Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 26 april 2018

1 Originalspråk: franska.

2 Abkommen zwischen dem Bundesminister für Handel, Gewerbe und Industrie der Republik Österreich und dem Außenminister der Türkischen Republik über den internationalen Straßenverkehr (avtal mellan förbundsministern för handel, hantverk och industri i Republiken Österrike och ministern för utrikes ärenden i Republiken Turkiet om internationella vägtransporter) (BGB. 274/1970, i versionen i BGBl. 327/1976).

3 Avtalet undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan. Det ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens del genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685).

4 Protokollet undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens del genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, 1972, s. 1).

5 Beslut av den 22 december 1995 om inledandet av den definitiva fasen av tullunionen (EGT L 35, 1996, s. 1).

6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (EUT L 300, 2009, s. 72)

7 Denna förordning är endast tillämplig på transportfordon registrerade i en stat som är medlem av unionen. Se artikel 1.1 och artikel 2 punkterna 1 och 2 a i förordningen samt mitt förslag till avgörande i målet Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:282, punkt 100). Se också artikel 7.1 punkt 1 i GütbefG.

8 Se artikel 7.1 i avtalet Österrike-Turkiet om vägtransporter och artikel 8 punkterna 3 och 4 i GütbefG.

9 Den österrikiska regeringen har upplyst om att de senaste förhandlingarna om kvoter ägde rum år 2014 och att de turkiska myndigheterna därefter inte har tagit kontakt med de österrikiska myndigheterna för anpassning av kvoterna. Den österrikiska regeringen förklarar vidare att varje tillstånd omfattar två transportresor och att tillståndskvoten utarbetas av en blandad kommission på grundval av ekonomisk statistik.

10 Den österrikiska regeringen har förklarat att de turkiska transportörerna erhåller två tillstånd som kompensation för tre resor som utförts genom en kombination av väg och järnväg.

11 Beträffande systemet CEMT, se Världsbankens rapport nr 85830‑TR av den 28 mars 2014, Evaluation of the EU-Turkey Customs Union, punkt 107, och slutrapport från ICF Consulting Ltd av den 14 oktober 2014, Study on the economic impact on an agreement between the EU and the Republic of Turkey, utarbetad på kommissionens initiativ, s. 13‑14. Sistnämnda rapport nämner 4258 tillstånd som beviljats turkiska transportörer för år 2014 (tillämpliga på transporter mellan eller genom medlemsstater i CEMT). Enligt artikel 7.1 punkt 2 i GütbefG uppfyller ett CEMT-tillstånd kravet på ett tillstånd.

12 Den österrikiska regeringen har upplyst om att det under åren 2015 och 2016 inte har begärts några individuella tillstånd enligt artikel 7.1 punkt 3 och artikel 8 punkt 1 i GütbefG.

13 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det rör sig om en kombinerad transport i vilken släpfordonet transporteras på järnväg.

14 Enligt CX uppgår väntetiden på terminalen för järnvägstransporterad egendom i Maribor ofta till 97–107 timmar på en vägsträcka om 260 kilometer. Se i detta hänseende Världsbankens ovannämnda rapport nr 85830‑TR, s. 54, som nämner extrakostnader om 250 euro per lastbil och transit och en fördubbling av transporttiden.

15 I denna del hänvisar den hänskjutande domstolen till ett beslut av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) av den 30 juni 2011 (BVerwG, Urt. v. 30.6.2011 – 3 C 18/10, NVwZ 2012, 247).

16 Associeringsavtalet EEG-Turkiet, tilläggsprotokollet och associeringsrådets beslut nr 1/95 ingår som en integrerad del i unionens rättsordning. Se i det hänseendet dom av den 20 september 1990, Sevince ( C‑192/89, EU:C:1990:322, punkterna 8 och 9 och där angiven rättspraxis).

17 Se, bland annat, artiklarna 10, 14 och 15 i associeringsavtalet EEG-Turkiet, artiklarna 2–30, 41 och 42 i tilläggsprotokollet samt artiklarna 2–7 i associeringsrådets beslut nr 1/95.

18 Enligt artikel 2.1 i associeringsavtalet EEG-Turkiet har avtalet till syfte att främja fortlöpande och balanserade förstärkningar av de kommersiella och ekonomiska relationerna mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet. I det hänseendet ska det enligt artikel 2.2 stegvis upprättas en tullunion. Associeringsrådets beslut nr 1/95 bestämmer, så som det framgår av dess artikel 1, metoderna för genomförande av slutfasen i tullunionen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet som grundas på associeringsavtalet EEG-Turkiet.

19 När det gäller standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, se emellertid punkterna 75–80 i detta förslag till avgörande.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 98). I fråga om området tjänster har associationsrådet på grundval av artikel 41.2 i tilläggsprotokollet antagit beslut nr 2/2000 av den 11 april 2000 om inledande av förhandlingar för att förverkliga liberaliseringen av tjänster och om ömsesidigt öppnande av marknaderna för offentlig upphandling mellan gemenskapen och Turkiet (EGT L 138, 2000, s. 27). Emellertid har associeringsrådet ännu inte genomfört någon mera omfattande liberalisering på detta område. Se dom av den 24 september 2013, Demirkan ( C‑221/11, EU:C:2013:583, punkterna 13 och 46).

21 Se dom av den 7 september 2017, Eqiom och Enka ( C‑6/16, EU:C:2017:641, punkt 40 och där anförd rättspraxis). I detta hänseende framgår av domstolens praxis att domstolen, när en nationell åtgärd hänför sig både till den fria rörligheten för varor och till friheten att tillhandahålla tjänster, i princip prövar frågan under endast en av dessa två grundläggande friheter om det visar sig att den ena är helt sekundär i förhållande till den andra och kan anknyta till den. Se dom av den 4 oktober 2011, Football Association Premier League m.fl. ( C‑403/08 et C‑429/08, EU:C:2011:631, punkt 78 och där anförd rättspraxis).

22 Denna analys kan inte påverkas av att körningar utan last enligt avtalet Österrike-Turkiet om vägtransporter är undantagna från kvotordningen. Se punkt 21 i detta förslag till avgörande.

23 Se artikel 7.1 och artikel 8 punkterna 1, 3 och 4 i GütbefG samt artikel 4.1 och artikel 7 i avtalet Österrike-Turkiet om vägtransporter. Se också punkterna 30–32 i detta förslag till avgörande.

24 Dom av den 11 juni 1987, Bodin och Minguet & Thomas ( 241/86, EU:C:1987:280, punkt 6). I punkt 13 i domen konstaterade domstolen att tillämpningen av nationell lagstiftning rörande fordons maximala höjd som överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i ett gemenskapsdirektiv inte kunde anses som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion enligt artikel 30 i fördraget EEG (nu artikel 34 FEUF).

25 Se rådets förordning (EEG) nr 1018/68 av den 19 juli 1968 om etablerandet av en gemenskapskvot för varutransporter på landsväg mellan medlemsstaterna (EGT L 175, 1968, s. 13). Denna förordning har följts av rådets förordning (EEG) nr 2829/72 av den 28 december 1972 om gemenskapskvot för varutransporter på landsväg mellan medlemsstaterna (EGT L 298, 1972, s. 16), som förlängdes och ändrades genom rådets förordning (EEG) nr 3256/74 av den 19 december 1974 (EGT L 349, 1974, s. 5), i sin tur förlängd genom rådets förordning (EEG) nr 3331/75 av den 18 december 1975 (EGT L 329, 1975, s. 9) och slutligen ersatt av rådets förordning (EEG) nr 3164/76 av den 16 december1976 om gemenskapskvot för godstransporter på väg mellan medlemsstater (EGT L 357, 1976, s. 1).

26 Dom av den 22 maj 1985 ( 13/83, EU:C:1985:220).

27 Se rådets förordning (EEG) nr 1841/88 av den 21 juni 1988 om ändring av förordning nr 3164/76 (EGT L 163, 1988, s. 1). Denna förordning innefattade beslut om en ökning av den gemenskapskvoten under en övergångsperiod och om avskaffande för transportörer inom gemenskapen, med verkan från den 1 januari 1993, av gemenskapskvoter, bilaterala kvoter mellan medlemsstater och de kvoter som gällde för transittransporter till eller från tredje land. Se dessutom rådets förordning (EEG) nr 881/92 av den 26 mars 1992 om tillträde till marknaden för godstransport på väg inom gemenskapen utförd från eller till en medlemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorium (EGT L 95, 1992, s. 1). Denna förordning har upphävts och ersatts av förordning nr 1072/2009.

28 Närmare bestämt artikel 75 i EEG-fördraget och artikel 71 i EG-fördraget (numera artikel 91 FEUF).

29 Dom av den 13 juli 1989 ( 4/88, EU:C:1989:320).

30 Min kursivering.

31 Se, på denna punkt, dom av den 22 maj 1985, Parlamentet/rådet ( 13/83, EU:C:1985:220, punkt 50).

32 I detta hänseende hänvisar domstolen till användningen av verbet kan i artikel 42 i tilläggsprotokollet. Se dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 97).

33 Se dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 96).

34 Dom av den 13 juli 1989 ( 4/88, EU:C:1989:320).

35 Se punkterna 42 och 43 i detta förslag till avgörande.

36 Se emellertid i fråga om standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet punkterna 75–80 i detta förslag till avgörande.

37 En förteckning över de bilaterala avtal som ingåtts mellan medlemsstaterna och Republiken Turkiet och de kvoter som bestämts på grund av dessa avtal finns i bilaga 14 till Världsbankens ovannämnda rapport nr 85830-TR och bilaga C till ovannämnda slutrapport från ICF Consulting Ltd. I fråga om skillnaderna mellan medlemsstaternas regler, se punkterna 8–13 i den sistnämnda rapporten. Det kan tilläggas att förordning nr 1072/2009 uttryckligen nämner att det finns bilaterala avtal om transporter mellan medlemsstaterna och tredjeländer. Se skäl 3 och artikel 1.3 a i denna förordning.

38 I detta hänseende vill jag som exempel nämna att avtalet på transportområdet mellan unionen och Schweiziska edsförbundet syftar dels till att liberalisera de avtalsslutande parternas tillträde till deras marknader för varu- och persontransporter på landsväg och järnväg, dels till att bestämma formerna för en samordnad transportpolitik. Se artikel 1.1 i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om gods- och persontransporter på järnväg och landsväg (EUT L 114, 2002, s. 91). Se, bland annat, Togan, S., et Bayar, G., Liberalizing Transport Sectors and the Effects of Infrastructure Development, The Liberalization of Transportation Services in the EU and Turkey, Oxford University Press, 2016, s.239.

39 Frågan om eventuell avreglering på detta område har varit föremål för flera studier. Se, bland annat, Världsbankens ovannämnda rapport nr 85830-TR, punkterna 99–113, och ovannämnda slutrapport från ICF Consulting Ltd, s. 36 och följande sidor. I den sistnämnda rapporten nämns en ökning av handelsvärdet EEG-Turkiet om cirka 3,5 miljarder euro vid en fullständig liberalisering av de internationella transporterna mellan unionen och Turkiet.

40 Dom av den 19 oktober 2017 ( C‑65/16, EU:C:2017:770).

41 I denna fråga konstaterade domstolen, med hänvisning bland annat till artikel 66 i associeringsrådets beslut nr 1/95, att tolkningen av bestämmelserna i EUF-fördraget om den fria rörligheten för varor inom unionen kan överföras till bestämmelserna om det fria varuutbytet inom tullunionen, som grundas på avtalet EG-Turkiet. Enligt nämnda artikel 66 ska bestämmelserna i associeringsrådets beslut nr 1/95, i den mån de i sak är identiska med motsvarande regler i fördraget EG, numera EUF-fördraget, tolkas i överensstämmelse med domstolens domar på detta område. Se dom av den 19 oktober 2017, Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:770, punkterna 38 och 44).

42 Min kursivering. Se dom av den 19 oktober 2017, Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:770, punkt 46). Domstolen fäste särskild vikt vid att den ungerska skatten skulle betalas när de tunga fordonen körde in på ungerskt territorium och att skattebeloppet berodde på kriterier som bland annat gällde kvantiteten varor som kunde transporteras och deras destination. Se punkt 45 i domen. Se också mitt förslag till avgörande i målet Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:282, punkt 59).

43 Se punkt 45 i detta förslag till avgörande.

44 Detta gäller även för mitt förslag till avgörande i målet Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:282). Se bland annat punkterna 49, 52 och 69 i nämnda förslag till avgörande.

45 Domar av den 15 november 2005, Kommissionen/Österrike ( C‑320/03, EU:C:2005:684), och dom av den 21 december 2011, Kommissionen/Österrike ( C‑28/09, EU:C:2011:854).

46 Dom av den 11 maj 1999, Monsees ( C‑350/97, EU:C:1999:242). CX åberopar dessutom dom av den 9 december 1997, Kommissionen/Frankrike ( C‑265/95, EU:C:1997:595) om våldshandlingar utförda på franskt territorium mot jordbruksprodukter från andra medlemsstater, dom av den 12 juni 2003, Schmidberger ( C‑112/00, EU:C:2003:333) om fullständig stängning av Brenner-motorvägen under nästan 30 timmar, och dom av den 23 oktober 2003, Rioglass och Transremar ( C‑115/02, EU:C:2003:587) om långsam tullhantering som försenade varutransporter och kunde leda till fullständig blockering.

47 Se också punkt 34 i detta förslag till avgörande.

48 Se i fråga om syftet med den österrikiska regleringen punkt 45 i detta förslag till avgörande.

49 Se på denna punkt dom av den 21 december 2011, Kommissionen/Österrike ( C‑28/09, EU:C:2011:854, punkt 114), där domstolen framhöll att förbudet för lastbilar med en vikt överstigande 7,5 ton som transporterar vissa varor att köra på en sträckning av motorvägen A12 utgjorde ett hinder för användningen av ett visst transportsätt för dessa varor i denna transalpina transitkorridor.

50 Se, bland annat, dom av den 15 november 2005, Kommissionen/Österrike ( C‑320/03, EU:C:2005:684, punkt 66), varav framgår att, genom sitt förbud mot tung trafik med lastbilar som väger mer än 7,5 ton och som används för transport av vissa varor på en mycket viktig del av en motorväg, vilken utgör en av huvudlederna för landtransporter mellan södra Tyskland och norra Italien, utgör [den ifrågasatta förordningen] ett hinder för den fria rörligheten av varor och, i synnerhet, för den fria transiteringen av varorna. Se också, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Kommissionen/Österrike ( C‑28/09, EU:C:2011:854, punkt 116). Se även dom av den 11 maj 1999, Monsees ( C‑350/97, EU:C:1999:242, punkt 23). Domarna av den 9 december 1997, Kommissionen/Frankrike ( C‑265/95, EU:C:1997:595), av den 12 juni 2003, Schmidberger ( C‑112/00, EU:C:2003:333), samt av den 23 oktober 2003, Rioglass och Transremar ( C‑115/02, EU:C:2003:587), gällde situationer som innebar att varor kvarhölls och inte kunde transporteras vidare.

51 Se dom av den 21 december 2011, Kommissionen/Österrike ( C‑28/09, EU:C:2011:854, punkt 113 och där anförd rättspraxis). Den allmänna principen om transiteringsfrihet är också tillämplig inom ramen för associeringen EEG-Turkiet. Se om detta dom av den 19 oktober 2017, Istanbul Lojistik ( C‑65/16, EU:C:2017:770, punkterna 42–44).

52 Den hänskjutande domstolen ställer inte uttryckligt någon fråga om standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet men frågar EU-domstolen allmänt om den österrikiska regleringens överensstämmelse med detta protokoll. Jag erinrar i detta sammanhang om att även om den hänskjutande domstolen formellt har begränsat sina frågor till tolkningen av vissa bestämmelser i unionsrätten, så hindrar denna omständighet enligt EU-domstolens praxis inte att domstolen i sitt svar behandlar alla tolkningsfrågor som enligt unionsrätten kan underlätta bedömningen av det anhängiga målet, oavsett om den hänskjutande domstolen har hänvisat till dessa aspekter vid utformningen av sina frågor. Det ankommer på EU-domstolen att på grundval av alla de upplysningar som den hänskjutande domstolen har tillhandahållit, särskilt i motiveringen för beslutet om hänskjutande, identifiera de rättsliga omständigheter som kräver en tolkning med hänsyn till tvistens syfte. Se dom av den 19 oktober 2017, Otero Ramos ( C‑531/15, EU:C:2017:789, punkt 40).

53 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkterna 92, 93, 102 och 105). Enligt fast rättspraxis har artikel 41.1 i tilläggsprotokollet direkt effekt. Alltså kan denna bestämmelse åberopas vid medlemsstaternas domstolar av de turkiska medborgare som den berör. Se dom av den 24 september 2013, Demirkan ( C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 38 och där anförd rättspraxis).

54 Se dom av den 24 september 2013, Demirkan ( C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

55 Se dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 110).

56 Dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 111). Enligt domstolens praxis ska de principer som gäller inom ramen för artiklarna i fördraget om frihet att tillhandahålla tjänster överföras så långt som möjligt till turkiska medborgare för att mellan de fördragsslutande parterna avlägsna inskränkningar i det fria utövandet av tjänster. Se dom av den 24 september 2013, Demirkan ( C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 43 och där anförd praxis).

57 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2003, Abatay m.fl. ( C‑317/01 och C‑369/01, EU:C:2003:572, punkt 116).

58 I andra hand har den österrikiska regeringen gjort gällande att regleringen i fråga i vart fall rättfärdigas av ett betydande allmänt intresse, bland annat av ekonomiska intressen och av behovet att skydda befolkningen och miljön. Enligt kommissionens uppfattning finns ingenting som tyder på att regleringen skulle strida mot standstill-klausulen. CX och den ungerska regeringen har inte uttalat sig i frågan om regleringens överensstämmelse med standstill-klausulen.

59 Jag vill tillägga att den fortlöpande anpassningen av storleken på den kvot som bestäms för de turkiska transportörerna enligt avtalet Österrike-Turkiet om vägtransporter enligt min mening inte kan anses som en ny inskränkning enligt artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. På den punkten erinrar jag om att antalet tillstånd bestäms i bilaterala förhandlingar mellan de berörda staterna, varvid hänsyn tas bland annat till de intressen som hänger samman med ekonomin och omfattningen av internationell trafik. Se punkt 54 i detta förslag till avgörande och artikel 8.3 i GütbefG.

60 Se punkt 34 i detta förslag till avgörande.

61 Min kursivering.

62 Se punkt 43 i detta förslag till avgörande.

63 Se punkterna 15–20 i detta förslag till avgörande.

64 Se punkterna 30–32 i detta förslag till avgörande.

65 Se också punkt 56 i detta förslag till avgörande.