Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 16 oktober 2025
I mål C‑510/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern) genom beslut av den 11 juli 2024, som inkom till domstolen den 23 juli 2024, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Schalin (referent) samt domarna M. Gavalec och Z. Csehi, generaladvokat: A. Biondi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Ungerns regering, genom Zs. Biró-Tóth och M.Z. Fehér, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B. Béres och C. Ehrbar, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Ungersk rätt
Dekret nr 256/2021
2016 års lag nr CXXX om civilprocesslagen
2017 års lag nr CLIII om verkställighetsförfaranden som genomförs av skattemyndigheten
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra, den tredje och den fjärde frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Denna begäran har framställts i ett mål mellan det ungerska bolaget PROFIL-COPY 2002 Irodatechnikai Kft. (nedan kallat Profil-Copy) och Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium (ministeriet för offentlig förvaltning och regional utveckling, Ungern) (nedan kallat ministeriet), i egenskap av förvaltningsmyndighet för det operativa programmet Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program Plusz (Ekonomisk utveckling och innovation+), angående återkrav av ett stöd som utbetalats till Profil-Copy.
3 I artikel 47 i stadgan anges följande:
4 I artikel 69 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (EUT L 231, 2021, s. 159) föreskrivs följande:
5 I artikel 132 § 1 i A 2021-2027 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 256/2021. (V. 18.) Korm. rendelet (Magyar Közlöny 2021/91) (regeringsdekret nr 256/2021 om organisering av användningen av stöd från vissa av Europeiska unionens fonder under programperioden 2021-2027) av den 18 maj 2021 (nedan kallat dekret nr 256/2021) föreskrivs att förvaltningsmyndigheten ska ingå ett civilrättsligt stödavtal med stödmottagaren. De bestämmelser som är tillämpliga på stödavtalet ska vidare enligt denna artikel gälla i tillämpliga delar när stödförhållandet skapas genom ett beslut som utfärdats av förvaltningsmyndigheten.
6 Om det föreligger misstanke om oriktigheter genomför förvaltningsmyndigheten ett förfarande för att fastställa huruvida oriktigheter föreligger i enlighet med kapitel XIII i dekret nr 256/2021.
7 I artikel 397 § 2 i dekretet anges att om en oriktighet har konstaterats kan förvaltningsmyndigheten bland annat säga upp stödavtalet.
8 I artikel 403 § 1 i dekret nr 256/2021 föreskrivs följande:
9 I artikel 408 § 1 d i dekret nr 256/2021 föreskrivs i detta avseende att Belső Ellenőrzési és Integritási Igazgatóság vid Miniszterelnökség (direktoratet för internrevision och integritet vid premiärministerns kansli, Ungern) (nedan kallat direktoratet för internrevision och integritet) ska avvisa överklagandet utan prövning i sak om stödmottagarens överklagande avser ett beslut varigenom ett överklagande har prövats.
10 Artikel 414 § 1 i dekret nr 256/2021 har följande lydelse:
11 I artikel 418 i dekret nr 256/2021 föreskrivs följande:
12 Förvaltningsmyndigheten ska driva in skulden genom ett betalningsföreläggande, genom kvittning eller genom godkännande av en avbetalningsplan. Om dessa åtgärder inte ger något resultat ska förvaltningsmyndigheten, med tillämpning av artikel 436 § 1 i samma dekret, omedelbart ansöka om att skattemyndigheten återkräver det stöd som inte har återbetalats, i enlighet med samma förfaranden som för indrivning av skatter.
13 I artikel 103 § 1 i A polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (2016 års lag nr CXXX om civilprocesslagen) (Magyar Közlöny 2016/190) föreskrivs att behörig tvistemålsdomstol kan besluta om interimistiska åtgärder efter ansökan.
14 I artikel 15 i Az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (2017 års lag nr CLIII om verkställighetsförfaranden som genomförs av skattemyndigheten) (nedan kallad lagen om skattemyndighetens verkställighetsförfaranden) (Magyar Közlöny 2017/193) anges inte vilka domstolar som är behöriga att vilandeförklara ett verkställighetsförfarande som genomförs av skattemyndigheten.
15 När förvaltningsmyndigheten väcker talan enligt artikel 436 § 1 i dekret nr 256/2021 utfärdar skattemyndigheten en administrativ betalningsorder som den återbetalande partens bank är skyldig att verkställa i enlighet med artikel 42 § 1 i lagen om skattemyndighetens verkställighetsförfaranden. Denna myndighet verkställer även, med stöd av denna lag, utmätning av lös och fast egendom.
16 Profil-Copy erhöll ett stödbelopp på 125184193 ungerska forinter (HUF) (cirka 315000 EUR) för installation av solpaneler. Stödet beviljades inom ramen för det ungerska operativa programmet Ekonomisk utveckling och innovation+, som genomfördes för perioden 2021–2027 och fick stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Europeiska socialfonden+ (ESF+).
17 Efter att ha konstaterat en oriktighet förordnade ministeriet, i egenskap av förvaltningsmyndighet för detta program, att beslutet om beviljande av stöd skulle upphävas och att det utbetalade stödet skulle återkrävas.
18 Profil-Copy överklagade detta beslut till direktoratet för internrevision som fastställde beslutet. Enligt artiklarna 403 § 1 och 408 § 1 d i dekret nr 256/2021 finns det inte något ytterligare förvaltningsrättsligt rättsmedel mot detta beslut.
19 Förvaltningsmyndigheten drog följaktligen tillbaka det stöd som felaktigt hade beviljats Profil-Copy och begärde att bolaget skulle återbetala stödet. Myndigheten upplyste även bolaget om att den, för det fall bolaget underlät att återbetala stödet, hade rätt att ansöka om att den nationella skattemyndigheten skulle driva in den fordran som motsvarade det felaktigt utbetalda stödet.
20 Eftersom förhållandet mellan förvaltningsmyndigheten och mottagaren av unionsstödet enligt ungersk rätt kvalificeras som ett civilrättsligt förhållande, väckte Profil-Copy tvistemålstalan vid Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern), som är den hänskjutande domstolen, för att förhindra följderna av beslutet om att återkräva det stöd som bolaget hade mottagit.
21 Inom ramen för denna talan yrkade Profil-Copy att såväl det beslut genom vilket oriktigheten konstaterades som beslutet om återkrav av det påstått felaktigt utbetalda stödet skulle förklaras vara rättsstridiga. Bolaget yrkade även att nämnda domstol skulle besluta om en interimistisk åtgärd med stöd av artikel 103 § 1 i 2016 års lag nr CXXX om civilprocesslagen, i syfte att förbjuda ministeriet att återkräva eller driva in det begärda beloppet. I detta avseende har bolaget anfört att samtidigt som ministeriet, genom att vända sig till skattemyndigheten, kan inleda ett verkställighetsförfarande mot bolaget innan talan har avgjorts i sak, kan bolaget endast göra gällande sina rättigheter gentemot detta ministerium inom ramen för en ordinarie tvistemålsprocess. Ministeriet har, å sin sida, vid den hänskjutande domstolen hävdat att den sistnämnda saknar behörighet att besluta om en sådan interimistisk åtgärd.
22 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att det i det nationella målet ankommer på den att kontrollera huruvida förvaltningsmyndigheten, vid återkravet av stödet, har iakttagit dekret nr 256/2021, genom vilket förordning 2021/1060 genomförs.
23 Dessutom har den hänskjutande domstolen förklarat att flera liknande mål, där enskilda har yrkat att ministeriet tills vidare ska vara förhindrade från att driva in fordringar, nyligen har anhängiggjorts vid den. Dessa enskilda menar att tvångsverkställighet skulle göra det omöjligt för dem att fortsätta sin ekonomiska verksamhet genom att skapa en risk för insolvens, eller till och med konkurs, innan förfarandet definitivt har avslutats. På så sätt finns det en verklig risk för att mottagarna av ett beslut om återkrav av stöd upphör att existera redan innan förfarandet har avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande, vilket försätter dem i en situation där det blir omöjligt för dem att göra sina rättigheter gällande.
24 Det är mot denna bakgrund som de ungerska tvistemålsdomstolarna har gjort det möjligt för mottagaren av ett verkställbart beslut om återkrav av ett stöd att senare väcka talan om fastställelse av att beslutet om uppsägning av stödavtalet är rättsstridigt.
25 Den hänskjutande domstolen har emellertid förklarat att uppfattningen i ungersk rättspraxis är delad vad gäller allmänna domstolars behörighet att pröva ansökningar om interimistiska åtgärder i sådana mål. Enligt en första riktning i rättspraxis finns det inget hinder för att vidta interimistiska åtgärder, eftersom det i ungersk rätt föreskrivs att avtal om unionsstöd ska omfattas av civilrätten. Enligt en annan riktning i rättspraxis ska en sådan ansökan om interimistiska åtgärder däremot avslås på grund av att den domstol vid vilken talan väckts saknar behörighet. I artikel 15 i lagen om skattemyndighetens verkställighetsförfaranden anges nämligen inte domstolar bland de organ som är behöriga att vilandeförklara ett utsökningsförfarande som genomförs av denna myndighet.
26 Den hänskjutande domstolen anser, för det första, eftersom den ska pröva lagenligheten av återkrav av ett unionsstöd som beviljats med stöd av förordning 2021/1060, för det andra, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 69.7 i denna förordning åläggs att säkerställa en effektiv prövning av klagomål rörande unionsmedel och, för det tredje, eftersom artikel 47 i stadgan ger var och en vars unionsrättsligt garanterade rättigheter har kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel, att det är nödvändigt att vända sig till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida det system för hantering av oriktigheter som föreskrivs i ungersk rätt är förenligt med nämnda artikel 47.
27 Det är mot ovan angivna bakgrund som Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
28 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att mottagaren av ett unionsstöd som beviljats inom ramen för genomförandet av förordning 2021/1060 måste ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en domstol mot ett verkställbart beslut, som meddelats av förvaltningsmyndigheten för ett program som stöds av unionsfonderna, enligt vilket mottagaren ska återbetala detta stöd.
29 Av artikel 51.1 i stadgan framgår att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.
30 Detta är fallet i förevarande mål. Beslutet om återkallelse och återkrav av det stöd som utbetalats till Profil-Copy antogs nämligen med stöd av dekret nr 256/2021, genom vilket förordning 2021/1060 genomförs eftersom det i dekretet anges hur bidrag från vissa av Europeiska unionens fonder ska användas under programperioden 2021–2027.
31 Erkännandet av rätten till ett effektivt rättsmedel i ett enskilt fall förutsätter emellertid att den person som åberopar rättigheten gör gällande rättigheter eller friheter som garanteras i unionsrätten, eller att denna person är föremål för ett förfarande som utgör en tillämpning av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 34).
32 I förevarande fall har Profil-Copy väckt tvistemålstalan för att få fastställt rättsstridigheten dels av förvaltningsmyndighetens beslut att återkalla det stöd som bolaget hade beviljats inom ramen för programmet Ekonomisk utveckling och innovation+, vilket stöds av Eruf och ESF+, dels, och som en följd därav, av beslutet att återkräva detta stöd.
33 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att mottagaren av ett unionsstöd som beviljats inom ramen för genomförandet av förordning 2021/1060 måste ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett verkställbart beslut som meddelats av förvaltningsmyndigheten för ett program som stöds av unionsfonderna, enligt vilket mottagaren ska återbetala detta stöd.
34 Det ska härvid erinras om att det ankommer på den hänskjutande domstolen att i de mål som den har att avgöra bedöma huruvida denna tolkning av den nationella rätten är korrekt (dom av den 22 juni 2010, Melki och Abdeli, C‑188/10 och C‑189/10, EU:C:2010:363, punkt 49).
35 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att det utgör ett effektivt rättsmedel inför domstol när mottagaren av ett unionsstöd har möjlighet att dels accessoriskt bestrida ett verkställbart beslut varigenom mottagaren blir skyldig att återbetala stödet, inom ramen för en talan som väckts vid en tvistemålsdomstol för att få fastställt att ett beslut om återkallelse av stödet är rättsstridigt, dels att, inom ramen för denna talan, ansöka om interimistiska åtgärder för att erhålla uppskov med verkställigheten av detta beslut.
36 Domstolen erinrar inledningsvis om att det i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är den nationella domstolen som är ensam behörig att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen (dom av den 4 maj 1999, Sürül, C‑262/96, EU:C:1999:228, punkt 95, dom av den 14 juni 2012, Banco Español de Crédito, C‑618/10, EU:C:2012:349, punkt 76, dom av den 22 september 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC, C‑215/21, EU:C:2022:723, punkt 26, och dom av den 9 april 2024, Profi Credit Polska (Återupptagande av ett genom lagakraftvunnet domstolsavgörande avgjort mål) C‑582/21, EU:C:2024:282, punkterna 31 och 54).
37 Domstolen kommer således att utgå från det antagande som det har redogjorts för i punkt 25 i denna dom, nämligen att det finns två riktningar i ungersk rättspraxis gällande tvistemålsdomstolarnas behörighet att besluta om interimistiska åtgärder i mål som avser yrkanden om att tills vidare förbjuda förvaltningsmyndigheten från att återkräva stöd som den anser har utbetalats felaktigt till stödmottagaren.
38 I artikel 47 i stadgan föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. Detta innebär att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.
39 Denna rättighet motsvaras av medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 19.1 andra stycket FEU att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 44, och dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 47).
40 I avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det visserligen på varje medlemsstat att, i enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi och med förbehåll för att likhets- och effektivitetsprinciperna iakttas, i sin rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av unionsrätten. Medlemsstaterna har likväl skyldighet att i varje enskilt fall säkerställa iakttagandet av rätten till ett effektivt domstolsskydd vad gäller dessa rättigheter, såsom garanteras i artikel 47 i stadgan (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 115 samt där angiven rättspraxis, dom av den 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punkt 52, och dom av den 1 augusti 2025, Alace och Canpelli, C‑758/24 och C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 64).
41 Unionsrätten innebär emellertid inte att medlemsstaterna är skyldiga att införa andra rättsmedel än dem som föreskrivs i nationell rätt. Det förhåller sig emellertid annorlunda om det av den ifrågavarande nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens accessoriskt innebär en möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, eller om enskildas enda möjlighet att få till stånd en domstolsprövning är att bryta mot gällande rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkterna 40, 41, 64 och 65, och dom av den 2 juni 2022, Skeyes, C‑ 353/20, EU:C:2022:423, punkt 54).
42 I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att tvistemålsdomstolarna, med hänsyn till rättsläget i den ungerska lagstiftningen, har ansett sig vara behöriga att accessoriskt pröva huruvida ett verkställbart beslut av förvaltningsmyndigheten om återkrav av ett unionsstöd är förenligt med unionsrätten, i samband med att stödmottagaren väcker talan mot ett beslut om återkallande av nämnda stöd eller om uppsägning av stödavtalet.
43 Det ska tilläggas att en domstol som handlägger en tvist som ska avgöras utifrån unionsrätten måste kunna bevilja interimistiska åtgärder för att säkerställa den fulla verkan av det senare domstolsavgörandet avseende förekomsten av de rättigheter som gjorts gällande på grundval av unionsrätten. Härav följer att den domstol som under dessa förhållanden skulle besluta om interimistiska åtgärder om inte en nationell rättsregel stod hindrande i vägen, inte får tillämpa den regeln (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 1990, Factortame m.fl., C‑213/89, EU:C:1990:257, punkt 21, dom av den 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkterna 67 och 77, och dom av den 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punkt 53).
44 Såsom har påpekats ovan i punkt 25 förekommer två riktningar i ungersk rättspraxis vad gäller tvistemålsdomstolarnas behörighet att besluta om interimistiska åtgärder i mål där det har yrkats att förvaltningsmyndigheten tillfälligt ska vara förhindrad från att återkräva ett stöd som den anser har utbetalats felaktigt till stödmottagaren. Det ska därför erinras om kravet på att nationell lagstiftning ska tolkas i överensstämmelse med unionsrätten. Detta krav innefattar en skyldighet för de nationella domstolarna att, i förekommande fall, ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med ett direktivs syfte. En nationell domstol kan därför inte anses ha fog för att slå fast att den är förhindrad att tolka en nationell bestämmelse i överensstämmelse med unionsrätten enbart av den anledningen att den bestämmelsen i etablerad nationell rättspraxis har tolkats på ett sätt som inte är förenligt med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punkterna 33 och 34).
45 Eftersom förhållandet mellan förvaltningsmyndigheten och mottagaren av unionsstödet enligt ungersk rätt kvalificeras som ett civilrättsligt förhållande och eftersom artikel 103 § 1 i 2016 års lag nr CXXX om civilprocesslagen ger den behöriga tvistemålsdomstolen behörighet att på ansökan förordna om interimistiska åtgärder, ankommer det på den hänskjutande domstolen att ge företräde åt den första riktning i rättspraxis vilken har redogjorts för ovan i punkt 25. Den hänskjutande domstolen ska följaktligen förklara sig behörig att meddela uppskov med verkställigheten av det verkställbara beslut som fattats av den förvaltningsmyndighet som förordnade om återkallelse och återkrav av det unionsstöd som ursprungligen betalats ut till Profil-Copy.
46 Om den hänskjutande domstolen inte skulle kunna meddela uppskov med verkställigheten av det beslut om återkrav som nämns i föregående punkt, skulle förvaltningsmyndigheten nämligen kunna ansöka om att skattemyndigheten förordnar om tvångsverkställighet av beslutet. Rätten till ett effektivt rättsmedel, i den mening som avses i artikel 47 i stadgan, skulle emellertid bli illusorisk om det enligt nationell lagstiftning tilläts att ett lagakraftvunnet och bindande domstolsavgörande förblir utan verkan till förfång för en av parterna. En sådan nationell lagstiftning strider mot själva kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, punkterna 35 och 36, och dom av den 3 juli 2025, TOODE, C‑653/23, EU:C:2025:517, punkt 28).
47 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra, tredje och fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 47 i stadgan ska tolkas så, att det utgör ett effektivt rättsmedel inför domstol när mottagaren av ett unionsstöd har möjlighet att dels accessoriskt bestrida ett verkställbart beslut varigenom mottagaren blir skyldig att återbetala stödet, inom ramen för en talan som väckts vid en tvistemålsdomstol för att få fastställt att ett beslut om återkallelse av stödet är rättsstridigt, dels att, inom ramen för denna talan, ansöka om interimistiska åtgärder för att erhålla uppskov med verkställigheten av detta beslut.
48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: ungerska.