Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 20 november 2025

1 Originalspråk: spanska.

2 Den 27 september 2021 beslutade den behöriga tillsättningsmyndigheten (nedan kallad tillsättningsmyndigheten eller administrationen) i rådet, efter ett disciplinärt förfarande, att skilja klaganden från sin tjänst. AL överklagade detta beslut till tribunalen, som fastställde det genom dom av den 10 april 2024, AL/rådet ( T‑22/22, EU:T:2024:219). AL har överklagat denna dom och det målet är fortfarande anhängigt vid domstolen (mål C‑893/24 P, AL/rådet).

3 T‑50/22, EU:T:2024:220 (nedan kallad den överklagade domen). På uppmaning av EU-domstolen kommer jag bara att behandla den andra grunden för överklagandet i detta förslag till avgörande.

4 Talan om ogiltigförklaring vid tribunalen avsåg tillsättningsmyndighetens beslut av den 22 oktober 2021 (Ares(2021)6909466), genom vilket det klagomål som AL hade ingett mot ett tidigare beslut av den 22 mars 2021 (Ares(2021)2023374), i vilket det förordnades att vissa familjetillägg som hade betalats ut till honom skulle återbetalas, avgjordes. I punkterna 17 och 21 i den överklagade domen fann tribunalen att talan om ogiltigförklaring, visserligen formellt riktade sig mot beslutet att avslå klagomålet, men ändå medförde att den ursprungliga rättsakt som gick honom emot skulle prövas av unionsdomstolen. Jag kommer därför nedan att använda uttrycket det angripna beslutet för att rent generellt hänvisa till dessa beslut, tagna tillsammans. När det finns anledning att göra åtskillnad mellan dem kommer jag att använda uttrycken beslutet av den 22 mars 2021 och beslutet av den 22 oktober 2021.

5 Rådets förordning nr 31/EEG, nr 11/Euratom om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper samt om införande av särskilda tillfälliga åtgärder beträffande kommissionens tjänstemän (EGT 45, 1962, s. 1385), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 723/2004 av den 22 mars 2004 (EUT L 124, 2013, s. 1) (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).

6 Comisia pentru protecţia copilului – Sectorului 5 Bucureştis (Barnskyddskommissionen – sektor 5 i Bukarest, Rumänien) beslut nr 107 och 108 av den 28 juli 2010 (nedan kallat beslutet av den 28 juli 2010).

7 Barntillägget beviljades först för perioden 1 augusti 2010–31 juli 2011. Det förnyades därefter två gånger, för perioderna 1 augusti 2011–31 juli 2012 och 1 augusti 2012–31 juli 2013.

8 Nedan kallade de nationella besluten av den 30 januari 2013.

9 Se fotnot 14 i detta förslag till avgörande.

10 Rådets beslut (EU) 2019/792 av den 13 maj 2019 om att anförtro Europeiska kommissionen – Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) – utövandet av vissa befogenheter som tilldelats tillsättningsmyndigheten och den myndighet som har befogenhet att sluta anställningsavtal (EUT L 129, 2019, s. 3).

11 Enligt kommissionen vilseledde AL uppsåtligen administrationen genom att inte omedelbart informera den om den väsentliga förändringen i hans familjesituation, vilken inträffade till följd av de nationella besluten av den 30 januari 2013, i syfte att erhålla utbetalning av tillägget, i den mening som avses i artikel 85.2 andra meningen i tjänsteföreskrifterna.

12 Denna talan, som väcktes åtta år efter antagandet av de angripna besluten, förefaller inte vara så senkommen om man ser till ett bredare faktiskt sammanhang. Av den slutliga rapporten från Olafs utredning i ärende nr OF/2016/0928/A1 framgår att utredningen inleddes den 8 november 2016, att AL underrättades om detta den 22 juli 2020 och att han mottog den slutliga rapporten i december 2020. Med tanke på att de nationella besluten av den 30 januari 2013 inte delgavs, är det därför sannolikt att dessa blev kända i samband med Olafs utredning och att AL fick full kännedom om dem först någon gång mellan juli och december 2020.

13 Tvistemålsdom nr 844 av den 16 maj 2022, ECLI:RO:TBBUC:2022:013:000844 (nedan kallad domen av den 16 maj 2022).

14 I dom av den 16 maj 2022 konstaterades att det inte fanns några bevis för att de nationella besluten av den 30 januari 2013 hade delgetts på ett korrekt sätt, men kopplade framför allt deras ogiltighet till överträdelsen av tvingande regler som syftar till att säkerställa barnets bästa. I synnerhet hade varken de biologiska föräldrarna eller familjehemsföräldrarna kallats till någon förberedande förhandling innan dessa beslut antogs. Dessutom hade barnen inte hörts före antagandet av besluten för att inhämta deras åsikter.

15 Denna skillnad beror på att AL i april 2013 hade lämnat in en ansökan om adoption av ett av de två barnen och beviljades tillägg av detta skäl, i enlighet med artikel 2.2 andra stycket i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. När det gäller det andra barnet omfattar återkravsbeslutet perioden mellan den 30 februari och den 31 juli 2013.

16 Sidan 27 i den engelska versionen av beslutet av den 22 oktober 2021.

17 Ansökan till tribunalen, punkterna 110–119.

18 Överklagandet till tribunalen, punkt 121.

19 Kommissionens duplik vid tribunalen, punkterna 30–32. När det gäller den uteblivna delgivningen av de nationella besluten av den 30 januari 2013 ansåg administrationen att det inte föreföll troligt att AL skulle ha varit omedveten om förekomsten av ett beslut som fattats i ett förfarande som han själv hade inlett.

20 I punkterna 94–98 i den överklagade domen instämde tribunalen i administrationens ståndpunkt, vilken återges i föregående fotnot. Trots att de nationella besluten av den 30 januari 2013 inte hade delgetts honom, var det AL:s ansvar att begära information direkt från de rumänska myndigheterna om det rådde tvivel om resultatet av hans ansökan (punkterna 96–98 i den överklagade domen).

21 Punkt 100 i den överklagade domen. Min kursivering.

22 Punkt 101 i den överklagade domen.

23 Enligt redogörelsen för de faktiska omständigheterna beviljades visserligen barntillägget fram till den 31 juli 2013, trots att det i beslutet av den 28 juli 2010 hade fastställts familjehemsplaceringen skulle upphöra den 27 juli 2013. Även om det skulle ha skett en felaktig utbetalning av tillägget för de fyra extra dagarna, skulle administrationens anspråk nu vara preskriberat, i enlighet med artikel 85 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, eftersom det särskilda uppsåt som krävs för att tidsfristen inte ska behöva åberopas av tillsättningsmyndigheten inte förelåg.

24 Punkt 15 i AL:s överklagande.

25 Dom av den 20 oktober 2011, PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic ( C‑281/10 P, EU:C:2011:679, punkt 78).

26 Se föregående fotnot.

27 Dom av den 1 augusti 2025, Frankrike och kommissionen/CWS Powder Coatings m.fl. ( C‑71/23 P och C‑82/23 P, EU:C:2025:601, punkt 67).

28 Om detta rekvisit inte är uppfyllt är grunden verkningslös och ska lämnas utan avseende: dom av den 1 februari 2007, Sisón/rådet ( C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkterna 71 och 72), och dom av den 5 juni 2012, kommissionen/EDF ( C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punkt 109).

29 Punkterna 15–19 i AL:s överklagande.

30 Förslag till avgörande i de förenade målen ArcelorMittal Tubular Products Ostrava m.fl./rådet och rådet/Hubei Xinyegang Steel ( C‑186/14 P och C‑193/14 P, EU:C:2015:767, punkt 72).

31 Dom av den 7 februari 1979, Frankrike/kommissionen ( 15/76 och 16/76, EU:C:1979:29, punkt 7). Denna princip tillämpas konsekvent och genomgående: se dom av den 17 maj 2001, IECC/kommissionen ( C‑449/98 P, EU:C:2001:275, punkt 87) (konkurrens), dom av den 22 december 2008, Centeno Mediavilla m.fl./kommissionen ( C‑443/07 P, EU:C:2008:767, punkt 110) (personalmål), dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen ( C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 22) (talan om ogiltigförklaring av en lagstiftningsakt), dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkterna 37 och 38) (restriktiva åtgärder), och dom av den 4 oktober 2024, García Fernández m.fl./kommissionen och SRB ( C‑541/22 P, EU:C:2024:820, punkt 327) (ekonomisk och monetär politik). Nedan kommer jag att hänvisa till denna rättspraxis som rättspraxis om lagenlighetsprövning.

32 Detta är det datum då beslutet om klagomålet fattades. Som tribunalen erinrar om i punkterna 17–22 i den överklagade domen innebär det administrativa klagomålets föränderliga karaktär att de kompletterande preciseringarna av skälen för fastställandet av den tidigare rättsakten, som ingår i ett uttryckligt beslut om avslag på klagomålet, ska beaktas vid bedömningen av den angripna rättsaktens lagenlighet.

33 Tribunalen tog inte tillräcklig hänsyn till att tidsfaktorn ur juridisk synvinkel inte är linjär och oåterkallelig: något som inte har inträffat vid en viss tidpunkt kan juridiskt sett anses föreligga vid den tidpunkten, om en senare rättsakt tillämpas retroaktivt. Och vice versa.

34 Skälen till ogiltigförklaringen beskrivs i fotnot 14.

35 Även om domen av den 16 maj 2022 nämner de nya datumen för när familjehemsplaceringen upphör, fastställdes dessa inte av domstolen. I stället bygger de på andra omständigheter som huvudsakligen har att göra med återställandet av de rättsverkningar som följde av beslutet av den 28 juli 2010 och med andra efterföljande händelser som administrationen kände till (som att ett av de minderåriga barnen blev myndigt och senare adopterades av AL). Se, beträffande detta, lydelsen av domen som återges i fotnot 39.

36 Principen om rättskraft har en central ställning både i unionsrätten och i de nationella rättssystemen. Det är till och med så att en nationell domstol inte är skyldig att underlåta att tillämpa nationella processuella regler som innebär att domstolsavgöranden vinner laga kraft, även om den därmed skulle kunna bringa nationella förhållanden som är oförenliga med unionsrätten att upphöra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, punkterna 92 och 93 samt där angiven rättspraxis). Även om denna princip inte kan hindra att en unionsinstitution utövar sin exklusiva behörighet (dom av den 18 juli 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434), är kravet på att inte tillämpa bestämmelsen fortfarande ett undantag och bör inte tillämpas i andra fall än detta. I detta mål var tribunalen skyldig att respektera rättskraften av domen av den 16 maj 2022 och att följa den behöriga rumänska domstolens konstateranden, särskilt eftersom detta skulle ha underlättat, och inte hindrat, en korrekt tillämpning av artikel 85 i tjänsteföreskrifterna.

37 Det är … inte tillräckligt att föreslå en annan tolkning än den som tribunalen har gjort av bevisningen, för att visa att det skett en sådan missuppfattning: dom av den 29 oktober 2015, kommissionen/ANKO ( C‑78/14 P, EU:C:2015:732, punkt 55).

38 Se, bland annat, dom av den 10 februari 2011, Activision Blizzard Germany/kommissionen ( C‑260/09 P, EU:C:2011:62, punkterna 54–57).

39 På sidan 11 i den engelska versionen av domen av den 16 maj 2022 anges följande: Finding the reason for nullity based on the violation of the provisions of Art. 58(4) and … Art. 29(1) of the [RO Child Protection] Law no. 272/2004, in the form in force on the date of issuing the contested decisions, the Court shall [declare] the absolute nullity of the Decision nr. 14/30.01.2013 and of the Decision nr. 15/30.01.2013 issued by the Child Protection Commission of the Local Council Bucharest 5 …, [decisions] which had terminated the [child] protection measure of placement in [foster care] of the [then-]minors [A] and [B]; …. Resulting from the above [findings and declaration of absolute nullity], the [child protection] measure of placement [in foster care] of the minors did not end as a result of the [hereby annulled] Decision nr. 14/30.01.2013 and of the Decision nr. 15/30.01.2013 …, [but instead the court finds that] this measure … continued to produce effects until the child [A] became legally major, on 13.05.2014, date set by the closing judgment … pronounced by the Alba Court … in which full legal capacity [emancipation] was recognized upon reaching the age of 16 … Pertaining to the child [B], starting [the legal reasoning] from the provisions of art. 58(1) of law 272/2004, according to which the measure of placement [in foster care] is a temporary one, as the placement decision was issued on 28.7.2010, this measure has ceased on 28.7.2013 (min kursivering).

40 Nedan kommer jag, för att vara kortfattad, att använda ordet förhandskännedom för att hänvisa till detta krav.

41 Begränsningen av lagenlighetsprövningen till de omständigheter som förelåg vid tidpunkten för det angripna beslutet syftar till att förhindra att tribunalen, när den beaktar omständigheter som uppkommit efter det att beslutet fattades och som var okända för administrationen, ersätter administrationens motivering med sin egen: dom av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen ( C‑603/13 P, EU:C:2016:38; punkt 73) (nedan kallad domen Galp Energía España).

42 När det gäller konkurrensskyddet har EU-domstolen bekräftat att omfattningen av den lagenlighetsprövning som föreskrivs i artikel 263 FEUF omfattar samtliga omständigheter i kommissionens beslut i förfaranden om tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF. Detta gäller oavsett om dessa omständigheter ägde rum före eller efter det aktuella beslutet och oavsett om de åberopats tidigare under det administrativa förfarandet eller för första gången i målet vid tribunalen, i den mån omständigheterna är relevanta för lagenlighetsprövningen av [det angripna beslutet] (domen Galp Energía España, punkt 72).

43 När det gäller statligt stöd ska [l]agenligheten av ett beslut som fattas under den preliminära fasen av granskningsförfarandet … endast bedömas på grundval av uppgifter som kommissionen har tillgång till när den fattar sitt beslut. Min kursivering. Dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen ( C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 56 och där angiven rättspraxis), dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott ( C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punkt 91), och dom av den 20 december 2017, Spanien/kommissionen ( C‑81/16 P, EU:C:2017:1003, punkt 52).

44 I domen av den 15 april 2008, Nuova Agricast ( C‑390/06, EU:C:2008:224, punkterna 57–60), motiveras den begränsning som införts genom den rättspraxis som nämns i föregående fotnot av målet att upprätthålla uppdelningen av kontrollen av statligt stöd i två olika faser, varav den andra fasen inte alltid är nödvändig …. När det gäller konkurrensskydd grundar domstolen däremot en mildring av kontrollparametern med hänsyn till den allmänna rättsliga ramen på området och påpekar att vad gäller tillämpningen av artiklarna 81 EG och 82 EG finns det ingen bestämmelse i unionsrätten som ålägger mottagaren av meddelandet om invändningar att bestrida olika rättsliga eller faktiska omständigheter i detta meddelande under det administrativa förfarandet, vid äventyr att inte senare kunna göra dessa gällande i domstolsförfarandet. … I avsaknad av uttryckligt lagstöd strider en sådan begränsning mot den grundläggande legalitetsprincipen och den grundläggande principen om rätten till försvar (dom av den 1 juli 2010, Knauf Gips/kommissionen, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, punkterna 89–91).

45 Dom av den 7 maj 1986, Rihoux m.fl./kommissionen ( 52/85, EU:C:1986:199, punkt 12 och där angiven rättspraxis).

46 Detta erinrar tribunalen om i punkt 64 i den överklagade domen.

47 Dom av den 18 juni 1981, Blasig/kommissionen ( 173/80, EU:C:1981:145, punkt 8), beslut av den 18 november 1999, Progoulis/kommissionen ( C‑431/98 P, EU:C:1999:569, punkt 36), och dom av den 20 maj 2021, Dickmanns/EUIPO ( C‑63/20 P, EU:C:2021:406, punkt 38).

48 Beslut av den 11 juni 2009, Ketselidou/kommissionen ( F‑81/08, EU:F:2009:59, punkt 36).

49 Dom av den 26 oktober 2017, Global Steel Wire m.fl./kommissionen ( C‑454/16 P–C‑456/16 P och C‑458/16 P, EU:C:2017:818, punkt 31). Domstolen medger att en dom om ogiltigförklaring av en administrativ rättsakt, som meddelats efter det angripna (och redan slutgiltiga) beslutet, kan utgöra en ny och väsentlig omständighet för de personer som direkt berörs av den ogiltigförklarade rättsakten: dom av den 8 mars 1988, Brown/domstolen ( 125/87, EU:C:1988:136, punkt 13 och där angiven rättspraxis).

50 Jag använder här ordet ny i den betydelse som den tillskrivs i den rättspraxis som anges i fotnot 47, det vill säga som en omständighet som tidigare var okänd både för tjänstemannen och för administrationen. I detta sammanhang är det inte oförenligt med den lösning som förespråkas i punkterna 49–57 i detta förslag till avgörande att beteckna domen av den 16 maj 2022 som en ny omständighet: ogiltigheten av de nationella besluten av den 30 januari 2013 gäller retroaktivt från och med tidpunkten för det angripna beslutets antagande. Denna uppenbara motsägelse beror på att en ny (okänd) omständighet kan få retroaktiva effekter som påverkar tidigare rättsliga situationer.

51 Under det skriftliga förfarandet vid tribunalen hade kommissionen möjlighet att yttra sig om hur domen av den 16 maj 2022 påverkade lagenligheten av det angripna beslutet. Kommissionen begränsade sig till att slå fast att den saknade betydelse, utan att i andra hand utveckla några överväganden i sakfrågan: se punkterna 31 och 32 i den replik som lämnats in till tribunalen.

52 Dom av den 7 maj 1986, Rihoux m.fl./kommissionen ( 52/85, EU:C:1986:199, punkt 12 och där angiven rättspraxis).

53 Dom av den 16 mars 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/kommissionen ( 7/77, EU:C:1978:68, punkt 8).

54 Se fotnot 41. Tribunalen skulle därför begränsa sig till att pröva om kravet på återbetalning av felaktigt utbetalda belopp fortfarande är rättsenligt, vilket överensstämmer med själva kärnan i lagenlighetsprövningen.

55 Se fotnoterna 31, 42, 43 och 44 i detta förslag till avgörande.

56 I artikel 2.2 sista stycket i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna kopplas rätten till barntillägg till förekomsten av en skyldighet att försörja enligt ett domstolsbeslut på grundval av en medlemsstats lagstiftning om skydd för minderåriga (min kursivering). I förevarande mål regleras familjehemsplaceringen i rumänsk rätt och tvisten gäller giltighetstiden för denna åtgärd, vilken påverkar rätten till barntillägg.

57 Se, beträffande detta, punkt 19 första meningen i överklagandet.

58 Punkt 37 i detta förslag till avgörande.

59 Dom av den 9 november 2017, TV2/Danmark/kommissionen ( C‑649/15 P, EU:C:2017:835, punkt 52).

60 Dom av den 12 september 2024, Anglo Austrian AAB/ECB och Far-East ( C‑579/22 P, EU:C:2024:731, punkt 86).

61 Se fotnot 55 i detta förslag till avgörande.

62 Punkterna 21 och 22 i överklagandet är identiska med punkterna 46 och 47 i den replik som ingetts till tribunalen. I punkt 20 i överklagandet begränsar sig AL till att åberopa att tribunalen har åsidosatt principen om formsymmetri, utan att utveckla något annat resonemang för att särskilt bemöta tribunalens resonemang i den överklagade domen.