Förslag till avgörande av generaladvokat

I — Inledning

1. Detta förfarande för förhandsavgörande har anhängiggjorts av Tribunale ordinario di Roma. Målet vid den nationella domstolen avser en tvist mellan Sante Pasquini (nedan kallad sökanden) och Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (nedan kallat INPS). Den svarande institutionen har inställt utbetalningarna av ålderspension till sökanden som är bosatt i Luxemburg för att på detta sätt kompensera utbetalningar som enligt INPS gjorts med ett för högt belopp. I föreliggande mål gäller frågan huruvida det i gemenskapsrätten fastställs några tidsgränser för att återkräva pensioner som utbetalats vid en tidigare tidpunkt.

II — Tillämpliga bestämmelser

A — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Förordning (EEG) nr 1408/71 om tilllämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

2. Såsom anges i rubriken till artikel 49 stadgas i denna artikel följande: Beräkning av förmåner för en person som inte samtidigt uppfyller villkoren i alla lagstiftningar enligt vilka försäkrings- eller bosättningsperioder har fullgjorts eller då han uttryckligen begärt att beviljandet av förmåner vid ålderdom skjuts upp. Bestämmelsen har följande lydelse:

3. I förordning nr 1408/71 föreskrivs inte uttryckligen några frister för återkrav av förmåner som i förekommande fall utbetalats utan rättslig grund. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till artikel 94 och följande artiklar i förordningen, som sökanden uttryckligen har angivit, och som innehåller övergångsbestämmelser och slutbestämmelser. I artikel 94.6 första stycket stadgas med avseende på eventuella förmåner eller anspråk för perioder som föregår förordningens ikraftträdande följande:

Rådets förordning (EEG) nr 574/72 om tillämpning av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen

4. Såsom anges i rubriken till artikel 111 regleras i artiklarna 111 och 112 i denna förordning Socialförsäkringsinstitutioners rätt att få tillbaka belopp som mottagaren inte hade rätt till och socialtjänstorgans regresskrav.

5. I artikel 49 i förordning nr 574/72 regleras Omräkning av förmåner. I artikel 49.2 föreskrivs följande:

B — De nationella bestämmelserna Lag nr 153/1969

6. Den rättsliga grunden för utbetalning av det tillägg som krävs för att uppnå en minimipension är enligt parternas samstämmiga uppfattning artikel 8 i lag nr 153/1969. I artikel 8 första stycket hänvisas till italiensklibyska pensionsförhållanden som inte har någon betydelse i förevarande mål. Artikel 8 andra—fjärde styckena, som tveklöst gäller även för pensionsrättigheter som förvärvats utanför det italiensklibyska pensionsavtalet, har följande lydelse:

7. Parterna har dessutom angivit följande nationella bestämmelser vars tillämpning i detta mål är omtvistad.

Codice civile

8. 1 artikel 3946 i Codice civile föreskrivs en allmän preskriptionsfrist på tio år för fordringar.

Kungligt dekret nr 1422/1924

9. Artikel 80 i kungligt dekret nr 1422/1924 har följande lydelse:

Lag nr 88/1989

10. Artikel 52 i lag nr 88/1989 med rubriken Förmåner utan rättslig grund har följande lydelse:

Lag nr 412/1991

11. I artikel 13 första och andra styckena i lag nr 412/1991 föreskrivs följande:

Lag nr 662/1996

12. I artikel 1, styckena 260—262,264 och 265 i lag nr 662/1996, föreskrivs slutligen följande:

Lag nr 448/2001

13. Genom artikel 38 sjunde och åttonde styckena i lag nr 448/2001 utfärdade den italienska lagstiftaren en förordning som till innehållet kan jämföras med den ovannämnda lag nr 662/1996 för perioden före den 1 januari 2001, varvid gränsvärdet för den beskattningsbara inkomsten för år 2000 fastställdes till 8262,31 euro.

III — Bakgrund och förfarande

14. Sökanden arbetade under sitt yrkesverksamma liv som anställd i Italien, Frankrike och Luxemburg och fullgjorde därvid anställningsperioder med obligatorisk försäkring i Italien (140 veckor), i Frankrike (336 veckor) och slutligen i Luxemburg (1256 veckor). För tiden efter det att han uppnått 60 års ålder ansökte han om ålderspension, som han av den italienska institutionen först beviljades proportionellt med verkan från och med den 1 mars 1987. Den proportionella italienska pensionen kompletterades genom ett tillägg för att uppnå miniminivån för en italiensk pension. Genom beslut av den 26 juli 1988 gjorde den italienska institutionen, med hänsyn till att även den franska proportionella pensionen skulle börja utbetalas den 1 mars 1987, en omräkning av den italienska pensionen. Sökanden fick även fortsättningsvis ett tillägg till sin italienska proportionella pension.

15. Med verkan från den 1 juli 1988 beviljade även den luxemburgska institutionen en ålderspension. Den luxemburgska institutionen informerade dock inte omedelbart den italienska institutionen om att den luxemburgska pensionen skulle börja utbetalas. På den italienska institutionens begäran av den 1 september 1998 om att utbetalningar som verkställts sedan den 1 januari 1996 skulle meddelas, överlämnade den luxemburgska institutionen den 10 september 1998 de begärda uppgifterna. I samband med den skriftväxling som följde informerade den luxemburgska institutionen uttryckligen genom skrivelse av den 17 november 1999 den italienska institutionen om de luxemburgska pensionsutbetalningarna som skett sedan den 1 juli 1988. Den 3 mars 2000 gjorde den italienska institutionen med hänsyn till den luxemburgska pensionen en omräkning av den italienska pensionen och sänkte dess belopp till 7500 ITL per månad retroaktivt från och med den 1 juli 1988. I samband med detta beslut fastställdes ett återkrav på ett belopp motsvarande 29005 euro för perioden den 1 mars 1988—den 30 april 2000.

16. Sökanden begärde den 30 oktober 2000 omprövning av det sistnämnda beslutet. Begäran om omprövning ledde inte till att beslutet ändrades, enligt omprövningsbeslut av den 13 december 2000. Den italienska institutionen anser att såväl återkravet av belopp som utbetalats utan grund som det förhållande att den italienska institutionen till fullo inställt pensionsutbetalningarna är lagenliga.

17. Sökanden anser att detta beslut strider mot nationella preskriptions- och undantagsregler. Han har därför vidtagit rättsliga åtgärder i syfte att utverka att den italienska pensionen skall utbetalas även i fortsättningen. Den nationella domstolen som skall avgöra tvisten är osäker på huruvida den möjlighet att obegränsat återkräva belopp som utbetalats utan grund som påstås följa av den nationella lagstiftningen är förenlig med gemenskapsrätten, om utbetalningen av de belopp som påstås ha gjorts utan grund är en följd av att effekterna av de olika nationella pensionssystemen i kraft av gemenskapsrätten föreligger samtidigt. Den hänskjutande domstolen vill veta huruvida den retroaktiva frist på två år som föreskrivs för rättigheter som grundar sig på förordning nr 1408/71 kan tillämpas analogt på ett fall som det förevarande.

18. Den hänskjutande domstolen har formulerat de enskilda frågorna enligt följande:

IV — Parternas synpunkter

A — Sökanden

19. Sökanden har hänvisat till de ovan angivna italienska bestämmelserna. Han har hävdat att dessa bestämmelser som har företräde framför den allmänna regeln i artikel 2033 i Codice civile är tillämpliga i hans fall, vilket innebär att han inte är skyldig att till institutionen återbetala de belopp som han eventuellt har uppburit med orätt, eftersom han har mottagit dem i god tro.

20. Efter det att sökanden redan hade erhållit sin italienska pension meddelade den luxemburgska institutionen såväl den italienska som den franska institutionen, att sökanden hade ansökt om både en luxemburgsk och en fransk pension, och att han var förtidspensionerad.

21. Sökanden underlät å sin sida inte att vidta åtgärder, utan meddelade genom skrivelse från Patronato A.C.L.I. av den 18 oktober 1988 den italienska institutionen att han uppbar en luxemburgsk pension. Han skickade kopia på beslutet om utbetalningen av pensionen och uppmanade den italienska institutionen att ta hänsyn till den luxemburgska pensionen för att utesluta en eventuell begäran om återkrav till förfång för sökanden.

22. Återkrav av belopp som utbetalats utan grund strider enligt sökanden mot principerna i förordning nr 1408/71 och förordning nr 574/72. Trots att institutionen hade informerats om förhållandet gjorde den en omräkning med retroaktiv verkan på tretton år fram till den 3 mars 2000, vilket enligt sökanden strider mot artikel 49 i förordning nr 574/72.

23. Sökanden har hänvisat till domarna i målen Rzepa och Cabras. Domstolen har i båda domarna hänvisat till den nationella lagstiftningen, dock utan att uttala sig om preskriptionsfristerna i gemenskapsrätten. Enligt sökanden måste åtskillnad göras i detta avseende, beroende på om det uteslutande är den nationella rättsordningen som skall tillämpas eller om gemenskapsrätten skall tillämpas. Sökanden har med hänvisning till domen i målet Petroni gjort gällande att det åligger rådet att vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 42 EG utfärda bestämmelser i fråga om återkräv av belopp som utbetalats utan grund. Denna underlåtenhet kan enligt domen i målet Vougioukas anses som ett åsidosättande av rådets skyldigheter enligt fördraget.

24. Sökanden anser likväl att ett svar kan härledas ur artikel 94 och följande artiklar i förordning nr 1408/71 och ur artikel 49 i förordning nr 574/72. Enligt artikel 49 i förordning nr 574/72 åläggs den behöriga institutionen att omedelbart meddela omräkningen. Enligt sökanden beror dock den största delen av de belopp som utbetalats utan grund på att denna bestämmelse tillämpats felaktigt eller för sent. Om den behöriga institutionen inte beaktat denna bestämmelse och därigenom på obestämd tid lämnat de försäkrade i ett osäkert rättsläge, måste den enligt sökanden dra konsekvenserna av detta på så sätt att den inte kan återkräva de av misstag eller av oaktsamhet utan grund utbetalade beloppen.

25. Genom artiklarna 94, 95, 95 a och 95 b i förordning nr 1408/71 beviljas den berörda personen en frist på två år för att göra förordningen gällande till sin fördel. Denna frist kan tillämpas e contrario, om hans krav förändras till hans nackdel. Det förfarande som föreskrivs för belopp som utbetalats utan grund skall begränsas till en period på två år från meddelandet om beslutet om utbetalningen utan grund, utan hänsyn till eventuellt förmånligare nationella bestämmelser. Mot bakgrund av att de femton medlemsstaterna har olika regler bör det enligt sökanden inte överlämnas till socialförsäkringsorganen att fastställa närmare villkor för återkräv av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet och att fastställa preskriptionsfrister.

B — INPS

26. INPS har i sak påpekat att sökandens begäran om omprövning av beslutet inte ledde till att det ändrades, med motiveringen att artikel 13 i lag nr 412/1991 inte är tillämplig på återkräv av belopp som utbetalats utan grund och som avser det tillägg till en pension som utbetalas till följd av att en utländsk pension uppbärs, eftersom förmånstagaren vid den tidpunkt då förmånen beviljades i enlighet med artikel 8 i lag nr 153/1969 underrättades om att det var fråga om ett provisoriskt belopp. INPS har i målet vid Tribunale di Roma gjort gällande att undantagsreglerna inte var tilllämpliga för perioden före den 1 december 1995 och att artikel 13 i lag nr 412/1991 inte var tillämplig för den därpå följande perioden.

27. INPS har vid domstolen hävdat att begäran om förhandsavgörande inte kan upptas till sakprövning och att den saknar grund på grund av otillräcklig motivering. Den hänskjutande domstolen har enligt INPS inte i tillräcklig grad prövat tvisten vid den nationella domstolen, varför förutsättningarna för att domstolen skall avgöra frågan inte är uppfyllda.

28. Vad avser innehållet har INPS hävdat att rätten till en förmån motsvarande en minimilön är beroende av storleken av en eventuell förmån från en utländsk institution. Eftersom förmånen hade fastställts provisoriskt kunde den senare minskas och de med hänsyn till den utländska pensionen för mycket utbetalda beloppen även återkrävas. Sedan INPS rekapitulerat hur omständigheterna för att bevilja sökanden pension tidsmässigt ägt rum anser myndigheten att institutionen inte kan förebrås för någon försening när den fastställde den nya beräkningen av förmånen. INPS har därvid gjort gällande att rättsakterna inte innehöll något meddelande från sökanden — genom den italienska fackföreningen Patronato A.C.L.I. — om att han uppbar en luxemburgsk pension.

29. INPS har dock även påpekat att man i svaromålet i målet vid den nationella domstolen — på samma sätt som överklagandemyndigheten och såsom sökanden har yrkat i sin ansökan — medgav att artikel 1 tvåhundrasextionde stycket i lag nr 662/1996 är tillämplig. Enligt denna artikel skulle sökanden ha varit skyddad mot ett återkrav om hans beskattningsbara inkomst år 1995 hade uppgått till mindre än 16 miljoner ITL, eller också skulle återkravet ha begärts för endast tre fjärdedelar, om inkomsten hade överstigit detta belopp. I senare lagstiftning har denna regel fastställts vad beträffar innehållet och utvidgats. Målet vid den nationella domstolen hade enligt INPS alltså kunnat avgöras på grundval av gällande bestämmelser, särskilt som INPS genom cirkulären nr 96 av den 17 april 1997 och nr 84 av den 24 april 2002 uttryckligen hade erkänt att bestämmelserna var tillämpliga på de pensioner som beviljats enligt artikel 8 i lag nr 153 av den 30 april 1969.

30. Bortsett härifrån måste INPS varje år granska pensionärens inkomstsituation på grund av att denna eventuellt kan återverka på hans ställning när det gäller rätten till pension. Om utbetalningar har verkställts med för stora belopp skall återkrav äga rum under det därpå följande året.

C — Den italienska regeringen

31. Även den italienska regeringen har bland annat hänvisat till att tillägget till den italienska pensionen har beviljats provisoriskt, med förbehåll för en omräkning från och med den tidpunkt då en utländsk pension beviljas och för ett eventuellt återkrav av utbetalningar som gjorts med ett för högt belopp.

32. Den italienska regeringen har hänvisat till domen från Corte di Cassazione nr 1967 från år 1995, i vilken nämnda domstol fastställde att det beträffande artikel 8 i lag nr 153 av år 1969 var fråga om en speciell mekanism för att bevilja förmåner. Förmånen bygger enligt den italienska regeringen på antagandet att vid förtida utbetalning skall en senare omräkning av den slutliga förmånen äga rum och följaktligen en anpassning ske. Återkravet av utbetalningar som gjorts med ett för högt belopp är en möjlighet som finns i det system söm införts genom artikel 8, varför denna bestämmelse utgör en särskild och självständig grund för att återkräva dessa belopp.

33. Tolkningsfrågorna från den hänskjutande domstolen byggde på antagandet att den italienska lagstiftningen tillåter återkrav utan tidsbegränsningar. Detta antagande är felaktigt. Försåvitt det inte finns någon speciell reglering tillämpas i den italienska rättsordningen i enlighet med artikel 2946 i Codice civile den allmänna preskriptionsfristen på tio år. Medlemsstaterna får fritt fastställa preskriptionsfrister. Den frist som den italienska lagstiftaren har fastställt strider inte mot gemenskapsrättsliga bestämmelser eller principer.

34. INPS har för övrigt inte begått något fel som skulle ge myndigheten rätt att skydda den arbetstagare som har erhållit en förmån. INPS har tvärtom verkställt utbetalningar som den inte hade skyldighet till och som myndigheten nu på grundval av de allmänna bestämmelserna om belopp sóm utbetalats utan grund (artikel 2033 i Codice civile) kräver åter.

D — Den österrikiska regeringen

35. Den österrikiska regeringen har inledningsvis påpekat att beslutet om hänskjutande tyvärr inte innehåller alla de upplysningar som krävs för en fullständig prövning av fallet. Det måste dock erkännas att det handlar om en fråga som regelbundet medför svårigheter även i Österrike.

36. Den österrikiska regeringen har i detta avseende påpekat att det inte finns någon europeisk processrätt. För att göra gällande rättigheter som garanteras enligt gemenskapsrätten skall därför i första hand nationell processrätt tillämpas, i den mån likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen därvid beaktas. Svaret på frågan huruvida återkravet av belopp som utbetalats utan grund kan förlängas under obegränsad tid bygger framför allt på den italienska processrätt som är tillämplig. Dessutom skall principen om skydd för berättigade förväntningar beaktas. Den österrikiska regeringen har i detta avseende hänvisat till målet Cabras och särskilt till generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i detta mål. Republiken Österrike anser att det kan vara av intresse att överväga om det inte är möjligt att av övergångsbestämmelserna till förordning nr 1408/71 dra slutsatsen om en allmän retroaktiv frist på två år för samtliga rättsföljder för migrerande arbetstagare. I dessa bestämmelser (till exempel artikel 94) är det nämligen inte enbart fråga om regler som är tillämpliga de på faktiska omständigheter som anges i dessa, utan om allmänna processuella principer för tilllämpning av förordningen. I dessa övergångsbestämmelser har regler uppställts som även skall utesluta mycket stora belastningar på försäkringsinstitutionen, som följer av att förmåner skall utbetalas retroaktivt under alltför lång tid. Denna princip kan analogt även tillämpas e contrario på den berörda personens skyldigheter i fråga om återkrav av belopp som utbetalats utan grund.

37. Det är nämligen personer som har försäkringsperioder i flera medlemsstater som, på grund av att de olika rättsordningarna förekommer samtidigt, i allmänhet berörs mer än de arbetstagare som alltid varit försäkrade i en enda medlemsstat. Från denna synpunkt är ett särskilt skydd för den migrerande arbetstagaren berättigat, vilket även kan innefatta en begränsning — möjligheter att återkräva belopp som utbetalats utan grund på det nationella planet — som kan fastställas till två år. Republiken Österrike skulle förorda sådana överväganden, eftersom det är svårt att för en migrerande arbetstagare förklara att man av honom — trots att han inte begått något fel — utan någon tidsbegränsning kan återkräva belopp som utbetalats utan grund, vilket huvudsakligen gjorts på grund av att olika och mycket komplicerade rättsordningar i de olika medlemsstaterna förekommer samtidigt och inte på grund av hans personliga beteende.

E — Den portugisiska regeringen

38. Även den portugisiska regeringen har hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken det i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser tillkommer medlemsstaterna att i sin rättsordning utse behöriga domstolar och fastställa processuella regler under förutsättning att principerna om likvärdighet och effektivitet följs. Detta gäller enligt den portugisiska regeringen i princip även för återkrav av socialförsäkringsförmåner. Vid återkrav av belopp som utbetalats utan grund skall följaktligen medlemsstaternas bestämmelser tillämpas. Mot bakgrund av likvärdighetsprincipen borde bestämmelserna vara desamma som de som är tillämpliga på nationella förmåner av samma art.

39. Mot bakgrund av effektivitetsprincipen skall det dock påpekas att det förhållandet att några preskriptionsfrister inte har fastställts för återkrav av belopp som utbetalats utan grund — särskilt när det är fråga om en indragning av tidigare tillerkända rättigheter till följd av att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna tillämpats for sent eller felaktigt — strider mot artikel 49.2 i förordning nr 574/72 samt mot rättssäkerhetsprincipen. Enligt domstolens rättspraxis skall denna princip skydda såväl administrationen som enskilda personer. I medlemsstaternas lagstiftning måste en lämplig frist därför fastställas efter vars utgång den enskildes rättsläge befästs.

40. Om det emellertid i medlemsstaternas lagstiftning inte föreskrivs någon sådan frist, ger gemenskapsrätten i alla fall vissa anvisningar som gör det möjligt att besvara frågan, såsom den nationella domstolen redan har påpekat. I artikel 94.6 i förordning nr 1408/71 konkretiseras således rättssäkerhetsprincipen till förmån för socialförsäkringsinstitutionen. Bestämmelsen kan till skydd för förmånstagaren tillämpas e contrario på så sätt att fristen för återkrav av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet får uppgå till högst två år. Fristen för ett retroaktivt återkrav av belopp som utbetalats utan grund får därför uppgå till högst två år från det att den berörde meddelats, utan hänsyn till förmånligare nationella preskriptionsfrister.

F — Kommissionen

41. Först i den muntliga förhandlingen har kommissionen uttalat tvivel om huruvida begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning. I sitt skriftliga yttrande utgick kommissionen fortfarande från att det i huvudsak handlade om att behandla förhållanden i gemenskapsrätten och i nationell rätt lika.

42. På grundval av skriftliga och muntliga yttranden, särskilt från INPS, angav kommissionen under den muntliga förhandlingen att det var möjligt att de nationella undantagsreglerna hade tillämpats utan diskriminering och att sökanden endast på grund av sina inkomstförhållanden inte kom i åtnjutande av dem. Begäran om förhandsavgörande, i vilken det suggereras olikhet i behandling, grundas dock på oriktiga förutsättningar, vilket enligt kommissionen innebär att dess upptagande till sakprövning skall ifrågasättas.

43. Redan i det skriftliga yttrandet utgick kommissionen dock från att begäran om förhandsavgörande inte återspeglade tvistens sanna natur, eftersom det i denna hade bortsetts från preskriptionsfristerna för återkrav av belopp som utbetalats utan grund, utan frågan var huruvida medlemsstaternas undantagsregler kunde tillämpas på socialförsäkringsområdet. I huvudsak avsåg kommissionens skriftliga yttrande det förhållandet att dessa nationella bestämmelser borde tillämpas fullt ut även på gemenskapsrättsliga förhållanden.

V — Bedömning

A — Upptagande till sakprövning

44. INPS har från första början varit osäkert på huruvida begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning, detta dels på grund av det kortfattade beslutet om hänskjutande, i vilket problematiken i målet vid den nationella domstolen har framställts på ett otillräckligt sätt, dels på grund av att de ställda frågorna enligt INPS saknar betydelse för ett avgörande av tvisten i målet vid den nationella domstolen. Det mål som är anhängiggjort vid denna kan enligt INPS redan på grundval av den nationella rättsordningen avgöras på ett tillfredsställande sätt. Inte heller den österrikiska regeringen kunde ta slutlig ställning på grund av den kortfattade framställningen av problematiken i begäran om förhandsavgörande. Slutligen invände kommissionen först under den muntliga förhandlingen mot att begäran om förhandsavgörande skulle upptas till sakprövning. Även kommissionen är osäker på om frågorna till domstolen är av betydelse för en tillfredsställande lösning av tvisten.

45. Enligt domstolens fasta rättspraxis ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra betydelsen av begäran om förhandsavgörande. Om det föreligger tvivel om huruvida frågorna är rätt ställda för att tvisten skall kunna avgöras enligt gemenskapsrätten kan domstolen eventuellt omformulera dem. I varje fall försöker domstolen enligt fast rättspraxis ge den hänskjutande domstolen uppgifter som är ändamålsenliga för avgörandet av den tvist som anhängiggjorts vid denna.

46. Det är endast när frågorna till domstolen uppenbarligen saknar relevans för avgörandet av tvisten i målet vid den nationella domstolen — när det exempelvis rör sig om en konstruerad tvist eller frågorna är rent hypotetiska — som domstolen på grund av att begäran om förhandsavgörande inte kan upptas till sakprövning avvisar denna, eftersom den inte anser sig vara behörig att avge rådgivande utlåtanden inom ramen för ett förfarande för förhandsavgörande.

47. Det framgår på intet sätt av begäran om förhandsavgörande att det rör sig om en konstruerad tvist eller att de frågorna är hypotetiska. Det framgår tvärtom att sökanden i målet vid den nationella domstolen redan inför den hänskjutande domstolen hävdade att återkravet av de italienska pensionsförmånerna strider mot andemeningen och innehållet i gemenskapsrätten, såsom angetts i skälen i förordningarna nr 1408/71 och 574/72. Vid domstolen har sökanden dessutom hävdat att det förhållandet att det i gemenskapsrätten inte finns någon preskriptionsfrist för återkrav av belopp som utbetalats utan grund eventuellt kan anses som ett åsidosättande av rådets skyldighet enligt artikel 42 EG att samordna systemen för social trygghet. I vart fall bör gemenskapsrätten erbjuda en tillfredsställande lösning, antingen genom en uttrycklig bestämmelse eller genom att redan befintliga bestämmelser tillämpas analogt. Det är slutligen det förhållandet att de olika nationella förmånssystemen överlappar varandra som har lett till den problematik som är föremål för tvisten. Det kan därför inte anses att det handlar om en konstruerad tvist eller att frågeställningen är hypotetisk.

48. Det skall därför anses att begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning.

B — Huruvida begäran om förhandsavgörande är välgrundad

49. Det är uppenbart att det varken i förordning nr 1408/71 eller i förordning nr 574/72 föreskrivs någon uttrycklig bestämmelse avseende frågan rörande frist för återkrav av belopp som utbetalats utan grund. Det är därvid knappast fråga om någon underlåtenhet från gemenskapslagstiftarens sida. Denne har säkert insett problematiken med å ena sidan att omräkna förmånerna och å den andra möjligheten till återkrav av förmåner som utbetalats utan grund med därtill knutna frågor om gränserna för rätten till återkrav. Om detta vittnar dels artikel 49 i förordningarna nr 1408/71 och 574/72, dels artiklarna 111 och 112 i förordning nr 574/72. Det förhållandet att det inte finns någon preskriptionsfrist beror snarare på strukturella principer för samordningen. Det ankommer därför i princip på medlemsstaterna att utforma såväl innehållet som bestämmelserna för förfarandet i sina sociala trygghetssystem. Uppgiften för gemenskapsrätten är därvid att fastställa de principer som skall tillämpas när olika nationella system existerar samtidigt. Reglerna för återkrav av utbetalningar som verkställts utan grund, såsom även tillämpningen av eventuella preskriptionsfrister, omfattas därför i princip av behörigheten för de olika medlemsstaternas rättsordningar.

50. Domstolen har således redan i sin dom av den 12 november 1974 i målet Rzepa mot bakgrund av förordningarna nr 3 och nr 4, som föregick förordningarna nr 1408/71 och nr 574/72, anfört följande:

51. Man kan dock inte utgå från att den nationella rätten tillämpas på gemenskapsrättsliga förhållanden utan att påverkas av gemenskapsrätten. Såsom parternas synpunkter redan har visat krävs det enligt domstolens fasta rättspraxis att principerna om likvärdighet och effektivitet beaktas när nationell rätt tillämpas på gemenskapsrättsliga förhållanden.

52. I domen i målet Edis fastställde domstolen till exempel, mot bakgrund av olikheterna mellan de nationella systemen i fråga om återbetalning av nationella skatter som har tagits ut felaktigt, att dessa olikheter följer av att det inte finns några gemenskapsrättsliga bestämmelser på området. Domstolen angav ordagrant följande: ... i den nationella rättsordningen i varje medlemsstat [skall det] anges vilka domstolar som är behöriga och fastställas förfaranderegler för sådan talan som är avsedd att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har på grund av gemenskapsrätten. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan enligt nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten praktiskt taget omöjligt eller alltför svårt (effektivitetsprincipen).

53. Iakttagandet av likvärdighetsprincipen förutsätter att den omtvistade regeln tilllämpas på samma sätt på talan som grundas på åsidosättande av gemenskapsrätten och på talan som grundas på åsidosättande av nationell rätt när det rör sig om samma typ av avgifter eller pålagor.

54. Om man överför detta påstående på förevarande fall kan det uttryckas på följande sätt. Iakttagandet av likvärdighetsprincipen förutsätter att de omtvistade bestämmelserna är tillämpliga på samma sätt på rättsförhållanden som följer av tilllämpningen av gemenskapsrätten och på sådana rättsförhållanden som enbart grundas på nationell rätt, såvida det är fråga om samma typ av förmåner.

55. Det är i denna bemärkelse som de tidigare angivna undantagsreglerna i artikel 80 i kungligt dekret nr 1422/1924, artikel 52 i lag nr 88/1989, artikel 13 i lag nr 412/1991 och artikel 1 tvåhundrasextionde stycket och följande stycken i lag nr 662/1996 även kan tillämpas på sökandens situation.

56. INPS argument avseende undantagsreglernas tillämplighet kan missförstås. Myndigheten har dels hänvisat till att den vid den nationella domstolen har hävdat — såsom tidigare den myndighet gjort som gjorde omprövningen — att artikel 13 i lag nr 412/1991 inte är tillämplig på ett fall som sökandens. INPS har dock i en annan del av sitt yttrande gjort gällande att den, på samma sätt som den myndighet som gjort omprövningen, vid den hänskjutande domstolen har hävdat att artikel 1 tvåhundrasextionde stycket och följande stycken i lag nr 662/1996 är tillämpliga. Enligt INPS säkerställs det dessutom genom cirkulären nr 96 av år 1997 och nr 84 av år 2002 att undantagsreglerna är tillämpliga.

57. Det står klart att det slutligen ankommer på den nationella domstolen att tilllämpa de nationella bestämmelserna på förevarande tvist. Dessutom bör man från gemenskapsrättslig synpunkt se till att påståendet att vissa bestämmelser inte kan tillämpas vare sig direkt eller indirekt inte grunder sig på den gemenskapsrättsliga karaktären av en rättsregel eller ett rättsförhållande. Det som skall vara utslagsgivande är att de faktiska omständigheter som regleras i bestämmelsen skall kunna jämföras.

58. Den omständigheten att pensionstilllägget, som utbetalas för att förmånen skall uppnå minimipensionens storlek, har en självständig rättslig grund, i förevarande fall således artikel 8 i lag nr 153/1969, medan rent nationella förmåner i förekommande fall på samma sätt höjs till minimipensionens storlek uteslutande med stöd av en annan rättslig grund, får inte anses göra det motiverat att behandla utbetalning vid en eventuell begäran om återkrav på annat sätt.

59. Påpekandet att fastställandet av pensionen enligt artikel 8 i lag nr 153/1969 är provisoriskt ändrar inte heller detta synsätt. Fastställandet av förmånen är visserligen provisoriskt i den mån sökandens rättigheter påverkas av att vissa omständigheter inträffar i form av att förmåner beviljas genom en annan institution, vilket gör att en omräkning av den nationella förmånen är motiverad. Det är i detta avseende dock fråga om ett fenomen som hör samman med reglerna för beräkning av en förmån. Detta gäller såväl på gemenskapsrättslig nivå som i den nationella rättsordningen. Därom vittnar i gemenskapsrätten exempelvis artikel 49 och artikel 94 och följande artiklar i förordning nr 1408/71, i vilka det på flera ställen talas om omräkning av förmånen. Detta gäller dock även för den nationella rättsordningen. Problematiken med att olika förmåner från nationella institutioner föreligger samtidigt togs på referentens begäran upp i den muntliga förhandlingen. Det bekräftades uttryckligen att det är fullt möjligt att en person erhåller proportionella pensionsutbetalningar på olika nationella institutioners bekostnad.

60. Ett beslut om fastställande enligt artikel 8 i lag nr 153/1969 måste anses vara slutgiltigt ända till dess att nya faktiska och rättsliga omständigheter inträffar. Från detta måste det fallet skiljas att en omräkning måste fastställas när nya omständigheter inträffar och att en försenad omräkning eventuellt kan leda till utbetalningar med för höga belopp.

61. Mot denna bakgrund är den av den italienska regeringen åberopade domen från Corte di cassazione nr 1967 av den 22 februari 1995 relevant. I denna dom har den ovannämnda domstolen betecknat artikel 8 i lag nr 153/1969 som en speciell regel. Corte di cassazione har även hävdat att denna rättsliga grund har företräde framför den mer allmänna regeln i artikel 2033 i Codice civile när det gäller återkrav av belopp som utbetalats utan grund. På den punkten ger den ovannämnda domen således ingen anledning till kritik. Den andra konsekvensen, nämligen att sätten för att genomföra återkrav av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet, såsom till exempel den i det ovannämnda målet relevanta artikel 52 i lag nr 88/1989, just på grund av denna speciella rättsliga grund inte kan tillämpas, är från gemenskapsrättslig synpunkt däremot i högsta grad problematisk. Den rättsliga grunden för att å ena sidan ett återkrav uppstår och å andra sidan sätten för att genomföra dem skall nämligen betraktas var för sig. Sätten för att genomföra de återkrav som har uppstått på grund av att de nationella rättsordningarnas föreligger samtidigt får enligt likvärdighetsprincipen inte vara mindre förmånliga än de som avser likartade återkrav som grundas på rent nationella förhållanden.

62. Den påstådda provisoriska beräkningen kan därför inte anföras som ett giltigt argument mot tillämpningen av nationella undantagsregler för återkrav av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet. Den speciella rättsliga grunden för eventuella återkrav av belopp som utbetalats utan grund får följaktligen inte leda till att sättet att genomföra dem innebär en diskriminering i förhållande till återkrav av belopp som utbetalats utan grund inom ramen för rent nationella pensionsförhållanden. Undantagsreglerna skall därför vad innehållet beträffar även tillämpas på återkrav av belopp som utbetalats utan grund på grundval av artikel 8 i lag nr 153/1969.

63. Möjligtvis kan tvisten i målet vid den nationella domstolen avgöras på ett tillfredsställande sätt redan genom att undantagsreglerna tillämpas oinskränkt. Orsakerna till att undantagsreglerna inte tilllämpas är i regel pensionstagarens svekfulla beteende. Ett sådant beteende synes objektivt kunna uteslutas i förevarande fall. Det är inte enbart så att det ankom på den behöriga institutionen att inom ramen för det ömsesidiga informationsförfarandet undvika utbetalningar med för höga belopp. Sökanden har enligt egna uppgifter genom skrivelse från Patronato A.C.L.I. av den 18 oktober 1988 dessutom informerat den italienska institutionen om att den luxemburgska pensionsförmånen hade börjat utbetalas.

64. Det är endast i det fall då den principiella tillämpningen av undantagsreglerna inte leder till någon tillfredsställande lösning som frågan — som uttryckligen ställts — rörande en från gemenskapsrätten härledd preskriptionsfrist för återkrav av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet får betydelse.

65. Inom ramen för likvärdighetsprincipen synes det även vara relevant att man under rent nationella förhållanden inte kan låta det gå så lång tid för ett återkrav, i förevarande fall cirka tretton år eller till och med betydligt längre tid. Att det i förevarande tvist inte heller är fråga om ett enstaka fall har bekräftats av den österrikiska regeringen. I artikel 13 andra stycket i lag nr 412/1991 föreskrivs en årlig granskning av pensionsförhållandena och i förekommande fall en reglering av belopp som utbetalats utan grund inom ett år. Den olika behandling i tekniskadministrativt hänseende av pensionsrättigheterna som grundas på att de olika nationella administrationssystemen föreligger samtidigt får inte leda till en sådan påfallande oförmånlig ställning för dem som är berättigade till en proportionell pension i en annan medlemsstat.

66. Det får i detta avseende inte underskattas att samspelet mellan två eller till och med flera nationella förmånssystem kan komplicera den administrativa behandlingen av pensionsförhållandet. Just av detta skäl regleras i gemenskapsrätten inte endast de regler som är materiellt tilllämpliga på det förhållandet att olika förmånssystem föreligger samtidigt, såsom exempelvis sättet att beräkna pensionen i artikel 46 och följande artiklar i förordning nr 1408/71, utan även den administrativa sidan av sådana förhållanden, såsom till exempel den ömsesidiga skyldigheten enligt artikel 49 i förordning nr 574/72 att vid varje förändring i beviljandet av förmåner omedelbart meddela den berörda institutionen.

67. Det skall medges att grunden till problematiken i förevarande fall med en sådan lång period för återkrav ligger hos den luxemburgska institutionen, som till en början underlät att meddela att den luxemburgska pensionen börjat utbetalas. Om det i den nationella rättsordningen emellertid föreskrivs att en begäran om upplysningar skall tillställas förmånstagaren varje år, när det är fråga om rent nationella förhållanden, då kan den omständigheten att ett jämförbart sätt att förfara underlåts vid beviljande av enbart en proportionell pension inte leda till att den berörde får en väsentligt mindre förmånlig situation, utan att detta strider mot principerna om tilllämpning av gemenskapsrätten.

68. I förevarande fall har den italienska institutionen först i september 1998 ställt en förfrågan till den luxemburgska institutionen, det vill säga mer än tio år efter det att den italienska delpensionen beviljades för första gången. Den italienska institutionen skulle i många avseenden ha haft skäl att göra en tidigare förfrågan.

69. Den luxemburgska institutionen framträdde redan år 1987 som utredande institution. Den italienska institutionen informerades genom blanketten E 202 — som bar INPS inkommandestämpel av den 4 mars 1987, på vilken även det datum då den luxemburgska institutionen utfärdat blanketten framgick, det vill säga den 23 juli 1985 (!) — om att sökanden, för första gången den 11 juli 1985 och sedan ytterligare en gång den 5 februari 1987, hade ingivit en ansökan om pension. Av blanketten framgår vidare att sökanden hade ansökt om pension i Frankrike och i Luxemburg. Den italienska institutionen verkställde å sin sida utbetalningen av delpensionen först efter det att sökanden hade uppnått 60 års ålder. Den italienska institutionen borde följaktligen ha insett att det inte kunde dröja tiotals år innan även den franska och den luxemburgska institutionen skulle bli skyldiga att utbetala förmånerna.

70. Här är den omständigheten inte ointressant att den italienska institutionen, enligt vad sökanden har anfört, genom skrivelse från Patronato A.C.L.I. redan i oktober 1988 informerats om att en luxemburgsk pension beviljats. Denna skrivelse föreligger i kopia som bilaga 5 till ansökan i de handlingar som den hänskjutande domstolen har överlämnat till domstolen. INPS har bestridit att den erhållit denna skrivelse, varför det i förevarande fall inte kan dras några ytterligare konsekvenser av denna.

71. Den italienska institutionen hade under alla förhållanden möjlighet att mot bakgrund av det provisoriska fastställandet av pensionen ta initiativ och i förekommande fall företa efterforskningar hos den luxemburgska institutionen, särskilt som liknande förfrågningar när det gäller rent nationella pensionsförhållanden är föreskrivna i lag.

72. Den situation som på grund av denna underlåtenhet är klart mindre förmånlig för sökanden än för den pensionstagare som uppbär pensionen enbart på grund av den nationella rättsordningen strider med hänsyn till förutsättningarna för beviljande av pensionen mot den gemenskapsrättsliga likvärdighetsprincipen. Såtillvida som det enligt effektivitetsprincipen är förbjudet att göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten alltför svårt kan man i fråga om effekterna av denna situation även se ett åsidosättande av effektivitetsprincipen.

73. Om man genom att fullt ut tillämpa de nationella undantagsreglerna för återkrav av belopp som utbetalats utan grund på socialförsäkringsområdet inte skulle finna någon lösning på tvisten i målet — som det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra — uppkommer frågan vilka Konsekvenserna blir av detta sätt att förfara, som strider mot de gemenskapsrättsliga principerna om likvärdighet och effektivitet.

74. Det måste i detta avseende faktiskt övervägas huruvida tvåårsfristen i artikel 94 och följande artiklar i förordning nr 1408/71 skall tillämpas analogt. Tvåårsfristen är ett uttryck för rättssäkerhetsprincipen. Den tjänar i dessa bestämmelser i första hand till att skydda socialförsäkringsinstitutionen, så att denna inte ställs inför oväntat stora betalningsskyldigheter för det förgångna. På samma sätt är dock även en pensionstagare skyddsvärd. Om den berörde har erhållit förmåner i god tro bör återkrav inte göras gällande mot honom, om de sträcker sig längre än två år tillbaka i tiden. Dessa överväganden gäller naturligtvis med förbehåll för förmånligare nationella regler.

VI — Förslag till avgörande

75. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna på följande sätt:

1 Originalspråk: tyska.

2 I dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 om ändring och uppdatering av förordning (EEG) nr 1408/71 (EGT L 28, 1997, s. 1).

3 I dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 om ändring och uppdatering av förordning (EEG) nr 574/72 (EGT L 28 av den 30 januari 1997, s. 1).

4 Dom av den 12 november 1974 i mål 35/74, Rzepa (REG 1974, s. 1241).

5 Dom av den 21 mars 1990 i mål C-199/88, Cabras (REG 1990, s. I-1023).

6 Dom av den 21 oktober 1975 i mål 24/75, Petroni (REG 1975, s. 1149; svensk specialutgåva, volym 2, s. 477).

7 Dom av den 22 november 1995 i mål C-443/93, Vougioukas (REG 1995, s. I-4033).

8 Se redogörelsen för de faktiska omständigheterna, ovan punkt 14 och följande punkter.

9 Se exempelvis dom av den 15 september 1998 i mål C-231/96, Edis (REG 1998, s. I-4951).

10 Domen i målet Cabras (ovan fotnot 5).

11 Förslag till avgörande av den 8 februari 1990 i mal C-199/88, Cabras (REG 1990, s. I-1039), punkterna 31 och 32.

12 Se dom av den 14 april 1970 i mål 68/69, Brock (REG 1970, s. 171).

13 Se särskilt dom av den 3 december 1974 i mål 40/74, Costers och Vounckx (REG 1974, s. 1323).

14 Se exempelvis dom av den 16 december 1976 i mål 33/76, Rewe (REG 1976, s. 1989: svensk specialutgåva, volym 3, s. 261), domen i malet Edis (ovan fotnot 9), dom av den 17 november 1998 i mål C-228/96, Aprile (REG 1998, s. I-7141), och av den 28 november 2000 i mål C-88/99, Roquette Frères (REG 2000, s. I-10465).

15 Dom av den 28 september 1994 i mål C-128/93, Fisscher (REG 1994, s. I-4583; svensk specialutgåva, volym 16, s. 127).

16 Dom av den 6 december 2001 i mål C-472/99, Clean Car Autoservice (REG 2001, s. I-9687), punkt 13, och av den 7 januari 2003 i mål C-306/99, Banque internationale pour l'Afrique occidentale SA (BIAO) (REG 2003, s. I-1), punkt 88.

17 Se dom av den 4 juli 2000 i mål C-424/97, Haim (REG 2000, s. I-5123), punkt 58, och av den 12 september 2000 i mål C-366/98, Geoffroy (REG 2000, s. I-6579), punkt 20.

18 Domen i målet BIAO (ovan fotnot 16), punkt 89.

19 Dom av den 16 juli 1992 i mål C-83/91, Meilicke (REG 1992, s. I-4871; svensk specialutgåva, volym 13, s. 105), punkt 25.

20 Vad avser de ovannämnda artiklarnas innehåll, se ovan punkterna 2, 4 och 5.

21 Det ovan i fotnot 4 nämnda målet Rzepa.

22 Sc domen i målet Rzepa (ovan fotnot 4), punkterna 12 och 13, min kursivering. Artikel 34.3 i den dåvarande förordning nr 4 avsåg förskott som kunde återkrävas.

23 Se bland annat domen i målet Rewe (ovan fotnot 14), punkt 5, dom av den 16 december 1976 i mål 45/76, Comet (REG 1976, s. 2043), punkterna 12—16, av den 27 februari 1980 i mål 68/79, Just (REG 1980, s. 501; svensk specialutgåva, volym 5, s. 31), punkt 25, av den 9 november 1983 i mål 199/82, San Giorgio (REG 1983, s. 3595; svensk specialutgåva, volym 7, s. 389), punkt 14, av den 25 februari 1988 i de förenade målen 331/85, 376/85 och 378/85, Bianco och Girard (REG 1988, s. 1099; svensk specialutgåva, volym 9, s. 387), punkt 12, av den 24 mars 1988 i mål 104/86, Kommissionen mot Italien (REG 1988, s. 1799), punkt 7, av den 14 juli 1988 i de förenade målen 123/87 och 330/87, Jeunehomme och EGI (REG 1988, s. 4517), punkt 17, av den 9 juni 1992 i mål C-96/91, kommissionen mot Spanien (REG 1992, s. I-3789), punkt 12. av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90. Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11. s. 435), punkt 43, och av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck (REG 1995, s. I-4599).

24 Punkt 34 (ovan fotnot 9).

25 Domen i målet Edis (ovan fotnot 9), punkt 36.

26 Enligt uppgifter frän den italienska regeringen är det fråga om artikel 2 i DPR nr 488 av den 27 april 1968.

27 Vid den muntliga förhandlingen var det fråga om 30 år.

28 Se, i fråga om detta begrepp, artikel 41 i förordning nr 574/72.

29 Se bilaga 1 till INPS skriftliga ytttrande, punkt 12.

30 Punkt 13 (ovan fotnot 29).

31 Ingen regelmässig granskning, återkrav inom årsfristen.

32 Se i denna fråga även generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i målet Cabras (ovan fotnot 11), punkt 32.