Domstolens dom (stora avdelningen) den 8 mars 2011

I mål C-240/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Najvyšší súd Slovenskej republiky (Slovakien) genom beslut av den 22 juni 2009, som inkom till domstolen den 3 juli 2009, i målet

DOMSTOLEN (stora avdelningen) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot (referent), K. Schiemann och D. Šváby samt domarna A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, M. Safjan och M. Berger, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: handläggaren R. Şereş,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 maj 2010,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Lesoochranárske zoskupenie VLK, genom I. Rajtáková, advokátka, Slovakiens regering, genom B. Ricziová, i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom M. Lumma och B. Klein, båda i egenskap av ombud, Greklands regering, genom G. Karipsiadis och T. Papadopoulou, båda i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom G. de Bergues och S. Menez, båda i egenskap av ombud, Polens regering, genom M. Dowgielewicz, D. Krawczyk och M. Nowacki, samtliga i egenskap av ombud, Finlands regering, genom J. Heliskoski och M. Pere, båda i egenskap av ombud, Sveriges regering, genom A. Falk, i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom L. Seeboruth och J. Stratford, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Oliver och A. Tokár, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 15 juli 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

Unionsrätten

Slovakisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Upptagande till sakprövning

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9.3 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Lesoochranárske zoskupenie VLK (nedan kallad zoskupenie), en förening bildad enligt slovakisk rätt vars ändamål är att skydda miljön, och Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (Reubliken Slovakiens miljöministerium, nedan kallat Ministerstvo životného prostredia), angående föreningens begäran att tillerkännas ställning som part i det administrativa förfarandet avseende beviljande av undantag från bestämmelserna om skydd för arter såsom brunbjörnen, tillträde till naturskyddsområden eller användning av kemiska produkter inom sådana områden.

3. I artikel 9 i Århuskonventionen föreskrivs följande:

4. I artikel 19.4 och 19.5 i Århuskonventionen föreskrivs följande:

5. I artikel 12.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet), föreskrivs följande:

6. I artikel 16.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:

7. I bilaga 4 till livsmiljödirektivet, vilken rör djur- och växtarter av gemenskapsintresse som kräver noggrant skydd, nämns bland annat arten Ursus arctos.

8. I skäl 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, s. 26), anges följande:

9. Artikel 6 i direktiv 2003/4 genomför artikel 9.1 i Århuskonventionen, och föreskriver bestämmelser som är nästan identiska med dem i nämnda artikel i konventionen.

10. I skälen 5, 9 och 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, s. 17), anges följande:

11. I syfte att genomföra artikel 9.2 i Århuskonventionen införs genom artiklarna 3.7 och 4.4 i direktiv 2003/35 en artikel 10a i direktiv 85/337, respektive artikel 15a i direktiv 96/61. I artikel 10a i direktiv 85/337 och artikel 15a i direktiv 96/61 föreskrivs bestämmelser som är nästan identiska med dem i nämnda artikel i konventionen.

12. I skälen 4–7 i beslut 2005/370 anges följande:

13. I artikel 1 i beslut 2005/370 föreskrivs följande:

14. I sin behörighetsförklaring enligt artikel 19.5 i Århuskonventionen, vilken är bifogad beslut 2005/370, angav gemenskapen bland annat att de gällande rättsakterna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner, så som avses i artikel 2.2 d i konventionen, och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter vid tidpunkten för Europeiska gemenskapens godkännande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG-fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga bestämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter.

15. Artiklarna 10–12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, s. 13) syftar till att garantera icke-statliga organisationer tillgång till rättslig prövning av de förvaltningsåtgärder som unionsinstitutioner eller unionsorgan vidtagit, eller försummelser att vidta sådana åtgärder, i enlighet med artikel 9.3 i Århuskonventionen.

16. Enligt artikel 82.3 i lag 543/2002 om miljöskydd, i dess ändrade lydelse (zákon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny), vilken är tillämplig i målet i den nationella domstolen, anses en förening som är en juridisk person vara en intressent i ett eller flera administrativa förfaranden i den mening som avses i bestämmelsen, om föreningen sedan åtminstone ett år har som ändamål att skydda miljön, och den skriftligen har tillkännagivit att den önskar delta i förfarandet inom den frist som föreskrivs i artikeln. Om en person har ställning som intressent har denne rätt att bli underrättad om samtliga pågående administrativa förfaranden avseende miljöskydd.

17. I enlighet med artikel 15a.2 i förvaltningsprocesslagen (Správny poriadok) har en intressent rätt att bli underrättad om inledandet av ett administrativt förfarande, få tillgång till de handlingar som parterna i det administrativa förfarandet gett in, delta i förhör och inspektioner på plats samt att ge in bevisning och andra uppgifter som ska ligga till grund för beslutet.

18. Enligt artikel 250.2 i civilprocesslagen (Občiansky súdny poriadok) kan talan väckas av en fysisk eller juridisk person som gör gällande att dess rättigheter som part i det administrativa förfarandet har kränkts genom ett beslut som fattats av en förvaltningsmyndighet eller genom dess handlande. Även en fysisk eller en juridisk person som inte har deltagit i egenskap av part i det administrativa förfarandet, men vars deltagande i egenskap av part var obligatoriskt, kan väcka talan.

19. Enligt artikel 250 m.3 i civilprocesslagen avses med part de som har deltagit som parter under det administrativa förfarandet, samt den administrativa myndighet vars beslut är föremål för prövning.

20. Zoskupenie underrättades om att flera administrativa förfaranden hade inletts på initiativ av jaktföreningar eller andra rättssubjekt. De administrativa förfarandena avsåg beviljande av undantag från bestämmelserna om skydd för djurarter, såsom brunbjörnen, tillträde till naturskyddsområden eller användandet av kemiska produkter i sådana områden.

21. Zoskupenie gav in en begäran till Ministerstvo životného prostredia om att den skulle tillerkännas ställning som part i det administrativa förfarandet avseende beviljande av sådana undantag eller tillstånd, och åberopade Århuskonventionen till stöd för detta. Ministerstvo životného prostredia avslog begäran, varpå Zoskupenie begärde omprövning av beslutet. Ministerstvo životného prostredia vidhöll sitt beslut vid omprövning.

22. Zoskupenie överklagade därefter dessa två beslut, och hävdade att bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen har direkt effekt.

23. Mot denna bakgrund har Najvyšší súd Slovenskej republiky beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

24. Genom beslut av domstolens ordförande av den 23 oktober 2009 avslogs den nationella domstolens begäran om att förevarande mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 104a första stycket i rättegångsreglerna.

25. Den polska regeringen och Förenade kungarikets regering har hävdat att frågorna endast kan tas upp till sakprövning i den mån som de avser bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen, och att de inte kan prövas i övrigt, eftersom den efterfrågade tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för talan i det nationella målet.

26. För att bemöta detta argument räcker det att konstatera att de frågor som ställts i princip endast avser artikel 9.3 i Århuskonventionen, och inte de andra punkterna i artikeln.

27. Det är under dessa omständigheter inte nödvändigt att domstolen delvis avvisar de frågor som ställts på grund av att de rör andra bestämmelser än de i artikel 9.3 i Århuskonventionen.

28. Den nationella domstolen har ställt sina två första frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida enskilda och i synnerhet miljöskyddsföreningar – när de vill bestrida ett beslut om undantag från sådana miljöskyddsbestämmelser som dem som infördes genom livsmiljödirektivet till förmån för en art i bilaga IV till direktivet – har rätt att väcka talan enligt unionsrätten, särskilt med hänsyn till bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen om direkt effekt som dess frågor avser.

29. Det ska inledningsvis påpekas att det följer av artikel 300.7 EG att [a]vtal som ingåtts i den ordning som anges i denna artikel skall vara bindande för gemenskapernas institutioner och för medlemsstaterna.

30. Århuskonventionen undertecknades av gemenskapen och godkändes sedan genom beslut 2005/370. Enligt fast rättspraxis utgör följaktligen bestämmelserna i konventionen en integrerad del av unionens rättsordning (se, analogt, bland annat dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA, REG 2006, s. I-403, punkt 36, och av den 30 maj 2006 i mål C-459/03, kommissionen mot Irland, REG 2006, s. I-4635, punkt 82). Inom ramen för denna rättsordning är domstolen följaktligen behörig att meddela förhandsavgörande om tolkningen av konventionen (se, bland annat, dom av den 30 april 1974 i mål 181/73, Haegeman, REG 1974, s. 449, punkterna 4–6, svensk specialutgåva, volym 2, s. 281, och av den 30 september 1987 i mål 12/86, Demirel, REG 1987, s. 3719, punkt 7, svensk specialutgåva, volym 9, s. 177).

31. Eftersom gemenskapen och samtliga medlemsstater anslöt sig till Århuskonventionen med stöd av delad behörighet, följer det därav att domstolen, i mål som anhängiggjorts i enlighet med bestämmelserna i EG-fördraget, bland annat artikel 234 EG, är behörig att göra en gränsdragning mellan de skyldigheter som åligger unionen och dem som endast åligger medlemsstaterna, samt att tolka bestämmelserna i Århuskonventionen (se, analogt, dom av den 14 december 2000 i de förenade målen C-300/98 och C-392/98, Dior m.fl., REG 2000, s. I-11307, punkt 33, och av den 11 september 2007 i mål C-431/05, Merck Genéricos - Produtos Farmacêuticos, REG 2007, s. I-7001, punkt 33).

32. Det ska därefter fastställas huruvida unionen har utövat sin behörighet inom det område som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen, och antagit bestämmelser om fullgörande av de skyldigheter som följer därav. Om så inte är fallet omfattas de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i Århuskonventionen även fortsättningsvis av medlemsstaternas nationella rättsordningar. Det ankommer i så fall på dessa staters domstolar att, på grundval av nationell rätt, fastställa huruvida enskilda direkt kan åberopa bestämmelserna i det internationella avtalet på detta område, eller huruvida domstolarna ex officio ska tillämpa dem. I detta fall varken föreskriver eller utesluter unionsrätten att en medlemsstats rättsordning ger enskilda rätt att direkt åberopa bestämmelsen eller ålägger de nationella domstolarna en skyldighet att tillämpa den ex officio (se, analogt, domarna i de ovannämnda målen Dior m.fl., punkt 48, och Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, punkt 34).

33. Om det däremot fastställs att unionen har utövat sin behörighet och antagit bestämmelser inom det område som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen, är unionsrätten tillämplig. Det ankommer då på EU-domstolen att fastställa huruvida bestämmelsen i det aktuella internationella avtalet har direkt effekt.

34. Det ska således prövas huruvida unionen har utövat sin behörighet inom det område som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen och antagit bestämmelser om fullgörande av de skyldigheter som följer därav (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, punkt 39).

35. Inom miljöområdet har unionen uttryckligen tilldelats extern behörighet enligt artikel 175 EG, jämförd med artikel 174.2 EG (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Irland, punkterna 94 och 95).

36. Domstolen har dessutom slagit fast att en specifik fråga som ännu inte har blivit föremål för unionslagstiftning omfattas av unionsrätten, om frågan regleras i avtal som unionen och dess medlemsstater har ingått, och om den avser ett område som i stor utsträckning omfattas av unionsrätten (se, analogt, dom av den 7 oktober 2004 i mål C-239/03, kommissionen mot Frankrike, REG 2004, s. I-9325, punkterna 29–31).

37. I förevarande fall avser talan i det nationella målet frågan huruvida en miljöskyddsförening kan tillerkännas ställning som part i ett administrativt förfarande som bland annat rör beviljande av undantag från bestämmelser om skydd för djurarter, såsom brunbjörnen. Denna art nämns emellertid i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, vilket innebär att den enligt artikel 12 i direktivet omfattas av ett strikt skyddssystem som det endast kan göras undantag för under de villkor som föreskrivs i artikel 16 i samma direktiv.

38. Av detta följer att talan i det nationella målet omfattas av unionsrätten.

39. Det är riktigt att gemenskapen i sin behörighetsförklaring enligt artikel 19.5 i Århuskonventionen, vilken är bifogad beslut 2005/370, bland annat angav att de gällande rättsakterna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner, så som avses i artikel 2.2 d i konventionen, och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter vid tidpunkten för Europeiska gemenskapens godkännande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG-fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga bestämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter.

40. Av detta kan man dock inte sluta sig till att talan i det nationella målet inte omfattas av unionsrätten, eftersom, såsom har erinrats om i punkt 36 ovan, en fråga som ännu inte blivit föremål för unionslagstiftning kan omfattas av unionsrätten om den avser ett område som i stor utsträckning omfattas av unionsrätten.

41. I detta avseende saknar det betydelse att förordning nr 1367/2006, som har till syfte att genomföra bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen, endast rör unionsinstitutionerna och att den inte kan anses innebära att unionen har antagit bestämmelser om fullgörande av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen med avseende på nationella administrativa eller rättsliga förfaranden.

42. När en bestämmelse kan tillämpas såväl på situationer som omfattas av nationell rätt som på situationer som omfattas av unionsrätten, föreligger det nämligen ett bestämt intresse av att bestämmelsen blir tolkad på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter den ska tillämpas, för att i framtiden undvika att det förekommer tolkningar som skiljer sig åt (se, bland annat, dom av den 17 juli 1997 i mål C-130/95, Giloy, REG 1997, s. I-4291, punkt 28, och av den 16 juni 1998 i mål C-53/96, Hermès, REG 1998, s. I-3603, punkt 32).

43. Av detta följer att domstolen är behörig att tolka bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen och särskilt att avgöra frågan huruvida de har direkt effekt eller inte.

44. En bestämmelse i ett avtal som unionen och dess medlemsstater har ingått med tredjeland ska anses ha direkt effekt om den, med hänsyn till dess ordalydelse samt till avtalets syfte och art, innebär en klar och precis skyldighet, vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt (se, bland annat, dom av den 12 april 2005 i mål C-265/03, Simutenkov, REG 2005, s. I-2579, punkt 21, och av den 13 december 2007 i mål C-372/06, Asda Stores, REG 2007, s. I-11223, punkt 82).

45. Bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen föreskriver inte någon klar och tydlig skyldighet som direkt kan påverka enskildas rättsliga ställning. Eftersom endast den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt tillerkänns de rättigheter som föreskrivs i artikel 9.3, är nämligen fullgörande eller verkningarna av bestämmelsen beroende av en ytterligare rättsakt.

46. Dessa bestämmelser har emellertid, även om de är avfattade i allmänna ordalag, till syfte att säkerställa ett effektivt miljöskydd.

47. I avsaknad av unionslagstiftning på området ankommer det emellertid på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, i förevarande fall livsmiljödirektivet. Medlemsstaterna bär ansvaret för att dessa rättigheter i varje enskilt fall tillförsäkras ett effektivt skydd (se, bland annat, dom av den 15 april 2008 i mål C-268/06, Impact, REG 2008, s. I-2483, punkterna 44 och 45).

48. Såsom framgår av fast rättspraxis får de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se domen i det ovannämnda målet Impact, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

49. Bestämmelserna i artikel 9.3 i Århuskonventionen kan följaktligen inte, utan att unionsrättens effektiva miljöskydd äventyras, ges en tolkning som innebär att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

50. Av detta följer att när det är fråga om en art som skyddas av unionsrätten, bland annat av livsmiljödirektivet, ankommer det på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i artikel 9.3 i Århuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning.

51. Det ankommer följaktligen på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, såsom zoskupenie, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning (se dom av den 13 mars 2007 i mål C-432/05, Unibet, REG 2007, s. I-2271, punkt 44, och domen i det ovannämnda målet Impact, punkt 54).

52. Mot denna bakgrund ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 9.3 i Århuskonventionen har inte direkt effekt enligt unionsrätten. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, såsom zoskupenie, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.

53. Mot bakgrund av svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.

54. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: slovakiska.