beställaren och nyttjaren av tjänsten i ett sådant fall skulle ha uppsåt till att utövaren är exploaterad ska båda kunna dömas till ansvar för brott. Här bör noteras att skyldigheten enligt artikel 18a endast gäller för användaren av en tjänst. I denna del går vårt förslag alltså utöver vad som krävs enligt direktivet.

Detta innebär också att till exempel en ansvarig beställare hos en huvudentreprenör som ingår avtal med en underentreprenör, vilken i sin tur utnyttjar exploaterad arbetskraft, skulle kunna drabbas av straffansvar (förutsatt att uppsåt föreligger och övriga rekvisit är uppfyllda). På liknande sätt som gäller vid många förmögenhetsbrott kan alltså gärningspersonens handling resultera i att någon annan, exempelvis en juridisk person, tillgodogör sig tjänsten och eventuell vinning från brottet.

Som ett alternativ till begreppet beställer har vi övervägt att ange att den som anlitar någon för en tjänst ska omfattas av straffbestämmelsen. Ordet anlitar ligger dock språkmässigt närmre begreppet rekryterar, vilket förekommer i människohandelsbestämmelsen. För att undvika oklarhet och gränsdragningsproblematik förespråkar vi att ordet beställer i stället används. I de fall det är någon annan person som avtalar om utförande av en tjänst än den som sedan nyttjar densamma bör ordet beställer kunna fungera för att beskriva det agerande som avses. Vi föreställer oss dock att det vanligaste kommer att vara att det är en och samma person som ingår avtal och sedan också tillgodogör sig tjänsten.

182

Jämför här 23 kap. 7 brottsbalken.

I direktivet anges att kriminaliseringen ska avse den som använder en tjänst. I stället för ”använder” föreslår vi att begreppet ”nyttjar” används. Anledningen till detta är att ordet nyttjar på ett tydligare sätt markerar att även situationer då en gärningsperson passivt tillgodogör sig en tjänst ska omfattas av bestämmelsen. Det krävs alltså inte någon aktivitet vid själva utövandet från den som nyttjar tjänsten. Detta innebär till exempel att en bostadsinnehavare som nyttjar en städtjänst och som vet om att städföretaget enbart använder exploaterad arbetskraft inte ens skulle behöva vara närvarande under tiden som städningen utförs för att kunna drabbas av straffansvar.

Om det sedan är ytterligare en annan person som betalar för tjänsten bör straffansvar för denne också kunna komma i fråga (förutsatt att denne känt till förekomsten av exploatering). Vi bedömer dock att det inte är nödvändigt att ta upp betalning som ett av de ageranden som uttryckligen anges i bestämmelsen. Beroende på omständigheterna skulle straffansvar i dessa fall i stället antingen kunna grundas i ett medgärningsmannaskap eller i annan medverkan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken.

En ytterligare förutsättning för straffansvar enligt den nya bestämmelsen är att den som tillhandahåller tjänsten vid utförandet är exploaterad. Vi kommer återkomma till detta nedan, men i förhållande till brottets fullbordanspunkt innebär det att ett faktiskt utförande av tjänsten måste ha påbörjats. Det bör dock inte krävas att uppdraget också har avslutats. I de fall ett utförande har påbörjats och den som nyttjar tjänsten först därefter förstått att utövaren är exploaterad är det först från denna tidpunkt som subjektiv täckning kan föreligga. Ansvar för brott bör då kunna komma i fråga om den som nyttjar tjänsten inte vidtar någon åtgärd för att avbryta nyttjandet. Frågor om eventuellt straffansvar vid försök, förberedelse eller stämpling kommer att tas upp i ett senare avsnitt nedan.

Det bör här också uppmärksammas att det finns en risk för att utövarens utsatthet ökar om en nyttjare avbryter en tjänst på grund av misstankar om människohandel. Om så sker kan den eller de personer som organiserar verksamheten i allvarliga fall tänkas komma att straffa utövaren. Detta har inte någon konsekvens för frågan om straffansvar, men vi vill ändå understryka vikten av att informations-

183

I exemplet kan vidare noteras att den som driver städföretaget i normalfallet inte skulle ses som nyttjare av tjänsten. För denne bör i stället ansvar för något av grundbrotten, människohandel eller människoexploatering, komma i fråga.

kampanjer tas fram i samband med att lagstiftningen införs, vilka även bör innefatta lättillgänglig information om hur en privatperson kan gå till väga vid misstankar om exploatering. Detta skulle kunna minska riskerna i en sådan situation och samtidigt öka möjligheterna för att potentiella brottsoffer får tillgång till nödvändigt skydd och stöd. Vi kommer att återkomma till denna fråga i kapitel 10 om konsekvenser av utredningens förslag.

Slutligen föreslår vi att det uttryckligen bör framgå att bestämmelsen är subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken. Det borde inte vara ovanligt att en person som gör sig skyldig till människohandel eller människoexploatering också själv nyttjar målsägandens tjänster. I dessa fall bör nyttjandet anses ingå i grundbrottet och inte därutöver straffas särskilt enligt den nya bestämmelsen.

Särskilt om begreppet tjänst

När det gäller begreppet tjänst bör detta redan utifrån hur ordet används i normalt språkbruk vara tillräckligt väl definierat för att inte medföra några egentliga problem vid tillämpningen av den nya bestämmelsen. Vid eventuella oklarheter skulle emellertid ledning kunna dras från hur begreppet används i annan lagstiftning, exempelvis på civilrättens eller skatterättens områden. Som ett exempel kan nämnas att tillhandahållande av tjänster vid tillämpningen av mervärdesskattelagen (2023:200) förstås som varje transaktion som inte utgör leverans av varor. Här bör dock åter uppmärksammas att det är tillräckligt att ett utövande av tjänsten har påbörjats för att ett brott ska vara fullbordat. Tjänsten behöver inte ha avslutats och det behöver inte heller ha erlagts betalning eller liknande.

Det bör inte krävas att tjänsten är av någon särskild karaktär för att kunna omfattas av bestämmelsen utan straffansvar bör kunna komma i fråga för alla olika typer av tjänster, även sådana som förekommer i verksamheter som i övrigt är helt legala. Det bör inte heller införas någon begränsning som innebär att bara tjänster som utförs på plats kan omfattas. Även tjänster som beställs och utförs digitalt bör alltså kunna komma i fråga. Vi bedömer att det inte behövs någon särskild skrivning i bestämmelsen för att säkerställa detta.

184

Om användandet innebär att även något annat straffbud överträds bör naturligtvis ansvar för sådant brott ändå kunna komma i fråga. 185

Se 5 kap. 26 § mervärdesskattelagen.

Avsikten med bestämmelsen är att kriminalisera nyttjande av sådana tjänster som tillhandahålls av ett brottsoffer inom ramen för ett pågående människohandels- eller människoexploateringsbrott (se nedanstående avsnitt om varför även människoexploatering bör kunna utgöra grundbrott). Om en utnyttjad person också tillhandahåller tjänster i något annat sammanhang vid sidan av människohandels- eller människoexploateringsbrottet är ett eventuellt nyttjande inte tänkt att omfattas. Detta bör förtydligas i författningstexten genom en hänvisning till att personen som tillhandahåller tjänsten, vid utförandet ska vara utsatt för människohandel eller människoexploatering. Av detta följer också att grundbrottet fortsatt behöver vara pågående när tjänsten tillhandahålls. Här bör särskilt noteras att människohandel är ett brott som fullbordas på ett tidigt stadium och som till sin konstruktion inte kräver att någon faktisk exploatering har kommit till stånd. Att ett brott är fullbordat behöver emellertid inte innebära att det är avslutat. I de fall människohandel ligger till grund för ett tjänsteutnyttjande som omfattas av den nya bestämmelsen kommer det handla om situationer där människohandelsbrottet också inneburit en exploatering. Om människohandelsbrottet däremot har avslutats och den som utför tjänsten själv fritt kan bestämma över sin situation bör straffansvar enligt den nya bestämmelsen inte vara aktuellt. Annorlunda uttryckt menar vi alltså att det bör finnas ett orsakssamband mellan grundbrottet och utförandet av tjänster. Som framgått är det bara tjänster – inte produkter – som avses i artikel 18a och det är också bara tjänster som vi föreslår ska omfattas av den nya straffbestämmelsen. I skäl 26 anges uttryckligen att kriminaliseringen endast bör inriktas på användning av tjänster som tillhandahålls inom ramen för utnyttjande som omfattas av brottet människohandel och att brottet därför inte bör gälla kunder som köper produkter som tillverkats under exploaterande arbetsvillkor, eftersom de inte är användare av en tjänst.

Detta kan framstå som inkonsekvent eftersom även efterfrågan på billiga produkter kan motivera en gärningsperson att utsätta andra för människohandel eller människoexploatering. Behovet av att förebygga exploatering i dessa fall bör vara lika angeläget som när brottsoffren ska utnyttjas för att tillhandahålla tjänster. Rent allmänt bör det dock vara betydligt svårare för en konsument att bedöma villkoren för den som producerat en vara jämfört med den som tillhandahåller en tjänst. I det senare fallet är möjligheterna betydligt större

för den som köper tjänsten att själv iaktta tecken på rädsla, bristande språkkunskaper eller liknande som kan indikera ett utnyttjande. Till detta kommer att det kan finnas många olika tänkbara förklaringar till att en vara säljs till ett väldigt billigt pris, även utan att exploatering föreligger. Ett ytterligare skäl till att bara låta tjänster omfattas av den nya bestämmelsen är att utnyttjande av tjänster ofta bör ligga närmare grundbrottet, dvs. människohandeln eller människoexploateringen. Att nyttja en tjänst som kanske tar flera dagar att färdigställa bör inte sällan framstå som i högre grad straffvärt än att köpa en massproducerad vara. Av dessa skäl anser vi att den nya straffbestämmelsen i nuläget inte bör gå längre i detta avseende än vad som krävs enligt artikel 18a. Om ett behov av ytterligare åtgärder bedöms föreligga efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft och kunnat utvärderas bör regeringen i så fall återkomma till frågan.

I sammanhanget kan även nämnas att det inom EU nyligen antagits en förordning om förbud mot produkter som tillverkats genom tvångsarbete på unionens marknad. Förordningen förbjuder utsläppande och tillhandahållande på unionens marknad av alla produkter som tillverkats genom tvångsarbete. Detsamma gäller export av sådana varor från unionens marknad. En förhoppning är att detta på ett annat sätt kan bidra till att motverka att personer utnyttjas för att producera varor.

En annan fråga som kan uppkomma när det gäller gränsdragningen mellan produkter och tjänster är hur en situation ska bedömas när ett köp omfattar både en vara och en tjänst. Som ett exempel kan nämnas att en person exploateras för att leverera mat. Köpet avser i sådant fall ofta både leveransen (tjänsten) och maten (produkten). Med den konstruktion som vi föreslår skulle alltså bara den del av köpet som avser leveransen föranleda straffansvar, även om maten också skulle vara lagad av någon som exploaterats. På liknande sätt skulle ett köp av bär som plockats av en person som utsatts för människohandel eller människoexploatering i normalfallet inte omfattas, om inte tjänsten (att plocka bären) på något sätt kan anses ingå i köpet. I den praktiska tillämpningen kommer det i dessa situationer vara upp till rättstillämpningen att utifrån omständigheterna i det

186

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3015 av den 27 november 2024 om förbud mot produkter som tillverkats genom tvångsarbete på unionens marknad och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937.

enskilda fallet avgöra hur eventuella avgränsningar bör göras och om det finns förutsättningar att döma enligt det nya straffbudet.

Alla exploateringssyften bör omfattas

Angående den sistnämnda förutsättningen, dvs. att tjänsten ska tillhandahållas av ett offer för människohandel, kan noteras att artikel 18a inte nämner några exploateringsformer särskilt. Skyldigheten får därför förstås omfatta alla de exploateringssyften som nämns i artikel 2. I förhållande till dessa exploateringssyften bör köp av tjänster vara vanligast förekommande vid sexuell exploatering och tvångsarbete eller tvångstjänster, men även exempelvis surrogatmoderskapsarrangemang skulle kunna vara att anse som ett användande av en tjänst.

Enligt vår uppfattning bör inte heller den svenska bestämmelsen innehålla någon begränsning i fråga om exploateringssyften. Vi förutser dock att den i praktiken främst kommer att tillämpas i förhållande till arbetskraftsexploatering. När det gäller sexuella tjänster kan antas att de ageranden som bestämmelsen kommer att träffa också kommer kunna aktualisera ansvar för allvarligare brott enligt 6 kap. brottsbalken och att åtal då i stället kommer att väckas för sådant brott. Den nya bestämmelsens kan därför möjligen väntas få ett mer begränsat genomslag i dessa fall. I och med att rekvisiten för det nya brottet och bestämmelserna i 6 kap. brottsbalken kommer att skilja sig åt går det dock inte att utesluta att det kan finnas situationer då bevisläget är sådant att endast ansvar enligt den nya bestämmelsen går att styrka. Vi anser därför att det är lämpligt att alla exploateringssyften, inklusive sexuell exploatering, omfattas av den nya straffbestämmelsen. I detta sammanhang kan även nämnas att GRETA har uttryckt att alla former av människohandel bör omfattas av en kriminalisering av medveten användning av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel.

187

De exploateringsformer som nämns i artikel 2 är utnyttjande av andras prostitution eller andra former av sexuell exploatering, tvångsarbete eller tvångstjänster, inklusive tiggeri, slaveri eller slaveriliknande förhållanden, träldom, utnyttjande av brottslig verksamhet eller avlägsnande av organ, eller utnyttjande av surrogatmoderskap, av tvångsäktenskap eller av illegal adoption. 188

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 23.

Även människoexploatering bör omfattas

Utöver alla former av människohandel anser vi att också användandet av tjänster som tillhandahålls av offer för människoexploatering bör kunna grunda ansvar för brott enligt den nya straffbestämmelsen.

Till skillnad från människohandelsbestämmelsen krävs inte att någon handelsåtgärd ska ha förekommit vid människoexploatering. Utsattheten och förhållandena för den enskilde kan emellertid vara lika allvarliga för en person som är utsatt för människoexploatering som för den som är utsatt för människohandel. Det är vidare osannolikt att den som använder en tjänst kommer ha full insikt i det exakta tillvägagångssättet som har föranlett exploateringen. Vi anser att avgörande i stället bör vara att gärningspersonen har förstått att utövaren rent faktiskt är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Det bör inte krävas att gärningspersonen har full kunskap om på vilket sätt exploateringen kommit till stånd. I många fall bör användarens agerande vara lika klandervärt om det är ett offer för människohandelsexploatering som utövar tjänsten. Frågan om uppsåt kommer att diskuteras vidare i ett senare avsnitt. Mot bakgrund av de skäl som angetts ovan är det vår uppfattning att den nya bestämmelsen också bör omfatta dessa ageranden och alltså innehålla en hänvisning till 4 kap. 1 b § brottsbalken om människoexploateringsbrott.

Inte heller i förhållande till människoexploateringsbestämmelsen finns skäl att göra någon avgränsning utifrån exploateringssyften (jämför resonemangen ovan beträffande exploateringssyften vid människohandel).

Den svenska bestämmelsen om människoexploatering saknar motsvarighet i människohandelsdirektivet och vårt förslag i denna del går alltså längre än vad som krävs enligt direktivet. Av de skäl som angetts ovan anser vi trots detta att det är motiverat att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde i förhållande till skyldigheten enligt direktivet.

Straffansvar bör förutsätta ett styrkt grundbrott

Som utvecklats ovan är en förutsättning för straffansvar att utövaren av tjänsten faktiskt har utsatts för människohandel eller människoexploatering. För att någon ska fällas till ansvar måste alltså även grundbrottet vara styrkt. Detta är också nödvändigt för att avgränsa

tillämpningsområdet på det sätt som krävs för att uppfylla de krav som legalitetsprincipen ställer på en tydlig strafflagstiftning.

I många fall lär det vara så att grundbrottet och frågan om användande av tjänster prövas i samma rättegång. Även om så inte sker kan grundbrottet prövas som en del av nyttjandet. Detta kan exempelvis bli aktuellt om grundbrottet har prövats först och frågan om ansvar för nyttjande av tjänster av någon anledning utreds och prövas vid en senare tidpunkt.

Det bör alltså inte ställas något formellt krav på att det ska finnas, eller i samband med prövningen av nyttjandet ska meddelas, en fällande dom eller motsvarande beslut gällande grundbrottet, även om detta i många fall i praktiken bör vara nödvändigt. Avgörande för straffansvar för nyttjande av tjänster är i stället att det finns ett sådant stöd för grundbrottet att det anses styrkt.

Jämförelser kan här göras med straffbestämmelserna om barnfridsbrott i 4 kap. 3 § brottsbalken eller skyddande av brottsling i 17 kap. 11 § brottsbalken. Av 4 kap. 3 § brottsbalken följer att den som begår vissa särskilt utpekade gärningar också döms för barnfridsbrott om gärningen har bevittnats av ett barn som är närstående eller tidigare närstående till både gärningsmannen och den som gärningen begås mot. I förarbetena konstateras att det för straffansvar krävs att det brott som barnet har bevittnat är styrkt på det sätt som krävs i brottmål i allmänhet och att det således finns ett mycket nära samband mellan grundbrottet och bevittnandebrottet. Bestämmelsen i 17 kap. 11 § brottsbalken stadgar att den som döljer den som förövat brott, hjälper honom eller henne att undkomma, undanröjer bevis om brottet eller på annat dylikt sätt motverkar att det uppdagas eller beivras, döms för skyddande av brottsling. För ansvar krävs att den som på något sätt har skyddats är en brottsling i straffrättslig mening. Alla objektiva och subjektiva rekvisit för brottet denne har begått ska vara uppfyllda.

En skillnad mellan dessa brott och det nya brottet om nyttjande av tjänster är dock att grundbrotten, dvs. människohandel eller människoexploatering, ofta är av mer komplex natur. Ett människohandelsbrott som lett fram till exploatering kan ha pågått under lång tid och inte sällan har flera gärningspersoner varit involverande. Också vid människoexploatering är förloppen mer utdragna och kan omfatta

189

Prop. 2020/21:170 Barn som bevittnar brott s. 46. 190

Bäcklund, Johansson m.fl., Brottsbalken (1 juli 2025, JUNO), kommentaren till 17 kap. 11 §.

flera gärningspersoner. Även om det på liknande sätt som vid till exempel barnfridsbrott bör krävas att det finns tillräckliga bevis för att ett grundbrott har begåtts mot tjänsteutövaren, kan det här tänkas finnas fler situationer där det inte finns en fällande dom beträffande grundbrottet att utgå ifrån. Det kan exempelvis tänkas vara vanligare att en eller flera gärningspersoner är okända, att någon befinner sig utomlands eller att det i förhållande till grundbrottet bara gått att bevisa medhjälp till brott. Om det vid prövningen av nyttjandebrottet i sådant fall ändå går att klargöra att målsäganden har blivit utsatt för människohandel eller människoexploatering bör detta vara tillräckligt för att en fällande dom avseende nyttjandet ska kunna meddelas.

En annan följd av att den nya bestämmelsen förutsätter att ett människohandels- eller människoexploateringsbrott har begåtts är att det inte kommer finnas behov av att ge en socialnämnd möjlighet att – utifrån den nya straffbestämmelsen – ansöka om uppehållstillstånd för betänketid enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) för utländska offer som annars saknar rätt att vistas i Sverige. Detta eftersom det bör vara tillräckligt att den möjligheten finns i förhållande till grundbrottet.

Samtycke från den som tillhandahåller tjänsten saknar betydelse

Vid tillämpningen av bestämmelserna om människohandel saknar ett eventuellt samtycke från målsäganden alltid betydelse. I förarbetena till bestämmelsen poängteras att utrymmet för ett brottsoffer att lämna ett rättsligt relevant samtycke begränsas av kravet på användande av ett otillbörligt medel. Därtill anges att ett samtycke, för att kunna ha någon straffrättsligt ansvarsbefriande verkan, måste ha förelegat vid tidpunkten för gärningens företagande och vid perdurerande brott ska sådant samtycke föreligga under hela den tid som gärningsmannen har skeendet under kontroll. Ett samtycke som lämnas i efterhand är alltid rättsligt irrelevant för frågan om huruvida ett brott har förövats. Redan av denna anledning konstateras att det saknar betydelse om det skulle visa sig att offret sedermera skulle underkasta sig utnyttjandet. Därutöver anges att det dessutom följer av 24 kap. 7 § brottsbalken att ett samtycke från den person mot vilken en gärning riktas har straffrättsligt ansvarsbefri-

191

För närmare beskrivning av frågan om uppehållstillstånd för betänketid, se avsnitt 6.1.5.

ande verkan endast om gärningen – med hänsyn till den skada, kränkning, eller fara som den medför, dess syfte och övriga omständigheter – är försvarlig. Så kan normalt inte anses vara fallet när det gäller så allvarliga brott som människohandel eller till exempel medverkan, försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.

Vidare anges att vissa krav måste vara uppfyllda för att ett samtycke över huvud taget ska anses föreligga. Det måste vara lämnat av någon som är behörig att förfoga över det aktuella intresset och kapabel att förstå innebörden av samtycket. Det måste också vara frivilligt, allvarligt menat och lämnat med full insikt om relevanta förhållanden. Ett ”samtycke” som framkallas med användande av tvång eller vilseledande, med utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller med något annat sådant otillbörligt medel utgör således aldrig något rättsligt relevant samtycke enligt svensk rätt.

Även vid människoexploatering är utrymmet för ett brottsoffer att samtycka till en exploatering begränsat. I förarbetena anges att detta följer av kravet på att exploateringen ska ha skett genom ett otillbörligt medel och att själva exploateringen ska innefatta ett otillbörligt användande. Ett godkännande från offrets sida som framkallas genom ett sådant otillbörligt medel torde enligt förarbetena aldrig anses utgöra något rättsligt relevant samtycke enligt svensk rätt (se 24 kap. 7 §). Vidare anges att frågan om samtycke aldrig kan ha någon betydelse vid tvångsarbete, vilket alltid är ofrivilligt. Brottet fullbordas vid exploateringen. Ett eventuellt samtycke efter denna tidpunkt saknar relevans för straffansvaret. Det är till exempel ovidkommande för straffansvaret om en arbetstagare i det skedet accepterar de dåliga arbetsvillkoren.

Vi menar att samma resonemang är giltiga i förhållande till det nya brottet. Eftersom en förutsättning för straffansvar enligt den nya bestämmelsen är att ett människohandels- eller människoexploateringsbrott begåtts kommer ett eventuellt samtycke från den som utnyttjas att sakna betydelse. Även i förhållande till det nya brottet bör det saknas möjlighet för den som tillhandahåller tjänsten att lämna ett rättsligt relevant samtycke till gärningen.

192

Prop. 2003/04:111 s. 60 f. 193

A. prop. samma sidor. 194

Prop. 2017/18:123 s. 46.

Frågan om uppsåt

Artikel 18a i direktivet medför en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel, om användaren av tjänsterna har vetskap om att den person som tillhandahåller tjänsten är offer för människohandel. I en svensk kontext bör detta kunna översättas till ett avsiktsuppsåt.

Av 1 kap. 2 § brottsbalken följer att en gärning, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen. Detta innefattar, utöver avsiktsuppsåt även insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt. De tre formerna av uppsåt kan beskrivas på följande sätt: – avsiktsuppsåt – gärningsmannen åsyftar följden – insiktsuppsåt – gärningsmannen har visshet om att följden kom-

mer att förverkligas och om de omständigheter som omger gärningen

– likgiltighetsuppsåt – gärningsmannen handlar i osäkerhet, men

accepterar eller godtar på annat sätt att följden kommer att inträda eller att en relevant omständighet föreligger.

En bestämmelse utformad helt i linje med direktivet skulle alltså avvika från och ställa högre krav på gärningsmannens uppsåt än vad som enligt svenska straffrättsliga principer vanligtvis är brukligt. Enligt vår uppfattning är detta inte motiverat. Att inse risken för att en tjänsteutövare kan vara ett offer för människohandel eller människoexploatering och, likgiltig inför förverkligandet av denna risk, ändå använda tjänsten framstår enligt vår mening som så pass klandervärt att straffansvar bör kunna utkrävas även i detta fall.

Utöver vad som krävs enligt direktivet anser vi alltså att ett vanligt uppsåtskrav bör gälla för det nya brottet. Vi föreslår därför att det inte ska föreskrivas någonting särskilt om skuldformen i straffbestämmelsen. Därigenom markeras att huvudregeln enligt 1 kap. 2 § brottsbalken är tillämplig.

Bestämmelsen som vi föreslår omfattar alltså både tjänster från utförare som är utsatta för människohandel och för människoexploatering. Det är genom denna konstruktion tillräckligt att gärningspersonens uppsåt omfattar förekomsten av något av dessa brott.

195

Magnus Ulväng, Brottsbalk (1962:700), 1 kap. 2 §, Lexino, 2025-09-24 (JUNO).

Gärningspersonen behöver alltså inte nödvändigtvis känna de exakta omständigheterna kring grundbrottet. Det bör i stället vara tillräckligt att gärningspersonen har uppsåt till att något sådant brott föreligger. Vi menar att detta är motiverat då det i praktiken lär vara osannolikt att den som använder en tjänst har full insikt i det exakta tillvägagångssättet som har föranlett exploateringen. Avgörande bör i stället vara att gärningspersonen har förstått att utövaren rent faktiskt är utsatt för människohandel eller människoexploatering.

Vid den faktiska uppsåtsbedömningen och frågan om vad gärningsmannen har förstått om tjänsteutövarens utsatthet får den rättsliga prövningen ske på sedvanligt sätt utifrån omständigheterna i målet. Viss ledning kring vilka faktorer som kan indikera utsatthet finns dock i skälen till människohandelsdirektivet.

I skäl 27 anges att de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall bör beaktas vid bedömningen av huruvida användaren hade vetskap om att personen var offer för människohandel. Vetskap kan härledas från objektiva, faktiska omständigheter. Omständigheterna kan bland annat avse brottsoffren själva, de förhållanden under vilka brottsoffren skulle tillhandahålla tjänsterna och särskilda omständigheter som kan ses som tecken på att människohandlaren kontrollerar brottsoffren.

När det gäller omständigheter som rör brottsoffren själva framgår i skäl 27 att bristande kunskaper i ett nationellt eller regionalt språk, uppenbara tecken på psykisk eller fysisk skada eller rädsla, eller bristande kunskap om de städer eller platser där de befinner sig eller har befunnit sig kan beaktas.

Vidare anges att när det gäller de förhållanden under vilka tjänsterna skulle tillhandahållas kan hänsyn tas till levnadsstandarden och arbetsvillkoren för den som tillhandahåller tjänsten samt till förhållandena i de lokaler där tjänsten tillhandahölls. Tecken på att en människohandlare kontrollerar brottsoffer kan fastställas när de som tillhandahåller tjänsten är föremål för uppenbara externa kontrollåtgärder, begränsning av den fria rörligheten, eller om de som utför tjänsten inte är i besittning av sina nationella identitetskort eller pass.

Alternativ som övervägts vid utformningen av brottet

Människohandelsbrottet är konstruerat på det sättet att fullbordanspunkten ligger på ett tidigt stadium, redan innan exploateringsfasen har påbörjats. Detta ger upphov till frågor om vilket samband som behöver finnas mellan ett sådant brott och det nya brottet om användande av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel. Frågan blir särskilt aktuell om det har gått lång tid mellan det att människohandelsbrottet fullbordades och en sådan tjänst som avses i den nya straffbestämmelsen utförs. Under denna tid kan flera olika gärningspersoner ha varit inblandade i grundbrottet och det är också tänkbart att den utsatta personen har kommit att utnyttjas för andra ändamål än vad som var avsikten när handelsåtgärderna vidtogs och människohandelsbrottet fullbordades. Om till exempel ändamålet för exploateringen ändrats eller andra personer, som inte kan anses agera som medgärningsmän i förhållande till det ursprungliga människohandelsbrottet, har kommit att utnyttja offret skulle luckor i det straffrättsliga skyddet kunna tänkas uppkomma.

Vi har därför som en alternativ utformning av det nya brottet övervägt om det skulle vara tillräckligt att den som utför tjänsten tidigare har utsatts för människohandel, om exploateringen av personen ändå fortsatt. Om det i sådant fall finns ett tillräckligt och rimligt samband mellan människohandelsbrottet och den tjänst som sedan tillhandahålls skulle det kunna tänkas vara tillräckligt för att föranleda ansvar enligt den nya straffbestämmelsen. Annorlunda uttryckt – om den utsatta personen tillhandahåller tjänsten till följd av att denne tidigare varit utsatt för människohandel skulle det kunna vara tillräckligt även om människohandelsbrottet har avslutats.

Vi har emellertid valt att inte utforma förslaget på detta sätt. Som vi angett i bakgrunden till detta avsnitt (5.8.1) är det vår tolkning att skyldigheten enligt artikel 18a inte sträcker sig längre än till att omfatta kriminalisering av användandet av tjänster som tillhandahålls av ett offer som är utsatt för ett pågående människohandelsbrott. Vi anser inte heller att en mer långtgående utformning av det nya brottet – som också omfattar eventuell exploatering som sker efter det att människohandelsbrottet avslutats – är motiverad.

Vår bedömning är att den eventuella lucka som kan uppkomma i en situation när offret fortsätter att tillhandahålla tjänsten trots att människohandelsbrottet är avslutat främst skulle kunna aktualiseras

i förhållande till sexuella tjänster. Detsamma gäller om ändamålet för exploateringen utvecklats och kommit att omfatta sexuella tjänster (även om det inte var avsikten när människohandelsbrottet fullbordades). Detta eftersom vi valt en utformning där även människoexploatering kan utgöra grundbrott till olaga tjänsteutnyttjande. Till skillnad från människohandel krävs det vid människoexploatering att exploatering har skett för att brottet ska fullbordas. Situationen där grundbrottet avslutats men exploatering fortsatt bör därför på samma sätt vara aktuell vid människoexploatering. Människoexploatering omfattar dock bara ändamålen tvångsarbete, tiggeri och arbete under uppenbart orimliga villkor. Sexuella ändamål omfattas inte, om det inte samtidigt utgör tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor.

Om ett avslutat människohandelsbrott följs av exploatering som avser något av de ändamål som omfattas av människoexploateringsbestämmelsen kan alltså grundbrott enligt den straffbestämmelsen föreligga. Utrymmet för sådana luckor som nämnts ovan bör alltså vara alltså begränsat om det är utnyttjande för tvångsarbete eller arbete under uppenbart orimliga villkor som föranlett ett olaga tjänsteutnyttjande. Vår bedömning är därför att risken för en bristande koppling mellan kravet på ett pågående grundbrott och ett olaga tjänsteutnyttjande främst skulle kunna uppstå när tjänsten avser sexuella ändamål. Här bör dock beaktas att ansvar enligt andra straffbestämmelser kan komma i fråga för den som använder en sådan tjänst, till exempel köp av sexuell handling. I vissa fall kan även förutsättningarna för våldtäkt eller oaktsam våldtäkt tänkas vara uppfyllda. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att utrymmet för straffrättsliga luckor på grund av att det ställs krav på ett pågående grundbrott bör vara relativt begränsat. Även från åklagarhåll har framförts att det beskrivna problemet troligtvis är begränsat i praktiken.

Utöver detta menar vi att en utformning som inte kräver ett pågående grundbrott riskerar att medföra väsentliga avgränsningssvårigheter. Detta gäller inte minst vid bedömningen av vad som ska anses vara ett tillräckligt starkt samband mellan människohandelsbrottet och den exploatering som föranlett tjänsten. Det är vidare svårt att förutse vilka praktiska konsekvenser ett mer vidsträckt tillämpningsområde kan medföra. Frågor kring bestämmelsens förenlighet med legalitetsprincipen kan därmed uppkomma.

Ytterligare ett alternativ hade kunnat vara att lägga till ett andra stycke i straffbestämmelsen om olaga tjänsteutnyttjande där sexuella tjänster särregleras och det i dessa fall ställs lägre krav på kopplingen mellan grundbrottet och exploateringen som föranlett användandet av tjänsten. De avgränsningsproblem som nämnts ovan skulle dock i sådant fall fortsatt vara aktuella.

En annan lösning vore att antingen lägga till exploatering för sexuella ändamål i människoexploateringsbestämmelsen, eller att ta fram ett separat straffbud som mer generellt tar sikte på utnyttjande av personer som av olika anledningar är särskilt utsatta. Vårt uppdrag har emellertid varit att analysera ändringarna i människohandelsdirektivet och lämna de författningsförslag som är nödvändiga för att Sverige ska leva upp till direktivets krav. Vi har därför främst utgått från artikel 18a vid utformningen av det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande och har haft begränsad tid för att överväga andra frågor. Hur det nya brottet kommer att tillämpas och vilka eventuella brister som utformningen av straffbestämmelsen kan vara behäftade med är dock en fråga som bör följas efter det att lagstiftningen trätt i kraft. Framkommer det då att det finns problem med utformningen av brottet bör detta åtgärdas, till exempel i samband med en eventuell framtida större översyn av människohandelsbestämmelsen.

5.9.4¶Brottsbeteckning och straffskala

Förslag: Det nya brottet ska placeras i 4 kap. brottsbalken och ges beteckningen olaga tjänsteutnyttjande. Straffet ska vara fängelse i högst fyra år. Även försök till brott ska vara straffbart.

Bedömning: Det finns inte skäl att kriminalisera förberedelse eller stämpling till olaga tjänsteutnyttjande, eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra det brottet.

196

Jämför här till exempel det förslag som lämnades av 2014 års människohandelsutredning om införandet av ett nytt brott i 9 kap. brottsbalken om otillbörligt ekonomiskt utnyttjande av annan, SOU 2016:70 s. 302 ff.

Skälen för förslaget och bedömningen

Brottsbeteckning och straffbestämmelsens placering

I brottsbalkens fjärde kapitel finns de brott som i olika hänseenden riktar sig mot en annan persons frihet, eller som kränker andra rent personliga intressen som inte är av ekonomiskt slag och som kan sammanfattas under beteckningen frid. Brotten gäller gärningar som innebär olika slag av kränkningar av personlig integritet.

Att med uppsåt nyttja en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering är att bidra till upprätthållandet av den kränkning av utförarens personliga integritet som grundbrottet innebär. Vi anser därför att det nya brottet bör placeras i 4 kap. brottsbalken om brott mot frihet och frid, och i en ny paragraf i anslutning till bestämmelserna om människohandel och människoexploatering (som en ny 1 c §).

En sådan placering avspeglar att det primära syftet med kriminaliseringen är att skydda individer från exploatering. Detta innebär också att brottet i normalfallet bör vara att betrakta som ett målsägandebrott. Utöver detta syfte kan kriminaliseringen emellertid också bidra till att skydda staten, vilket dels grundas i de problem med osund konkurrens och skatteundandragande som oseriösa aktörer i utsatta branscher bidrar till, dels i att handel med och exploatering av människor är en mycket vinstbringande form av internationell organiserad brottslighet. Alla åtgärder för att bekämpa människohandel och människoexploatering, inklusive en kriminalisering av nyttjande av offrens tjänster, kan alltså ses som ett sätt att bekämpa den organiserade brottsligheten

Vi har som alternativ övervägt att föra in den nya kriminaliseringen i de befintliga bestämmelserna om människohandel och människoexploatering, som en särskild form av dessa brott. Eftersom det för den enskilde nyttjaren av en tjänst ofta kommer ett finnas mått av osäkerhet kring exakt hur den faktiska exploateringen kommit till stånd och eftersom vi inte heller anser att full insikt i detta bör krävas för att ett straffansvar ska uppkomma anser vi att det är mer ända-

197

Bäcklund, Johansson m.fl., Brottsbalken (1 juli 2025, JUNO), inledande kommentaren till 4 kap. 198

Europol, Decoding the EU’s most threatening criminal networks, 2024, s. 35 samt UNODC, Global Report on Trafficking in Persons 2024, s. 10 f. och 16.

målsenligt att föra in en ny särskild bestämmelse som hänvisar till både människohandels- och människoexploateringsbestämmelserna.

Vi föreslår vidare att det nya brottet ska betecknas olaga tjänsteutnyttjande. Vi menar att denna benämning på ett kort och koncist sätt återger vilket förfarande som bestämmelsen är avsedd att träffa. Att ordet utnyttjande förekommer i benämningen ska inte förstås innebära något krav på att tjänsten som sådan ska vara exploaterande eller ha någon särskild karaktär av utnyttjande. Tjänsten i sig kan vara helt legal och gå till på samma sätt som ett vanligt däckskifte, trädgårdsarbete, manikyr, rivningsarbete, renovering eller liknande skulle göra. Det är i stället utifrån utförarens utsatthet som tjänsten kan anses innebära ett utnyttjande.

Ytterligare en fråga som vi har övervägt är om det finns anledning att införa en särskild beteckning och straffskala för tjänster som tillhandahålls av personer som inte fyllt arton år. Grundbrotten, människohandel och människoexploatering, skiljer dock redan på gärningar begångna mot vuxna och barn på det sättet att det inte ställs något krav på att användande av ett otillbörligt medel ska ha förekommit för att straffansvar ska kunna uppkomma när ett barn är målsägande. Om en särskild brottsbeteckning för nyttjande av tjänster från unga personer införs skulle den situationen kunna uppkomma att det är på grund av målsägandens ungdom som ett grundbrott överhuvudtaget uppkommit. Beaktas målsägandens ungdom sedan också vid nyttjandebrottet skulle samma omständighet kunna komma att beaktas dubbelt. Dessutom skulle en sådan konstruktion innebära att straffet för ett nyttjandebrott riktat mot en ung person skulle kunna bli högre än för ett fullbordat grundbrott avseende människoexploatering och i samma nivå som till exempel brottet utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, vilket inte framstår som befogat. Se vidare om straffskalor i nästkommande avsnitt.

Vi menar att en lämpligare ordning är att inte införa någon särbestämmelse för brott som riktas mot barn och att målsägandens unga ålder i sådana fall i stället bör vara en omständighet som ska beaktas i skärpande riktning vid straffvärderingen.

Straffskalan bör bestämmas till fängelse i högst fyra år

Vi föreslår att straffet för olaga tjänsteutnyttjande ska vara fängelse i högst fyra år. Att med uppsåt beställa eller nyttja en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering är enligt vår uppfattning alltid så allvarligt att påföljden bör ligga på fängelsenivå. Straffvärdet för ett olaga tjänsteutnyttjande kan emellertid tänkas variera i betydande grad beroende till exempel på vilket grundbrott som är aktuellt, hur omfattande tjänsten är och på hur allvarliga förhållandena är för den enskilde utövaren.

Straffskalan bör också sättas i relation till vad som gäller för de grundbrott som är aktuella. Straffet för människohandel är fängelse i lägst två och högst tio år, eller om brottet är mindre grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. För människoexploatering är straffet fängelse i högst fyra år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst två och högst tio år.

Vidare bör straffskalan bestämmas på ett sådant sätt att den harmonierar med straffskalorna för andra brott som kan anses innebära en likartad grad av kränkning. Som exempel kan nämnas att straffet för olaga tvång är böter till två års fängelse, för äktenskapstvång och barnäktenskapsbrott fängelse i högst fyra år, för utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling fängelse i lägst sex månader och högst fyra år vid normalgradsbrott eller, vid mindre grovt brott, fängelse i högst ett år, eller för involverande av underårig i brottslighet fängelse i högst fyra år. Här kan vidare noteras att Straffreformutredningen inte föreslår någon ändring av betydelse beträffande straffskalorna för något av dessa brott eller för människohandels- eller människoexploateringsbrotten.

Som nämnts ovan kan straffvärdet för nyttjandebrottet tänkas variera i betydande grad. Vi menar att straffskalan bör vara så pass vid att den kan omfatta de mest allvarliga fallen, samtidigt som den ger utrymme för rimliga straffvärdebedömningar i de fall där gärningspersonen av olika anledningar inte kan klandras i samma grad. För att åstadkomma en möjlighet till flexibilitet vid straffvärdebedömningen föreslår vi alltså att straffskalan bör vara fängelse i högst fyra år. Straffvärdet bör bland annat styras av hur svåra förhållandena varit för den som utsatts. Om gärningspersonen har haft uppsåt till att

199

SOU 2025:66 s. 1083, 1113 och 1214. För brottet involverande av underårig i brottslighet föreslås emellertid en höjning av straffmaximum till sex år.

målsäganden är utsatt för människohandel bör det ses som allvarligare än om situationen och uppsåtet avser människoexploatering. Av betydelse är naturligtvis också vilken kännedom den som utnyttjar tjänsten har om den utsatta personens belägenhet. Andra omständigheter som bör medföra ett högre straffvärde är till exempel att det rör sig om ett omfattande eller långvarigt uppdrag eller att utföraren av tjänsten är under arton år eller har en funktionsnedsättning. I de fall som ett utnyttjande till exempel avsett ett avsiktligt och omfattande användande av en tjänst som tillhandahållits av ett människohandelsoffer, vilket till följd av omständigheter hänförliga till dennes person kan anses som särskilt sårbar, bör det alltså finnas utrymme att bedöma straffvärdet som lika högt som vid ett fullbordat människoexploateringsbrott av allvarligare slag.

Som en allmän utgångspunkt ska vid val av påföljd särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse ska brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet beaktas. Detta följer av 30 kap. 4 § brottsbalken. Brottslighetens art som skäl för fängelse tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att den tilltalade inte är dömd tidigare och trots att straffvärdet inte är påtagligt högt.

När det gäller människoexploateringsbrott har Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2022 s. 23 uttalat att brottets art bör tillmätas viss betydelse när påföljden för människoexploatering bestäms. Om straffvärdet av människoexploateringen understiger fängelse i sex månader, kan det enligt Högsta domstolen dock i regel inte anses föreligga någon presumtion för fängelse. Vid bedömningen får det särskild betydelse hur påtaglig integritetskränkningen i det enskilda fallet har varit.

Ett olaga tjänsteutnyttjande bidrar som tidigare nämnts till att upprätthålla ett än allvarligare grundbrott. Vi menar att det därför framstår som motiverat att i vart fall allvarligare former av brottet bör anses vara av sådan art att påföljden ska bestämmas till fängelse även om varken straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet utgör skäl för det. Hur starkt brottslighetens art talar för fängelse måste dock avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

200

Observera dock att det i Straffreformutredningen föreslås en ändring av denna ordning. Se a.a. s. 1355.

Försöksbrott bör kunna medföra straffansvar

Vid införande av en ny straffbestämmelse krävs överväganden om straffansvar även ska följa då brottet inte blivit fullbordat men dess utförande påbörjats (försök till brott) och då brottets utförande inte ens påbörjats men gärningsmannen tagit befattning med hjälpmedel, pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott (förberedelse till brott). Detsamma gäller då någon i samråd med någon annan beslutat gärningen, sökt anstifta någon annan eller åtagit sig att utföra den (stämpling till brott) och vid underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott. Bestämmelserna om dessa olika osjälvständiga brottsformer finns i 23 kap. brottsbalken.

Kriminalisering av försök, förberedelse och stämpling bör normalt förbehållas brott av visst allvar, där sådana förstadier kan anses utgöra ett reellt hot mot det intresse som kriminaliseringen syftar till att skydda. Av betydelse i det sammanhanget är bland annat hur allvarlig en gärningstyp anses vara, vilket uttrycks genom den straffskala som föreskrivs för brottet.

Den straffskala som nu föreslås är ett uttryck för att vi bedömer att olaga tjänsteutnyttjande är ett brott av allvarligt slag. Användande av en tjänst som tillhandahålls av en person som är utsatt för människohandel eller människoexploatering bidrar till den kränkning som grundbrottet innebär. Brottet fullbordas i och med att användandet påbörjas, men kan i vissa fall föregås av en viss organisation och planering. I vissa fall är flera personer inblandade.

Vi anser att det bör vara möjligt att kunna ingripa och utkräva ett straffansvar redan innan brottet fullbordas. Brottet bör därför vara straffbart redan på försöksstadiet. Vid bedömningen av frågan om när försökspunkten är uppnådd bör viss ledning kunna ges av vad som gäller vid försök till köp av sexuell handling. Här kan till exempel noteras att det i förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen om köp av sexuell tjänst angavs att försökspunkten borde vara uppnådd i vart fall när ett erbjudande om betalning har lämnats. Ansvar för försök förutsätter därutöver att det föreligger fara för att handlingen skulle ha lett till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter.

201

Prop. 1997/98:55 Kvinnofrid s. 137. För exempel på hur frågan har hanterats i praktiken, se t.ex. RH 2002:16.

Angående förhållandet mellan försöksbrott och fullbordat brott för en gärningsperson som beställt (men inte själv nyttjat) en tjänst kan följande även noteras. Gärningspersonens agerande kan i dessa fall bestå i samma handling. Avgörande för om ansvar för försöksbrott eller fullbordat brott blir aktuellt är i sådant fall om tjänsten kommit att utföras. Detta följer av att det i straffbestämmelsen anges att den aktuella tjänsten ska tillhandahållas av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Om ett utförande har påbörjats blir ansvar för fullbordat brott aktuellt, i annat fall försöksbrott. I båda fallen krävs att beställaren har uppsåt till att den som ska utföra tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering.

När det kommer till att kriminalisera förberedelse och stämpling ser vi inte samma behov av kriminalisering, då en sådan kriminalisering skulle ske i ett mycket tidigt skede och det praktiska tillämpningsområdet skulle vara tämligen begränsat sett till det nu föreslagna brottets konstruktion. Detsamma gäller för underlåtenhet att avslöja eller förhindra detta brott. Det senare ligger också i linje med vad som gäller vid människoexploatering av normalgraden, vilket inte heller är kriminaliserat när det kommer till underlåtenhet.

Sammanfattningsvis anser vi alltså att försök till olaga tjänsteutnyttjande ska leda till ansvar enligt vad som föreskrivs i 23 kap. brottsbalken och vi föreslår därför att 4 kap. 10 § samma balk ändras för att fastslå detta.

5.9.5¶Andra närliggande frågor

Bedömning: Allmänna regler om brottslighetskonkurrens gäller. Detsamma gäller i fråga om svensk domsrätt. Målsäganden bör kunna vara berättigad skadestånd för den kränkning som gärningen innebär i de fall den anses som allvarlig. Det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande hör under allmänt åtal.

Skälen för bedömningen

Konkurrens

Det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande bör, som tidigare nämnts, uttryckligen vara subsidiärt till brotten människohandel och människoexploatering. Utgångspunkten bör i övrigt vara att sedvanliga principer för konkurrens ska tillämpas. Det innebär normalt sett att när det är fråga om konkurrens mellan det nya brottet och ett annat brott med samma skyddsintresse, som har en lindrigare straffskala, ska domstolen döma för olaga tjänsteutnyttjande. Om ett förfarande däremot leder till konkurrens mellan brott med olika skyddsintressen bör domstolen som utgångspunkt döma för båda brotten.

När det särskilt gäller sexuella tjänster bör ansvar för våldtäkt eller annat allvarligare sexualbrott (uppsåtligt eller av oaktsamhet) kunna komma i fråga om den som använt tjänsten känt till att utövaren varit utsatt för människohandel. Det bör dock noteras att rekvisiten för brott enligt 6 kap. brottsbalken inte helt överlappar med rekvisiten för olaga tjänsteutnyttjande och det kan tänkas förekomma fall då endast det senare går att bevisa.

Beträffande brottet köp av sexuell handling har i förarbetena angetts att utnyttjande i prostitution medför allvarliga skador både för samhället och den enskilda säljaren, varför den aktuella kriminaliseringen avser att skydda såväl enskilda som allmänna intressen. Detta får delvis anses skilja sig från syftet med en kriminalisering av olaga tjänsteutnyttjande, vilket i dessa sammanhang primärt syftar till att skydda enskilda från att utsättas för människohandel. Visst utrymme för att döma för båda brotten bör därmed finnas.

Slutligen bör framhållas att principerna för lösning av konkurrensproblem endast är att anse som huvudregler. I fall där en enskild kränkning i sig framstår som så allvarlig att den kan föranleda ansvar enligt en annan straffbestämmelse som har en straffskala som understiger den som gäller för olaga tjänsteanvändande kan det således, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, ändå finnas skäl att döma för båda brotten i konkurrens. Ytterst är konkurrensfrågor något som domstolen har att ta ställning till i det enskilda fallet.

202

A. prop. s. 104. Syftet med lagstiftningen har i senare förarbeten beskrivits på liknande sätt, se t.ex. prop. 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst s. 13 och SOU 2016:42 Ett starkt straffrättsligt skydd mot köp av sexuell tjänst och utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, m.m. s. 107. 203

Jämför t.ex. bedömningen i NJA 2013 s. 397.

Skadestånd

Vi menar att den som uppsåtligen nyttjar en tjänst som tillhandahålls av ett offer för människohandel eller människoexploatering bidrar till att upprätthålla den kränkning av utförarens personliga integritet som grundbrottet innebär. Detta är ett av argumenten för att vi anser att det nya brottet bör placeras i 4 kap. brottsbalken om brott mot frihet och frid. Det innebär också att målsäganden som utgångspunkt bör kunna vara berättigad till skadestånd för den kränkning som gärningen innebär.

Frågan om huruvida kränkningen är tillräckligt allvarlig för att berättiga till skadestånd får avgöras i det enskilda fallet. Detsamma gäller hur situationen ska hanteras när målsäganden samtidigt har rätt till skadestånd från en annan gärningsperson för den kränkning som grundbrottet inneburit.

Åtalsregler

Enligt 20 kap. 3 § rättegångsbalken hör alla brott under allmänt åtal om det inte finns ett uttryckligt undantag från det. Ett brott som hör under allmänt åtal omfattas av åklagarens åtalsplikt. Åtalsplikten innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal om han eller hon bedömer att det finns tillräckliga bevis för att ett brott har begåtts och att det går att bevisa vem som har begått det. Vi föreslår att olaga tjänsteutnyttjande bör höra under allmänt åtal. Vi ser inte heller att det bör krävas några särskilda villkor för åtal, till exempel angivelse från målsägande (jämför 20 kap. 3 § rättegångsbalken).

Domsrätt

Med anledning av den nya skyldigheten i artikel 18a om att kriminalisera avsiktligt användande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel har ett tillägg med en hänvisning till artikel 18a också gjorts i artikel 10 som handlar om medlemsstaternas behörighet.

Av artikel 10 följer därför numera att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet när det gäller de brott som avses i artiklarna 2, 3 och 18a.1 när brottet helt eller delvis har begåtts inom medlemsstatens territorium, eller

gärningsmannen är medborgare i medlemsstaten. Om medlemsstaten beslutar att fastställa ytterligare behörighet för brott som begåtts utanför dess territorium ska medlemsstaten underrätta kommissionen om detta.

Vi kommer återkomma till denna fråga i senare avsnitt, men redan nu finns anledning att tydliggöra att vi – i förhållande till det nya brottet – inte föreslår någon särreglering eller några undantag från vad som annars följer av bestämmelserna i 2 kap. 3–6 §§ brottsbalken om svensk domstols behörighet att döma för brott som har begåtts utanför Sverige.

5.10¶Övriga överväganden och förslag

5.10.1¶Påföljder (artikel 4)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har delvis ändrats

Artikel 4 fastslår en miniminivå för de påföljder som ska gälla vid människohandelsbrott och tar upp vilka omständigheter som ska kunna betraktas som försvårande.

Av artikel 4.2 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ett brott som avses i artikel 2 under de förhållanden som anges i punkterna 2a–2d är belagt med ett maximistraff på minst tio års fängelse. Enligt punkten 2d gäller detta om brottet har begåtts med användande av grovt våld eller vållat brottsoffret särskilt allvarlig skada. Genom ändringsdirektivet slås fast att detta inbegriper fysisk eller psykisk skada.

Artikel 4.3 anger vissa omständigheter som, i enlighet med relevanta bestämmelser i nationell rätt, ska betraktas som försvårande vid brott som avses i artikel 2. Genom ett tillägg anges att ytterligare en sådan försvårande omständighet är om gärningspersonen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av

sexuell karaktär som involverar brottsoffret. I skälen till ändringsdirektivet påtalas att påföljdsnivån bör återspegla graden av klander, som är större vid allvarligare gärningar, och de skadliga och långvariga konsekvenser som dessa får för brottsoffren. Detta omfattar enligt skälen även den förstärkande effekt som spridning av exploaterande material kan medföra, varför det är nödvändigt att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret fastställs som en försvårande omständighet.

Vidare anges att medlemsstaterna bör säkerställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i detta direktiv när de bestämmer straffet för gärningsmän. Det är alltjämt domaren eller domstolen som med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet avgör om straffet ska skärpas på grund av de specifika försvårande omständigheterna. Det anges också att medlemsstaterna inte bör vara skyldiga att föreskriva försvårande omständigheter om det i nationell rätt föreskrivs att spridning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som inbegriper brottsoffret utgör ett brott som kan bestraffas som ett separat brott och detta kan leda till strängare påföljder enligt nationell rätt.

Ändringarna fanns inte med kommissionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Straffskalan för människohandel behöver inte ändras

Artikel 4.2 anger som nämnts vissa fall då maximistraffet för människohandelsbrott ska uppgå till minst tio års fängelse. Den konstruktion som människohandelsbrottet har i svensk rätt innebär att straffskalan i normalfallet är fängelse i lägst två och högst tio år. Om gärningen bedöms som mindre grov är straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Det kan alltså konstateras att utgångspunkten för straffnivån vid människohandel är i linje med vad som krävs enligt direktivet. Det är endast om en gärning skulle bedömas

204

Skäl 10. 205

Skäl 11.

som mindre grov som tillägget i direktivet om att maximistraffet ska vara minst tio år om brottet har vållat brottsoffret särskilt allvarlig fysisk eller psykisk skada skulle kunna innebära att den svenska regleringen strider mot vad som krävs enligt direktivet.

Enligt förarbetena kan ett mindre grovt fall föreligga till exempel om risken för exploatering varit liten. Förutom detta måste även arten och omfattningen av den åsyftade exploateringen beaktas, liksom vad intrånget i annans frihet har inneburit i form av fysiskt eller psykiskt lidande eller kränkning.

En gärning som vållat brottsoffret särskilt allvarlig fysisk eller psykisk skada borde oftast innebära att exploatering också kommit till stånd. Exemplet i förarbetena om att risken för exploatering varit liten bör därmed sällan vara aktuellt i dessa fall. Om exploatering inte kommit till stånd och brottsoffrets skador orsakats av gärningsmannen i ett tidigare skede borde det ändå vara uteslutet att bedöma gärningen som mindre allvarlig om de fysiska eller psykiska skadorna som gärningen resulterat i varit särskilt allvarliga. Detta eftersom det vid bedömningen av om gärningen är mindre grov enligt förarbetena också ska beaktas vad intrånget i annans frihet har inneburit i form av fysiskt eller psykiskt lidande eller kränkning. Har gärningen inneburit särskilt allvarlig psykisk eller fysisk skada bör det enligt vår uppfattning aldrig kunna bli aktuellt att bedöma gärningen som mindre allvarlig.

Vår bedömning är således att det – för det fall en gärning vållat brottsoffret särskilt allvarlig fysisk eller psykisk skada – inte skulle bli aktuellt att anse gärningen som mindre grov. Ett sådant fall skulle i stället vara att betrakta som brott av normalgraden, för vilket straffskalan uppgår till den nivå som direktivet kräver. Det krävs därför inte någon anpassning av straffbestämmelsen för att uppfylla kraven i direktivet i denna del. Att det i bestämmelsen inte uttryckligen anges vilka fall som ska bedömas som brott av normalgraden föranleder inte någon annan bedömning.

206

Prop. 2001/02:124 s. 37.

Det behövs inte någon lagändring om försvårande omständigheter

I punkten 3 har ett tillägg gjorts om att det ska beaktas som en försvårande omständighet om gärningsmannen med hjälp av informations- och kommunikationsteknik underlättade eller genomförde spridning av bilder, videor eller liknande material av sexuell karaktär som involverar brottsoffret. Som framgår i skälen bör medlemsstaterna säkerställa att domare och domstolar har möjlighet att beakta de försvårande omständigheter som fastställs i direktivet. Vidare anges att det inte krävs att någon försvårande omständighet beträffande spridning av material av sexuell natur om sådant agerande kan bestraffas som ett självständigt spridningsbrott och därmed leda till strängare påföljd enligt nationell rätt.

De allmänna grunderna enligt vilka straffmätning ska ske framgår av 29 kap. 1 § brottsbalken. Enligt bestämmelsens andra stycke ska den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft beaktas vid bedömningen av straffvärdet. Vidare finns i 29 kap. 2 § brottsbalken en exemplifierande uppräkning av omständigheter som ska beaktas som försvårande, dvs. omständigheter som ökar straffvärdet. Ingen av de punkter som anges i bestämmelsen tar uttryckligen sikte på situationen där brottet har inneburit att det spridits bilder eller liknande av sexuell karaktär som involverar brottsoffret. Som nämnts är uppräkningen dock bara exemplifierande. Paragrafen har utformats med avsikt att inrymma de vanligaste och mest betydelsefulla typer av omständigheter som brukar åberopas som särskilt försvårande, men det kan även förekomma andra försvårande omständigheter än de uppräknade. Detta innebär att det redan utifrån den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 2 § brottsbalken finns möjlighet för rätten att beakta spridning av exploaterande material som en försvårande omständighet som kan föranleda ett högre straff. Svensk rätt får därmed anses leva upp till syftet med den nu aktuella ändringen, dvs. att säkerställa att spridning av exploaterande material kan medföra att gärningspersonen får ett strängare straff.

I sammanhanget bör också nämnas att Straffreformutredningen i sitt betänkande En straffreform har föreslagit vissa ändringar när

207

Se t.ex. prop. 2022/23:106 Skärpt syn på brott mot journalister och vissa andra samhällsnyttiga funktioner s. 19.

det gäller bland annat grunderna för bedömningen av straffvärdet samt exemplifieringen av försvårande och förmildrande omständigheter. Ändringarna innebär till exempel att det tydligare ska framgå att omständigheter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktuella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genomslag vid straffvärdebedömningen och att hela straffskalan ska komma till användning. Ändringen i denna del innebär en vidareutveckling av metoden för att bedöma det konkreta straffvärdet med beaktande av omständigheterna vid brottet. Vi konstaterar att de föreslagna ändringarna inte skulle göra det svårare att väga in den tillkommande kränkning som spridning av exploaterande material kan medföra. Ändringarna bör snarare leda till att denna typ av omständigheter kan komma att beaktas i än större utsträckning.

Utöver att spridning av bilder kan beaktas som en försvårande omständighet finns det även särskilda straffbestämmelser som kan aktualiseras vid spridning av exploaterande material. I 4 kap. 6 c § brottsbalken regleras straffansvaret för olaga integritetsintrång. Ansvaret omfattar den som gör intrång i någon annans privatliv genom att sprida vissa typer av bilder eller uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter var försvarlig. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Vidare regleras i 4 kap. 6 d § brottsbalken ansvaret för grovt olaga integritetsintrång. Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen med hänsyn till bildens eller uppgiftens innehåll eller sättet för eller omfattningen av spridningen var ägnad att medföra mycket allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör. Vid grovt olaga integritetsintrång är straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Brotten olaga integritetsintrång och grovt olaga integritetsintrång infördes 2018 med avsikten att anpassa det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten mot sådana intrång som möjliggörs i och med teknikutvecklingen. Dessa brott och människohandel har alltså det gemensamt att syftet för kriminaliseringen är att skydda personer från kränkningar av deras personliga integritet. Det kan därför tänkas finnas hinder för att döma för både olaga integritets-

208

Se Straffreformutredningens förslag om ny lydelse av 28 kap. 6 och 7 §§ brottsbalken samt författningskommentar i SOU 2025:66, Volym 1, s. 291 ff. 209

Prop. 2016/2017:222 s. 19 och 29 ff.

intrång och människohandel i de fall spridningen sker under tiden som människohandelsbrottet pågår. Frågor om konkurrens är dock ytterst en uppgift för rättstillämpningen att lösa. I de fall spridningen av material sker efter att människohandelsbrottet avslutas bör det dock inte finnas något hinder för att döma särskilt för olaga integritetsintrång.

Utöver olaga integritetsintrång kan även straffbestämmelserna om kränkande fotografering och förtal tänkas komma att aktualiseras vid upptagning respektive spridning av exploaterande material. För kränkande fotografering döms den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme, förutsatt att gärningen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter inte är försvarlig. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Detta skulle till exempel kunna vara aktuellt om någon utnyttjas för prostitution och en upptagning av sexuella handlingar sker utan att målsäganden är medveten om detta. Ytterligare ett exempel är om den som är utsatt för människohandel omedvetet övervakas i kontrollsyfte.

Därutöver kan spridning av integritetskänsliga uppgifter i vissa fall även bestraffas som förtal enligt 5 kap. 1 § brottsbalken. En förutsättning för ansvar i sådant fall är att gärningspersonen pekar ut någon såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Straffet är böter, eller, vid grovt brott, böter eller fängelse i högst två år. Vanligen lämnas en uppgift i tal eller skrift men även bilder kan, med eller utan tillhörande text, förmedla en uppgift i bestämmelsens mening.

Slutligen kan även nämnas ansvar för barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § brottsbalken kan aktualiseras om den som skildras på bild eller film i pornografiska sammanhang inte har genomgått fullbordad pubertetsutveckling eller är under arton år.

Sammanfattningsvis är alltså vår bedömning att det inom ramen för de nuvarande bestämmelserna om straffvärdebedömning och försvårande omständigheter i 29 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken finns tillräckligt utrymme för att beakta att spridning av exploaterande

210

Liknande fråga har behandlats i orefererad hovrättspraxis, se t.ex. avgörande från Hovrätten för Övre Norrland den 29 maj 2024 i mål B 477-24. 211

Prop. 2016/17:222 s. 24. Se även t.ex. NJA 1992 s. 594 och NJA 1994 s. 637.

material skett när straffvärdet för ett människohandelsbrott bestäms, även om denna omständighet inte anges särskilt. Därtill finns under vissa förhållanden möjlighet att döma för annat brott, till exempel olaga integritetsintrång, om exploaterande material spridits. Någon författningsändring till följd av ändringen i artikel 4.3 är därmed inte nödvändig.

5.10.2¶Ansvar och påföljder för juridiska personer (artikel 5 och 6)

Bedömning: Ändringarna i artiklarna kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artiklarna har delvis ändrats

Artikel 5 innehåller bestämmelser om juridiska personers ansvar vid brott enligt direktivet och artikel 6 behandlar påföljder för juridiska personer. I båda artiklarna har tillägg gjorts genom vilka det klargjorts att det som framgår av bestämmelserna – utöver vid människohandelsbrott enligt artikel 2 och 3 – även ska gälla vid brott som rör användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel enligt den nyinförda artikeln 18a.

Utöver detta har uppräkningen i artikel 6 av andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som medlemsstaterna kan besluta om kompletterats med tre nya punkter. Dessa avser • uteslutning från tillgång till offentlig finansiering, inklusive anbuds-

förfaranden, bidrag, koncessioner och licenser (punkten b), • återkallande av tillstånd och auktorisationer att bedriva verksamhet

som ledde till det relevanta brottet (punkten d), • om det finns ett allmänintresse, offentliggörande av hela eller delar

av det rättsliga avgörande som rör det begångna brottet och de påföljder, sanktioner eller åtgärder som utdömts, utan att det på-

verkar tillämpningen av reglerna om integritet och skydd av per-

sonuppgifter (punkten h).

Det kan särskilt noteras att bestämmelsen i denna del är fakultativ.

Kommissionens ursprungliga förslag innefattade vissa ändringar av artikel 6, som dock hade en något annorlunda utformning jämfört med vad som sedan beslutades. Övriga ändringar har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Tidigare överväganden

I den analys som gjordes i samband med att direktivet i dess ursprungliga lydelse genomfördes framhölls att bestämmelserna i artiklarna 5 och 6 om ansvar och sanktioner för juridiska personer utgör standardbestämmelser som återfinns i flera andra antagna instrument inom ramen för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Vid tidigare bedömningar har de svenska reglerna om företagsbot ansetts uppfylla de krav som ställts upp i fråga om ansvar och sanktioner för juridiska personer och sanktionerna har ansetts vara effektiva, proportionella och avskräckande. I analysen drogs så slutsatsen att det inte fanns skäl att göra någon annan bedömning i förhållande till människohandelsdirektivet och att bestämmelserna därmed inte föranledde några behov av lagändringar.

Även vid genomförande av andra, senare antagna EU-direktiv har liknande bedömningar gjorts, exempelvis vid genomförandet av EU:s sanktionsdirektiv.

212

Justitiedepartementet, Analys inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/. När det gäller de tidigare bedömningar som nämns hänvisas till prop. 2003/04:111 s. 32 f., prop. 2003/04:164 Sveriges antagande av rambeslut om angrepp mot informationssystem s. 30 och prop. 2008/09:25 Sveriges antagande av rambeslut om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism s. 29. 213

Prop. 2024/25:126 Ny lag om internationella sanktioner s. 45 ff.

De tillagda hänvisningarna till artikel 18a kräver inte några

författningsändringar

Som angetts ovan har bedömningen hittills varit att de svenska reglerna om företagsbot ansetts uppfylla direktivets krav i fråga om ansvar och sanktioner för juridiska personer. Sanktionerna har därtill ansetts vara effektiva, proportionella och avskräckande. En närmare redogörelse för bestämmelserna om företagsbot i 36 kap. brottsbalken finns i avsnitt 5.1.5 i inledningen av detta kapitel. Bestämmelserna om företagsbot omfattar alla brott för vilka det är föreskrivet strängare straff än penningböter. Detta följer av 36 kap. 23 § brottsbalken.

Med anledning av den nya artikeln 18a har vi i avsnitt 5.9 föreslagit att ett nytt brott, olaga tjänsteutnyttjande, ska införas. Vi har beträffande detta brott föreslagit att straffet ska vara fängelse i högst fyra år. I och med att straffskalan alltså är strängare än penningböter kommer det vara möjligt att ålägga ett företag företagsbot vid brott som avser olaga tjänsteutnyttjande, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Mot denna bakgrund och med beaktande av de överväganden som tidigare gjorts är det vår bedömning att bestämmelserna i brottsbalken om företagsbot – även i förhållande till brottet olaga tjänsteutnyttjande – tillgodoser direktivets krav om ansvar och påföljder för juridiska personer. Någon författningsändring eller annan åtgärd är därmed inte nödvändig.

Det krävs inte heller någon ändring till följd av de punkter som lagts

till i artikel 6

När det slutligen gäller uppräkningen i artikel 6 av andra straffrättsliga eller icke-straffrättsliga påföljder, sanktioner eller åtgärder som medlemsstaterna kan besluta om konstateras följande. Listan har kompletterats med tre nya punkter. Uppräkningen är dock bara exemplifierande och det föreligger inte någon skyldighet för medlemsstaterna att införa lagstiftning eller vidta åtgärder i denna del. Någon författningsändring eller annan åtgärd är därmed inte nödvändig för att genomföra direktivet i denna del.

5.10.3¶Förverkande (artikel 7 upphört)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Genom ändringarna i människohandelsdirektivet upphör den tidigare gällande artikel 7 om förverkande att gälla. Detta med anledning av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1260 om återvinning av tillgångar och förverkande gäller i dess ställe. En särskild utredare har fått i uppdrag att bland annat se över hur det direktivet ska genomföras i Sverige. Uppdraget ska redovisas senast den 19 februari 2026. Det kan även noteras att regler om förverkande av egendom återfinns i 36 kap. brottsbalken. Artikelns upphörande medför inga författningsändringar eller andra åtgärder

5.10.4¶Avstående från att lagföra eller utdöma påföljd för brottsoffret (artikel 8)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har ändrats till viss del

Artikel 8 tar upp frågan om möjligheten för myndigheter att avstå från att lagföra eller utdöma påföljd för ett offer för människohandel för sådant deltagande i brottslig verksamhet som de har tvingats att begå som en direkt följd av att de utsatts för människohandel. En ändring har gjorts genom vilket ”annan olaglig verksamhet” har lagts till i artikeln. Enligt skäl 14 har avsikten varit att utvidga den berörda bestämmelsens tillämpningsområde till all olaglig verksamhet som brottsoffer har tvingats att utföra som en direkt följd av att de utsatts för människohandel, såsom administrativa överträdelser med

214

Dir. 2024:122 och dir. 2025:78, Genomförande av direktivet om återvinning av tillgångar och förverkande.

anknytning till prostitution, tiggeri, olovligt uppehållande eller odeklarerat arbete, eller andra handlingar som inte är av straffrättslig karaktär men som är föremål för administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner.

Utöver vad som tidigare gällt ska behöriga myndigheter alltså ha befogenhet att avstå från att utfärda administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner vid olaglig verksamhet som ett offer för människohandel har tvingats att delta i. För att uppfylla denna skyldighet krävs alltså endast att det finns en möjlighet att avstå från relevant sanktion. Eftersom någon ändring i artikeln som rör möjligheten att avstå från straffrättsliga sanktioner (dvs. lagföring och utdömande av påföljd) inte har skett kommer frågor som anknyter till detta inte att tas upp i den nedanstående framställningen. Endast möjligheterna att avstå från andra typer av administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner kommer att tas upp. Ändringen fanns inte med kommissionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Vilka typer av sanktioner och regelverk kan vara aktuella?

Människohandel kan avse exploatering för flera olika ändamål och utnyttjade personer kan följaktligen förekomma i vitt skilda verksamheter, även i branscher som i övrigt är legala. Det kan alltså finnas ett stort antal olika regelsystem och sanktioner som skulle kunna aktualiseras. Enligt vår uppfattning är det därför inte möjligt att ge en fullständig bild av alla sanktioner som skulle kunna tänkas komma i fråga.

För att få kunskap om vilka typer av sanktioner eller avgifter som oftast drabbar personer som utsatts för människohandel har vi ställt en riktad fråga om detta till dels vår expertgrupp, dels några civilsamhällesorganisationer som arbetar nära målgruppen. Följder i form av beskattning och olika beslut kopplade till personens uppehållsrätt har då lyfts fram särskilt. Vilka administrativa eller ekonomiska påföljder eller sanktioner som kan vara aktuella och hur möj-

215

Organisationerna Frälsningsarmén och Talita har besvarat frågan. Även andra typer av följder som exempelvis sjukvårdskostnader och ekonomiska konsekvenser p.g.a. att den utsatta personen tvingats att ta lån nämndes. Även om liknande kostnader och betalningskrav naturligtvis kan vara mycket betungande för den enskilde kan det inte anses utgöra någon sanktion. Dessa frågor kommer därför inte att tas upp i den fortsatta framställningen.

ligheterna ser ut för de behöriga myndigheterna att avstå från att besluta om sådana inom dessa områden kommer därför att tas upp först i den fortsatta redogörelsen. Därefter kommer även möjligheten att avstå från beslut om sanktioner inom vissa andra regelverk som borde kunna vara aktuella att gås igenom.

För att avgöra vilka möjligheter en myndighet har att avstå från att fatta beslut är det aktuellt att klargöra antingen om myndigheten har en skyldighet eller möjlighet att fatta beslut (ska/får) eller vilka möjligheter till eftergift eller jämkning som finns.

Skatt och skattetillägg

Frågan om beskattning av inkomster har främst lyfts fram i förhållande till personer utsatta för människohandel för sexuella ändamål som utnyttjas i prostitution. Eventuell ersättning som den som är utnyttjad i prostitution mottar betraktas enligt Skatteverket och enligt domstolspraxis som en beskattningsbar inkomst av tjänst som den som är utnyttjad ska redovisa i sin deklaration. Rimligheten i detta har från vissa håll ifrågasatts i och med att köp av sexuella handlingar är kriminaliserat och prostitution ses som en del av mäns våld mot kvinnor. Mot denna bakgrund föreslogs i betänkandet Ut ur utsatthet att en utredning skulle tillsättas för att se över frågan om beskattning av ersättning från prostitution.

När det gäller offer för människohandel som utnyttjas i prostitution instämmer vi i att det framstår som problematiskt att eventuell ersättning som brottsoffret erhåller beskattas och att staten därigenom tar del av den betalning som utnyttjandet resulterat i. Utredningen om exitprogram för personer som är utsatt för prostitutions förslag om en utredning för att se över frågan framstår därför som lämpligt.

I förhållande till den nu aktuella frågan om möjligheten att avstå från administrativa och ekonomiska påföljder kan beskattningen i sig dock inte anses som problematisk. Detta eftersom skatt per definition inte är att betrakta som en påföljd. Däremot kan en person som utsatts för människohandel och därigenom fått vissa inkomster komma att påföras skattetillägg på grund av att denne exempelvis lämnat en oriktig uppgift eller kommit att skönsbeskattas. Detta

216

Se SOU 2023:97 s. 388 ff. och däri gjorda hänvisningar.

gäller inte bara personer som utnyttjats i prostitution, utan kan vara aktuellt även för personer som utnyttjats för andra exploateringssyften.

Skattetillägg är en särskild avgift som kan tas ut av Skatteverket och bör kunna ses som en sådan ekonomisk påföljd som åsyftas i artikel 8. Regler om skattetillägg finns i 49 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Av 4 och 5 §§ samma kapitel och lag framgår att skattetillägg under vissa förhållanden ska tas ut från den som lämnat en oriktig uppgift. Bestämmelserna om skattetillägg vid skönsbeskattning finns i 6 och 7 §§ samma kapitel och lag.

I 51 kap. skatteförfarandelagen finns bestämmelser om befrielse från särskilda avgifter (vilket bland annat omfattar skattetillägg). Enligt 1 § första stycket ska Skatteverket besluta om hel eller delvis befrielse från en särskild avgift om det är oskäligt att avgiften tas ut med fullt belopp. I andra stycket anges vissa faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut exempelvis ett skattetillägg. Ingen av de punkter som anges i lagtext eller förarbeten tar uttryckligen sikte på den omständighet att den skatteskyldige är offer för människohandel, men uppräkningen är inte uttömmande. Bedömningen av om befrielse från skattetillägg ska medges ska vara individuell för varje enskilt fall och ta hänsyn till sambandet mellan omständigheten och felet. Att felaktigheten som lett till avgiften kan antas ha berott på att någon av omständigheterna som anges i 51 kap. 1 § andra stycket 1 a skatteförfarandelagen (hälsa eller liknande förhållanden) är därmed en sådan grund som skulle kunna tänkas vara tillämplig i ovan angivna fall. Uppräkningen är dock inte uttömmande. Skatteverket kan även ta hänsyn till andra omständigheter vid bedömningen.

Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att regelverket lever upp till direktivets krav.

Beslut om avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd

För offer för människohandel som kommer från andra länder kan beslut om exempelvis återkallelse av tillstånd, avvisning eller tagande i förvar bli aktuella. Det relevanta regelverket finns i utlänningslagen.

217

Prop. 2002/03:106 Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. s. 143.

När det först gäller återkallelse av tillstånd framgår av 7 kap. 1 § att nationell visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet. Enligt 3 § samma kapitel får uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om utlänningen till exempel utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd eller har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Det bör särskilt noteras att båda bestämmelserna ovan är fakultativa.

I 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om avvisning och utvisning. 2 och 3 §§ behandlar avvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare, 6 § handlar om utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och 6 a § om avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat. Förutsättningarna för avvisning och utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns i 8–14 §§. Gemensamt för alla dessa bestämmelser är att de är fakultativa.

Vidare finns i 10 kap. utlänningslagen bestämmelser om under vilka förhållanden en utlänning får tas i förvar eller ställas under uppsikt. Inte heller dessa bestämmelser är tvingande.

Den typ av beslut som nämnts ovan kan aktualiseras för offer för människohandel oberoende av exploateringsform. Som framgått har bestämmelserna dock det gemensamt att behörig myndighet får fatta beslut. Det rör sig därmed inte om tvingande bestämmelser. Behöriga myndigheter får därmed anses ha befogenhet att kunna avstå från att fatta beslut på det sätt som krävs enligt artikel 8.

Sanktioner i andra regelsystem

Flera andra typer av sanktioner skulle kunna bli aktuella för en person som exploaterats i människohandel. I den nedanstående redogörelsen undersöks först möjligheten att avstå från den administrativa

åtgärd som ett körkortsingripande innebär, därefter miljösanktionsavgifter och sedan viten.

Ett körkortsingripande skulle exempelvis kunna bli aktuellt om den enskilde, inom ramen för människohandelsbrottet, tvingats köra på ett trafikosäkert sätt och därigenom gjort sig skyldig till vissa trafikbrott. I 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488) anges i vilka fall ett körkort ska återkallas. Som nämndes ovan omfattas till exempel att körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa brott. Detta kan avse grov vårdslöshet i trafik enligt 1 § andra stycket lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott eller rattfylleri alternativt grovt rattfylleri enligt 4 respektive 4 a §§ samma lag, men även vissa andra trafikrelaterade brott.

Bestämmelsen är till sin utgångspunkt tvingande och innebär att återkallelse ska ske om förutsättningarna är uppfyllda. Med undantag för om återkallelsen sker på grund av ansvar för grov vårdslöshet i trafik eller rattfylleribrott där alkoholkoncentrationen överstigit 0,5 promille i förarens blod eller 0,25 milligram per liter i hans utandningsluft finns dock i många fall en ventil i 5 kap. 9 § samma lag som innebär att körkortsinnehavaren i stället kan meddelas en varning, om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Att den körkortspliktigt begått överträdelsen till följd av människohandel borde kunna utgöra en sådan särskild omständighet som möjliggör att en varning meddelas i stället för att körkortet återkallas.

För det fall den som är utsatt för människohandel är att anse som verksamhetsutövare skulle många olika regelverk kunna tänkas komma i fråga. Till exempel skulle det kunna röra sig om branschspecifika regler kring skyddsutrustning eller regler om kör och vilotider vid yrkestrafik. I stället för att gå igenom specifika regelverk för enskilda branscher har vi valt att belysa möjligheterna att avstå från två typer av mer övergripande sanktioner som vi bedömer skulle kunna komma i fråga, nämligen miljösanktionsavgifter och vite.

Regler om miljösanktionsavgifter finns i miljöbalken och i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Enligt 30 kap. 1 § första stycket miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att en särskild avgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts (första punkten), åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats

med stöd av balken eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (andra punkten), eller åsidosätter andra bestämmelser i balken, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tillämpningsområde (tredje punkten).

Ett konkret exempel i förhållande till den första punkten som skulle kunna tänkas komma i fråga är om ett offer för människohandel utnyttjas för att tillhandahålla nagelvård och själv kan anses vara verksamhetsutövare. Nagelvård är en sådan verksamhet som omfattas av anmälningsplikt enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eftersom det är en verksamhet där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygieniska behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen av skalpeller, akupunkturnålar, piercingverktyg eller andra liknande skärande eller stickande verktyg. Sådan verksamhet får inte bedrivas utan anmälan till den kommunala nämnden i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. Enligt 3 kap. 3 § förordningen om miljösanktionsavgifter ska en miljösanktionsavgift om 3 000 kronor betalas av den som överträder den ovan nämnda bestämmelsen om anmälan. Vid upprepade överträdelser kan ny avgift med dubbelt belopp tas ut, upp till ett totalt belopp om högst en miljon kronor vid varje tillfälle. Detta följer av 1 kap. 3 § samma förordning. En person som utan anmälan bedriver verksamhet varigenom nagelvård erbjuds kan alltså drabbas av miljösanktionsavgift.

Enligt huvudregeln i 30 kap. 2 § första stycket miljöbalken ska en miljösanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. I andra stycket görs dock undantag som innebär att avgift inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till exempelvis att överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka (punkten 2). För ett offer för människohandel som har förmåtts utföra viss verksamhet bör sådant undantagsfall kunna föreligga. Behöriga myndigheter får därmed anses ha befogenhet att avstå från att ta ut sådan avgift. För att konkretisera utgick vi ovan från exemplet nagelvård. Möjligheten att avstå från att ta ut avgift gäller dock även vid andra verksamheter där miljösanktionsavgifter kan vara aktuella.

Slutligen kan beslut om vite tänkas komma att fattas mot en person utsatt för människohandel som till exempel bedriver viss verksamhet. Bestämmelser om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Om ett vitesföreläggande skulle ha riktats mot ett offer av människohandel och ett mål om utdömande av vite inletts följer av 9 § viteslagen att ett vite inte ska dömas ut om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse. Finns det särskilda skäl kan vite även jämkas. Uppdagas det under handläggningstiden att den som vitet riktats mot är offer för människohandel ligger det nära tillhands att förmoda att den beslutande myndigheten skulle återkalla föreläggandet. Om så inte sker finns alltså enligt 9 § viteslagen möjlighet att låta påföljden bortfalla eller att jämka beloppet.

Avslutande kommentar

Som vi nämnde inledningsvis är tillämpningsområdet som ändringarna i artikel 8 behandlar svårt att överblicka eftersom ett mycket stort antal regelverk potentiellt sett skulle kunna överträdas inom verksamhet som utförs av ett människohandelsoffer. På de områden som vi fått beskrivet för oss som mest vanligt förekommande, dvs. sanktioner eller påföljder kopplade till skattetillägg och återkallelse av uppehållstillstånd, avvisning och liknande får de behöriga myndigheterna anses ha befogenhet att avstå från att fatta beslut. Även i de andra situationer som vi tagit upp beträffande körkortsingripanden, miljösanktioner och utdömande av vite finns möjlighet att avstå från att straffa ett människohandelsoffer. Sammantaget är det därför vår bedömning att det inte krävs någon författningsändring eller annan åtgärd för att Sverige ska anses leva upp till den ändrade artikel 8.

5.10.5¶Utredning och lagföring (artikel 9)

Bedömning: Det förefaller finnas brister i fråga om sakkunskap och teknisk kapacitet vid de funktioner som arbetar mot människohandel i landets polisregioner när det gäller utredning av brott som har begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik. Polismyndigheten har dock ett pågående regeringsuppdrag som bland annat syftar till att öka utredningsförmågan, förbättra, arbetsmetoderna och öka personalens kun-

skap på människohandelsområdet. Uppdraget ska slutredovisas i oktober 2026. Det kan antas att detta uppdrag också kommer att medföra förbättringar när det gäller förmågan att utreda människohandelsbrott med digitala inslag. Mot denna bakgrund föreslås i nuläget inte några åtgärder. Frågan bör dock följas.

Ändringarna i artikel 9.1 och 9.3 kräver i övrigt inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har ändrats till viss del

Artikel 9 innehåller bestämmelser om utredning och lagföring. Punkten 1 innehåller en skyldighet att säkerställa att utredning och lagföring inte är beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden kan fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Genom ett tillägg klargörs att detta, utöver människohandelsbrott, även ska gälla för det nya brottet enligt artikel 18a.

Vidare har artikel 9.3, som handlar om att de personer, enheter eller avdelningar som har ansvar för att utreda och lagföra människohandelsbrott ska ha lämplig utbildning, kompletterats med skrivningar om att de som utreder människohandelsbrott också ska ha lämplig sakkunskap och teknisk kapacitet när brottet begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik.

Slutligen har ett tillägg gjorts om att medlemsstaterna uppmanas inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem.

Ändringarna har föranletts av att människohandelsbrott i allt större utsträckning begås eller underlättas med hjälp av informationsoch kommunikationsteknik. För att ta itu med människohandlarnas tillvägagångssätt har en förbättrad digital förmåga och expertis vid de brottsbekämpande myndigheterna ansetts nödvändig. I skälen uppmanas medlemsstaterna dessutom att överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka

efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel.

Ändringarna fanns inte med kommissionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande kräver inte angivelse

av målsäganden

När det först gäller frågan om att brott enligt artikel 18a inte ska vara beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden och att straffrättsliga förfaranden ska kunna fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter noteras följande. Med anledning av den nya artikeln i 18a har vi i avsnitt 5.9 föreslagit att ett nytt brott, olaga tjänsteutnyttjande, ska införas. Vi har beträffande detta brott inte föreslagit något undantag från vad som annars gäller enligt 20 kap. 3 § rättegångsbalken. Detta innebär att brottet kommer att höra under allmänt åtal och omfattas av åklagarens åtalsplikt. Utredning och lagföring kommer därmed inte vara beroende av anmälan eller angivelse av målsäganden. Det straffrättsliga förfarandet kan också fortsätta även om målsäganden tagit tillbaka sina uppgifter. Någon författningsändring eller annan åtgärd är därför inte nödvändig för att uppfylla direktivets krav i denna del.

Sakkunskap och teknisk kapacitet vid brottsbekämpande myndigheter

När det gäller sakkunskap och teknisk kapacitet för de personer, enheter eller avdelningar som ansvarar för utredning eller lagföring av människohandelsbrott vill vi inledningsvis hänvisa till den övergripande redogörelse för hur Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bedriver sitt arbete mot människohandel som finns i avsnitt 5.2 ovan. Vi bedömer att frågan om sakkunskap och teknisk kapacitet främst är aktuell i förhållande till det arbete som sker vid polisen. Åklagare behöver på ett mer allmänt plan ha kunskap om vilken typ av uppgifter som är möjliga att ta fram för att, i egenskap av förundersökningsledare, kunna lämna relevanta direktiv till de utredande poliserna. De närmare detaljerna kring hur utredningsarbetet

218

Skäl 9.

genomförs är dock en fråga för polisen. Vi kommer därför att inrikta den fortsatta framställningen i denna del mot Polismyndigheten.

Som framgått i avsnitt 5.2 är arbetet mot människohandel organiserat på olika sätt inom landets sju polisregioner, men inom samtliga regioner finns det särskilt utbildade utredare som arbetar specialiserat mot människohandel och människoexploatering. I två av regionerna sker detta i särskilda sektioner och i övriga fem regioner är människohandelsutredarna integrerade på sektionen för internationell organiserad brottslighet. Vid sidan av dessa finns det vid polisregionernas underrättelseenheter specialiserade arbetsgrupper som arbetar mot den digitala arenan. Dessa grupper får tillgång till specialutbildning samt teknisk hårdvara och mjukvara. Enligt uppgifter som vi fått från företrädare för myndigheten arbetar dessa grupper dock inte inriktat mot människohandel. I de fall det finns funktioner på underrättelseenheten som arbetar specifikt mot människohandel har dessa i nuläget inte tillgång till sådan mjukvara och utbildning med mera som krävs för arbetet i en alltmer digital brottsarena.

Dessa uppgifter innebär att det förefaller finnas brister i fråga om sakkunskap och teknisk kapacitet vid de funktioner som arbetar mot människohandel, när det gäller utredning av brott som har begåtts eller underlättats med hjälp av informations- eller kommunikationsteknik.

Regeringen har dock under sommaren 2025 gett Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa människohandel och människoexploatering. I uppdraget ingår bland annat att förbättra arbetsmetoderna för att öka utredningsförmågan och lagföringen av människohandels- och människoexploateringsbrott samt att öka personalens kunskap på området, bland annat genom att tillse att det finns nödvändig specialistkunskap och kompetensutvecklingsinsatser. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2026.

Om det i praktiken finns hinder i fråga om utbildning och teknisk kapacitet för att utreda människohandelsbrott med digitala inslag bör uppdraget ovan kunna bidra till att undanröja dessa. Vi anser därför att det i nuläget inte är motiverat med någon ytterligare åtgärd. Frågan bör emellertid följas och om det finns tecken på att brister fortsatt förekommer efter att uppdraget slutförts bör ytterligare åtgärder vidtas.

219

Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324.

Specialisering vid Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten

Beträffande det tillägg som gjorts om att medlemsstaterna uppmanas inrätta specialiserade enheter inom brottsbekämpande myndigheter och åklagarmyndigheter, när så är lämpligt och i enlighet med sina nationella rättssystem, noteras följande.

Vid Åklagarmyndigheten finns åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människohandel och människoexploatering. Detta framgår av myndighetens arbetsordning. Genom att dessa ärenden koncentreras till ett begränsat antal åklagare sker en form av specialisering. Inom Åklagarmyndigheten sker alltså arbetet mot människohandel redan på det sätt som förespråkas i direktivet. Det finns därmed inte behov av någon åtgärd med anledning av ändringarna i artikel 9.3 när det gäller Åklagarmyndigheten.

När det gäller Polismyndigheten kan inledningsvis nämnas att myndigheten år 2015 genomgick en stor omorganisation, vilken innebar att de tidigare 21 polismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen ombildades till en myndighet, Polismyndigheten. Med hänsyn till polisens centrala roll i samhället angavs i förarbetena att det är av grundläggande betydelse att huvuddragen i polisens verksamhet läggs fast i lag, men att uppgifterna endast skulle anges i övergripande termer. En allmän utgångspunkt har sedan lång tid tillbaka varit att det varken är möjligt eller önskvärt att genom lag på ett uttömmande och slutgiltigt sätt reglera polisens uppgifter. Det är av den anledningen som polisens uppgifter i lagstiftningen endast återgetts i övergripande termer. Syftet har varit att en sådan allmän ram för polisens uppgifter tillåter en fortlöpande anpassning till samhällsutvecklingens ändrade förutsättningar och nya krav.

Polismyndighetens ändamål samt huvudsakliga uppgifter och ansvar regleras i polislagen (1984:387). Bestämmelserna kompletteras av polisförordningen (2014:1104) och förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten. I instruktionen finns vissa bestämmelser om myndighetens organisation i 30–34 §§. Häri anges dock endast på ett övergripande sätt exempelvis vilka funktioner som

220

Åklagarmyndigheten, Arbetsordning för Åklagarmyndigheten, oktober 2025, s. 44. 221

Prop. 2013/14:110 En ny organisation för polisen s. 396 f. 222

Prop. 1983/84:111 proposition med förslag till polislag m.m. s. 54 och prop. 2013/14:110 s. 396 f.

ska finnas. Bestämmelserna innehåller inte några regleringar av hur arbetet mot specifika brottstyper ska organiseras. Vidare följer av 34 § samma förordning att myndighetens ledning i övrigt bestämmer myndighetens organisation.

Ändringen i artikel 9.3 om att införa specialiserade enheter är inte tvingande och det framgår även att åtgärder endast bör vidtas om det är lämpligt utifrån medlemsstaternas nationella rättssystem. Vi har förvisso noterat att det från åklagarhåll lyfts att det borde finnas en nationell utredningsenhet vid Polismyndigheten, som kan utreda människohandelsbrott på nationell nivå. Denna synpunkt har även framförts av den verksamhetsutvecklare vid Nationella operativa avdelningen inom Polismyndigheten som för närvarande ansvarar för rollen som nationell rapportör i frågor som rör människohandel. Vidare har GRETA uttryckt oro kring att vissa regionala utredningsgrupper inriktade mot människohandel inom polisen har lagts ned och därför uppmanat svenska myndigheter att säkerställa att detta inte har negativa konsekvenser för polisens möjligheter att utreda människohandelsbrott.

Mot bakgrund av vad som angetts ovan om de allmänna utgångspunkter som sedan länge gällt för hur och vilka av Polismyndighetens uppgifter som regleras i författning kan det emellertid inte anses lämpligt att författningsreglera denna fråga. Det bör i stället vara upp till Polismyndigheten själv att, i enlighet med 34 § i myndighetens instruktion, bestämma hur arbetet mot människohandel ska organiseras. Vår bedömning är alltså att det inte är lämpligt, och därmed inte heller nödvändigt för att uppfylla direktivets krav, att föreslå någon åtgärd för att inrätta specialiserade enheter vid Polismyndigheten.

Avslutande kommentar

När det slutligen gäller uppmaningen i skäl 9 om att medlemsstaterna bör överväga användningen av förebyggande åtgärder, särskilt sådana som syftar till att motverka efterfrågan och riktar in sig på frågan om missbruk av onlinetjänster för människohandel anges följande.

223

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 30. Uppgiften om att åklagare anser det önskvärt med en nationell utredningsenhet inom polisen har framförts vid ett rundabordsmöte i september 2025 om uppföljning av GRETA:s tredje utvärderingsrapport om Sverige samt av utredningens expert från myndigheten.

Uppmaningen har inte tagits in i någon artikel och medför inte något bindande krav för medlemsstaterna. Det krävs därför inte någon åtgärd i detta hänseende från svensk sida. I övrigt hänvisas till vad som i anges om förebyggande åtgärder i avsnitt 7.4.1.

5.10.6¶Behörighet (artikel 10)

Bedömning: Sverige bör, i enlighet med artikel 10.2, underrätta kommissionen om att svensk domsrätt föreligger enligt 2 kap. 3 § brottsbalken beträffande brottet olaga tjänstutnyttjande i fler situationer än endast när gärningspersonen är medborgare i Sverige. Ändringarna kräver i övrigt inga åtgärder eller författningsändringar.

Skälen för bedömningen: Artikel 10 innehåller bestämmelser om medlemsstaternas behörighet när det gäller brott enligt direktivet (artikel 10.1) och en skyldighet att underrätta kommissionen om medlemsstaten beslutar att fastställa ytterligare behörighet över brott som begåtts utanför dess territorium (artikel 10.2). Med anledning av den nya skyldigheten i artikel 18a om att kriminalisera avsiktligt användande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel har tillägg med hänvisningar till artikel 18a gjorts i artikel 10.1 och 10.2. Artikel 10.3 har däremot inte ändrats. Vid brott enligt artikel 18a gäller alltså inte någon skyldighet för medlemsstaterna att – för det fall gärningspersonen är medborgare i medlemsstaten – säkerställa att behörigheten inte är beroende av att gärningarna är straffbelagda på den plats där de begicks, eller att åtal endast får väckas på grundval av en anmälan från målsäganden på den plats där brottet begicks eller en formell underrättelse från den stat där brottet begicks.

Regler om svensk domstols behörighet finns i 2 kap. brottsbalken. Enligt 1 § första stycket är svensk domstol behörig att döma över brott som begåtts i Sverige. I andra stycket samma paragraf anges att ett brott anses begånget i Sverige om gärningsmannen handlade i här. Det är tillräckligt att någon del av handlingen är begången i Sverige. Gärningspersonen måste alltså till någon del

ha agerat här på sätt som anges i den tillämpliga brottsbeskrivningen för att brottet ska kunna lokaliseras hit.

Om ett brott har begåtts utanför Sverige föreligger under vissa förhållanden ändå behörighet för svensk domstol. Detta gäller till exempel enligt 3 § 2 om brottet har begåtts av någon som vid gärningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige, av någon som när åtal väcks för brottet är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige eller av någon som finns i Sverige och det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader. Därutöver kan svensk domstol enligt 3 § också vara behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige om det finns anknytning på grund av att brottet begåtts på svenskt fartyg m.m. (första punkten), på grund av svenskt enskilt intresse (tredje punkten) eller på grund av härledd jurisdiktion (femte punkten).

Det som angetts ovan gäller för alla brottstyper och kommer alltså även att vara aktuellt för det nya brottet olaga tjänsteutnyttjande, som införs med anledning av den nya artikeln i 18a. Mot bakgrund av ovanstående är vår bedömning att svensk domsrätt föreligger i de fall där medlemsstaterna ovillkorligen ska kunna utöva domsrätt beträffande brott enligt artikel 18a.

Som vi redogjort för i avsnitt 5.9.5 föreslår vi inte att det beträffande olaga tjänsteutnyttjande införs någon särreglering eller några undantag från vad som annars följer av bestämmelserna i 2 kap. 3–6 §§ brottsbalken om svensk domstols behörighet att döma för brott som har begåtts utanför Sverige. Det kommer därmed finnas ett krav på till exempel dubbel straffbarhet för att svensk domsrätt ska föreligga om en svensk person gjort sig skyldig till ett olaga tjänsteutnyttjande utanför Sveriges gränser. Eftersom artikel 10.3 inte innehåller någon hänvisning till artikel 18a är detta dock inte nödvändigt för att Sverige ska uppfylla kraven enligt direktivet i denna del. Sverige bör emellertid, i enlighet med artikel 10.2, underrätta kommissionen om att svensk domsrätt avseende gärningar som utgör olaga tjänsteutnyttjande begångna utanför territoriet föreligger enligt 2 kap. 3 § brottsbalken även i andra situationer än när gärningspersonen är medborgare i Sverige (jämför 1–3 och 5 punkten).

224

Prop. 2020/21:204 s. 141 f.

6¶Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

6.1¶Nuvarande åtgärder och gällande rätt

Ett av huvudområdena för ändringarna i direktivet rör frågor om identifiering av, hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. I detta inledande avsnitt redogörs översiktligt för de system och regleringar som i dag finns för att tillhandahålla hjälp och stöd till samt skyddsåtgärder för offer för människohandel. I de delar svensk lagstiftning bedöms ha betydelse i förhållande till kraven i ändringsdirektivet redovisas innehållet i denna mer utförligt i samband med bedömningar och förslag i avsnitt 6.5.

6.1.1¶Myndigheter och aktörer som är involverade i stödoch skyddsprocessen

Arbetet för att tillhandahålla stöd och hjälp till samt skydd av offer för människohandel sker på flera plan och involverar ett flertal myndigheter, organisationer och andra aktörer. Framställningen nedan syftar till att ge en överblick över centrala aktörer och stödsystem.

Jämställdhetsmyndigheten samordnar arbetet på nationell nivå mot människohandel för alla ändamål. Myndighetens uppgifter innefattar att främja utvecklingen av förebyggande insatser mot prostitution och människohandel för alla ändamål, att utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer (även internationella) samt bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling. Jämställdhetsmyndigheten ska även ingå i det myndighetsgemensamma

1 Uppgifterna i detta avsnitt är ursprungligen hämtade från Jämställdhetsmyndighetens Manual vid misstanke om människohandel, https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/stod-i-dittarbete/manual-vid-misstanke-om-manniskohandel/ (hämtad 2025-04-08), men har justerats i vissa delar efter synpunkter underhand.

arbetet mot arbetslivskriminalitet. På Jämställdhetsmyndigheten finns också den nationella samordningen mot prostitution och människohandel, NSPM. Som nationell samordnare utvecklar myndigheten samverkan mellan myndigheter och andra aktörer och bistår med metodstöd och kompetensutveckling. NSPM sammankallar nätverken Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel (NMT), Strategigruppen, Task Force och Samverkan civilsamhället. NSPM samordnar och delfinansierar även regionkoordinatorer samt står för finansieringen av Återvändandeprogrammet Människohandel – och Prostitution och det Nationella Stödprogrammet (se mer nedan). Vidare driver NSPM en nationell stödtelefon för yrkesverksamma. Genom den kan yrkesverksamma inom kommuner och myndigheter samt aktörer inom det civila samhället få råd och metodstöd i frågor som rör människohandel, eller hänvisas vidare till rätt instans.

I NMT ingår Jämställdhetsmyndigheten (samordningsansvar), Polismyndigheten, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten, Arbetsmiljöverket, Tullverket, Skatteverket samt representanter från socialtjänst (regionkoordinatorer och specialiserade mottagningar) och hälso- och sjukvård. NMT:s syfte är att stärka arbetet mot prostitution och människohandel i hela landet, samt utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel.

Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel

finns i sju regioner – motsvarande Polismyndighetens regioner – och fungerar som stöd till Jämställdhetsmyndighetens nationella uppgift som rör prostitution och människohandel för alla ändamål. Regionkoordinatorerna är anställda inom socialtjänsten och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten tillsammans med vissa kommuner och länsstyrelser. Jämställdhetsmyndigheten samordnar även regionkoordinatorernas uppdrag på nationell nivå. De utgör ett viktigt led i stödoch skyddsprocessen för att bistå personer utsatta för människohandel, samt för att stödja yrkesverksamma som kommer i kontakt med människohandelsärenden. Det är ofta till regionkoordinatorerna som Jämställdhetsmyndigheten hänvisar människohandelsärenden via stödtelefonen. Regionkoordinatorerna ingår i NMT och i regionala spetsgrupper som länsstyrelserna samordnar.

Återvändandeprogrammet Människohandel – Prostitution

(ÅMP eller Återvändandeprogrammet) är avsett för personer som

2 Jämför 4 § 3 förordning (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

befunnit sig i prostitution eller varit utsatta för människohandel. Programmet drivs av FN-organet Internationella migrationsorganisationen (International Organization for Migration, IOM) och deras kontor finns i Helsingfors, Finland. Ansökningar om stöd genom programmet görs av regionkoordinatorerna och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten.

En kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får de insatser som de behöver. Socialnämnden ska bland annat verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden Socialnämnden ska enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) erbjuda brottsofferstöd. Stödet kan erbjudas både till den som har utsatts för brott och till dennes närstående. Socialtjänsten har därför en viktig roll i stödoch skyddsprocessen. Socialtjänsten kan bland annat bedöma behov av skydd och fatta beslut om placeringar. I vissa områden finns mottagningar som särskilt vänder sig till personer utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål (till exempel Mikamottagningarna som finns i Stockholm, Göteborg, Borås och Umeå eller till Evonhuset i Malmö). Stöd kan även ges inom andra verksamheter inom socialtjänsten.

Polismyndigheten bedriver arbete mot människohandel på nationell, regional och lokal nivå. På nationell nivå i form av en nationell rapportör, verksamhetsutvecklare och underrättelseavdelning. På regional nivå bedrivs arbetet genom sju polisregioner i vilka det antingen finns särskilda människohandelsgrupper eller dedikerade utredningsresurser. På lokal nivå hanteras prostitution och koppleri av normalgraden som inte utgör en del av organiserad brottslighet. Nationella operativa avdelningen (Noa) ska rikta och leda polisverksamheten nationellt och internationellt, samt stödja polisregionerna i bland annat arbetet mot människohandel. Inom Noa samordnas också det regionala arbetet mot arbetslivskriminalitet, i vilket det ingår att bekämpa människohandel och människoexploatering.

Åklagarmyndigheten har specialiserade åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO) som alltid ska ansvara operativt för förundersökningar och åtal i ärenden om människohandel och människoexploatering. Förundersökningar om närliggande brott som exempelvis koppleri kan däremot ledas av en åklagare vid allmän åklagarkammare. Åklagarmyndighetens

3 Åklagarmyndigheten, Rättslig vägledning 2025:1, Människohandel och människoexploatering.

Utvecklingscentrum ansvarar för rätts- och metodutveckling rörande människohandel och människoexploatering inom myndigheten.

Migrationsverkets roll i arbetet mot människohandel är att identifiera misstänkta fall inom ramen för migrationsprocesserna och att ta hänsyn till potentiell brottslighet när den påverkar prövningen av utlänningsärenden. Det strategiska arbetet bedrivs främst inom myndighetens kontrollorganisation som ska motverka och förebygga fusk och missbruk. Vid misstanke hänvisas potentiella brottsoffer till regionkoordinatorerna och misstänkt brottslighet polisanmäls. Migrationsverket är beslutande myndighet i ärenden om tillfälligt uppehållstillstånd för bevispersoner. Migrationsverket sammanställer också varje år statistik över förmodade fall.

Arbetsmiljöverket är samordnande myndighet för de nio myndigheter som ingår i myndighetssamverkan för att motverka arbetslivskriminalitet. Genom att samordna resurser och dela information kan myndigheterna identifiera och agera mot arbetslivskriminalitet. Individer utsatta för människohandel eller människoexploatering upptäcks ibland i arbetslivskriminella sammanhang.

Hälso- och sjukvården tillhandahåller hälso- och sjukvård, både i akuta skeden och på längre sikt, och kan identifiera offer för människohandel i sin verksamhet. Aktörer inom hälso- och sjukvård ingår i NMT-nätverket.

Plattformen Civila Sverige mot människohandel samlar ett tjugotal organisationer och aktörer inom civilsamhället som möter eller arbetar för att hjälpa utsatta för människohandel, exempelvis genom skyddade boenden, rådgivning, tolkhjälp, samtalsstöd, praktik och uppsökande arbete. Plattformen driver även ett nationellt stödprogram (NSP) som ett komplement till myndigheters stödinsatser. Syftet är att fullgöra Sveriges åtaganden om skydd och stöd till förmodade offer för människohandel som inte ingår i en rättsprocess. Stödprogrammet kan erbjuda skydd och stöd exempelvis för vuxna offer för människohandel som inte har rätt att visats i Sverige. Genom programmet erbjuds bland annat skyddat boende, juridisk rådgivning, tolkhjälp, samtalsstöd, praktik och tryggt återvändande till hemlandet. Jämställdhetsmyndigheten bidrar med ekonomiska medel till programmet.

Fackligt Center för Papperslösa är en ideell förening som bildats av LO och TCO tillsammans med fackföreningar inom LO, TCO och Saco. Centret lämnar arbetsrättslig rådgivning och förhandlings-

hjälp till utsatta arbetstagare, oavsett om de är medlemmar i någon arbetstagarorganisation eller inte. Målgruppen för centrets arbete är personer som saknar uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd och som arbetar i Sverige.

Utrikesdepartementet kan som centralmyndighet bistå svenska myndigheter (till exempel socialtjänsten) i kontakterna med en annan stats myndigheter vid samarbete med stöd av Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention.

Länsstyrelserna har i uppgift att stödja samordningen i länet av insatser som syftar till att motverka prostitution och människohandel för alla ändamål. Vidare delfinansierar länsstyrelserna regionkoordinatorernas tjänster och bidrar till att samordna deras uppdrag på regional nivå.

Brottsoffermyndigheten arbetar för att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärksamma deras behov och intressen. Myndigheten kan även ge råd och information kring brottsoffers rättigheter och rättegångsförfarandet och betalar ut brottsskadeersättning av statliga medel till offret om gärningspersonen är okänd eller om den som begått brottet saknar förmåga att själv betala skadestånd och det inte finns någon försäkring som ersätter skadorna.

6.1.2¶Den svenska manualen vid misstanke om människohandel

Som angetts i kapitel 3 har Sverige genom Palermoprotokollet, Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och människohandelsdirektivet en skyldighet att ge stöd till personer utsatta för människohandel. Av artikel 11 i människohandelsdirektivet följer sedan 2011 också en skyldighet att ha en mekanism för att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer och ge hjälp och stöd till dem. Flera europeiska länder har därför inrättat särskilda processer,

4 https://www.fcfp.se/om-oss/ (hämtad 2025-04-11). 5 Rådets förordning (EU) 2019/1111 av den 25 juni 2019 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internationella bortföranden av barn (omarbetning), respektive 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. 6 Jämför förordning (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor, Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende länsstyrelserna enligt regeringsbeslut 2025-03-20, diarienummer Fi2025/00695 samt uppdraget att fortsätta utveckla det nationella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet (Ju2025/01724).

så kallade National Referral Mechanisms (NRM), enligt vilka offer för människohandel identifieras och hänvisas till rätt instanser för att få det skydd och stöd de har rätt till.

Jämställdhetsmyndighetens Manual vid misstanke om människohandel (manualen) är den svenska varianten av en sådan mekanism. Manualen togs ursprungligen fram av Länsstyrelsen i Stockholm i samverkan med International Centre for Migration Policy Development och yrkesverksamma inom Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Migrationsverket, socialtjänsten och Plattformen Civila Sverige mot människohandel. Jämställdhetsmyndigheten tog över ansvaret för manualen 2018 och sedan 2023 finns den tillgänglig i digitalt format. Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden, men också vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten.

Manualen innehåller sex steg för att säkerställa att personer som kan vara utsatta för människohandel erbjuds stöd och skydd, utifrån varje persons individuella erfarenheter och behov. De sex stegen är följande: 1. Identifiering. Identifiering handlar om att uppmärksamma och

identifiera förmodade offer för människohandel, samt att tydlig-

göra vilka aktörer som kan kopplas in i samband med identifiering.

I Sverige finns inte något etablerat system eller särskilt utpekad

aktör med funktionen att formellt identifiera offer, i stället kan alla

aktörer med kunskap inom området identifiera förmodade offer. 2. Akut skydd. Akut skydd handlar om skydd och stöd under de

första timmarna eller dygnet efter att en person har identifierats

som förmodat offer för människohandel. Även frågan om ansökan

om betänketid omfattas, dvs. ansökan om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar för att ge den brottsutsatta tid för att återhämta sig och ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med brottsutredande myndigheter.

7 https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/stod-i-ditt-arbete/manual-vid-misstanke-ommanniskohandel/ (hämtad 2025-04-08).

3. Inledande stöd. Det inledande stödet handlar om insatser under

de första veckorna efter att identifiering skett och akut skydd och

stöd tillgodosetts. Det handlar till exempel om tryggt boende, ekonomi, utbildning och hälso- och sjukvård.

4. Långsiktigt stöd. Långsiktigt stöd handlar om insatser för stöd

och vård under perioden som följer om ett offer för människo-

handel bestämmer sig för att medverka i förundersökning och/eller

huvudförhandling. Det innefattar även planering för hur stöd för

återetablering ska utformas, i Sverige eller hemlandet, när den eventuella rättsprocessen är klar.

5. Straffrättsligt förfarande. Avsnittet beskriver vilka rättigheter

och skyldigheter ett offer för människohandel har under hela det straffrättsliga förfarandet, från att förundersökning inleds till dess rättegången avslutas.

6. Ett tryggt återvändande. Ett tryggt återvändande handlar om

det stöd som kan ges för återvändande och återintegrering i offrets hemland, eller i annat land där denne har rätt att bosätta sig. Sveriges stöd till offer för människohandel i återvändandeprocessen sker genom finansiering av Återvändandeprogrammet Människohandel – Prostitution.

Manualen beskriver också de olika aktörernas ansvar under de olika stegen.

I regeringens senaste handlingsplan mot prostitution och människohandel beskrivs manualen och det konstateras att det är önskvärt att berörda myndigheter och aktörer tillämpar den i relevanta delar av sin verksamhet. Enligt handlingsplanen är det också önskvärt att berörda myndigheter och aktörer tar fram riktlinjer för sitt arbete mot människohandel, för statistik över hanterade ärenden samt följer upp hur de hanteras. Manualens roll och innehåll är i övrigt inte formaliserad genom lag eller annan författning.

8 Handlingsplan mot prostitution och människohandel, bilaga till regeringsbeslut 2018-02-08 nr II:1.

6.1.3¶Nationella stödprogrammet

Nationella Stödprogrammet (NSP) drivs av Plattformen Civila Sverige mot människohandel och erbjuder kompletterande stöd till personer i Sverige som varit utsatta för prostitution och människohandel. NSP initierades 2015 med medel från Länsstyrelsen i Stockholm och drivs i dag med medel från Jämställdhetsmyndigheten.

Stödinsatserna inom NSP är utformade för att erbjuda skydd och stöd i enlighet med Sveriges internationella åtaganden för personer som varit utsatta för människohandel och exploatering, ovillkorat av medverkan i förundersökning eller rättsprocess. Medföljande barn inkluderas i stödprogrammet. Insatserna sträcker sig från första hjälp till långtgående stöd och skydd, med målet att nå ett liv fritt från exploatering. NSP kompletterar de stödinsatser som erbjuds inom ramen för Manual vid misstanke om människohandel och Återvändandeprogrammet Människohandel – Prostitution och syftar till att möta individuella behov där det finns luckor i myndigheternas insatser. Stödprogrammets utformning följer de internationella människorättsinstrument som Sverige har ratificerat.

Stödprogrammet är uppbyggt av certifierade aktörer som uppfyller vissa minimikrav uppställda av NSP. De krav som ställs är bland annat utformade för att certifierade aktörer ska ha kunskap om människohandel, arbeta enligt antagna rutiner för hot- och riskbedömningar och säkerhetsfrågor, samt erbjuda stöd som motsvarar vad en person som är offer för människohandel har rätt till i enlighet med Sveriges internationella åtaganden. De certifierade aktörerna identifierar personer som offer för människohandel och arbetar för att samhället ska ta ansvar för dessa personers skydds- och stödbehov. När så inte är möjligt, ansöker aktörerna om finansiering för placering eller stöd för andra insatser från NSP. Utsatta personer kan också identifieras av andra och slussas vidare genom NSP:s koordinator till en certifierad aktör som ingår i Stödprogrammet.

NSP:s koordinator samverkar vidare med regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel i rådgivning och slussning av ärenden till antingen boenden certifierade för stödprogrammet eller

9 https://manniskohandel.se/var-verksamhet/nationellt-stodprogram/ (hämtad 2025-04-10). 10 A.a. 11 Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2023, s. 2. 12 https://manniskohandel.se/var-verksamhet/nationellt-stodprogram/ (hämtad 2025-04-10).

andra civilsamhällesorganisationer. NSP samverkar också med Mikamottagningar och socialtjänst på liknande sätt. NSP har upparbetade kontakter med andra civilsamhällesaktörer, som vänder sig till NSP vid behov av rådgivning eller hjälp att hitta en lösning för personer som identifierats som offer för människohandel. NSP bistår även med yttranden och intyg vid behov, exempelvis i asylärenden som rör personer som identifierats som offer för människohandel.

År 2024 var sju skyddade boenden certifierade genom NSP. Boenden finns tillgängliga i fem av sju polisregioner – samtliga förutom region Bergslagen och region Öst. Sex av boendena tar emot kvinnor och tre av boendena tar emot män. Totalt gav NSP stöd till 63 personer med 25 olika nationaliteter under 2024. Av dessa var 29 kvinnor (varav 1 transkvinna), 10 män och 24 medföljande barn. Merparten av de män som fick stöd genom programmet var utsatta för arbetskraftsexploatering, medan sexuell exploatering dominerade bland kvinnorna. De insatser som år 2024 fanns tillgängliga genom stödprogrammet var 30 dagar reflektionsperiod, 90 dagar förlängd reflektionsperiod och fördjupad återhämtning, 45 dagar integrationsstöd samt punktinsatser. Punktinsatserna kan bestå av exempelvis juridisk rådgivning, säkra resor till möten med myndigheter, terapi eller stöd till basbehov.

Under 2024 förmedlade Jämställdhetsmyndigheten 3,2 miljoner kronor till NSP, vilket är samma summa som för 2023. Enligt NSP bedöms behoven dock vara betydligt större än vad programmet kan täcka. NSP:s egen bedömning är att de stödinsatser som kan erbjudas ofta är för korta i relation till behoven. NSP efterfrågar därför möjlighet att kunna utsträcka perioden för förlängt skydd och stöd upp till 180 dagar i stället för dagens 90. Detta bedöms som nödvändigt för att ändamålsenligt kunna möta de behov som målgruppen kan ha, utifrån exempelvis trauma till följd av våld och övergrepp. Därtill saknas även tillgång till boendeplatser som inte ställer krav på drogfrihet. Bland de boendeplatser som finns för män beskrivs platsbrist som ett kännbart problem. I dag står alla certifierade aktörer själva för delar av kostnaden när vistelsen blir längre än vad NSP kan

13

Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2023, s. 12. 14

A.a. s. 2 ff. 15

Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 34 f.

ersätta. Att finansieringen säkras på årsbasis innebär enligt NSP en osäkerhet, både för verksamheter som redan ingår och de som överväger att ingå i programmet.

6.1.4¶Socialnämndernas ansvar

Den nya socialtjänstlagen (2025:400) trädde i kraft juli 2025 och syftet med den nya lagen är att skapa en långsiktigt hållbar, mer förebyggande och kunskapsbaserad socialtjänst. En kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får de insatser som de behöver. Detta är en grundläggande princip och följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Att kommunerna har det yttersta ansvaret för personer som vistas där är en viktig förutsättning för att den enskildas ekonomiska och personliga trygghet ska kunna garanteras av samhället och för att människor inte faller mellan stolarna när de är i behov av samhällets hjälp och stöd. Barn har ofta rätt till stödinsatser i större utsträckning än vad som gäller för vuxna. Bestämmelser som särskilt gäller barn kommer att tas upp i ett särskilt underavsnitt nedan.

Regler om ansvarsfördelning mellan kommuner finns i 29 kap. och innebär i korthet att bosättningskommunen har ett huvudansvar för personer bosatta där. Om det däremot uppkommer akuta situationer för en enskild när denne vistas i annan kommun, eller om det inte står klart att någon annan kommun är ansvarig, ankommer det på vistelsekommunen att ansvara för de insatser som behövs.

De insatser som kan vara aktuella kan ges i olika former och på olika sätt och kan till exempel röra omsorg, vård, stöd och annan hjälp. Generellt gäller enligt 10 kap. 3–5 §§ att den enskildes önskemål och självständighet ska vägas in vid utformningen av insatser och i 5 § nämns särskilt att insatserna ska stärka den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Av 13 kap. 1 § följer att socialnämnden ska kunna erbjuda brottsofferstöd. Sådana insatser ska kunna riktas både mot den som har utsatts för brott och dennes närstående. Socialnämnden ska enligt andra stycket även vara uppmärksam på att personer kan vara i behov av insatser för att förändra sin situation. Bestämmelsen nämner här

16 Plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella stödprogrammet, Årsrapport 2024, s. 10 ff. 17 Prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag s. 238.

uttryckligen kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av en närstående man, andra personer som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av någon närstående samt personer som är eller har varit utsatta för våld eller förtryck med hedersmotiv. Det faktum att personer utsatta för prostitution, sexuell exploatering och människohandel inte ingår i uppräkningen har av andra utredningar lyfts som problematiskt eftersom det finns en risk att brottsoffer som inte uttryckligen omnämns i bestämmelsen eller i Socialstyrelsens föreskrifter får rätt typ av insatser. Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution lämnade ett förslag om ändring av bestämmelsen om brottsofferstöd i socialtjänstlagen för att inkludera denna grupp. I samband med införandet av den nya socialtjänstlagen poängterades i förarbetena att uppräkningen i andra stycket endast är en exemplifiering och att ansvaret enligt bestämmelsen gäller alla brottsoffer, oavsett ålder, kön eller vilken typ av brott det är frågan om och oavsett om brottet är polisanmält eller inte.

Brottsofferstöd kan ges på olika sätt, exempelvis genom rådgivande och stödjande samtal, ekonomiskt bistånd, skyddat boende, hjälp med att söka efter ny bostad, kontakter med andra myndigheter såsom hälso- och sjukvården, Polismyndigheten och övriga rättsväsendet eller upplysningar om hur den enskilde kan komma i kontakt med till exempel brottsofferjourer, kvinno- och tjejjourer eller annan stödverksamhet för brottsoffer. Det kan både handla om akuta insatser och mer långsiktiga insatser.

En förutsättning för stöd enligt socialtjänstlagen i annat än akuta situationer är att den som är i behov av insatserna är bosatt i kommunen. Tredjelandsmedborgare som inte vistas lagligen i Sverige har alltså inte rätt till stöd enligt vad som angetts i detta avsnitt, utan endast till akuta insatser (vilka i och för sig kan vara relativt omfattande om behoven är stora och inte kan vänta). De målsägande och vittnen som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd för betänketid eller för att närvara vid genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) har emellertid enligt nu gällande regelverk rätt till samma

18

SOU 2023:97 Ut ur utsatthet s. 353 ff. och SOU 2025:28 Frihet från våld, förtryck och utnyttjande, En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter s. 386. 19

SOU 2023:97 s. 366. 20

A.a. s. 360 f.

insatser enligt socialtjänstlagen som personer bosatta i Sverige. För att dessa personer ska få tillgång till skydd och stöd är det en förutsättning att en förundersökningsledare eller socialnämnd ansöker om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (se vidare under avsnitt 6.1.5) och att ett sådant uppehållstillstånd beviljas. Kommunen kan i efterhand få ersättning för kostnader som uppkommer i samband med detta.

Vidare har den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte rätt till sådana insatser enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen eller sådant ekonomiskt bistånd enligt 12 kap. 1 § samma lag som motsvarar förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Detta följer av 10 kap. 2 § socialtjänstlagen. Offer för människohandel som annars omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kan därför också behöva uppehållstillstånd enligt exempelvis 5 kap. 15 § utlänningslagen om de ska kunna få tillgång till insatser enligt socialtjänstlagen, till exempel skyddat boende.

I sammanhanget bör också nämnas att Kommittén om kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd har lämnat förslag om att svenskt medborgarskap ska uppställas som ett krav för kvalificering för försörjningsstöd enligt 12 kap. 1 § socialtjänstlagen. Enligt förslaget ska vissa grupper likställas med svenska medborgare, men personer med tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen förefaller inte omfattas av någon av dessa grupper.

Särskilt om skyddade boenden

I april 2024 trädde ny lagstiftning i kraft i syfte att förbättra skyddet för och stödet till personer som behöver skyddat boende samt att stärka barnrättsperspektivet för barn som följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende. De nya reglerna innebär bland annat att skyddat boende regleras i socialtjänstlagen som en boendeinsats till den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp. Det krävs numera även tillstånd från Inspektionen för vård och omsorg, IVO, för att få bedriva skyddat boende. Barn som

21 Prop. 2003/04:35 Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. s. 74 ff. 22 Jämför 17 § förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. 23 SOU 2025:53 Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper s. 247 ff.

följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende ska bedömas och beviljas insatsen individuellt och socialnämnden ska ansvara för att tillgodose barnets behov av stöd- och hjälpinsatser.

Sedan införandet av den nya socialtjänstlagen återfinns bestämmelserna om skyddat boende i 9 kap. Av 5 § följer att socialnämnden ansvarar för att de enskilda som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp kan tas emot i ett skyddat boende. I författningskommentaren anges att den som utsatts för brott som inte avser våld i nära relationer också kan behöva stöd och skydd i skyddat boende, och bestämmelsen gäller även dem, vilket till exempel kan gälla personer som utsatts för människohandel eller befunnit sig i prostitution. Enligt 7 § har kommunen ett ansvar för att se till att det finns tillgång till skyddade boenden.

Av 12 § framgår att det ska upprättas en plan för den vård som socialnämnden avser att anordna, en så kallad vårdplan, i de fall då någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, skyddat boende eller familjehem. För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende, stödboende, skyddat boende eller familjehem ska det dessutom upprättas en plan över hur vården ska genomföras, en så kallad genomförandeplan. Vid behov ska vård- och eventuell genomförandeplan revideras. För barn ska detta senast ske när barnet har varit placerat i två år och då ska även frågan om barnets långsiktiga boende tas upp om inte särskilda skäl talar emot det. Detta följer av 13 §.

De allmänna kraven i 5 kap. 1 § socialtjänstlagen om att verksamhet inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet gäller för alla insatser inom socialtjänsten, även skyddade boenden. Detsamma gäller beträffande kravet i 5 kap. 3 § om att personal som utför uppgifter inom socialtjänsten ska ha lämplig utbildning och erfarenhet.

I förarbetena inför reformen av skyddat boende konstaterades att behoven hos enskilda skyddssökande kan variera och att det därför kan behöva finnas skyddade boenden som är inriktade på olika målgrupper, exempelvis för att kunna ta emot personer som är utsatta för hedersrelaterat våld och förtryck, personer med funktionsnedsättning eller personer med skadligt bruk och beroende av exempelvis

24

Prop. 2023/24:31 Stärkta rättigheter för barn och vuxna i skyddat boende s. 95 ff. 25

A. prop. s. 304. 26

Jämför prop. 2024/25:89 s. 244 f. och s. 254 f. samt prop. 2023/24:31 s. 198 f.

alkohol eller andra beroendeframkallande medel. Det angavs även att det är viktigt att det i tillståndsgivningen säkerställs att det skyddade boendet är anpassat för den målgrupp som det ska ta emot. I det ligger också att olika målgrupper inte blandas i det skyddade boendet på ett olämpligt sätt. Exempelvis nämns att våldsutsatta personer i pågående missbruk inte bör tas emot tillsammans med barnfamiljer och att personer som beviljas skyddat boende på grund av våld och hot om våld som har att göra med deras egen kriminalitet av lämplighetsskäl inte bör beviljas plats i samma boende som kvinnor och barn som varit utsatta för våld av närstående.

Enligt 6 kap. 4 § socialtjänstförordningen (2025:468) ska personalen vid ett skyddat boende ha den utbildning, erfarenhet och personliga lämplighet som behövs för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Personalens sammantagna kompetens vad gäller utbildning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att möta behoven av stöd hos de grupper som boendet är avsett för, och säkerställa en trygg och säker insats. Detta innebär att personalens kompetens behöver anpassas till behoven hos de grupper som det skyddade boendet är avsett för. Olika grupper kan ha behov av olika sorters kompetens, till exempel våldsutsatta med funktionsnedsättning eller våldsutsatta med skadligt bruk och beroende. Vidare ska ett skyddat boende enligt 6 kap. 5 § socialtjänstförordningen ha tillräcklig bemanning och tillräckliga skyddsanordningar för att kunna ge skydd mot hot, våld och andra övergrepp. Om boendet tar emot barn ska det därtill vara lämpligt för barn, oavsett ålder och kön, och det ska finnas personal med kunskaper om barns behov och rättigheter. Det ska dessutom finnas en särskilt utsedd person som har i uppgift att ge information till barnet, genomföra säkerhetsplanering för barnet, ansvara för kontakterna med socialtjänsten i fråga om barnet och följa upp barnets utveckling under tiden i det skyddade boendet. Detta följer av 6 kap. 6 § socialtjänstförordningen.

När det gäller frågan om registerkontroll finns det i 1 § lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden, som tar emot barn, krav på att sådana hem för vård eller boende, stödboenden eller skyddade boenden som avses i 9 kap. socialtjänstlagen och som tar emot barn, inte får anställa personer utan att kontrollera

27 Prop. 2023/24:31 s. 206. 28 A. prop. s. 85. 29 Socialstyrelsen, Nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende, meddelandeblad 1/2025, s. 21.

deras förekomst i belastnings- eller misstankeregister. Skyddade boenden som tar emot medföljande barn omfattas alltså av kravet på registerkontroll. Detta har bland annat motiverats av att medföljande barn i skyddat boende, i likhet med andra placerade barn, tillhör en utsatt grupp.

För att bidra till att insatsen skyddat boende håller en god kvalitet, erbjuder en trygg och säker vistelse, att minska de skillnader i kvaliteten mellan olika skyddade boenden som finns samt vara ett stöd för IVO vid deras tillsyn och tillståndsprövning gäller sedan den 1 juni 2025 nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende.

En kartläggning av skyddade boenden från 2024 som Socialstyrelsen genomfört visar att få kommuner har egna kommunala boenden. I stället drev ideella organisationer 46 procent och privata aktörer 47 procent av de skyddade boendena. Endast 7 procent av boendena drevs i kommunal regi. Totalt fanns det 257 skyddade boenden i Sverige enligt kartläggningen.

I en enkätundersökning genomförd av myndigheten i samband med kartläggningen framkom att 81 procent av boendena tog emot personer som utsatts för prostitution eller människohandel för sexuella ändamål. Vidare uppgav 65 procent av boendena att de hade kompetens att ta emot och ge stöd till personer som utsatts för prostitution eller människohandel med sexuella ändamål. Frågorna i enkäten gällde endast människohandel för sexuella ändamål, någon motsvarande uppgift om kompetens för att ta emot personer utsatta för andra former av exploatering framkom inte.

Särskilt om barn

Socialtjänsten har en central roll när det gäller att stödja och skydda barn som är offer eller potentiella offer för människohandel eller exploatering. Även medföljande barn till personer som har drabbats eller barn till förövare kan vara i behov av socialtjänstens skydd och stöd. I 3 kap. socialtjänstlagen finns allmänna bestämmelser om barnets bästa, barnets rätt att framföra sina åsikter och få information samt i vissa fall föra sin egen talan. Bestämmelserna om barns rättig-

30

Prop. 2023/24:31 s. 206 ff. 31

HSLF-FS 2025:3 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende. 32

Socialstyrelsen (2024), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 18. 33

A.a. s. 22 och 55.

heter har i den nya socialtjänstlagen placerats i lagens inledande bestämmelser eftersom barns rättigheter är relevanta i alla delar av socialtjänstens verksamhet. Barnrättsperspektivet ska alltså beaktas även när det kommer till mer generella bestämmelser.

Socialnämnden ska enligt 14 kap. 2 § socialtjänstlagen genast inleda en utredning om den får information om något som skulle kunna leda till en åtgärd och om det gäller ett barn eller en ung person. Om informationen når nämnden genom en anmälan ska socialnämnden också genast göra en bedömning av om barnet eller den unge behöver omedelbart skydd (20 kap. 1 §).

Avdelning VI i lagen innehåller särskilda bestämmelser om skydd och stöd för barn och unga. Bland bestämmelserna kan exempelvis nämnas 18 kap. 1 § som stadgar att socialnämnden ska arbeta för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska även bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete (18 kap. 2 §) samt samverka med berörda samhällsorgan, organisationer och andra för att förhindra och motverka att barn far illa (18 kap. 6 §). När ett barn har utsatts för brott ansvarar socialnämnden för att barnet och barnets närstående får de insatser som de behöver. Socialnämnden ska därvid beakta att även ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott (18 kap. 7 §). Socialnämnden ska vidare arbeta för att de barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende, skyddat boende eller hem för vård eller boende får god vård, omsorg och uppfostran och i övrigt bra uppväxtförhållanden, lämplig utbildning och den hälso- och sjukvård som de behöver (22 kap. 8 §).

Om samtycke från vårdnadshavare och den unge (om han eller hon har fyllt 15 år) saknas kan det i vissa fall bli aktuellt med placering av barn enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Vård enligt 2 § LVU kan beslutas om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet. Denna vård kan beslutas fram till barnet är 18 år. Med stöd av bestämmelsen i 3 § LVU kan vård även beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbry-

34 Prop. 2024/25:89 s. 184. 35 Beträffande den unge krävs samtycke om han eller hon är över 15 år, se 1 § LVU.

tande beteende. Vård med stöd av 3 § LVU får i vissa fall även beslutas för den som har fyllt 18 men inte 20 år. Med begreppet ”socialt nedbrytande beteende” menas att den unges beteende avviker från samhällets grundläggande normer på ett sätt som kan leda till en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling. Detta kan exempelvis bestå i att den unge umgås i kriminella kretsar eller har sex mot ersättning.

Vid ett LVU-ärende där barnet misstänks ha sin hemvist i ett annat land än Sverige, behöver socialnämnden ta reda på barnets hemvist för att avgöra om den har behörighet att fatta ett sådant beslut. Som huvudregel är det barnets hemvist som avgör om socialtjänsten är behörig, men socialtjänsten kan också vara behörig i andra situationer. Det gäller till exempel i brådskande situationer när det kan bli fråga om ett omedelbart omhändertagande.

För att öka medvetenheten inom socialtjänsten om människohandel och exploatering av barn samt ge praktiskt stöd i handläggningen har Socialstyrelsen tagit fram en särskild vägledning om dessa frågor.

Särskilt om regionkoordinatorernas roll och ansvar

Som nämnts i avsnittets inledande del finns det särskilda regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel i region Bergslagen, Mitt, Nord, Stockholm, Syd, Väst och Öst. Indelningen följer de sju polisregionerna. Regionkoordinatorerna är anställda av socialtjänsten i de kommuner som står värd för dem och deras tjänster finansieras i samverkan mellan Jämställdhetsmyndigheten, länsstyrelserna och värdkommunen. I vissa fall delfinansierar även andra kommuner och regioner.

Regionkoordinatorerna erbjuder praktisk konsultation och vägledning i ärenden som rör prostitution och människohandel till yrkesverksamma som kommer i kontakt med sådana offer, oberoende av exploateringsform, och fungerar som en länk mellan alla de olika

36

Socialstyrelsen (2023), LVU, Handbok för Socialtjänsten, s. 90. 37

6 a § LVU samt Socialstyrelsen (2023), LVU, Handbok för Socialtjänsten, s. 158. 38

Socialstyrelsen (2018), Barn i internationell människohandel och exploatering – vägledning för socialtjänsten. 39

Informationen i detta avsnitt är i huvudsak hämtad från Jämställdhetsmyndighetens publikation Att förebygga och bekämpa sexuell exploatering av barn, prostitution och människohandel – så gör vi, 2023, diarienummer ALLM 2023/219.

aktörer som ingår i stöd- och skyddsprocessen för människohandelsoffer.

NSPM samordnar arbetet med regionkoordinatorerna på nationell nivå genom samverkan med avtalsparter och ordnar även regelbundna metodstödsträffar för dem. På regional nivå ingår regionkoordinatorerna i spetsgrupper som länsstyrelserna samordnar för yrkesverksamma som arbetar mot prostitution och människohandel.

Regionkoordinatorernas arbetsuppgifter består bland annat i – att ge konsultativt metodstöd till myndigheter, verksamheter

och aktörer inom civilsamhället, – genomföra utbildningsinsatser i samverkan med Jämställdhets-

myndigheten och länsstyrelserna i aktuell region, – delta i myndighetsgemensamt arbete mot exploatering och män-

niskohandel i arbetslivet på regional nivå och ingå i de regionala

center mot arbetslivskriminalitet (AKC), – ge stödjande insatser till utsatta, utifrån lokala förutsättningar, – koordinera insatser mellan berörda myndigheter och aktörer, – vara kontaktperson för återvändandeprogrammet (ÅMP), och – att bedriva uppsökande arbete.

Jämställdhetsmyndigheten genomför under 2025 en översyn av regionkoordinatorfunktionen. Översynen utgår från utmaningar som identifierats över tid kopplade till styrning, finansiering, tjänstebeskrivning, arbetsmiljö, underbemanning och samverkan. En extern aktör, som fick i uppdrag att analysera strukturella utmaningar och föreslå lösningar, har bland annat rekommenderat att funktionen renodlas till att bli antingen kapacitetsbyggande (strategisk) eller direktstödjande (operativ). Jämställdhetsmyndigheten arbetar under 2025 vidare med förslagen och genomför fördjupade konsekvensanalyser ihop med berörda aktörer.

40 Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 32, se även underliggande rapport, Ramboll, Översyn av regionkoordinatorsfunktionen, Jämställdhetsmyndighetens diarienummer ALLM 2024/244.

6.1.5¶Bestämmelser kopplade till migrationsrätt

Betänketid och tidsbegränsat uppehållstillstånd

I 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) finns en särskild bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i en brottsutredning och för betänketid. Enligt bestämmelsens första stycke ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader ges till en utlänning som vistas i Sverige, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras, utlänningen klart visat sin vilja att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för de brott som förundersökningen avser, och hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas.

I bestämmelsens andra stycke anges att en utlänning som vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna ska meddelas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras och hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten inte talar emot att tillstånd beviljas. Ett uppehållstillstånd för betänketid förutsätter alltså inte att utlänningen har åtagit sig att medverka i utredningen, avsikten är i stället att utlänningen ska kunna använda tiden för att återhämta sig och därefter ta ställning till om hon eller han vill medverka.

Ett uppehållstillstånd enligt bestämmelsens första stycke (tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst sex månader) får förlängas om förutsättningarna för sådant tillstånd fortfarande är uppfyllda. Även ett uppehållstillstånd för betänketid får förlängas om det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid och förutsättningarna fortfarande är uppfyllda. Detta framgår av bestämmelsens tredje stycke.

Ansökan om uppehållstillstånd eller förlängt tillstånd görs av förundersökningsledaren. Om det finns anledning anta att utlänningen har utsatts för brott enligt 4 kap. 1 a eller 1 b §§ brottsbalken (människohandel eller människoexploatering), får en ansökan om betänketid även göras av socialnämnden. Detta framgår av bestämmelsens fjärde stycke.

Bestämmelsen infördes i 1989 års utlänningslag den 1 oktober 2004 och överfördes till 5 kap. 15 § i 2005 års utlänningslag. Den 1 juli 2007

skedde vissa ändringar och kompletteringar av bestämmelsen med tydligare och utförligare reglering av kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd. Detta var ett led i att genomföra EG-direktivet om offer för människohandel. Det fjärde stycket, om vem som är behörig att ansöka, tillfördes bestämmelsen den 1 augusti 2022.

Det finns inga begränsningar beträffande vilka utlänningar som kan komma i fråga för tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt bestämmelsen, både tredjelandsmedborgare och EU/EES-medborgare omfattas. Det finns inte heller någon begränsning när det gäller vilka brottsmisstankar som kan ligga till grund för ett beslut att bevilja uppehållstillstånd. Enligt motiven är bestämmelsen dock inte tillämplig vid rena bötesbrott och den är i första hand avsedd för fall där kvalificerad eller allvarlig brottslighet utreds eller där det kan misstänkas att sådan brottslighet kan uppdagas. Bestämmelsen omfattar alla bevispersoner, vuxna eller barn, som behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras. Bestämmelsen omfattar däremot inte familjemedlemmar, om inte de själva är målsägande eller vittne.

Betänketiden på 30 dagar inleds när uppehållstillståndet för perioden har beviljats. Då inträder också ett förbud mot att, under tillståndsperioden, verkställa ett beslut om utvisning eller avvisning gentemot utlänningen. Detta följer av 12 kap. 13 b § utlänningslagen. Det finns ingen begränsning i fråga om förlängningstiden eller antalet gånger som förlängning högst får ske. Det tidsbegränsade tillståndet får förlängas i den omfattning som det straffrättsliga förfarandet kräver och någon minsta tid för tillståndet ska inte gälla vid förlängning.

De målsägande och vittnen som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd för betänketid eller för att närvara vid genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål har tillgång till samma hälso- och sjukvård samt insatser enligt socialtjänstlagen som i Sverige bosatta personer. Tillgången till insatser enligt socialtjänstlagen gäller även under ansökningstiden. Kommunen och regi-

41 Rådets direktiv 2003/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. 42 SFS 2005:716, SFS 2007:322, SFS 2022:1015. 43 Prop. 2006/07:53 Genomförande av EG-direktivet om offer för människohandel s. 17 f. 44 A. prop. s. 25. 45 Prop. 2003/04:35 s. 74 ff.

onen kan i efterhand få ersättning för kostnader som uppkommer i samband med detta.

Förundersökningsledaren anses vara den som bäst kan bedöma om en utlänning har betydelse som bevisperson (antingen som målsägande eller vittne) och är därför den som i normalfallet gör en ansökan om uppehållstillstånd enligt bestämmelsen i 5 kap. 15 § utlänningslagen. Socialnämnden har dock sedan 1 augusti 2022 behörighet att ansöka om uppehållstillstånd för betänketid i de fall det finns anledning att anta att utlänningen har utsatts för människohandel eller människoexploatering. Socialnämndens behörighet omfattar alltså bara den som själv utsatts för sådant brott, inte andra bevispersoner. Vid bedömningen ska socialnämnden utgå från om rekvisiten i straffbestämmelserna i 4 kap. 1 a eller 1 b § brottsbalken är uppfyllda. Socialnämnden bör normalt kunna utgå från att den som kan antas ha utsatts för människohandel eller människoexploatering också har betydelse för utredningen av brottet.

Internationellt skydd

En fråga som lyfts i ändringsdirektivet är möjligheterna för offer för människohandel att utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status. I nuvarande regelverk finns definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande i 4 kap. utlänningslagen. Dessa har sin grund i EU:s skyddsgrundsdirektiv, vilket syftar till att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Med internationellt skydd avses enligt skyddsgrundsdirektivet flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande (i svensk rätt benämnt som alternativt skyddsbehövande).

Enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen har flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som utgångspunkt rätt

46

17 § förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. 47

Prop. 2003/04:35 s. 71. 48

Prop. 2021/22:224 Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk s. 119. 49

Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

till uppehållstillstånd och kan ansöka om sådant efter inresa i landet. Detta följer av 5 kap. 18 § andra stycket 1. Rätten att ansöka om tillstånd inifrån Sverige gäller enligt samma stycke 4 även för utlänningar som kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 §. Den som på annan grund har beviljats uppehållstillstånd i Sverige kan med stöd av 4 kap. 3, 3 a och 3 c §§ utlänningslagen ansöka om att förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande och har i sådant fall rätt att få frågan prövad. Beviljas ansökan ska uppehållstillståndets giltighetstid omprövas enligt 4 kap. 3 c § och 5 kap. 1 a § fjärde stycket utlänningslagen.

Om samma person gör parallella ansökningar om uppehållstillstånd och däri anger olika grunder är utgångspunkten att dessa ska prövas i ett sammanhang. Det finns dock möjlighet att göra undantag. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att den omständigheten att en utlänning har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § inte hindrar att en ansökan om uppehållstillstånd som gjorts eller senare görs av utlänningen själv prövas. Något uttrycklig lagreglering om detta har inte ansetts nödvändig. I Migrationsverkets rättsliga ställningstagande på området anges att undantag från huvudregeln om att prövning ska ske i ett sammanhang kan vara nödvändigt för att hanteringen ska vara förenlig med rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (CETS 197). Det är alltså möjligt för en person som har en pågående prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på annan grund att också bli föremål för en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Det är också möjligt att ansöka om uppehållsoch arbetstillstånd pga. internationellt skydd för en person som har ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen.

50 Prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden s. 283. 51 Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Hantering av ansökningar om uppehållstillstånd på flera grunder och ansökningar om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som redan har uppehållstillstånd, RS/083/2021, s. 14 f.

Den nya migrations- och asylpakten

I september 2020 presenterade kommissionen ett förslag till en så kallad migrations- och asylpakt som omfattar ett tiotal rättsakter. Pakten godkändes av Europaparlamentet i april 2024 och antogs av rådet i maj samma år. Genom migrations- och asylpakten fastställs en uppsättning nya regler för att hantera migration och inrätta ett gemensamt asylsystem på EU-nivå. Det gemensamma EU-systemet ska bland annat säkerställa att EU har starka och säkra yttre gränser, snabba och effektiva förfaranden och ett effektivt system för solidaritet och ansvar. De flesta av bestämmelserna i rättsakterna ska tillämpas från och med sommaren 2026.

Den nya pakten innebär bland annat att det införs • en asylprocedurförordning, som ersätter det nuvarande direktivet

om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, med innebörd att det fastställs ett gemensamt förfarande för hela EU som medlemsländerna måste följa när människor söker internationellt skydd,

• en screeningförordning, som innebär att ett screeningförfarande

av tredjelandsmedborgare, även asylsökande, som passerat med-

lemsstaternas yttre gräns på ett otillåtet sätt eller vistas olagligt

på medlemsstatens territorium införs i syfte att stärka kontrollen

av tredjelandsmedborgare som passerar de yttre gränserna, • en förordning om asyl- och migrationshantering, som ersätter den

befintliga Dublinförordningen, i vilken fastställs regler för att avgöra vilket medlemsland som är ansvarigt för att pröva en asylansökan,

• en skyddsgrundsförordning och ett nytt omarbetat mottagandedirek-

tiv, där det fastställs enhetliga regler för kriterierna för beviljande

av internationellt skydd och normerna för mottagande av asyl-

52

Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU. Förordningen ska tillämpas från den 12 juni 2026. 53

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024 om införande av screening av tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna och om ändring av förordningarna (EG) nr 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/817. 54

Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna 2021/1147 och 2021/1060 och om upphävande av förordning 604/2013. Förordningen ska tillämpas från och med den 1 juli 2026, vissa artiklar ska dock tillämpas redan från och med den 11 juni 2024.

sökande, med innebörden att det nu gällande direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ändras samt att skyddsgrundsdirektivet upphävs,

• en förordning om ett gränsförfarande för återvändande, som reglerar

ett gemensamt gränsförfarande för vissa kategorier av asylsökande.

Förfarandet ska göra det möjligt att redan vid medlemsstaternas

yttre gränser snabbt bedöma om ansökningar är ogrundade eller

inte kan prövas, • en vidarebosättningsförordning, som fastställer lagliga och säkra

vägar till EU genom att gemensamma regler för vidarebosättning och inresa av humanitära skäl införs.

Regeringen gav i november 2024 en utredare i uppdrag att se över behovet av anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt. Uppdraget ska redovisas senast den 21 november 2025.

Andra relevanta bestämmelser

Utöver bestämmelserna i utlänningslagen kan en rad andra lagar och bestämmelser aktualiseras för de målgrupper som utredningen avser. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns det till exempel bestämmelser om sysselsättning och bistånd. Utlänningar som vistas i landet med stöd av 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen (se ovan om betänketid och tillfälligt uppehållstillstånd) är dock uttryckligt undantagna från lagens tillämpningsområde. Det finns även särskilda bestämmelser om rätt till hälso- och sjukvård, se vidare i följande avsnitt.

55 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av direktiv 2011/95/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd. 56 Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1349 av den 14 maj 2024 om inrättande av ett gränsförfarande för återvändande och om ändring av förordning 2021/1148. Förordningen ska tillämpas från och med den 12 juni 2026. 57 Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1350 av den 14 maj 2024 om inrättande av en unionsram för vidarebosättning och inresa av humanitära skäl samt om ändring av förordning (EU) 2021/1147. 58 Ju 2024:E. 59 Jämför 1 a § lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

6.1.6¶Bestämmelser kopplade till hälso- och sjukvård

Sveriges 21 regioner ansvarar för att organisera hälso- och sjukvården, och erbjuda tillgång till god vård. Vissa former av vård, till exempel elevhälsovård och vård i särskilda boenden för äldre personer, ligger i stället under kommunal regi. Den generella bestämmelsen om regionens ansvar för att erbjuda hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen finns i 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

De allmänna utgångspunkterna för all hälso- och sjukvård är enligt 3 kap. 1 § att tillhandahålla en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet och den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Motsvarande bestämmelse finns även i 1 kap. 6 § patientlagen (2014:821).

Offer för människohandel med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (betänketid) har rätt till vård i samma omfattning som erbjuds den som är bosatt inom regionen. Detta följer av 5 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Även i lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd, finns bestämmelser som kan aktualiseras för offer för människohandel. Lagen omfattar utlänningar som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning, men inte utlänningar vars vistelse i Sverige är avsedd att vara tillfällig. Enligt 6–8 §§ ska regionen erbjuda personer över 18 år sådan vård som inte kan anstå, mödravård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning. För barn under 18 år gäller att samma vård ska erbjudas som för dem som bosatta inom regionen.

6.1.7¶Bestämmelser kopplade till rättsprocessen

Förfarande för att anmäla brott

För den som varit utsatt för ett brott kan en polisanmälan vara det första steget till att kunna ta emot skydd, stöd eller vård. En polisanmälan är också en förutsättning för att polisen ska kunna utreda om det finns behov av skydd. Det krävs i regel en polisanmälan för att en målsägande ska kunna få ersättning från Brottsoffermyndig-

heten. Detta gäller även i de fall någon gärningsperson inte kan bindas till brottet.

På polisens hemsida finns en e-tjänst och information om hur en person som utsatts för brott ska gå till väga för att anmäla. När det gäller människohandel kan polisanmälan antingen göras genom att besöka en polisstation eller att ringa till polisen. Polisen har även en särskild sida med information riktad till den som är ung och utsatt för brott.

En förundersökning ska sedan inledas om finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta följer av 23 kap. 1 § rättegångsbalken. Enligt 13 a–f §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) har målsäganden efter att förundersökning inletts rätt till viss information och ska till exempel underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende. En individuell skyddsbedömning ska också göras och en målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov.

I 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bland annat regler om sekretess till skydd för enskildas intressen i förundersökning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i de fall uppgiften förekommer i en utredning om förundersökning i brottmål. Reglerna om förundersökningssekretess anses också tillämpliga på en brottsanmälan så snart den har upptagits av myndigheten.

Målsägandebiträde

En målsägande har i vissa fall rätt att få ett målsägandebiträde förordnat för sig. Förutsättningarna för ett sådant förordnande framgår av lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Enligt 1 § kan ett målsägandebiträde förordnas så snart en förundersökning har inletts. Bestämmelsen har i övrigt en konstruktion som anger förutsättning-

60 16 § brottsskadeagen (2014:322). 61 https://polisen.se/utsatt-for-brott/polisanmalan/sakerhet-och-ordning-isamhallet/manniskohandel/ och https://polisen.se/utsatt-for-brott/brott-mot-barn-ochunga/brott-mot-barn-och-unga/ (hämtade 2025-04-29). 62 Jämför JO 1992/93 s. 197.

arna för att få ett målsägandebiträde med utgångspunkt i olika brottstyper. Den första punkten i 1 § första stycket gäller mål om sexualbrott enligt 6 kap. brottsbalken. Målsägandebiträde ska förordnas om det inte är uppenbart att målsäganden saknar behov av ett sådant biträde. Det råder alltså en stark presumtion för förordnande av målsägandebiträde vid dessa brott. Enligt den andra punkten i 1 § första stycket kan ett målsägandebiträde förordnas i mål om brott enligt 3 eller 4 kap. i brottsbalken, alltså för målsägande som har utsatts för brott mot liv och hälsa eller frihet och frid. I dessa fall krävs det att det med hänsyn till målsägandens personliga relation till den misstänkte eller andra omständigheter kan antas att målsäganden har behov av ett sådant biträde. Detsamma gäller i mål om brott enligt 8 kap. 5 eller 6 § brottsbalken, dvs. rån eller grovt rån. Enligt den tredje punkten i 1 § första stycket kan ett målsägandebiträde förordnas i mål om annat brott på vilket fängelse kan följa, om det med hänsyn till målsägandens personliga förhållanden och andra omständigheter kan antas att målsäganden har ett särskilt starkt behov av ett sådant biträde.

Biträdets uppgift är att ta tillvara målsägandens intressen och lämna sitt stöd och sin hjälp. Möjligheten att få ett målsägandebiträde gäller både en målsägande som är part och en målsägande som bara ska höras i målet. I målsägandebiträdets uppgifter ingår bland annat att bistå målsäganden med att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet om inte detta göras av åklagaren. Detta följer av 3 §.

Ett byte av målsägandebiträde får beslutas av rätten, om det finns särskilda skäl. Detta följer av 4 § lagen om målsägandebiträde och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). Domstolen kan självmant ta upp frågan om byte, vilket ger möjlighet att ta viljeyttringar från barnet i beaktande. Sådana kan ha förmedlats till domstolen via målsägandebiträdet, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående.

Särskild företrädare

Lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn innehåller bestämmelser som syftar till att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet. Enligt 1 § ska en särskild företrädare för barn förordnas när en förundersök-

ning har inletts i fråga om ett brott som kan leda till fängelse har begåtts mot ett barn och en vårdnadshavare kan misstänkas för brottet, eller när det kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den som kan misstänkas ha begått ett sådant brott inte kommer att ta till vara barnets rätt. Undantag gäller när ett förordnande med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar mot ett sådant.

Till skillnad från ett målsägandebiträde – som processuellt sett endast är ett rättegångsbiträde och därmed saknar kompetens att handla utan fullmakt från huvudmannen – övertar den särskilda företrädaren vårdnadshavarens befogenheter att ta tillvara barnets rätt i vissa hänseenden. Till uppgifterna hör enligt 3 § att som ställföreträdare ta tillvara barnets rätt under förundersökningen och i efterföljande rättegång, samt vid åtgärder som rör verkställighet av skadestånd och ansökan om brottsskadeersättning. Företrädaren ska stödja barnet under brottsutredningen och exempelvis ta ställning till om och hur barnet ska inställa sig till polisförhör. Agerandet ska helt styras av vad som kan anses vara barnets bästa. Barnets egen uppfattning kan bli av stor betydelse, vilket förutsätter att god kontakt etableras med barnet. Utgångspunkten bör vara att det ligger i barnets intresse att utredningsåtgärder vidtas och uppgifterna bör fokuseras på att se till att dessa sker på sådant sätt att barnet inte far illa (till exempel om barnet känner mycket stark rädsla inför ett förhör eller en läkarundersökning).

Ett byte av en särskild företrädare kan endast ske om det finns särskilda skäl. Detta följer av 8 § lagen om särskild företrädare samt 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). Frågan om byte kan initieras av barnets vårdnadshavare, den särskilda företrädaren eller av åklagaren. Domstolen får också självmant ta upp frågan, vilket ger domstolen möjlighet att ta viljeyttringar från barnet i beaktande. Sådana kan ha förmedlats till domstolen via den särskilda företrädaren, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående.

63 Christer Thornefors, Lag (1999:97) om särskild företrädare av barn, Karnov 2025-04-22 (JUNO). 64 Prop. 1998/99:133 Särskild företrädare för barn s. 50.

Frågor om skadestånd och brottsskadeersättning

Den som har blivit utsatt för brott kan kräva skadestånd från gärningspersonen. Enligt 22 kap. 1 § rättegångsbalken får talan mot den misstänkte eller annan om enskilt anspråk föras i samband med åtal för brottet. Skadeståndet kan avse person- eller sakskada, ren förmögenhetsskada eller kränkning. Vid fall av dödsfall som orsakats uppsåtligen eller av grov oaktsamhet kan även en särskild anhörigersättning komma i fråga. De huvudsakliga bestämmelserna om skadeståndsansvar återfinns i 2 kap. skadeståndslagen (1972:207). Bestämmelser om hur ersättningen ska beräknas finns i 5 kap. Om det inte finns ett målsägandebiträde är det i de allra flesta fall åklagarens uppgift att föra skadeståndstalan.

Utöver reglerna i skadeståndslagen innehåller brottsskadelagen (2014:322) bestämmelser om ersättning av statliga medel för skada till följd av brott, så kallad brottsskadeersättning. Brottsskadeersättning är ett offentligrättsligt åtagande från statens sida och alltså inte ett skadestånd, även om ersättningens storlek bestäms på skadeståndsrättsliga grunder. Vidare är brottsskadeersättning subsidiär till annan ersättning. Den skadelidande måste alltså först undersöka om det är möjligt att få ersättning från gärningspersonen eller från någon försäkring (allmän eller privat). Detta följer av 10 § första stycket. För att brottsskadeersättning ska betalas ut måste den skadegörande handlingen ha uppkommit till följd av brott. Både de objektiva brottsrekvisiten och de subjektiva rekvisiten på uppsåt eller oaktsamhet som ställs upp i en straffbestämmelse måste vara uppfyllda. Det får inte föreligga en situation som i det enskilda fallet innebär att straffbarhet är utesluten, till exempel på grund av nöd eller nödvärn enligt 24 kap. brottsbalken.

Att en gärningsperson inte kan dömas till påföljd, exempelvis på grund av att han eller hon lider av en allvarlig psykisk störning, är inte något som hindrar att brottsskadeersättning kan utgå. Lagen är tillämplig vid brott enligt brottsbalken samt vid brott som regleras i specialstraffrätten. Den ersättningsgrundande skadan måste ha uppkommit till följd av brottet, vilket betyder att det måste finnas ett adekvat orsakssamband, adekvat kausalitet, mellan brottet och skadan. Däremot krävs inte att gärningspersonen har dömts eller ens åtalats för brottet. Ersättning kan också lämnas om gärningspersonen är

65

22 kap. 2 § rättegångsbalken.

okänd och polisens förundersökning har lagts ned. Ersättning kan enligt 4–8 §§ utgå för personskada, kränkning samt i undantagsfall sakskada och förmögenhetsskada.

I syfte att stärka brottsoffers ställning och minska skadeverkningarna av brott pågår en översyn av bland annat reglerna om utbetalning av brottsskadeersättning. Utredningen om ersättningsregler med brottsoffret i fokus lämnade sitt betänkande den 19 mars 2025 och föreslår bland annat vissa ändringar i brottsskadelagen. De föreslagna ändringarna i brottsskadelagen har som mål att skapa en enklare och kortare process för att få brottsskadeersättning, bland annat genom att brottsoffret – när det finns en dom på skadestånd – ska kunna få brottskadeersättning utan att först behöva vända sig till gärningspersonen och ansöka om verkställighet av domen hos Kronofogdemyndigheten. I stället ska Brottsoffermyndigheten i efterhand kräva tillbaka det utbetalade beloppet från den skadeståndsskyldige. Innan utbetalning sker föreslås dock även i fortsättningen att försäkringsfrågan ska vara utredd.

6.2¶GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar tillämpningen av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konventionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast var år 2023. När det gäller frågor om identifiering, skydd och stöd och de frågor som aktualiseras inom dessa områden genom ändringarna i människohandelsdirektivet är följande synpunkter av särskilt intresse.

GRETA bedömer att både identifiering av offer och deras tillgång till offentligt finansierat stöd fortfarande är alltför nära kopplat till det straffrättsliga förfarandet och föreslår att Sverige vidtar åtgärder för att förbättra detta. Liknande kritik fördes även fram i utvärderingen från 2018. Som bakgrund beskrivs i rapporten att det inte finns någon aktör som har ett formellt uppdrag att identifiera offer och att det därför endast är till följd av en fällande dom om människo-

66 SOU 2025:23 Ersättningsregler med brottsoffret i fokus s. 78 ff. 67 A.a.

handel som en målsägande kan få formell status som offer. Identifiering görs i stället av alla aktörer med kunskap inom området. Arbetet som regionkoordinatorerna utför (se avsnitt 6.1.3), där de deltar i uppsökande verksamhet och arbetsplatsinspektioner, har främjat identifieringen men arbetet bör fortsatt utvecklas. Det kan ske särskilt genom att regionkoordinatorer och polis får tillräckliga personella och ekonomiska resurser samt genom att polis och andra relevanta aktörer arbetar mer proaktivt och ökar det uppsökande arbetet för att identifiera offer. Regionkoordinatorerna bör inkluderas i detta i den mån det är möjligt.

Det krävs också att alla relevanta aktörer får utbildning om människohandel. I denna del pekar GRETA i rapporten bland annat på att kapaciteten hos polisens människohandelsenheter varierar över landet och att alla inte har möjlighet att lägga tillräckligt med tid och resurser på att upptäcka och undersöka människohandelsfall. Vittnesmål om att polisen fokuserar på att lagföra köpare av sexuella tjänster, utan att samtidigt behandla säljarna som potentiella offer, nämns också. I de fall förmodade offer upptäcks inom ramen för Migrationsverkets verksamhet nämns att polisen förefaller ställa högre krav när ett utnyttjande har skett utomlands än i Sverige.

I förhållande till identifiering av offer för arbetskraftsexploatering pekar GRETA på att svenska myndigheter bör vidta ytterligare åtgärder för att brottsbekämpande myndigheter och andra aktörer arbetar proaktivt mot risksektorer, med särskild uppmärksamhet på att identifiera offer, samt att Sverige bör säkerställa att potentiella offer för människohandel inte utvisas innan en identifikationsprocess har genomförts och offren har fått tillgång till de stödåtgärder de har rätt till. Generellt uppmanas svenska myndigheter att se över tillämpningen av Dublinproceduren när det gäller förmodade offer för människohandel och göra riskbedömningar för att förhindra att offer skickas tillbaka till det land där de löper risk att åter bli offer för människohandel.

GRETA konstaterar vidare att antalet misstänkta offer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan av socialnämnden är

68

Härvid kan dock anmärkas att även polisanmälan ger formell målsägandestatus. Även i fall då förundersökning lagts ned (förutsatt att nedläggningsgrunden är annan än att brott inte kan styrkas). 69

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 42 ff. 70

A.a. s. 38. 71

A.a. s. 41.

lågt. Sverige bör därför säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människohandel oberoende av om de samarbetar med myndigheterna eller inte. Sverige bör även säkerställa att dessa misstänkta offer för människohandel kan åtnjuta rätten att få ett förnybart uppehållstillstånd även om de inte kan samarbeta med myndigheterna. I detta sammanhang hänvisar GRETA till UNHCR:s riktlinjer 2006 för tillämpning av flyktingstatus för offer för människohandel och till GRETA:s vägledning för rätten till internationellt skydd för offer för människohandel och för personer som riskerar att bli föremål för handel.

När det gäller den hjälp och det stöd som erbjuds till brottsoffer anser GRETA att Sverige även i detta hänseende bör säkerställa att offers tillgång till offentligt finansierat stöd inte villkoras av deras vilja att samarbeta i utredning och straffrättsliga förfaranden. Regionkoordinatorerna bör genast informeras när offer för människohandel identifieras för att koordinera stödet till dem. Alla förmodade och identifierade offer för människohandel bör, utifrån sina individuella behov, få tillgång till adekvat och specialiserat stöd så länge som behövs och bör genast flyttas till lämpliga boenden anpassade för deras behov. Detta gäller även offer som identifieras i migrationscenter och under asylprocessen. GRETA noterar vidare att finansieringen av det nationella stödprogrammet, NSP (se avsnitt 6.1.4), som erbjuder stöd till de misstänkta offer som inte är involverade i förundersökning eller rättegång, är otillräcklig. GRETA anser att Sverige därför bör sträva efter en mer långsiktig och hållbar finansiering för att säkerställa fortsatt stöd till dessa offer.

I förhållande till barn pekar GRETA på att många möjliga fall av människohandel av barn inte upptäcks eller i stället rubriceras som utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling. GRETA uppmanar därför svenska myndigheter att säkerställa effektivare och snabbare identifiering av barn som är offer för människohandel, även bland barn som utsätts för kommersiell sexuell exploatering och bland ensamkommande barn. Därtill bör åtgärder tas för att förebygga våld eller övergrepp vid boenden för ensamkommande asylsökande barn eller barn som är irreguljära migranter, inklusive statliga ungdomshem. GRETA anser vidare att svenska myndigheter bör införa ett nationellt åtgärdsprogram/koncept för skydd av och stöd till barn

72 A.a. s. 50. 73 A.a. s. 45.

som är offer för människohandel, vilket bör innefatta tillgång till specialiserade boenden över hela landet, samt se över förfarandet vid åldersbestämning.

6.3¶Närmare om innehållet i direktivet

6.3.1¶Hjälp och stöd till offer (artikel 11)

Artikel 11 innehåller bestämmelser om hjälp och stöd till offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet har lydelserna i artikel 11.1, 11.4, 11.5 och 11.6 ändrats, helt eller delvis. Därtill har en ny punkt i artikel 11.5a införts.

Av artikel 11.1 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får specialiserad hjälp och stöd utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU och i människohandelsdirektivet. Ändringen innebär ett ökat fokus på ett brottsoffercentrerat perspektiv i hjälpprocessen. I skälen nämns särskilt att personer med funktionsnedsättning, i synnerhet kvinnor och barn, löper högre risk att falla offer för människohandel samt att medlemsstaterna bör beakta de särskilda behoven hos personer med funktionsnedsättning som är offer för människohandel vid tillhandahållandet av stödåtgärder åt dem.

Enligt den tidigare formuleringen av artikel 11.4 skulle medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer. I ändringsdirektivet ges punkten 4 en ny lydelse genom vilken det slås fast att medlemsstaterna ska formalisera inrättandet av nationella vidareslussningsmekanismer, genom lagar eller andra författningar, samt utse en nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Mekanismerna ska åtminstone inbe-

74

A.a. s. 48. 75

Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF. 76

Skäl 17.

gripa fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifiering av brottsoffer, anpassat efter exploateringsform, hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast samt inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndigheterna.

I skälen till ändringarna nämns att det – för att stärka den nationella förmågan att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera brottsoffer och slussa dem vidare – är nödvändigt att genom lagar och andra författningar fastställa en eller flera vidareslussningsmekanismer i medlemsstaterna. Formaliserade vidareslussningsmekanismer och inrättandet av en kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer beskrivs även som viktiga åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet. När det gäller vidareslussningsmekanismens närmare form och innehåll nämns att denna bör vara en öppen, tillgänglig och harmoniserad ram som underlättar tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till offer för människohandel och som underlättar deras vidareslussning till ansvariga nationella organisationer och organ. Ramen bör identifiera berörda myndigheter, civilsamhällesorganisationer och andra parter samt fastställa deras respektive ansvarsområdet. I detta innefattas även förfaranden och kommunikationslinjer.

Vidareslussningsmekanismerna kan, enligt skälen, utgöras av en uppsättning fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbetsarrangemang eller protokoll och bör tillämpas för alla brottsoffer, oberoende av exploateringsform, med beaktande av varje brottsoffers individuella utsatthet. Om det är möjligt uppmanas medlemsstaterna att ha en enda vidareslussningsmekanism. När det gäller den nationella kontaktpunkten för gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer nämns i samma skäl att denna bör fungera som kontaktpunkt i förbindelse med motsvarande myndigheter eller intuitioner i övriga medlemsstater, men inte som kontaktpunkt för brottsoffren själva. Kontaktpunkten kan bygga på befintliga mekanismer eller styrningsstrukturer.

I artikel 11.5 och 11.5a sätts fokus på skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering. Artikel 11.5 behandlar de stödåtgärder som ska tillhandahållas enligt 11.1. Enligt den tidigare lydelsen av 11.5 var en av dessa åtgärder tillgång till lämplig och säker bostad.

77 Skäl 15. 78 Skäl 15.

Genom ändringsdirektivet har detta formulerats om och bestämmelsen ställer nu i stället krav på lämplig och säker inkvartering, inbegripet skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering.

I den nyinförda punkten 5a förtydligas att skyddade boenden och annan lämplig inkvartering ska tillhandahållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel. De ska därtill underlätta för återhämtning genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden med målet att personerna ska kunna återgå till ett självständigt liv. De ska också vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer.

I skälen anges vidare att de skyddade boendena eller inkvarteringen ska vara utrustad för att tillgodose de särskilda behoven hos offer för människohandel. För att öka säkerheten för brottsoffren uppmanas medlemsländerna vidare att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på dessa boenden inte förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas.

Artikel 11.6, vilken bland annat tar upp information om möjligheten att beviljas internationellt skydd, har ändrats beträffande vissa hänvisningar där tidigare gällande bestämmelser i direktiv har ersatts av nyare förordningar.

Allmänt angående stöd till brottsoffer nämns vidare i skälen att medlemsstaterna bör säkerställa att dessa får stöd, oavsett nationalitet eller statslöshet, medborgarskap, bosättningsort eller uppehållsstatus och oavsett form av utnyttjande. Stödet bör syfta till en fullständig återintegrering i samhället, vilket kan omfatta tillgång till utbildning och tillträde till arbetsmarknaden, i enlighet med nationell rätt, samt återgång till ett självständigt liv.

6.3.2¶Internationellt skydd (artikel 11a)

Genom ändringsdirektivet införs en ny artikel, 11a, som berör offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna säkerställa komplemen-

79

Skäl 16. 80

Skäl 18.

taritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel samt säkerställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status, inbegripet när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel.

I skälen nämns en rad faktorer som bör beaktas vid hanteringen av offer för människohandel i behov av internationellt skydd. Dels bör det beaktas att statslösa personer är en särskilt utsatt grupp som löper större risk att falla offer för människohandel, dels påtalas att det är viktigt att brottsoffer som riskerar att åter utsättas för människohandel inte överförs till en annan medlemsstat där offrets grundläggande rättigheter enligt artikel 4 i EU-stadgan riskerar att kränkas. Därtill påtalas att offer för människohandel har rätt att ansöka om internationellt skydd och att de i tillämpliga fall även kan beviljas uppehållstillstånd för betänketid eller genomförande av en brottmålsprocess (förutsatt att offret i fråga vill medverka i sådan). Medlemsstaterna bör säkerställa att de två berörda förfarandena ovan kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra. Slutligen påtalas även att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd, vilket i tillämpliga fall kan inbegripa särskilda förfarandegarantier och särskilda mottagningsbehov.

6.3.3¶Skydd under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden (artikel 12)

Artikel 12 innehåller bestämmelser om skydd av människohandelsoffer under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen

81 Jämför skäl 22 och 20 samt däri gjord hänvisning till Europaparlamentets och rådets förordning (EEU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av förordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013. 82 Skäl 21 samt däri gjord hänvisning till Rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. 83 Skäl 19 samt däri gjorda hänvisningar till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd.

till rambeslut (2001/220/RIF) om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirektivet (2012/29/EU).

6.3.4¶Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13)

Artikel 13 innehåller allmänna bestämmelser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder för barn som är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet införs en ny punkt som syftar till att medlemsstaterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla brott enligt direktivet är säkra, genomförs på ett konfidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.

6.3.5¶Hjälp och stöd till barn (artikel 14)

Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna vidta vissa åtgärder för att hjälpa och stödja barn som fallit offer för människohandel. Det handlar till exempel om åtgärder för att stödja barnens fysiska och psykosociala återhämtning, vilket ska ske efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter och i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Genom ändringsdirektivet läggs där till att detta även inbegriper program för att stödja barnens övergång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel.

Vidare följer av artikel 14.2 att medlemsstaterna ska utse en förmyndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel om de personer som i enlighet med nationell rätt har föräldraansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och det barn som är brottsoffer. Genom ändringsdirektivet slås fast att medlemsstaterna även ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses

84

Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2012/29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF.

i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Artikel 14.3 har ändrats endast på så sätt att den tidigare hänvisningen till rambeslut 2001/220/RIF har bytts ut till det numera antagna direktivet 2012/29/EU, vilket har ersatt rambeslutet.

I anslutning till frågan om hjälp och stöd till barn bör enligt skälen beaktas att barn är en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper riktar in sig på. Sådana kriminella grupper utnyttjar ofta barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott.

6.3.6¶Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Artikel 17 i människohandelsdirektivet stadgar att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. Genom ändringsdirektivet har ett tillägg gjorts som tydliggör att medlemsstaterna får inrätta en nationell brottsofferfond eller liknande instrument, i enlighet med sin nationella lagstiftning, för att betala ut sådan ersättning. I skälen anges att detta kan ske för att underlätta utbetalning av ersättning till brottsoffer.

6.4¶Internationell utblick

6.4.1¶Finland

I Finland har staten en avgörande roll när det gäller stöd till offer för människohandel. Enligt lagen om mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011), har identifierade offer för människohandel rätt till flera olika skyddsåtgärder, såsom skyddat boende, råd och vägledning, hälso- och sjukvård, socialt och ekonomiskt stöd och juridisk hjälp som staten är skyldig att tillhandahålla. För att säkerställa offers rätt till dessa insatser finns Hjälpsystemet för offer för människohandel (Hjälpsystemet).

85 Skäl 23. 86 Skäl 25.

Hjälpsystemet är en specialiserad myndighet vars uppgift är att hjälpa personer som kan antas ha blivit offer för människohandel, deras minderåriga barn samt personer som medverkar i utredningen av människohandelsbrott. Hjälpsystemet fungerar också som nationellt kunskapscenter om människohandel och tillhandahåller utbildningar och information till andra aktörer, ökar allmänhetens medvetenhet om människohandel och stödjer yrkesverksamma. De driver även en stödtelefon som är öppen dygnet runt för offer och förmodade offer för människohandel, myndigheter, civilsamhällesorganisationer och allmänhet. Hjälpsystemet fungerar också som Finlands nationella kontaktpunkt för yrkesverksamma personer i arbetet med att hjälpa offer.

Civilsamhällesorganisationer, andra relevanta myndigheter och institutioner kan hänvisa personer till Hjälpsystemet. En person upptas i systemet och identifieras som offer för människohandel om personen med hänsyn till omständigheterna kan bedömas vara offer för människohandel och han eller hon är i behov av hjälpinsatser. Hjälpsystemet bedömer då situationen och vilka insatser som behövs. Om situationen kräver en snabb insats, kan Hjälpsystemet ordna skyddat boende och andra akuta insatser omedelbart. Ett människohandelsoffer som olagligt uppehåller sig i landet kan också av Hjälpsystemet beviljas en betänketid som legaliserar vistelsen i Finland i högst sex månader. Betänketiden ger den utsatte möjlighet till ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att ta ställning till medverkan i rättsprocessen.

Inom civilsamhället tillhandahåller i första hand RIKU – Brottsofferjouren Finland, Pro-tukipiste, Finlands flyktingrådgivning och Monika – Finlands mångkulturella kvinnoförbund, hjälp till offer för människohandel. RIKU ger praktisk rådgivning och stöd till brottsoffer och genomför påverkansarbete för att förbättra brottsoffers sociala status. Finlands flyktingrådgivning ger rättshjälp till offer i alla processer relaterade till deras situation och som involverar finska myndigheter. Monika erbjuder specialiserade tjänster för migrantkvinnor som har blivit utsatta för våld samt deras barn.

Justitieministeriet publicerade i januari 2025 en handbok benämnd

Nationell hänvisningsmekanism (NRM) Manual vid misstanke om människohandel. Manualen beskrivs som en rekommendation som

kan användas för att identifiera och hjälpa offer och den är avsedd

87

SOU 2023:97 s. 200 f.

för alla de yrkesaktörer som möter förmodade offer i sitt arbete. Syftet med manualen är att tillhandahålla grundläggande information om identifiering av och hjälp till offer för människohandel. Ytterligare ett mål är att stödja utvecklingen av en så enhetlig praxis som möjligt på riksnivå samt att säkerställa att offer får handledning och stödtjänster enligt sina behov. Manualen är indelad i följande kapitel: 1, inledning, 2, identifiering och säkerhet, 3, hjälpbehov hos offer för människohandel och svar på det, 4, uppehållsrätt för utländska offer för människohandel, 5, straffprocess, 6, materialbank.

6.4.2¶Belgien

I Belgien har arbetet mot människohandel pågått länge. År 1994 antogs en nationell policy för att bekämpa människohandel som innehöll ett samordnat tillvägagångssätt mellan rättsväsende, brottsbekämpande myndigheter, socialtjänst och civilsamhälle. I samband med det etablerades ett första särskilt mottagningscentrum för människohandelsoffer, vilket sedan har följts av ytterligare två centrum.

De specialiserade mottagningscentren finns i tre olika städer, med totalt cirka 60 anställda, och drivs av tre olika civilsamhällesorganisationer. Centren finansieras i huvudsak av offentliga medel. Centren omnämns i både lagar och styrdokument vilket ger dem en särskild status. Exempelvis uttrycks det i den belgiska migrationsrätten att myndigheterna ska hjälpa potentiella offer för människohandel att komma i kontakt med specialiserade mottagningscenter. Centrens funktion framgår även av cirkuläret om myndighetssamverkan. Vidare finns hänvisningar till centren i de informationsbroschyrer som inspektörerna på arbetsskyddsmyndigheten ger till utsatta arbetstagare som påträffas.

Centrens verksamhet består i att tillhandahålla information, skyddat boende, psykosocialt och vårdrelaterat stöd samt administrativ och juridisk hjälp till offer för människohandel. I inledningen av en stödprocess intervjuas personen av centrets personal, i syfte att de ska kunna bedöma om det är ett förmodat offer för människohandel

88 Nationell hänvisningsmekanism (NRM) Manual vid misstanke om människohandel, https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/166231/OM_2025_17_SO.pdf?s equence=1&isAllowed=y (hämtad 2025-05-08). 89 SOU 2024:14 Arbetslivskriminalitet, Myndighetssamverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete s. 392 och SOU 2023:97 s. 213. 90 SOU 2024:14 s. 403 f.

och för att höra om personen önskar delta i centrets stödverksamhet. Om så är fallet (och om åklagare beslutar om att ge personen den formella statusen som människohandelsoffer) är det vanligt att personen stannar där i sex månader, för att därefter återkomma för olika typer av stöd som behövs medan rättsprocessen pågår, vilket kan ta mellan två och fem år. Förutom hjälp relaterad till rättsprocessen kan det under tiden handla om hjälp i kontakten med myndigheter i frågor om exempelvis uppehållstillstånd, socialförsäkringar och arbetsförmedling. Det långsiktiga målet är att personen ska kunna leva ett självständigt liv med en egen förvärvsinkomst. Verksamheterna har också ett nära samarbete med International Organization for Migration (IOM) gällande återvändande för den som vill och kan återvända till sitt hemland. Ett av centren driver därtill en stödtelefon som är öppen dygnet runt dit både utsatta och yrkesverksamma kan ringa. Arbetet mot människohandel samordnas av ett interdepartementalt forum, vilket leds av Justitiedepartementet. I det praktiska arbetet mot människohandel fyller de fem federala social- och arbetsskyddsmyndigheterna en viktig roll. Myndigheterna har några gemensamma uppgifter, bland annat relaterat till odeklarerat arbete och utstationering. Andra uppgifter är specifika för respektive myndighet, såsom kontroll av minimilöner, vilket är en uppgift för arbetsskyddsmyndigheten. Inspektörerna på myndigheterna har alltid som uppgift att identifiera potentiella offer för människohandel och en skyldighet att informera dem om deras rättigheter och att kontakta specialiserade åklagare och de specialiserade mottagningscentren för att kunna hänvisa offren dit. De ska också se till att migrationsmyndigheten informeras när det rör sig om tredjelandsmedborgare.

6.4.3¶Frankrike

I Frankrike har MIPROF, det interministeriella uppdraget för skydd av kvinnor mot våld samt bekämpning av människohandel, sedan 2013 haft i uppdrag att samordna arbetet mot människohandel på nationell nivå. MIPROF har tagit fram en nationell handlingsplan

91

A.a. 92

SOU 2023:97 s. 214. 93

SOU 2024:14 s. 395. 94

Se artikel 2 i dekret 2013-7 av den 2 januari 2013 om inrättande av ett interministeriellt uppdrag för att skydda kvinnor mot våld och bekämpa människohandel, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000026894612 (hämtad 2025-06-17).

för att bekämpa exploatering och människohandel för perioden 2024–2027, vilken har antagits av regeringen. Handlingsplanen syftar till att förbättra skyddet för offer för människohandel samt att stärka kapaciteten hos brottsbekämpande myndigheter och därigenom säkerställa att fler gärningspersoner döms samt att kriminella nätverk motverkas. Ett av målen i handlingsplanen är att ta fram nationell mekanism för identifiering och hänvisning av offer för människohandel.

Liknande Sverige har Frankrike sedan 2016 en lagstiftning som kriminaliserar köp av sexuella tjänster. Lagen innefattar även bestämmelser om skydd av och stöd till offer för prostitution, koppleri och människohandel. Var och ett av landets cirka 100 département (motsvarande län) ansvarar för att tillhandahålla stöd och hjälp samt för att införa exitprogram för offer för prostitution, koppleri och människohandel. Detta sker genom särskilt inrättade organ i varje département, vilka ansvarar för att organisera och samordna åtgärder till offren. Organen leds av statens representant i départementet och består av olika företrädare för staten, framför allt från polisen och lokala myndigheter, en domare, anställda inom hälso- och sjukvården samt representanter från civilsamhället.

Inom ramen för organens verksamhet ska exitprogram, dvs. en väg ut ur prostitution och återintegrering socialt och i arbetslivet, erbjudas till alla offer för prostitution, koppleri eller människohandel för sexuella ändamål. Ett sådant program ska utgå från en bedömning av den berörda personens hälsomässiga, yrkesmässiga och sociala behov och syfta till att ge personen tillgång till alternativ till prostitution. Programmet ska vidare utarbetas och genomföras, i samförstånd med den berörda personen, av en civilsamhällesorganisation som staten har godkänt som utförare. En persons deltagande i ett exitprogram godkänns av statens representant i départementet, efter yttrande från organet. Den som deltar i ett exitprogram kan få statsfinansierat ekonomiskt bistånd, vilket är avsett att utgöra ett kom-

95 National plan to fight exploitation and human trafficking 2024 – 2027 (2023), https://www.egalite-femmes-hommes.gouv.fr/sites/efh/files/2024-04/Plan-de-lutte-contrelexploitation-accessible-EN.pdf (hämtad 2025-06-17). 96 Beskrivningen i denna del är hämtad från SOU 2023:97 s. 205 ff. Se även den franska lagen 2016-444 av den 13 april 2016 som syftar till att intensifiera kampen mot prostitution och stödja prostituerade, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000032396046 (hämtad 2025-06-17).

plement för den som inte har möjlighet att få sådant grundläggande försörjningsstöd eller ekonomiskt stöd som ges till asylsökande.

Andra insatser som ingår i exitprogrammet är tillhandahållande av boende för social återanpassning och möjlighet till avskrivning av skatteskulder. Målgruppen ska vidare ha förtur till sociala hyresbostäder. För utländska offer kan ett tillfälligt uppehålls- och arbetstillstånd om minst sex månader bli aktuellt, förutsatt att offret har lämnat prostitutionen och deltar i ett exitprogram. Tillståndet kan förnyas under hela exit- och återintegreringsprocessen om villkoren fortsatt är uppfyllda och är inte villkorat av att offret ingår i en rättsprocess. Vidare kan särskilt godkända civilsamhällesorganisationer få statligt stöd för att inhysa personer utsatta i prostitution och offer för koppleri och människohandel.

6.4.4¶Storbritannien

I Storbritannien bygger systemet för att identifiera offer för människohandel på ett samarbete mellan myndigheter och civilsamhällesorganisationer. Den nationella hänvisningsmekanismen, NRM, är ett ramverk för identifiering av potentiella offer för modernt slaveri och för vidare hänvisning till lämpligt stöd. Systemet bygger på webbaserad process där aktörer som är utpekade som first responder organisations kan hänvisa förmodade offer till stödsystemet. Dessa organisationer består av både myndigheter (exempelvis polis, gränskontroll och socialtjänst) och vissa särskilt auktoriserade civilsamhällesorganisationer.

Nationella stödlinjer som utsatta eller privatpersoner som misstänker människohandel kan kontakta drivs av organisationerna Unseen och Frälsningsarmén.

Efter att en hänvisning har skett till systemet görs en bedömning av om det finns skälig grund (reasonable grounds) för misstanken

97

A.a. 98

A.a. 99

https://www.gov.uk/government/publications/human-trafficking-victims-referral-andassessment-forms/guidance-on-the-national-referral-mechanism-for-potential-adultvictims-of-modern-slavery-england-and-wales (hämtad 2025-05-20). 100

https://www.salvationarmy.org.uk/modern-slavery och https://www.modernslaveryhelpline.org/ (hämtade 2025-05-20).

om att personen är ett offer för människohandel. Om misstanken når upp till denna grad har vuxna personer därefter rätt till specialiserat och individuellt anpassat stöd under i vart fall 30 dagar. Avvisning eller utvisning får inte ske under denna period och offren har också rätt till sjukvård. Stödet kan innefatta rättslig rådgivning, inkvartering, skydd samt emotionellt och praktiskt stöd. För närvarande erbjuds detta stöd av Frälsningsarmén och ett antal underleverantörer. Samtidigt fortsätter en utredning av misstanken om människohandel. Om denna bedöms nå upp till nästa nivå (conclusive grounds) kan perioden för stödåtgärder och skydd förlängas.

6.5¶Överväganden och förslag

6.5.1¶Ändrad skrivning om specialiserat stöd med brottsoffret i centrum (artikel 11.1)

Bedömning: Ändringarna i artikel 11.1 kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen

Artikeln har ändrats till viss del

Av den tidigare lydelsen av artikel 11.1 följde ett åtagande för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att brottsoffer får hjälp och stöd före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att de kan utöva de rättigheter som fastställts i rambeslut 2001/220/RIF och i människohandelsdirektivet. När människohandelsdirektivet infördes år 2011 gjordes bedömningen att några lagändringar eller andra åtgärder inte behövdes i Sverige för att uppfylla artikel 11.1. I artikelns nuvarande lydelse

101

Beroende på personens legala status gör bedömningen antingen av The Single Competent Authority (SCA) eller Immigration Enforcement Competent Authority (IECA), båda under inrikesministeriet, https://www.state.gov/reports/2024-trafficking-in-personsreport/united-kingdom/ (hämtad 2025-05-20). 102

https://www.gov.uk/government/publications/human-trafficking-victims-referral-andassessment-forms/guidance-on-the-national-referral-mechanism-for-potential-adultvictims-of-modern-slavery-england-and-wales#Section-6 (hämtad 2025-05-20). 103

https://www.state.gov/reports/2024-trafficking-in-persons-report/united-kingdom/ (hämtad 2025-05-20).

finns de ursprungliga formuleringarna kvar, men ett tillägg har gjorts om att det ska röra sig om specialiserad hjälp och stöd, utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv. Därtill har hänvisningen till rambeslut 2001/220/RIF om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirektivet 2012/29/EU. Ändringarna har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Förändringarna i artikeln kräver inte någon författningsändring

eller annan åtgärd

Ändringen i första meningen innebär ett ökat fokus på specialisering och på ett brottsoffercentrerat perspektiv i hjälpprocessen där också jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv ska beaktas.

I artikel 11.7, vilken inte har ändrats, anges att medlemsstaterna ska ta hand om brottsoffer med särskilda behov när dessa behov har sin grund i, framför allt, om de är gravida, deras hälsotillstånd, eventuella funktionshinder, eventuella mentala eller psykiska störningar, eller på grund av att de har utsatts för allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld. Redan denna formulering bör innefatta ett krav på viss specialisering av den hjälp och det stöd som lämnas. I de ursprungliga skälen nämns också att hjälp och stödåtgärder bör genomföras efter individuella bedömningar, för att beakta den berörda personens omständigheter, kulturella bakgrund och behov. Det konstateras även att människohandeln är könsspecifik och att hjälp- och stödåtgärderna därför också vid behov bör vara könsspecifika. Ytterligare en aspekt som tas upp är barns särskilda utsatthet och i skälen anges att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid tillämpningen av direktivet. Mot denna bakgrund kan de nu aktuella tilläggen i första meningen tolkas snarare som förtydliganden än som att de tillför några nya element till direktivet.

104

Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/29/EU av den 25 oktober 2012 om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem samt om ersättande av rådets rambeslut 2001/220/RIF. 105

Skäl 3, 8 och 18 till människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011.

Enligt 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Detta är en grundläggande målsättning för all offentlig verksamhet och genomsyrar också det system för hjälp och skydd som finns, vilket till stor del utgår från verksamheten inom de kommunala socialtjänsterna.

Sedan FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ratificerades har det tagits initiativ för att främja och stärka barnets rättigheter i olika delar av samhället. Arbetet med att säkerställa efterlevnaden av barnkonventionen är ännu mer centralt efter det att barnkonventionen blev svensk lag år 2020. Det finns sedan flera år tillbaka ett särskilt politikområde för att genomföra konventionen, nämligen barnrättspolitiken. Det riksdagsbundna målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet grundar sig bland annat på de åtaganden som Sverige har gjort genom att ratificera barnkonventionen och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället. Målet innebär att alla barn, oavsett bland annat ålder, kön och eventuell funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda. Socialtjänstlagen har successivt anpassats sedan ratificeringen av barnkonventionen. På senare år har barnets rätt att komma till tals stärkts och det har även förtydligats att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut som rör vård- eller behandlingsinsatser. Genom den nya socialtjänstlagen har barnperspektivet lyfts ytterligare genom att bestämmelserna har placerats i lagens inledande kapitel samt genom att de formulerats om för att bättre stämma överens med barnkonventionen. Detta för att markera att barns rättigheter är relevanta i alla delar av socialtjänstens verksamhet.

Ytterligare två initiativ som specifikt syftar till att skydda barn vid misstanke om våldsbrott är de uppdrag som under sommaren 2025 lämnats till dels Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Socialstyrelsen och Rättsmedicinalverket, dels Brottsoffermyndig-

106

Prop. 2024/25:89 s. 176 ff.

heten. Uppdragen syftar till att revidera de gällande nationella riktlinjerna för samverkan vid misstanke om att barn har utsatts för våldsbrott, kriterierna för barnahusverksamhet och om att ta fram en nationell plan för Barnahus samt ge stöd till och följa utvecklingen av samverkan avseende våldsutsatta barn.

Även beträffande funktionshinderspolitiken och jämställdhetspolitiken finns liknande övergripande riksdagsbundna politiska mål. För jämställdhet är målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Målet för funktionshinderspolitiken är att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.

När det gäller stöd till brottsoffer följer av 13 kap. 1 § socialtjänstlagen att socialnämnden ska kunna erbjuda brottsofferstöd. Ansvaret enligt bestämmelsen gäller alla brottsoffer, oavsett ålder, kön eller vilken typ av brott det är frågan om och oavsett om brottet är polisanmält eller inte. Om brottsoffret inte vistas lagligen i Sverige kan det dock finnas begränsningar i vilket stöd som faktiskt kan lämnas (jämför resonemang kring betänketid i nästkommande avsnitt).

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd ska de metoder som används för att ge stöd och hjälp till våldsutsatta och barn som bevittnat våld utformas med utgångspunkt i bästa tillgängliga kunskap. Socialnämnden bör såväl vid planering av verksamheten som i enskilda ärenden beakta den särskilda utsatthet eller sårbarhet som en våldsutsatt kan ha på grund av till exempel funktionsnedsättning, hedersrelaterad kontext, kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, sexuell läggning eller ålder.

Inom ramen för hälso- och sjukvården är utgångspunkten att en god hälsa och en vård på lika villkor ska tillhandahållas för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet och den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.

107

Regeringsbeslut 2025-07-24, diarienummer S2025/01366 och S2025/01365. 108

Prop. 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken s. 43. 109

Prop. 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken s. 22 ff. 110

Prop. 2024/25:89 s. 362. 111

Socialstyrelsens allmänna råd HSLF-FS 2022:39 till 2 kap. 8 § i fråga om stöd och hjälp enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453).

Detta följer av 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och motsvarande bestämmelse finns även i 1 kap. 6 § patientlagen (2014:821). Målen för hälso- och sjukvården är övergripande och gäller för alla åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador.

Att vården ska erbjudas befolkningen på lika villkor innebär enligt förarbetena till hälso- och sjukvårdslagen att det i princip bör vara möjligt för alla, oavsett var i landet man bor, att vid behov och på lika villkor få del av hälso- och sjukvårdens tjänster. Det innebär att ekonomiska, sociala, språkliga, religiösa, kulturella och geografiska förhållanden inte får hindra den enskilde att erhålla vård. Möjligheterna att få vård vid behov får därmed inte påverkas av sådana förhållanden som ålder, kön, förmåga att ta initiativ, utbildning, betalningsförmåga, nationalitet, kulturella olikheter, sjukdomens art och sjukdomens varaktighet.

För det fall ett offer för människohandel inte anses som bosatt i Sverige är skyldigheten att erbjuda hälso- och sjukvård som utgångspunkt begränsad till att erbjuda omedelbar vård enligt 8 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen. Offer för människohandel som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (betänketid eller tillfälligt tillstånd för att medverka i rättsprocess) har dock rätt till hälso- och sjukvård samt insatser enligt socialtjänstlagen i samma omfattning som den som är bosatt i Sverige. För den som är bosatt i Sverige, eller som har uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen, finns således en rätt till insatser från socialtjänst och hälso- och sjukvård som, enligt vad som angetts ovan, ska utgå från den enskildes behov och beakta bland annat faktorer som kön, funktionsnedsättning och ålder. Denna inriktning är i linje med vad som krävs i artikel 11.1.

Av skälen som angavs när människohandelsdirektivet antogs 2011 framgår att en person bör erhålla hjälp och stöd så snart det finns skäligen grundad indikation att anta att personen kan ha blivit utsatt för människohandel och oberoende av om personen är villig att träda fram som vittne. Om brottsoffret inte vistas lagligen i den berörda medlemsstaten, bör hjälp och stöd ges förbehållslöst åtminstone under betänketiden. Om identifieringsprocessen har avslutats eller

112

2 kap. 1 §§ hälso- och sjukvårdslagen. 113

Prop. 1981/82:97 om hälso- och sjukvårdslag, m.m. s. 27 f. 114

Jämför t.ex. 5 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och prop. 2003/04:35 s. 74 ff.

betänketiden löpt ut och det visar sig att brottsoffret i fråga inte är berättigat till uppehållstillstånd eller i övrigt inte har laglig rätt att vistas i landet, eller om brottsoffret har lämnat medlemsstatens territorium, är den berörda medlemsstaten inte skyldig att fortsätta med sina hjälp- och stödåtgärder till den personen på grundval av direktivet.

För personer som inte annars vistas lagligen i landet finns alltså bara en ovillkorad rätt till hjälp och stöd enligt direktivet så länge betänketid eller förlängt uppehållstillstånd löper enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Om ett brottsoffer väljer att inte medverka i utredning eller om någon utredning inte inleds är det bara under den 30 dagar långa betänketiden som det finns en rätt till stöd enligt direktivet. Det kan förstås ifrågasättas vilka insatser som den enskilde hinner tillgodogöra sig under denna period, men direktivets krav är inte mer långtgående. Mot bakgrund av detta och vad som angetts ovan om den hjälp och det stöd som finns tillgänglig är det vår uppfattning att svensk rätt i denna del fortsatt uppfyller kraven i artikel 11.1 i människohandelsdirektivet, även med de ändringar som gjorts.

I artikeln har det också gjorts en ändring av en hänvisning – från rambeslut 2001/220/RIF till det efterföljande brottsofferdirektivet 2012/29/EU. Hänvisningen innebär inte någon ändring i sak och medför således inte heller något behov av författningsändring eller annan åtgärd.

Särskilt om vikten av att behöriga aktörer ansöker om betänketid

Som angetts ovan utgår systemet för stöd till människohandelsoffer till stor del från verksamheten inom de kommunala socialtjänsterna och för utländska offer som annars saknar uppehållstillstånd krävs ofta ett tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen för att de ska få tillgång till detta stöd. En ansökan om betänketid enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen kan göras av socialnämnd eller av förundersökningsledare, medan en ansökan om förlängt uppehållstillstånd för bevisperson enligt samma bestämmelse endast kan göras av förundersökningsledare.

Ansökningsfrekvensen är dock låg och det medför att förhållandevis få sådana tillstånd beviljas. År 2024 beviljade Migrationsverket

115

Skäl 18 till människohandelsdirektivet i dess ursprungliga lydelse.

41 tidsbegränsade uppehållstillstånd för bevispersoner avseende misstänkt människohandel och/eller människoexploatering samt 38 tidsbegränsade uppehållstillstånd för betänketid. När det gäller betänketid stod socialnämnd respektive förundersökningsledare bakom ungefär hälften av ansökningarna vardera. Under en treårsperiod har antalet uppehållstillstånd för betänketid ökat, samtidigt som antalet uppehållstillstånd för bevispersoner minskat. Slår man samman de olika typerna av uppehållstillstånd är trenden minskande. Dessa siffror kan jämföras med de närmare 700 fall av misstänkt människohandel som Migrationsverket identifierade under 2024, eller de 430 personer som identifierades inom ramen för regionkoordinatorernas verksamhet.

GRETA har konstaterat att antalet misstänkta offer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan av socialnämnden är lågt och menar därför att Sverige bör säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människohandel, oberoende av om de samarbetar med myndigheterna eller inte. Vidare har GRETA påtalat att Sverige bör säkerställa att offers tillgång till offentligt finansierat stöd inte villkoras av deras vilja att samarbeta i utredning och straffrättsliga förfaranden. GRETA:s kritik i denna del hänger samman med åtagandena i artikel 12 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel rörande stöd och hjälp och artikel 13 i samma konvention om period för återhämtning och eftertanke.

Den låga frekvensen av ansökningar om betänketid kan även problematiseras utifrån skäl 18 till ändringsdirektivet. Däri anges bland annat att medlemsstaterna bör säkerställa att brottsoffer får stöd oavsett nationalitet eller statslöshet, medborgarskap, bosättningsort eller uppehållsstatus och oavsett form av utnyttjande.

Det kan noteras att skrivningen inte innefattar någon bindande skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa stöd oavsett uppehållsstatus. Den bör dessutom läsas tillsammans med skäl 18 i människo-

116

Siffrorna gäller antal tillstånd, inte individer. Totalt fick 56 individer tillstånd under 2024. 117

Migrationsverkets årsredovisning 2024, diarienummer 1.3.2-2025-1844, s. 107. Vid kontakt med Migrationsverket har framkommit att det 2024 inkom 45 ansökningar om betänketid, varav fyra avslogs och tre avskrevs. Av de ansökningar som inkom gavs 22 in av socialnämnd och 23 av åklagare eller polis. 118

A.a. samt Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 9. Observera att ett och samma fall kan ingå i båda grupper. 119

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 45 ff.

handelsdirektivet i dess lydelse från 2011 (se resonemang i ovanstående avsnitt) samt i ljuset av rådets direktiv 2003/81/EG om uppehållstillstånd till offer för människohandel. Skäl 18 i ändringsdirektivet anger dock en ambition om att alla människohandelsoffer ska få tillgång till stöd.

Möjligheten för socialnämnder att ansöka om tillfälligt uppehållstillstånd för betänketid infördes 2022. Detta skedde mot bakgrund av att den tidigare ordningen, där endast förundersökningsledare kunde ansöka, bedömdes kunna begränsa möjligheten till betänketid i de fall en utlänning identifierats som offer utanför den rättsliga processen. I utredningen som föregick lagändringen beskrevs det som nödvändigt att ytterligare någon aktör gavs möjlighet att ansöka för att rätten till betänketid för dessa offer inte skulle bli illusorisk. Detta särskilt mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Socialnämnden ansågs vara den aktör som var bäst lämpad för uppdraget. Ändringen genomfördes alltså just för att säkerställa att offer ska kunna få tillfälligt uppehållstillstånd, och därigenom tillgång till offentligt finansierat stöd, utan att detta är för nära knutet till en rättslig process.

Mot bakgrund av den låga ansökningsfrekvensen och det förhållandevis låga antalet beviljade ansökningar om betänketid kan det diskuteras hur den nuvarande utformningen av 5 kap. 15 § utlänningslagen förhåller sig till Sveriges åtaganden enligt konventionen. Vid utredningens sammanträden med expertgruppen har det exempelvis lyfts att kopplingen mellan möjligheten till betänketid och kravet i 5 kap. 15 § första stycket 1 utlänningslagen (om att betänketid ska behövas för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras) i praktiken skulle kunna utgöra ett hinder för att betänketid beviljas. I samtal med civilsamhällesorganisationer har det även beskrivits som problematiskt att möjligheten till betänketid är placerad i samma paragraf som möjligheten till tillfälligt uppehållstillstånd för bevispersoner.

Regeringens bedömning har emellertid varit att Sverige redan med den formulering av bestämmelsen som gällde innan 2022 uppfyllde

120

Rådets direktiv 2003/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. 121

Prop. 2021/22:224 s. 94. 122

SOU 2021:61 Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk s. 416 ff.

kraven på betänketid i människohandelsdirektivet och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

I utredningen som föregick lagändringen 2022 analyserades utformningen av 5 kap. 15 § utlänningslagen utförligt. Därvid konstaterades bland annat att beviskraven i bestämmelsen är lägre ställda än vad som krävs enligt konventionen, att socialnämnden själv ska avgöra om det finns anledning att anta att utlänningen utsatts för människohandelsbrott eller människoexploatering och att Migrationsverkets prövning snarast bör gå ut på att kontrollera att ansökan inte framstår som obefogad. Vidare påtalades att socialnämnden som regel bör kunna utgå ifrån att den som identifierats som ett potentiellt offer för människohandel eller människoexploatering också har betydelse för utredningen av brottet. Vår utredning instämmer i denna analys och vi ställer oss bakom deras slutsatser.

Om regelverket inte tillämpas på det sätt som är avsett kan det tänkas bero till exempel på att bestämmelsen tolkas för snävt eller att kunskapen inom socialnämnderna behöver förbättras ytterligare. Beträffande det sistnämnda kan poängteras att det – för att säkerställa att utländska offer får tillgång till det stöd de har rätt till – i praktiken är avgörande att socialnämnderna tar ansvar för och bedriver ett aktivt arbete mot människohandel, vilket innefattar att ansöka om betänketid för offer som behöver sådant.

När det gäller förlängda uppehållstillstånd för bevispersoner är det som tidigare nämnts endast förundersökningsledare inom Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten som har behörighet att ansöka om sådant. Dessa myndigheter har alltså också ett stort ansvar för att, vid behov, ansöka om såväl uppehållstillstånd för betänketid som förlängt uppehållstillstånd för bevisperson. En grundläggande förutsättning för att så ska ske är också att myndigheterna bedriver ett aktivt arbete för att identifiera brottsoffer, att potentiella människohandelsbrott rubriceras på rätt sätt och att utvisning eller avvisning inte sker utan att man först tagit ställning till om personen kan vara utsatt för brott och i behov av skydd.

Beträffande den sistnämnda frågan har till exempel Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution påtalat att det förekommer att personer i prostitution eller utsatta för sexuell exploatering – med hänvisning till att personen ”inte kan antas för-

123

Prop. 2021/22:224 s. 94. 124

SOU 2021:61 s. 416 ff.

sörja sig på ett ärligt sätt under vistelsen i Sverige”– avvisas från Sverige utan att först identifieras och erbjudas stöd. En liknande problematik har beskrivits för offer för arbetskraftsexploatering, där Riksrevisionen lyft fram att huvudfokus vid polisens arbetsplatsinspektioner ofta är att ta reda på om det finns arbetsgivare som har anställda som saknar arbets- eller uppehållstillstånd och inte på att undersöka om personer på arbetsplatsen är utsatta för arbetskraftsexploatering samt påtalat att det förekommer att personer avvisas samma dag som polisen upptäcker arbetskraft utan rätt att vistas i landet, vilket medför en betydande risk för att potentiella brottsoffer inte identifieras som sådana. Även GRETA har uttryckt kritik mot Sverige för att irreguljära migranter som utsatts för arbetskraftsexploatering utvisats på grund av migrationsrättsliga överträdelser, trots farhågor om att människohandel kan ha förekommit.

Regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra bland annat möjligheterna till identifiering av potentiella människohandelsoffer. Socialstyrelsen har till exempel ett pågående uppdrag om att sprida information och ge kompetensstöd till socialnämnder om människohandel och människoexploatering samt följa upp antalet ansökningar om betänketid. Vidare har Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten fått ett uppdrag om att förstärka arbetet mot människohandel och människoexploatering, i vilket ingår att myndigheterna ska förbättra både arbetsmetoder och personalens kunskap på området. Polismyndigheten ska även särskilt fokusera på att identifiera och stödja offer utifrån gällande rättigheter.

Dessa uppdrag kan förhoppningsvis bidra till att fler personer utsatta för människohandel identifieras och vid behov blir föremål för ansökningar om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Vi ser emellertid i denna del ett behov av att regeringen fortsatt följer frågan och vidtar åtgärder om ansökningsfrekvensen och antalet beviljade uppehållstillstånd fortsätter att vara lågt i förhållande till antalet identifierade utländska offer.

125

A.a. s. 387. 126

Riksrevisionen, Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade. RiR 2020:27, s. 45. 127

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 38. 128

Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Socialstyrelsen, Regeringsbeslut, 2025-06-19, s. 21 f. 129

Regeringsbeslut, 2025-06-05, diarienummer Ju2025/01324.

Det finns skäl att överväga ett förstärkt stöd till organisationer

inom civilsamhället

Utöver människohandelsdirektivet har Sverige skyldigheter gentemot offer för människohandel även till följd av andra internationella åtaganden, till exempel artikel 12 i Europarådets konvention mot människohandel (se avsnitt 3.2 ovan). Som tidigare nämnts har GRETA återkommande kritiserat Sverige för att identifiering av offer och deras tillgång till offentligt finansierat stöd är för nära kopplat till det straffrättsliga förfarandet samt pekat på att finansieringen av det nationella stödprogrammet, NSP (se avsnitt 6.1.4), som erbjuder stöd till de misstänkta offer som inte är involverade i förundersökning eller rättegång, är otillräcklig, varför Sverige bör sträva efter långsiktigare och mer hållbar finansiering för att säkerställa fortsatt stöd till dessa offer.

Av den tidigare redogörelsen i detta avsnitt framgår att socialtjänsten i varje kommun har en skyldighet att ge stöd till brottsoffer. Flera tidigare utredningar har emellertid pekat på att det finns brister i socialtjänsternas arbete och hinder för offer att faktiskt få del av stödåtgärder. Till exempel beskriver Delegationen mot arbetslivskriminalitet att förutsättningarna för att få stöd skiljer sig mycket åt över landet och beror på vilken kommun som offret påträffats i. Tillgången till stöd från det offentliga skiljer sig också beroende på migrationsrättslig status. Delegationen har fått bilden av att stöd i sådana fall ofta kommit utsatta till del tack vare insatser från civilsamhället. Samtidigt finns en etablerad uppfattning inom både civilsamhällesorganisationer och myndigheter att det statliga stödet till civilsamhällesorganisationerna är alltför lågt i relation till behovet. I de möten som utredningen hållit med representanter för civilsamhället har samma bild framkommit.

Delegationen mot arbetslivskriminalitet bedömer att det finns anledning att stärka civilsamhällets förmåga att ge stöd till arbetstagare som har utnyttjats eller riskerar att utnyttjas i arbetslivskriminella förfaranden. Delegationen föreslår därför att Jämställdhetsmyndigheten bör få i uppdrag att inventera stödbehovet hos personer som är utsatta för arbetskraftsexploatering och lämna förslag på målgruppsanpassade stödinsatser. Därutöver bör medel för statsbidrag

130

SOU 2024:14 s. 199. 131

Möten har hållits med plattformen Civila Sverige mot människohandel, Nationella Stödprogrammet och Frälsningsarmén.

enligt förordningen (2022:722) om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete tillföras även från anslaget för arbetet mot arbetslivskriminalitet. Vidare föreslår Delegationen att förordningen om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete ska ändras på så sätt att människohandel för alla ändamål omfattas.

Även Exitutrednigen har uppmärksammat brister vad gäller stödet till barn och vuxna i sexuell exploatering och människohandel. Detta handlar om brister avseende identifiering, kunskap om utsattheten och bemötande, brist på icke-akut vård, ojämn tillgång till vård över landet, brist på traumabehandling, otydlighet i ansvarsfördelning och brist på samordning. I förhållande till barn föreslår Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution att organisationer inom civilsamhället bör tillförsäkras ett långsiktigt ekonomiskt stöd för att kunna fortsätta driva lågtröskelverksamhet riktad till barn och unga.

Regeringen har till följd av Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitutions förslag gett Jämställdhetsmyndigheten, Socialstyrelsen, länsstyrelserna och Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) i uppdrag att förbereda för regionalt och nationellt stöd i syfte att kommuner och regioner ska kunna erbjuda exitprogram för personer som har utsatts för prostitution, människohandel för sexuella ändamål eller övergrepp vid produktion eller distribution av pornografi, och program för barn som har utsatts för människohandel för sexuella ändamål eller andra former av sexuell exploatering, inklusive i form av att skildras i bilder eller filmer som sprids. Detta uppdrag bör kunna bidra till att stödet till brottsoffer som inte har rätt till insatser från offentliga aktörer förbättras, samt till viss del möta den kritik som lämnats av GRETA. Genomförs även förslagen som lämnats av Delegationen mot arbetslivskriminalitet kan situationen för dessa offer förbättras ytterligare.

132

Delegationen mot arbetslivskriminalitet, SOU 2025:25, s. 352. 133

SOU 2023:97 s. 271 ff. 134

A.a. s. 325.

6.5.2¶Vidareslussningsmekanism och nationell kontaktpunkt (artikel 11.4)

Förslag: Jämställdhetsmyndighetens instruktion bör ändras för att ge myndigheten ett formellt ansvar i enlighet med artikel 11.4 för Sveriges vidareslussningsmekanism (NRM) och därigenom ansvaret för förvaltningen och utvecklingen av Manualen vid misstanke om människohandel.

Vidare bör Jämställdhetsmyndigheten, genom ändring i myndighetens instruktion, ges i uppgift att vara nationell kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer enligt samma artikel i direktivet. För behandlingen av personuppgifter och frågor rörande sekretess, se kapitel 8.

Bedömning: Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att, i samråd med

Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt

vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra Manualens genomslag på kommunal och regional nivå.

Skälen för förslagen och bedömningen

Artikeln har ändrats

Enligt den tidigare formuleringen av artikel 11.4 skulle medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta lämpliga mekanismer som syftar till att i ett tidigt skede identifiera brottsoffer samt ge hjälp och stöd till dessa, i samarbete med relevanta stödorganisationer.

I ändringsdirektivet ges punkten 4 en ny lydelse. Medlemsstaterna ska enligt denna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genom lagar och andra författningar inrätta en eller flera mekanismer som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till identifierade och förmodade brottsoffer i samarbete med relevanta stödorganisationer, samt för att utse en kontaktpunkt (a focal point) för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Vidareslussningsmekanismernas (referral mechanisms) uppgifter enligt denna punkt ska åtminstone inbegripa

– fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifi-

ering av brottsoffer och anpassning av förfarandena för sådan upptäckt och identifiering till de olika former av utnyttjande som omfattas av direktivet,

– hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämp-

ligast, och – inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer

med asylmyndigheterna i syfte att säkerställa att hjälp, stöd och

skydd ges till offer för människohandel som också är i behov av

internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd,

med beaktande av brottsoffrets individuella omständigheter.

I skälen till ändringarna nämns att det – för att stärka den nationella förmågan att på ett tidigt stadium upptäcka och identifiera brottsoffer och slussa dem vidare – är nödvändigt att genom lagar och andra författningar fastställa en eller flera vidareslussningsmekanismer i medlemsstaterna. Formaliserade vidareslussningsmekanismer och inrättandet av en kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer beskrivs även som viktiga åtgärder för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet.

När det gäller vidareslussningsmekanismens närmare form och innehåll nämns i skälen att denna bör vara en öppen, tillgänglig och harmoniserad ram som underlättar tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till offer för människohandel samt underlättar vidareslussning till ansvariga nationella organisationer och organ. Ramen bör identifiera berörda myndigheter, civilsamhällesorganisationer och andra parter samt fastställa deras respektive ansvarsområde. I detta innefattas även förfaranden och kommunikationslinjer. Vidareslussningsmekanismerna kan utgöras av en uppsättning fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbetsarrangemang eller protokoll och bör tillämpas för alla brottsoffer, oberoende av exploateringsform, med beaktande av varje brottsoffers individuella utsatthet. Om det är möjligt uppmanas medlemsstaterna att ha en enda vidareslussningsmekanism.

När det gäller den nationella kontaktpunkten för gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer anges att denna bör fungera som kontaktpunkt i förbindelse med motsvarande myndigheter eller intuitioner i övriga medlemsstater, men inte som kontaktpunkt för

brottsoffren själva. Kontaktpunkten kan bygga på befintliga mekanismer eller styrningsstrukturer.

Kommissionens ursprungliga förlag till ändring av artikel 11.4 skiljer sig något från den slutliga lydelsen. Förslaget innebar då ett åtagande för medlemsstaterna att inrätta nationella vidareslussningsmekanismer och nationella kontaktpunkter för vidareslussning av offer, utan begränsningen till gränsöverskridande fall. Bakgrunden till förslaget var att kommissionen såg ett behov av effektivisering och harmonisering av medlemsländernas befintliga vidareslussningsmekanismer. Eftersom den byggde på den tidigare skyldigheten i artikel 11.4 beskrevs åtgärden att formellt inrätta nationella vidareslussningsmekanismer genom lagar och andra författningar som en minimiåtgärd och för att effektivisera åtgärden krävdes även att medlemsstaterna skulle utse nationella kontaktpunkter med ansvar för att identifiera behöriga myndigheter och samordna vidareslussningen av brottsoffer på nationell nivå och på EU-nivå.

Rådets utgångspunkt i förhandlingarna med Europaparlamentet utgick sedan från en mer begränsad lydelse av artikel 11.4 som i huvudsak stämmer överens med den slutliga formuleringen av artikel 11.4 första stycket. I samband med detta fick de inledande skälen till artikeln också den huvudsakliga innebörd som nu framgår av skäl 15.

Efter trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen tillkom sedan det andra stycket i artikel 11.4, där de uppgifter som vidareslussningsmekanismerna åtminstone ska inbegripa räknas upp.

Ändringarna av artikel 11.4 kan alltså förstås innebära ett krav på att vidareslussningsmekanismerna är rättsligt förankrade i lag eller annan författning. De ska därtill innefatta de uppgifter som räknas upp i andra stycket. I ljuset av skälen kan ändringarna i denna del emellertid inte anses innebära ett krav på att mekanismerna ska hantera individärenden. I stället är det tillräckligt att vidareslussningsmekanismerna består av fastställda förfaranden, riktlinjer, samarbets-

135

Skäl 15. 136

Europeiska kommissionen, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer, COM (2022) 732, 2022/0426 (COD), s. 6 f. och 14 f. 137

Ministerrådet, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims – General approach (document ST 10350/2023 INIT).

arrangemang eller protokoll som kan tillämpas för att tillgodose enskilda personers behov av stöd och hjälp.

I de fall där ett brottsoffer ska hänvisas till en annan medlemsstat ska det finnas en nationell kontaktpunkt som kan samordna kontakten med motsvarande kontaktpunkt i landet som den enskilde ska hänvisas till. Inte heller kontaktpunkten behöver fungera som direkt kontaktpunkt för brottsoffren själva.

Manualen är en sådan vidareslussningsmekanism som avses men dess roll behöver formaliseras

Den svenska Manualen vid misstanke om människohandel (Manualen) har funnits sedan 2016 och togs ursprungligen fram av Länsstyrelsen i Stockholm (som mellan 2009 och 2017 hade ansvaret för den nationella samordningen mot prostitution och människohandel) i samverkan med International Centre for Migration Policy Development och yrkesverksamma inom Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Migrationsverket, socialtjänsten och Plattformen Civila Sverige mot människohandel. Manualen togs fram mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden i bland annat Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Manualen bygger delvis på den ursprungliga handboken för framtagande av hänvisningsmekanismer, National Referral Mechanisms: A Practical Handbook, från Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter vid Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

Manualen är alltså den svenska varianten av en ”national referral mechanism” (NRM) och beskriver stöd- och skyddsprocessen i Sverige för personer utsatta för människohandel. Det är ett doku-

138

Informationen i nedanstående avsnitt är (om annan källa inte anges) hämtad från Jämställdhetsmyndighetens Manual vid misstanke om människohandel, https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/stod-i-ditt-arbete/manual-vid-misstanke-ommanniskohandel/ (hämtad 2025-06-30). 139

Enligt uppgift från personer som var med vid framtagandet av Manualen innebar samarbetet med ICMPD att den svenska Manualen anpassades utifrån deras metod för att upprätta hänvisningsmekanismer. ICMPD hade vid den här tiden publicerat dels Guidelines for the Development and Implementation of a Comprehensive National Anti-Trafficking Response (2006), dels Monitoring and Evaluation Handbook for National Action Plans against Trafficking in Human Beings (2010). Den senare publikationen vägde samman tidigare erfarenheter från ICMPD med sådana från ILO, IOM och OSSE. Jämför International Centre for Migration Policy Development, Developing and Monitoring National Anti-Trafficking Response. Practitioner’s Guide, 2021, s. 11.

ment som tar avstamp i befintlig lagstiftning och beprövade erfarenheter från operativt arbete.

Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden, men också vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten. De olika stegen i Manualen är närmare beskrivna ovan i avsnitt 6.1.2. Alla myndighetsaktörer som har ansvarsområden i Manualen ingår också i Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel (NMT), vars syfte är att stärka arbetet mot prostitution och människohandel i hela landet, samt utveckla och effektivisera samverkan i arbetet mot människohandel.

Till skillnad från vissa andra länder är Sveriges NRM inte kopplad till någon särskild myndighet som ansvarar för att formellt identifiera människohandelsoffer och hänvisa dem vidare till stöd och hjälp. Som utvecklats i avsnittet ovan kräver människohandelsdirektivet dock inte detta, utan vidareslussningsmekanismerna kan bestå av fastställda förfaranden, riktlinjer, sammarbetsarrangemang eller protokoll som kan tillämpas för att tillgodose enskilda personers behov av stöd och hjälp. Detta överensstämmer med Manualens inriktning och syfte.

I punkterna a–c i andra stycket i artikel 11.4 anges vissa uppgifter som vidareslussningsmekanismerna åtminstone ska inbegripa. Den första punkten tar sikte på fastställande av minimistandarder för upptäckt och tidig identifiering av brottsoffer och anpassning av förfarandena för sådan upptäckt och identifiering till de olika former av utnyttjande som omfattas av detta direktiv. Information som motsvarar detta finns i Manualens avsnitt om identifiering. Avsnittet inkluderar bland annat uppgifter om att alla aktörer med kunskap inom området har ett ansvar för att identifiera förmodade offer för människohandel, en beskrivning av indikatorer att vara uppmärksam på för att upptäcka personer som kan vara utsatta för människohandel,

140

Nationellt Metodstödteam mot prostitution och människohandel består av Jämställdhetsmyndigheten (samordningsansvar), Polismyndigheten, Migrationsverket, Åklagarmyndigheten, Arbetsmiljöverket, Tullverket, Skatteverket samt representanter från socialtjänst (regionkoordinatorer och specialiserade mottagningar) och hälso- och sjukvård.

vad man bör tänka på vid fastställande av personens identitet, samt information om polisanmälan och ansökan om insatser.

I punkten b anges att mekanismernas uppgifter ska inbegripa hänvisning av brottsoffer till det stöd och den hjälp som är lämpligast. Manualens andra till fjärde avsnitt innehåller uppgifter om vilket stöd, hjälp och skydd som kan behövas och vilken aktör som är ansvarig för att tillhandahålla detta, uppdelat utifrån akut skydd, inledande stöd och långsiktigt stöd. Därutöver innehåller avsnitt sex vägledning kring ett tryggt återvändande för offer som kommer från ett annat land.

Slutligen innefattar punkten c i artikeln krav på att mekanismerna ska inbegripa inrättande av samarbetsarrangemang eller samverkansformer med asylmyndigheterna i syfte att säkerställa att hjälp, stöd och skydd ges till offer för människohandel som också är i behov av internationellt skydd eller som önskar ansöka om sådant skydd, med beaktande av brottsoffrets individuella omständigheter. I Manualens olika avsnitt beskrivs Migrationsverkets ansvar vid identifiering, vid akut skydd och vid långsiktigt stöd.

Som utvecklas vidare nedan i avsnitt 6.5.4 har Migrationsverket en väl etablerad samverkan med andra myndigheter, exempelvis Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten. Migrationsverket ingår även i flera nätverk som den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) vid Jämställdhetsmyndigheten sammankallar, så som Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel, Strategigruppen och ämnesspecifika samordnade ”Task Forces” mot människohandel.

Sammanfattningsvis är det vår bedömning att den svenska Manualen till form och innehåll motsvarar kraven på vidareslussningsmekanismerna i artikel 11.4 i människohandelsdirektivet.

I artikeln specificeras även att vidareslussningsmekanismerna ska inrättas genom lagar och andra författningar. Detta innebär en skyldighet för medlemsstaterna att formalisera mekanismerna på ett sätt som tidigare inte krävts.

Den svenska Manualen tas i dagsläget inte upp i någon lag eller annan författning. Den omnämns i regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel från 2018, vari det beskrivs som

141

Migrationsverkets årsredovisning 2024, s. 106. 142

Detta har framkommit vid möten med representanter från Migrationsverket och Jämställdhetmyndigheten.

önskvärt att berörda myndigheter och aktörer tillämpar Manualen i relevanta delar av sin verksamhet samt tar fram riktlinjer för sitt arbete mot människohandel, för statistik över hanterade ärenden samt följer upp hur de hanteras. Detta kan emellertid inte anses motsvara vad som nu krävs enligt direktivet. I utredningens kontakter med bland annat företrädare för Jämställdhetsmyndigheten har det även framkommit att det är en utmaning att flera andra aktörer betraktar Manualen som en rekommendation snarare än någonting de behöver förhålla sig till och tillämpa.

Som beskrivits ovan ansvarar Jämställdhetsmyndigheten för Manualen och myndigheten arbetar kontinuerligt med dess utveckling och uppdatering. Detta är någonting som Jämställdhetsmyndigheten har rätt kompetens för och som ligger i linje med myndighetens uppdrag i stort. Jämställdhetsmyndigheten driver, genom NSPM, även en stödtelefon för yrkesverksamma och tillhandahåller därigenom råd och metodstöd i frågor som rör människohandel samt kan vid behov hänvisa vidare till rätt instans. Det finns enligt oss ett stort värde i att Jämställdhetsmyndigheten även fortsatt har ansvaret för Manualen. Det är också viktigt att möjligheten att löpande kunna uppdatera och utveckla Manualen finns kvar för att kunna anpassa innehållet efter ändrade förhållanden samt möta nya utmaningar som uppkommer.

Ett alternativ för att rättsligt förankra Manualen skulle kunna vara att genom lagstiftning ålägga de i Manualen utpekade aktörerna en skyldighet att följa Manualen. En sådan lösning skulle dock vara förknippad med flera problem. Mycket av det konkreta stöd som ges till brottsoffer tillhandahålls inom ramen för de kommunala socialtjänsterna och en del av stödet som nämns i Manualen tillhandahålls genom aktörer inom civilsamhället. Principen om kommunalt självstyre innebär att det finns stora möjligheter för kommuner och regioner att själva välja hur de vill organisera sig, hur utförandet av uppgifter ska gå till, hur uppgifterna ska fördelas mellan verksamheterna, vilken form olika samarbeten ska ha samt vilken slags sjukvård och socialt stöd som ska erbjudas. Det är mot den bakgrunden inte lämpligt att införa en skyldighet för kommunerna att följa Manualen.

Vidare framstår det ur ett svenskt myndighetssyrningsperspektiv som främmande att Jämställdhetsmyndigheten skulle ges möjlighet att genom Manualen direkt påverka villkoren för andra statliga myndigheters verksamhet, vilket skulle bli fallet om man valde att genom

143

1 kap. 7 § och 14 kap. regeringsformen.

lagstiftning ge vissa utpekade myndigheter en skyldighet att följa Manualen i sin verksamhet. Vår slutsats är därför att det inte är lämpligt att lagstifta om att relevanta aktörer är skyldiga att följa Manualen.

Mot bakgrund av kravet på rättslig formalisering av vidareslussningsmekanismerna i artikel 11.4 i människohandelsdirektviet föreslår vi i stället att Jämställdhetsmyndigheten i sin myndighetsinstruktion ges ett formellt ansvar för att förvalta och utveckla Manualen. Detta kan i sig väntas ge Manualen en starkare ställning och tydliggöra Jämställdhetsmyndighetens mandat i människohandelsfrågan.

I kapitel 7 föreslår vi även att Jämställdhetsmyndigheten, genom en instruktionsändring, får i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel enligt artikel 19 i människohandelsdirektivet. Den uppgiften innefattar en skyldighet att göra bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, vilket bör ge myndigheten goda möjligheter att löpande granska Manualens efterlevnad samt vid behov föreslå åtgärder om Manualen inte i praktiken tillämpas som tänkt. Enligt vår bedömning skulle dessa åtgärder innebära att Manualens ställning formaliseras på det vis som krävs enligt artikel 11.4.

Genom att Manualens ställning formaliseras förtydligas också ansvarsprocessen för stöd och skydd ytterligare, vilket kan stärka samordningen av arbetet och samarbetet inom Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel (vilket inkluderar alla myndighetsaktörer som har ansvarsområden i Manualen).

Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv

implementering av Manualen

Som nämnts ovan kan det ifrågasattas hur effektiv implementeringen av Manualen är i nuläget. Utöver att detta har påpekats av representanter i utredningens expertgrupp tas liknande synpunkter upp i en rapport från Östersjöstaternas råd. Rapporten lyfter till exempel fram att implementeringen är inkonsekvent och att användandet av Manualen varierar stort mellan olika myndigheter.

144

För ytterligare bakgrund se t.ex. avsnittet om regeringens styrning av myndigheter i SOU 2025:28 s. 134 ff. 145

Östersjöstaternas råd (CBSS), Effectively identifying, disrupting and countering THB for labour exploitation: A Roadmap for Sweden, 2025, s. 25.

Utredningen om en stärkt långsiktig styrning av arbetet mot könsrelaterat och hedersrelaterat våld och förtryck har nyligen föreslagit att regeringen låter inrätta ett nationellt samordningscentrum mot våld vid Jämställdhetsmyndigheten, i vilket den nuvarande nationella samordningen mot prostitution och människohandel föreslås utgöra en integrerad del. Samtidigt föreslås ändringar i en rad centrala myndigheters instruktioner för att ge dem i uppgift att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt utnyttjande i prostitution och människohandel. Bland de myndigheter som tas upp kan Brottsoffermyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten nämnas särskilt.

I nästa kapitel resonerar vi ytterligare kring dessa förslag inom ramen för genomförandet av artikel 19 i människohandelsdirektivet om införande av nationella samordnare i arbetet mot människohandel (se avsnitt 7.4.3). Vår utredning ställer sig därvid också bakom att ändringarna genomförs. Om de myndigheter som tas upp ovan får instruktionsändringar med innebörden att de ska delta i arbetet mot människohandel kan det på ett tydligt sätt väntas stärka Manualens ställning. Det skulle därigenom klargöras att myndigheterna har ett uttalat ansvar för att i sina respektive verksamheter arbeta mot människohandel och i detta bör en aktiv tillämpning av Manualen vara en viktig komponent.

När det särskilt gäller Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kan också nämnas att regeringen under sommaren 2025 beslutat att ge myndigheterna i uppdrag att stärka förmågan att bekämpa människohandel och människoexploatering. Som en del i uppdraget ska myndigheterna förbättra arbetsmetoderna för att öka utredningsförmågan och lagföringen av människohandels- och människoexploateringsbrott och för att säkerställa att offer får rätt stöd och skydd. Även detta uppdrag kan bidra till att Manualens genomslag ökar.

Vi har i denna del övervägt om ytterligare uppdrag bör lämnas till de statliga myndigheter som har definierade ansvarsområden i Manualen om att se över hur Manualen tillämpas i deras respektive verksamhet samt vid behov ta fram eller anpassa eller anpassa myndighetsinterna rutiner för att säkerställa Manualens genomslag. En sådan åtgärd kan inte sägas vara nödvändig för att uppfylla Sveriges

146

SOU 2025:28. 147

Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

skyldigheter enligt artikel 11.4, men skulle kunna vara lämplig utifrån till exempel den kritik om inkonsekvent implementering som nämnts i inledningen av detta avsnitt. Mot bakgrund av bland annat de redan pågående uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som finns på området anser vi dock att detta i nuläget inte är motiverat. Utfallet av dessa uppdrag bör i stället inväntas. Utöver detta pågår för närvarande även arbete inom Regeringskansliet för att ta fram en ny handlingsplan mot människohandel, vilken också kan tänkas innehålla åtgärder som leder till förbättringar av arbetet med skydd och stöd till utsatta personer. Om det efter det att uppdragen löpt ut och handlingsplanen antagits fortsatt finns brister när det gäller Manualens genomslag bör ytterligare åtgärder övervägas.

Däremot menar vi att Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra Manualens genomslag på kommunal och regional nivå. Bakgrunden till detta är att mycket av det praktiska stöd och skydd som finns tillgängligt för personer som utsatts för människohandel tillhandahålls på kommunal och regional nivå, men kunskapen om människohandel inom de relevanta verksamheterna framstår som i hög grad varierande. Beträffande detta uppdrag har Socialstyrelsen framfört till utredningen att det är önskvärt att uppdraget formuleras på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och samordna uppdraget med annat pågående arbete inom myndigheten, till exempel i förhållande till andra utsatta grupper. Detta är någonting som bör beaktas i Regeringskansliets beredning.

En nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning

bör inrättas vid Jämställdhetsmyndigheten

Utöver mekanismer för vidareslussning av brottsoffer inom medlemsstaterna medför artikel 11.4 även en skyldighet att inrätta nationella kontaktpunkter för gränsöverskridande vidareslussning. Dessa ska fungera som kontaktpunkt i förbindelse med motsvarande myndigheter eller institutioner i övriga medlemsstater och – som det får förstås – därigenom underlätta samordningen på EU-nivå. Kontaktpunkten ska alltså kunna hantera både utgående och inkommande fall.

När det gäller utgående fall kan offer som kommer från ett annat land och som har utsatts för människohandel behöva stöd för att

återvända och återintegreras i sitt ursprungsland (eller ett annat land där personen har rätt att bosätta sig) på ett tryggt sätt. Sveriges huvudsakliga stöd till offer för människohandel i återvändandeprocessen sker genom finansiering av Återvändandeprogrammet Människohandel – Prostitution. Programmet drivs av FN-organet Internationella migrationsorganisationen (International Organization for Migration, IOM) och deras kontor i Helsingfors i Finland. Ansökningar om stöd genom programmet görs av regionkoordinatorerna mot människohandel (för vidare information om regionkoordinatorerna se avsnitt 6.1.4) och finansieras av Jämställdhetsmyndigheten. Det är frivilligt att delta i programmet. Både EU-medborgare och tredjelandsmedborgare kan omfattas av programmet. Antalet personer som beviljats tillträde till Återvändandeprogrammet varierar men har under de senaste fyra åren pendlat mellan 30 och 61 personer per år.

En annan typ av gränsöverskridande vidareslussning som förekommer representeras av den verksamhet som sker inom ramen för Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention. Dessa regelverk innehåller bestämmelser om vilket lands myndigheter som är behöriga att vidta åtgärder för barn, till exempel att fatta beslut i vårdnadsfrågor eller vidta skyddsåtgärder för ett barn samt bestämmelser om när ett beslut från ett land ska erkännas och kunna verkställas i ett annat land. I båda regelverken finns även bestämmelser om gränsöverskridande samarbete, vilket kan handla om informationsbyte i ett enskilt ärende om ett barn eller att på begäran från en utländsk myndighet rapportera om ett barns situation i Sverige, eller att samarbeta med ett annat lands myndighet kring en placering av ett barn i ett annat land.

Utrikesdepartementet (UD) är centralmyndighet för både Bryssel II-förordningen och 1996 års Haagkonvention. Som centralmyndighet kan UD bistå svenska myndigheter (till exempel socialtjänsten) som vill samarbeta med myndigheterna i ett annat land med stöd av

148

Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11, s. 36. 149

Rådets förordning 2019/111 om behörighet, erkännande och verkställighet av avgöranden i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar, och om internationella bortföranden av barn (omarbetning) (Bryssel II-förordningen) samt den i Haag den 19 oktober 1996 dagtecknade konventionen om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention). 150

Övergripande information om UD:s arbete med internationella barnskyddsärenden finns att läsa här: https://www.regeringen.se/uds-reseinformation/internationellafamiljefragor/internationella-barnskyddsarenden/ (hämtad 2025-07-01).

förordningen eller konventionen. Det görs genom kontakt mellan UD och det andra landets centralmyndighet, som i sin tur vidarebefordrar begäran till lokal myndighet (till exempel socialtjänst) i det andra landet. På motsvarande sätt bistår UD andra länders centralmyndigheter när lokala myndigheter i andra länder önskar samarbeta med svenska lokala myndigheter.

I de fall ett barn har utsatts för människohandel och Bryssel IIförordningen eller 1996 års Haagkonvention är tillämpliga kan vidareslussning alltså ske genom centralmyndigheten vid UD, vilket också sker i praktiken. År 2023 mottog centralmyndigheten 105 inkommande ärenden till Sverige enligt något av regelverken och år 2024 var motsvarande siffra 111 ärenden. Samtidigt hanterades 190 utgående ärenden år 2023, respektive 159 utgående ärenden år 2024. Det saknas statistik över hur många av dessa ärenden som rör människohandel, men vi har fått uppgift från centralmyndigheten om att det grovt uppskattat rör sig om en handfull ärenden per år. Dessa fall har rört barn som befunnit sig i Sverige, men varit hemmahörande i annat land.

När det gäller transnationell människohandel är Sverige i huvudsak ett destinations- eller transitland. Det är mot den bakgrunden naturligt att gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer främst blir aktuell från Sverige till andra länder. I kontakt med Jämställdhetsmyndigheten har framkommit att de inte känner till något ärende med den motsatta situationen, dvs. där en i Sverige hemmahörande person utsatt för människohandel har blivit vidareslussad till Sverige. Beträffande vuxna personer är det i sådana fall som utgångspunkt Sveriges ambassader och UD som inom ramen för sitt konsulära uppdrag skulle ha att bistå den enskilde. För barn som befinner sig i ett land som omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention spelar som tidigare nämnts centralmyndigheten vid UD en viktig roll. Någon annan relevant formaliserad process för vidareslussning till Sverige finns inte.

Direktivet tydliggör inte i detalj hur det faktiska arbetet med vidareslussning av brottsoffer är tänkt att utformas. I skälen anges endast att den nationella kontaktpunkten bör fungera som kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer i förbindelserna mellan de myndigheter eller institutioner som ansva-

151

A.a. 152

Uppgifterna om antal ärenden har framkommit i utredningens kontakter med UD.

rar för gränsöverskridande stöd till brottsoffer i de olika medlemsstaterna, men inte som kontaktpunkt för brottsoffren själva. Av detta kan förstås att det inte krävs någon individhantering i den mening att kontaktpunkten ska ha direktkontakt med det brottsoffer som är föremål för vidareslussning.

När det särskilt gäller barn måste poängteras att det varken i artikeltext eller skälen till människohandelsdirektivet anges någonting om hur inrättandet av nationella kontaktpunkter är tänkt att samspela med det ansvar för internationellt samarbete som centralmyndigheterna har enligt Bryssel II-förordningen och 1996-års Haagkonvention. Vi tolkar dock detta som att det inte har funnits någon avsikt att påverka centralmyndigheternas arbete eller ansvarsområden. I de fall ett barn som omfattas av dessa regelverk identifierats som offer för människohandel i behov av stöd i en annan medlemsstat bör den nationella kontaktpunkten alltså inte tillhandahålla ett parallellt förfarande. Den nationella kontaktpunktens arbete bör i stället vara inriktat på de målgrupper som inte omfattas av Bryssel II-förordningen eller 1996 års Haagkonvention. Det innebär att det i förekommande fall kan bli aktuellt för den nationella kontaktpunkten att hänvisa ärenden vidare till centralmyndigheten, som i sin tur får hantera kontakterna med sina motsvarigheter i det andra landet.

För det fall en utländsk myndighet vill ha rådgivning kring hur den svenska stödprocessen ser ut och vart myndigheten bör vända sig i ett specifikt ärende ter det sig som sannolikt att NSPM:s stödtelefon redan i dag skulle fungera som en ingångspunkt till det svenska systemet. I den information om transnationell vidareslussning som Östersjöstaternas råd tagit fram nämns också NSPM och stödtelefonen som en nationell kontaktpunkt för initial hänvisning.

Mot bakgrund av Jämställdhetsmyndighetens uppdrag som nationell samordnare för arbetet mot prostitution och människohandel och den kompetens som därigenom redan finns på myndigheten är det vår bedömning att Jämställdhetsmyndigheten är bäst lämpad för att fungera som nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning enligt direktivet. Inom ramen för NSPM ansvarar Jämställdhetsmyndigheten för Manualen och driver stödlinjen för yrkesverksamma genom vilken aktörer kan få rådgivning och hänvisas vidare till rätt instans. Inom myndigheten finns det därmed omfattande kompetens på området och kunskap om hur stödprocessen i

153

https://bsr-trm.com/countries/sweden/ (hämtad 2025-07-01).

Sverige fungerar. Myndigheten har också ett nära samarbete med regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel, vilka har god kännedom om de lokala förhållandena inom deras respektive geografiska område. Motsvarande kompetens och upparbetade kontaktvägar finns inte på någon annan myndighet. En annan fördel med ett samlat uppdrag hos Jämställdhetsmyndigheten i frågor kring människohandel är att myndigheten blir en naturlig punkt om man någon gång skulle vilja utveckla den befintliga vidareslussningmekanismen. Mot en placering vid Jämställdhetsmyndigheten talar det faktum att myndighetens uppdrag i övrigt är av övergripande strategisk natur och att myndigheten i dag inte har i uppgift att hantera personuppgifter och individer. Från detta perspektiv kan uppdraget som nationell kontaktpunkt framstå som en främmande uppgift för myndigheten. Vi ser dock att denna farhåga om en ändring av uppdrag inte bör överskugga det faktum att Jämställdhetsmyndigheten i dag har stor kunskap inom området, stora kontaktnät på ett sätt som ingen annan myndighet har.

Som alternativ har utredningen övervägt såväl Socialstyrelsen som Utrikesdepartementet. Ingen av dessa aktörer ter sig dock som bättre lämpad för uppdraget. Beträffande Socialstyrelsen finns samma invändningar som är aktuella för Jämställdhetsmyndigheten, dvs. att myndigheten främst är en strategiskt inriktad kunskapsmyndighet. Socialstyrelsen har dock inte den spetskompetens på människohandelsområdet som Jämställdhetsmyndigheten besitter. Inte heller UD framstår som ett bättre alternativ. UD har inte ett nationellt uppdrag. Det konsulära uppdraget omfattar endast att hjälpa svenskar som befinner sig i svåra situationer i utlandet. Som tidigare påpekats kommer vidareslussning inom ramen för den nationella kontaktpunktens uppgift främst röra den motsatta situationen, dvs. hjälp till utländska medborgare som befinner sig i Sverige. Vidare är det arbete som sker inom centralmyndighetens område avgränsat till internationella barnskyddsärenden och direkt baserat på Sveriges åtaganden genom andra internationella instrument. De hanterar inte vuxna brottsoffer.

Även Polismyndigheten hade eventuellt kunnat vara aktuell för uppgiften, men vi bedömer att det bör vara en aktör med brottsofferfokus som utför uppgiften och inte en myndighet som i sitt huvuduppdrag har ett rättsvårdande fokus. En av Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter är att utreda brott. Situationen för personer som utsatts för människohandel kan vara mycket komplex, särskilt om

personerna på något sätt utnyttjats för att begå brott. Det kan därmed tänkas uppkomma målkonflikter om Polismyndigheten också fick i uppdrag att fungera som kontaktpunkt. Det kan även förmodas att samtycke från brottsoffret behövs vid kontakt med kontaktpunkten och det är inte ovanligt att offer för människohandel känner rädsla för rättsvårdande myndigheter. Detta skulle alltså i sig kunna utgöra ett hinder för kontaktpunktens effektivitet. Till detta kommer att Utredningen om en stärkt tillsyn av tivolin och en översyn av vissa uppgifter som utförs av Polismyndigheten nyligen har lämnat förslag som bland annat syftar till öka Polismyndighetens förutsättningar att fokusera på sitt kärnuppdrag. En uppgift om att fungera som kontaktpunkt för vidareslussning av offer för människohandel skulle gå åt motsatt håll jämfört det. Vi har därför inte sett Polismyndigheten som ett egentligt alternativ. Vi anser i stället att Jämställdhetsmyndigheten, trots de invändningar som kan göras, är bäst lämpad för uppgiften.

Som konstaterats ovan handlar uppgiften som nationell kontaktpunkt för gränsöverskridande vidareslussning inte om att ge stöd direkt till brottsoffren, men för att kunna uppfylla uppgiften ser utredningen framför sig att arbetet behöver det innefatta viss personuppgiftshantering. Det framstår som oundvikligt att kontaktpunkten kommer behöva kunna ta emot och registrera viss information om enskilda för att till exempel kunna avgöra vilket lands motsvarande kontaktpunkt som vidareslussning ska ske till. Kontaktpunkten kan därigenom även komma att få del av uppgifter som omfattas av sekretess. Frågan om personuppgiftsbehandling och sekretess kommer att behandlas i avsnitt 8.

När det gäller omfattningen av uppgiften kan konstateras att det sannolikt inte kommer vara fråga om något större antal ärenden varje år. Detta utifrån att Sverige är som nämnts främst ett destinationsoch transitland. Vi har under utredningens gång inte fått kännedom om något ärende som gäller slussning till Sverige. Det är dock möjligt att systemet med nationella kontaktpunkter i samtliga medlemsstater till någon del ändrar detta om det därigenom blir lättare att formellt vidareslussa brottsoffer. Vidareslussning från Sverige framstår som vanligare, men även fortsättningsvis kan Återvändandeprogrammet väntas spela en viktig roll. Hänvisning till centralmyndigheten vid UD kan också bli aktuell. Det är svårt att uppskatta

154

SOU 2025:102 Bättre ansvarsfördelning.

hur många fall utöver dessa som kommer bli aktuella, men det lär inte handla om något större antal. En preliminär bedömning hamnar på cirka 50 fall per år. Givetvis är det dock av vikt att framöver följa frågan, särskilt ur ett kostnadshänseende.

För att hantera ärenden kan Jämställdhetsmyndigheten komma att behöva utveckla, alternativt vidareutveckla, någon typ av it-stöd. Vi återkommer till denna fråga i kapitlet om konsekvenser av utredningens förslag.

6.5.3¶Inkvartering och skyddade boenden (artikel 11.5–11.6)

Förslag: För att säkerställa att Sverige uppfyller kraven enligt artikel 11.5a om att det ska finnas skyddade boenden och annan lämplig inkvartering i tillräckligt antal och att de ska vara lättillgängliga, behöver regeringen ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga om tillgången till boendeinsatser (inklusive skyddat boende) för målgruppen är ändamålsenlig samt undersöka omfattningen och typen av boendeinsatser som tillhandahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämndernas ansvarsområden.

Bedömning: Ändringarna i artikel 11.5, 11.5a och 11.6 kräver i övrigt inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för förslaget och bedömningen

Kort bakgrund

Artikel 11.5 och 11.5a berör frågor om hjälp- och stödåtgärder till människohandelsoffer i form av inkvartering och skyddade boenden. Artikel 11.6 upplyser om vilken information som ska lämnas till brottsoffer.

Ändringarna fanns inte med i kommissionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Det har skett ändringarna i artikel 11.5 och 11.5a

Artikel 11.5 har i direktivets lydelse från 2011 ställt krav på att de hjälp- och stödåtgärder som avses i artikel 11.1 och 11.2 ska tillhandahållas med informerat samtycke och ska åtminstone omfatta en levnadsstandard som kan säkerställa brottsoffrens försörjning. Detta genom åtgärder som tillhandahållande av lämplig och säker bostad och materiellt understöd samt nödvändig sjukvård, och när det är lämpligt psykologiskt stöd, rådgivning och information, översättning och tolkning. Genom ändringsdirektivet har ordet bostad bytts ut mot inkvartering. Här bör dock noteras att någon motsvarande ändring inte har skett i de franska eller engelska versionerna av direktivet. Ändringen från bostad till inkvartering i den svenska översättningen kan därför inte förstås innebära någon innehållsmässig förändring. Vidare anges att stödet i form av inkvartering inbegriper skyddade boenden och annan tillfällig inkvartering, vilket vi tolkar som ett förtydligande av vilka typer av boendelösningar som är aktuella inom ramen för medlemsstaternas skyldigheter enligt artikeln.

I punkten 5a, vilken är ny, förtydligas att de skyddade boenden och annan lämplig inkvartering som avses i punkt 5 ska tillhandahållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel. De ska därtill underlätta för återhämtning genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden med målet att personerna ska kunna återgå till ett självständigt liv. De ska också vara utrustade så att de särskilda behoven hos barn tillgodoses, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer.

I skälen anges att de skyddade boendena eller inkvarteringen ska vara utrustad för att tillgodose de särskilda behoven hos offer för människohandel. Medlemsstaterna uppmanas vidare att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på dessa boenden inte förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas. Detta för att öka säkerheten för brottsoffren.

Som nämnts ovan förstår vi ändringarna i artikel 11.5 som ett förtydligande i förhållande till artikelns tidigare lydelse. Även tidigare har det funnits krav på att boendelösningarna för människo-

155

I dessa används begreppen ”accomodation” respektive ”hébergement” både i direktivets lydelse av 2011 och 2024. 156

Skäl 16.

handelsoffer ska vara lämpliga och säkra. Människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 är genomfört i svensk rätt. Eftersom artikeln nämner både skyddat boende och annan lämplig tillfällig inkvartering uppfattar vi det som att olika boendeformer kan komma i fråga och att de nu aktuella ändringarna inte kan anses innebära ett krav på att alla människohandelsoffer – oavsett situation och skyddsbehov – ska ha rätt till insats i form av skyddat boende. Annan lämplig inkvartering kan bli aktuell om behov av skydd inte föreligger.

Artikel 11.5 hänvisar till artikel 11.1, i vilken stadgas att brottsoffer har rätt till specialiserad hjälp och stöd utifrån ett angreppssätt som sätter brottsoffren i centrum och som har ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv före, under och en lämplig tid efter de straffrättsliga förfarandena så att brottsoffer kan utöva de rättigheter som fastställs i brottsofferdirektivet och i människohandelsdirektivet. Vi uppfattar inte den här kopplingen som att alla skyddade boenden som tar emot offer för människohandel måste kunna erbjuda allt sådan specialiserat stöd som den enskilde kan behöva. Stödåtgärder kan vid behov även tillhandahållas i annan ordning, också för offer som befinner sig på skyddat boende.

Av tilläggen i artikel 11.5a framgår emellertid att de boendelösningar som tillhandahålls ska underlätta återhämtningen genom att erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden. Boendelösningarna ska alltså vara av sådan kvalitet att brottsoffrens faktiska möjlighet till återhämtning underlättas. Om barn tas emot ska boendena dessutom vara utrustade för att tillgodose deras behov.

Det finns inkvartering inom ramen för socialnämndens ansvar

En övergripande redogörelse för socialnämndernas ansvar för att erbjuda hjälp och stöd till brottsoffer finns i avsnitt 6.1.4. Socialnämnden har enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) en allmän skyldighet att, efter behovsprövning, tillhandahålla insatser som tillförsäkrar den enskilde skäliga levnadsförhållanden. Dessa ska vara utformade på ett sätt som stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Socialnämndens ansvar kan, i de fall sökanden inte själv kan tillgodose sitt behov, handla om att bistå med olika former av akuta eller mer långsiktiga boendelösningar,

157

10 kap. 5 § socialtjänstlagen (2025:400).

utifrån individuella behov och efter biståndsbedömning. Även inom ramen för socialnämndens ansvar att tillhandahålla brottsofferstöd enligt 13 kap. 1 § socialtjänstlagen kan stöd i form av boendeinsatser komma i fråga. Insatser enligt den bestämmelsen kan riktas till både den som utsatts för brott och dennes närstående. Stödet kan handla om både akuta och mer långsiktiga insatser.

Vidare finns enligt 9 kap. 1 § socialtjänstlagen ett ansvar för socialnämnden att se till att enskilda som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem, ett stödboende för barn och unga i åldern 16–20 år (stödboende), eller ett hem för vård eller boende. För barn kan en placering i ett familjehem eller ett hem för vård eller boende ske med stöd av socialtjänstlagen eller – om samtycke saknas – med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

I 9 kap. socialtjänstlagen finns också bestämmelser om insatser i form av skyddat boende. Av 5 § följer att socialnämnden ansvarar för att de enskilda som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp kan tas emot i ett skyddat boende. Även personer som utsatts för människohandel kan omfattas av bestämmelsen. Barn som följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende ska bedömas och beviljas insatsen individuellt och socialnämnden ska ansvara för att tillgodose barnets behov av stöd- och hjälpinsatser.

I förarbetena inför reformen av skyddat boende konstaterades att behoven hos enskilda skyddssökande kan variera och att det därför kan behöva finnas skyddade boenden som är inriktade på olika målgrupper. Personalen vid ett skyddat boende ska enligt 6 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2025:468) ha den utbildning, erfarenhet och personliga lämplighet som behövs för att kunna utföra sina arbetsuppgifter och personalens sammantagna kompetens vad gäller utbildning och erfarenhet ska ge förutsättningar för att möta behoven av stöd hos de grupper som boendet är avsett för, och säkerställa en trygg och säker insats. Detta innebär att personalens kompetens behöver anpassas till behoven hos de som grupper som det skyddade boendet är avsett för. Olika grupper kan ha behov av olika sorters kompetens,

158

Kunskapsguiden, https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/ekonomisktbistand/hemloshet/kommunens-och-socialtjanstens-ansvar-for-boendeinsatser/ (hämtad 2025-06-23). 159

Prop. 2024/25:89 s. 360 f. 160

Prop. 2023/24:31 s. 304. 161

A.a. s. 95 ff.

till exempel våldsutsatta med funktionsnedsättning eller våldsutsatta med skadligt bruk och beroende. Det finns alltså krav på viss specialisering av de skyddade boenden som tillhandahålls, vilket i sig bidrar till att säkerställa att inkvarteringen underlättar offrens återhämtning.

Om ett boende tar emot barn ska det därtill vara lämpligt för barn, oavsett ålder och kön, och det ska finnas personal med kunskaper om barns behov och rättigheter. Det ska dessutom finnas en särskilt utsedd person som har i uppgift att ge information till barnet, genomföra säkerhetsplanering för barnet, ansvara för kontakterna med socialtjänsten i fråga om barnet och följa upp barnets utveckling under tiden i det skyddade boendet. Detta följer av 6 kap. 6 § socialtjänstförordningen. Insatserna i form av skyddat boende för barn får därmed anses tillgodose de särskilda behoven hos barn, inbegripet behoven hos barn som är brottsoffer, i enlighet med i artikel 11.5a.

Kommunen har ett lagstadgat ansvar för att säkerställa att skyddade boenden, familjehem, stödboenden och hem för vård eller boende finns tillgängliga. Detta följer av 9 kap. 7 § socialtjänstlagen.

När det gäller boendeförhållandenas kvalitet kan följande nämnas. Insatser enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen ska tillförsäkra skäliga levnadsförhållanden. Detta innebär vissa minimikrav på insatserna vad gäller kvaliteten. Vidare framgår av 5 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen att all verksamhet ska vara av god kvalitet och att kvaliteten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Detta gäller för samtliga insatser, även skyddade boenden, familjehem, stödboenden eller ett hem för vård eller boende. Enligt vår bedömning finns det alltså bestämmelser som syftar till att garantera att de boendeinsatser som tillhandahålls genom socialnämndens försorg ska hålla en god nivå. Skyldigheten enligt artikel 11.5a om att inkvarteringen ska erbjuda adekvata och lämpliga boendeförhållanden är därmed uppfylld.

Mot bakgrund av detta och de övergripande möjligheter som finns för människohandelsoffer att beviljas olika typer av boendeinsatser är det vår bedömning att det befintliga regelsystemet ger möjlighet till de typer av inkvartering för människohandelsoffer som direktivet kräver.

162

Socialstyrelsen, Nya föreskrifter och allmänna råd om skyddat boende, meddelandeblad 1/2025, s. 21. 163

Prop. 2024/25:89 s. 670 och prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. s. 91.

Utöver genomgången ovan kan även nämnas att många utsatta som hamnar på skyddat boende gör det efter direkt kontakt med civilsamhällesorganisationer, utan beslut om insats enligt socialtjänsten. Det offentliga systemet för boendeinsatser till människohandelsoffer utgår dock från kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen.

Det finns dock ett behov av en kartläggning

Beträffande skyddade boenden genomförde Socialstyrelsen en kartläggning i början av 2024 vilken visade att det då fanns 257 sådana boenden tillgängliga. Av en enkätundersökning som genomfördes i samband med kartläggningen framkom att 81 procent av de boenden som svarade tog emot personer som utsatts för prostitution eller människohandel för sexuella ändamål. Vidare uppgav 65 procent av boendena att de hade kompetens att ta emot och ge stöd till personer som utsatts för prostitution eller människohandel med sexuella ändamål. Frågorna i enkäten gällde endast människohandel för sexuella ändamål, någon motsvarande uppgift om kompetens för att ta emot personer utsatta för andra former av exploatering framkom inte.

Enkätundersökningen genomfördes innan de nya reglerna om skyddade boenden som insats i socialtjänstlagen trädde i kraft. Kraven på kompetens och anpassning i förhållande till mottagen målgrupp, vilka redogjordes för i ovanstående avsnitt, hade alltså ännu inte börjat gälla. I och med de tillståndskrav och tillsynsmöjligheter som följer med det nya regelverket kan det förväntas att skyddade boenden efter reformen i högre utsträckning har kompetens för att möta de specifika behov som finns hos grupperna som de tar emot. Socialstyrelsen genomför dessa kartläggningar regelbundet. Det vore en fördel om kommande uppföljningar även omfattade uppgifter om mottagande och kompetens för att även ta emot personer som utsatts för människohandel för andra ändamål än enbart sexuella.

Vidare saknas det övergripande information eller statistik kring vilka typer av insatser som förmodade människohandelsoffer får genom socialnämndernas försorg. Även om socialnämnderna har

164

Socialstyrelsen (2024), Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 22 och 55. 165

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 43. Detta har framkommit vid utredningens kontakter med NSPM och Socialdepartementet.

en principiell skyldighet att tillhandahålla insatser i den utsträckning som behövs är det därför svårt att bedöma hur och i vilken omfattning bestämmelserna tillämpas. Det är därmed också svårt att ta ställning till om skyddade boenden och annan lämplig tillfällig inkvartering i praktiken tillhandahålls i tillräckliga antal och är lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel på det vis som krävs i artikel 11.5a. Vi bedömer därför att regeringen behöver ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga om tillgången till boendeinsatser (inklusive skyddat boende) för offer för människohandel är ändamålsenlig samt undersöka i vilken omfattning och vilken typ av insatser som socialnämnderna beviljar till denna målgrupp. Beroende på utfallet av kartläggningen kan åtgärder för att öka tillgången till boendeinsatser för människohandelsoffer komma att behövas.

När det gäller frågan om hur ett uppdraget i denna del bör formuleras har Socialstyrelsen i utredningens kontakter med myndigheten framfört att det är önskvärt att uppdraget formuleras på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och samordna uppdraget med annat pågående arbete inom myndigheten, till exempel i förhållande till andra utsatta grupper. Detta är någonting som bör beaktas i Regeringskansliets beredning.

Särskilt om registerkontroll

I skäl 16 till ändringsdirektivet uppmanas medlemsstaterna att kräva att personal som kommer i kontakt med offer för människohandel på boenden inte förekommer i belastningsregistret för brott som rör människohandel eller annan brottslighet som leder till att deras förmåga att ta ansvar i rollen allvarligt kan betvivlas. Det rör sig alltså om en uppmaning och inte om en skyldighet i detta hänseende.

För hem för vård eller boende, stödboenden eller skyddade boenden som tar emot barn gäller att dessa inte får anställa någon utan att kontrollera dennes förekomst i belastnings- eller misstankeregistret. Registerkontroll ska göras även av den som, utan att det innebär en anställning, erbjuds uppdrag, praktiktjänstgöring eller liknande vid ett sådant hem under omständigheter liknande dem som förekommer vid en anställning inom verksamheten. Detta följer av 1 § lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn.

I samband med att skyddat boende blev en insats enligt socialtjänstlagen framförde ett par remissinstanser att obligatorisk registerkontroll borde införas även för personal i boenden som tar emot vuxna. Regeringen tog då ställning emot detta och påpekade att bestämmelserna om registerkontroll bör vara likartat utformade för samtliga boendeformer som omfattas av lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Eftersom frågan nyligen övervägts och då det inte finns någon uttrycklig skyldighet i direktivet att genomföra registerkontroll saknas det enligt oss anledning att nu göra någon annan bedömning. Sammanfattningsvis är det alltså vår bedömning att det inte krävs någon författningsändring eller ytterligare åtgärd med anledning av skrivningen i skäl 16.

Särskilt om lämplig inkvartering i förhållande till LMA

Som utvecklats i avsnitt 6.1.4 och 6.5.1 är en förutsättning för stöd enligt socialtjänstlagen att den som är i behov av insatsen är bosatt i kommunen, eller vid akuta situationer, att personen vistas där. För den som inte är bosatt kan det alltså finnas begränsningar i tillgången till de boendeinsatser som nämnts tidigare i detta avsnitt.

När det gäller personer som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande finns bestämmelser om bland annat bistånd i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Enligt LMA har Migrationsverket huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska enligt 2 § driva asylboenden för detta ändamål. I 13–19 §§ finns bestämmelser om de förmåner som asylsökande har rätt till. Det innefattar bland annat bistånd i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag. Enligt 3 § ska asylsökande tilldelas plats på ett asylboende och det är som huvudregel endast om den asylsökande bor på denna anvisade plats som han eller hon har rätt till dagersättning och annan ersättning. Undantag kan dock göras om den asylsökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har synnerliga skäl att inte bo på asylboendet. Av förarbe-

166

Prop. 2023/24:31 s. 207. 167

LMA gäller enligt 1 § även för utlänningar som har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av vissa bestämmelser i 21 kap. utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet samt för utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

tena framgår att synnerliga skäl kan föreligga om utlänningen behöver vistas på ett skyddat boende.

Vidare följer av 10 kap. 2 § socialtjänstlagen att personer som omfattas av LMA inte har rätt till sådana insatser enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen eller sådant ekonomiskt bistånd enligt 12 kap. 1 § samma lag som motsvarar förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

När det gäller människohandelsoffer som sökt asyl har GRETA påtalat att Migrationsverkets mottagningscenter inte kan anses utgöra en lämplig miljö för dessa offer då mottagningscentren inte är specialiserade och inte kan tillhandahålla den säkerhet och det stöd som krävs. GRETA föreslår därför att Sverige bör säkerställa att alla förmodade offer, även de som identifieras i mottagningscenter och under asylprocessen, genast överförs till ett lämpligt boende som är anpassat efter offrets behov.

Utredningen om ett stärkt barnrättsperspektiv för barn i skyddat boende har emellertid analyserat om skyddat boende är en sådan insats som kan beviljas av Migrationsverket inom ramen för LMA och kommit fram till att så inte är fallet. Deras slutsats var att insatsen skyddat boende eller annat lämpligt, tillfälligt boende till följd av hot, våld eller andra övergrepp inte nämns i förarbetena till LMA och att Migrationsverket utifrån myndighetens uppdrag enligt LMA inte kan sägas ha ansvar för att bevilja den enskilda insatsen skyddat boende. Asylsökande ansågs i stället ha rätt att ansöka om insatsen skyddat boende enligt socialtjänstlagen från kommunen. För att förtydliga socialnämndens ansvar i detta hänseende föreslog utredningen att en ny paragraf skulle införas i LMA, enligt vilken det skulle framgå att vistelsekommunen ansvarar för att personer som omfattas av LMA vid behov beviljas insatsen skyddat boende. Kopplat till detta föreslogs även ändringar i förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. som syftade till att kommunen skulle ha rätt till ersättning i de fall skyddat boende beviljats en person som omfattas av LMA.

Även Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande diskuterade ingående gränsdragningsproblematiken mellan förmåner och insatser som erbjuds av Migrationsverket inom ramen för

168

Se 8 a § LMA och prop. 2024/25:49 En ny ordning för asylsökandes boende s. 83. 169

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 44 f. 170

SOU 2017:112 Ett fönster av möjligheter s. 156 ff.

LMA och kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen. För att förtydliga ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna föreslog utredningen att socialnämnden i vistelsekommunen, utöver de situationer där kommunerna i dag har ett reglerat ansvar genom ersättningsbestämmelser, också får ett uttalat ansvar för att vid behov bevilja insatser i form av stöd och hjälp i boende och särskilda boendeformer till personer som omfattas av mottagandelagen. Detta föreslogs ske genom införandet av en ersättningsbestämmelse enligt vilken kommunerna skulle ges rätt till statlig ersättning för det fall en person som omfattas av LMA beviljats skyddat boende och annat lämpligt tillfälligt boende till följda av hot, våld och andra övergrepp. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

För det fall en socialnämnd beviljar en asylsökande plats på skyddat boende finns alltså i nuläget inte förutsättningar för kommunen att få ersättning av staten för kostnaden. Detta eftersom insatsen som sådan inte omfattas av LMA. Det faktum att möjligheten för kostnadstäckning för kommunen saknas kan enligt vår uppfattning bidra till att människohandelsoffer som sökt asyl inte får det skydd och stöd de behöver och kan ha rätt till enligt socialtjänstlagen. I nuläget förutsätter ersättning för kommunen att personen beviljats ett uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 utlänningslagen (vilket i och för sig kan ske samtidigt som asylansökan hanteras, se vidare avsnitt 6.5.4). För att fler asylsökande i praktiken ska få tillgång till skyddat boende och andra boendeinsatser genom socialnämndernas försorg är det emellertid önskvärt om ansvarsfördelningen mellan kommunerna och Migrationsverket förtydligades, vilket exempelvis kan ske genom införandet av sådana bestämmelser som föreslagits av utredningarna ovan.

Den ändrade hänvisningen i artikel 11.6 medför inte några ändringar

Artikel 11.6 innebär en skyldighet att se till att viss information lämnas i samband med att hjälp- och stödåtgärder tillhandahålls till offer för människohandel. Detta innefattar information om betänketid och återhämtningsperiod enligt direktiv 2004/81/EG samt möjligheten att beviljas internationellt skydd enligt vissa EU-rättsakter, eller

171

SOU 2024:68 Mottagandelagen, En ny lag för ordnat asylmottagande och effektivt återvändande s. 472 ff. 172

23 § LMA.

enligt andra internationella instrument eller andra liknande nationella regler.

Till följd av EU:s migrations- och asylpakt har de direktiv som artikel 11.6 tidigare hänvisade till ersatts av nya förordningar. Lydelsen i artikel 11.6 har följaktligen också ändrats till att nu hänvisa till förordningen om asylförfaranden ([EU] 2024/1348) och skyddsgrundsförordningen ([EU] 2024/1347) i stället för direktiv 2004/83/EG och direktiv 2005/85/EG.

Av 14 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) följer att en utlänning som kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) ska underrättas om den möjligheten av förundersökningsledaren. Därutöver beskriver Manualen vid misstanke om människohandel vilken information som ska lämnas till konstaterade eller förmodade offer, vilket vid behov ska inkludera information om möjligheten att söka asyl. Enligt vår bedömning medför inte de ändrade hänvisningarna i artikel 11.6 något behov av författningsändringar eller andra åtgärder.

6.5.4¶Internationellt skydd (artikel 11a)

Bedömning: Införandet av artikel 11a kräver utifrån nuvarande förhållanden inga författningsändringar eller andra åtgärder. För det fall genomförandet av EU:s migrations- och asylpakt medför ändringar av de aktuella bestämmelserna behöver kraven i människohandelsdirektivet beaktas.

173

Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, respektive rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (2) eller i enlighet med andra internationella instrument eller andra motsvarande nationella bestämmelser.

Skälen för bedömningen

Det har införts en ny artikel som handlar om internationellt skydd

Artikel 11a är ny i människohandelsdirektivet och tar sikte på offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd. Utöver uppmaningen i artikel 11.6 (se ovanstående avsnitt) om att människohandelsoffer ska få information om möjligheten att söka internationellt skydd i samband med att hjälp- och stödåtgärder lämnas till dem har direktivet inte tidigare innehållit några särskilda skrivningar om internationellt skydd.

Enligt artikel 11a.1 ska medlemsstaterna säkerställa komplementaritet och samordning mellan asylmyndigheterna och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel. Vidare följer av artikel 11a.2 att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status, inbegripet när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel.

I skälen nämns en rad faktorer som bör beaktas vid hanteringen av offer för människohandel i behov av internationellt skydd. Dels bör det beaktas att statslösa personer är en särskilt utsatt grupp som löper större risk att falla offer för människohandel, dels påtalas att det är viktigt att brottsoffer som riskerar att åter utsättas för människohandel inte överförs till en annan medlemsstat där offrets grundläggande rättigheter enligt artikel 4 i EU-stadgan riskerar att kränkas. Därtill påtalas att offer för människohandel har rätt att ansöka om internationellt skydd eller motsvarande nationell status och att de i tillämpliga fall även kan beviljas uppehållstillstånd enligt rådets direktiv 2004/81/EG (betänketid eller uppehållstillstånd för betänketid eller för medverkan i brottmålsprocess). Medlemsstaterna bör säkerställa att de två berörda förfarandena ovan kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra.

Slutligen påtalas även att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel

174

Skäl 22. 175

Skäl 20. 176

Rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. 177

Skäl 21.

som kan vara i behov av internationellt skydd, vilket i tillämpliga fall kan inbegripa särskilda förfarandegarantier och särskilda mottagningsbehov i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348, och särskilda mottagningsbehov i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346. Det kan noteras att vissa av de frågor som tas upp i skälen saknar direkt koppling till texten i artikeln.

Bestämmelsen fanns inte med kommissionens ursprungliga förslag utan har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Migrationsverket samverkar med andra myndigheter i arbetet mot människohandel (artikel 11a.1)

När det gäller frågan om samordning mellan asylmyndigheter – i Sveriges fall Migrationsverket – och de myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel kan inledningsvis nämnas att Migrationsverket sedan 2019 har en bestämmelse i sin instruktion om att myndigheten ska bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. Sedan 2025 ingår det även i myndighetens uppgifter att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot arbetslivskriminalitet.

Migrationsverket samverkar med exempelvis Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Jämställdhetsmyndigheten, bland annat gällande polisanmälningar, betänketid för bevispersoner och förbättrad förmåga att identifiera misstänkt människohandel i samband med arbetsplatsinspektioner. Totalt identifierade Migrationsverket 684 fall av misstänkt människohandel under 2024, varav Polismyndigheten fick information om majoriteten.

Migrationsverket var med och tog fram den svenska Manualen vid misstanke om människohandel och har utpekade ansvarsområden i manualens olika steg. Migrationsverket hänvisar identifierade fall av

178

Skäl 19. Se även Europaparlamentets och rådets förordning 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd. 179

5 § förordning (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 180

Förordning (2025:7) om ändring i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 181

Migrationsverkets årsredovisning 2024, s. 106. Uppgiften om information till polisen har framkommit i kontakt med myndigheten. I de fall myndigheten inte polisanmält beror det oftast på att det saknas koppling till Sverige, att regionkoordinator redan anmält ärendet eller att brottsoffret själv vill göra anmälan.

människohandel vidare till regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel (förutsatt att samtycke från den enskilde finns) och till Polismyndigheten. Myndigheten sammanställer också statistik över misstänkta fall. Det finns en nationell samordnare för arbetet mot människohandel på Migrationsverket och ett flertal medarbetare som arbetar regionalt med frågan (nätverket mot människohandel). Nätverket mot människohandel arbetar med att skapa förutsättningar för att det operativa arbetet ska ske på ett konventionsenligt sätt. Det innefattar utbildningsinsatser, framtagande av handläggningsstöd och annat stödmaterial och stöd i enskilda ärenden. Nätverket tar fram statistik varje år gällande identifierade fall och betänketid.

Migrationsverket ingår också i flera av de nätverk som den nationella samordningen mot prostitution och människohandel vid Jämställdhetsmyndigheten sammankallar. Detta innefattar Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel, vilket syftar till att främja erfarenhetsutbyte, samverkan och kompetensutveckling bland offentliga aktörer i arbetet mot prostitution och människohandel för alla ändamål, och Strategigruppen, vars syfte är att skapa en gemensam helhetsbild av prostitution och människohandel på nationell nivå. Därutöver ingår Migrationsverket även i ämnesspecifika samordnade ”Task Forces” mot människohandel.

Som beskrivits ovan finns det alltså en väl etablerad samordning mellan Migrationsverket och myndigheter som deltar i arbetet mot människohandel och Migrationsverket samverkar med Polismyndigheten och regionkoordinatorerna när misstänkta offer för människohandel identifieras. Vår bedömning är därför att Sverige lever upp till kraven på komplementariet och samordning i artikel 11.1 och att några författningsändringar eller andra åtgärder inte behövs i denna del.

Offer för människohandel kan enligt nuvarande regelverk ansöka

om internationellt skydd (artikel 11a.2)

Artikel 11a.2 innefattar en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att offer kan utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd. Detta ska även vara möjligt när offret får hjälp, stöd och skydd som ett förmodat eller identifierat offer för människohandel. I skälen

182

Detta har framkommit vid möte med representant från Migrationsverket. 183

Detta har framkommit vid möten med representanter från Migrationsverket och Jämställdhetmyndigheten.

poängteras att förfarandena för att ansöka om internationellt skydd och uppehållstillstånd enligt rådets direktiv 2004/81/EG ska komplettera varandra och inte utgöra hinder för varandra. I en svensk kontext innebär detta att förfarandet för att ansöka om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska fungera tillsammans med förfarandet för uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § samma lag.

Allmänt när det gäller möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd gäller enligt 5 kap. 18 § andra stycket 1 utlänningslagen att flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige som utgångspunkt kan ansöka om sådant efter inresa i landet. Detsamma gäller enligt punkten 4 i samma stycke för utlänningar som kan beviljas eller som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 §. Vidare kan den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på annan grund med stöd av 4 kap. 3, 3 a och 3 c §§ utlänningslagen ansöka om att förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande och har i sådant fall rätt att få frågan prövad. Dessa bestämmelser innebär att det finns möjlighet för offer för människohandel att utöva sin rätt att ansöka om internationellt skydd som möter de skyldigheter som följer av det första ledet i artikel 11a.2.

Om en person gör parallella ansökningar om uppehållstillstånd och anger olika grunder i ansökningarna finns det möjlighet att göra undantag från utgångspunkten att alla grunder ska prövas i ett sammanhang. I Migrationsverkets rättsliga ställningstagande på området anges att så kan vara nödvändigt för att hanteringen ska vara förenlig med rådets direktiv 2004/81/EG och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Detta innebär att ett offer för människohandel enligt nuvarande regelverk kan ansöka om internationellt skydd samtidigt som han eller hon har uppehållstillstånd för betänketid eller som bevisperson enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Detsamma gäller i det omvända fallet, dvs. ett offer för människohandel som har ansökt om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av internationellt skydd kan samtidigt omfattas av en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen. Förfarandena för ansökan om internationellt skydd och uppehållstill-

184

Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Hantering av ansökningar om uppehållstillstånd på flera grunder och ansökningar om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som redan har uppehållstillstånd, RS/083/2021, s. 14 f.

stånd för betänketid eller för bevispersoner är alltså redan i dag sådana att de kompletterar varandra och inte utgör hinder för varandra. Mot denna bakgrund bedömer vi att de svenska bestämmelserna i nuvarande regelverk är förenliga med kraven i artikel 11a.2.

Som beskrivits i avsnitt 6.1.6 pågår just nu arbetet med att anpassa svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt och Justitiedepartementet har tillsatt en utredning som ska redovisa sin analys samt lämna nödvändiga författningsförslag senast den 21 november 2025. Vår utredning har emellertid endast kunnat beakta lagstiftning och andra förhållanden fram till början av november 2025. För det fall Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt lämnar förslag som påverkar förutsättningarna för att söka uppehållstillstånd enligt vad som beskrivits ovan är det viktigt att kraven i människohandelsdirektivet beaktas i den fortsatta beredningen.

Beträffande internationellt skydd innehåller skälen till ändringsdirektivet även allmänna skrivningar som inte har någon direkt koppling till texten i artikel 11a. Det handlar om att medlemsstaterna vid asylförfaranden bör beakta den särskilt utsatta situationen för de offer för människohandel som kan vara i behov av internationellt skydd genom att i tillämpliga fall tillämpa särskilda förfarandegarantier i asylprocedurförordningen ([EU] 2024/1348) samt beakta särskilda mottagningsbehov enligt det nya omarbetade mottagningsdirektivet ([EU] 2024/1346). Det anges även att medlemsstaterna inte bör överföra brottsoffer till annan medlemsstat enligt förordningen om asyl- och migrationshantering ([EU] 2024/1351) om det finns välgrundade skäl att anta att brottsoffret där skulle löpa en verklig risk för att utsättas för sådana kränkningar av sina grundläggande rättigheter som innebär omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan.

De aktuella EU-rättsakterna som hänvisas till ovan innehåller bestämmer som direkt tar sikte på de förfaranden och garantier som lyfts i ändringsdirektivet. I asylprocedurförordningen innehåller exempelvis artikel 20 och 21 bestämmelser om hur behovet av särskilda förfarandegarantier ska bedömas och – om sådant behov kan konstateras föreligga – rätt till stöd för sökanden. I det omarbetade mottagningsdirektivet innehåller kapitel IV bestämmelser om sök-

185

Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt, Ju 2024:E. 186

Se skäl 19. 187

Se skäl 20.

ande med särskilda mottagandebehov, där offer för människohandel pekas ut som en kategori av sökande som mer sannolikt har sådana behov. Vidare innehåller förordningen om asyl- och migrationshantering bestämmelser om vissa allmänna principer och skyddsåtgärder. Bland annat tar artikel 16 upp hur en ansökan om internationellt skydd ska hanteras om överföring till en annan medlemsstat inte är möjlig på grund av risk för att sökanden där skulle riskera att utsättas för kränkning av sina grundläggande rättigheter motsvarande omänsklig eller förnedrande behandling i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. Även dessa EU-rättsakter omfattas av uppdraget till Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt. Mot bakgrund av detta och eftersom skrivningarna i skälen till ändringsdirektivet har direkta motsvarigheter i de aktuella EU-rättsakterna utgår vi från att frågorna kommer att tas om hand och belysas i samband med arbetet med anpassning till och genomförande av pakten.

Några anknytande frågor

I EU:s migrations- och asylpakt ingår också en screeningförordning, som innebär att ett screeningförfarande av tredjelandsmedborgare som passerat medlemsstaternas yttre gräns på ett otillåtet sätt eller vistas olagligt på medlemsstatens territorium ska införas. Screeningen ska ske för alla tredjelandsmedborgare som påträffas i samband med irreguljär gränspassage eller inom territoriet. Screeningen ska innefatta en första hälsokontroll och sårbarhetsanalys, identifiering, registrering och säkerhetskontroll. Ett screeningförfarande får pågå i högst sju dagar. Om en tredjelandsmedborgare inledningsvis har undsluppit kontroller vid de yttre gränserna och påträffas inom territoriet bör screeningen utföras inom tre dagar. Den som är föremål för screening anses ännu inte ha rest in i landet. Efter screeningen ska personen hänvisas till antingen ett gränsförfarande för asyl, ett gränsförfarande för återvändande eller den vanliga asylprocessen.

I screeningförordningen nämns i artikel 8 att den personal som genomför screening ska ha tillräckliga kunskaper och ska ha fått den utbildning som krävs i enlighet med artikel 16 i förordning

188

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024 om införande av screening av tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna och om ändring av förordningarna (EG) nr 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/817.

(EU) 2016/399, dvs. bland annat särskild utbildning för att upptäcka och hantera situationer som rör utsatta personer, exempelvis underåriga utan medföljande vuxen och offer för människohandel. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att specialiserad personal vid screeningmyndigheterna som är utbildad för ändamålet genomför den preliminära sårbarhetskontrollen enligt artikeln. De nationella barnskyddsmyndigheterna och de nationella myndigheter som ansvarar för att upptäcka och identifiera offer för människohandel eller liknande mekanismer ska också involveras i dessa kontroller vid behov.

Även screeningförordningen omfattas av uppdraget till Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt och det finns ännu inte något förslag om vilken myndighet som ska ansvara för screeningförfarandet. Det är därför inte möjligt att inom ramen för vår utredning ta ställning till vad screeningprocessen kan tänkas få för konsekvenser för människohandelsoffers tillgång till skydd och stöd eller vilka praktiska konsekvenser det kan tänkas få för möjligheten att identifiera misstänkta offer. Det är dock sannolikt att det kommer krävas stor kunskap och väl etablerade rutiner för att människohandelsoffer ska kunna upptäckas och tas omhand inom ramen för screeningprocessen. Eftersom tillgången till stödoch hjälpåtgärder i praktiken i hög grad är avhängig att den utsatta personen ges möjlighet till betänketid enligt 5 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen kommer samverkan mellan den personal som genomför screeningen och de aktörer som har behörighet att ansöka om sådant tillstånd (dvs. förundersökningsledare eller socialnämnd) behövas. Beroende på vilken myndighet som får ansvaret för screeningförfarandet skulle ett tänkbart alternativ även kunna vara att personer som arbetar med screeningprocessen själva gavs möjlighet att ansöka om betänketid. Denna fråga är dock inte möjlig att ta ställning till förrän det är tydligt hur förfarandet utformas och får i så fall utredas vidare i ett senare skede. GRETA:s kritik bör då också beaktas, särskilt synpunkterna på att antalet misstänkta offer som fått tidsbegränsat uppehållstillstånd på ansökan av socialnämnden är lågt och att Sverige därför bör säkerställa att en period för återhämtning och reflektion ges till alla utländska förmodade offer för människohandel oberoende av om de samarbetar med myndigheterna eller.

189

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (kodifiering). 190

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 50.

Kritiken kan i denna del också göras gällande gentemot åklagare och polis, då även förundersökningsledare har möjlighet att ansöka om sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I anknytning till frågorna om förfarandena för att ansöka om internationellt skydd och uppehållstillstånd för betänketid kan nämnas att det i betänkande Ut ur utsatthet lämnats förslag om individuellt utformade exitprogram för att möjliggöra för utsatta att ta sig ur utnyttjande i sexuell exploatering eller människohandel för sexuella ändamål. Kopplat till detta föreslås att det i 5 kap. 15 § utlänningslagen införs en möjlighet för socialnämnden att ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (minst sex månader med möjlighet till förlängning upp till två år) för en utlänning, om det behövs för att en individuell plan för att lämna utnyttjande i sexuell exploatering, prostitution eller människohandel för sexuella ändamål ska kunna upprättas och genomföras. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet och det återstår att se vilka åtgärder eller lagändringar som kommer att genomföras. Människohandelsdirektivet innefattar inte några direkta skyldigheter i detta hänseende, men om förslagen genomförs skulle det vara positivt även för vissa av de målgrupper som omfattas av vår utredning.

I sammanhanget kan också nämnas att Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution även påtalat att bestämmelsen i 8 kap. 3 § utlänningslagen behöver ses över eftersom den i dag tillämpas på ett sätt som står i strid med Sveriges internationella åtaganden. Detta eftersom det förekommer att personer i prostitution eller utsatta för sexuell exploatering – med hänvisning till att personen ”inte kan antas försörja sig på ett ärligt sätt under vistelsen i Sverige”– avvisas från Sverige utan att först identifieras och erbjudas stöd.

En liknande problematik har beskrivits angående offer för arbetskraftsexploatering. I en granskning från Riksrevisionen lyfts exempelvis fram att huvudfokus vid polisens arbetsplatsinspektioner ofta är att ta reda på om det finns arbetsgivare som har anställda som saknar arbets- eller uppehållstillstånd och inte på att undersöka om personer på arbetsplatsen är utsatta för arbetskraftsexploatering. Det händer att personer avvisas samma dag som polisen upptäcker arbets-

191

SOU 2023:97 s. 345 ff. 192

A.a. s. 387.

kraft utan rätt att vistas i landet, vilket medför en betydande risk för att potentiella brottsoffer inte identifieras som sådana.

Även GRETA har uttryckt kritik mot Sverige för att irreguljära migranter som utsatts för arbetskraftsexploatering utvisats på grund av migrationsrättsliga överträdelser, trots farhågor om att människohandel kan ha förekommit.

Uppdraget för denna utredning är endast att analysera och överväga vilka författningsändringar eller andra åtgärder som behövs med anledning av ändringarna i människohandelsdirektivet. Det omfattar inte någon översyn av reglerna om utvisning och avvisning. Mot bakgrund av de problem som beskrivits ovan kan det dock finnas skäl för regeringen att överväga en vidare översyn av dessa bestämmelser, alternativt ett regeringsuppdrag om förstärkt fokus på brottsofferperspektiv i till exempel gränspolisens verksamhet. Detta för att säkerställa att brottsoffer rent faktiskt identifieras och ges möjlighet till stöd och skydd.

6.5.5¶Skydd under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden (artikel 12)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Artikel 12 innehåller bestämmelser om skydd av människohandelsoffer under brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen till rambeslut 2001/220/RIF om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirektivet (2012/29/EU). Detta innebär inte någon ändring i sak och det finns därför inte heller några behov av författningsändringar eller andra åtgärder.

193

Riksrevisionen, Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade. RiR 2020:27, s. 45. 194

GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 38.

6.5.6¶Förfarandet för att anmäla brott (artikel 13)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Artikel 13 innehåller allmänna bestämmelser om hjälp, stöd och skyddsåtgärder för barn som är offer för människohandel. Genom ändringsdirektivet har en ny punkt införts som syftar till att medlemsstaterna ska säkerställa att förfarandena för att anmäla brott enligt direktivet är säkra, genomförs på ett konfidentiellt sätt i enlighet med nationell rätt, är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer.

Ändringarna i den här delen sker alltså i en artikel som är särskilt inriktad på barn som är offer för människohandel och innefattar två delar – en som mer allmänt handlar om säkerhet och konfidentialitet i anmälningsförfarandet och en som specifikt handlar om anpassning av anmälningsförfarandet utifrån barns behov.

Allmänt gäller att människohandelsbrott kan anmälas till polisen antingen genom ett besök på en polisstation eller via telefon. På polisens hemsida finns en e-tjänst och information om hur en person som utsatts för brott ska gå till väga för att anmäla och det finns även en särskild sida med information riktad till den som är ung och utsatt för brott. Även Brottsoffermyndigheten har en hemsida med allmän information särskilt riktad till barn som utsatts för brott.

Det finns i nuläget inte någon möjlighet att anmäla den här typen av brott digitalt. Polismyndigheten har till utredningen förklarat att detta beror på att e-anmälan i nuläget endast är möjlig vid brott som i regel inte kräver brådskande eller omfattande utredningsåtgärder. Vid människohandelsbrott och sexualbrott behöver förhör hållas så snart som möjligt efter att brottet har skett och ett system med eanmälan skulle kunna försvåra detta, till exempel genom att det i efterhand kan vara svårt att få tag på personen som gjort anmälan. Polismyndigheten arbetar emellertid för närvarande med att ta fram ett system för att boka tid digitalt för att göra en anmälan på polis-

195

https://polisen.se/utsatt-for-brott/polisanmalan/sakerhet-och-ordning-isamhallet/manniskohandel/ och https://polisen.se/utsatt-for-brott/brott-mot-barn-ochunga/brott-mot-barn-och-unga/ (hämtade 2025-06-19). 196

https://www.jagvillveta.se/ (hämtad 2025-06-19).

station, vilket är tänkt att driftsättas under 2026. Ett sådant system kan enligt vår bedömning förväntas underlätta anmälningsprocessen i de fall miljön på polisstationen i sig upplevs som otrygg och utgör ett hinder för anmälan.

Efter anmälan ska förundersökning inledas om det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Detta följer av 23 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740). I samband med att förundersökning inleds ska en individuell skyddsbedömning göras och en målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov. Målsäganden ska även underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende. Vidare är polisen enligt 19 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) skyldig att genast göra en anmälan till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.

I 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns regler om sekretess till skydd för enskildas intressen i förundersökning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i de fall uppgiften förekommer i en utredning om förundersökning i brottmål. Reglerna om förundersökningssekretess anses också tillämpliga på en brottsanmälan så snart den har upptagits av myndigheten. Det är alltså möjligt att skydda målsägandens identitet i samband med anmälan. Senare under processen finns även möjlighet att hemlighålla uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden målsäganden med stöd av bestämmelsen i 35 kap. 12 § första stycket 10 offentlighets- och sekretesslagen.

Enligt vår bedömning innebär de regler som redogjorts för ovan att förfarandena för att anmäla människohandelsbrott är säkra och genomförs på ett konfidentiellt sätt.

När det gäller frågan om att anmälningsförfarandena ska vara utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt samt använda ett språk som är anpassat till ålder och mognad för barn som är brottsoffer har utredningen haft kontakt med Polismyndigheten varvid följande har

197

Se även krav om återrapportering kring åtgärder för att förenkla anmälan av sexualbrott i Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Polismyndigheten, diarienummer Ju2024/00472. 198

13 a–f §§ förundersökningskungörelsen (1947:948).

framkommit. Det finns inte någon särskilt anpassad anmälningsrutin för barn, men anpassning av språk och bemötande sker utifrån barnets behov och det finns särskilt utbildade barnutredare och barnförhörsledare som kan kopplas in vid brott mot barn. Förundersökningar gällande brott mot barn skiljer sig även åt från förundersökningar gällande vuxna på flera sätt. Det handlar bland annat om att utredningen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) ska bedrivas särskilt skyndsamt om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid, att samverkan ska ske med vårdnadshavare och socialtjänsten och att barnförhör ska genomföras i enlighet med de krav som ställs. Utredningen ska dessutom genomföras med hänsyn till barnkonventionen. I de fall den misstänkta gärningspersonen är närstående till barnet kan det bli aktuellt att begära förordnande av en särskild företrädare för barnet. Vidare finns det sedan 2009 finns gemensamma nationella riktlinjer för samverkan vid utredningar kring barn som misstänks vara utsatta för brott vilka tagits fram av Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen.

Mot denna bakgrund är det vår bedömning att förfarandena för att anmäla brott enligt människohandelsdirektivet redan är utformade och tillgängliga på ett barnvänligt sätt och använder ett barnanpassat språk. Några författningsändringar eller andra åtgärder är därför inte nödvändiga för att uppfylla kraven i artikel 13.3.

6.5.7¶Hjälp och stöd till barn (artikel 14)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

199

Informationen har framkommit i utredningens kontakter med Polismyndigheten. För ytterligare information se även Åklagarmyndigheten, Rättslig vägledning 2022:3: Barnförhör m.m. Även något om förhör med vuxna med osynliga funktionsnedsättningar samt Rättslig vägledning 2023:9: Brott mot barn. 200

Rikspolisstyrelsen, Delredovisning av regeringsuppdrag att ta fram gemensamma nationella riktlinjer för samverkan kring barn som misstänks vara utsatt för brott och kriterier för landets barnahus, 2009, s. 7 ff.

Skälen för bedömningen

Kort bakgrund

Bestämmelsen tar upp frågor om hjälp och stöd till barn och ska enligt artikel 14.4 tillämpas utan att det påverkar artikel 11. Ändringar har skett i punkterna 14.1–3.

Program för att stödja övergång till vuxenliv (artikel 14.1)

Artikel 14.1 har i direktivets lydelse från 2011 ställt krav på att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de särskilda åtgärder för att på kort och lång sikt bistå och stödja barn som fallit offer för människohandel i deras fysiska och psykosociala återhämtning vidtas efter en individuell bedömning av varje enskilt barns särskilda omständigheter i syfte att finna en varaktig lösning för barnet med beaktande av barnets synpunkter, behov och problem. Genom ändringsdirektivet har det lagts till att sådana varaktiga lösningar inbegriper program för att stödja barnens övergång till myndighet och vuxenliv i syfte att undvika att de åter blir föremål för människohandel. Tillägget har tillkommit under trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

Som utgångspunkt kan noteras att redan den tidigare lydelsen innefattade ett krav på att finna varaktiga lösningar för barnet. I analysen inför införandet av direktivet hänvisas i denna del till bestämmelser i socialtjänstlagen (2025:400), hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lagen (1990:52) om vård av unga.

Som beskrivits ovan i avsnitt 6.1.5 har socialnämnden enligt 10 kap. 1 § socialtjänstlagen ett generellt ansvar för att erbjuda insatser i form av rådgivning, omsorg, vård, stöd och annan hjälp till enskilda som behöver det. Den enskildes önskemål och självständighet ska vägas in vid utformningen av insatser och insatserna ska stärka den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Detta följer av 10 kap. 3–5 §§.

När den enskilde har behov av insatser från både hälso- och sjukvården och från socialtjänsten, vilket inte sällan bör vara aktuellt för utredningens målgrupper, ska kommunen tillsammans med regionen upprätta en individuell plan enligt 10 kap. 8 § socialtjänstlagen.

201

Justitiedepartementet, Analys inför antagande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel samt skydd av offer, diarienummer Ju 2013/275/L5/.

Motsvarande ansvar för samordnad individuell planering för regionen finns i 16 kap. 4 § hälso- och sjukvårdslagen och 6 kap. 4 § patientlagen (2014:821). Enligt ovan nämnda bestämmelser ska en samordnad individuell planering upprättas om regionen eller kommunen bedömer att det behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och om den enskilde samtycker till det. Arbetet med planen ska påbörjas genast. Av planen ska det särskilt framgå vilka insatser som behövs, vilka insatser som respektive huvudman ska svara för, vilka åtgärder som vidtas av någon annan än regionen eller kommunen och vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen. Skyldigheten att upprätta en individuell plan är inte begränsad till vissa åldersgrupper utan är avsedd att gälla insatser till både vuxna och barn. Vad som avses med socialtjänst framgår av definitionen i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen. Utöver insatser enligt socialtjänstlagen omfattas verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende, eller verksamhet som en socialnämnd eller Statens institutionsstyrelse ska bedriva enligt någon annan lag eller förordning.

När det gäller barn som vårdas i ett familjehem, jourhem, annat enskilt hem, stödboende, skyddat boende eller hem för vård eller boende ska socialnämnden enligt 22 kap. 8 § socialtjänstlagen arbeta för att de får god vård, omsorg och uppfostran och i övrigt bra uppväxtförhållanden, lämplig utbildning, och den hälso- och sjukvård som de behöver. Gemensamt för barn som vårdas i samtliga boendeformer är att socialnämnden ska upprätta en plan för vården och en plan för hur vården ska genomföras, vilka vid behov ska revideras. Detta följer av 9 kap. 12 och 13 §§ socialtjänstlagen.

I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd förtydligas att genomförandeplanen i god tid innan vården upphör bör kompletteras med uppgifter om hur barnet eller den unge ska förberedas för tiden efter att placeringen i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende har avslutats. Därutöver bör socialnämnden vid bedömningen av ett barns eller en ung persons behov av stöd och hjälp efter avslutad vård i familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende beakta behovet av fortsatt kontakt med hemmet

202

Prop. 2008/09:193 Vissa psykiatrifrågor m.m. s. 19 ff.

där han eller hon har varit placerad. Barnets eller den unges behov av personligt stöd bör uppmärksammas och tillgodoses. Om en ung person efter placeringen ska ha ett eget boende, bör nämnden tillgodose hans eller hennes behov av stöd och hjälp med frågor om ekonomi och med att ordna bostad, studier eller arbete. Vidare kan nämnas att Socialstyrelsen tillhandahåller särskilt stödmaterial riktat till socialtjänsterna för att underlätta arbetet med att ge stöd till ungdomar i samband med att vården avslutas och de tar klivet ut i vuxenlivet.

Inom hälso- och sjukvården finns också krav på individuellt anpassad planering. Utöver de bestämmelser om samordnade individuella planer som beskrivits ovan slår till exempel patientlagen fast att patienten har rätt till trygghet, kontinuitet och säkerhet, att insatser till patienten ska samordnas på ett ändamålsenligt sätt och att en fast vårdkontakt ska utses för patienten vid behov. Därutöver finns även en bestämmelse i 1 kap. 8 § om att barnets bästa särskilt ska beaktas när hälso- och sjukvård ges till barn.

För den praktiska tillämpningen har Sveriges Kommuner och Regioner tagit fram ett gemensamt kunskapsstöd riktat till aktörer inom primärvård, specialiserad vård, socialtjänst och skola. Detta inkluderar exempelvis vägledning kring samordning och åtgärder för att säkerställa en trygg övergång från barn- och ungdomspsykiatrin till vuxenpsykiatrin. Processen utgår ifrån att, utifrån ungdomens behov, utforma en strategi för övergången, ta tidig kontakt med aktuella verksamheter, säkerställa kunskapsöverföring och dokumentera åtgärderna i en vårdplan.

Syftet med tillägget i artikel 14.1 är att undvika att barnet åter blir föremål för människohandel, vilket bör innebära att det främst är barnets psykosociala situation som avses. Därmed borde det i första hand vara inom ramen för socialnämndernas insatser som sådana program som avses i tillägget aktualiseras. Den planering kring barn och unga som beskrivs ovan tar visserligen inte uttryckligen sikte på att undvika att den enskilde blir föremål för människohandel. Alla insatser inom socialtjänsten har dock det överordnade syftet att stärka

203

7 kap. 3 § samt 8 kap. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om socialnämndens ansvar för barn och unga i familjehem, jourhem, stödboende och hem för vård eller boende SOSFS 2012:11. 204

Jämför t.ex. Socialstyrelsen, Placerade barn och unga, Handbok för socialtjänsten (2023) och Socialstyrelsen, BBIC Grundbok, Barns behov i centrum (2023). 205

6 kap. 1–3 §§ patientlagen (2014:821). 206

https://vardochinsats.se/depression-och-aangestsyndrom/ (hämtad 2025-05-14).

den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Sammantaget är det vår bedömning att svensk rätt genom de regleringar kring vårdplanering som redan nu finns uppfyller kraven i ändringsdirektivet i denna del. Att direktivet har benämningen program föranleder ingen annan bedömning från vår sida då det är själva syftet som måste anses vara det betydelsefulla.

Det kan i sammanhanget även nämnas att Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution i sitt betänkande Ut ur utsatthet har lämnat förslag om att Socialstyrelsen ska ges i uppdrag att fördela utvecklingsmedel till kommuner och regioner, särskilt öronmärkta till utredningens målgrupper. Målgrupperna i den utredningen var vuxna personer utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål samt barn utsatta för sexuell exploatering och människohandel för sexuella ändamål. I skälen för förslaget nämns särskilt att en del av utvecklingsmedlen bör vara särskilt öronmärkta för verksamhet som riktar sig till barn. Det beskrivs som nödvändigt att vid utveckling av organisation, samordning, stöd och vård särskilt beakta barns särskilda behov, varvid en viktig aspekt är att ett påbörjat stöd måste kunna fortsätta utan uppehåll eller byte av stöd- och vårdkontakter när barnet fyller 18 år. Bakgrunden till förslaget är beskrivningar från civilsamhällesorganisationer av att det förekommer att stöd som getts till utsatta barn har avslutats när de fyller 18 år, utan överlämning till stöd och vård som kan erbjudas den som är vuxen. Om förslaget skulle genomföras skulle detta ytterligare kunna förbättra situationen även för denna utrednings målgrupper. Det bör dock i så fall övervägas att inkludera alla offer för människohandel, oavsett exploateringsform.

Möjligheter till byte av ombud eller förmyndare finns (artikel 14.2)

Av artikel 14.2 i människohandelsdirektivets lydelse från 2011 följer att medlemsstaterna ska utse en förmyndare eller ett ombud för ett barn som fallit offer för människohandel om de personer som i enlighet med nationell rätt har föräldraansvar inte kan säkerställa barnets bästa och/eller företräda barnet till följd av en intressekonflikt mellan dem och barnet. Genom ändringsdirektivet förtydligas att med

207

SOU 2023:97 s. 366 f. 208

A.a. s. 282.

”barnet” åsyftas det barn som är brottsoffer. I ett tillägg slås även fast att medlemsstaterna ska säkerställa att en annan förmyndare eller ett annat ombud utses i händelse av en intressekonflikt mellan förmyndaren eller ombudet och det barn som är brottsoffer.

Beroende på barnets situation kan olika bestämmelser i svensk rätt aktualiseras. Som redogjorts för i avsnitt 6.1.6 innehåller lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn bestämmelser som syftar till att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet. Vid eventuella intressekonflikter finns en ventil och möjlighet till byte av särskild företrädare. Detta kan dock endast ske om det finns särskilda skäl. Frågan om byte kan enligt 15 § lagen om särskild företrädare för barn initieras av barnets vårdnadshavare, den särskilda företrädaren eller av åklagaren, men inte direkt av barnet. Det finns emellertid också en möjlighet enligt 15 § tredje stycket för domstolen att självmant ta upp frågan om byte. Detta har delvis motiverats av att kunna möjliggöra för domstolen att beakta viljeyttringar från barnet, vilka kan ha förmedlats till domstolen via den särskilda företrädaren, socialnämnden, åklagaren eller någon utomstående. Vid allvarligare intressekonflikter mellan ombudet och barnet, som når upp till sådana särskilda skäl som alltid krävs för byte, finns alltså en möjlighet för domstolen att utse ett annat ombud.

Även i de fall då barnet har ett målsägandebiträde förordnat för sig enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde finns det vid allvarligare intressekonflikter möjligheter till byte av ombud. På liknande sätt som gäller för en särskild företrädande för barn krävs dock särskilda skäl för att rätten ska godta byte.

Utöver bestämmelserna om målsägandebiträde och särskild företrädare för barn finns även en möjlighet enligt 11 kap. 2 § tredje stycket föräldrabalken för överförmyndaren att förordna god man för den som har vårdnadshavare, förmyndare, god man eller förvaltare, i angelägenheter där den enskilde har ett intresse som strider mot en sådan företrädares eller dennes makes eller sambos intresse. Överförmyndaren ska meddela ett sådant förordnande, om det begärs av vårdnadshavaren, förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren

209

8 § lagen om särskild företrädare och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619). 210

Prop. 1998/99:133 s. 50. 211

4 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde och 26 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619).

eller den som denne i sådan egenskap företräder eller om det annars är lämpligt.

Här är fråga om andra fall då stridiga intressen kan föreligga mellan vårdnadshavaren eller förmyndaren eller någonderas make eller sambo och den underårige. Motsvarande gäller i fråga om förvaltare eller god man. Genom skrivningen i sista meningen ges överförmyndaren möjlighet att självmant ingripa om det är lämpligt. Regleringen ger därmed en möjlighet att utse en ny förmyndare eller ombud i händelse av intressekonflikt mellan barnet och dess förmyndare.

Barn som kommer ensamma till Sverige är en särskilt utsatt grupp. Enligt 1 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska ett barn som vid ankomsten till Sverige är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe få en god man utsedd av överförmyndaren. Den gode mannen ska i vårdnadshavarens och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. En god man som gör sig skyldig till missbruk eller försummelse vid sitt uppdrag eller som av någon annan orsak inte längre är lämplig att inneha uppdraget ska entledigas enligt 6 § samma lag. Barnet har inte själv möjlighet att ansöka om den gode mannens entledigande, men för att tillgodose barnets intressen ges överförmyndaren rätt att självmant ta upp frågan om entledigande. Detta följer av 7 §.

Mot bakgrund av dessa bestämmelser och de möjligheter till byte som däri finns är det vår bedömning att svensk rätt uppfyller kraven i ändringsdirektivet i denna del. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga.

Den ändrade hänvisningen i artikel 14.3 medför inte några ändringar

Artikel 14.3 tar sikte på hjälp och stöd till familjen till det barn som är offer för människohandel. Den enda förändring som gjorts i denna del är att den tidigare hänvisningen till rådets rambeslut (2001/220/RIF) om brottsoffers ställning i straffrättsliga förfaranden i artikelns första punkt har ersatts av en hänvisning till det efterföljande brottsofferdirektivet (2012/29/EU). Detta innebär inte någon ändring i sak och det finns därför inte heller några behov av författningsändringar eller andra åtgärder.

212

Jämför även prop. 2004/05:136 Stärkt skydd för ensamkommande barn s. 35.

6.5.8¶Ersättning till brottsoffer (artikel 17)

Bedömning: Ändringarna i artikeln kräver inga författningsändringar eller andra åtgärder.

Skälen för bedömningen: Av direktivet följer sedan tidigare att medlemsstaterna ska säkerställa att offer för människohandel får tillgång till befintliga system för ersättning till brottsoffer för uppsåtliga våldsbrott. I ändringsdirektivet tydliggörs att en möjlighet för medlemsstaterna att göra detta är att inrätta en nationell brottsofferfond eller ett liknande instrument för att betala ut ersättning till brottsoffer. Den aktuella ändringen utgörs alltså av ett exempel på hur medlemsstaterna kan välja att gå till väga för att säkerställa människohandelsoffers tillgång till ersättning.

Kravet på att säkerställa ersättning enligt första meningen omfattar endast uppsåtliga våldsbrott, vilket det inte alltid är uppenbart att människohandel utgör. De bakomliggande medlen till exploateringen kan utgöras av andra typer av ageranden än direkt våldsanvändning. Offer för människohandel i Sverige har dock genom befintliga regler i brottsskadelagen möjlighet att ansöka om offentligt finansierad brottsskadeersättning från Brottsoffermyndigheten, även om det för brottsoffer som befinner sig i utlandet kan finnas praktiska svårigheter förenat med detta. Möjligheten som sådan är emellertid inte begränsad till uppsåtliga våldsbrott och lagstiftningen innebär även i övrigt mer långtgående möjligheter till ersättning än vad direktivet kräver. Det svenska systemet med brottsskadeersättning kan enligt vår bedömning anses utgöra ett sådant liknande instrument som tillägget i artikel 17 avser. Några författningsändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringarna direktivet i denna del behövs alltså inte.

I sammanhanget kan även nämnas att det i Sverige också finns en brottsofferfond. Dess ändamål är dock inte att betala ut ersättning till brottsoffer, utan att bidra till annan verksamhet som gagnar brottsoffer, nämligen att stödja forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisationer eller i privat eller offentlig regi.

213

3 § lagen (1994 :419) om brottsofferfond och 2 § förordningen (2025:744) om brottsofferfond.

7¶Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

7.1¶Nuvarande åtgärder och gällande rätt

Ändringarna i artiklarna 18 och 18b till 19b rör frågor av mer övergripande karaktär kring förebyggande arbete, samordning (inklusive den nuvarande nationella rapportörens roll), utbildning, statistik med mera. I detta inledande avsnitt redogörs översiktligt för vilka system och funktioner som finns i dag. Våra bedömningar och förslag finns i avsnitt 7.4.

Ändringarna i artikel 20 och 23 berör främst EU- kommissionens rapportering till Europaparlamentet och rådet samt arbetet för den till kommissionen knutna EU-samordnaren för arbetet mot människohandel. Dessa artiklar tas endast upp i avsnitt 7.4.

7.1.1¶Aktörer med uppdrag rörande samordning, rapportering och övervakning

Nationella samordningen mot prostitution och människohandel

Den nationella samordningen mot prostitution och människohandel inrättades ursprungligen vid Länsstyrelsen i Stockholms län och hade regeringens uppdrag att nationellt samordna arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige mellan 2009 och 2018. I samband med att Jämställdhetsmyndigheten inrättades som en ny statlig myndighet i januari 2018 övertog den myndigheten uppgiften.

Enligt 4 § första stycket 3 förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten ska myndigheten på nationell nivå – samordna arbetet mot prostitution och människohandel för alla

ändamål,

– utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, lik-

som med internationella aktörer, och – bistå myndigheterna med metodstöd och kompetensutveckling.

I samordningen ingår att sammankalla det nationella metodstödsteamet (NMT), bemanna en stödtelefon för yrkesverksamma som möter utsatta för prostitution och människohandel samt att samordna och delfinansiera arbetet för de vid socialtjänsterna anställda regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel. Samordningsansvaret är organiserat genom en enhet, Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), med tio medarbetare och en enhetschef.

Det är inom NSPM som myndighetens arbete med den svenska Manualen vid misstanke om människohandel sker. Vidare tar NSPM årligen fram en rapport om arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige. I rapporten presenteras analyser av exploateringens uttryck, utvecklingen av arbetet mot prostitution och människohandel i Sverige samt rekommendationer framåt. Den beskriver även det arbete som genomförts under det gångna året av NSPM och regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel samt tar upp statistik från det nationella stödprogrammet (NSP) och det frivilliga Återvändandeprogrammet Människohandel och Prostitution (ÅMP). Rapporten är ett komplement till Polismyndighetens årliga lägesrapport Människohandel för sexuella och andra ändamål. NSPM sammanställer även årligen statistik kring regionkoordinatorernas verksamhet och tar fram relevanta studier. Som ett exempel kan nämnas två studier som analyserar hur svenska domstolar tillämpar brott om människohandel och människoexploatering. NSPM arbetar även förebyggande genom att utveckla kunskapsfältet och ge metodstöd.

1 https://nspm.jamstalldhetsmyndigheten.se/om-nspm/ (hämtad 2025-07-02). 2 Jämställdhetsmyndigheten, Arbete mot prostitution och människohandel i Sverige 2024, Årsrapport från den nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM), Rapport 2025:11.

Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör

Enligt artikel 29 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel ska medlemsstaterna överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg som övervakar statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstiftning. I artikel 19 i människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011 har det också funnits ett krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer (se dock avsnitt 7.3.3 angående artikelns lydelse i ändringsdirektivet).

I Sverige är det Polismyndigheten som har fått i uppgift att vara nationell rapportör. Av 14 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten framgår att myndigheten senast den 15 december varje år till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) ska redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige. Myndigheten ska även lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas. Vidare framgår av bilagan till Polismyndighetens instruktion att myndigheten ska vara nationell rapportör i frågor som rör människohandel enligt artikel 19 i människohandelsdirektivet i dess lydelse från 2011.

Polismyndighetens arbete som rapportör sträcker sig dock längre tillbaka än både Europarådets konvention om bekämpande av människohandel och människohandelsdirektivet. Myndigheten har ända sedan 1998 haft i uppdrag att bevaka och analysera situationen rörande människohandel i Sverige. Inledningsvis baserades detta på regeringsuppdrag, men sedan 2014 framgår uppgiften i myndighetens instruktion. Arbetet har hittills resulterat i 25 lägesrapporter på området. Att ta fram en årlig lägesbild ingår även i ett särskilt regeringsuppdrag till Polismyndigheten om att förstärka arbetet mot människohandel och människoexploatering, vilket sträcker sig fram till hösten 2026.

Den nationella rapportören rapporterar även årligen om omfattningen och karaktären av människohandel i Sverige till EU-kommissionen som i sin tur rapporterar regelbundet till Europaparlamentet. Arbetet som nationell rapportör innebär också att informera om hur Sverige arbetar för att förebygga och bekämpa människohandel och

3 Prop. 1997/98:55 Kvinnofrid s. 51 och prop. 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst s. 18. 4 Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324.

prostitution, samt att leda och utveckla det kompetenshöjande arbetet inom Polismyndigheten rörande dessa frågor.

Inom Polismyndighetens Nationella operativa avdelning (Noa) arbetar den nuvarande nationella rapportören som verksamhetsutvecklare med ett arbete inriktat mot människohandel. För att fullgöra uppgiften som nationell rapportör inhämtas årligen uppgifter från samtliga polisregioner och från Noa. Frågeställningarna gäller exempelvis antalet förundersökningar och domar, information om de olika formerna av människohandel i polisregionerna samt data om förövare och offer. Dessutom förväntas polisregionerna rapportera om prostitutionens utveckling i allmänhet i polisregionen samt om förundersökningar som rör koppleri, antalet personer som köpt sexuella tjänster som rapporterats och eventuella domar under den relevanta lagstiftningen. Uppgifter samlas även in från Brottsförebyggande rådet, Migrationsverket, Jämställdhetsmyndigheten, Arbetsmiljöverket och andra myndigheter, samt från länsstyrelserna, frivilligorganisationer och forskare.

Länsstyrelserna

Sedan den 1 januari 2022 ska det vid varje länsstyrelse finnas en särskild samordningsfunktion för frågor om mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, sexuellt våld, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel. Genom denna samordningsfunktion ska länsstyrelserna stödja och bidra till 1. framtagande och genomförande av regionala sektorsövergripande

strategier och handlingsplaner, 2. införande av effektiva metoder, arbetssätt och kunskapsstöd i

regionala och lokala verksamheter, 3. samarbetet på lokal, regional och nationell nivå, och 4. utbildning och kompetensutveckling i länet.

5 https://polisen.se/aktuellt/nyheter/nationell/2024/december/arets-rapport-ommanniskohandel/ (hämtad 2025-07-02). 6 Polismyndigheten, ”Varför tog ni just oss? Alla håller ju på med det!”, Slutrapport från Projekt Människohandel, diarienummer A291.339/2020, 2023, s. 6.

Länsstyrelserna ska i sitt arbete samverka med kommuner och regioner samt andra berörda myndigheter och aktörer. Arbetet ska vara kunskapsbaserat och samordnat med den verksamhet som bedrivs vid myndigheter på nationell nivå. Länsstyrelserna ska årligen lämna en redovisning till Jämställdhetsmyndigheten, med kopia till Regeringskansliet, av det arbete som samordningsfunktionen har utfört inom respektive län. Detta framgår av förordningen (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor.

Institutet för mänskliga rättigheter

Den 1 januari 2022 inrättades en oberoende nationell institution för mänskliga rättigheter i Sverige genom lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter. Institutet inrättades i enlighet med de så kallade Parisprinciperna. Parisprinciperna, som antogs 1993, är ett internationellt instrument för mänskliga rättigheter. Principerna fastslår vilka övergripande principer som bör styra de nationella institutionernas arbete med att främja respekten för mänskliga rättigheter. De ställer också bland annat krav på att institutionerna ska vara oberoende och ha ett så brett uppdrag som möjligt. Uppdraget ska vara tydligt formulerat och slås fast i grundlag eller annan lagstiftning där även institutionens sammansättning och behörighet specificeras. Institutet för mänskliga rättigheter har en så kallad A-status som visar att institutet lever upp till Parisprinciperna.

Institutet har genom lagen om Institutet för mänskliga rättigheter ett brett mandat och ska främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. Institutet får föreslå för regeringen att Sveriges folkrättsliga åtaganden utvidgas inom området mänskliga rättigheter. Institutet ska däremot inte pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

Institutets uppgift är att följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras och förverkligas i Sverige. Vidare ska institutet lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättigheterna, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete. Institutet ska främja utbildning, forskning, kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de

7 1 och 2 §§ lagen om Institutet för mänskliga rättigheter.

mänskliga rättigheterna. Institutet ska också varje år lämna en rapport till regeringen om sina iakttagelser av utvecklingen inom området mänskliga rättigheter i Sverige. Statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner ska på institutets begäran lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits i den egna verksamheten för att säkerställa de mänskliga rättigheterna. Institutet ska också fullgöra de uppgifter som en oberoende nationell mekanism har enligt artikel 33.2 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Myndigheten är lokaliserad till Lund och leds av en styrelse som består av institutets direktör och sju andra ledamöter. Inom styrelsen ska det finnas ledamöter med sakkunskap om mänskliga rättigheter och erfarenhet av kvalificerat arbete inom det civila samhället, rättsväsendet och advokatverksamhet samt forskningen och högskoleutbildningen. Direktören är myndighetschef och utses för en tid om sex år av institutets egen styrelse. De övriga ledamöterna utses, efter nomineringar från universitet och högskolor, Sveriges advokatsamfund och institutets råd för mänskliga rättigheter, av regeringen för en tid om fem år.

Institutets huvuduppdrag och formerna för dess ledning är alltså reglerade i lag och inte förordning. Detta är för att säkerställa institutets oberoende ställning i förhållande till regeringen och för att institutet ska uppfylla Parisprincipernas krav. Som vi utvecklat i kapitel 3 har Sverige internationella åtaganden på människohandelsområdet till följd av ett flertal olika konventioner och instrument. Utvecklingen inom detta område kan, mot bakgrund av institutets breda uppdrag, alltså omfattas av institutets granskningar. I rapporterna från 2024 och 2025 har till exempel migrantarbetares rättigheter och riskerna för utnyttjande i människohandel och människoexploatering tagits upp. I rapporten från 2023 lyftes frågor kring könsrelaterat våld mot kvinnor och människohandel.

8 2 och 3 §§ lagen om Institutet för mänskliga rättigheter. 9 11 § lagen om Institutet för mänskliga rättigheter. 10 1 § lagen om Institutet för mänskliga rättigheter. 11 Prop. 2020/21:143 Institutet för mänskliga rättigheter s. 14 och 22. Parisprinciperna ställer upp minimikrav som ska gälla för en institution för mänskliga rättigheter och antogs vid ett internationellt arbetsmöte med representanter för nationella institutioner för mänskliga rättigheter i samarbete med FN:s center för mänskliga rättigheter år 1991 i Paris. 12 Institutet för mänskliga rättigheter, Årsrapport 2023, 2024 och 2025.

7.1.2¶Brottsförebyggande arbete

Allmänt

Brottsförebyggande arbete syftar till att minska risken för att brott ska inträffa genom att påverka orsakerna till eller förutsättningarna för brottsligheten. Både brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter har brottsförebyggande uppdrag och arbetet bedrivs på nationell, regional och lokal nivå. Regeringen har i den nationella strategin mot organiserad brottslighet uttalat att det behöver ses över hur de statliga myndigheternas ansvar för att förebygga brottslighet på sina respektive områden kan förtydligas. I samma strategi har regeringen särskilt pekat på att det kan behövas uttalade brottsförebyggande uppgifter även hos myndigheter som exempelvis utövar tillsyn, beviljar tillstånd, är registerförande, upphandlar tjänster eller betalar ut ekonomiska stöd till företag och andra juridiska personer såsom föreningar och stiftelser. I strategin görs även kopplingar mellan hur utvecklingen i form av ökad tillgång till tjänster för kryptering och anonymisering, i kombination med den globala tillgången till digitala tjänster, skapar allt fler utmaningar i arbetet med att utreda och förebygga brott. Mot denna bakgrund påtalas att utveckling och användning av digitala verktyg, exempelvis artificiell intelligens (AI), kommer att vara av stor betydelse för myndigheters förmåga att bekämpa organiserad brottslighet. Det handlar inte bara om att använda digitala verktyg för att utreda vissa typer av brott och för att säkerställa allmän ordning och säkerhet. Det handlar också om att kunna identifiera, hantera, sortera och dra slutsatser utifrån datamängder i alla typer av informationshantering i såväl brottsförebyggande som brottsutredande syfte. Vid sidan av att myndigheterna själva kan dra fördel av AI är det viktigt att förebygga och motverka att utvecklingen av AI-tjänster används för kriminella ändamål.

Brottsförebyggande rådet

Brottsförebyggande rådet har till uppgift att bidra till kunskapsutvecklingen inom rättsväsendet och det kriminalpolitiska området samt att främja brottsförebyggande arbete (1 § förordningen [2016:1201]

13

Prop. 2022/23:43 Kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete s. 8. 14

Regeringens skrivelse 2023/24:67 s. 37 f. 15

A.a. s. 35 f.

med instruktion för Brottsförebyggande rådet). I uppgiften att utveckla kunskap på det kriminalpolitiska området ingår bland annat att ansvara för den officiella kriminalstatistiken och bedriva forsknings-, analys- och utvecklingsarbete. Myndigheten ska bidra till utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet och till samordning mellan aktörer vars verksamhet har betydelse för det brottsförebyggande arbetet samt årligen ta fram en rapport om det brottsförebyggande arbetet i Sverige (4 §). Myndigheten ska också bidra till att verksamheter inom det kriminalpolitiska området bedrivs kunskapsbaserat. Det ska bland annat göras genom att identifiera angelägna utvecklingsområden för rättsväsendet och för det brottsförebyggande arbetet och att ge regeringen, rättsväsendets myndigheter och brottsförebyggande aktörer underlag för åtgärder och prioriteringar (3 §).

Polismyndighetens brottsförebyggande arbete

I Polismyndighetens strategi för myndighetens brottsförebyggande arbete definieras det brottsförebyggande arbetet som en del av det brottsbekämpande arbetet. Av strategin framgår att det brottsförebyggande arbetet bland annat ska utgå från situationell brottsprevention, vara kunskapsbaserat och problemorienterat. Polismyndigheten ska också aktivt verka för en väl fungerande samverkan och samordnade åtgärder med andra statliga myndigheter, kommuner, näringsliv och ideella aktörer. Samverkan ska ha ett långsiktigt perspektiv och ske lokalt, regionalt, nationellt och internationellt med en tydlig struktur för och samsyn kring vem som gör vad utifrån en gemensam lägesbild. Polismyndigheten ska genomföra sin del utifrån sitt uppdrag för att i så hög grad som möjligt bidra till de gemensamma målen för kriminalpolitiken, det vill säga att minska brottsligheten och öka människors trygghet.

Kommuners och länsstyrelsers brottsförebyggande arbete

Sedan den 1 juli 2023 gäller lagen (2023:196) om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Kommunernas uppdrag omfattar att ta fram en lägesbild över brottsligheten i kommunen och att med

16 Polismyndigheten, Polismyndighetens strategi för det brottsförebyggande arbetet, PM 2022:12, s. 4 och 7 ff.

lägesbilden som underlag, genomföra orsaksanalyser samt besluta om en åtgärdsplan där det anges vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att förebygga brott (4 och 5 §§). Vilken brottslighet som kommunen ska prioritera och rikta sina åtgärder mot avgörs därmed av den lokala lägesbilden. Lägesbilden ska beskriva brottsligheten inom kommunens geografiska område, men den geografiska avgränsningen ska inte ses som ett hinder mot att beskriva brottslighet som är kommunöverskridande. Lägesbilden och åtgärdsplanen ska uppdateras och följas upp minst vartannat år (6 §). Arbetet ska i den utsträckning det är lämpligt integreras med sådant analys- och planeringsarbete som sker i enlighet med andra författningar (7 §).

Genom lagen följer också ett kommunalt ansvar för att inom kommunens geografiska område ansvara för samordningen av det brottsförebyggande arbetet (8 §). I det ingår att kommuner ska verka för att skriftliga överenskommelser om samverkan ingås med relevanta aktörer. En sådan överenskommelse ska innehålla uppgifter om för vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske (9 §). Relevanta aktörer kan exempelvis vara statliga myndigheter, regioner, det civila samhällets organisationer och aktörer inom näringslivet. Kommunerna ska också verka för att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett särskilt forum (strategiskt råd) där kommunen och relevanta aktörer ingår. Rådet ska ledas av kommunen. Kommuner ska verka för att övriga aktörer i rådet deltar med representanter som har ledande befattningar (10 §). Kommunerna ska ha en samordningsfunktion för brottsförebyggande frågor (11 §). I förarbetena betonas att kommunerna har en särskilt viktig roll i det brottsförebyggande arbetet.

I samband med att kommunerna fick sitt uppdrag fick länsstyrelserna i uppdrag att, i samarbete med Brottsförebyggande rådet, utveckla ett samordnat, behovsanpassat och praktiknära stöd till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet i hela landet, vilket slutredovisades i mars 2025. Brottsförebyggande rådet och länsstyrelserna har nu getts i uppdrag att fortsätta utveckla det nationella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet. Upp-

17

Prop. 2022/23:43 s. 18 och 30. 18

A.a. s. 33. 19

A.a. s. 1. 20

Länsstyrelsen Västerbotten, Slutrapportering Uppdrag att utveckla det regionala stödet till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet (Ju2023/00475), 2025. 21

Uppdrag att fortsätta utveckla det nationella och regionala stödet i det brottsförebyggande arbetet (Ju2025/01724).

dragen är ett komplement till länsstyrelsernas befintliga uppgift att utveckla det regionala stödet till kommunerna i det brottsförebyggande arbetet, med utgångspunkt i länsstyrelsernas uppgifter enligt förordningen (2016:1258) om regional samordning inom det brottsförebyggande området. Enligt förordningen ska länsstyrelserna stödja och bidra till regional samordning av brottsförebyggande arbete (1 §). Arbetet ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet samt vara samordnat med den verksamhet som bedrivs på nationell nivå, samt syfta till att öka tryggheten i länet (2 och 3 §§).

En annan aspekt av brottsförebyggande arbete inom kommunerna är den verksamhet som bedrivs inom socialtjänsten. Ett av de övergripande målen som slås fast i den nya socialtjänstlagen (2025:400) som trädde i kraft 1 juli 2025 är att socialtjänsten ska arbeta förebyggande. Ambitionen är att större tonvikt ska ligga på proaktivt och förebyggande arbete, i stället för på reaktiva åtgärder, och i 6 kap. 8 § socialtjänstlagen får socialnämnden ett uttryckligt ansvar för att arbeta för att förebygga och motverka brottslighet. Bestämmelsen tydliggör att socialnämnden har ett brottsförebyggande ansvar utöver det generella förebyggande ansvaret. Av förarbetena framgår att socialnämnden genom olika insatser ska arbeta för att förebygga och motverka brottslighet. Insatser behöver sättas in i ett tidigt skede och särskilda brottsförebyggande och återfallsförebyggande insatser behöver användas. Exempel på insatser som kan vara aktuella att använda är föräldraskapsstöd med ett brottsförebyggande fokus, uppsökande arbete, kontaktperson och kontaktfamilj, olika typer av insatser i samverkan med andra aktörer, manualbaserade program för att motverka fortsatt normbrytande beteende, sociala insatsgrupper och stöd till avhoppare.

Jämställdhetsmyndighetens brottsförebyggande arbete

En av uppgifterna som Jämställdhetsmyndigheten har enligt sin instruktion är att främja utvecklingen av förebyggande insatser mot mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, prostitution och människohandel för alla ändamål samt mot våld i samkönade relationer. På människohandelsområdet sker detta främst genom

22 Prop. 2024/25:89 En förebyggande socialtjänstlag s. 656 f. 23 4 § förordning med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

verksamheten vid den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). NSPM tillhandahåller till exempel kunskapsstöd till aktörer som arbetar med utsatta grupper men tar även fram riktade kampanjer för att motverka exploatering. ”Låt inte tystnaden tala” är ett exempel på en sådan kampanj. Kampanjen syftade till att sprida information om hur killar och män kan bidra till att förebygga prostitution och sexuell exploatering och bestod av en kampanjfilm som visats på biografer och Youtube. Kopplat till filmen finns även en webbsida med mer information samt ett kunskap- och metodstöd som skickats till landets alla grund- och gymnasieskolor. NSPM har även tagit fram material om arbetstagares rättigheter i Sverige och risker för exploatering riktat till utländska arbetstagare som söker sig till Sverige.

Jämställdhetsmyndigheten fördelar även statsbidrag enligt förordningen (2022:722) om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete. Ideella organisationer, stiftelser, kommuner, kommunalförbund och regioner kan söka bidrag i form av projektbidrag eller verksamhetsbidrag för att stärka det våldsförebyggande arbetet och främja utvecklingen av evidensbaserade insatser. Prostitution och människohandel för sexuella ändamål är ett av de områden som bidrag för förebyggande arbete kan sökas för. Här kan även noteras att Delegationen mot arbetslivskriminalitet i februari 2025 har lämnat förslag till regeringen om att ändra förordningen på så sätt att statsbidrag kan utbetalas för arbete mot människohandel för alla ändamål och inte enbart människohandel för sexuella ändamål. Förslagen från utredningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Andra uppdrag

Inom statliga myndigheter sker insatser för att förebygga och bekämpa prostitution och människohandel även genom särskilt riktade regeringsuppdrag. Som exempel på nu aktuella uppdrag kan följande nämnas. – Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten att för-

stärka arbetet mot människohandel och människoexploatering.

24

Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 31 f. 25

Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2023, s. 30 ff. 26

SOU 2025:25 Arbetslivskriminalitet – upplägg – verktyg och åtgärder – fortsatt arbete.

Myndigheterna ska stärka samverkan, bland annat inom ramen

för myndighetssamarbetet mot arbetslivskriminalitet och genom

det internationella samarbetet. Polismyndigheten ska också stärka

den uppsökande och förebyggande verksamheten, såväl digitalt

som fysiskt. – Uppdrag om utvecklat föräldraskapsstöd och kontaktvägar för

barn som utsatts för våld och sexuell exploatering. Regeringen

har gett Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd i upp-

drag att främja utvecklingen av föräldraskapsstöd till barn och

unga som riskerar att utsättas eller har utsatts för våld i partner-

relation, sexuellt våld eller sexuell exploatering. – Uppdrag till Brottsoffermyndigheten avseende informations-

insatser mot näthat med mera. Myndigheten ska utveckla infor-

mationsinsatser och kunskap om internet som brottsplats, om

näthatets omfattning och mekanismer. Uppdraget ska även bidra

till att förebygga våld i ungas nära relationer och minska utsatt-

heten för sexuell exploatering i digitala miljöer. Vid genomfö-

randet ska Brottsoffermyndigheten inhämta kunskap och erfaren-

heter från Jämställdhetsmyndigheten, Polismyndigheten och Skolverket.

– Uppdrag till Jämställdhetsmyndigheten att kartlägga kunskaps-

läget om de digitala dimensionerna av mäns våld mot kvinnor,

våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt pro-

stitution och människohandel. Myndigheten ska även kartlägga

vilka åtgärder inom offentlig sektor, näringsliv eller civilsamhället

som pågår eller nyligen har avslutats inom detta område samt

föreslå åtgärder för ökad kompetens och, vid behov, åtgärder för

att minska utsattheten för de digitala dimensionerna av våld.

Som nämndes i inledningen av detta avsnitt bedrivs brottsförebyggande arbete på flera olika nivåer. Utöver myndigheter och andra offentliga aktörer bidrar även civilsamhällesorganisationer med mycket viktigt arbete. Som exempel kan organisationerna inom platt-

27 Regeringsbeslut 2025-06-05, Ju2025/01324. 28 Regeringsbeslut 2025-06-05, A2025/00608. 29 Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Brottsoffermyndigheten, regeringsbeslut 2023-12-20, Ju2023/02737 (delvis), Ju2023/01296 (delvis), Ju2023/00587. 30 Regeringsbeslut 2024-06-05, A2024/00815.

formen Civila Sverige mot människohandel och Fackligt center för papperslösa nämnas.

Utöver den möjlighet att söka projekt och verksamhetsstöd från Jämställdhetsmyndigheten som togs upp i ovanstående avsnitt finns även möjlighet för organisationer att söka stöd från Brottsoffermyndigheten för projekt som syftar till att öka kunskapen om brottsoffer.

7.1.3¶Nationella handlingsplaner

Nationella handlingsplaner inriktade mot olika aspekter av sexuell exploatering av barn och människohandel har funnits i Sverige sedan slutet av nittiotalet. Den senast framtagna handlingsplanen mot prostitution och människohandel beslutades i februari 2018 och hade som målsättning att bidra till ett mer effektivt, strategiskt och målinriktat arbete men också att bidra till genomförandet av de mål som hade satts upp inom området (exempelvis inom jämställdhetspolitiken).

Regeringen har aviserat att en ny nationell handlingsplan mot utnyttjande i prostitution och människohandel ska tas fram för åren 2025–2027. Detta framgår i det åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel som regeringen beslutat om för 2024–2026. Syftet med den aviserade handlingsplanen mot prostitution och människohandel ska vara att förebygga och bekämpa utnyttjande i prostitution och människohandel för alla ändamål samt att stärka skyddet för utsatta personer.

I arbetet med att ta fram den nya handlingsplanen ska konsultationer genomföras med berörda myndigheter, civilsamhällesorganisationer och aktörer. Det anges även att handlingsplanen ska bygga

31

Se avsnitt 6.1.1 och https://www.fcfp.se/om-oss/ samt https://manniskohandel.se/vadgor-plattformen/ (hämtade 2025-07-04). 32

Enligt information på myndighetens hemsida kan stöd för projekt som direkt syftar till att förebygga brott inte få medel, se https://www.brottsoffermyndigheten.se/sokprojektmedel/brottsofferinriktade-projekt/ (hämtad 2025-07-04). Bestämmelser om förutsättningarna för stöd finns i förordningen (2025:744) om brottsofferfond. 33

Se t.ex. övergripande beskrivning i inledningen till regeringens Handlingsplan 2016–2018 till skydd för barn mot människohandel, exploatering och sexuella övergrepp, skr. 2015/16:192, s. 4. 34

Socialdepartementet, Handlingsplan mot prostitution och människohandel, Bilaga till regeringsbeslut 2018-02-08 nr II:1.

på bland annat förslag från Delegationen mot arbetslivskriminalitet (se exempelvis SOU 2025:25), Utredningen om exitprogram för personer som är utsatta för prostitution (SOU 2023:98), den nationella samordningen mot prostitution och människohandel vid Jämställdhetsmyndigheten och den nationella rapportören mot människohandel vid Polismyndigheten. Handlingsplanen ska även ta hänsyn till rekommendationer från GRETA. Den ska vidare ha en tydlig tidsram, innehålla förslag på uppföljning och ska genomföras inom befintliga ekonomiska ramar.

Vi har fått uppgifter om att tidsperioden kommer att ändras, men att arbete med att ta fram handlingsplanen pågår inom Arbetsmarknadsdepartementet.

7.1.4¶Utbildningsutbud

Jämställdhetsmyndighetens utbildning om människohandel

Jämställdhetsmyndigheten har inom ramen för den Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM) ett övergripande ansvar för att bistå myndigheter med metodstöd och kompetensutveckling på området. För att fullgöra denna uppgift tillhandahåller NSPM såväl generella som mer riktade utbildningsinsatser. Till exempel har myndigheten tagit fram en webbutbildning om sexuell exploatering av barn, prostitution och människohandel om cirka två till fyra timmar, vilken är tänkt att utgöra en grundläggande introduktion till området för yrkesverksamma. NSPM arrangerar även konferenser och rundabordssamtal. Enligt företrädare för myndigheten arbetar myndigheten överlag på ett sätt som är människorättsbaserat och som sätter brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionshinders- och barnrättsperspektiv. Dessa synsätt genomsyrar också utbildningsverksamheten. Generellt ligger fokus på att ta fram kunskaps- och metodstöd samt att – vid mer riktade utbildningsinsatser – utbilda nyckelaktörer inom olika

35 Arbetsmarknadsdepartementet, Fri och trygg utan våld och förtryck. Åtgärdsprogram för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel 2024–2026, s. 60. 36 4 § första stycket 3 förordningen med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten. 37 https://webbutbildning.jamstalldhetsmyndigheten.se/sexuell-exploatering-av-barnprostitution-och-manniskohandel (hämtad 2025-07-07). 38 Se t.ex. Jämställdhetsmyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 30 f.

myndigheter som sedan kan sprida kunskapen och materialet vidare inom den egna verksamheten.

Utöver det metodstöd och de utbildningsinsatser som tillhandahålls direkt av NSPM erbjuder regionkoordinatorerna även konsultativt metodstöd till yrkesverksamma och genomför utbildningsinsatser på regional nivå.

Utbildning och kunskapsstöd inom andra myndigheter

Utöver den utbildning som NSPM tillhandahåller finns utbildning för yrkesverksamma som kan komma i kontakt med människohandelsoffer på en rad områden. Nedan följer en övergripande beskrivning av utbildningar som finns, utifrån olika myndigheter eller verksamheter. – Polismyndigheten. Brottsutredarprogrammet innehåller en digi-

tal utredningsmodul om människohandel. Det finns även en längre

kurs om två veckor som riktar sig till utredare och spanare som

arbetar mot människohandel. Vid kursen föreläser både personal

från den egna myndigheten och andra personer med spetskompe-

tens, till exempel åklagare, regionkoordinator, akademiker och personer från civilsamhällesorganisationer som arbetar mot människohandel och överlevare.

– Åklagarmyndigheten. Det huvudsakliga metodstödet om män-

niskohandel utgörs av den rättsliga vägledning om människohandel

och människoexploatering som tagits fram vid myndighetens Utvecklingscentrum. Dokumentet är omfattande. Utöver en genomgång av de straffrättsliga bestämmelserna, praxis, utred-

ningsåtgärder och liknande beskrivs även indikatorer på människo-

handelsbrott och frågor om identifiering av målsägande. Ärenden som rör människohandel eller människoexploatering handläggs av specialiserade åklagare på Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet (RIO). Åklagarna som arbetar där har interna forum för erfarenhetsutbyte. Därutöver deltar åklagare i kunskaps- och kompetenshöjande konferenser

39

Jämställdhetsmyndigheten, Att förebygga och bekämpa sexuell exploatering av barn, prostitution och människohänder – så gör vi, diarienummer: ALLM 2023/219, s. 7. 40

Uppgifterna om kursutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten.

och workshops om människohandel på både nationell och internationell nivå. Som exempel kan nämnas konferenser och utbildningar som anordnas av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, Östersjöstaternas råd, Eurojust, Europol, European Judicial Training Network (EJTN) samt Academy of European Law (ERA). Det finns inte någon särskild kurs om människohandelsbrott i myndighetens utbildningskatalog och frågan tas inte upp inom ramen för åklagarnas grundutbildning. – Domstolsakademin. Domstolsakademin är en organisatoriskt fristående enhet inom Domstolsverket, som tillhandahåller kompetensutveckling för domare och andra jurister inom Sveriges domstolar. Domstolsakademins kursutbud innehåller inte någon specifik kurs om människohandel, även om frågorna kan anknyta till sådant som tas upp på kurser om till exempel sexualbrott och hedersproblematik. Genom Domstolsakademin finns möjlighet för domare att delta i webbinarier, seminarier och workshops arrangerade av det europeiska nätverket European Judicial Training Network (EJTN). I EJTN:s kursutbud finns för närvarande en kurs som särskilt handlar om människohandel. Därutöver tillhandahåller Enheten för lärande inom Domstolsverket utbildning till annan domstolspersonal, vilken på ett mer allmänt plan tar upp frågor om exempelvis likvärdigt bemötande, vittnesstöd, bemötande av personer med funktionsnedsättningar och den statliga värdegrunden. – Migrationsverket. Migrationsverket tillhandahåller olika typer av utbildningar och kompetensutveckling på människohandelsområdet för sina medarbetare. Inom ramen för myndighetens lärplattform, Migrationsakademin, finns det en webbutbildning om människohandel/människoexploatering som bland annat tar upp frågor om identifiering och vilka åtgärder som bör vidtas vid misstanke om människohandel. Utbildningen är utformad efter Manualen vid misstanke om människohandel, men anpassad till myndighetens uppdrag. Det finns även inslag om människohandel/ människoexploatering i flera utbildningsmoduler som är relevanta

41 Åklagarmyndigheten, Utvecklingscentrum, Människohandel och människoexploatering, Rättslig vägledning 2025:1. Uppgifterna om kursutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten. 42 Uppgifterna om aktuellt utbildningsutbud har framkommit vid utredningens kontakter med Domstolsverket.

för frågan, till exempel i utbildningar om gender, könsidentitet och sexuell läggning, likvärdig behandling och om att intervjua sårbara personer. Både digital och lärarledd undervisning förekommer. Utöver det kursutbud som erbjuds av Migrationsakademin anordnar det myndighetsinterna nätverket mot människohandel regelbundet internutbildningar på området. Nätverket består av den nationella samordnaren mot människohandel och ett antal regionala samordnare som alla är placerade på enheter inom myndighetens kontrollorganisation. Nätverket håller face-to-face-utbildningar för ungefär 500 medarbetare årligen. Dessa utbildningar fokuserar vanligtvis på identifiering av offer, men utbildning förekommer även om prövningen av utlänningsärenden där det finns indikationer på människohandel/människoexploatering. – Socialstyrelsen. Socialstyrelsen är Sveriges kunskapsmyndighet för vård och omsorg. På webbplatsen Kunskapsguiden.se samlar myndigheten, i samverkan med andra myndigheter och aktörer, kvalitetssäkrade kunskapsstödjande produkter som riktar sig till personer som arbetar inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården. Detta innefattar exempelvis publikationer, filmer, webbutbildningar och poddar. På Kunskapsguiden finns särskild information på området människohandel. Utöver allmän information om indikatorer, tillgängligt stöd och relevanta aktörer finns hänvisningar till särskilt framtagna vägledningar. Som exempel kan publikationerna ”Barn i internationell människohandel och exploatering – vägledning för socialtjänsten”, ”Sex mot ersättning – Utbildningsmaterial om skydd och stöd till barn och unga” samt ett motsvarande utbildningsmaterial för stöd till vuxna nämnas. Det finns även kunskapsstöd kring sexuellt våld, sexuell exploatering, prostitution och människohandel för hälso- och sjukvården samt kunskapsstöd för socialtjänsten, hälso- och sjukvården och tandvården kring samtal med barn som kan ha utsatts för sexuella övergrepp.

43 Uppgifterna om aktuellt utbildningsutbud har framkommit vid utredningens kontakter med myndigheten.

Vidare finns det informationsmaterial om betänketid vid misstänkt människohandel.

Inom området ”Ensamkommande barn och unga” finns en natio-

nell vägledning för att motverka att ensamkommande barn för-

svinner, vilket bland annat tar upp risken för dessa barn att utsättas

för människohandel och exploatering”. I sammanhanget kan

också nämnas att Socialstyrelsen fått i uppdrag att nationellt sam-

ordna, stödja och följa upp förlossningsvården, flickors och kvin-

nors hälsa och vård för sexuellt våldsutsatta. Uppdraget innefattar

att stödja regionernas fortsatta arbete med nationella riktlinjer och kunskapsstöd på området.

– Arbetsmiljöverket. Det finns enligt uppgift inte någon specifik

utbildning inriktad på människohandel framtagen för arbetsmiljö-

inspektörer i nuläget. Inom ramen för myndighetssamverkan mot

arbetslivskriminalitet, där Arbetsmiljöverket är samordnande myn-

dighet, har myndigheterna dock fått i uppdrag från regeringen att

utveckla sitt samarbete för att slå hårdare mot bland annat män-

niskohandel, människosmuggling och människoexploatering i

arbete. Enligt uppdraget behöver bland annat identifiering av brottsoffer och stöd till dessa utvecklas vidare. Inom ramen för

myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har det under

2024 även genomförts en rad nationella informationsinsatser. Till

exempel har det anordnats nationella informationsträffar som sänts

digitalt för medarbetare inom uppdraget mot arbetslivskriminalitet.

Vidare har Arbetsmiljöverket genom den Europeiska arbetsmyn-

digheten deltagit med handläggare och inspektörer i olika utbyten

för att kompetensutveckla och dela goda arbetssätt.

44 https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/vald-och-fortryck/manniskohandel/ (hämtad 2025-07-07). 45 https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/barn-och-unga/ensamkommande-barnoch-unga/nationell-vagledning--motverka-att-ensamkommande-barn-forsvinner/ (hämtad 2025-07-07). 46 Regeringsbeslut 2025-02-20, diarienummer S2023/00970, S2025/00314 (delvis). 47 Regeringsbeslut 2024-09-19, diarienummer A2024/01109. Uppgiften om att specifik utbildning saknas kommer från Arbetsmarknadsdepartementet. 48 Arbetsmiljöverket, Redovisning av uppdraget att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan, 2024, s. 29 ff.

7.1.5¶System för statistikinsamling

Kriminalstatistik

Brottsförebyggande rådet ansvarar för den officiella kriminalstatistiken i Sverige och redovisar årligen kriminalstatistik över bland annat anmälda och lagförda brott. Officiell statistik är sådan statistik som regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I kriminalstatistiken ingår statistiken över anmälda brott, konstaterade fall av dödligt våld, handlagda brott, personer misstänkta för brott, handlagda brottsmisstankar, personer lagförda för brott, kriminalvård och återfall i brott. Syftet med kriminalstatistiken är framför allt att belysa rättsväsendets hantering av brott.

I statistiken över anmälda brott redovisas hur många händelser som har anmälts till och registrerats som brott av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och Kustbevakningen. Statistiken grundar sig på de uppgifter som myndigheterna registrerar i sina system för ärendehantering. Samtliga händelser som anmäls och registreras som brott i ärendehanteringssystemen redovisas i statistiken, varför även händelser som vid närmare granskning inte visat sig avse något brott eller där brott inte kunnat styrkas omfattas av statistiken.

Statistik som bygger på uppgifter som samlas in från myndigheterna i den främre delen av rättskedjan, exempelvis statistik över misstänkta personer och anmälda brott, klassificeras efter brottskodssystemet. Brottskoderna baseras på de olika straffbestämmelserna, men kan också innehålla annan information om brottet, så kallad brottsinformation. Sådan information kan handla om omständigheterna vid brottet, exempelvis kön och ålder på den utsatta eller plats för brottet. Det kan också handla om formen av utnyttjande vid människohandel.

Syftet med statistiken över anmälda brott är att ge en bild av nivån och utvecklingen av de händelser som anmälts som brott hos de brottsutredande myndigheterna – inflödet till rättsväsendet – under en redovisad period, och innehåller därav alla händelser som har anmälts som brott. Antalsräkningen av brott ska ske enligt de myndighetsgemensamma anvisningarna: Riktlinjer för antalsräkning av brott.

49

https://bra.se/statistik/om-brottsstatistiken#h-Kriminalstatistiken (hämtad 2025-07-04). 50

A.a.

Överlag räknas varje enskild lagöverträdelse som ett brott, dock finns vissa undantag.

I statistiken från Brottsförebyggande rådet avseende den senare delen i rättskedjan, som exempelvis statistiken över personer lagförda för brott redovisas de lagföringsbeslut som fattats av åklagare och domstol under ett kalenderår, det vill säga godkända strafförelägganden, meddelade åtalsunderlåtelser och domar när domstol bifallit åklagarens åtal/talan. Ordningsbot som utfärdas av polis och tull ingår inte i statistiken utan redovisas separat. Beslut om företagsbot ingår inte heller i statistiken, eftersom företagsbot inte innebär att en person lagförs för brott.

Statistiken över personer lagförda för brott innefattar samtliga personer som har befunnits skyldiga till ett brott genom fällande dom vid tingsrätt eller genom strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. Avseende personer som har dömts för brott redovisas tingsrättens domslut oavsett om domen har vunnit laga kraft eller inte. Eventuella ändringar i högre instans beaktas alltså inte. Om en person har lagförts för flera brott i en dom eller ett beslut redovisas endast huvudbrottet, dvs. det brott som har strängast straffskala. Brottsredovisningen baseras på juridisk information som, till skillnad mot brottskoderna, inte omfattar brottsinformation, det vill säga uppgifter som kön, ålder eller andra omständigheter kring brottet. Statistik baserad på enbart juridisk information kan således inte indelas efter utnyttjandeformer mot bakgrund av hur lagtexten för människohandel ser ut i dag.

Brottsförebyggande rådet tar också fram en del löpande statistik som inte ännu är officiell statistik, i huvudsak på grund av att viss utveckling av de statistikprodukterna pågår. Det gäller exempelvis målsägandestatistiken. Underlaget till målsägandestatistiken används i dag för rapportering av statistik över identifierade brottsoffer för människohandel till Kommissionen (Eurostat). Målsägandestatistiken utvecklades 2020 och är till viss del baserad på nya data som erhållits genom Rättsväsendes digitalisering.

51 Jämför Brottsförebyggande rådet, Klassificering av brott: Anvisningar och regler, 2025. Riktlinjer för antalsräkning av brott finns i RIF (Rättsväsendets informationsförsörjning) dokumentet RIF0054, 2012. 52 https://bra.se/statistik/statistik-om-rattsvasendet/personer-lagforda-for-brott/omstatistiken-over-personer-lagforda-for-brott (hämtad 2025-07-04). 53 A.a.

Rättsväsendets digitalisering är en samverkan mellan elva myndigheter kring digitalisering av rättsväsendet, med huvudsakligt fokus på informationsförsörjning inom brottmålsprocessen. Det gemensamma arbetet strävar mot ett digitaliserat rättsväsende för effektivitet, rättssäkerhet och ökad samhällsnytta. Samverkansarbetet regleras sedan september 2020 i förordningen (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering.

Annan statistik

Utöver den statistik beträffande anmälda brott och personer lagförda för brott som nämnts ovan sker även viss statistikföring beträffande människohandel och människoexploatering vid andra myndigheter. Den bidrar till att fånga upp misstänkta fall av människohandel eller människoexploatering som inte nödvändigtvis kommit till rättsväsendets kännedom.

Jämställdhetsmyndigheten samlar varje år in och publicerar statistik om de offer för människohandel eller människoexploatering som regionkoordinatorerna får kännedom om genom sitt arbete. Regionkoordinatorer mot prostitution och människohandel finns i alla landets polisregioner. De är anställda inom socialtjänsten och utgör en del av den nationella samordningen mot prostitution och människohandel. Ett ärende registreras i statistiken om regionkoordinatorerna gör bedömningen att det finns anledning att anta att en person utsatts för människohandel eller människoexploatering. Personerna bakom de ärenden som registrerats har ofta kommit till regionkoordinatorernas kännedom genom andra myndigheter eller civilsamhället, men även genom regionkoordinatorernas eget operativa arbete. Statistiken avspeglar de resurser och förutsättningar som regionkoordinatorernas arbete haft och ger en bild av de grupper som exploateras i Sverige, men den totala omfattningen är svår att bedöma. Uppgifterna som samlas in omfattar kön, ålder (vuxen/ minderårig), exploateringens ändamål och brottsoffrets ursprungsland.

Migrationsverket har enligt sin instruktion i uppgift att bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. I myndighetens alla processer och i arbetet ingår att upptäcka potentiella offer för misstänkt människohandel och rapportera misstänkt brottslighet till

54

Jämställdhetsmyndigheten, Regionkoordinatorernas statistik 2024.

Polismyndigheten och att hänvisa potentiella brottsoffer till regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel. I myndighetens årsredovisning presenteras varje år en sammanställning av antalet identifierade fall av människohandel eller människoexploatering, uppdelad på kön och ålder.

7.2¶GRETA:s utvärdering

Som nämnts i avsnitt 3.2.1 har expertgruppen som övervakar tilllämpningen av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel, GRETA, granskat Sveriges implementering av konventionen och lämnat ett antal förslag och råd, senast år 2023. När det gäller de frågor som aktualiseras i förhållande till ändringarna av artiklarna i människohandelsdirektivet om förebyggande arbete, utbildning och övervakning är följande synpunkter av särskilt intresse.

Enligt artikel 29 i konventionen ska medlemsstaterna överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg som övervakar statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på lagstiftning rörande människohandel. GRETA har återkommande välkomnat att Sverige har en nationell rapportörsfunktion, men också framhållit att det är av vikt att upprätthålla en uppdelning mellan granskande och verkställande funktioner. De svenska myndigheterna bör därför, enligt GRETA, undersöka möjligheten att låta den nationella rapportören, som i dag är placerad vid Polismyndigheten, placeras i en egen organisatorisk enhet eller genom någon annan typ av fristående mekanism som ska övervaka myndigheternas aktiviteter mot människohandel.

I förhållande till skrivningar i artikel 29 om specialisering pekar GRETA vidare på att Domstolsakademin bör uppmuntras att stärka utbildningsutbudet om människohandel till domare. Även annan berörd personal, såsom åklagare och andra tjänstemän inom rättsväsendet, bör ges regelbunden specialiserad utbildning om människohandel.

I förhållande till identifiering samt hjälp och stöd till offer för människohandel (artiklarna 10 och 12) uppmanar GRETA Sverige

55 Migrationsverket, Årsredovisning 2024, s. 106 f. 56 GRETA, Evaluation report, Sweden, Third evaluation round, Access to justice and effective remedies for victims of trafficking in human beings (2023), s. 10. 57 A.a. s. 31.

att se till att alla relevanta aktörer, såsom polis, arbetsplatsinspektörer, personal på Migrationsverket samt personal inom utbildningsväsendet och sjukvården, får regelbunden utbildning om människohandel. Också personal inom socialtjänsten bör ges utbildning om människohandel, både i allmänhet och specifikt i förhållande till uppehållstillstånd för betänketid.

I förhållande till rätten till information enligt artiklarna 12 och 15 i konventionen påtalar GRETA att all berörd personal som kommer i kontakt med människohandelsoffer bör få systematisk utbildning om hur de ska informera om offrens rättigheter. Vidare bör personal på asylboenden och mottagningscenter instrueras och få utbildning om hur de ska informera personer som riskerar att utsättas för människohandel om deras rättigheter samt vilka möjligheter till stöd som finns.

I förhållande till åtgärder för att bekämpa arbetskraftsexploatering uppmanar GRETA Sverige att genomföra informationsinsatser kring arbetstagares rättigheter och riskerna med människohandel för arbetskraftsexploatering, riktat både till allmänheten och till migrantarbetare.

7.3¶Närmare om innehållet i direktivet

7.3.1¶Förebyggande (artikel 18)

Artikel 18 innehåller bestämmelser om förebyggande åtgärder. Till följd av ändringsdirektivet har förändringar gjorts i artikelns första och andra punkt. Därutöver har punkterna 3 och 4 lyfts bort ur artikeln. Innehållet i dessa punkter har i stället utvecklats och placerats i två nya artiklar – 18a och 18b. Innehållet i artikel 18b kommer att tas upp nedan. Artikel 18a, vilken fastslår en skyldighet att kriminalisera viss användning av tjänster som tillhandahålls av ett offer för människohandel, tas upp i kapitel 5.

Av artikel 18.1 följer att medlemsstaterna – med beaktande av särdragen hos de olika formerna av utnyttjande – ska vidta lämpliga åtgärder såsom utbildning och kampanjer, i förekommande fall med särskild uppmärksamhet på onlinedimensionen, i syfte att motverka

58

A.a. s. 42 och 49. 59

A.a. s. 15. 60

A.a. s. 38.

och minska den efterfrågan som ligger till grund för alla former av utnyttjande som är relaterade till människohandel. Den tidigare lydelsen tog endast upp utbildning som exempel på lämpliga åtgärder. Kampanjer har lagts till som exempel och genom artikeln tydliggörs även att åtgärderna bör ha ett digitalt fokus när så är relevant. Därtill tydliggörs att olika utnyttjandeformers särdrag ska beaktas.

I artikel 18.2 slås fast att medlemsstaterna ska vidta lämpliga jämställdhetsmedvetna och barnvänliga åtgärder, även via internet, till exempel informationskampanjer och kampanjer för att öka medvetenheten samt forsknings- och utbildningsprogram, inbegripet främjande av digital kompetens och digitala färdigheter, som i lämpliga fall ska genomföras i samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället och andra aktörer såsom den privata sektorn. Detta i syfte att öka medvetenheten och minska risken för att människor, särskilt barn och personer med funktionsnedsättning, faller offer för människohandel. Även i denna punkt medför ändringarna ett ökat digitalt fokus, då skrivningarna om främjande av digital kompetens och digitala färdigheter är nya. Även omnämnandet av aktörer inom den privata sektorn som ett exempel på lämpliga aktörer för samarbete samt omnämnandet av personer med funktionsnedsättning som en särskilt utsatt grupp som riskerar falla offer för människohandel har tillkommit genom ändringsdirektivet. Ändringarna innebär också ett ökat fokus på barn- och jämställdhetsperspektiv. Detta nämndes tidigare i skälen, inte i artikeltexten.

I skälen anges att förebyggande åtgärder och åtgärder för att minska efterfrågan bör vara målinriktade och differentierade för att på ett effektivt sätt ta itu med särdragen hos olika former av människohandel. För att uppnå målet att motverka och minska den efterfrågan som ligger till grund för människohandel är det viktigt att medlemsstaterna överväger att vidta ytterligare lämpliga åtgärder inriktade på potentiella och nuvarande användare, såsom att erbjuda särskilt utformade kampanjer som syftar till att öka medvetenheten.

61 Skäl 28.

7.3.2¶Utbildning (artikel 18b)

Artikel 18b handlar om utbildning. Artikeln är ny men utvecklar och tydliggör det ansvar för utbildning som tidigare framgick av artikel 18.3 och skälen till denna.

Enligt 18b.1 ska medlemsstaterna främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel, inbegripet poliser ute på fältet, domstolspersonal, hjälp- och stödtjänster, inspektörer av arbetsplatser, socialtjänst samt hälsooch sjukvårdspersonal. Detta i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och att undvika sekundär viktimisering samt att upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv.

Jämfört med den tidigare lydelsen av artikel 18.3 har det nu lagts till att utbildningen ska vara specialiserad. Därtill har flera yrkesgrupper som tidigare endast nämndes i skälen lagts till i artikeln. Syftet med utbildningen har också tydliggjorts och utvecklats i förhållande till den tidigare lydelsen och det anges nu också att utbildningen ska vara människorättsbaserad samt ha ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv.

I artikel 18b.2 anges att medlemsstaterna – utan att det påverkar rättsväsendets oberoende eller skillnader i rättsväsendets organisation inom unionen – ska uppmuntra både allmän och specialiserad utbildning för domare och åklagare som deltar i straffrättsliga förfaranden. Detta i syfte att göra det möjligt för dem att förebygga och bekämpa människohandel och undvika sekundär viktimisering samt upptäcka, identifiera, bistå, stödja och skydda brottsoffren. Sådan utbildning ska vara människorättsbaserad och sätta brottsoffren i centrum utifrån ett jämställdhets-, funktionsnedsättnings- och barnperspektiv. Åklagare, jurister och domare ingår i de personalkategorier som tidigare nämndes i skälen till artikel 18 i direktivets lydelse från 2011. Utöver den hänsyn som kan tas till rättsväsendets oberoende har artikel 18b.2 en liknande lydelse som artikel 18b.1.

I skälen till ändringsdirektivet i denna del nämns att barn betraktas som en av de mest utsatta grupperna som organiserade kriminella grupper inblandade i människohandel riktar in sig på och att sådana

kriminella grupper ofta utnyttjar barn genom att rekrytera dem och senare använda dem för att begå brott. Medlemsstaterna bör främja eller erbjuda regelbunden och specialiserad utbildning för yrkesverksamma som sannolikt kommer i kontakt med dessa barn för att upptäcka och identifiera dem som brottsoffer.

Vidare nämns att medlemsstaterna inom ramen för utbildning, och för att säkerställa ett effektivt genomförande av nationella bestämmelser om avstående från att lagföra eller utdöma påföljder, bör öka medvetenheten bland åklagare och brottsbekämpande myndigheter som sannolikt kommer i kontakt med offer eller potentiella offer för människohandel.

7.3.3¶Nationella samordnare och oberoende organ (artikel 19)

Artikel 19 innehåller bestämmelser om nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och oberoende organ.

Av artikel 19.1 följer att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer och förse dem med de resurser som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Den nationella samordnaren för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanism ska samarbeta med relevanta nationella, regionala och lokala organ och byråer, särskilt nationella brottsbekämpande myndigheter och nationella vidareslussningsmekanismer, samt med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område.

Enligt artikel 19.2 ska uppgifterna för de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel och motsvarande mekanismer omfatta bedömningar av hur människohandeln utvecklas, mätning av resultaten av åtgärder för att bekämpa människohandel, inbegripet insamlande av statistik i nära samarbete med relevanta organisationer i det civila samhället som är verksamma på detta område, samt utarbetande av rapporter. De nationella samordnarna för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer kan också ha i uppgift att upprätta beredskapsplaner för att förebygga risken för män-

62 Skäl 23. 63 Skäl 29.

niskohandel i händelse av större nödsituationer, och/eller att främja, samordna och när så är lämpligt finansiera program mot människohandel.

Enligt artikel 19.3 får medlemsstaterna också inrätta oberoende organ som kan ha i uppgift att övervaka genomförandet och effekterna av åtgärder för att bekämpa människohandel, lägga fram rapporter om frågor som kräver särskild uppmärksamhet från de behöriga nationella myndigheterna och göra bedömningar av de bakomliggande orsakerna till och trenderna när det gäller människohandel. Om ett sådant oberoende organ inrättas får medlemsstaterna tilldela det en eller flera av de uppgifter som avses i punkt 2.

Dessa ändringar i människohandelsdirektivet innebär att den tidigare funktionen i form av nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer omvandlas till nationella samordnare, vars uppdrag innebär att ett större fokus läggs på samarbete med andra aktörer, inklusive civilsamhällesorganisationer. Samtidigt tydliggörs i artikel 19.3 att medlemsstaterna också får inrätta oberoende granskande organ för att bland annat övervaka arbetet mot människohandel.

Av skälen framgår att det för att stärka de nationella politiska åtgärderna är nödvändigt att inrätta nationella samordnare för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer, och medlemsstaterna bör kunna inrätta oberoende organ. Det faller inom medlemsstaternas behörighetsområde att besluta vilka enheter som ska utses eller inrättas som nationella samordnare för arbetet mot människohandel, eller som motsvarande mekanismer eller oberoende organ, oavsett deras benämning, i enlighet med principen om medlemsstaternas självbestämmanderätt i processuella frågor, förutsatt att dessa enheter har den kompetens som krävs för att utföra de uppgifter som föreskrivs i detta direktiv.

7.3.4¶Insamling av uppgifter och statistik (artikel 19a)

Artikel 19a är ny i människohandelsdirektivet och innehåller bestämmelser om insamling av uppgifter och statistik.

Enligt artikel 19a.1 ska medlemsstaterna säkerställa att det finns ett system för registrering, framställande och tillhandahållande av anonymiserade statistiska uppgifter för att övervaka hur effektiva

64

Skäl 30.

deras system är när det gäller att bekämpa de brott som avses i detta direktiv.

Av artikel 19a.2 följer att de statistiska uppgifter som avses i punkt 1 ska åtminstone omfatta de uppgifter som finns tillgängliga på central nivå om – antalet registrerade identifierade och förmodade offer för brott

som avses i artikel 2, fördelat på registrerande organisation, kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande, i enlighet med nationell rätt och praxis

– antalet personer misstänkta för brott som avses i artikel 2, för-

delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap och form av utnyttjande,

– antalet personer som åtalats för brott som avses i artikel 2, för-

delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen), medborgarskap, form av utnyttjande och typ av slutligt beslut om åtal,

– antalet beslut om åtal (för brott som avses i artikel 2, för andra

brott, beslut att inte väcka åtal, övriga), – antalet personer som dömts för brott som avses i artikel 2, för-

delat på kön, åldersgrupp (barn/vuxen) och medborgarskap, – antalet domstolsbeslut (dvs. frikännande, fällande domar, övriga)

för de brott som avses i artikel 2, – antalet misstänkta personer, personer som lagförts och personer

som dömts för brott som avses i artikel 18a.1, fördelat på kön och åldersgrupp (barn/vuxen).

Vidare ska medlemsstaterna enligt artikel 19a.3 i princip senast den 30 september och då detta inte är möjligt senast den 31 december varje år till kommissionen översända de statistiska uppgifter som avses i punkt 2 för året innan.

Av skälen till ändringsdirektiven framgår att insamling av exakta, sammanhängande och anonymiserade uppgifter och ett snabbt offentliggörande av insamlade uppgifter och statistik är av grundläggande betydelse för att få fullständiga kunskaper om människohandelns omfattning inom unionen. Införandet av ett krav på att medlemsstaterna varje år ska samla in och rapportera harmoniserad statistik om människohandel till kommissionen är ett betydelsefullt steg för

att öka de allmänna kunskaperna om denna företeelse och säkerställa att de åtgärder och strategier som antas baseras på ett statistiskt underlag.

7.3.5¶Nationella handlingsplaner (artikel 19b)

Artikel 19b är ny i människohandelsdirektivet och innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anta nationella handlingsplaner mot människohandel. Dessa ska enligt artikel 19b.1 antas senast den 15 juli 2028 samt utarbetas och genomföras i samråd med de nationella samordnarna för arbetet mot människohandel eller motsvarande mekanismer som avses i artikel 19, med oberoende organ och med berörda parter som är verksamma på området för förebyggande och bekämpande av människohandel. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella handlingsplanerna mot människohandel regelbundet ses över och uppdateras minst vart femte år.

Enligt artikel 19b.2 kan de nationella handlingsplanerna mot människohandel innehålla följande: – Mål, prioriteringar och åtgärder för att bekämpa människohandel

som syftar till alla former av utnyttjande, inbegripet särskilda åtgärder för barn som är brottsoffer.

– Förebyggande åtgärder, såsom utbildning, kampanjer och utbild-

ning för att öka medvetenheten, och förebyggande åtgärder som

en del av nödåtgärderna mot riskerna för människohandel till följd av humanitära kriser, i förekommande fall.

– Åtgärder som syftar till att stärka kampen mot människohandel,

bland annat att förbättra utredningar och lagföring av fall av män-

niskohandel, och till att förbättra gränsöverskridande samarbete. – Åtgärder som ska stärka tidig identifiering av samt hjälp och stöd

till och skydd av offer för människohandel. – Förfaranden för regelbunden övervakning och utvärdering av

genomförandet av de nationella handlingsplanerna mot människohandel.

65

Skäl 31.

Av artikel 19b.3 följer att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om sina nationella handlingsplaner mot människohandel och eventuella uppdateringar av dem inom tre månader efter det att de har antagits.

Vidare ska de nationella handlingsplanerna mot människohandel enligt artikel 19b.4 vara tillgängliga för allmänheten.

I skälen anges i denna del att medlemsstaterna också bör utarbeta nationella handlingsplaner mot människohandel, till stöd för sin nationella politik.

7.3.6¶Samordning av unionens strategi (artikel 20)