Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 17 april 2012

1 Originalspråk: italienska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (EUT L 105, s. 1).

3 EUT L 111, s. 20.

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 296/2008 av den 11 mars 2008 om ändring av förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), vad gäller kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 97, s. 60).

5 I skäl 4 i förordning nr 296/2008 stadgas: Kommissionen bör ges befogenhet att anta vissa praktiska åtgärder för gränsövervakning och att ändra vissa bilagor. Eftersom dessa åtgärder har en allmän räckvidd och avser att ändra icke väsentliga delar av förordning (EG) nr 562/2006, bland annat genom att komplettera den med nya icke väsentliga delar, måste de antas i enlighet med det föreskrivande förfarandet med kontroll i artikel 5a i beslut 1999/468/EG.

6 Rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 (EGT L 184, s. 23) antaget på grundval av artikel 202 tredje strecksatsen EG. Beslutet har upphävts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, s. 13) antagen i enlighet med artikel 291.3 FEUF. I artikel 12 i denna förordning anges att artikel 5a i beslut 1999/468 ska fortsätta att gälla med avseende på befintliga grundläggande akter som hänvisar till den artikeln.

7 Rådets beslut 2006/512/EG av den 17 juli 2006 (EUT L 200, s. 11).

8 I förevarande fall framgår det av skäl 18 i det angripna beslutet att kommittén för kodexen om Schengengränserna, som rådfrågades den 19 oktober 2009, inte avgav något yttrande. I talan har parlamentet anfört att endast åtta medlemsstater i kommittén röstade för kommissionens förslag till åtgärder (totalt 67 röster) och att tröskeln (223 röster) för att lämna ett yttrande därmed inte uppnåddes.

9 Rådets förordning (EG) nr 2007/2004 (EUT L 349, s. 1). Innehållet i denna förordning kommer att behandlas mer ingående i samband med prövningen av parlamentets invändningar.

10 Dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), och av den 1 oktober 2009 i mål C-370/07, kommissionen mot rådet (REG 2009, s. I-8917), punkt 16.

11 Dom av den 12 juli 1979 i mål C-166/78, Italien mot rådet (REG 1979, s. 2575).

12 Dom av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2003, s. I-937).

13 Parlamentet har förklarat att ett betydande antal av de parlamentsledamöter som röstade för det angripna beslutet ansåg att beslutet i fråga överskred de av kodexen om Schengengränserna tilldelade genomförandebefogenheterna men att det ändå var att föredra att unionen fick tillgång till ett rättsligt instrument – om än ofullständigt – för att möta den ökade invandring sjövägen som förväntades ske sommaren 2010.

14 Majoriteten av parlamentsledamöterna med stöd av artikel 5a.4 e i beslutet om kommittéförfarande.

15 Majoriteten av de avlagda rösterna enligt artikel 231 FEUF.

16 Se artikel 128.3. I samma bestämmelse stadgas följande: I början av nästföljande sammanträdesperiod kan talmannen begära att kammaren beslutar om huruvida talan bör vidhållas. Om kammaren med en majoritet av de avgivna rösterna fattar ett beslut som går emot talan, ska talmannen dra tillbaka denna.

17 Dom av den 17 december 1970 i mål 25/70, Köster, Berodt & Co (REG 1970, s. 1161; svensk specialutgåva, volym 1, s. 515).

18 Punkterna 6 och 7.

19 Dom av den 30 oktober 1975 i mål 23/75, Rey Soda m.fl. (REG 1975, s. 1279; svensk specialutgåva, volym 2, s. 499), punkt 10.

20 Se även dom av den 11 mars 1987 i mål 27/85, Vandemoortele mot kommissionen (REG 1987, s. 1129), punkt 214.

21 Dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039).

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juni 1980 i mål 808/79, Fratelli Pardini (REG 1980, s. 2103), punkt 16.

23 Se särskilt dom av den 14 november 1989 i de förenade målen 6/88 och 7/88, Spanien och Frankrike mot kommissionen (REG 1989, s. 3639), där domstolen slog fast att de åtgärder som hade vidtagits av kommissionen inte rymdes inom den grundläggande rättsaktens räckvidd. Se vidare dom av den 24 februari 1988 i mål 264/86, Frankrike mot kommissionen (REG 1988, s. 973), och av den 19 september 1985 i mål 192/83, Grekland mot kommissionen (REG 1985, s. 2791), med vilken domstolen ogiltigförklarade genomförandebestämmelser som hade antagits inom fiskeområdet och den gemensamma jordbrukspolitiken. De medlemsstater som väckte talan bestred dessa genomförandebestämmelser dels på grund av att de införde ett sätt för beräkning av kompensationsersättning till företagare inom området som inte föreskrevs enligt de uttömmande reglerna i den grundläggande rättsakten, dels på grund av att de stred mot principen om likabehandling av gemenskapstillverkare som föreskrivs enligt fördraget. Se även dom av den 16 juni 1987 i mål 48/86, Romkes (REG 1987, s. 2671), av den 2 februari 1988 i mål 61/86, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. 431), och av den 27 september 1979 i mål 230/78, Eridania-Zuccherifici nazionali och Società italiana per l’industria degli zuccheri (REG 1979, s. 2749; svensk specialutgåva, volym 4, s. 513).

24 Se bland annat dom av den 13 juli 1995 i mål C-156/93, parlamentet mot kommissionen (REG 1995, s. I-2019), punkt 24, och av den 18 juni 1996 i mål C-303/94, parlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-2943), punkt 23.

25 Dom i det ovannämnda målet Rey Soda, punkt 11.

26 Dom av den 29 juni 1989 i mål 22/88, Vreugdenhil m.fl. (REG 1989, s. 2049).

27 Punkt 17. Se även dom av den 18 juni 2002 i mål C-314/99, Nederländerna mot kommissionen (REG 2002, s. I-5521).

28 Dom av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen (REG 1992, s. I-5383; svensk specialutgåva, volym 13, s. I-143).

29 Se även dom av den 6 maj 2008 i mål C-133/06, parlamentet mot rådet (REG 2008, s. I-3189), punkt 45.

30 Dom av den 10 maj 1995 i mål C-417/93, parlamentet mot rådet (REG 1995, s. I-1185), punkterna 30–33.

31 Se dom av den 23 oktober 2007 i mål C-403/05, parlamentet mot kommissionen (REG 2007, s. I-9045), särskilt punkterna 55 och 66–68.

32 Jag vill för fullständighetens skull påpeka att parterna i förevarande mål förefaller vara överens om att domstolens blivande dom kommer att inverka på tolkningen av begreppet icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt i artikel 290 FEUF som av tidsmässiga skäl (ratione temporis) inte är tillämpbart i förevarande tvist. I detta hänseende vill jag påpeka att ovannämnda rättspraxis, mot bakgrund av vilken förevarande talan ska prövas, bortser från dikotomin mellan delegerade akter och genomförandeakter som har införts av FEUF. Den exakta definitionen av innehållet och omfattningen av dessa begrepp samt fastställandet av det korrekta sambandet mellan bestämmelserna i artiklarna 290 och 291.2 FEUF ställer domstolen inför nya tolkningsfrågor som inte går att lösa genom en enkel tillämpning av ovannämnda rättspraxis. För att styrka detta räcker det att beakta att lagstiftaren på grundval av artikel 290.1 andra stycket numera är tvungen att uttryckligen avgränsa mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet och således att definiera de väsentliga delarna i den grundläggande rättsakten. Detta minskar avsevärt domstolens tolkningsutrymme och åstadkommer en mer korrekt rollfördelning mellan den lagstiftande makten och den dömande makten. Ovannämnda problematik föreligger dock inte i förevarande fall.

33 Den lagstiftningsprocess som ledde till kodexen om Schengengränserna är en bekräftelse på detta. I förslaget till förordning baserade kommissionen sig på skillnaden mellan de grundläggande [principerna för kontroller vid de yttre gränserna] och de närmare föreskrifterna för genomförandet av kontroller, bland annat särskilda kontroller för olika gränstyper (vid land-, luft- och sjögränser). Kommissionen föreslog att existerande bestämmelser som klassades som praktiska förfaranden och ingick i bilagorna till kodexen om Schengengränserna i framtiden skulle kunna ändras genom ett kommittéförfarande, se KOM(2004) 391 slutlig. Detta förslag blev till stor del avvisat vid antagandet av kodexen om Schengengränserna i vilken det fastställs att endast vissa av bilagorna kan ändras genom det föreskrivande förfarandet med kontroll. Bland dessa bilagor ingår varken bilagorna VI och VII, som innehåller Särskilda bestämmelser angående olika typer av gränser och de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna respektive Särskilda regler för vissa personkategorier, eller bilaga V, som innehåller Förfaranden för nekad inresa vid gränsen.

34 Se till exempel den engelska versionen, additional measures governing surveillance, den franska, mesures supplémentaires applicables à la surveillance, den tyska, zusätzlichen Überwachungsmodalitäten, den spanska, medidas adicionales relativas a la vigilancia, den rumänska, măsuri suplimentare care reglementează supravegherea och den portugisiska, regras adicionais relativas à vigilância.

35 Skäl 17.

36 Skäl 4.

37 Se särskilt kommissionens förslag till förordning (ovan fotnot 33).

38 Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990. Den fullständiga texten i konventionen är publicerad i EGT L 239 av den 22 september 2000, s. 19.

39 Verkställande Schengenkommitténs beslut, enligt vilket denna handbok har antagits, publicerades i EGT L 239 av den 22 september 2000, s. 317.

40 Se, bland annat, meddelandet från kommissionen, En framtida integrerad förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser, som införlivats i Strategi för förvaltning av EU-medlemsstaternas yttre gränser som antogs av rådet den 13 juni 2002 och godkändes av Europeiska rådet i Sevilla den 21–22 juni 2002 samt av Europeiska rådet i Thessaloniki den 19–20 juni 2003.

41 Se Europadomstolens dom av den 23 februari 2012 (stor sammansättning) i målet Hirsi m.fl. mot Italien, req. nr 277765/09.

42 Europaparlamentets och rådets beslut (EG) nr 574/2007 av den 23 maj 2007 om inrättande av fonden för yttre gränser för perioden 2007–2013 som en del av det allmänna programmet Solidaritet och hantering av migrationsströmmar (EUT L 144, s. 22).

43 Tilläggsprotokoll mot människosmuggling land-, luft- och sjövägen till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet undertecknat under konferensen i Palermo den 12–15 december 2000.

44 Se bland annat dom av den 13 juli 2000 i mål C-210/98 P, Salzgitter mot kommissionen och Tyskland (REG 2000, s. I-5843), punkt 56.

45 Som till exempel att gripa personer, kontrollera deras identitet, transportera tillbaka dem till gränsövergångsstället etc. Se, i detta hänseende, Schengenhandboken (ovan fotnot 39).

46 Jag vill för fullständighetens skull påpeka – i motsats till vad rådet har anfört vid förhandlingen – att den omständigheten att dessa åtgärder och bestämmelser inte ryms inom begreppet övervakning såsom det definieras enligt kodexen om Schengengränserna inte medför att dessa inte kan regleras inom unionsrätten. Det finns i själva verket inget som hindrar lagstiftaren att anta ett begrepp för gränsövervakning med större räckvidd jämfört med begreppet i kodexen om Schengengränserna, eventuellt genom att framhäva syftet med en effektiv övervakning som anges i artikel 77.1 b FEUF. Vidare ger artikel 79.1 respektive 79.2 c en ytterligare rättslig grund för antagandet av åtgärder som syftar till att säkerställa en effektiv hantering av migrationsströmmar.

47 Även om det angripna beslutet i sin helhet innebär att övervakningsinsatserna genomförs mer i överensstämmelse med de mänskliga rättigheterna och skyddsordningen för flyktingar.

48 På det öppna havet gäller principen om sjöfartens frihet och exklusiv jurisdiktion för den medlemsstat under vilkens flagg fartyget seglar. Härav följer – som kommissionen underströk i en studie från 2007 om internationella rättsliga instrument mot illegal invandring till sjöss – att en principe, à part le droit de rapprocher le bateau aux fins de vérification de l’identité et de la nationalité, aucun État ne peut exercer de pouvoirs de puissance publique (tels que la visite, l’arraisonnement, la perquisition, y compris par l’examen des documents, la conduite à un port, l’arrestation ou la saisie) sur un navire naviguant en haute mer sous un pavillon étranger, même si ce navire transporte des immigrants illégaux vers les côtes de cet État et tant qu’il n’aurait pas pénétré dans la zone contiguë de celui-ci SEC(2007) 691, punkt 4.3.1.2.

49 Se skälen i det angripna beslutet och kommissionens förslag till beslut KOM(2009) 658 slutlig.

50 Detta trots att det i skäl 6 till det angripna beslutet anges att genomförandet av beslutet inte påverkar de skyldigheter som åvilar medlemsstaterna enligt gällande internationell lagstiftning.

51 Se, i detta avseende, Europadomstolens dom i målet Hirsi m.fl. mot Italien (ovan fotnot 41), och den mening som uttrycktes av domaren Pinto de Albuquerque (vilken delade rättens uppfattning).

52 1979 års internationella sjöräddningskonvention, undertecknad i Hamburg den 27 april 1979.

53 Det verkar som om kommissionens val att använda sig av kommittéförfarandet enligt artikel 12.5 i kodexen om Schengengränserna – i stället för att använda sig av det ordinarie lagstiftningsförfarandet – till stor del är resultatet av de motstridiga åsikterna och det dödläge som detta skapat. Detta framgår även av brevet från kommissionsledamoten Cecilia Malmström som har bifogats repliken. Dessa meningsskiljaktigheter råder fortfarande. Bestämmelserna i det angripna beslutet beträffande sökning och räddning tillämpades till exempel inte på de Frontex-insatser som inletts efter det att det angripna beslutet trädde i kraft, detta till följd av att Republiken Malta motsatte sig detta.

54 Se ovan fotnot 33.

55 Se Europadomstolens dom i målet Hirsi m.fl. mot Italien (ovan fotnot 41), paragraf 201 och följande paragrafer.

56 Till följd av senare ändringar av Frontexförordningen tillämpas artikel 8e för närvarande endast vid snabba insatser.

57 Leden c och d i artikel 8e anger vad som ska fastställas i den operativa planen, närmare bestämt [d]et geografiska ansvarsområdet i den biståndssökande medlemsstaten där enheterna kommer att placeras ut respektive en beskrivning av uppgifterna och speciella instruktioner för enheternas medlemmar.

58 På artikel 66 EG grundar sig även Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 863/2007 av den 11 juli 2007 om inrättande av en mekanism för upprättande av snabba gränsinsatsenheter och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 vad beträffar den mekanismen och regleringen av gästande tjänstemäns uppgifter och befogenheter (EUT L 199, s. 30). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1168/2001 av den 25 oktober 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 2007/2004 om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (EUT L 304, s. 1) bygger på artikel 74 FEUF, som har ersatt artikel 66 EG, och på artikel 77.2 b och d FEUF. Framför allt ger artikel 77.2 d FEUF en specifik rättslig grund för vidtagandet av alla nödvändiga åtgärder för att stegvis upprätta ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna.

59 Artikel 16.2 och 16.3 i kodexen om Schengengränserna återger nästan bokstavligen artikel 2.2 i Frontexförordningen.

60 Jag vill för övrigt påpeka att det innan förordning nr 1168/2011 trädde i kraft inte hade upprättats någon operativ plan för alla de av byrån samordnade insatserna utan endast för de snabba insatserna, vilkas bestämmelser har införlivats i Frontexförordningen genom nämnda förordning nr 863/2007.

61 Det verkar som om det enades om specifika regler för insatsen Hermes som inleddes av Frontex den 20 februari 2011 i centrala Medelhavsområdet.

62 För en kort sammanfattning av händelserna hänvisas till webbplatsen http://migrantsatsea.wordpress.com/2011/04/03/maltese-conditions-for-hosting-frontex-mission-not-accepted-by-frontex/.

63 Kommissionen har erkänt riktlinjernas bindande karaktär inom ramen för förevarande mål.

64 Se, för ett liknande resonemang, kommissionsledamoten Cecilia Malmströms brev till den maltesiska inrikesministern av den 1 april 2011 med anledning av Republiken Maltas ansökan om bistånd som nämnts ovan.

65 Myndighetens inrättande är fastställd i SAR-konventionen (ovan fotnot 52).

66 KOM(2009) 658 slutlig.

67 Se ovan fotnot 58.

68 Se bland annat domarna i målen C-166/07 och C-402/05, punkt 373 och följande punkter, avseende tillämpningen av artikel 231 andra stycket EG, och C-295/90, punkt 22 och följande punkter, beträffande artikel 174.2 i EG-fördraget.