Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 17 november 2011
I mål C-430/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) genom beslut av den 11 augusti 2010, som inkom till domstolen den 2 september 2010, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot (referent) samt domarna A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader, och E. Jarašiūnas, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Europeiska kommissionen, genom D. Maidani och V. Savov, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Direktiv 2004/38
Förordning nr 562/2006
Tillämpningskonventionen
Nationell rätt
Den bulgariska grundlagen
Lagen om bulgariska identitetshandlingar
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser i första hand tolkningen av artikel 27.1 och 27.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, s. 77, och rättelser i EUT L 229, s. 35 och EUT L 197, 2005, s. 34). I andra hand avser begäran tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, s. 1) (nedan kallad förordning nr 562/2006). I tredje hand avser begäran konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, 2000, s. 19), som undertecknades i Schengen (Luxemburg) den 19 juni 1990 (nedan kallad tillämpningskonventionen).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan bulgariske medborgaren Hristo Gaydarov och direktor na Glavna direktsia Ohranitelna politsia pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (direktören för avdelningen ordningspolisen inom bulgariska inrikesministeriet) (nedan kallad polisdirektören) som gäller den senares beslut att förbjuda Hristo Gaydarov att lämna landet och att vägra utfärda pass eller motsvarande handlingar.
3. Enligt artikel 3.1 i direktiv 2004/38 ska direktivet tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på deras familjemedlemmar.
4. Artikel 4.1 och 4.3 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
5. Artikel 27.1–27.3 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
6. Skäl 5 i förordning nr 562/2006 har följande lydelse:
7. Skäl 20 i förordning nr 562/2006 har följande lydelse:
8. Artikel 3 i förordning nr 562/2006 har följande lydelse:
9. Artikel 7.6 i förordning nr 562/2006 har följande lydelse:
10. Artikel 71 i tillämpningskonventionen har följande lydelse:
11. Artikel 35.1 i den bulgariska grundlagen har följande lydelse:
12. I artikel 23.2 och 23.3 i lagen om bulgariska identitetshandlingar (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV nr 93, av den 11 augusti 1998), i dess lydelse efter ändring år 2006 (DV nr 105) (nedan kallad ZBLD), anges följande:
13. I artikel 76 ZBLD anges följande:
14. ZBLD ändrades genom en lag som offentliggjordes i Bulgariens officiella tidning nr 82/2009 och trädde i kraft den 1 januari 2010. Genom denna lag upphävdes artikel 76.5. Enligt den hänskjutande domstolen föreskrevs det i lagen att åtgärder som hade beslutats med stöd av den upphävda bestämmelsen skulle upphöra att gälla tre månader efter att lagen trätt i kraft.
15. Den bulgariska medborgaren Hristo Gaydarov dömdes den 2 oktober 2008 i Serbien till nio månaders frihetsberövande för olovligt narkotikainnehav.
16. Den 6 november 2008 fick de bulgariska myndigheterna på diplomatisk väg ett meddelande där denna fällande dom nämndes.
17. På grundval av denna upplysning beslutade polisdirektören den 13 november 2008 att, med stöd av artikel 76.5 ZBLD, förbjuda Hristo Gaydarov att lämna landet och förbjuda utfärdandet av pass eller motsvarande handlingar till denne.
18. Hristo Gaydarov delgavs detta beslut den 16 september 2009. Vid denna tidpunkt hade han avtjänat sitt fängelsestraff i Serbien och återvänt till Bulgarien.
19. Hristo Gaydarov överklagade detta beslut till Administrativen sad Sofia-grad. Enligt nämnda domstol anförde han att han redan blivit dömd i ett annat land och att den bulgariska lagstiftningen inte var tillämplig på honom. Polisdirektören anförde å sin sida att han agerat i enlighet med bestämmelserna i artikel 76.5 ZBLD.
20. Enligt den nationella domstolen har den behöriga förvaltningsmyndigheten rätt att efter eget skön besluta huruvida den ska vidta en sådan tvångsåtgärd. Domstolsprövningen av detta beslut består bara i en kontroll av att den skrivelse eller de offentliga handlingar som nämns i denna artikel föreligger. Högsta förvaltningsdomstolen har nyligen bekräftat denna rättspraxis då den prövade ett överklagande av ett liknande beslut som fattats avseende en bulgarisk medborgare som dömts i Spanien (dom nr 5013 av den 16 april 2010).
21. Den nationella domstolen hyser tvivel angående huruvida den aktuella bestämmelsen i ZBLD står i överensstämmelse med unionsrätten. Genom artiklarna 20 FEUF och 21 FEUF, artikel 45.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och direktiv 2004/38 ger unionsrätten unionsmedborgare – såsom Hristo Gaydarov – rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Den nationella domstolen har emellertid påpekat att medlemsstaterna enligt artikel 27 i nämnda direktiv får begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare av hänsyn till allmän ordning eller hälsa. Vidare har den nationella domstolen noterat att en åtgärd som innebär förbud att lämna landet, såsom den som är aktuell i det nationella målet, har sin grund i den skyldighet som medlemsstaterna åläggs i artikel 71 i tillämpningskonventionen att vidta åtgärder för kontroll vid de yttre gränserna för att bekämpa att personer olagligen medför och använder narkotika. Slutligen har den nationella domstolen frågat sig huruvida de kriterier som anges i artikel 27 i direktiv 2004/38 är tillämpliga avseende en bulgarisk medborgare, när detta direktiv endast har införlivats med den bulgariska rättsordningen i den del det avser utfärdandet av identitetshandlingar och inte i den del det avser bulgariska medborgares rätt att resa till en annan medlemsstat.
22. Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Sofia-grad att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
23. Den nationella domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för ett myndighetsbeslut genom vilket en medlemsstat förbjuder en av sina medborgare att lämna landet, med motiveringen att den berörda personen har dömts för narkotikahandel av en domstol i tredjeland
24. Hristo Gaydarov är enligt artikel 20 FEUF i egenskap av bulgarisk medborgare även unionsmedborgare. Han kan därför åberopa de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet – och detta även mot ursprungsmedlemsstaten – bland annat den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som föreskrivs i artikel 21 FEUF (se, bland annat, dom av den 10 juli 2008 i mål C-33/07, Jipa, REG 2008, s. I-5157, punkt 17, och av den 5 maj 2011 i mål C-434/09, McCarthy, REU 2011, s. I-3375, punkt 48).
25. Rätten till fri rörlighet för medborgare i Europeiska unionen innebär vidare både en rätt att resa in i en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten och en rätt att lämna den sistnämnda medlemsstaten. Domstolen har tidigare påpekat att de grundläggande friheter som garanteras i fördraget skulle vara verkningslösa om ursprungsmedlemsstaten, utan giltig motivering, kunde förbjuda sina egna medborgare att lämna territoriet för att resa in i en annan medlemsstat (se domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 18).
26. I artikel 4.1 i direktiv 2004/38 föreskrivs för övrigt uttryckligen att alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass ska ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat.
27. En situation som den som gäller för Hristo Gaydarov, vilken beskrivs i punkterna 15–18 i förevarande dom, avser följaktligen unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna och omfattas således av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38.
28. Såsom Europeiska kommissionen har påpekat framgår det av skäl 5 och artikel 3 a i förordning nr 562/2006 att förordningen inte avser, och inte ska påverka, unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet, såsom den föreskrivs i EUF-fördraget. I artikel 7.6 i förordningen föreskrivs vidare att kontroller av personer som åtnjuter fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen ska genomföras i enlighet med direktiv 2004/38.
29. Unionsmedborgarna har emellertid inte en ovillkorlig rätt till fri rörlighet. Denna rätt kan begränsas och villkoras enligt vad som föreskrivs i fördraget och i de bestämmelser som utfärdats för dess genomförande (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
30. Vad gäller målet i den nationella domstolen framgår dessa begränsningar och villkor särskilt av artikel 27.1 i direktiv 2004/38. Enligt denna bestämmelse får dock medlemsstaterna endast begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
31. Den nationella domstolen har uppgett att den nationella lag som införlivar direktivet inte är tillämplig på Republiken Bulgariens medborgare. Denna omständighet kan emellertid inte medföra att den nationella domstolen förhindras att säkerställa att unionsrättsliga regler ges full verkan, och vid behov genom att underlåta att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt som strider mot unionsrätten, särskilt mot artikel 27 i direktiv 2004/38 (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 5 oktober 2010 i mål C-173/09, Elchinov, REU 2010, s. I-8889, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Bestämmelserna i nämnda artikel kan nämligen åberopas av en enskild mot den medlemsstat han är medborgare i, eftersom de är ovillkorliga och tillräckligt precisa (se, analogt, dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, van Duyn, REG 1974, s. 1337, punkterna 9–15; svensk specialutgåva, volym 2, s. 389).
32. Det framgår av fast rättspraxis att även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, så bör dessa hänsyn i unionssammanhang, särskilt om de anförs till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer, tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat, utan kontroll av Europeiska unionens institutioner (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 23).
33. Domstolen har preciserat att för att en situation ska omfattas av begreppet allmän ordning, måste det under alla omständigheter, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
34. De undantag från personers rätt till fri rörlighet som kan åberopas av en medlemsstat förutsätter bland annat, såsom framgår av artikel 27.2 i direktiv 2004/38, att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet uteslutande grundar sig på den berörda personens personliga beteende. Skäl som saknar ett direkt samband med omständigheterna i det enskilda fallet i fråga, eller som avser allmänpreventiva hänsyn, kan inte accepteras (domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 24). Vidare ska enligt samma bestämmelse tidigare straffdomar inte i sig utgöra skäl för automatiska åtgärder vilka begränsar rätten till fri rörlighet.
35. Trots att medlemsstaterna enligt artikel 71 i tillämpningskonventionen är skyldiga att bekämpa narkotikahandeln, har denna konvention varken som syfte eller verkan att göra undantag från de bestämmelser som föreskrivs i fördraget eller i direktiv 2004/38 vad gäller unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet. I artikel 134 i tillämpningskonventionen anges för övrigt att bestämmelserna i konventionen endast ska tillämpas i den mån de är förenliga med unionsrätten. Denna bestämmelse återfinns även i Schengenprotokollet där det, i tredje stycket i ingressen, bekräftas att bestämmelserna i Schengenregelverket är tillämpliga endast om och i den utsträckning som de är förenliga med unionsrätten (dom av den 31 januari 2006 i mål C-503/03, kommissionen mot Spanien, REG 2006, s. I-1097, punkt 34).
36. Såvitt framgår av de uppgifter den nationella domstolen har lämnat uppfyller emellertid i förevarande fall inte den situation som föranledde tvisten i det nationella målet villkoren i artikel 27.2 i direktiv 2004/38.
37. Av de handlingar som den nationella domstolen överlämnat till domstolen förefaller det som om den åtgärd som vidtagits avseende klaganden i det nationella målet endast grundar sig på den straffrättsliga domen mot denne i Serbien, utan något som helst beaktande av den berördes personliga beteende.
38. För att ge ett fullständigt svar på den nationella domstolens tredje fråga, ska det i detta sammanhang preciseras att, såsom framgår av vad som sagts ovan, en tidigare straffdom avseende den berörda personen inte i sig räcker för att denne per automatik ska anses utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, vilket är den enda grund som kan åberopas för att begränsa de rättigheter som unionsrätten ger denne.
39. Det åligger emellertid den nationella domstolen att vidta den bedömning som är nödvändig i detta hänseende, på grundval av de faktiska och rättsliga omständigheter som i det nationella målet föranledde den åtgärd som polisdirektören vidtagit.
40. Den nationella domstolen ska inom ramen för en sådan bedömning även avgöra om nämnda begränsning av rätten att lämna landet är ägnad att säkerställa att dess syfte uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Det framgår nämligen av artikel 27.2 i direktiv 2004/38 samt av domstolens fasta praxis att en åtgärd som innebär en begränsning av rätten till fri rörlighet är motiverad endast om proportionalitetsprincipen iakttas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Jipa, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
41. Eftersom det av den nationella domstolens beskrivning av den vid det aktuella tillfället tillämpliga nationella rätten, och särskilt den rättspraxis enligt vilken förvaltningsmyndigheten förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning när den beslutar avseende denna sorts åtgärder, utan någon domstolskontroll av detta val, preciserar domstolen att en person mot vilken en sådan åtgärd riktas måste ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (se, bland annat, dom av den 15 maj 1986, i mål 222/84, Johnston, REG 1986, s. 1651, punkterna 18 och 19, svensk specialutgåva, volym 8, s. 597, av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, Heylens m.fl., REG 1987, s. 4097, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 9, s. 223, och av den 25 juli 2002 i mål C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mot rådet, REG 2002, s. I-6677, punkt 39). Detta rättsmedel ska göra det möjligt att pröva det aktuella beslutets lagenlighet utifrån unionsrätten såväl i sak- som i rättsfrågor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2011 i mål C-69/10, Samba Diouf, REU 2011, s. I-7151, punkt 57). För att det ska vara fråga om ett effektivt rättsmedel måste den berörda personen ha möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom, antingen genom att läsa själva beslutet eller genom att på begäran underrättas om skälen för beslutet, utan att detta påverkar den behöriga domstolens rätt att kräva att den aktuella myndigheten anger dessa (se för ett liknande resonemang, bland annat, domen i det ovannämnda målet Heylens, punkt 15, och dom av den 17 mars 2011 i de förenade målen C-372/09 och C-373/09, Peñarroja Fa, REU 2011, s. I-1785, punkt 63).
42. Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande: Artikel 21 FEUF och artikel 27 i direktiv 2004/38 utgör inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken det är möjligt att begränsa rätten för en medlemsstats medborgare att resa till en annan medlemsstat, bland annat med anledning av att vederbörande har dömts till straff i en annan stat för narkotikahandel. Detta gäller under följande tre förutsättningar: Den aktuella medborgarens personliga beteende ska utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot avseende ett grundläggande samhällsintresse. Den planerade begränsande åtgärden ska vara ägnad att säkerställa att dess syfte uppnås och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Åtgärden ska kunna bli föremål för en effektiv domstolsprövning vid vilken dess lagenlighet enligt unionsrätten kan kontrolleras, såväl i sak- som i rättsfrågor.
43. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: bulgariska