Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 7 september 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Icke-medicinska åtgärder är andra folkhälsoåtgärder än vaccination och tillhandahållande av läkemedel och medicinsk behandling i syfte att förhindra och/eller begränsa spridningen av en smittsam sjukdom i en befolkning. Se Europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Guidelines for non-pharmaceutical interventions to reduce the impact of COVID-19 in the EU/EEA and the UK, ECDC, Stockholm, 24 september 2020 (nedan kallade ECDC:s riktlinjer).

3 Medlemsstaterna drabbades visserligen av pandemins olika vågor vid olika tidpunkter. Vad gäller det år som är relevant i förevarande mål, nämligen år 2020, går det emellertid att göra en grovindelning mellan en första våg, från och med slutet av februari till och med slutet av juni, och en andra våg, som inleddes under hösten 2020 och sammanföll med uppdykandet av nya covid-19-stammar.

4 Europeiska kommissionen, 16 mars 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet Covid-19 Tillfälliga restriktioner för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 115 final), Europeiska rådet, Slutsatser från ordföranden för Europeiska rådet efter videokonferensen med Europeiska rådets medlemmar om covid-19, 17 mars 2020.

5 Vad gäller de olika begränsningar av den gränsöverskridande rörligheten som medlemsstaterna infört, se ECDC:s riktlinjer, s. 18–20 och de hänvisningar som anges däri.

6 Se, i det avseendet, rättspraxis angående utbrottet av den så kallade galna ko-sjukan, bland annat domen av den 5 maj 1998, Förenade kungariket/kommissionen ( C‑180/96, EU:C:1998:192).

7 Se artikel 3.2 FEU och artikel 26.2 FEUF.

8 Se, exempelvis, domstolens praxis angående lagring av internettrafikdata, bland annat domen av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl. ( C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791).

9 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).

10 Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 mars 2016 (EUT L 77, 2016, s. 1).

11 Se artikel 7 i Ministerieel besluit van 20 maart 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (ministerdekretet av den 23 mars 2020 om brådskande åtgärder för att begränsa spridningen av coronaviruset Covid-19) (Moniteur Belge av den 23 mars 2020, s. 17603).

12 Med detta uttryck avses Europeiska unionens medlemsstater och de tredjeländer som tillämpar Schengenregelverket, nämligen Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz.

13 Se artikel 7 i ministerdekretet av den 23 mars 2020 om brådskande åtgärder för att begränsa spridningen av coronaviruset Covid-19, i dess lydelse enligt ministerdekretet av den 5 juni 2020 (Moniteur Belge av den 5 juni 2020, s. 41544), och dåvarande artikel 18 i Ministerieel Besluit van 30 juni 2020 houdende dringende maatregelen om de verspreiding van het coronavirus COVID-19 te beperken (ministerbeslut av den 30 juni 2020 om brådskande åtgärder för att begränsa spridningen av coronaviruset Covid-19) (Moniteur Belge av den 30 juni 2020, s. 48715).

14 I begäran om förhandsavgörande förklaras inte den rättsliga grunden för införandet av kraven på karantän och testning vid återkomsten. Vid domstolen förklarade den belgiska regeringen att kraven på karantän och testning inte omfattades av de federala myndigheternas behörighet, utan av de lokala och regionala myndigheternas behörighet. Olika bestämmelser gällde därför i olika delar av Belgien.

15 Nämligen Celeval, ett organ som den belgiska regeringen inrättade i april år 2020. Det leds av landets federala folkhälsomyndighet och består av medicinska experter, virologer, ekonomer, psykologer, beteendevetare och kommunikationsexperter.

16 Moniteur Belge av den 31 juli 2007.

17 Se punkt 12 ovan. Det är ostridigt att Sverige vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet inte tillämpade några inreserestriktioner på personer bosatta i Belgien.

18 Nordic Info har särskilt yrkat på ersättning för den ekonomiska skada som bolaget lidit till följd av att det blev tvunget att ställa in alla sina resor till Sverige, informera de berörda resenärerna och hjälpa dem att återvända, tillsammans med den omständigheten att reseförbudet gjorde det omöjligt att boka nya resor. Den hänskjutande domstolen preciserar emellertid att Nordic Info, i detta skede av det nationella förfarandet, inte utesluter någon skadeståndspost, vilket, om jag förstår det korrekt, innebär att Nordic Info kan göra gällande andra skador i ett senare skede. Jag återkommer till detta i punkt 36 nedan.

19 I beslutet om hänskjutande preciseras inte hur länge dessa åtgärder var i kraft.

20 I motsats till vad lydelsen av den första frågan tycks antyda understryker jag att det av beslutet om hänskjutande tydligt framgår att dessa krav inte enbart var tillämpliga på andra medlemsstaters medborgare bosatta i Belgien, utan även på belgiska medborgare. Den hänskjutande domstolen har förklarat att den frågan inte speglar åtgärdernas verkliga tillämpningsområde, utan snarare den omständigheten att Nordic Info endast har bestritt dessa åtgärders förenlighet med unionsrätten i den utsträckning åtgärderna var tillämpliga på andra medlemsstaters medborgare.

21 Inklusive deras familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare. I resten av förevarande förslag till avgörande kommer jag för enkelhetens skull att fokusera på personer som är medborgare i medlemsstaterna, men analysen gäller i lika hög grad för tredjelandsmedborgare.

22 Även om bestämmelserna om fri rörlighet ger medlemsstaternas medborgare rätt att fritt röra sig mellan medlemsstaterna, ger dessa bestämmelser nämligen inte dem rätt att slippa in- och utresekontroller när de gör det. Se, för ett liknande resonemang, skäl 7 och artiklarna 4 och 5 i medborgardirektivet.

23 Se protokoll nr 19 om Schengenregelverket införlivat inom Europeiska unionens ramar (EUT C 83, 2010, s. 290), som fogats till Lissabonfördraget, artiklarna 1 och 2.

24 Se, särskilt, artikel 56 FEUF.

25 Rätten för medlemsstaternas medborgare att resa inom unionen i just turistsyfte skyddas dessutom genom den frihet att tillhandahålla tjänster som föreskrivs i, bland annat, artikel 56 FEUF. Se, särskilt, dom av den 31 januari 1984, Luisi och Carbone ( 286/82 och 26/83, EU:C:1984:35, punkt 16).

26 Se artiklarna 20.2 och 21.1 FEUF samt artikel 52.2 i stadgan.

27 Se artikel 1 a i medborgardirektivet.

28 Se, särskilt, dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 30 och 32 och där angiven rättspraxis).

29 Möjligheten för unionsmedborgare att lämna en medlemsstat för att bege sig till ett tredjeland omfattas däremot varken av denna bestämmelse eller av de allmänna unionsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet.

30 Se, för ett liknande resonemang, skälen 2 och 3 i medborgardirektivet.

31 I internationell rätt garanteras rätten att lämna ett land, inklusive sitt eget, framför allt i artikel 2.2 i protokoll nr 4 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen), som undertecknades i Rom den 4 november 1950. Eftersom alla medlemsstater utom Grekland har ratificerat detta protokoll utgör det en relevant del av det sammanhang som ska bedömas i förevarande mål.

32 Denna lösning följer av avgränsningen av det allmänna tillämpningsområdet för medborgardirektivet, vilket enligt artikel 3.1 direktivet ska tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i (se, bland annat, dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser med fritidsbåt), C‑35/20, EU:C:2021:813, punkterna 67–69 och där angiven rättspraxis). Vid förhandlingen frågade domstolen intervenienterna om artikel 4.1 i detta direktiv därför inte heller reglerar utresa från Belgien av en svensk medborgare som vill resa till Sverige. Jag anser att den gör det. Logiskt sett följer det av den omständigheten att medborgardirektivet inte behandlar den särskilda frågan om en svensk medborgares inresa till Sverige för det första inte att direktivet inte heller reglerar frågan om denna medborgares utresa från Belgien, eftersom detta är två separata, om än relaterade, frågor. En svensk medborgare som är bosatt i Belgien är för det andra en unionsmedborgare som … uppehåller sig i en annan medlemsstat än den [han eller hon själv] är medborgare i, i den mening som avses i artikel 3.1 i detta direktiv. Denna person omfattas därför av den rättighet som avses i detta instrument. Artikel 4.1 i medborgardirektivet är således tillämplig på frågan huruvida Belgien får förbjuda den personen att lämna landet, oavsett destination.

33 Däremot har en utlänning enligt internationell rätt inte någon allmän rätt att resa in i ett visst land. Se, vad gäller Europakonventionen, Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), 26 juni 2012, Kurić m.fl. mot Slovenien (CE:ECHR:2014:0312JUD002682806, § 355).

34 Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 6 oktober 2021, A (Passage av gränser i en fritidsbåt) ( C‑35/20, EU:C:2021:813, punkt 70 och där angiven rättspraxis). Enligt min mening skulle unionsmedborgare även kunna åberopa artikel 56 FEUF mot sin egen medlemsstat när de återvänder från en turistresa till en annan medlemsstat (se fotnot 26 ovan).

35 Se artikel 2 i avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket av den 18 maj 1999 (EGT L 176, 1999, s. 36).

36 Se punkterna 12 och 13 ovan.

37 Den hänskjutande domstolen har i beslutet om hänskjutande angett att den anser att medborgardirektivet reglerar personers rörlighet mellan bland annat Belgien och Island eller Norge.

38 Klassificeringen av dessa länder enligt det färgklassificeringssystem som är aktuellt i det nationella målet nämns inte i beslutet om hänskjutande, vilket innebär att det inte ens är säkert att det tillämpades några reserestriktioner gentemot dessa länder vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet.

39 Se, exempelvis, dom av den 11 december 2018, Weiss m.fl. ( C‑493/17, EU:C:2018:1000, punkt 166), och dom av den 26 november 2020, Sögård Fastigheter ( C‑787/18, EU:C:2020:964, punkterna 79–81).

40 Avtal av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3).

41 Mer specifikt i bilaga V, punkt 1, och bilaga VIII, punkt 3.

42 EUT L 124, 2008, s. 20, och EED-supplement nr 26, 8.5.2008, s. 17.

43 Enligt EES-rätten ska varje hänvisning i medborgardirektivet till medlemsstat(er) förstås så, att detta även omfattar Eftastaterna (Island, Liechtenstein och Norge), och varje hänvisning till unionsmedborgare ska ersättas med medborgare i EG:s medlemsstater och i Eftastater (se bilaga V och bilaga VIII till EES-avtalet).

44 Se, för ett liknande resonemang, artikel 7 i EES-avtalet.

45 Se punkterna 34 och 35 ovan.

46 Se, särskilt, artikel 28 (fri rörlighet för arbetstagare) och artikel 31 (etableringsrätt) i EES-avtalet. Vid förhandlingen erinrade kommissionen om att den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 36 i EES-avtalet ger medborgare i unionens medlemsstater och i Eftastaterna rätt att resa inom EES-området för turiständamål (se dom av den 2 april 2020, Ruska Federacija ( C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punkterna 51–54), på samma sätt som artikel 56 FEUF gör detta inom unionen (se fotnot 26 ovan), och detta oberoende av dessa medborgares ekonomiska ställning. I det aktuella fallet hade Nordic Infos kunder, oavsett i vilken utsträckning direktivet om medborgarskap är tillämpligt inom EES-området, därför en garanterad rätt enligt EES-rätten att resa från Belgien till Island eller Norge (och vice versa). Denna omständighet stärker min övertygelse om att det saknas anledning att ta upp denna fråga i förevarande mål.

47 Se den gemensamma kommitténs beslut, skäl 8. Se även de avtalsslutande parternas gemensamma förklaring till [det beslutet].

48 Jag understryker att domstolen är behörig att tolka EES-avtalet. Eftersom avtalet har ingåtts av bland annat unionen utgör det nämligen en integrerad del av unionsrätten. Se dom av den 2 april 2020, Ruska Federacija ( C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punkt 49).

49 Dom av den 27 juni 2014 (E-26/13, [2014] Efta Ct. Rep. 254) (nedan kallad domen i målet Gunnarsson).

50 Se rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, 1990, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58), rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni1990, om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, 1990, s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60), och rådets direktiv 90/366/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för studerande (EGT L 180, 1990, s. 30). Dessa direktiv hade, vid den aktuella tidpunkten, antagits med stöd av den så kallade flexibilitetsklausulen i artikel 235 EG (nu artikel 352 FEUF).

51 Se domen i målet Gunnarsson (punkterna 75–82).

52 Enligt artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331).

53 Se, bland annat, dom av den 2 april 2020, Ruska Federacija ( C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

54 Se, analogt, dom av den 6 oktober 2020, kommissionen/Ungern (Högre utbildning) ( C‑66/18, EU:C:2020:792, punkt 92).

55 Se, särskilt, artikel 7.1 b i medborgardirektivet.

56 Enligt min mening kan Eftadomstolens resonemang i punkt 80 i domen i målet Gunnarsson – enligt vilket införlivandet av medborgardirektivet i EES-avtalet inte kan ha lett till att rättigheter som grundar sig på begreppet unionsmedborgarskap införts i det avtalet, medan enskilda däremot kan göra gällande de förvärvade rättigheter som har bibehållits i detta direktiv – tolkas på detta sätt. Vid förhandlingen frågade domstolen emellertid intervenienterna om detta resonemang snarare skulle förstås så, att endast vissa av de rättigheter som garanteras i detta direktiv, vilka anses vara förvärvade, bör komma personer som inte är ekonomiskt aktiva i EES-området till del, medan andra, såsom kortvarig uppehållsrätt (artikel 6) och permanent uppehållsrätt (artiklarna 16–21), inte borde göra detta, på grundval av att dessa är nya rättigheter grundade på begreppet unionsmedborgarskap. I likhet med samtliga intervenienter anser jag inte att det är nödvändigt att göra en sådan restriktiv tolkning. Jag upprepar att inget sådant förbehåll förekommer i den gemensamma kommitténs beslut. För Eftadomstolen var det tillräckligt att rätten till fri rörlighet och bosättning i stort sett redan hade förvärvats av personer som inte var ekonomiskt aktiva enligt de tidigare direktiven, även om de detaljerade underrättigheter som följer härav har utvecklats i medborgardirektivet.

57 För enkelhetens skull kommer jag i resten av förevarande förslag till avgörande enbart att hänvisa till unionsmedborgare som reser inom unionen. Mitt resonemang gäller i tillämpliga delar för EU-medborgare och medborgare i Eftastaterna som reser inom EES-området.

58 Se, analogt, Europadomstolen, 14 juni 2022, L.B. mot Litauen (CE:ECHR:2022:0614JUD003812120, § 81).

59 Enligt den folkrättsliga princip som bekräftas i artikel 3.2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen är det nämligen förbjudet för en stat att förvägra sina egna medborgare inresa till dess territorium.

60 Detta kan förklaras av att det enligt artikel 29.2 i medborgardirektivet inte är tillåtet för en medlemsstat att av folkhälsoskäl neka andra medlemsstaters medborgare bosatta på dess territorium inresa i landet (se punkt 60 nedan).

61 Enligt min mening har denna bestämmelse nämligen ett snävare tillämpningsområde än artikel 5.1 i medborgardirektivet eller artikel 21.1 FEUF, eftersom den begränsar sig till att ex lege eller de facto förbjuda berövandet av en persons rätt att resa in i landet. Tillfälliga åtgärder som karantän kan inte betraktas som sådana. Se Europadomstolen, 14 september 2022, H.F. m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, §§ 128 och 248).

62 Se, analogt, artikel 123 c i EES-avtalet.

63 Se mitt förslag till avgörande i målet Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. ( C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, punkt 112 och där angivna hänvisningar). Vad gäller artikel 2.2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen erinrar jag om att medlemsstaterna på ett liknande sätt enligt artikel 15.1 i denna konvention, under ett allmänt nödläge som hotar nationens existens, får vidta åtgärder som innebär avvikelser från [deras] skyldigheter enligt denna konvention i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder inte strider mot [deras] övriga förpliktelser enligt den internationella rätten.

64 Jag nöjer mig med att konstatera att enligt Europadomstolens praxis avser begreppet ett allmänt nödläge som hotar nationens existens, i den mening som avses i artikel 15 i Europakonventionen, en exceptionell krissituation eller nödsituation som påverkar hela befolkningen och utgör ett hot mot grundläggande samhällsfunktioner (se Europadomstolen, 1 juli 1961, Lawless mot Irland (nr 3) (CE:ECHR:1961:0701JUD000033257, § 28). Europadomstolen har ännu inte uttalat sig i frågan huruvida covid-19-pandemin omfattas av denna definition. I sitt avgörande av den 13 april 2021, Terheş mot Rumänien (CE:ECHR:2021:0413DEC00499332, § 39) (nedan kallad domen i målet Terheş mot Rumänien), antydde Europadomstolen emellertid att så kunde vara fallet, åtminstone under pandemins första månader (se § 39). I mitt förslag till avgörande i målet Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. ( C‑72/22 PPU, EU:C:2022:431, punkterna 110–113), föreslog jag en liknande definition av begreppet allvarliga inre störningar i artikel 347 FEUF. Enligt min mening skulle situationen i vissa medlemsstater när den första vågen var som värst ha kunnat klassificeras som sådana störningar. En sådan klassificering ter sig mer långsökt när det gäller situationen i andra medlemsstater vid tidpunkten för omständigheterna i förevarande mål (se punkterna 80–85).

65 Såvitt jag vet har ingen medlemsstat åberopat artikel 347 FEUF under covid-19-pandemin. Vad gäller artikel 15.1 i Europakonventionen återfinns Belgien inte bland de stater som under pandemin utfärdade underrättelser enligt artikel 15.3 (en förteckning över underrättelser finns tillgänglig på https://www.coe.int/en/web/conventions/derogations-covid-19).

66 Se, analogt, Europadomstolen, domen i målet Terheş mot Rumänien (§ 46 och där angiven rättspraxis).

67 Se, för ett liknande resonemang, artiklarna 20 och 21.1 FEUF. Se även, vad gäller artikel 45 i stadgan, artikel 52.1 i det instrumentet.

68 Se, i tillämpliga delar, dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. ( C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

69 Se punkt 75 och följande punkter. Jag understryker att till skillnad från undantagen av hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet har domstolen hittills aldrig tolkat undantaget av hänsyn till folkhälsa.

70 Se punkt 35 och fotnot 61 ovan.

71 Enligt artikel 29.2 får en medlemsstat nämligen inte utvisa en unionsmedborgare av hänsyn till folkhälsan senare än tre månader efter inresan. Av detta följer att en medlemsstat inte kan neka en sådan medborgare att resa in på dess territorium eller utvisa denne förrän han eller hon har börjat utöva den uppehållsrätt som föreskrivs i artikel 7 i medborgardirektivet. När unionsmedborgaren väl har fått uppehållsrätt i landet kan denne däremot inte nekas inresa av sådana skäl när han eller hon återvänder efter att tillfälligt ha lämnat landet.

72 Eftersom den princip som bekräftas i artikel 3.2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen inte utgör hinder för sådana åtgärder (se fotnot 61 ovan), skulle kraven för belgiska medborgare kunna antas med stöd av artikel 21.1 FEUF, eftersom villkoren i artiklarna 27.1 och 29.1 i medborgardirektivet är analogt tillämpliga.

73 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2008, Jipa ( C‑33/07, EU:C:2008:396, punkterna 19–22), dom av den 17 november 2011, Gaydarov ( C‑430/10, EU:C:2011:749, punkterna 26, 29 och 30), och dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 35 och 36).

74 Kapitel VI i medborgardirektivet har rubriken Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (min kursivering).

75 Se, vad gäller covid-19, punkt 102 nedan.

76 I kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig), I artikel 27 (då artikel 25) hänvisades till beslut om inreseförbud för … en unionsmedborgare , medan det i artikel 29 (då artikel 27) hänvisades till vägrad inresa …. Under lagstiftningsprocessen ändrades dock dessa bestämmelser så att de snarare kom att hänvisa till eventuella begränsningar av den fria rörligheten, ett uttryck som ansågs vara att föredra, då de[t] täcker alla typer av åtgärder (utvisning, inrese- och utreseförbud) (se det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, KOM(2003) 199 slutlig, s. 8, 29 och 30). Den omständigheten att rubriken till kapitel VI inte ändrades på motsvarande sätt beror således enbart på underlåtenhet från unionslagstiftarens sida. Detsamma gäller den omständigheten att det i artikel 29.1 fortfarande hänvisas till den mottagande medlemsstaten, i stället för en mer allmän term, såsom den berörda medlemsstaten, i en situation där en medlemsstat begränsar sina egna medborgares rätt till utresa.

77 Analogt kan rätten till utresa enligt artikel 2.2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen begränsas, bland annat av hänsyn till folkhälsan (se artikel 2.3).

78 Se, för samma uppfattning, Goldner Lang, I., ’Laws of Fear’in the EU: The Precautionary Principle and Public Health Restrictions to Free Movement of Persons in the Time of COVID-19,European Journal of Risk Regulation, 2021, s. 1–24, Thym, D., och Bornemann, J., Schengen and Free Movement Law During the First Phase of the Covid-19 Pandemic: Of Symbolism, Law and Politics, European Papers, Vol. 5, No 3, 2020, s. 1162–1163, van Eijken, H. H., och Rijpma, J. J., Stopping a Virus from Moving Freely: Border Controls and Travel Restrictions in Times of Corona’, Utrecht Law Review, Vol. 17, No 3, 2021, s. 34–50.

79 I artikel 29.3 i medborgardirektivet föreskrivs visserligen att en medlemsstat inte rutinmässigt får kräva att anländande unionsmedborgare för att få resa in i landet ska genomgå en hälsoundersökning för att fastställa att de inte lider av någon av de sjukdomar som avses i [artikel 29.1]. Medlemsstaten kan endast göra detta [o]m det finns starkt grundade skäl [för att detta är nödvändigt]. I de förklarande anmärkningarna till sitt ursprungliga förslag uppgav kommissionen att syftet med denna formulering var att förtydliga att undantaget av hänsyn till folkhälsa endast får användas, på villkor att det finns allvarliga indikationer på att personen i fråga lider av en sjukdom eller ett sjukdomstillstånd [som avses i artikel 29.1]. Detta innebär enligt min mening emellertid inte att endast individuella åtgärder kan antas med stöd av artikel 29.1. Den omständigheten att en person uppvisar symtom på en sjukdom med epidemisk potential kan nämligen utgöra ett starkt indicium på att en sådan åtgärd är nödvändig. Samma sak gäller emellertid det faktum vara att han eller hon tillfälligt vill resa till, eller kommer från, ett land som står inför ett allvarligt utbrott av den sjukdomen. Restriktiva åtgärder som är allmänt tillämpliga på personer som reser från ett sådant land, eller som önskar resa till ett sådant land, strider således inte mot artikel 29.3

80 Se punkt 61 och fotnot 76 ovan. Ett annat exempel är att artikel 27.2 innehåller en hänvisning till proportionalitetsprincipen, medan artikel 29 inte gör det, trots att denna princip alltid måste iakttas (se punkt 91 nedan).

81 Dom av den 18 december 2014 (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkterna 43–58).

82 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkterna 135, 159 och 160).

83 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Mayras i målet Bonsignore ( 67/74, EU:C:1975:22, s. 315).

84 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 56).

85 Se, i tillämpliga delar, dom av den 4 april 2017, Fahimian ( C‑544/15, EU:C:2017:255 punkterna 40 och 41).

86 Se, i förhållande till covid-19, punkt 109 nedan.

87 Se, bland annat, dom av den 22 juni 2021, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. (Förebyggande åtgärder inför avlägsnande) ( C‑718/19, EU:C:2021:505, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

88 Se, analogt, dom av den 29 juli 2019, Spiegel Online ( C‑516/17, EU:C:2019:625, punkterna 53–55 och där angiven rättspraxis). Onekligen är det i regel nödvändigt att göra en individuell bedömning för att säkerställa att de aktuella restriktiva åtgärderna inte bara är nödvändiga utan även strikt proportionerliga. Vad gäller allmänna åtgärder som vidtas av folkhälsoskäl kan dock denna proportionalitet säkerställas genom att åtgärderna skräddarsys och genom att det säkerställs att mycket specifika individuella omständigheter kan beaktas vid tidpunkten för genomförandet, vilket jag kommer att redogöra för i punkterna 128–132 nedan.

89 Se, för ett liknande resonemang, artikel 168.1 andra stycket FEUF, i vilket det specificeras att unionens insatser på folkhälsoområdet bland annat ska innefatta övervakning av, tidig varning för och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Som jag kommer att förklara i fråga om kodexen om Schengengränserna är vissa folkhälsosituationer så allvarliga att de kan anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, vilket skulle kunna leda till den paradoxala situationen att, när så är fallet, åtgärder som begränsar den fria rörligheten endast skulle kunna vidtas på individuell grund. Jag anser emellertid att denna fråga kan lösas genom en enkel tillämpning av principen om lex specialis. Eftersom lagstiftaren i medborgardirektivet har infört särskilda bestämmelser för åtgärder som vidtas av hänsyn till folkhälsan, ska dessa bestämmelser, i den mån de avviker från de bestämmelser som är tillämpliga på åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning, ha företräde framför de sistnämnda bestämmelserna.

90 Dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkterna 50 och 51).

91 I artikel 27.2 talas det exempelvis om åtgärder, medan det enligt samma bestämmelse endast är individuella åtgärder, det vill säga beslut, som får fattas av hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet.

92 Se, för ett liknande resonemang, skäl 22 i medborgardirektivet.

93 IHR är bindande för samtliga WHO-medlemmar. Detta inbegriper EU:s medlemsstater.

94 WHO, Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), 30 januari 2020.

95 Enligt artikel 1 IHR, innebär detta en exceptionell händelse som … bedöms utgöra en folkhälsorisk för andra stater till följd av den internationella spridningen av sjukdomen ….

96 WHO, WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19, 11 mars 2020.

97 Se, analogt, dom av den 19 november 2020, Ministère public och Conseil national de l’ordre des pharmaciens (Saluföring av cannabidiol (CBD)) (C‑663/18, EU:C:2020:938, punkt 87 och där angiven rättspraxis). På samma sätt ska enligt artikel 2.3 i protokoll nr 4 till Europakonventionen en åtgärd som strider mot rätten att lämna ett land enligt artikel 2.2 anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att skydda folkhälsan om den svarar mot tvingande sociala hänsyn och i synnerhet om de skäl som de nationella myndigheterna åberopar för att motivera åtgärden är relevanta och tillräckliga.

98 Se, för ett liknande resonemang, artikel 29.3 i medborgardirektivet.

99 Se, analogt, dom av den 19 november 2020, Ministère public och Conseil national de l’ordre des pharmaciens (Saluföring av cannabidiol (CBD)) (C‑663/18, EU:C:2020:938, punkterna 88 och 91 och där angiven rättspraxis).

100 Ibidem, punkt 92.

101 Europadomstolen, dom i målet Terheş mot Rumänien, § 39. Se även WHO:s publikation av den 14 april 2020, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update. I denna angavs att den 13 april 2020 hade fler än 1,7 miljoner människor runt om i världen smittats och nästan 85000 personer avlidit. Virusets förmåga till snabb spridning var mer än vad till och med de starkaste hälso- och sjukvårdssystemen klarade av att hantera. Vid denna tidpunkt var 20 procent av alla fall allvarliga eller kritiska, med en dödlighet på över 3 procent, och dödligheten var ännu högre i de äldre åldersgrupperna och bland personer med underliggande hälsoproblem.

102 Med uttrycket samhällsspridning avses en infektionssjukdom som sprider sig bland en stor grupp människor genom flyktiga kontakter.

103 Se Europeiska rådet, Slutsatser från ordföranden för Europeiska rådet efter videokonferensen med Europeiska rådets medlemmar om covid-19, 17 mars 2020, och WHO, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020.

104 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. ( C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

105 Europeiska kommissionen, 8 maj 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om den andra bedömningen av tillämpningen av de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 222 final).

106 Europeiska kommissionen, 15 maj 2020, Meddelande från kommissionen Med sikte på ett stegvist och samordnat återställande av den fria rörligheten och avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna – Covid-19 (EUT C 169, 2020, s. 30).

107 Europeiska kommissionen, 11 juni 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om den tredje bedömningen av tillämpningen av de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 399 final).

108 Belgien hänvisade till data från sitt nationella hälsovådsinstitut. Se, även, ECDC, Coronavirus disease 2019 (COVID-19) in the EU/EEA and the UK – tionde uppdateringen, 11 juni 2020, Stockholm, s. 3, och Coronavirus disease 2019 (COVID-19) in the EU/EEA and the UK – elfte uppdateringen: återkommande fall, 10 augusti 2020, Stockholm, s. 3.

109 Som redan hade varit föremål för studier som publicerades våren 2020. Se Liu, Y., Gayle, A., Wilder-Smith, A., och Rocklöv, J., The reproductive number of COVID-19 is higher compared to SARS coronavirus, J. Travel Med, 2020. Denna höga grad av smittsamhet framstod som än mer uppenbar i början av juli 2020, eftersom WHO då precis hade erkänt att viruset var luftburet (se WHO, Coronavirus disease (COVID-19), Situation Report -172, 10 juli 2020).

110 Se även WHO, Coronavirus disease (COVID-19), Situation Report -172, 10 juli 2020, i vilken WHO:s regionala direktör för Europa uppmanade länderna att hålla i och hålla ut.

111 Jag noterar att denna riskbedömning, som grundar sig på epidemiologiska data och lokal kapacitet, i allmänhet följer den som WHO och unionens institutioner har utvecklat i sina respektive rekommendationer. Se, bland annat, WHO, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020, och Europeiska kommissionen, 15 maj 2020, Meddelande från kommissionen Med sikte på ett stegvist och samordnat återställande av den fria rörligheten och avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna – Covid-19.

112 Se artikel 168.1 FEUF och artikel 35 andra meningen i stadgan.

113 Se, emellertid, punkt 95 nedan.

114 Se artikel 168.7 FEUF.

115 Se, bland annat, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl. ( C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

116 Det ska tilläggas att även om artikel 27.1 i medborgardirektivet innehåller förbehållet att hänsyn till folkhälsan inte får åberopas av ekonomiska skäl, är det uppenbart att så inte var fallet i förevarande mål, vilket den belgiska regeringen har påtalat. De omtvistade restriktionerna infördes visserligen bland annat för att säkerställa att det belgiska hälso- och sjukvårdssystemet hade den utrustning, personal och ekonomiska kapacitet som krävdes för att kunna hantera pandemin. Alla offentliga åtgärder förutsätter emellertid vissa ekonomiska överväganden. Det är endast de åtgärder som enbart har ett ekonomiskt syfte som är problematiska (dom av den 4 oktober 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punkt 39). Att hålla sig med ett fungerande hälso- och sjukvårdssystem faller inte inom denna kategori (se, analogt, dom av den 28 januari 2016, CASTA m.fl., C‑50/14, EU:C:2016:56, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

117 Se, bland annat, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl. ( C‑98/14, EU:C:2015:386, punkterna 74, 76 och 77 och där angiven rättspraxis).

118 Se, särskilt, rådets rekommendation (EU) 2020/912 av den 30 juni 2020 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner (EUT L 208 I, 2020, s. 1), bilaga II.

119 Se artikel 27.1 i medborgardirektivet (… oavsett medborgarskap …).

120 Se punkt 60 ovan.

121 Även om detta krav endast nämns i artikel 27.2 i medborgardirektivet, i fråga om åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet, utgör proportionalitetsprincipen en allmän unionsrättslig princip som alltid ska iakttas av medlemsstaterna när de begränsar den fria rörligheten (se, bland annat, dom av den 13 september 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

122 Se, bland annat, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl. ( C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

123 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2019, VIPA ( C‑222/18, EU:C:2019:751, punkt 72 och där angiven rättspraxis).

124 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. ( C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 36), och dom av den 1 mars 2018, CMVRO ( C‑297/16, EU:C:2018:141, punkterna 70 och 71).

125 En tidslinje över unionens åtgärder i samband med covid-19 finns på https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/coronavirus-response/timeline-eu-action_en.

126 Enligt artikel 168.1 och 168.2 FEUF, ska unionens insatser komplettera den nationella politiken, främja samarbete mellan medlemsstaterna … och vid behov stödja deras insatser vad särskilt gäller övervakning av … och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. I detta syfte kan kommissionen i nära kontakt med medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att främja en sådan samordning [mellan medlemsstaterna], särskilt genom att fastställa riktlinjer. Enligt artikel 168.5 får Europaparlamentet och rådet slutligen även besluta om åtgärder för övervakning av, tidig varning för och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa.

127 Jag understryker emellertid att en fullständig samordning av reseåtgärderna inom unionen inte genomfördes förrän efter tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet. Se rådets rekommendation (EU) 2020/1475 av den 13 oktober 2020 om en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin (EUT L 337, 2020, s. 3).

128 Se, bland annat, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:638, punkterna 74 och 75 och där angiven rättspraxis).

129 Se, bland annat, von Tigerstrom, B., och Wilson, K., COVID-19 travel restrictions and the International Health Regulations (2005), BMJ Global Health, Vol. 5, No e002629, 2020, Grépin, K.A., Ho, T., Liu, Z., m.fl., Evidence of the effectiveness of travel-related measures during the early phase of the COVID-19 pandemic: a rapid systematic review, BMJ Global Health, Vol 6, No e004537, 2021.

130 Se WHO, WHO advice for international travel and trade in relation to the outbreak of pneumonia caused by a new coronavirus in China, 10 januari 2020, Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV), 30 januari 2020.

131 Huruvida detta är förenligt med IHR omfattas inte av räckvidden för förevarande förslag till avgörande. Se, i det avseendet, von Tigerstrom B, och Wilson K., op. cit.

132 Se Europeiska kommissionen, 16 mars 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet Covid-19 Tillfälliga restriktioner för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 115 final), Europeiska kommissionen, 16 mars 2020, Covid-19 Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 86 I, 2020, s. 1), och Europeiska rådet, Slutsatser från ordföranden för Europeiska rådet efter videokonferensen med Europeiska rådets medlemmar om covid-19, 17 mars 2020. Denna tillfälliga rekommendation, som ursprungligen antogs för 30 dagar, förlängdes senare till och med den 30 juni 2020. Se Europeiska kommissionen, 8 april 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om bedömningen av tillämpningen av de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 148 final), 8 maj 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet om den andra bedömningen av tillämpningen av de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU (COM(2020) 222 final).

133 Se, bland annat, Lau, H., m.fl. The association between international and domestic air traffic and the coronavirus (COVID-19) outbreak, Journal of microbiology, immunology, and infection, Vol. 53, No 3, 2020, s. 467–472, Chinazzi, M., m.fl., The effect of travel restrictions on the spread of the 2019 novel coronavirus (COVID-19) outbreak, Science, Vol. 368, No 6489, 2020, s. 395–400, Wells, C.R., m.fl., Impact of international travel and border control measures on the global spread of the novel 2019 coronavirus outbreak, PNAS, Vol. 117, No 13, s. 7504–7509, och Linka, K., m.fl., Outbreak dynamics of COVID-19 in Europe and the effect of travel restrictions, Computer methods in biomechanics and biomedical engineering, Vol. 23, No 11, 2020, s. 710–717. Jag noterar att dessa studier av reserestriktionernas effektivitet grundar sig på modeller snarare än på faktiska bevis – som endast fanns i begränsad omfattning vid den tidpunkten, vilket författarna har medgett. Studierna bygger på simulerade, kontrafaktiska scenarier – grundade på antaganden om virusets överförbarhet, antalet sjuka resenärer etcetera – och vad som skulle ha hänt om dessa åtgärder inte hade vidtagits.

134 Se, bland annat, WHO, Updated WHO recommendations for international traffic in relation to COVID-19 outbreak, 29 februari 2020, och Statement on the third meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of coronavirus disease (COVID-19), 1 maj 2020.

135 Se ECDC:s riktlinjer, s. 18 och 19.

136 Jag erinrar om att enligt den tillämpliga metoden utgjordes de länder i vilka det ansågs föreligga hög risk att bli smittad, och på vilka de omtvistade reserestriktionerna var tillämpliga, av de länder där den nationella incidensen av nya fall av covid-19 var tio gånger högre än i Belgien (100 rapporterade fall per 100000 invånare de föregående 14 dagarna) (se punkt 15 ovan).

137 Jag konstaterar att en viss åtgärd för att vara lämplig inte måste vara sådan att den ensam kan undanröja den aktuella folkhälsorisken. Det räcker att den på ett märkbart sätt kan bidra till att så sker (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl ( C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 56)).

138 Se, bland annat, WHO, COVID‑19 strategic preparedness and response – COVID-19 Strategy Update, 14 april 2020, och Public health considerations while resuming international travel, 30 juli 2020. Kommissionen har föreslagit en sådan strategi i flera meddelanden (se, bland annat, Europeiska kommissionen, 15 maj 2020, Meddelande från kommissionen Med sikte på ett stegvist och samordnat återställande av den fria rörligheten och avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna – Covid-19) – även om kommissionen, såsom angetts ovan, vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet förespråkade ett upphävande av reserestriktionerna inom unionen. Även de samordnade tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU följde en liknande logik från och med den 1 juli 2020, eftersom restriktionerna endast gällde för länder där covid-19-situationen relativt sett var sämre än i unionen. Se rådets rekommendation (EU) 2020/912 av den 30 juni 2020 om de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU och ett eventuellt avskaffande av dessa restriktioner (EUT L 208 I, 2020, s. 1). Den metod och de kriterier som användes för att bedöma situationen i ett visst land (antalet nya infektionsfall per 100000 invånare under de föregående 14 dagarna, infektionstakten under samma period och de övergripande insatserna med anledning av covid-19) var också jämförbara med de kriterier som Belgien använde sig av vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (se punkt 15 ovan).

139 Se vad gäller sådana åtgärders lämplighet, bland annat, Europeiska kommissionen, 16 mars 2020, Covid-19 Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 86 I, 2020, s. 1), punkt 21, WHO, Key considerations for repatriation and quarantine of travellers in relation to the outbreak of novel coronavirus 2019-nCoV, 11 februari 2020. Se även, mer allmänt, artikel 31.2 c i IHR.

140 Se, analogt, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. ( C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 38).

141 Se, analogt, dom av den 18 maj 1982, Adoui och Cornuaille ( 115/81 och 116/81, EU:C:1982:183, punkt 8). Detta påverkade inte medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid deras val att föra en mer liberal eller en mer restriktiv politik med anledning av pandemin. De var fortfarande fria att välja det ena eller det andra alternativet, men var av enhetlighetsskäl tvungna att behandla jämförbara interna och externa scenarier på samma sätt. Se van Eijken, H. H., och Rijpma, J. J., op. cit., s. 43, och Thym, D., och Bornemann, J., op. cit., s. 1168 och 1169.

142 Se punkt 16 ovan.

143 Se, analogt, dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. ( C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 76).

144 Se punkterna 128–132 nedan. Se, analogt, dom av den 19 maj 2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. ( C‑171/07 och C‑172/07, EU:C:2009:316, punkt 45).

145 Se, bland annat, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. ( C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 160).

146 Se, bland annat, dom av den 26 april 2012, ANETT ( C‑456/10, EU:C:2012:241, punkt 45).

147 Se, bland annat, dom av 10 mars 2021, Ordine Nazionale dei Biologi m.fl. ( C‑96/20, EU:C:2021:191, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

148 Se, bland annat, dom av den 23 december 2015, Scotch Whisky Association m.fl. ( C‑333/14, EU:C:2015:845, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

149 I studier som publicerades kring tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet bedömdes nämligen mer än hälften av de resenärer som importerade fall från Kina till andra länder under pandemins första fas ha anlänt under den presymptomatiska perioden, det vill säga under inkubationstiden, samtidigt som de redan var smittsamma, och började inte uppvisa symptom förrän några dagar efter ankomsten. Se, bland annat, Wells, R., m.fl., op. cit., s. 7505, och hänvisningarna däri. Se, mer allmänt, om inresetestnings bristande effektivitet, ECDC:s riktlinjer, s. 20.

150 Såsom den norska regeringen har gjort gällande tydde de vetenskapliga data som var tillgängliga vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet på att det efter att ha infekterats med covid-19 fanns ett fönster under vilken de biologiska markörer som användes i testerna fortfarande var negativa.

151 Se punkt 102 ovan. Se även ECDC:s riktlinjer, s. 20.

152 Att sätta alla resenärer i strikt karantän i en för ändamålet avsedd anläggning i anslutning till den plats där inresan sker skulle naturligtvis ha säkerställt att resenärerna verkligen isolerades från resten av befolkningen. En sådan åtgärd skulle emellertid inte bara ha varit orimligt svår att införa, utan skulle definitivt ha varit mer än diskutabel sett till de grundläggande rättigheterna.

153 Se, för ett liknande resonemang, punkterna 14 och 15 ovan.

154 Denna beräkningsmetod visade sig exempelvis vara särskilt orättvis för medlemsstater som Luxemburg, som hade ett mycket mer omfattande testprogram än andra länder och som på grund av antalet fall som identifierades i de tester som utfördes betraktades som högriskländer, trots att den epidemiologiska situationen i landet förmodligen i själva verket var jämförbar med andra länder som fått färgkoden orange, där testningen helt enkelt var mindre strikt.

155 Se, bland annat, dom av den 20 november 2019, Infohos ( C‑400/18, EU:C:2019:992, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

156 Se, analogt, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl. ( C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 132 och där angiven rättspraxis).

157 Se, för behovet av att regelbundet ompröva det hot mot folkhälsan som ursprungligen motiverade införandet av tillfälliga skyddsåtgärder, bland annat, dom av den 11 juli 2013 Frankrike/kommissionen ( C‑601/11 P, EU:C:2013:465, punkt 110 och där angiven rättspraxis). Se, för ett sådant krav rörande reserestriktioner, dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 44 och 47), och Europadomstolen, 8 december 2020, Rotaru mot Republiken Moldavien (CE:ECHR:2020:1208JUD002676412, § 25 och där angiven rättspraxis).

158 Se punkt 16 ovan.

159 Det nationella målet förefaller vara ett bra exempel på detta. Den 12 juli 2020 gavs Sverige färgkoden röd i det aktuella färgklassificeringssystemet, i enlighet med den fastställda metoden (se punkt 15), på grundval av att incidensen de föregående 14 dagarna enligt ECDC:s uppgifter av den 10 juli låg på 102.1 fall per 100000 invånare, även om en nedåtgående trend kunde observeras. Därför gällde reserestriktioner från och med den dagen. Den 13 juli offentliggjorde ECDC dock nya uppgifter där incidensen angavs till 94.5/100 000 fall. Dagen därpå bekräftade den svenska ambassaden att det skett en betydande minskning av infektionerna. Den 15 juli ändrades därför Sveriges färgkod till orange och reserestriktionerna för detta land hävdes. Man kan visserligen fråga sig om det var nödvändigt att klassificera Sverige som ett högriskland, trots att siffrorna knappt översteg det relevanta tröskelvärdet och en nedåtgående trend redan var märkbar, och då restriktionerna slutligen hävdes två dagar senare. En så nitisk tillämpning av reglerna var kanske inte nödvändig, och går att diskutera ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Enligt min mening innebär detta dock inte att det går att ifrågasätta själva systemets legitimitet.

160 Skäl 25 i medborgardirektivet (min kursivering).

161 Se även artikel 34 i medborgardirektivet.

162 Se dom av den 4 juni 2013, ZZ ( C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 52).

163 Se dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163, punkterna 47–64).

164 Se, analogt, dom av den 27 oktober 1977, Bouchereau ( 30/77, EU:C:1977:172, punkt 15).

165 Se, analogt, dom av den 13 mars 2007, Unibet ( C‑432/05, EU:C:2007:163, punkterna 56–64).

166 Se punkt 88 ovan

167 Se punkt 132 nedan.

168 Se, bland annat, dom av den 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl. ( C‑336/19, EU:C:2020:1031, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

169 Se, bland annat, endast i fråga om lämplighet och nödvändighet, dom av den 14 juli 1983, Sandoz ( 174/82, EU:C:1983:213, punkt 18), dom av den 10 juli 2008, Jipa ( C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 29), och dom av den 16 mars 2023, OL (Förlängning av italienska koncessioner) ( C‑517/20, ej publicerad, EU:C:2023:219, punkt 53).

170 Se, bland annat, dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich ( C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 50), dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 54), och dom av den 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl. ( C‑336/19, EU:C:2020:1031, punkt 64).

171 Jag understryker att stadgan är tillämplig i en sådan situation som den som är i fråga i det nationella målet. När medlemsstaterna begränsar unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet och åberopar de skäl som föreskrivs i unionsrätten, såsom artikel 27.1 i medborgardirektivet, för att motivera en sådan begränsning, tillämpar de unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Se, bland annat, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark) ( C‑235/17, EU:C:2019:432, punkterna 63 och 64 och där angiven rättspraxis).

172 Även om den fria rörligheten som sådan garanteras i artikel 2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen anser Europadomstolen även att den är en viktig aspekt av en persons rätt till respekt för sitt privatliv, vilken garanteras i artikel 8 i samma konvention. Se Europadomstolen, 6 december 2005, İletmiş mot Turkiet (CE:ECHR:2005:1206JUD002987196, § 47).

173 På samma sätt har Europadomstolen, i fråga om en åtgärd som begränsar den rätt till utresa som garanteras i artikel 2.2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen, undersökt huruvida denna åtgärd innebär en skälig avvägning mellan allmänintresset och den enskildes rättigheter. Se, bland annat, Europadomstolen, 23 februari 2017, De Tommaso mot Italien (CE:ECHR:2017:0223JUD004339509, § 104).

174 Förslag till avgörande i de förenade målen C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:572, punkt 248.

175 Se Europaparlamentets resolution av den 17 april 2020 om en samordnad EU-insats mot covid-19-pandemin och dess konsekvenser (2020/2616(RSP)), punkt 46 och följande punkter, och Europeiska unionens råd, Uttalande av EU:s utrikesrepresentant Josep Borrell på Europeiska unionens vägnar om mänskliga rättigheter, 5 maj 2020.

176 I vilken utsträckning de grundläggande rättigheterna hade behövt skyddas kan ha varierat under ett exceptionellt nödläge, i enlighet med artikel 347 FEUF. Av de skäl som anges i punkterna 51–54 ovan kommer jag emellertid inte att behandla denna fråga i förevarande förslag till avgörande.

177 Se, bland annat, artikel 12.2 c den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter 1966, och artikel 11.3 i den europeiska sociala stadgan (reviderad), som undertecknades i Strasbourg den 3 maj 1996. Det följer dessutom av Europadomstolens fasta praxis att även om rätten till hälsa inte som sådan garanteras i Europakonventionen, följer positiva skyldigheter på hälsoområdet ändå av artikel 2 (Rätten till liv) och artikel 8 (Rätt till respekt för privatlivet och familjelivet) i Europakonventionen. I artikel 2 i konventionen åläggs konventionsstaterna framför allt en positiv skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att skydda livet för personer under deras jurisdiktion och skydda deras fysiska integritet, inbegripet på folkhälsoområdet (se, särskilt, Europadomstolen, 5 november 2020, Le Mailloux mot Frankrike (CE:ECHR:2020:1105DEC001810820, § 9 och där angiven rättspraxis). I unionsrätten följer sådana positiva skyldigheter enligt min mening även av artikel 2.1 i stadgan, eftersom den rätt till liv som garanteras där motsvarar den som anges i artikel 2 i Europakonventionen och artikel 35 första meningen i stadgan.

178 Jag erinrar dessutom om att enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som garanteras i stadgan även vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter och är en sådan intresseavvägning inte möjlig när så inte är fallet. Jag anser emellertid inte att de omtvistade reserestriktionerna har åsidosatt det väsentliga innehållet i rätten till fri rörlighet, som garanteras i artikel 45.1 i stadgan, eller de andra grundläggande rättigheter som berörs. Även om ett reseförbud är den skarpaste formen av begränsning av rätten till fri rörlighet, är den omständigheten att detta förbud inte var absolut avgörande i detta avseende. Förbudet gällde nämligen endast resor till och från vissa högriskländer, nödvändiga resor undantogs och förbudet gällde enbart under en begränsad tid (se, e contrario, dom av den 4 oktober 2012, Byankov, C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 44 och 79).

179 Se ECDC:s riktlinjer, s. 18 och 19.

180 Se, bland annat, World Economic Forum, This is the impact of COVID-19 on the travel sector (https://www.weforum.org/agenda/2022/01/global-travel-tourism-pandemic-covid-19/), och förslag till avgörande av generaladvokaten Medina i målet UFC – Que choisir och CLCV ( C‑407/21, EU:C:2022:690, punkterna 1 och 2).

181 Se Europeiska rådet, Slutsatser från ordföranden för Europeiska rådet efter videokonferensen med Europeiska rådets medlemmar om covid-19, 17 mars 2020.

182 Se, för de olika åtgärder som kommissionen kring tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet föreslog i detta avseende: Turism och transport: Kommissionens vägledning om hur vi på ett säkert sätt ska kunna börja resa igen och få fart på turismen i Europa under 2020 och framöver, Pressmeddelande, 13 maj 2020.

183 Se Iliopoulou-Penot, A., La Citoyenneté de l’Union aux temps du coronavirus, i Dubout, E., och Picod, F. (eds), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021, s. 178–180.

184 Se, analogt, dom av den 29 april 2004, Orfanopoulos och Oliveri ( C‑482/01 och C‑493/01, EU:C:2004:262, punkterna 93–99), och Europadomstolen, 8 december 2020, Rotaru mot Republiken Moldavien (CE:ECHR:2020:1208JUD002676412, § 31 och där angiven rättspraxis).

185 Se, särskilt, Thym, D. och Bornemann, J., op. cit., s. 1164 och 1165.

186 Se, analogt, vad gäller resor av tvingande familjeskäl, Europeiska kommissionen, 28 oktober 2020, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet – Covid-19 – Vägledning om personer som är undantagna från de tillfälliga restriktionerna för icke nödvändiga resor till EU vad gäller genomförandet av rådets rekommendation 2020/912 av den 30 juni 2020 (COM(2020) 686 final), s. 8.

187 Se, för en liknande bedömning i Europadomstolen, McBride, J., An Analysis of Covid-19 Responses and ECHR Requirements, ECHR Blog, 27 mars 2020 (tillgänglig på https://www.echrblog.com/2020/03/an-analysis-of-covid-19-responses-and.html).

188 Se, bland annat, Europeiska kommissionen, 16 mars 2020, Covid-19 Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, punkt 21.

189 Se punkt 4 ovan.

190 Enligt artikel 2.1 i kodexen om Schengengränserna avses med begreppet inre gränser a) medlemsstaternas gemensamma landgränser, inklusive flod- och insjögränser, b) medlemsstaternas flygplatser för inrikesflyg, c) medlemsstaternas kust-, flod- och insjöhamnar för reguljära inre färjeförbindelser.

191 Liksom Island och Norge, om det skulle vara relevant för det nationella målet (se fotnoterna 23 och 35 ovan).

192 Genomförandet av kraven på karantän och testning förefaller inte ha ifrågasatts.

193 Jag erinrar om att medlemsstaternas flygplatser betraktas som gränsövergångsställen vid tillämpningen av kodexen om Schengengränserna. Se, för ett liknande resonemang, definitionerna av inre gränser och yttre gränser i artikel 2.1 respektive 2.2 i denna kodex.

194 Inte ens i samband med internationell tågtrafik betraktas järnvägsstationer som gränsövergångsställen i den mening som avses i kodexen om Schengengränserna (se, för ett liknande resonemang, definitionerna av inre gränser och yttre gränser i artikel 2.1 respektive 2.2 i denna kodex). Enligt bestämmelser i denna kodex utförs däremot in- och utresekontroller av passagerare på tåg som passerar de yttre gränserna när de stiger av (eller stiger på) på den första station som tåget anländer till (eller den sista station som det avgår från) på en Schengenstats territorium. Se bilaga VI Särskilda bestämmelser angående olika typer av gränser och de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna, punkt 1 (Landgränser), punkt 1.2 (Kontroll av järnvägstrafik).

195 De enda kontroller som systematiskt förefaller ha utförts var kontrollerna av passagerare som steg på eller av på Eurostars tåg från eller till London (Förenade kungariket) på järnvägsstationen Midi i Bryssel (Belgien). Dessa kontroller är emellertid inte relevanta i förevarande mål. Såsom den belgiska regeringen påtalade vid förhandlingen avser dessa kontroller nämligen inte passage av en inre gräns, utan Schengenstaternas yttre gränser. Eftersom dessa tåg naturligtvis inte gör uppehåll mitt i tunneln under engelska kanalen, vid den virtuella gränsen mellan Frankrike och Förenade kungariket, kontrollerades passagerarna i stället innan de gick på eller av tåget på järnvägsstationen Midi (se fotnot 193 ovan). Den omständigheten att dessa tåg ibland gör uppehåll på Schengenstaternas territorium mellan Bryssel och London saknar betydelse i detta avseende. I så fall tillämpas nämligen ett särskilt system, enligt vilket passagerare som stiger ombord på dessa tåg i exempelvis Lille (Frankrike), för att åka till Bryssel, ska underkastas in- och utresekontroller på bestämmelsestationen (se punkt 1.2.3 i bilaga VI till kodexen om Schengengränserna). Jag understryker att de aktuella kontrollerna inte anses ha någon koppling till passerandet av en inre gräns. Tvärtom anses dessa personer, genom en rättslig fiktion, ha passerat Schengenstaternas yttre gränser.

196 Se, för ett liknande resonemang, artikel 23 a iii och 23 a iv i kodexen om Schengengränserna.

197 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2017, A ( C‑9/16, EU:C:2017:483, punkterna 38–40 och där angiven rättspraxis).

198 Vilket förtydligas genom användningen av uttrycket särskilt i artikel 23 a.

199 Denna utveckling kan åtminstone vara vägledande för andra mål, eftersom medlemsstaterna, såsom anges i inledningen till förevarande förslag till avgörande, i stor skala återinförde gränskontroll vid de inre gränserna vid olika tidpunkter under pandemin. Se Member States’ notifications of the temporary reintroduction of border control at internal borders pursuant to Article 25 and 28 et seq. of the Schengen Borders Code (tillgänglig på https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en).

200 Se punkterna 155–161 nedan.

201 Så mycket att dess uppfattning uppenbarligen delas, eller åtminstone har delats, av Europaparlament. Se Europaparlamentets resolution av den 19 juni 2020 om situationen i Schengenområdet efter covid-19-utbrottet (2020/2640(RSP)) (EUT C 362, 2021, s. 77), punkt 7.

202 Att inresan inte utgör ett hot mot allmän ordning, inre säkerhet [eller folkhälsa] (min kursivering) är ett av villkoren för tredjelandsmedborgares inresa för en kortare vistelse på medlemsstaternas territorium (se artikel 6.1 e i kodexen om Schengengränserna), vilket i princip kontrolleras av gränskontrolltjänstemän inom ramen för de noggranna kontroller som tredjelandsmedborgare ska underkastas vid inresa till Schengenområdet (se artikel 8.3 a vi i denna kodex).

203 Avtal mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemensamma gränserna, undertecknat i Schengen den 14 juni 1985 (EGT L 239, 2000, s. 13).

204 EGT L 239, 2000, s. 19.

205 Se artiklarna 2.2 respektive 5.1 e i avtalet om tillämpning av Schengenavtalet.

206 Förslag till rådets förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, framlagt av kommissionen, 26 maj 2004 (KOM(2004) 391 slutlig).

207 Se artikel 5.1 e i det förslaget.

208 Se artiklarna 20.1, 22.1 och 24 i det förslaget (min kursivering).

209 Se Europaparlamentets lagstiftningsresolution om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (KOM(2004) 391 – C6–0080/2004 – 2004/0127(COD)) (P6_TA(2005)0247). Den ändringen kan spåras tillbaka till ett ändringsförslag från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor. Se utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor, 14 april 2005, ändringsförslag 138–198, förslag till betänkande, Michael Cashman, PE 355.529v01–00, s. 20, ändringsförslag 171 (… Det är … skillnad mellan hot mot folkhälsan som skäl för att neka en enskild person inresa och hot mot folkhälsan som skäl för att återinföra inre gränskontroller som påverkar alla personer som vill passera den inre gränsen. I det första fallet är det lätt att se fördelen med att lägga till hot mot folkhälsan som skäl för avslag … Så är det emellertid inte när det gäller återinförandet av gränskontroller: Om det skulle bli en sådan sjukdomsepidemi på en medlemsstats territorium skulle den lämpliga och rimliga politiska reaktionen exempelvis vara att sätta de smittade personerna i karantän och eventuellt isolera ett sjukhus eller några byggnader.).

210 Se, för samma uppfattning, kommissionen, 16 mars 2020, Covid-19 Riktlinjer för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster, punkt 18.

211 Se, bland annat, dom av den 4 december 1974, Van Duyn ( 41/74, EU:C:1974:133, punkt 18), och dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkt 40).

212 Se, för ett liknande resonemang, punkt 81 ovan. Se även Leboeuf, L, La fermeture des frontières de l’Union pour motifs de santé publique: la recherche d’une approche coordonnée i Dubout, E., och Picod, F. (eds), op. cit., s. 223–239, Eijken, H. H., och Rijpma, J. J., op. cit., s. 40, och Thym, D., och Bornemann, J, op. cit., s. 1148 och 1149.

213 Det är uppenbart att ändringen ursprungligen föreslogs av det skäl som angavs i fotnot 208 ovan. Det är emellertid oklart huruvida de olika ledamöterna av Europaparlamentet och rådet har godtagit ändringen av detta skäl. De kan mycket väl ha ansett att en hänvisning till folkhälsa inte var nödvändig, eftersom en folkhälsokris som var så allvarlig att den motiverade återinförandet av in- och utresekontroller omfattades av grunden allmän ordning.

214 Samma tolkning återfinns i huvudsak i det nyligen framlagda förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer, 14 december 2021 (COM(2021) 891 final). I detta förslag föreslår kommissionen att det ska specificeras att ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten … i synnerhet [kan] anses följa av … större hot mot folkhälsan (skäl 28 och artikel 25.1 b i förslaget till förordning).

215 I artikel 25.2 anges att gränskontroller vid de inre gränserna endast ska återinföras som en sista utväg, medan det i artikel 26 föreskrivs att de offentliga myndigheterna ska kontrollera i vilken utsträckning en sådan åtgärd på ett adekvat sätt kan avhjälpa hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och om åtgärden står i proportion till hotet. Dessa villkor motsvarar enligt min mening de klassiska proportionalitetskriterierna avseende lämplighet, nödvändighet och proportionalitet i egentlig mening.

216 Se punkterna 139–144 ovan.

217 Se, för en detaljerad analys i detta avseende, Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för regional- och stadspolitik, Peyrony, J., Rubio, J., och Viaggi, R., The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions: an empirical report covering the period March to June 2020, Europeiska unionens publikationsbyrå, 2021.

218 Se Europeiska kommissionen, 24 mars 2020, Meddelande från kommissionen om genomförandet av gröna körfält enligt riktlinjerna för gränsförvaltningsåtgärder för att skydda folkhälsan och säkerställa tillgången på varor och viktiga tjänster (EUT C 96 I, 2020, s. 1), och 3 mars 2020, Meddelande från kommissionen – Riktlinjer för fri rörlighet för arbetstagare under utbrottet av covid-19 (EUT C 102 I, 2020, s. 1).

219 Se, bland annat, Heinikoski, S., Covid-19 bends the rules on internal border controls: Yet another crisis undermining the Schengen acquis?, FIIA Briefing Paper 281, april 2020.