Förslag till avgörande av generaladvokat Pedro Cruz Villalón föredraget den 14 januari 2015

1 Originalspråk: spanska.

2 Dom 126, 286, sidorna 303 och 304.

3 Den ordagranna lydelsen av Mario Draghis uttalande var följande: När det talas om eurons bräcklighet och om eurons ökande bräcklighet och till och med om eurons kris, underskattar ofta stater utanför euroområdet eller deras ledare den mängd politiskt kapital som har investerats i euron. Därför anser vi, även om vi inte betraktar oss som opartiska observatörer, att euron är oåterkallelig ... . Men jag har även ett annat budskap till er. Inom ramen för vårt mandat är ECB beredd att göra allt som krävs för att bevara euron. Och ni kan vara förvissade om att det kommer att räcka. Hela Mario Draghis uttalande finns på: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html

4 Punkterna 17–32.

5 BVerfGE, 89, 155 (1992).

6 123 BVerfGE 267 (2009).

7 2 BvR 2661/06.

8 Det räcker här till exempel att peka på de argument som syftar till att motivera varför begreppet konstitutionell identitet enligt den nationella rätten inte kan anses sammanfalla med den nationella identitet som nämns i artikel 4.2 FEU (punkt 29 i beslutet om hänskjutande).

9 Se domarna Lübbe-Wolffs och Gerhardts skiljaktiga meningar beträffande beslutet att begära förhandsavgörande i det aktuella målet. Se i synnerhet de argument som Lübbe-Wolff (punkt 28) och Gerhardt (punkterna 14–18) anfört.

10 Punkt 25 i beslutet om hänskjutande.

11 Punkterna 26 och 27 i beslutet om hänskjutande.

12 Se även, för ett liknande resonemang, övervägandet i punkt 11 i den ovannämnda skiljaktiga meningen som anförts av Lübbe-Wolff.

13 Domstolen har vid en rad tillfällen slagit fast att förfaranden om förhandsavgörande inte får användas för att avge rådgivande utlåtanden. Enligt domstolens praxis är dess uppgift rörande en begäran om förhandsavgörande att bidra till den faktiska lösningen av en tvist som rör unionsrätten och inte att uttala sig om allmänna eller hypotetiska frågor (se, bland annat, dom Djabali, (C‑314/96, EU:C:1998:104), punkt 19; dom Alabaster, (C‑147/02, EU:C:2004:192), punkt 54, och dom Åkerberg Fransson, (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 42).

14 Se, bland annat, Craig Paul, The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis, Common Market Law Review(2011) 48; Kumm, M., Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?, Common Market Law Review (1999), 36; Millet, F.-X., L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres, LGDJ, Paris, 2013; Payandeh, M., Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice, Common Market Law Review (2011) 48.

15 Se, bland annat, förutom de i not 5–7 nämnda avgörandena från BVerfG, det franska författningsrådets domar av den 27 juli 2006 och av den 9 juni 2011 (avgörande nr 2006-540 DC och nr 2011-631); den spanska författningsdomstolens förklaring av den 13 december 2004, 1/2004; den italienska författningsdomstolens domar 183/1973 och 168/1991; den danska högsta domstolens dom av den 6 april 1998 (I 361/1997); den polska författningsdomstolens dom av den 11 maj 2005 (K 18/04), eller den brittiska högsta domstolens dom av den 22 januari 2014 ([2014] UKSC 3).

16 Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, Cambridge, 2001.

17 Se, för ett liknande resonemang, Martinico, G., Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?, i Fontanelli, F., Martinico, G. och Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, Europa Law Publishing, Groninga, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2 uppl., Thomson-Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J: Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen Anmerkungen zur Vorlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014 Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, s. 122, Mayer, F., Multilevel Constitutional Jurisdiction, i Bogdandy, A. och Bast, J. (red.), Principles of European Constitutional Law, 2 uppl., Hart-Beck-Nomos, 2010 och Komárek, J., The Place of Constitutional Courts in the EU, European Constitutional Law Review (2013) 9.

18 Se den praxis vid BVerfG som den hänskjutande domstolen hänvisar till i punkt 24 i beslutet om hänskjutande.

19 Punkt 33 i beslutet om hänskjutande.

20 Punkt 28 i beslutet om hänskjutande och de hänvisningar som finns där rörande den konstitutionella identiteten.

21 Så lyder ordagrant domen i det ovannämnda målet Honeywell, vilket den hänskjutande domstolen påpekar i punkt 24 i beslutet om hänskjutande.

22 Domen i det ovannämnda målet Honeywell, punkt 61.

23 Beträffande mål om förhandsavgörande och deras roll i unionens domstolssystem, se Lecourt, R., L’Europe des juges, Bruylant, Bryssel, 2008 och Ruiz-Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid, 2011.

24 Punkterna 5–12 i den italienska regeringens skriftliga yttrande.

25 Se formuleringen i Funke, A., Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH), Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, nr. 2, 2011, s. 172. Se även Hobe, S., Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell, i Sachs, M. och Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Duncker & Humblot, Berlin, 2012, s. 753.

26 Punkt 26 i beslutet om hänskjutande.

27 I gränsfall där unionen har överskridit sina befogenheter är det enligt BVerfG inte säkert att de båda domstolarnas perspektiv helt överensstämmer, eftersom det fortfarande är medlemsstaterna som är herrar över fördraget, samtidigt som unionsrätten inte har samma ställning som förbundslagstiftningen (företräde) har i förhållande till delstaterna (företräde).

28 Punkt 27 i beslutet om hänskjutande.

29 Se Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino, Bologna, 2012, kapitel IV och V.

30 Se Vosskuhle, A., Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund, TranState Working Papers nr 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen, 2009, s. 22, citerad i Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6 uppl., Nomos, Baden-Baden, 2009, s. 478 och följande sidor.

31 Se det initiativ som togs av 35 jurister, där de föreslog att en bestämmelse skulle föras in i lagen om Bundesverfassungsgericht, som en reaktion på att ingen hänvisning gjordes till samarbetet i domen av den 30 juni 2009. Detta initiativ finns på www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf.

32 Se, för ett liknande resonemang, Streinz, R., Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss, i Sachs, M. och Siekmann, H. Der grundrechtsgeprägte…, a. a., s. 978.

33 Så uttryckte sig den tyska regeringen i sitt skriftliga och muntliga yttrande i detta mål, då den underströk hur viktigt det är att domstolen i detta mål tolkar fördragen på ett sådant sätt att man undviker en konflikt mellan de centrala delarna av medlemsstaternas konstitutionella ordning och unionsrätten.

34 Konsekvenserna av bestämmelsen om att den nationella identiteten ska respekteras (artikel 4.2 FEU) i samband med en eventuell begäran om förhandsavgörande från BVerfG är fortfarande omdebatterade (se Dederer, H.-G., Die Grenzen des Vorrang des Unionsrechts, Juristenz Zeitung, 7/2014). Se, för ett liknande resonemang, kommissionens förslag om en föregående utvidgning av den europeiska ramen för prövning, eventuellt i form av en efterföljande begäran om förhandsavgörande, i det fall BVerfG mot all förmodan skulle slå fast att unionsrättsakten har antagits utan befogenhet trots att EU-domstolen funnit att den är lagenlig (punkt 37 i kommissionens skriftliga yttrande).

35 Beträffande detta anser BVerfG (punkt 66 i domen i målet Honeywell) att en ultra vires-prövning inte får åsidosätta integrationsprincipen och att prövningen därför ska ske återhållsamt (zurückhaltend). Bortsett från detta bör den särskilda karaktär som EU-domstolens tolkningsmetoder har förmå den nationella domstolen att självmant avstå från att ersätta EU-domstolens tolkningsmetoder med sina egna. Detta är innebörden av den nationella domstolens uttalande om att det vore befogat att domstolen förväntade sig att eventuella misstag i viss mån tolereras (Anspruch auf Fehlertoleranz).

36 Se, bland annat, dom Cementeries m.fl./kommissionen, (8/66 a 11/66, EU:C:1967:7), punkt 91; 133/79, dom Sucrimex/kommissionen (EU:C:1980:104) punkterna 12-19 och 182/80, och dom Gauff mot kommissionen (C:1982:78) punkt 18.

37 Dom Friesland Coberco Dairy Foods (11/05, EU:C:2006:312) punkterna 38–41.

38 Se i fotnot 36 angiven rättspraxis.

39 Se dom Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646) punkterna 8 och 9 och Deutsche Shell (188/91, EU:C:1993:24), punkt 18.

40 (22/70, EU:C:1971:32).

41 Ibidem, punkt 42.

42 Ibidem, punkt 53.

43 Ibidem, punkt 54.

44 C‑366/88. EU:C:1990:348.

45 Ibidem, punkt 10.

46 Se Binder, Alan S.; Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J; Jansen, D.-J., Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence och Woodford, Michael, Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves? Columbia University, april 2013.

47 Enligt den nuvarande ordföranden för USA:s centralbank Janet Yellen beror effekterna av penningpolitiken i första hand på om allmänheten får ett budskap om vilken politik som kommer att bedrivas under de närmste månaderna eller åren. Tal vid Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D.C., finns på http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.

48 Banco Central Europeo, La Política Monetaria del BCE, Frankfurt, 2011, s. 94 och följande sidor.

49 (C‑370/12, EU:C:2012:756).

50 Artiklarna 119.2 FEUF, 127.1 FEUF och 282.2 FEUF, samt artiklarna 2 och 3, punkt 3.3 i stadgan för ECBS och ECB.

51 Se särskilt Report on Economic and Monetary Union in the European Community, mer känd som Delors-rapporten, av den 17 april 1989, i synnerhet punkt 32.

52 Se, bland annat, Dyson, K och Featherstone, K, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford University Press, Oxford, 1999, s. 378 och följande sidor; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Quorum Books, Westport-London, 1997, s. 209 och följande sidor, samt Viebig, J., Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Schäffer Poeschel, 1999, 150 och följande sidor.

53 Artikel 282.3 FEUF: Europeiska centralbanken är en juridisk person. Endast banken får tillåta utgivning av euron. Den ska vara oavhängig när den utövar sina befogenheter och förvaltar sin ekonomi. Unionens institutioner, organ och byråer samt medlemsstaternas regeringar ska respektera denna oavhängighet.

54 De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10 uppl., Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156–159.

55 Se Sparve, R., Central Bank Independence under European Union and other international standards i Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Frankfurt am Main, 2005.

56 Ibidem.

57 Beträffande ECB:s oavhängighet och gränserna för den, se i synnerhet Zilioli, C. och Selmayr M., The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law, Common Market Law Review, nr 37, 3, 2000, s. 591 och följande sidor; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Dr. Kovac, Hamburg, 2002 samt, i ett jämförande perspektiv, Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Central Bank, Hart, Oxford-Portland, 1999.

58 Se, även om de handlar om andra områden än det penningpolitiska, dom Sison/rådet (C‑266/05 P, EU:C:2007:75), punkterna 32–34; Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl. (C‑127/07, EU:C:2008:728), punkt 57, och Vodafone m.fl. (C‑58/08, EU:C:2010:321), punkt 52.

59 Se, för ett liknande resonemang, Louis, J.-V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3 uppl., Université de l’Université de Bruxelles, Bryssel, 2009, s. 211; Craig, P., EMU, the European Central Bank and Judicial Review i Beaumont, P. och Walker, N. (red.), Legal Framework of the Single European Currency, Hart, Oxford-Portland, 1999, s. 97–114 och Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Giuffrè, Milano, 2003, s. 183 och följande sidor.

60 Den process varigenom de penningpolitiska besluten påverkar ekonomin i allmänhet och prisnivåerna i synnerhet brukar kallas penningpolitikens transmissionsmekanism, ECB:s penningpolitik, ECB, Frankfurt am Main, 2011, s. 62. Se, för ett liknande resonemang, Angeloni, I., Kashyap, A. och Mojon, B. (red.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Cambridge University Press, Cambridge, 2003 och Suardi, M., Monetary Policy Transmission in EMU, i Buti, M. och Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.

61 Överföringen av penningpolitiska impulser till den reala ekonomin innefattar en rad olika mekanismer och åtgärder från de ekonomiska aktörernas sida i olika skeden av processen. Följaktligen brukar det ta lång tid innan de penningpolitiska åtgärderna får effekter på prisutvecklingen. Effekternas omfattning och styrka kan också variera beroende på tillståndet i ekonomin, vilket gör det svårt att bedöma exakt vilken betydelse åtgärderna kommer att få. Sammantaget brukar centralbankerna få hantera långvariga, varierande och osäkra eftersläpningar när penningpolitiken genomförs, ECB:s penningpolitik, ECB, Frankfurt am Main, 2011, s. 62 och 63. Se även Angeloni, I., Kashyap, A. och Mojon, B. (red.), a.a.

62 Se, för ett liknande resonemang, Cour-Thimann, P. och Winkler, B., The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, s. 772 och följande sidor.

63 Se den jämförelse som finns i Lenza, M., Pill, H och Reichlin, L., Monetary Policy in Exceptional Times, Economic Policy, 2010, s. 62 och García-Andrade, J., El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho, Salvador Armendáriz, M.A. (red.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Aranzadi, Cizur Menor, 2014.

64 ECB har tidigare använt sig av olika okonventionella åtgärder, exempelvis tillförsel av likvida medel med full tilldelning och till fasta räntor, utökning av förteckningen över godtagbara tillgångar, långfristig tillförsel av likvida medel och köp av särskilda värdepapper som inte är aktier. Beträffande dessa åtgärder, se Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford University Press, Oxford, 2014, kapitel 3, punkt 3.1.

65 Domen i det ovannämnda målet Pringle (EU:C:2012:756), punkt 55.

66 Domen Pringle (EU:C:2012:756), punkt 56 och generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande (EU:C:2012:675), punkt 85.

67 Generaladvokaten Kokotts ställningstagande i målet Pringle (EU:C:2012:675), punkterna 142 och 143.

68 Den ovannämnda domen Pringle (EU:C:2012:756), punkt 135, där domstolen slår fast att [i]akttagandet av en sådan [budget]disciplin bidrar på unionsnivå till uppnåendet av ett överordnat mål, nämligen att trygga den monetära unionens finansiella stabilitet.

69 Som kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande bekräftas det i ECB:s månadsrapporter för september och oktober 2012 upprepade gånger att det yttersta syftet med OMT‑programmet är att återställa penningpolitikens transmissionsmekanismer.

70 I den mån de villkor som ska vara uppfyllda för köp av statsobligationer kan avvika från de villkor som fastställts av EFSF-/ESM verkar programmet som en sorts parallell räddning. Således anser jag att det rör sig om två frågor som kan prövas tillsammans.

71 Enligt Krugman och Wells syftar uttrycket moralisk risk på att personer när de fattar beslut är benägna att ta större risker när ansvaret för eventuella negativa konsekvenser av deras handlande inte faller på dem själva utan på någon annan. Se, för ett mer utförligt resonemang om detta, Krugman, P. och Wells, R., Microeconomics, 3 uppl., Worth Publishers, 2012.

72 Se närmare bestämt artiklarna 4.4, 5.3. 5.5 g, 6.2, 13.1, 13.3, 13.7 och 14.6 i fördraget om inrättande av ESM.

73 Beträffande ECB:s institutionella roll i räddningsprogrammen, se Beukers, T., The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention, (2013) 50 Common Market Law Review, Issue 6, s. 1588 och följande sidor.

74 Se närmare bestämt artikel 13.3 och 13.7 i ESM-fördraget.

75 Se exempelvis de allmänna villkor för avtal om finansiellt stöd som ESM:s styrelse godkände den 22 november 2012 (finns på webbplatsen www.esm.europa.eu), vilka bekräftar ECB:s övervakande roll när det gäller de finansiella stödprogrammen (se närmare bestämt artiklarna 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 och 12.2).

76 I själva verket skulle ESM-fördragets ordalydelse kunna medge en sådan åtgärd. Formuleringen i samarbete med som används i artiklarna 13 och 14 i ESM-fördraget, gör det möjligt för ECB att vidta en rad olika åtgärder medan ett finansiellt stödprogram genomförs, däribland de passiva åtgärder som här förespråkas.

77 Enligt domstolens praxis har den motiveringsskyldighet som föreskrivs i fördraget inte bara ... ett formellt syfte, utan ... syftar [även] till att ge samtliga parter möjlighet att försvara sina rättigheter och domstolen möjlighet att utöva sin prövningsrätt samt att ge såväl medlemsstaterna som berörda medborgare upplysning om på vilket sätt [institutionen] tillämpat fördraget. Se, bland annat, dom Tyskland/kommissionen (24/62, EU:C:1963:14), s. 143 och dom DIR International Film m.fl./kommissionen (C‑164/98 P, EU:C:2000:48), punkt 33.

78 Uppgifter som ECB:s ordförande Mario Draghi lämnade vid en presskonferens den 6 september 2012 och som finns på http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 Se beträffande detta dom National Panasonic/kommissionen (136/79, EU:C:1980:169), punkterna 28–30, och Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), punkt 77.

80 Se, bland annat, dom Fedesa m.fl. (C‑331/88, EU:C:1990:391), punkt 13, och dom Nederländerna/kommissionen (C‑180/00, EU:C:2005:451), punkt 103.

81 Republiken Frankrikes skriftliga yttrande, där den anger att OMT‑programmet är av ciblée et provisoire-karaktär (punkt 40).

82 Förutom att ECB i pressmeddelandet av den 6 september 2012 anger att de finansiella stödprogrammen utgör ett nödvändigt villkor, påpekar banken att OMT‑programmet kan avbrytas genom ett diskretionärt beslut av ECB-rådet, men i enlighet med dess penningpolitiska mandat.

83 Se Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2 uppl. Oxford University Press, Oxford, 2010, kapitel 3.

84 Se, beträffande detta, Sunkel, O. och Griffith-Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of An Illusion, Oxford University Press, Oxford, 1989.

85 Se den ovan i fotnot 51 nämnda Delors-rapporten, i synnerhet punkt 30.

86 Se Siekmann, H., Law and Economics of Monetary Union, i Eger, T. och Schäfer, H.-B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, s. 370 och följande sidor.

87 Dom Pringle (EU:C:2012:756), punkt 135.

88 Ibidem, punkt 132.

89 Jämför med den föreslagna lydelsen av den dåvarande artikel 104A.1 a i förslaget till fördrag om ändring av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen i syfte att genomföra en ekonomisk och monetär union, Europeiska gemenskapernas bulletin, tillägg 2/91, med bestämmelsens slutliga lydelse, vilken överensstämmer med den nu gällande i artikel 123 FEUF. Beträffande de förhandlingar som ledde fram till den nuvarande lydelsen av artikel 123 FEUF, se Conthe, M., El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria, i VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Colex, 1994, s. 295–297.

90 Beträffande marknadstransaktioner som godkänns genom artikel 18.1 i stadgan, se Europeiska centralbankens riktlinje av den 20 september 2011 om Eurosystemets penningpolitiska instrument och förfaranden, i ändrad lydelse (ECB/2011/14).

91 I artikel 1.1 b ii i förordning nr 3603/93, anges dessutom att med andra former av krediter avses även all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man.

92 Enligt klausulerna om kollektiva åtgärder vid omstrukturering (Collective Action Clauses, CAC), ska en omstrukturering godkännas av majoriteten av borgenärerna. Beträffande CAC‑klausulerna och ECB:s roll, se Hofmann, C., Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses, i Bauer, K-A., Cahn, A. och Kenadjian, S (red.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, De Gruyter, 2013, s. 56 och följande sidor.

93 Enligt ECB är det inte bara så att det inte finns någon skyldighet att hålla obligationerna fram till förfallodagen, utan det anges uttryckligen i förslaget till beslut om OMT att ECB har möjlighet att sälja obligationerna tidigare.

94 Så var enligt ECB fallet med Securities Market Programme (nedan kallat SMP), där obligationerna inte nödvändigtvis hölls fram till förfallodagen.

95 Enligt vad ECB har uppgett i sitt skriftliga yttrande hade SMP-programmet, vilket föregick OMT‑programmet, också en karenstid.