Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 13, 14 och 50 och bilaga VII till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, genom att låta förfarandet för att erkänna akademiska kvalifikationer omfattas av ytterligare krav på vad de begärda intygen ska innehålla och av kompensationsåtgärder, utan att dessförinnan bedöma förekomsten av potentiella väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten.
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 28 februari 2019 ( 1 )
Mål C ‑ 729/17
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Grekland
”Fördragsbrott – Direktiv 2005/36/EG – Erkännande av yrkeskvalifikationer – Nationella bestämmelser om erkännande av bevis på formella kvalifikationer som erhållits för att utöva yrket som medlare”
I. Inledning
1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen i första hand ska fastställa att Republiken Grekland inte har iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 49 FEUF, som förbjuder inskränkningar i etableringsfriheten, eller enligt artikel 15.2 b och c och 15.3 i direktiv 2006/123/EG, som avser tjänster på den inre marknaden.( 2 ) Kommissionen har kritiserat medlemsstaten för att i strid med dessa bestämmelser ha begränsat den rättsliga form som ett utbildningsorgan för medlare ska ha.
2. I andra hand har kommissionen yrkat att det ska konstateras att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt såväl artikel 49 FEUF som artiklarna 13, 14, 50.1 i och bilaga VII till direktiv 2005/36/EG, som rör erkännande av yrkeskvalifikationer.( 3 ) Kommissionen kritiserar medlemsstaten för att ha låtit förfarandet för att erkänna kvalifikationer för personer som ansöker om ackreditering för att utöva yrket som medlare, omfattas dels av ytterligare krav som inte föreskrivs i direktivet om vad de begärda intygen ska innehålla, dels av kompensationsåtgärder, utan att dessförinnan bedöma förekomsten av potentiella väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten, samtidigt som icke-diskrimineringsprincipen har åsidosatts.
3. I enlighet med domstolens begäran kommer detta förslag till avgörande att inriktas på anmärkningarna om att den aktuella grekiska lagstiftningen är oförenlig med direktiv 2005/36,( 4 ) i synnerhet mot bakgrund av sambandet mellan det direktivet och direktiv 2008/52/EG.( 5 )
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Direktiv 2005/36
4. Artikel 13 i direktiv 2005/36 har rubriken ”Villkor för erkännande”, och där föreskrivs följande i punkt 1:
”När det i en mottagande medlemsstat krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträdet till eller utövandet av ett reglerat yrke, ska den behöriga myndigheten i den medlemsstaten ge sökande tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som gäller för landets egna medborgare, om de innehar det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer enligt artikel 11 som krävs av en annan medlemsstat för tillträdet till eller utövandet av yrket inom dess territorium.
Kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer ska ha utfärdats av en behörig myndighet i en medlemsstat, vilken utsetts i enlighet med denna stats lagar och andra författningar.”
5. Artikel 14 i direktivet har rubriken ”Kompensationsåtgärder” och, där föreskrivs följande i punkterna 1, 4 och 5:
”1. Trots bestämmelserna i artikel 13 får den mottagande medlemsstaten kräva att sökande slutför en anpassningsperiod på högst tre år eller genomgår ett lämplighetsprov om:
a) innehållet i den sökandens utbildning väsentligt avviker från det innehåll som omfattas av det bevis på formella kvalifikationer som krävs i den mottagande medlemsstaten.
b) det i den mottagande medlemsstaten reglerade yrket omfattar en eller flera reglerade yrkesaktiviteter som inte ingår i motsvarande yrke i sökandens ursprungsmedlemsstat och om utbildningen som krävs i den mottagande medlemsstaten väsentligt avviker från dem som omfattas av det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer som sökanden stöder sig på.
…
4. Vid tillämpning av punkterna 1 och 5 ska ett utbildningsinnehåll som ’väsentligt avviker’ avse sådana kunskaps- och kompetensområden, uppnådda färdigheter och kompetenser som är grundläggande för utövandet av yrket och där innehållet i invandrarens utbildning i betydande mån skiljer sig från den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten.
5. Punkt 1 ska tillämpas med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Om den mottagande medlemsstaten ämnar kräva att den sökande slutför en anpassningsperiod eller genomgår ett lämplighetsprov, ska den först kontrollera om de kunskaper och färdigheter och den kompetens som den sökande har tillägnat sig genom yrkesverksamhet eller genom livslångt lärande, och som formellt godkänts för detta ändamål av ett relevant organ, i en medlemsstat eller i ett tredjeland, är sådana att de helt eller delvis täcker det väsentligt avvikande kunskapsinnehåll som fastställs i punkt 4.”
6. Artikel 50 i direktivet har rubriken ”Handlingar och formföreskrifter”, och i punkt 1 föreskrivs att ”[n]är de behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten fattar beslut om en ansökan om tillstånd att utöva ett reglerat yrke genom tillämpning av denna avdelning, kan de begära de handlingar och intyg som nämns i bilaga VII. …”
7. Bilaga VII, som avser ”Handlingar och intyg som kan krävas enligt artikel 50.1”, har följande lydelse:
”1. Handlingar
a) Intyg om medborgarskap.
b) Kopia på de kompetens- eller examensbevis som ger rätt att utöva yrket i fråga samt, i förekommande fall, ett intyg om vederbörandes yrkeserfarenhet.
De behöriga myndigheterna i den mottagande medlemsstaten får uppmana sökanden att lämna upplysningar om sin utbildning i den mån detta är nödvändigt för att fastställa förekomsten av potentiella väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 14. …
c) Ett intyg om verksamhetens karaktär och varaktighet, i de fall som avses i artikel 16, utfärdat av behörig myndighet eller behörigt organ i ursprungsmedlemsstaten eller den medlemsstat den utländske medborgaren kommer från.
…”
B. Grekisk rätt
1. Lag nr 3898/2010
8. Direktiv 2008/52 införlivades med den nationella rättsordningen genom lag nr 3898/2010.( 6 ).
9. Artikel 6 i lagen har rubriken ”Ackrediteringsorgan”, och där föreskrivs följande i punkterna 1 och 3:
”1. En ’ackrediteringskommitté för medlare’ tillsätts under kontroll av ministeriet för rättsliga frågor, öppenhet och mänskliga rättigheter [och den har] särskilt behörighet att ackreditera sökanden till medlaryrket ….
3. Ackrediteringen av sökanden ska bli föremål för examinering inför en jury. I juryn ingår två medlemmar i den kommitté som avses i punkt 1, vilka utses av kommitténs ordförande, och en domare som är ordförande för juryn. Juryn kontrollerar att sökanden har kunskaper, kompetens och att en tillräcklig utbildning har givits av de utbildningsorgan som avses i artikel 5, för att tillhandahålla en medlingstjänst. Juryns beslut ska vara skriftligt och vederbörligen motiverat. …”
10. Enligt artikel 7.2 a i lagen ska ”ministern för rättsliga frågor, öppenhet och mänskliga rättigheter … fastställa de särskilda villkoren för att godkännas som medlare och förfarandet för att erkänna bevis på godkännande som medlare har erhållit i en annan medlemsstat i Europeiska unionen. För ett sådant erkännande och för ett tillfälligt eller slutgiltigt återkallande av godkännandet ska den kommitté som avses i artikel 6.1 på förhand ge sitt godkännande”. I artikel 7.5 föreskrivs bland annat att ministern genom förordning ”närmare fastställer formerna, kriterierna och villkoren för examination av sökanden inför juryn”.
11. Artikel 14 i lagen ändrades genom lagstiftningsakt av den 4 december 2012,( 7 ) genom vilken punkt 2 lades till, vari det föreskrivs att ”[d]et är tillåtet att erkänna ett bevis på godkännande som medlare vilka utfärdats av ett utländskt utbildningsorgan efter en utbildning som getts i Grekland, om godkännandet har erhållits senast vid den tidpunkt då ett organ eller ett utbildningsorgan som avses i artikel 5 i lag nr 3898/2010 beviljades tillstånd eller påbörjade sin verksamhet, och i vart fall, senast den 31 december 2012”.
2. Ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse
12. I den enda artikeln i kapitel A punkterna 1, 2 och 5 i ministerförordning nr 109088 av den 12 december 2011,( 8 ) i dess lydelse enligt ministerförordning nr 107309 av den 20 december 2012( 9 ) (nedan kallad ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse), föreskrivs följande:
”A. Vi fastställer förfarandet för att erkänna bevis på godkännande som medlare vilka har utfärdats av ett utbildningsorgan från utlandet enligt följande:
Bevis på godkännande som medlare vilka har utfärdats av ett utländskt utbildningsorgan erkänns som likvärdiga av ackrediteringskommittén för medlare enligt följande förfarande:
1. De berörda personerna ska lämna in en ansökan om erkännande av bevis på godkännande som medlare.
…
2. Ansökningsformuläret ska åtföljas av följande styrkande handlingar:
…
c) Ett intyg från utbildningsorganet till den ackrediteringskommitté för medlare som avses i artikel 6.1 i lag nr 3898/2010, vari följande intygas:
aa) Det totala antalet utbildningstimmar.
bb) De ämnen som det har undervisats i.
cc) Utbildningsorten.
dd) Antalet deltagare.
ee) Antalet utbildare och deras kvalifikationer.
ff) Förfarandet för examination och utvärdering av sökanden och formerna för att säkerställa integritet.
…
5. Ackrediteringskommittén för medlare godtar motsvarigheten till bevis på godkännande, under förutsättning att beviset kommer från ett organ som är erkänt i utlandet och att den berörda personen kan styrka erfarenhet från att vid minst tre tillfällen ha deltagit i medlingsförfaranden i egenskap av medlare, medlarassistent eller rådgivare till en av parterna. Kommittén får, om den så önskar, begära att den berörda personen genomgår ett kompletterande prov, särskilt om utbildningen i Grekland har getts av ett utländskt organ.
När det gäller att erkänna motsvarigheten till bevis på godkännande som har erhållits i utlandet eller utfärdats av ett utbildningsorgan som är erkänt i utlandet, efter en utbildning som har getts i Grekland, får ackrediteringskommittén för medlare godta motsvarigheten till bevis på godkännande även om den berörda personen inte kan styrka erfarenhet från att vid minst tre tillfällen ha deltagit i medlingsförfaranden i egenskap av medlare, medlarassistent eller rådgivare till en av parterna, om personens fortbildning och systematiska utövande av medling uppenbart framgår av den berörda personens samtliga handlingar och om utbildningsbeviset har erhållits senast den 31 december 2012.”
3. Lag nr 4512/2018
13. Lag nr 4512/2018, som innehåller kapitel II med rubriken ”Bestämmelser om medling”, offentliggjordes den 17 januari 2018.( 10 )
14. Artikel 188 i lagen har rubriken ”Medlares kvalifikationer” och där föreskrivs i punkt 1 att ”medlare ska a) ha examensbevis från högskoleutbildning [från landet] eller ett likvärdigt examensbevis från utlandet, b) ha utbildats av ett utbildningsorgan för medlare som är erkänt av den centrala medlingskommittén eller inneha ett bevis om ackreditering som har utfärdats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen, c) vara ackrediterade av kommittén och vara upptagna i det register över medlare som förs av ministeriet för rättsliga frågor, öppenhet och mänskliga rättigheter. Om innehavaren av ett examensbevis för högre utbildning [från landet] eller av ett likvärdigt examensbevis från utlandet, även har en fördjupande master eller doktorsexamen som utfärdats av en utländsk högskola i medling, ska inte den berörda personen erhålla ytterligare utbildning vid ett utbildningsorgan för medlare eller delta i examination för att ackrediteras. Personer som har arbetat som domare får inte arbeta som medlare.”
15. Artikel 202 i lagen har rubriken ”Ackreditering av medlare”, vari det i punkt 1 föreskrivs att ”den centrala medlingskommittén ska, efter examination, ackreditera medlare och uppta dem i det register som avses i artikel 203.2 …”.
16. Artikel 203 i samma lag har rubriken ”Information till allmänheten – Register”, och där föreskrivs i punkt 6 att ”samtliga medlare som har ackrediterats i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, med iakttagande av de bestämmelser som föreskrivs i den medlemsstaten för att lagenligt utöva yrket som medlare, kan upptas i registret över medlare … efter det att ansökan har inlämnats. Ansökan ska åtföljas av handlingar som är nödvändiga för att intyga att vederbörande är medlare. Personen upptas i registret efter det att handlingarna har kontrollerats och efter godkännande från den centrala medlingskommittén. Kommittén ska, med medel som enligt dess bedömning är lämpliga, granska lagenligheten av handlingar som den berörda personen har ingett”.
17. I artikel 205 i lag nr 4512/2018 föreskrivs att ”med verkan från och med ikraftträdandet av denna lag, ska samtliga bestämmelser upphävas som reglerar frågor om medling annorlunda. Artikel 1 i lag nr 3898/2010 ska fortsatt vara i kraft”. I artikel 206 i lag nr 4512/2018 föreskrivs dessutom att ”[k]apitel II träder i kraft från och med offentliggörandet i regeringens officiella tidning …”.
III. Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
18. Efter ett klagomål vari förenligheten mellan direktiven 2005/36, 2006/123 och 2008/52, å ena sidan, och lag nr 3898/2010 och ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse, å andra sidan, ifrågasattes, begärde kommissionen, genom en skrivelse av den 11 juli 2013, att Republiken Grekland skulle inkomma med information om medlarutbildningen i Grekland.
19. Eftersom kommissionen inte godtog svaret, sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Grekland den 11 juli 2014 med uppmaningen att inkomma med ett yttrande beträffande ett åsidosättande av såväl artiklarna 13 och 14 i direktiv 2005/36 som artikel 15.2 b och c i direktiv 2006/123.
20. Eftersom kommissionen fortfarande inte godtog svaret skickade kommissionen en kompletterande formell underrättelse den 29 maj 2015 vari kommissionen bekräftade sin tidigare ståndpunkt och förklarade att den ansåg det vara oklart huruvida den grekiska lagstiftningen är förenlig med artikel 50 och bilaga VII till direktiv 2005/36 och med icke-diskrimineringsprincipen som anges i artiklarna 45 och 49 FEUF.
21. Kommissionen godtog fortfarande inte Republiken Greklands argument och skickade ett motiverat yttrande som togs emot den 26 februari 2016.( 11 ) Enligt yttrandet hade Republiken Grekland för det första underlåtit att uppfylla sina skyldigheter som rör etableringsfriheten, vilka åligger Republiken Grekland enligt artikel 49 FEUF och enligt artikel 15.2 b och c och 15.3 i direktiv 2006/123, genom att begränsa den rättsliga formen för utbildningsorgan för medlare till icke vinstdrivande bolag som har bildats av åtminstone ett advokatsamfund och åtminstone en handelskammare i Grekland i enlighet med lag nr 3898/2010 och presidentdekret nr 123/2011.( 12 ) För det andra hade Republiken Grekland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 45 och 49 FEUF och enligt artiklarna 13, 14 och 50 i och bilaga VII till direktiv 2005/36 genom att låta förfarandet för att erkänna akademiska kvalifikationer omfattas av ytterligare krav på innehållet i intyg och av kompensationsåtgärder utan en föregående bedömning av de väsentliga olikheterna och genom att bibehålla diskriminerande bestämmelser som ålägger de som ansöker om ackreditering som medlare( 13 ) att styrka erfarenhet från att vid minst tre tillfällen ha deltagit i medlingsförfaranden.
22. Genom skrivelse av den 10 maj 2016 bestred Republiken Grekland de åsidosättanden som lades det landet till last. Republiken Grekland åberopade att medling utgör en verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt, närmare bestämt justitieförvaltningens offentliga makt, vilket innebär att medling omfattas av undantaget i artikel 51 första stycket FEUF och att enligt bestämmelserna i direktiv 2008/52 är det dessutom möjligt att anse att allmänintresset kan motivera åtgärder som inskränker etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Vidare hävdade Republiken Grekland att medlare som har förvärvat yrkeskvalifikationer i en annan medlemsstat inte fråntas möjligheten att utöva yrket, eftersom det enligt de ifrågasatta bestämmelserna är tillåtet att erkänna deras kompetens med stöd av handlingar som rör deras fortbildning, i stället för att grunda sig på ovannämnda erfarenhetskriterium.
23. Kommissionen delade inte denna bedömning och beslutade att väcka förevarande talan med stöd av artikel 258 FEUF, genom ansökan av den 22 december 2017 vilken inkom den 4 januari 2018, i syfte att få de åsidosättanden som angavs i det motiverade yttrandet fastställda.( 14 )
24. Republiken Grekland har i sitt svaromål yrkat att talan ska ogillas och har gjort gällande att lag nr 3898/2010 och presidentdekret nr 123/2011 har upphävts genom lag nr 4512/2018 som har inneburit att de ifrågasatta nationella bestämmelserna inte längre är tillämpliga.
25. Kommissionen har i sin replik vidhållit de anmärkningar och argument som angavs i ansökan och hävdat att de förändringar som infördes genom lag nr 4512/2018, efter det att talan väcktes, inte är avgörande för att undanröja de påstådda åsidosättandena.
26. Republiken Grekland har i sin duplik inkommit med förtydliganden om den ordning som infördes genom lag nr 4512/2018 och har yrkat att talan ska ogillas.
27. Vid förhandlingen den 6 december 2018 yttrade sig Republiken Grekland och kommissionen muntligen.
A. Bedömning
B. De nationella bestämmelser som har ifrågasatts i talan
28. Före prövningen av kommissionens anmärkningar om underlåtenheten att uppfylla skyldigheterna enligt direktiv 2005/36, som har lagts Republiken Grekland till last,( 15 ) ska omfattningen av talan begränsas genom att fastställa de nationella bestämmelser som är föremål för talan.
29. Enligt ansökan har nämligen kommissionen definierat den rättsliga ramen för förevarande mål genom att särskilt ange lag nr 3898/2010 och ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse,( 16 ) i den version som var tillämplig vid tidpunkten för den handling genom vilken talan väcktes.( 17 )
30. I sitt svaromål har Republiken Grekland dock gjort gällande att i och med att lag nr 4512/2018, som bland annat reglerar medlaryrket, hade trätt i kraft innebar det att samtliga nationella bestämmelser som avses i talan har upphävts och ersatts med bestämmelser som är förenliga med unionsrätten. Kommissionens anmärkningar har således ”förlorat sitt innehåll”. Republiken Grekland påstod dels att ”bestämmelserna i lag nr 4512/2018 innebar att kravet på att de personer som ansöker om ackreditering som medlare och som har ett bevis på ackreditering som har utfärdats i utlandet eller av ett erkänt utbildningsorgan i utlandet, skulle ha deltagit i minst tre medlingsförfaranden”, dels att dessa bestämmelser ändrade villkoren för att upptas i det grekiska medlarregistret.( 18 ) Republiken Grekland upprepade argumentet i sin duplik.( 19 )
31. Gällande specifikt de påstådda åsidosättandena av direktiv 2005/36, har kommissionen i repliken angett dels att anmärkningarna i ansökan inte hade förlorat sitt innehåll, dels att Republiken Grekland borde förtydliga lydelsen i vissa bestämmelser i lag nr 4512/2018 och huruvida vissa tidigare bestämmelser fortfarande var tillämpliga.( 20 ) Kommissionen hänvisade i vart fall till uppgifterna i ansökan gällande förevarande åsidosättande, som enligt kommissionen berodde på den tidigare lagstiftningen ”samtidigt som den nya lagstiftningen ska beaktas” som svaranden har åberopat.
32. Vid den muntliga förhandlingen i förevarande förfarande upprepade parterna sina respektive ståndpunkter. Republiken Grekland uppgav särskilt att artikel 205 i lag nr 4512/2018, som enligt kommissionen är vagt formulerad, medförde att samtliga tidigare bestämmelser om medling upphävdes, bland annat den förteckning som hade upprättats enligt en rapport som finns i det grekiska parlamentets arkiv. Kommissionen angav dessutom att de anmärkningar som grundades på direktiv 2005/36 och som kommissionen hade framfört mot de nationella bestämmelser som avses i ansökan, även var riktade mot de bestämmelser som följer av lag nr 4512/2018. Kommissionen preciserade att det inte är uppenbart att de skiljer sig från den tidigare lagstiftningen.
33. I detta avseende noterar jag inledningsvis att Republiken Grekland inte formellt har framställt en invändning om rättegångshinder beträffande förevarande talan om fördragsbrott. Domstolen kan dock ex officio pröva huruvida de villkor som föreskrivs artikel 258 FEUF för att väcka en sådan talan om fördragsbrott är uppfyllda. Enligt fast rättspraxis framgår det särskilt av artikel 120 i domstolens rättegångsregler att de väsentliga rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten ska förstås. Detta är nödvändigt för att den berörda medlemsstaten på ett ändamålsenligt sätt ska kunna göra sina anmärkningar gällande och för att domstolen vederbörligen ska kunna utföra sin prövning.( 21 )
34. Vidare vill jag erinra om att det i fast rättspraxis har slagits fast att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen vid bedömningen av om det har förekommit ett fördragsbrott. Således kan inte de argument som svarandestaten har framfört godkännas om de avser en utveckling av lagstiftningen som skedde efter det att fristen löpte ut.( 22 ) Ändamålet med en talan om fördragsbrott som avser en nationell lagstiftning som fortsätter att ha verkan vid denna tidpunkt, som är den enda tidpunkt som är relevant för pröva om talan kan tas upp till sakprövning, har dessutom inte förfallit. Om fördragsbrottet har upphört efter denna tidpunkt finns det nämligen fortfarande ett intresse av att målet avgörs, bland annat för att fastställa grunden för det ansvar som en medlemsstat kan ha till följd av fördragsbrottet, särskilt gentemot dem vars rättigheter berörs av nämnda fördragsbrott.( 23 )
35. I förevarande fall trädde bestämmelserna i kapitel II i lag nr 4512/2018, som Republiken Grekland har åberopat, i kraft den 17 januari 2018,( 24 ) det vill säga efter utgången av fristen i det motiverade yttrandet, nämligen den 26 april 2016,( 25 ) och till och med efter det att förevarande talan väcktes den 4 januari 2018. Eftersom det påstådda fördragsbrottet inte hade upphört vid utgången av fristen, medförde inte den ändring av de av kommissionen ifrågasatta bestämmelserna som skedde efter denna tidpunkt att ändamålet med talan förföll. Enligt min mening är det därmed inte relevant att klargöra huruvida de bestämmelser i grekisk rätt som avses i ansökan upphävdes i sin helhet genom lag nr 4512/2018, eftersom det inte har någon betydelse för om talan kan tas upp till sakprövning i den del den avser dessa bestämmelser.
36. Dessutom framgår det av domstolens praxis att när en nationell lagstiftning, som har ifrågasatts i en fördragsbrottstalan, har ändrats efter det att fristen i det motiverade yttrandet har gått ut, ska kommissionen inte anses ändra ändamålet med talan om de anmärkningar som kommissionen framförde mot de tidigare bestämmelserna även framförs mot de bestämmelser som följer av den antagna reformen, under förutsättning att det är fastställt att de båda versionerna av lagstiftningen har i stort sett samma innehåll, så att bestämmelserna i den lagstiftning som bestreds i det administrativa förfarandet i stort sett har bibehållits .( 26 )
37. I förevarande fall anser jag att kommissionens såväl skriftliga som muntliga yttranden vid domstolen om bestämmelserna i lag nr 4512/2018 kännetecknas av en brist på tydlighet eller i viss mån är otydliga. Kommissionen angav nämligen att den hade för avsikt att inkomma med anmärkningar avseende direktiv 2005/36, som inte endast gällde den nationella lagstiftning som avses i ansökan utan även lag nr 4512/2018, dock utan att med tydlighet fastställa i vilken mån innehållet i den sistnämnda lagen är likt den tidigare lagstiftningen och således i vilken mån även den strider mot direktivet, eftersom kommissionen enbart uttryckte tvivel i detta avseende.( 27 ) Jag anser att ett sådant tillvägagångssätt inte är förenligt med ovannämnda rättspraxis om de krav på klarhet och precision som ställs på kommissionens påståenden när kommissionen avser att det ska fastställas att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten( 28 ) och det ankommer inte på domstolen att avhjälpa sökandens brister när kraven inte är uppfyllda.( 29 )
38. Jag anser sammanfattningsvis att i och med att de bestämmelser i grekisk rätt som avsågs i kommissionens ansökan( 30 ) inte hade upphävts innan den frist som hade fastställts i det motiverade yttrandet löpte ut, kan inte ändamålet med förevarande fördragsbrottstalan anses ha förfallit. Talan kan således tas upp till sakprövning i den del den avser dessa bestämmelser. Däremot anser jag inte att kommissionen har styrkt att anmärkningarna i ansökan ska tillskrivas de bestämmelser som följer av lag nr 4512/2018 för att domstolen ska kunna beakta dem, åtminstone i fråga om åsidosättandet av direktiv 2005/36. Enligt min mening ska således inte det påstådda fördragsbrottet bedömas mot bakgrund av de nya bestämmelserna.
C. Underlåtenheten att uppfylla skyldigheterna enligt direktiv 2005/36
39. Med beaktande av parternas argument i förfarandet ska jag först undersöka om den ifrågasatta grekiska lagstiftningen omfattas av det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2005/36 om erkännande av yrkeskvalifikationer, och närmare bestämt utifrån sambandet mellan detta direktiv och direktiv 2008/52,( 31 ) med beaktande av den begränsade omfattningen av förevarande förslag till avgörande( 32 ) (avsnitt 1). Eftersom direktiv 2005/36 enligt min uppfattning ska anses vara tillämpligt, ska jag därefter avgöra om lagstiftningen är förenlig med direktivet (avsnitt 2).
1. Huruvida direktiv 2005/36 är tillämpligt, i synnerhet mot bakgrund av direktiv 2008/52
40. Jag vill inledningsvis påpeka att frågan om direktiv 2005/36 är tillämpligt, särskilt i förhållande till innehållet i direktiv 2008/52, berördes enligt min mening i huvudsak i samband med det administrativa förfarandet, även om frågan nämndes i den handling genom vilken talan väcktes vid domstolen.( 33 )
41. Kommissionen har i sin ansökan anfört att de grekiska myndigheterna, i sitt svar på det motiverade yttrandet, ifrågasatte huruvida direktiv 2005/36 var tillämpligt genom att ange att medlaryrket kunde klassificeras som ett ”reglerat yrke” ”beroende på sambandet mellan direktiv 2005/36 och det senare direktivet 2008/52”.
42. Jag vill inledningsvis påpeka att det uttryckligen framgår av ansökan att de grekiska myndigheterna inte bestred kommissionens ståndpunkt att medlaryrket i Grekland utgör ett ”reglerat yrke” i den mening som avses i artikel 3.1 a i direktiv 2005/36. Republiken Grekland bestred inte heller denna uppfattning vid domstolen. Jag anser för övrigt att det är en korrekt bedömning av följande skäl.
43. Det framgår av bestämmelsens lydelse( 34 ) och av domstolens praxis om bestämmelsen( 35 ) att begreppet avser en form av yrkesverksamhet för vilken villkoren för tillträde eller utövande direkt eller indirekt regleras genom nationella lagar vari uppställs krav på bestämda yrkeskvalifikationer, som motsvarar ett bevis på sådana formella kvalifikationer som specifikt inrättats för att förbereda innehavaren för att utöva ett visst yrke. Medlaryrket, såsom det är reglerat i Grekland, uppfyller faktiskt dessa kriterier, eftersom tillträdet är villkorat av en lämplig utbildning för att erhålla en yrkeskvalifikation och ett bevis på behörighet att specifikt utöva förevarande yrke, bland annat enligt artikel 6.1 och 6.3 i lag nr 3898/2010.( 36 ) Direktiv 2005/36 är således tillämpligt i målet mot bakgrund av artikel 3.1 a.
44. Vidare noterar jag att enligt ansökan hävdade de grekiska myndigheterna vid det administrativa förfarandet att tillämpningsområdet för direktiv 2005/36 är begränsat till ”utövandet” av ett reglerat yrke genom argumentet att det förmodades finnas ett samband mellan förevarande direktiv och direktiv 2008/52 . Parterna har emellertid inte utvecklat detta ”samband” mellan dessa båda direktiv vid domstolen. Om jag mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen har tillhandahållit har förstått den aktuella problematiken rätt, ska det fastställas i vilken mån den harmonisering som följer av direktiv 2005/36, mot bakgrund av direktiv 2008/52, omfattar villkoren för tillträde till ett reglerat yrke såsom medlaryrket i Grekland.
45. I detta avseende vill jag erinra om att enligt artiklarna 1 och 2 i direktiv 2005/36 fastställer direktivet bestämmelser enligt vilka yrkeskvalifikationer som har förvärvats av medborgare i en eller flera medlemsstater, så kallade ”ursprungsmedlemsstater”, ska erkännas i en annan medlemsstat, så kallad ”mottagande medlemsstat”, för att få tillträde till ett reglerat yrke, i den mening som avses i direktivet, eller till utövandet av yrket i den mottagande medlemsstaten.( 37 )
46. När det gäller frågan om direktiv 2008/52 ska beaktas för att avgränsa det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2005/36, anser jag, förutom att Republiken Grekland vid domstolen inte har visat att argumentet är relevant, att argumentet i vart fall är ogrundat. I direktiv 2008/52 hänvisas det nämligen inte någonstans till direktiv 2005/36,( 38 ) vilket antogs först. Vad jag vet har domstolen heller inte i sin praxis fastställt någon nära koppling mellan de båda direktiven, med hänsyn till att de eftersträvar helt olika mål.( 39 ) Vid en läsning av de eventuellt relevanta bestämmelserna( 40 ) i direktiv 2008/52, som i huvudsak avser kvalitetssäkring av medling,( 41 ) förstår jag inte hur dessa bestämmelser skulle kunna påverka tillämpligheten av direktiv 2005/36 i förevarande mål.
47. Såsom kommissionen har angett framgår det slutligen av fast rättspraxis att i avsaknad av harmonisering av villkoren för tillträde till ett yrke har medlemsstaterna rätt att fastställa vilka kunskaper och kvalifikationer som är nödvändiga för att utöva detta yrke, samtidigt som de likväl ska iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i EUF-fördraget när de utövar sin behörighet inom detta område.( 42 ) I förevarande fall anser jag att villkoren för tillträde till medlingsverksamheten till dags dato inte är föremål för harmonisering på unionsnivå, i synnerhet inte enligt bestämmelserna i direktiv 2008/52, vilket innebär att medlemsstaterna är behöriga att definiera dessa villkor samtidigt som de är skyldiga att se till att de nationella bestämmelser som antagits i detta hänseende inte får utgöra ett obefogat hinder för utövandet av de grundläggande friheterna.
48. I likhet med kommissionen anser jag således att det inte råder några tvivel om att medlaryrket i Grekland utgör ett reglerat yrke i den mening som avses i direktiv 2005/36. Det råder inte heller något tvivel om att yrket omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde. Det ska därmed fastställas om den nationella lagstiftning som ifrågasätts i förevarande talan är förenlig med kraven i detta direktiv.
2. Huruvida de ifrågasatta nationella bestämmelserna är förenliga med direktiv 2005/36
49. Det framgår av de argument som parterna har framfört i sak att kommissionen har hävdat att genom att anta den lagstiftning som avses i ansökan, närmare bestämt ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse, jämförd med lag nr 3898/2010, har Republiken Grekland inte endast åsidosatt artiklarna 13, 14 och 50 i och bilaga VII till direktiv 2005/36, utan även icke-diskrimineringsprincipen inom ramen för samma lagstiftning.
50. Republiken Grekland har bestritt dessa argument( 43 ) och åberopat att de nya bestämmelserna i lag nr 4512/2018( 44 ) skiljer sig avsevärt från bestämmelserna i den lagstiftning som avses i ansökan, vilka samtliga upphävdes genom denna lag. Av de skäl som angavs ovan anser jag att bestämmelserna i den lagen inte ska omfattas av domstolens bedömning av fördragsbrottet i förevarande mål.( 45 )
51. Jag vill dessutom framhålla att svaranden avstår från att uttala sig om förenligheten mellan unionsrätten och den tidigare versionen av den grekiska lagstiftningen som avses i ansökan, trots att den reform som Republiken Grekland hänvisar till i sina argument trädde i kraft efter det att fristen i kommissionens motiverade yttrande hade löpt ut. Såsom tydligt framgår av ovan angivna rättspraxis kan det således inte med framgång göras gällande att reformen har antagits.( 46 ) Jag anser att den omständigheten att det i ett sådant förfarande endast åberopas att nya bestämmelser har införts, för övrigt snarare visar att det nationella regelverket inte var förenligt med unionsrätten när den relevanta fristen löpte ut.( 47 )
52. Under alla omständigheter ankommer det enligt fast rättspraxis på domstolen att fastställa huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger, även i den mån som medlemsstaten inte bestrider fördragsbrottet.( 48 )
53. Jag vill påpeka att när det gäller frågan huruvida den grekiska lagstiftning som avses i ansökan är förenlig med direktiv 2005/36, har kommissionen framfört olika anmärkningar genom vilka Republiken Grekland kritiseras för att ha låtit det förfarande för att erkänna akademiska kvalifikationer som uppställs för medlare, omfattas av krav som inte anges i artiklarna 13, 14 och 50 och i bilaga VII till direktivet . Förevarande analys är, enligt min uppfattning, riktig av följande skäl .
54. Jag vill inledningsvis påpeka att eftersom medlaryrket, som är reglerat i Grekland,( 49 ) inte avses i bestämmelserna i kapitlen II och III i avdelning III i direktiv 2005/36, som avser etableringsfrihet, omfattas yrket av den generella ordning för erkännande av bevis på formella kvalifikationer som föreskrivs i kapitel I i avdelningen och särskilt i artiklarna 10–14 i direktivet.( 50 )
55. I artikel 13 i direktivet anges villkoren för erkännandet. I artikel 13.1 föreskrivs särskilt att den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten ska ge sökande tillträde till yrket och rätt att utöva det på samma villkor som för landets egna medborgare, om de innehar det kompetensbevis eller bevis på formella kvalifikationer enligt artikel 11 i samma direktiv som har utfärdats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat i samma syfte.( 51 )
56. I artikel 14 i direktiv 2005/36 anges visserligen att trots bestämmelserna i artikel 13 får den mottagande medlemsstaten vidta ”kompensationsåtgärder”, som består i en anpassningsperiod eller ett lämplighetsprov, för de personer som önskar få tillträde till och utöva det reglerade yrket. I artikel 14 begränsas dock denna möjlighet till de situationer som anges i punkt 1, vari det särskilt i led a nämns att ”innehållet i den sökandens utbildning väsentligt avviker från det innehåll som omfattas av det bevis på formella kvalifikationer som krävs i den mottagande medlemsstaten”.( 52 ) I artikel 14.4 definieras begreppet ”väsentligt avviker”( 53 ) och i artikel 14.5 föreskrivs att möjligheten ska användas med iakttagande av proportionalitetsprincipen.( 54 )
57. I artikel 50.1 i direktivet föreskrivs dessutom att den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten kan, endast enligt min mening, begära de handlingar och intyg som nämns i bilaga VII till detta instrument. I punkt 1 b och c i bilagan anges att de intyg som anges i bestämmelsen kan begäras i enlighet med villkoren i de sistnämnda bestämmelserna.
58. I förevarande fall går emellertid bestämmelserna i ministerförordning nr 109088, i jämförelse med bestämmelserna i lag nr 3898/2010, utöver de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2005/36.
59. För det första omfattas det aktuella erkännandet av krav på vad de begärda intygen ska innehålla , vilka enligt min mening är oförenliga med den ordning som infördes genom direktivet.
60. I den enda artikeln i kapitel A punkt 2 c i ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse anges en rad uppgifter som ska framgå av de intyg som sökanden är skyldig att lämna till den grekiska ackrediteringskommittén.( 55 ) Bland dessa anger jag de uppgifter( 56 ) som inte motsvarar de bestämmelser som unionslagstiftaren har fastställt, eftersom de inte är relevanta för en proportionerlig bedömning av innehållet i de berörda personernas fortbildning, i motsats till de begränsade bedömningskriterier som enligt min mening följer av artiklarna 14 och 50.1 i och bilaga VII punkt 1 till direktiv 2005/36.( 57 )
61. Som kommissionen har anfört följer det för övrigt av domstolens praxis om fri rörlighet för personer som garanteras genom artikel 45 FEUF, att bedömningen av det utländska examensbevisets likvärdighet ska ske uteslutande med beaktande av den kunskaps- och kvalifikationsnivå som innehavaren av ett sådant examensbevis kan antas ha uppnått, med hänsyn till vad som intygas i beviset om innehållet i och varaktigheten av den teoretiska och praktiska utbildning som genomgåtts.( 58 )
62. För det andra följer det av den grekiska lagstiftningen att erkännandet av kvalifikationerna är förenat med kompensationsåtgärder som åläggs en kategori av sökande utan att det dessförinnan bedöms om det finns väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten, trots att behovet av en sådan bedömning, enligt min och kommissionens uppfattning, följer av artikel 14 i direktiv 2005/36 och i synnerhet av uppgifterna i artikel 14.1, 14.4 och 14.5.
63. I den enda artikeln i kapitel A punkt 5 i ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse föreskrivs nämligen att när det är fråga om att erkänna likvärdigheten av ett bevis på godkännande som har erhållits i utlandet eller utfärdats av ett utländskt utbildningsorgan efter en utbildning som getts i Grekland, har den grekiska ackrediteringskommittén för medlare möjlighet att godkänna likvärdigheten under förutsättningar som jag inte anser motsvarar den typ av kriterier som föreskrivs i direktiv 2005/36 och som går utöver det utrymme för skönsmässig bedömning som direktivet ger de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna på detta område.( 59 ) Jag anser framför allt att dessa villkor inte är lämpliga för att på förhand fastställa att innehållet i den berörda personens utbildning väsentligt avviker från det innehåll som omfattas av det bevis på formella kvalifikationer som krävs i den mottagande medlemsstaten, så att det objektivt sett framstår som nödvändigt med en kompensationsåtgärd som ska avhjälpa brister, såsom föreskrivs i artikel 14 i direktivet.
64. För det tredje har kommissionen hävdat att inom samma rättsliga ram åsidosatte även Republiken Grekland icke-diskrimineringsprincipen genom att vidhålla nationella bestämmelser som kräver att de personer som ansöker om ackreditering som medlare, efter att ha erhållit ett bevis på godkännande från ett utländskt utbildningsorgan( 60 ), ska styrka erfarenhet från att vid minst tre tillfällen ha deltagit i medlingsförfaranden, medan detta inte är fallet för personer som har erhållit ett bevis på godkännande från ett grekiskt utbildningsorgan.
65. Jag delar denna uppfattning, men jag anser att den tredje anmärkningen blandas samman med den andra anmärkningen, eftersom den anmärkningen också avser innehållet i den enda artikeln i kapitel A punkt 5 i ministerförordning nr 109088 – vars innehåll prövades ovan mot bakgrund av direktiv 2005/36 – och att direktivet enligt min mening föreskriver ett förbud mot diskriminerande erkännanden av akademiska kvalifikationer.( 61 )
66. Slutligen vill jag, i likhet med kommissionen, påpeka att de motargument som Republiken Grekland anförde i detta avseende i det administrativa förfarandet är utan verkan. Enligt domstolens fasta praxis( 62 ) är det särskilt irrelevant att det enligt administrativ praxis eventuellt är tillåtet att i det enskilda fallet underlåta att tillämpa de bestämmelser i den grekiska lagstiftningen som inte är förenliga med direktiv 2005/36, särskilt de som kräver ovannämnda erfarenhet.( 63 )
67. Jag anser följaktligen att kommissionen har styrkt det fördragsbrott som lades Republiken Grekland till last, i den mån det avser ministerförordning nr 109088, jämförd med lag nr 3898/2010, på grundval av direktiv 2005/36.
IV. Förslag till avgörande
68. Mot bakgrund av det ovan anförda och utan att det påverkar prövningen av de övriga anmärkningar som åberopats i förevarande mål föreslår jag att domstolen ska fastställa följande:
Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 13, 14 och 50 och bilaga VII till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, genom att låta förfarandet för att erkänna akademiska kvalifikationer omfattas av ytterligare krav på vad de begärda intygen ska innehålla och av kompensationsåtgärder, utan att dessförinnan bedöma förekomsten av potentiella väsentliga olikheter i förhållande till den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten.
1 Originalspråk: franska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 december 2006 (EUT L 376, 2006, s. 36).
3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 september 2005 (EUT L 255, 2005, s. 22).
4 Vad gäller om en nationell bestämmelse är förenlig med artikel 15 i direktiv 2006/123 och med artikel 49 FEUF, se förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i det anhängiga målet kommissionen/Tyskland (C‑377/17).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 21 maj 2008 om vissa aspekter på medling på privaträttens område (EUT L 136, 2008, s. 3).
6 Lag om medling på privaträttens område (JMD Α ʹ 211/16.12.2010), i dess lydelse enligt den rättsakt som anges i punkt 11 i detta förslag till avgörande.
7 Lagstiftningsakt om reglering av brådskande frågor som omfattas av den behörighet som tillfaller finansministeriet, ministeriet för utveckling, konkurrens, infrastruktur, transport och nätverk, ministeriet för utbildning och religion, ministeriet för kultur och idrott, ministeriet för miljö, energi och klimatförändringar, ministeriet för arbete, social trygghet och välfärd, ministeriet för rättsfrågor, öppenhet och mänskliga rättigheter och ministeriet för administrativ reform och elektronisk förvaltning, och andra bestämmelser (FΕΚ Α’ 237/5.12.2012).
8 FΕΚ B’ 2824/14.12.2011.
9 FΕΚ B’ 3417/21.12.2012.
10 Lag om tillämpningsföreskrifter för strukturreformerna i programmet för ekonomisk anpassning och andra bestämmelser (FΕΚ Α’ 5/17.01.2018), särskilt artiklarna 178–206.
11 Jag vill precisera att i ansökan anges den ”16 februari”, men att det framgår av de handlingar som bifogades ansökan att det motiverade yttrandet är daterat den 25 februari 2016 och att det togs emot dagen därpå.
12 I presidentdekretet definieras villkoren för att erhålla tillstånd och för verksamheten för utbildningsorgan för medlare på privaträttens område (FΕΚ Α’ 255/9.12.2011). I artikel 1.1 föreskrivs att ”[e]tt utbildningsorgan för medlare … kan vara ett icke vinstdrivande bolag som ska ha bildats av åtminstone ett advokatsamfund och åtminstone en handelskammare i landet och drivas i enlighet med det tillstånd som utfärdas av advokater eller av utmätningsmän som tillhör justitieförvaltningen vid ministeriet för rättsliga frågor, öppenhet och mänskliga rättigheter (artikel 5.1 i lag nr 3898/2010).
13 Kommissionens ansökan avser närmare bestämt de som ansöker om ackreditering och som har intyg på godkännande som erhållits i utlandet eller som har utfärdats av ett utbildningsorgan som är erkänt i utlandet efter en utbildning som har getts i Grekland.
14 Se ovan punkt 21. Det ska preciseras att endast artikel 49 FEUF angavs som rättslig grund för ansökan, och inte artikel 45 FEUF, som angavs som ett komplement i det motiverade yttrandet.
15 Anmärkningarna kommer att prövas ovan i punkt 39 och följande punkter.
16 Jag anser att antagandet av ministerförordning nr 3898/2010 i ändrad lydelse särskilt följer av lydelsen i artikel 7.2 a i lag nr 3898/2010.
17 Jag vill påpeka att kommissionen dessutom nämnde presidentdekret nr 123/2011 men att dekretet inte berörs av den del av fördragsbrottstalan som förevarande förslag till avgörande avser (se ovan punkt 3).
18 Republiken Grekland har gjort gällande att lag nr 4512/2018 syftade till att ”stärka utbildningen av medlare genom att fastställa krav för att kunna gå en medlarutbildning. [Berörda personer ska] ha examensbevis från en högskola i landet eller ett likvärdigt utländskt examensbevis utan skyldighet att ha förvärvat erfarenhet från att ha deltagit i ett medlingsförfarande.” Republiken Grekland tillade att ”artikel 203.6 i lagen föreskriver en möjlighet att upptas i registret över medlare och ackrediterade medlare i en annan medlemsstat, samtidigt som de bestämmelser som föreskrivs i en annan medlemsstat iakttas så att medlaryrket utövas lagenligt”.
19 Enligt inlagan ”upphörde de ministerförordningar om medling [som fanns före] lag nr 4512/2018 att gälla när lagen trädde i kraft”.
20 Enligt kommissionen framgår det inte tydligt, särskilt inte av artikel 205 och artikel 188.1 a och b i lagen, att de nationella bestämmelser som har ifrågasatts i ansökan har upphävts i sin helhet. Således kvarstår det påstådda åsidosättandet trots reformen av den relevanta lagstiftningen.
21 Se, bland annat, dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike (C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 42), dom av den 19 december 2012, kommissionen/Italien (C‑68/11, EU:C:2012:815, punkterna 49–54), och dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien (C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 50).
22 Se, bland annat, dom av den 28 juli 2011, kommissionen/Belgien (C‑133/10, ej publicerad, EU:C:2011:527, punkterna 31–39), dom av den 25 oktober 2012, kommissionen/Portugal (C‑557/10, EU:C:2012:662, punkterna 24 och 25), dom av den 4 september 2014, kommissionen/Frankrike (C‑237/12, EU:C:2014:2152, punkterna 52–55), dom av den 18 december 2014, kommissionen/Förenade kungariket (C‑640/13, ej publicerad, EU:C:2014:2457, punkterna 41–44), och dom av den 4 maj 2017, kommissionen/Luxemburg (C‑274/15, EU:C:2017:333, punkterna 41, 47 och 48).
23 Se, bland annat, dom av den 10 april 2008, kommissionen/Italien (C‑442/06, EU:C:2008:216, punkt 42), dom av den 7 april 2011, kommissionen/Portugal (C‑20/09, EU:C:2011:214, punkterna 31–42), och dom av den 23 april 2015, kommissionen/Bulgarien (C‑376/13, ej publicerad, EU:C:2015:266, punkterna 43 och 45).
24 Dessa bestämmelser (återgivna i utdrag i punkt 13 och följande punkter) trädde i kraft den dag då lagen offentliggjordes, i enlighet med artikel 206 i lagen.
25 Jag vill påpeka att det framgår av de handlingar som bifogats ansökan att kommissionen gav Republiken Grekland en tidsfrist för att avhjälpa det påstådda fördragsbrottet, på två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet, vilket mottogs den 26 februari 2016.
26 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2005, kommissionen/Belgien (C‑221/03, EU:C:2005:573, punkt 38 och följande punkter), dom av den 10 januari 2006, kommissionen/Tyskland (C‑98/03, EU:C:2006:3, punkt 27), dom av den 21 mars 2013, kommissionen/Frankrike (C‑197/12, ej publicerad, EU:C:2013:202, punkt 26), och dom av den 4 september 2014, kommissionen/Tyskland (C‑211/13, ej publicerad, EU:C:2014:2148, punkt 24).
27 Både i kommissionens replik och vid förhandlingen.
28 Utöver de domar som nämns i fotnot 21, se förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i målet kommissionen/Estland (C‑39/10, EU:C:2011:770, punkt 32 och följande punkter).
29 Med beaktande av att när det gäller talan i sak åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att fördragsbrottet föreligger och fördragsbrottets omfattning, utan möjlighet att stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom av den 29 oktober 2015, kommissionen/Belgien, C‑589/14, ej publicerad, EU:C:2015:736, punkterna 28 och 32, dom av den 29 juni 2017, kommissionen/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, punkterna 70 och 80, och dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 25).
30 Nämligen bestämmelserna i lag nr 3898/2010 och i ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse, när det gäller anmärkningarna om åsidosättande av direktiv 2005/36.
31 Bestämmelserna i direktiv 2008/52 (som avser vissa aspekter på medling) har även åberopats av Republiken Grekland, och även huvudsakligen, i sitt försvar mot kommissionens första anmärkning som grundandes på skyldigheterna enligt artikel 49 FEUF (etableringsfriheten) och enligt artikel 15 i direktiv 2006/123 (om tjänster på den inre marknaden). Jag noterar att denna anmärkning emellertid inte är föremål för detta förslag till avgörande (se ovan punkterna 1 och 3).
32 Av ansökan framgår att Republiken Grekland har åberopat två andra argument mot att direktiv 2005/36 är tillämpligt. Det första avser artikel 51 första stycket FEUF (som föreskriver ett undantag till etableringsfriheten för verksamhet som är förenad med utövandet av offentlig makt i en medlemsstat). Det andra argumentet är att Republiken Grekland ännu inte har utsett en nationell myndighet med behörighet att erkänna yrkeskvalifikationerna för medlare i Grekland (vilket föreskrivs i artikel 56.3 i direktivet). Dessa båda argument kommer dock inte att analyseras i förevarande förslag till avgörande.
33 I kommissionens ansökan anges nämligen att de grekiska myndigheterna invände mot detta i deras svar på det motiverade yttrandet. Enligt min uppfattning har Republiken Grekland inte styrkt denna invändning i vare sig sitt svaromål, sin duplik som ingavs till domstolen eller i sina muntliga yttranden. Det ska preciseras att Republiken Grekland i sitt yttrande visserligen tog upp direktiv 2008/52, men i förhållande till direktiv 2006/123, vilket inte behandlas i förevarande förslag till avgörande (se ovan fotnot 31). Under det administrativa förfarandet har emellertid parterna möjlighet att redovisa och vidareutveckla de argument som de senare får tillfälle att framföra vid domstolen om talan om fördragsbrott väcks (se, bland annat, beslut av domstolens ordförande av den 15 november 2018, kommissionen/Polen, C‑619/18, EU:C:2018:910, punkt 24).
34 I artikel 3.1 a i direktiv 2005/36 definieras reglerat yrke enligt följande: ”en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna; i synnerhet skall användandet av en yrkestitel som genom bestämmelser i lagar och andra författningar enbart får användas av den som innehar en viss yrkeskvalifikation utgöra en form av utövande. …”
35 Se, bland annat, dom av den 17 december 2009, Rubino C‑586/08, EU:C:2009:801, punkt 24), dom av den 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkterna 36–38), och dom av den 21 september 2017, Malta Dental Technologies Association och Reynaud (C‑125/16, EU:C:2017:707, punkterna 34 och 35).
36 Vari det föreskrivs att sökandena ska examineras av en jury som innan den utfärdar en ackreditering ska kontrollera att de har kunskaper, kompetens och att en tillräcklig utbildning getts av ett behörigt organ.
37 Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:408, punkt 28).
38 Till skillnad från till exempel skäl 19 och artikel 3.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU av den 21 maj 2013 om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG (direktivet om alternativ tvistlösning) (EUT L 165, 2013, s. 63). Se, i detta avseende, mitt förslag till avgörande i målet Menini och Rampanelli (C‑75/16, EU:C:2017:132, punkt 55 och följande punkter).
39 Direktiv 2008/52 avser vissa aspekter av medling såsom utomrättslig tvistlösningmetod som ska främjas, medan direktiv 2005/36 avser erkännande av yrkeskvalifikationer, vilket tydligt framgår av artiklarna 1 i instrumenten där deras respektive syften fastställs.
40 Mot bakgrund av diskussionerna vid domstolen om sambandet mellan direktiv 2008/52 och, dessutom, direktiv 2006/123 (se ovan fotnot 31).
41 Nämligen skäl 16 och artikel 1.1 i direktiv 2008/52 där direktivets syfte anges, artikel 3 b som definierar begreppet ”medlare” och artikel 4 som avser ”kvalitetssäkring av medling”. Skäl 16 och artikel 4.2 uppmuntrar visserligen medlemsstaterna till utbildning av medlare för att främja medling av god kvalitet, men direktivet syftar inte till att reglera medlares yrkeskvalifikationer. Se, bland annat, Cadiet, L., ”Directive no 2008/52/CE …”, Droit processuel civil de l’Union européenne , LexisNexis, Paris, 2011, s. 321 och följande sidor, särskilt punkt 850, Ybarra Bores, A., ”The European Union and alternative dispute resolution methods : Directive 2008/52/EC …”, Latest developments in EU private international law , Intersentia, Cambridge, 2011, s. 175 och följande sidor, särskilt s. 181, och Esplugues, C., ”Civil and commercial mediation in the EU after the transposition of Directive 2008/52/EC”, Civil and commercial mediation in Europe , vol. II, Intersentia, Cambridge, 2014, s. 485 och följande sidor, särskilt s. 516.
42 Se, bland annat, dom av den 10 december 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, punkt 34 och följande punkter), dom av den 27 juni 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, punkt 20), och dom av den 17 december 2015, X-Steuerberatungsgesellschaft (C‑342/14, EU:C:2015:827, punkt 44 och följande punkter..
43 Såväl i svaromålet, dupliken och i dess muntliga yttrande.
44 Om innehållet i de nya bestämmelserna, se ovan punkterna 13–17 och 30.
45 Se ovan punkt 34 och följande punkter.
46 Se, även, ovan punkt 34 och följande punkter.
47 Se, analogt, bland annat dom av den 10 mars 2016, kommissionen/Spanien (C‑38/15, ej publicerad, EU:C:2016:156, punkterna 33 och 34), och dom av den 10 november 2016, kommissionen/Grekland (C‑504/14, EU:C:2016:847, punkt 144).
48 Se, bland annat, dom av den 17 juli 2014, kommissionen/Grekland (C‑600/12, ej publicerad, EU:C:2014:2086, punkt 46), dom av den 14 september 2017, kommissionen/Grekland (C‑320/15, EU:C:2017:678, punkt 21), och dom av den 15 mars 2018, kommissionen/Tjeckien (C‑575/16, ej publicerad, EU:C:2018:186, punkt 105).
49 Se, i detta hänseende, ovan punkt 42 och följande punkter.
50 Se, även, dom av den 21 september 2017, Malta Dental Technologies Association och Reynaud (C‑125/16, EU:C:2017:707, punkt 38).
51 Det ska preciseras att artikel 13.2 avser den särskilda situation då sökandena har utövat det aktuella yrket i en annan medlemsstat som inte reglerar yrket.
52 Jag noterar att i artikel 14.1 b hänvisas det även till kriteriet ”väsentligt avviker”.
53 Enligt följande: ”kunskaps- och kompetensområden, uppnådda färdigheter och kompetenser som är grundläggande för utövandet av yrket och där innehållet i invandrarens utbildning i betydande mån skiljer sig från den utbildning som krävs i den mottagande medlemsstaten”.
54 Vilket bekräftas i skäl 15 i direktivet, där det anges att ”[i] avsaknad av harmonisering av minimikraven i fråga om utbildning för tillträde till de yrken som regleras genom den generella ordningen bör de mottagande medlemsstaterna kunna införa en kompensationsåtgärd. Denna åtgärd bör vara proportionerlig och särskilt ta hänsyn till sökandens yrkeserfarenhet. Erfarenheten visar att ett krav på lämplighetsprov eller anpassningsperiod, varvid invandraren själv får välja, ger tillräckliga garantier i fråga om sökandens kvalifikationsnivå, vilket innebär att varje undantag från denna rätt i varje enskilt fall bör vara motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset”.
55 Enligt led c ska sökanden, utöver andra styrkande handlingar, inkomma med ”ett intyg från ett utbildningsorgan till den ackrediteringskommitté för medlare som avses i artikel 6.1 i lag nr 3898/2010, vari följande anges: ”aa) Det totala antalet utbildningstimmar”, ”bb) De ämnen som det har undervisats i”, ”cc) Utbildningsorten” (det ska påpekas att i kommissionens ansökan anges ibland ”undervisningsmetoden”, av misstag enligt min mening), ”dd) Antalet deltagare”, ”ee) Antalet utbildare och deras kvalifikationer”, ”ff) Förfarandet för examination och utvärdering av sökanden och formerna för att säkerställa integritet.”
56 Det vill säga särskilt de fyra uppgifter som krävs enligt punkt c led cc) till ff), som angavs i föregående fotnot och som uttryckligen avsågs i kommissionens ansökan.
57 Avseende de kriterier som är hänförliga till bestämmelserna, se särskilt Pertek, J., ”Consolidation de l’acquis des systèmes de reconnaissance des diplômes par la directive 2005/36 du 7 septembre 2005”, Revue du marché commun et de l’Union européenne , 2008, s. 126–127, och Berthoud, F., La reconnaissance des qualifications professionnelles – Union européenne et Suisse-Union européenne , Dossier de droit européen, nr 30, Schulthess, Genève, 2016, s. 306–334.
58 Se, bland annat, dom av den 10 december 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771, punkt 39), och dom av den 6 oktober 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 55).
59 I artikel 1 första stycket punkt 5 krävs att ”den berörda personen kan styrka erfarenhet från att vid minst tre tillfällen ha deltagit i medlingsförfaranden i egenskap av medlare, medlarassistent eller rådgivare till en av parterna” och även att ”kommittén får, om den så önskar, begära att den berörda personen genomgår ett kompletterande prov ”. Enligt andra stycket får den berörda personen undantas från att styrka en sådan erfarenhet ”om personens fortbildning och systematiska utövande av medling uppenbart framgår av den berörda personens samtliga handlingar och om utbildningsbeviset har erhållits senast den 31 december 2012 ” (min kursivering).
60 Närmare bestämt ett bevis på godkännande som har erhållits i utlandet eller utfärdats av ett i utlandet erkänt utbildningsorgan efter en utbildning som getts i Grekland.
61 Det framgår i synnerhet av artikel 13 i direktiv 2005/36 att den behöriga myndigheten i en medlemsstat ska bevilja tillträde till ett reglerat yrke, såsom medlaryrket, ”på samma villkor som gäller för landets egna medborgare”. De ifrågasatta bestämmelserna i ministerdekret nr 109088 i ändrad lydelse kan emellertid i sig påverka medborgare i andra medlemsstater i högre grad än landets egna medborgare, med den följden att det finns en risk för att de förstnämnda försätts i en mindre gynnsam situation, och diskrimineras således indirekt.
62 Även om myndigheterna i en medlemsstat i praktiken inte tillämpar en nationell bestämmelse som strider mot unionsrätten, kräver dock rättssäkerhetsprincipen att bestämmelsen ändras formellt (se, bland annat, dom av den 13 mars 1997, kommissionen/Frankrike, C‑197/96, EU:C:1997:155, punkt 14, dom av den 5 juli 2007, kommissionen/Belgien, C‑522/04, EU:C:2007:405, punkt 70, och dom av den 24 oktober 2013, kommissionen/Spanien, C‑151/12, EU:C:2013:690, punkterna 26 och 36).
63 Kommissionen har framhållit att de grekiska myndigheterna har en begränsad möjlighet att inte tillämpa kriteriet på erfarenhet, eftersom denna möjlighet endast avser de berörda personer som har erhållit ett bevis på godkännande som medlare senast den 31 december 2012 (se den enda artikeln i kapitel A punkt 5 andra stycket andra meningen i ministerförordning nr 109088 i ändrad lydelse och artikel 14.2 i lag nr 3898/2010 i dess lydelse år 2012).