Förslag till avgörande av generaladvokat Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer föredraget den 26 november 1996

1 Originalspråk: spanska.

2 EGT L 56, s. 850.

3 I beslutet om hänskjutandc hävdas att meddelandet kom från Home Office, men det framgår av den handling som bifogats ansökan i samband med rättegången vid den nationella domstolen (bilaga 1) att meddelandet i verkligheten härrörde från Foreign Office.

4 Home Office tillade följande angivanden beträffande direktivet: I Er skrivelse nämner Ni artikel 9 i direktiv 64/221/EEG som avser de rättsmedel som medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare) har rätt till ... Jag har underrättats om att det är möjligt att utvisa eller förbjuda inresa för medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare). Jag har även underrättats om att om skälen för nämnda åtgärd är sådana att det vanligtvis inte är möjligt att inlämna klagomål mot dem (till exempel hänsyn till nationell säkerhet eller det allmännas väl), föreligger det följaktligen inte någon rätt att anföra klagomål, även om den berörde är medborgare i Europeiska gemenskapen (inklusive irländare).

5 I beslutet om hänskjutande anförs att båda sökandena har påståenden (att anföra) vad gäller svarandens grunder för sina beslut att utvisa dem ur Förenade kungariket eller förvägra deras inresa ... Fram till denna tidpunkt har advokaterna inte lagt fram sina påståenden avseende frågan om huruvida grunderna för utvisning eller förbud mot inresa är riktiga eller ändamålsenliga. Det har inte ställts någon fråga som skulle göra det nödvändigt att ställa någon ytterligare tolkningsfråga ....

6 Jag använder begreppen deportación och expulsión utan åtskillnad för att hänvisa till beslut varigenom en person, vid behov genom tvångsmedel, tvingas lämna en stats territorium, [distinktionen avser inte den svenska versionen]

7 De beslut som fattas av adjudicators kan i sin tur överklagas till Immigration Appeal Tribunal (artikel 20 i utlänningslagen). Både adjudicators och medlemmarna i Appeal Tribunal utses av Lord Chancellor, vanligtvis bland jurister med en viss yrkeserfarenhet.

8 I artikel 33 i utlänningslagen definieras entry clearance som ett visum, inrescbetyg eller annan handling som i enlighet med invandringsreglerna kan godkännas som bevis eller tillräckligt bevis for att en person uppfyller de villkor som är nödvändiga för att kunna resa till Förenade kungariket, även om han eller hon inte är brittisk medborgare (men omfattar inte arbetstillstånd).

9 Enligt domstolens rättspraxis omfattar dessa friheter även turister i egenskap av personer för vilka tjänster tillhandahålls (dom av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone, Rec. 1984, s. 377) och studerande (dom av den 26 februari 1992 i mål C-357/89, Raulin, Rec. 1992, s. I-1027).

10 Problemet uppstår särskilt beträffande situationen efter den 31 december 1992, som var den dag då bestämmelserna i artikel 7a i fördraget skulle ha satts i kraft. Europaparlamentet väckte den 18 november 1993 i enlighet med artikel 175 i fördraget talan (mål C-445/93) vid domstolen för att det skulle fastställas att kommissionen hade överträtt fördraget genom att underlåta att lägga fram de förslag som var nödvändiga för att fastställa den fria rörligheten för personer på den inre marknaden i enlighet med artikel 7a i fördraget. Kommissionen antog den 12 juli 1995 ett förslag till rådsdirektiv om avskaffande av kontroll vid de inre gränserna, i vilket detta avskaffande betraktas som en följd av den klara och ovillkorliga skyldigheten enligt artikel 7a. Europaparlamentet ansåg mot bakgrund av denna omständighet att talan saknade föremål, och således avskrev domstolen målet genom beslut av den 11 juli 1996. Tillämpningen av Schengenavtalet som i n galts av sju av medlemsstaterna den 26 mars 1995 ligger i sig utanför gemenskapsrätten.

11 I punkt 17 i domen av den 7 juli 1992 i mål C-370/90, Singh (Rec. 1992, s. I-4265 och följande sidor, i synnerhet s. I-4294) fastställs att medlemsstaternas medborgare har på grundval av artiklarna 48 och 52 i fördraget i synnerhet rätt att resa in och bosätta sig i övriga medlemsstaters territorium för att där utöva ekonomisk verksamhet i den mening som avses i nämnda bestämmelser (se i synnerhet domarna av den 8 april 1976 i mål 48/75, Roy er, Rec. 1976, s. 497, punkt 31, och av den 5 januari 1991 i mål C-363/89, Roux, Rec. 1991, s. I-273, punkt 9).

12 Artikel 3 i rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13) innehåller således följande bestämmelser: 1. Medlemsstaterna skall tillåta de personer som avses i artikel 1 att resa in i territoriet mot upp-visandc av enbart giltigt identitetskort eller pass. 2. Inrescvisum eller motsvarande dokument får inte krävas utom för de familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ... En likartad ordalydelse används i rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, s. 14).

13 Förenade kungarikets invandrarlagstiftning ändrades uttryckligen i detta avseende: enligt artikel 7 i Immigration Act 1988 undantas de personer vilka enligt gemenskapsrätten har rätt att resa in i Förenade kungariket från behovet att erhålla inresetillstånd.

14 I domen av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn (Rec. 1974, s. 1337), anförs uttryckligen att avsikten med direktiv 64/221 är att begränsa det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga myndigheterna i allmänhet har med stöd av de nationella rättsordningarna i fråga om inresa för och utvisning av utlänningar.

15 [Fri rörlighet för arbetstagare] skall, med förbehåll för de begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa, innefatta rätt att ...

16 Bestämmelserna i detta kapitel [avseende etableringsfrihet] ... skall inte hindra tillämpning av bestämmelser ... som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän hälsa.

17 I domen av den 28 oktober 1975 i mål 36/75, Rutili (Rec. 1975, s. 1219), anförs följande: Med stöd av det undantag som återfinns i artikel 48.3 kan medlemsstaterna fritt bestämma kraven avseende allmän ordning enligt sina nationella behov ... i ett gemenskapssammanhang och i synnerhet som grund för ett undantag från de grundläggande principerna om likabehandling och fri rörlighet för arbetstagare skall nämnda begrepp emellertid ges en strikt tolkning så att dess räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll från gemenskapsinstitutionernas sida.

18 Det engelska begreppet för att beskriva denna mekanism för överklagande är det allmänna the same legal remedies. Ett rättsmedel som inte ingår i denna kategori skulle utgöras av överklagande till domstol, till vilket hänvisas i artikel 9 i direktivet med begreppet appeals to a court of Uw.

19 Domstolen ansåg i punkt 22 i den ovan nämnda domen i målet Singh att även om det är riktigt, såsom den brittiska regeringen då hävdade, att medborgarna i en medlemsstat reser in och bosätter sig inom nämnda stats territorium i enlighet med de rättigheter som är knutna till deras medborgarskap och inte med stöd av gcmcnskapsrättsliga rättigheter, föreskrivs det i artikel 3 i protokoll nr 4 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att en stat inte får utvisa en av sina medborgare ur sitt territorium.

20 Vad gäller Förenade kungarikets lagstiftning (Förenade kungariket har inte ratificerat protokoll nr 4 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna) har den hänskjutandc domstolen själv tillstått att ett beslut att utvisa ur eller förvägra inresa i territoriet beträffande en person vars medborgarskap ger honom rätt att bosätta sig i Förenade kungariket skulle innebära en tydlig och flagrant överträdelse av den rätt att bosätta sig som föreskrivs i artikel 1.1 i lagen. Oct är otänkbart att någon Secretary of State skulle agera på ett så halsstarrigt sätt att han fattar ett sådant beslut.

21 Förenade målen C-297/88 och C-197/89, Rec. 1990, s. I-3763.

22 Detta kommer att behandlas närmare i punkt 72 och följande punkter i detta förslag till avgörande.

23 Dom i mål C-213/89, Factortame m. fl., Rec. 1990, s. I-2433 och följande sidor, i synnerhet s. I-2455.

24 Mål C-97/91, Rec. 1992, s. I-6313, punkt 14.

25 Hänvisningen i domen i målet Borelli till artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter skall nyanseras till den del den avser förvaltningsbcslut inom offentlig rätt, såsom Eduardo García de Enterria träffande har anfört i sin artikel The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgement of the Court of Justice in Borelli and article S of the EC Treaty, Yearbook of European Law 1993, Oxford, s. 19— 37. Trots att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har gett begreppet civila rättigheter, vilkas bevarande utgör syftet med artikel 6 i konventionen, en vidare tolkning än förut (se exempelvis domstolens domar i målen Editions Périscope, Ortenberg och Procola), omfattar rätten att vända sig till en domstol enligt denna artikel nämligen inte rent förvaltningsrättsliga tvister. I domen i målet Schouten and Mcldrum (serie A, nr 394, 1994) fastställde Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter att uteslutande offentligrättsliga ärenden, såsom till exempel skyldigheter som följer av skattebestämmelser, inte var civila i den mening som avses i ovan nämnda artikel 6.

26 Punkt 15 i förslaget till avgörande.

27 Punkt 19 i domen.

28 Punkt 14 i domen.

29 Motsatsen är tydlig just vad galler frågor avseende system för utlänningars inresa och utvisning. Tvisterna på detta område omfattas inte av den garanti som föreskrivs i artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, utan av bestämmelsen i artikel 13 i denna konvention. I rapporten från den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna av den 27 juni 1995 i ärendet Chahal mot Förenade kungariket (klagomål nr 22414/93) fastslås att artikel 13 i nämnda konvention har övcrträtts, eftersom den behörighet till kontroll som tillkommer domstolarna i Förenade kungariket i ärenden i vilka nationell säkerhet åberopas är för restriktiv för att uppfylla kraven enligt artikel 13 i konventionen. Detta klagomål åsyftade ett beslut att utvisa en utlänning som är indisk medborgare, som fattades av de brittiska myndigheterna med hänsyn till nationell säkerhet. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fastställde i sin dom av den 15 november 1996 i detta ärende (ännu inte publicerad) att med beaktande av hur bristfälliga såväl förfarandena för domstolskontroll som förfarandena vid den rådgivande kommittén är, kan domstolen inte anse att sådana rättsmedel, betraktade i sin helhet, uppfyller kraven i artikel 13 jämförd med artikel 3 [i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter].

30 Dom av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignore (Rec. 1975, s. 297).

31 Dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau (Rec. 1977, s. 1999).

32 Dom av den 18 maj 1982 i förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornuaille (Rec. 1982, s. 1665).

33 Detta utesluter inte att de administrativa myndigheterna förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning avseende så vaga begrepp som allmän säkerhet eller allmän ordning. Domstolarna skall använda vanliga metoder för att kontrollera administrationens utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning.

34 Samma problem har vid flera tillfällen uppkommit i vissa medlemsstaters konstitutionella rättspraxis. Den spanska Tribunal Constitucional ansåg i dom 115/1987 av den 7 juli 1987 att artikel 34 i Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España av den 1 juli 1985 var oförenlig med konstitutionen i det att det i lagen föreskrevs: en ningún caso podrá acordarse la suspensión dc las resoluciones administrativas adoptadas de conformidad con lo dispuesto en la presente ley. Det franska Conseil Constitutionnel erinrade i sitt beslut av den 5 september 1986, i fråga om prövningen av lagen av den 9 september 1986 beträffande verkställigheten av administrativa beslut om utlänningars utvisning, om att sådana beslut kan fattas och inte står i strid med artikel 66 i konstitutionen, förutsatt att de kan överklagas till en förvaltningsdomstol och att begäran om uppskov med verkställigheten kan bifogas.

35 Punkt 21 i domen (ovan nämnd i fotnot 22).

36 Förenade målen C-143/88 och C-92/89, Rcc. 1991, s. I-415.

37 Mål C-465/93, REG 1995, s. I-3761.

38 Eduardo García de Enterria har betonat betydelsen av denna dom i sin artikel Sobre la posibilidad de que Us jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995), Revista Española de Derecho Administrativo nr 88 (1995), s. 565— 579. Beträffande domstolens rättspraxis i fråga om skydd genom interimistiska åtgärder i allmänhet, se av samme författare: La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contcnciosoadministrativo español, 2 upplagan, Madrid, 1995.

39 Punkt 67.

40 Det är nödvändigt att beakta dom av den 30 november 1995 i mål C-175/94, Callagher (REG 1995, s. I-4253), enligt vilken artikel 9.1 avser det fall då en medborgare från en medlemsstat redan lagligcn uppehåller sig på en annan medlemsstats territorium. Detta omfattar inte bara innehavare av uppehållstillstånd, utan även medborgare från en annan medlemsstat som enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldig att inneha uppehållstillstånd. Följaktligen är denna bestämmelse också tillämplig på ett beslut att utvisa en sådan medborgare från en medlemsstats territorium.

41 Punkt 20 i domen (ovan nämnd i fotnot 39).

42 De ursprungliga frågorna hade följande lydelse: Leder det förhållandet att det finns ett tidigare utvisningsbeslut eller beslut om inreseförbud till att de rättigheter som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 saknar verkan eller upphör att gälla, om den medlemsstat som har fattat beslutet ombeds att ompröva tillståndet för en gemenskapsmedborgare från en annan medlemsstat att resa in i dess territorium? Är svaret beroende av om det ursprungliga beslutet har varit ett utvisningsbeslut, eller ett beslut om inrescförbud efter att personen har rest ut vid äventyr av utvisning? För det fall att det finns ett tidigare utvisningsbeslut eller beslut om inrescförbud, kan ett senare beslut att ur territoriet avlägsna en gcmcnskapsmcdborgarc som anländer till Förenade kungariket ge upphov till rätt enligt artikel 9.2 till att hans tall underställs en oberoende myndighet eller begränsas beslutet att avlägsna personen ur territoriet till tillämpningen av det tidigare beslutet utan att ge upphov till någon rättighet enligt denna artikel?

43 Punkt 12 i domen. Frågan hade följande lydelse: "På vilka villkor kan en person, som inte har beviljats uppehållstillstånd eller vars uppehållstillstånd har indragits på grund av att hans uppträdande kan innebära en fara för allmän ordning i mottagarlandet, senare få resa in i ifrågavarande stats territorium och begära ett nytt uppehållstillstånd? Är det i fråga om en medborgare i en medlemsstat möjligt att fatta ett definitivt utvisningsbeslut?

44 Under sammanträdet intog Abbas Radioms försvar och den brittiska regeringen motsatta ståndpunkter beträffande det ursprungliga beslutets giltighet (från år 1989) varigenom han beordrades att resa ut ur Förenade kungariket. Enligt min uppfattning ankommer det inte på domstolen att ta ställning till det spörsmålet som inte utgör föremål för någon konkret fråga från den hänskjutandc domstolen.

45 Punkt 12 i domen.

46 I den min det i fråga om artikel 9 rör sig om den tredje av de situationer som föreskrivs i artikeln, som — enligt vad jag har anfört — är den enda som enligt min uppfattning är förenlig med gemenskapsrätten.