Förslag till avgörande av generaladvokat Niilo Jääskinen föredraget den 14 mars 2013

1 Originalspråk: franska.

2 EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27. Denna förordning, som ändrats flera gånger, kodifierades och upphävdes den 22 juni 2008 genom rådets förordning nr 485/2008 av den 26 maj 2008 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom Europeiska garantifonden för jordbruket (EUT L 143, s. 1), särskilt skäl 1 och bilaga I.

3 Se särskilt det första, det tredje och det femte skälet i förordning nr 4045/89.

4 Denna problematik, även om den är angränsande, skiljer sig från problematiken i de pågående förenade målen C-671/11–C-676/11, Viniflhor, där samma hänskjutande domstol har bett domstolen klargöra möjligheten för en medlemsstat att, enligt artikel 2.4 i förordning nr 4045/89, förlänga den granskade perioden, det vill säga den period som granskningen omfattar, till att omfatta perioder ... som föregår eller följer på tolvmånadersperioden som har definierats av denna medlemsstat. Frågan har ställts med hänsyn bland annat till begreppet granskningsperiod som avses i förevarande mål.

5 Den första perioden sträckte sig i förevarande fall från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2000, och påföljande period från den 1 juli 2000 till den 30 juni 2001.

6 Det framgår av tolkningsfrågorna att den hänskjutande domstolen särskilt vill få klarhet i huruvida de behöriga myndigheterna under denna period är skyldiga att informera den berörda operatören om den planerade granskningen, inleda och avsluta samtliga granskningsåtgärder på plats, utnyttja de verifikationshandlingar som erhållits samt informera om resultaten av granskningen.

7 Europeiska kommissionen har i sin årsrapport om skydd av gemenskapens finansiella intressen och bedrägeribekämpning (KOM(2001) 255 slutlig, s. 8 och s. 88) angett att bedrägerier och oegentligheter som konstaterats av medlemsstaterna med avseende på utgifterna från garantisektionen vid EUGFJ år 2000 uppgick till 474,5 miljoner euro, vilket motsvarar 1,17 procent av EUGFJ:s budget.

8 EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23.

9 Bestämmelsens lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 3094/94 av den 12 december 1994 om ändring av förordning nr 4045/89 (EGT L 328, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 50).

10 Idem. Enligt det andra skälet i förordning nr 3094/94 [bör] de bestämmelser som fastställs i artikel 2 i [förordning nr 4045/89] om urval av de företag som skall granskas … ändras [bland annat] för att ge medlemsstaterna större flexibilitet vid urvalet av företag.

11 Idem.

12 EGT L 312, s. 1.

13 EGT L 297, s. 1.

14 FranceAgriMer är den nationella organisation som trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR), som i sin tur trätt i stället för ONIFLHOR.

15 Se, bland annat, domarna i fotnot 11 i mitt förslag till avgörande av den 6 februari 2013 i det pågående målet C-373/11, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou.

16 I artikel 2.2 FEUF föreskrivs att [n]är fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område.

17 I nionde skälet i förordning nr 729/70 anges på samma sätt att kontroller av kommissionens tjänstemän endast bör genomföras utöver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ … som förblir av största vikt.

18 Rådets direktiv 77/435/EEG av den 27 juni 1977 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ (EGT L 172, s. 17). I tredje skälet i förordningen anges att den syftar till att uppmuntra medlemsstaterna att skärpa granskningen av affärshandlingar som de dittills utfört inom ramen för nämnda direktiv.

19 Se sjätte skälet och artikel 2.1 i förordning nr 4045/89.

20 I artikel 4.2 i förordningen ges medlemsstaterna rätt att föreskriva högre krav på området.

21 I artikel 2.5 i förordning nr 4045/89 klargörs att [d]en granskning som genomförs enligt denna förordning [inte skall] inverka på de kontroller som genomförs enligt artikel 6 i [rådets] förordning nr (EEG) nr 283/72 [av den 7 februari 1972 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och om organisationen av ett informationssystem på detta område (EGT L 36, s. 1)], eller enligt artikel 9 i förordning … nr 729/70.

22 I artikel 9.2 i förordning nr 729/70 angavs att undersökningar enligt förordningen skulle genomföras [u]tan att det påverkar den kontroll som medlemsstaterna utför i enlighet med nationella bestämmelser i lagar, förordningar och administrativa bestämmelser.

23 I skäl 3 i förordningen återges i huvudsak lydelsen i andra skälet i förordning nr 4045/89. Terminologin har dock anpassats och garantisektionen vid EUGFJ från och med den 1 januari 2007 ersatts med Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ).

24 Se dom av den 24 juni 2004 i mål C-278/02, Handlbauer (REG 2004, s. I-6171), punkt 40, när det gäller funktionen att garantera rättssäkerheten som fylls av denna preskriptionsbestämmelse och alla andra sådana bestämmelser av samma slag. Vad gäller att preskriptionstiden som fastställs i nämnda bestämmelse utgör ett minimikrav, se dom av den 22 december 2010 i mål C-131/10, Corman (REU 2010, s. I-14199), punkt 54.

25 Enligt denna bestämmelse är preskriptionstiden minst tre år, men medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist.

26 I artikel 2.4 andra stycket, i dess lydelse enligt förordning nr 3094/94, definieras de verksamhetsperioder som kan granskas enligt följande: Granskningen skall omfatta en period om minst 12 månader som löper ut under föregående granskningsperiod. Den kan förlängas till att omfatta perioder som medlemsstaterna fastställer och som föregår eller följer på tolvmånadersperioden. Det är här fråga om en annan slags period, vilken av samma hänskjutande domstol i de ovannämnda pågående förenade målen Viniflhor, kvalificerats som den period som granskningen omfattar.

27 Denna förordning ska i synnerhet ses mot bakgrund av förordning nr 2988/95, vilken, såsom domstolen erinrade om i punkt 33 i sin dom av den 5 juni 2012 i mål C-489/10, Bonda, fastställer en gemensam rättslig ram för alla de områden som omfattas av gemenskapspolitiken och i vilken påföljderna för oegentligheter i den mening som avses i artikel 1.2 i sistnämnda förordning fastställs.

28 Det ska härvid understrykas att det i förordningen inte krävs att alla företag som omfattas granskas under granskningsperioden enligt artikel 2.4. Där fastställs endast de kvantitativa och kvalitativa kriterier som ligger till grund för varje medlemsstats granskningsskyldigheter.

29 En liknande informationsplikt föreskrevs i artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 729/70.

30 Detta är exempelvis fallet i artiklarna R.622-49 och R.622-50 i den franska jordbrukslagen (Code rural).

31 Se tionde skälet i förordningen.

32 I det ursprungliga förslaget (KOM(89) 290 slutlig) hade artikel 2.4 samma lydelse som i den slutliga versionen av förordning nr 4045/89. I det ändrade förslaget (KOM(89) 623 slutlig) angavs dock att granskningsperioden ska löpa från den 1 juli till den 30 juni påföljande år. Medlemsstaterna kan påbörja granskningen innan den 1 juli när kommissionen har godkänt granskningsplanerna som avses i artikel 10 i denna förordning (min kursivering).

33 I artikel 10.1–10.3 föreskrivs att medlemsstaterna varje år före den 15 april ska upprätta planer för den granskning som ska genomföras och tillställa kommissionen dessa. Kommissionen ska undersöka granskningsplanerna inom sex veckor. I artikel 9.1 anges att [f]öre den 1 januari efter granskningsperiodens utgång skall medlemsstaterna tillställa kommissionen en detaljerad rapport om tillämpningen av denna förordning (min kursivering).

34 Kommissionen har med rätta angett att det i bilaga II punkt 4 g i kommissionens förordning (EEG) nr 1863/90 av den 29 juni 1990 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 4045/89 (EGT L 170, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 19), i dess ändrade lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2992/95 av den 19 december 1995 (EGT L 312, s. 11), uttryckligen anges en möjlighet att avsluta en granskning som utförts avseende en granskningsperiod före den period som avses i en årlig rapport som upprättas av en medlemsstat. Denna bestämmelse hänvisar nämligen till [r]esultaten av de granskningar som har utförts avseende granskningsperioden före den period som avses i den aktuella rapporten men för vilka resultaten inte var tillgängliga vid tiden för angivande av rapporten för den granskningsperioden.

35 Såsom den polska regeringen har betonat kan omständigheterna i en enskild granskning medföra att åtgärder som inletts under den ursprungliga granskningsperioden måste fortsätta efter utgången av denna period, bland annat när oegentligheter konstaterats som kräver ytterligare utredning eller i väntan på resultat av dubbelkontroller som utförs på nationell eller rent av gränsöverskridande nivå.

36 I det nationella målet framgår det av uppgifter från FranceAgriMer att granskningsåtgärderna på plats försenades av Syndicat OP 84, som vid flera tillfällen sköt upp planerade möten och inte tillhandahöll de handlingar som tjänstemännen begärt.

37 Generaladvokaten Reischl underströk på sidorna 3185 och 3186 i sitt förslag till avgörande i mål 151/80, de Hoe mot kommissionen, där domstolen meddelade dom den 17 december 1981 (REG 1981, s. 3161), att en sökande inte i efterhand kan åstadkomma ett ogiltigförklarande av ett uttagningsförfarande i vilket denne deltagit genom åberopande av oegentligheter som följer av den sökandes eget beteende(se även punkterna 18 och 19 i domen). I punkt 13 i domen av den 9 februari 1984 i de förenade målen 316/82 och 40/83, Kohler mot revisionsrätten (REG 1984, s. 641), påpekade domstolen även att ett godtagande av revisionsrättens argument skulle innebära att den kan åberopa ett åsidosättande som den själv har gjort sig skyldig till.

38 Det ska härvid erinras om att det i första skälet i förordning nr 4045/89, där bestämmelserna i sjätte skälet och artikel 8.1 i förordning nr 729/70 återges, föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att återvinna belopp som gått förlorade till följd inte bara av oegentligheter utan även till följd av oaktsamhet.

39 Dom av den 13 december 2001 i mål C-131/00, Nilsson (REG 2001, s. I-10165), punkt 32. I det målet hade kontrollen omöjliggjorts på grund av att det över huvud taget inte fanns några uppgifter i det av jordbrukaren förda djurregistret.

40 Se, för ett liknande resonemang, sjunde punkten i beslutet om hänskjutande.

41 Det kan preciseras att det framgår av punkterna 8 och 9 i beslutet om hänskjutande att beslutet att återkräva stödet inte enbart grundades på Syndicat OP 84:s förhalande, vilket bestod i att organisationen inte tillhandahöll de bevishandlingar som begärts av de granskande myndigheterna, utan även på att organisationen inte var berättigad till sådant stöd och att det förekommit oegentligheter i finansieringen av den aktuella driftsfonden.

42 I dom av den 21 juli 2011 i mål C-150/10, Beneo Orafti (REU 2011, s. I-6843), punkt 69 samt där angiven rättspraxis, anges att unionslagstiftaren, på det unionsrättsliga området för kontroller och sanktionsåtgärder mot oegentligheter, genom att anta förordning nr 2988/95 [har] slagit fast en rad allmänna principer och såsom en generell regel krävt att samtliga förordningar för vissa sektorer ska respektera dessa principer.

43 Definitionen av detta begrepp i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 har preciserats genom artikel 2.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1848/2006 av den 14 december 2006 om oegentligheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och om organisationen av ett uppgiftssystem på detta område (EUT L 355, s. 56).

44 I artikel 5.1 b i förordningen preciseras att detta belopp – vilket utgör en påföljd och ska erläggas utöver de belopp som ska återbetalas på grund av att de uppburits på ett otillbörligt sätt – ska bestämmas till ett procenttal som ska fastställas genom särskilda regler och inte får överskrida den nivå som är absolut nödvändig för att det ska ha en avskräckande effekt.

45 Se, bland annat, punkt 269 i dom av den 8 maj 2003 i mål C-349/97, Spanien mot kommissionen (REG 2003, s. I-3851), där det anges att [d]e korrigeringar som har vidtagits i detta fall [inte kan] anses som sanktionsåtgärder, utan de utgör den nödvändiga följden av Konungariket Spaniens rättsstridiga utbetalningar. Se även punkt 28 i dom av den 4 juni 2009 i mål C-158/08, Pometon (REG 2009, s. I-4695), där det anges att skyldigheten att återbetala en förmån som tillförskaffats otillbörligen … inte [utgör] en sanktion, utan … helt enkelt [är] följden av konstaterandet att villkoren för att få den förmån som följer av gemenskapsbestämmelserna har uppfyllts på ett konstruerat sätt, vilket innebär att förmånen har tillförskaffats otillbörligen och att återbetalningsskyldighet följaktligen är motiverad. Se slutligen domen i det ovannämnda målet Beneo Orafti, punkt 70.

46 I enlighet med bestämmelserna i artikel 1 i förordning nr 2988/95.

47 Se, analogt, förstainstansrättens dom av den 8 juni 1995 i mål T-459/93, Siemens mot kommissionen (REG 1995, s. II-1675), där det, i punkterna 96 och 97, anges att återbetalning av stöd som beviljats rättsstridigt, har till syfte att återställa den föregående situationen innan stödet betalades ut, vilket innebär att alla finansiella fördelar av stödet som snedvrider konkurrensen måste undanröjas.

48 Se, för ett liknande resonemang, punkt 30 i dom av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl. (REG 1982, s. 1503; svensk specialutgåva, volym 6, s. 393), där det anges att [d]en motsatta tolkningen [av artikel 8.1 i förordning nr 729/70] skulle såväl kränka principen om likabehandling av näringsidkare i olika medlemsstater som försvåra tillämpningen av gemenskapsrätten, som så långt som möjligt skall vara enhetlig i hela gemenskapen.

49 Se, bland annat, dom av den 4 april 1960 i de förenade målen 4–13/59, Mannesmann m.fl. mot höga myndigheten (REG 1960, s. 241), och av den 11 juli 1968 i mål 26/67, Danvin mot kommissionen (REG 1968, s. 463, särskilt s. 474).

50 I dom av den 10 juli 1990 i mål C-259/87, Grekland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2845), fann domstolen vad gäller belopp som utbetalats till EUGFJ att en obehörig vinst för gemenskaperna skulle strida mot de grundläggande principerna i gemenskapslagstiftningen.

51 Se, analogt, i fråga om en person som gjort en förlust som inneburit en vinst för någon annan, utan att denna vinst har någon som helst rättslig grund, dom av den 16 december 2008 i mål C-47/07 P, Masdar (UK) mot kommissionen (REG 2008, s. I-9761), punkt 44, och av den 21 januari 2010 i mål C-470/08, van Dijk (REU 2010, s. I-603), punkt 41.

52 Se även punkt 29 i domen i det ovannämnda målet Pometon, vilken lyder som följer: På samma sätt är en importör som rättsstridigt har tillämpat och dragit fördel av förfarandet för aktiv förädling genom att konstruera de villkor som krävs för att detta förfarande ska vara tillämpligt skyldig att betala de tullar som är hänförliga till de aktuella varorna, oberoende av om han i förekommande fall även åläggs administrativa, civilrättsliga eller straffrättsliga sanktioner i enlighet med den nationella lagstiftningen (min kursivering).

53 Detta dubbla krav framgår av artikel 5.1 b i förordning nr 2988/95, vars innehåll anges ovan.

54 Vad gäller de administrativa sanktioner som föreskrivs i förordning nr 2988/95, se dom av den 28 oktober 2010 i mål C-367/09, SGS Belgium m.fl. (REU 2010, s. I-10761), punkt 43, och punkt 35 och följande punkter i generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i detta mål.