Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2021/22:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det har funnit värt att uppmärksamma vid sin granskning. I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar av regeringsarbetet. Vid granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1–10.2. Regeringsskiftet under november 2021 har inte tagits med i betänkandet.

Vissa resultat av granskningen

I betänkandet finns en redogörelse för regeringsskiftet juni–juli 2021 . Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. I avsnittet Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet. Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2020, bl.a. underprotokollen från Justitiedepartementet. Utskottet noterar att en stor andel av de författningar som kungjorts nära ikraftträdandet var föranledda av den pågående coronapandemin och behovet av att begränsa smittspridningen. I situationer som kräver ett snabbt agerande från statsmakternas sida, som t.ex. under den pågående pandemin, är det av naturliga skäl inte alltid möjligt att

2021/22:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

upprätthålla de tidsramar som vanligtvis bör gälla mellan kungörande och ikraftträdande. Även i sådana situationer är det emellertid enligt utskottet eftersträvansvärt att ett visst tidsspann mellan kungörande och ikraftträdande kan upprätthållas, särskilt i de fall det rör sig om föreskrifter som innebär att verksamheter behöver ställa om och som kräver långtgående anpassningar av enskilda. Granskningen av vissa förvaltningsärenden har omfattat s.k. gruvärenden som handläggs inom Näringsdepartementet. Granskningen har avsett handläggningstiden och andra förvaltningsrättsliga aspekter. Flera av ärendena uppvisar långa handläggningstider. Vilken handläggningstid som krävs i ett ärende måste enligt utskottet hänga samman med behovet av relevanta handläggnings- och beredningsåtgärder. I några av ärendena vidtogs under långa perioder inte några synbara handläggningsåtgärder. Ärenden av det nu aktuella slaget är inte sällan omfattande och komplicerade, vilket kräver tid för inläsning och interna beredningsåtgärder. Samtidigt finns i ärendena redan ett underlag i form av andra myndigheters utredningar och bedömningar. Utskottet anför att sett till tidsåtgången mellan olika åtgärder framstår handläggningstiderna som omotiverat långa i flera av ärendena. Den förvaltningsrättsliga principen att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts ska även följas av regeringen i förvaltningsärenden. Det rör sig i grunden enligt utskottet om rättssäkerhet för den enskilde. Långa handläggningstider medför inte bara osäkerhet för de inblandade utan kan även leda till personliga och ekonomiska förluster. Vidare framgår av granskningen att det i en del ärenden har dröjt flera månader innan Näringsdepartementet kommunicerat inkomna handlingar med part, och i ett av ärendena översändes vid två tillfällen ingivna handlingar först efter att berörd sameby efterfrågat inkomna handlingar. Utskottet framhåller att kravet på kommunikation med part är en viktig del i utredningsansvaret. Kravet innebär en aktivitetsplikt för myndigheten oberoende av en begäran från en part om att få ta del av inkomna handlingar. Enligt utskottet måste Näringsdepartementet redan i ett tidigt skede ta ställning till vilka som är kommunikationsberättigade parter. Kommunikationsplikten innebär även att innan ett beslut fattas ska part, om det inte är uppenbart obehövligt, underrättas om allt material av betydelse för beslutet och ges tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig. Utskottet har svårt att se att några närmare överväganden i regel behöver göras i det slags ärenden som har ingått i granskningen innan Näringsdepartementet kommunicerar inkomna handlingar med part. Utskottet förutsätter att Regeringskansliet vidtar nödvändiga åtgärder för att förbättra hanteringen av gruvärenden. De åtgärder som hittills har vidtagits går visserligen i rätt riktning, men ytterligare åtgärder förefaller nödvändiga för att de principer som kommer till uttryck i förvaltningslagen ska få ett fullgott genomslag. Regeringens kollektiva beslutsfattande under coronapandemin har granskats. Under 2020 hölls totalt 110 regeringssammanträden, och av dessa var 59 extra regeringssammanträden. Enligt utskottet är det en rimlig

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2021/22:KU10

utgångspunkt att regeringsärenden så långt möjligt avgörs vid ordinarie regeringssammanträden men samtidigt måste det finnas möjlighet att hålla extra regeringssammanträden om beslut inte kan vänta. Under 2020 var behovet av extra regeringssammanträden ovanligt stort på grund av coronapandemin. Tidpunkten för de extra regeringssammanträdena avgjordes främst av hur beredningen av ett ärende fortskred och när regeringen behövde fatta beslut. Även det ansvariga statsrådets möjlighet att delta påverkade tidpunkten. Utskottet har inget att invända mot dessa skäl. Vidare framgår det av granskningen att fler statsråd närvarade vid de ordinarie än vid de extra regeringssammanträdena. Regeringen fattar sina beslut kollektivt. Som framhålls i förarbetena till regeringsformen bör naturligtvis helst alla statsråd delta i regeringssammanträdena men av olika skäl är det inte alltid möjligt, t.ex. på grund av sjukdom eller tjänsteresa. Extra regeringssammanträden äger i regel rum med kort varsel och att antalet statsråd ofta är färre vid dessa är i viss utsträckning naturligt, men utskottet understryker ändå vikten av att statsråd i möjligaste utsträckning deltar även i extra regeringssammanträden. Det måste dock alltid vara möjligt för en regering att vid behov snabbt kunna fatta beslut, om så med ett färre antal statsråd än vanligt närvarande. Granskningen har även avsett frågan om ersättare vid ordinarie respektive extra regeringssammanträden. Även om regeringsärendena avgörs av regeringen som kollektiv och föredragningen vid ett regeringssammanträde är av formell natur är det enligt utskottet en självklarhet att ett ärende vid ett regeringssammanträde i största möjliga utsträckning föredras av det normalt ansvariga statsrådet. Möjligheten att ersätta det normalt ansvariga statsrådet med ett annat statsråd bör inte användas utan reella skäl. De riktlinjer och rutiner om ersättare för statsråd som har tagits fram inom Regeringskansliet ger enligt utskottet uttryck för en god ordning i frågan. Slutligen framhåller utskottet vikten av att processerna i regeringsarbetet utformas med beaktande av principen om regeringens kollektiva beslutsfattande, även när arbetet som under coronapandemin delvis måste utföras i andra former än under mer normala förhållanden. Det är genom samrådsformerna inom Regeringskansliet som principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll. En annan granskning gäller regeringens kontroll och samordning av normgivning under coronapandemin . Covid-19-lagen medger en förhållandevis långtgående delegation av normgivningskompetens till regeringen och subdelegation till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Kompetensen att meddela föreskrifter som kan leda till omfattande inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter fördelas således på flera nivåer. Det kan leda till att det blir svårt att överblicka det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna och att få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra. Utskottet konstaterar att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att få fram en samlad bild och åstadkomma samordning. Bland annat har Folkhälsomyndigheten fått i uppdrag att föra en förteckning över föreskrifter som har meddelats. I granskningen noteras att information från de delrapporter som har överlämnats

2021/22:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING

till Socialdepartementet har lämnats till andra departement och till Statsrådsberedningen samt vad Regeringskansliet har anfört om att det löpande följer upp och tar del av de föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter och kommuner. Utskottet framhåller vikten av dessa åtgärder för att regeringen dels vid behov ska kunna vidta åtgärder om ingreppen i grundläggande fri- och rättigheter bedöms vara för långtgående, dels ska kunna hålla riksdagen informerad. Den samlade bilden krävs även för att säkerställa att föreskrifterna både ska vara träffsäkra och inte reglerar likartade verksamheter med likartade förutsättningar på olika sätt. Utskottet förutsätter att regeringen följer utvecklingen och gör bedömningar löpande av de föreskrifter som meddelats. Remissväsendets utveckling över tid har också granskats av utskottet. Remisser från tre departement under sex mandatperioder har gåtts igenom. Bland annat uppmärksammas antalet remisser, remisstidens längd, antalet remissinstanser och valet av remissinstanser. Genomgången visar att antalet remissinstanser har ökat över tid och utvecklingen har gått mot att myndigheterna har fått fler remisser att svara på. Utskottet anför att remisslistor inte får fastställas slentrianmässigt och att behovet av att remittera till en instans måste prövas i varje enskilt fall. Det är viktigt att säkerställa att den fråga som är föremål för remiss blir belyst från olika perspektiv, vilket som regel torde förutsätta att urvalet omfattar flera typer av myndigheter och kommuner samt intresseorganisationer av olika slag. Av kostnadsskäl finns samtidigt anledning till viss nogsamhet och restriktivitet i valet av remissinstanser, särskilt när det gäller myndigheter som regeringen har direktivrätt över eftersom de är skyldiga att svara på remisser. Utskottet understryker vikten av att valet av varje remissinstans är övervägt. Möjligheten att på olika sätt begränsa remisserna bör kunna användas i större utsträckning för att därmed minska risken att remissinstanserna blir överbelastade. Vidare visar granskningen att remisstiderna under många år har varit relativt korta och att huvudregeln om minst tre månaders remisstid ofta inte efterlevs. Utskottet inskärper vikten av att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges goda möjligheter att överväga och ge synpunkter på förslagen. De speciella förutsättningarna för kommuner och regioner samt om remisstiden sammanfaller med större helger och semesterperioder måste också beaktas. Ytterligare en iakttagelse är att en allt mindre andel av det underlag som remitteras utgörs av externt framtagna betänkanden från kommittéväsendet. Utskottet pekar på värdet av att i efterhand kunna ta del av det underlag som remitteras och ligger till grund för regeringens beslut, särskilt när det är fråga om förordningar och lagförslag. Att samtliga underlag som remitteras numera finns tillgängliga på regeringen.se är således positivt. Samtidigt innebär, framhåller utskottet, publiceringar i SOU-serien och Dsserien en bättre tillgänglighet och underlättar för den som i efterhand vill ta del av underlaget, t.ex. för att studera förarbeten. I granskningen gör utskottet också iakttagelser avseende fastställandet och den formella utformningen av remisslistor. Utskottet anför att det kan finnas skäl att se över behovet av

I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING 2021/22:KU10

gemensamma rutiner i Regeringskansliet för utformningen av remisslistor och missiv. Vidare har granskats regeringens beredning och redovisning av beställningsbemyndiganden . Av granskningen framgår att det i princip alltid är myndigheterna som lämnar förslag till beställningsbemyndiganden. Det berörda departementet för sedan en dialog med myndigheten om förslaget. Beredningen går till på ett likartat sätt som beredningen av förslag till anslag, vilket enligt utskottet är en god ordning eftersom budgeteffekterna i förlängningen är desamma. Det kan också bidra till att riksdagen får samma beslutsunderlag i båda fallen. När det gäller redovisningen av beställningsbemyndigandena är myndigheterna skyldiga att mot bemyndiganderamen redovisa samtliga åtaganden som gjorts med stöd av ett bemyndigande. Utskottet förutsätter att regeringen följer upp eventuella behov av förtydligande gentemot myndigheterna när det gäller vad som inbegrips i åtaganden för att möjliggöra kontroll av att myndigheterna inte överskrider sina ramar. I granskningen Framställningar och beslut från JO har utskottet gått igenom behandlingen av framställningar och beslut som under perioden den 1 juli 2017–30 juni 2020 överlämnats från Riksdagens ombudsmän (JO). Hälften av framställningarna och en något större andel av besluten har föranlett åtgärder från regeringens sida. Utskottet framhåller att regeringen bör dra nytta av särskilt framställningarna, men även beslut som överlämnas för kännedom, som ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. Utskottet ställer sig frågande till att två framställningar på Socialdepartementets område efter mer än två år fortfarande inte hade varit föremål för något ställningstagande. Utskottet anför också att ärenden om framställningar bör avslutas genom regeringsbeslut alternativt genom ett regeringskanslibeslut med en tydlig hänvisning till ett regeringsbeslut, och utskottet förutsätter att rutinerna inom Regeringskansliet vid behov ses över för att säkerställa att så blir fallet framöver. Slutligen har utskottet granskat regeringens förordningsmotiv . Antalet förordningsmotiv har varierat över tid. Under senare år har antalet varit lågt, med undantag för 2020 och 2021 vilket hänger samman med coronapandemin. De senare årens förordningsmotiv har utformats på sätt som svarar mot de riktlinjer som utfärdats av Statsrådsberedningen. Vidare framgår av granskningen att förordningsmotiv tagits fram som gäller bl.a. svårtillgängliga rättsområden eller förhållanden, ikraftträdandebestämmelser där en historik torde underlätta tillämpningen och fall med upphörande av en paragraf som ska fortsätta att gälla i vissa angivna fall. Detta framstår enligt utskottet som befogat. Utskottet har ingen invändning mot den restriktivitet när det gäller användning av förordningsmotiv som kommer till uttryck i Statsrådsberedningens riktlinjer, och det bör överlämnas till regeringen att avgöra i vilken omfattning som förordningar bör kompletteras med motiv. Utskottet noterar också med tillfredsställelse att samtliga förordningsmotiv

2021/22:KU10 I NLEDNING OCH SAMMANFATTNING sedan drygt 20 år tillbaka är tillgängliga digitalt, i enlighet med rättsinformationsförordningen.

2021/22:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen. Stockholm den 14 december 2021 På konstitutionsutskottets vägnar

Karin Enström Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Karin Enström (M), Lars Jilmstad (M), Matheus Enholm (SD), Per Schöldberg (C), Ida Drougge (M), Fredrik Lindahl (SD), Tuve Skånberg (KD), Daniel Andersson (S), Tina Acketoft (L), Mikael Strandman (SD), Anna Sibinska (MP), Erik Ottoson (M), Erik Ezelius (S), Jessica Wetterling (V) och Patrik Björck (S).

2021/22:KU10

1 Regeringsskiftet juni–juli 2021

I detta avsnitt redogörs för regeringsskiftet i juni och juli 2021. Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden redovisat de regeringsskiften som ägt rum under enkammarriksdagens tid: 1976 (KU 1976/77:44 s. 4), 1978 (KU 1978/79:30 s. 3), 1979 (KU 1979/80:50 s. 3), 1981 (KU 1981/82:35 s. 3), 1982 (KU 1982/83:30 s. 3), 1986 (KU 1985/86:25 s. 3), 1990 (1989/90:KU30 s. 7), 1991 (1991/92:KU30 s. 5), 1994 (1994/95:KU30 s. 10), 1996 (1996/97:KU25 s. 8), 2006 (2006/07:KU10 s. 6), 2014 (2014/15:KU10 s. 8) och 2018–2019 (2019/20:KU10 s. 9). Processen vid ett regeringsskifte regleras i 6 kap. regeringsformen. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med de vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. En promemoria om regeringsskiftet i juni och juli 2021 har upprättats av riksdagsdirektören, bilaga 1.1. Promemorian anmäldes i kammaren den 26 oktober 2021 (prot. 2021/22:21). Av promemorian framgår följande. Måndagen den 21 juni 2021 kl. 10.00 hölls misstroendeomröstning mot statsminister Stefan Löfven (S). Voteringsresultat: 181 för bifall 109 för avslag 51 avstod 8 frånvarande. Resultatet av omröstningen visade att mer än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat ja till yrkandet om misstroendeförklaring mot statsministern. Riksdagen saknade alltså förtroende för statsministern. Enligt 6 kap. 7 § regeringsformen ska statsministern inte entledigas om regeringen inom en vecka från misstroendeförklaringen beslutar om extra val till riksdagen. Om regeringen inte fattar något sådant beslut inom föreskriven tid ska talmannen entlediga statsministern och övriga statsråd. Samma dag informerade talmannen H.M. Konungen. Tisdagen den 22 juni överlade talmannen med de vice talmännen. Måndagen den 28 juni begärde Stefan Löfven att bli entledigad från befattningen som statsminister. Talmannen entledigade därför samma dag statsministern och övriga statsråd från deras befattningar och erinrade dem om att de uppehåller sina befattningar till dess att en ny regering tillträtt. Talmannen överlade med de vice talmännen. Ett pressmeddelande skickades ut med information om den kommande regeringsbildningsprocessen. Tisdagen den 29 juni hölls enskilda samtal mellan talmannen och partiföreträdarna. Samtalen hölls i partistorleksordning enligt följande: Stefan Löfven (S), Ulf Kristersson (M), Jimmie Åkesson (SD), Annie Lööf (C), Nooshi Dadgostar (V), Ebba Busch (KD), Nyamko Sabuni (L) samt Per

1 R EGERINGSSKIFTET JUNI – JULI 2021 2021/22:KU10

Bolund och Märta Stenevi (MP). Efter samtalen överlade talmannen med de vice talmännen. Talmannen informerade även H.M. Konungen. Samma dag höll talmannen en pressträff då han meddelade att han beslutat att ge Ulf Kristersson (M) i uppdrag att sondera förutsättningarna för att bilda en regering som kunde tolereras av riksdagen. Ulf Kristersson skulle rapportera om resultatet av sitt sonderingsuppdrag till talmannen senast fredagen den 2 juli. En skrivelse från talmannen skickades till samtliga partiföreträdare. Torsdagen den 1 juli meddelade Ulf Kristersson att han ville avsluta sitt sonderingsuppdrag. Talmannen höll en överläggning med de vice talmännen följd av ett informationstillfälle med H.M. Konungen. Talmannen kallade till en pressträff för att informera om det nya läget samt meddela att han hade beslutat att ge Stefan Löfven i uppdrag att undersöka sina förutsättningar för att bilda en regering som tolereras av riksdagen. Stefan Löfven skulle rapportera om resultatet av sitt sonderingsuppdrag till talmannen senast måndagen den 5 juli. En skrivelse från talmannen skickades till samtliga partiföreträdare. Måndagen den 5 juli avrapporterade Stefan Löfven resultatet av sitt sonderingsuppdrag till talmannen. Han meddelade att han bedömde att han kunde bilda en regering som skulle tolereras av riksdagen. Regeringen skulle bestå av företrädare för Socialdemokraterna och Miljöpartiet. Talmannen överlade med de vice talmännen och informerade H.M. Konungen. Talmannen kallade till pressträff och meddelade att han avsåg att lägga fram förslaget om Stefan Löfven som statsminister till kammaren kl. 15.00 samma dag. Förslaget till statsminister bordlades i kammaren en första gång den 5 juli, vilket följdes av en andra bordläggning den 6 juli. En skrivelse från talmannen skickades till samtliga partiföreträdare. Onsdagen den 7 juli 2021 kl. 14.00 hölls statsministeromröstning för att pröva Stefan Löfvens (S) stöd i riksdagen. Resultatet av omröstningen: 116 för godkännande 173 för avslag 60 avstod. Resultatet av omröstningen visade att riksdagen hade utsett Stefan Löfven till statsminister, eftersom mindre än hälften av riksdagens ledamöter hade röstat för avslag. Talmannen undertecknade och överlämnade förordnandet för statsministern i plenisalen. Fredagen den 9 juli anmälde Stefan Löfven i riksdagens kammare vilka statsråd som skulle ingå i regeringen. Den tillträdande regeringen höll en pressträff på trappan vid Riksplan. Regeringsskiftet ägde rum vid en skifteskonselj som leddes av statschefen på Kungliga slottet. Vid konseljen redogjorde talmannen för sitt förslag till statsminister och riksdagens beslut. Därefter konstaterade H.M. Konungen att regeringsskiftet ägt rum. I samband med riksmötets öppnande, som inleddes tisdagen den 14 september 2021, lämnade Stefan Löfven sin regeringsförklaring i kammaren. Dagen efter hölls en partiledardebatt med anledning av regeringsförklaringen.

2021/22:KU10 1 R EGERINGSSKIFTET JUNI – JULI 2021

Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

2021/22:KU10

2 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet regeringens sammansättning och utvecklingen av Regeringskansliets organisation. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2020 t.o.m. utgången av september 2021. Vidare uppmärksammas dokumentation av statsråds åtagande om att medverka i konstitutionsutskottets granskning även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2021. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 2.1 . Förändringar i regeringens sammansättning efter september 2021 redovisas inte i betänkandet.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Under den aktuella perioden har tre statsråd entledigats av statsministern, Peter Eriksson den 17 december 2020, Isabella Lövin den 5 februari 2021 och Jennie Nilsson den 30 juni 2021. Två statsråd, Märta Stenevi och Per Olsson Fridh, utsågs av statsministern den 5 februari 2021. Den 21 juni 2021 biföll riksdagen ett yrkande om misstroendeförklaring mot statsminister Stefan Löfven. Den 7 juli 2021 utsågs Stefan Löfven på nytt till statsminister. I samband med regeringsskiftet den 9 juli 2021 utsågs 21 statsråd av statsministern (se vidare bilaga 2.1). En redogörelse om regeringsbildningsprocessen och regeringsskiftet i juni och juli 2021 finns i föregående avsnitt. Vidare har statsministern fattat flera beslut om förordnanden enligt 7 kap. 1 och 5 §§ regeringsformen. Förordnandena återfinns i bilaga 2.1. Bilagan innehåller även åtaganden att medverka i konstitutionsutskottets granskning från samtliga utsedda statsråd.

2021/22:KU10 2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande

I september 2021 fanns det totalt 4 755 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Om dessa undantas uppgick antalet till 3 889. Av tabell 2.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

Tabell 2.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2021

Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september månad. En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 7 oktober 2021 (se bilaga 2.1) och bet. 2020/21:KU10 s. 16.

2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2021/22:KU10

Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande fram till 2009, då antalet tjänstgörande uppgick till 4 885. Därefter har antalet varit lägre. Detsamma gäller även när kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna exkluderas. Från september 2020 till september 2021 ökade det totala antalet anställda med 97. Om kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna exkluderas var ökningen något större (110). Enligt Regeringskansliet förklaras ökningen bl.a. av ordförandeskapet i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) och hanteringen av coronapandemin. Av tabell 2.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

Tabell 2.2 Tjänstgörande per departement 2011–2021

Dep. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 20–21

SB 188 198 180 180 173 183 186 183 196 207 201 –6 Ju 318 336 341 328 340 379 381 373 367 369 366 –3 UD 748 753 733 748 710 731 765 797 777 791 794 3 Fö 150 148 161 163 135 132 133 134 116 121 115 –6 S 257 264 257 270 219 229 224 218 190 187 215 28 Fi 380 432 439 455 445 465 465 467 491 436 469 33 U 184 177 187 197 187 196 199 185 170 173 173 0 Ku 79 78 86 85 105 116 115 111 92 92 97 5 L 1 141 151 151 141 – – – – – – – – M 2 151 152 153 152 196 182 184 178 164 160 167 7 N 3 274 293 291 286 448 446 468 437 272 274 268 –6 I 4 – – – – – – – – – 165 152 –13 A 123 141 145 145 113 123 131 126 161 164 171 7 FA 601 581 598 597 614 595 587 609 552 640 701 61

Totalt 3 594 3 704 3 722 3 747 3 685 3 777 3 838 3 818 3 710 3 779 3 889 110

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Motsvarande uppgifter för tiden före 2011 finns i äldre betänkanden, se vidare bet. 2020/21:KU10 s. 17. 1 Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet. Vid årsskiftet 2014/15 blev det en del av Näringsdepartementet. 2 Miljödepartementet hette mellan den 1 januari 2015 och den 1 april 2019 Miljö- och energidepartementet. 3 Landsbygdsdepartementet blev den 1 januari 2015 en del av Näringsdepartementet. 4 Infrastrukturdepartementet bildades den 1 april 2019. Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 7 oktober 2021 (se bilaga 2.1) och bet. 2020/21:KU10 s. 17.

Under det senaste året har ökningen av antalet tjänstgörande varit störst vid förvaltningsavdelningen, därefter vid Finansdepartementet och Socialdepartementet. Vid knappt häften av departementen har antalet minskat något. Störst var minskningen vid Infrastrukturdepartementet.

2021/22:KU10 2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

– politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som planeringschef,

stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunnig, inklusive politiskt sakkunnig assistent (vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga) samt politiskt timanställd brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

– statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om

avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. Även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2021 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 179 (tabell 2.3). Av dessa var 38 statssekreterare.

Tabell 2.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2021

Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9. Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 7 oktober 2021 (se bilaga 2.1) och bet. 2020/21:KU10 s. 18.

2 R EGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2021/22:KU10 Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. Mellan 2020 och 2021 skedde ingen förändring i antal.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet.

2021/22:KU10

3 Regeringsprotokollen

Ärendet

I granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av regeringens huvudprotokoll från regeringssammanträdena under perioden januari– december 2020. Dessutom har Justitiedepartementets underprotokoll (serie A och serie B) för samma period granskats. Till grund för granskningen har legat dels aktuella protokoll, dels en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet, bilaga 3.1 . Vidare redovisas statistik över antalet avgjorda regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet regeringsärenden som avgjordes vid regeringssammanträden under 2020, bilaga 3.2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsprotokollen

I 7 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att protokoll ska föras vid regeringssammanträden. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet. Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar (7 kap. 7 § regeringsformen). Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expedieras. Närmare bestämmelser om protokollföringen vid regeringssammanträden finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Enligt 10 § ska protokollet vid ett regeringssammanträde bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A. Av 11 § samma förordning följer att huvudprotokollet från ett regeringssammanträde ska innehålla uppgifter om vilka statsråd som är närvarande, vem som är ordförande och vem som är protokollförare. Huvudprotokollet ska även innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande. Underprotokollen ska för varje ärende återge det beslut som har expedierats eller som finns i ett koncept (12 §). Skiljaktiga meningar ska också antecknas i underprotokollen. Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2, rev. 2020 II). Promemorian behandlar bl.a. utformningen av regeringens beslut samt arbetet med

3 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2021/22:KU10

ärendeförteckningar och protokoll vid regeringssammanträden. Regeringens beslut i de ärenden som ett departement har haft uppe till behandling vid ett regeringssammanträde tas in i departementets underprotokoll (Gula boken s. 38). Ärendeförteckningarna tas däremot inte in där, utan de ska finnas som bilagor till huvudprotokollet. Underprotokollet består av en huvudtext med bilagor. Huvudtexten innehåller oftast bara uppgiften att regeringen ”fattar de beslut som framgår av bilagda handlingar”, medan bilagorna kan vara omfattande och avse en rad olika beslut.

Utfärdande av författningar

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen ska en beslutad lag utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av samma paragraf följer också att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Det senare gäller också förordningar, om inte annat anges i lag. Med utfärdande av en lag avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning. Begreppet kungörande avser den dag då författningen publiceras. Sedan den 1 april 2018 kungörs lagar och förordningar elektroniskt genom att de publiceras på Svensk författningssamlings (SFS) webbplats (se bl.a. Statsrådsberedningens promemoria Elektroniskt kungörande av författningar [SB PM 2018:1] s. 4). Tidigare publicerades lagar och förordningar i den tryckta versionen av Svensk författningssamling. Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1). Enligt Gröna boken bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i SFS minst fyra veckor före ikraftträdandet (s. 101). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet. Efter den 1 april 2018 får tidsangivelserna i stället anses avse tiden mellan publiceringen på webbplatsen och ikraftträdandet (bet. 2019/20:KU10 s. 21).

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet och att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Enligt utskottet bör tiden mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Dessutom är det självklart ett minimikrav att författningar inte kungörs efter ikraftträdandet (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f., bet. 2014/15:KU10 s. 14 f., bet. 2015/16:KU10 s. 12 f., bet. 2016/17:KU10 s. 12 f., bet. 2017/18:KU10 s. 15 f., bet. 2018/19:KU10 s. 13 f., bet. 2019/20:KU10 s. 20 f. och bet. 2020/21:KU10 s. 19 f.).

2021/22:KU10 3 R EGERINGSPROTOKOLLEN

Utskottet har också framhållit att redan fyra veckor är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna (bet. 2012/13:KU10 s. 57). Särskilt viktigt är detta enligt utskottet när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda (se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 18).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vissa iakttagelser har gjorts när det gäller författningar som har publicerats kort tid före ikraftträdandet. Under 2020 kungjordes 356 författningar på Justitiedepartementets område. Av dessa kungjordes 93 författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. Av de författningar som kungjordes mindre än fyra veckor före ikraftträdandet kungjordes 30 författningar mindre än två veckor före ikraftträdandet, i flertalet fall (23) samma dag som ikraftträdandet eller mindre än fem dagar före detta datum. Av dessa 30 författningar innehöll 11 bestämmelser som innebar pålagor för enskilda. Det stora flertalet av de författningar som kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet (26 stycken) är uttryckligen relaterade till den pågående coronapandemin. Samtliga författningar med bestämmelser som innebar pålagor för enskilda har en koppling till pandemin. En förteckning över aktuella författningar finns tillgänglig i utskottets akt (dnr 374-2021/22).

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt kommentarer på utskottets iakttagelser om författningar som kungjorts mindre än fyra respektive mindre än två veckor innan författningen skulle träda i kraft. Utskottet fick den 11 november 2021 en promemoria som upprättats inom Justitiedepartementet (bilaga 3.1). Det finns i promemorian en redogörelse för den närmare hanteringen av de aktuella författningarna. Justitiedepartementet framhåller att tiden mellan kungörandet och ikraftträdandet i samtliga fall bedömdes vara acceptabel. När det särskilt gäller de författningar som kungjorts mindre än två veckor före ikraftträdandet och som var kopplade till pandemin anförs att det snabba ikraftträdandet bedömdes nödvändigt för att skydda liv och hälsa på grund av den snabba smittspridningen.

Antalet avgjorda regeringsärenden

I promemorian från Statsrådsberedningen redovisas att det under 2020 avgjordes totalt 5 183 regeringsärenden vid regeringssammanträden (bilaga 3.2). Den största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Jämfört med 2019 ökade antalet regeringsärenden med 550. Den ärendegrupp som minskade mest i antal var

3 R EGERINGSPROTOKOLLEN 2021/22:KU10

anställningsärenden (–162). De ärendegrupper som ökade mest i antal var övriga ärenden (+281), författningar (+130) och överklaganden (+128).

Utskottets ställningstagande

Som utskottet vid ett flertal tillfällen tidigare framhållit bör tiden mellan det att en författning kungörs och att den träder i kraft vara minst fyra veckor, och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Den aktuella granskningen visar att 93 författningar från Justitiedepartementet kungjordes mindre än fyra veckor före ikraftträdandet och att 30 av dessa kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet. Ett antal av dessa innehöll bestämmelser som innebar pålagor för enskilda. Samtidigt kan noteras att en stor andel av de författningar som kungjorts mindre än två veckor före ikraftträdandet var föranledda av den pågående coronapandemin och behovet av att begränsa smittspridningen. Utskottet utgår från att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att hålla tiden mellan kungörande och ikraftträdande inom de nämnda tidsramarna. I situationer som kräver ett snabbt agerande från statsmakternas sida, som t.ex. under den pågående pandemin, är det av naturliga skäl inte alltid möjligt att upprätthålla tidsramarna. Även i sådana situationer är det emellertid eftersträvansvärt att ett visst tidsspann mellan kungörande och ikraftträdande kan upprätthållas. Särskilt gäller detta i de fall det rör sig om föreskrifter som innebär att verksamheter behöver ställa om och som kräver långtgående anpassningar av enskilda. Genomgången av regeringsprotokollen ger i övrigt inte anledning till något uttalande av utskottet.

2021/22:KU10

4 Vissa förvaltningsärenden: gruvärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning avser s.k. gruvärenden. En översiktlig genomgång har gjorts av de ärenden om bearbetningskoncession enligt minerallagen som under innevarande mandatperiod avgjorts av regeringen eller fortfarande handläggs inom ansvarigt departement. Det är fråga om totalt sju förvaltningsärenden. Genomgångens upplägg, de enskilda ärendena och gjorda iakttagelser redovisas längre fram. Till grund för granskningen har legat bl.a. akterna i aktuella ärenden och två promemorior som upprättats inom Näringsdepartementet, bilaga 4.1–2 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och handläggningen av förvaltningsärenden hos domstolar. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se bl.a. Statsrådsberedningens promemoria Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen [SB PM 2012:2, rev. 2020 II], s. 42). Sådana principer är de om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Enligt 5 § förvaltningslagen får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Av bestämmelsen följer vidare att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk och att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. I förvaltningslagen finns också grundläggande bestämmelser om myndigheternas service, tillgänglighet och samverkan. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 9 § förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska som huvudregel vara skriftlig. Uttrycket att ett ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt innebär bl.a. att ärendet inte ska belastas med onödig skriftväxling eller utredning som medför en omotiverad fördröjning av avgörandet (Lundmark

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

och Säfsten, Förvaltningslagen – En kommentar, 2020, s. 80). Handläggningen av ett ärende ska anpassas efter ärendets art och det är främst den enskildes intresse av enkelhet som bestämmelsen syftar till att tillgodose. I kravet på snabbhet ligger också att ett ärende bör tas upp till avgörande så snart som möjligt efter det att utredningen i ärendet har avslutats. Kravet på att ett ärende ska handläggas så kostnadseffektivt som möjligt ska förstås i vid bemärkelse och avse kostnader för såväl det allmänna som den enskilde. Samtidigt markeras i bestämmelsen att effektivitetshänsyn inte får vara ensamt avgörande eller ges sådan vikt att förfarandet kommer att präglas i sådan grad av effektivitetssynpunkter att andra mer konkreta handlingsregler, t.ex. om opartiskhet, utredning, dokumentation eller kommunikation, sätts åt sidan (Lundmark och Säfsten, s. 80). Effektivitetshänsyn måste alltså balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och intresset av att ett beslut ska grundas på ett korrekt underlag och bli riktigt i sak. Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelsen om partsinsyn innebär att en part på begäran har rätt att ta del av allt material som har tillförts ett ärende. Rätten till partsinsyn gäller alltså oavsett om materialet har eller har haft någon betydelse som underlag för ett beslut i ärendet. Ett syfte med det breda tillämpningsområdet för bestämmelsen är att en part ska kunna kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte har avstått från att kommunicera något av betydelse i sak (prop. 2016/17:180 s. 158). Liksom 1971 års förvaltningslag innehåller den nu gällande förvaltningslagen ingen definition av begreppet part. I den tidigare lagstiftningen användes uttrycket sökande, klagande eller annan part och uttrycket utvecklades närmare i förarbetena till lagen (prop. 1971:30 del 2 s. 315 f. och 441 f.). Enligt förarbetena är en sökande den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen medan en klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Som exempel på en klagande nämns bl.a. någon som har drabbats av ett ingripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Som exempel på annan part nämns den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed har ställning som s.k. förklarande part. Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses normalt inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara av sådan art att han eller hon anses ha rätt att överklaga myndighetens beslut, kan personen i fråga bli part i högre instans. En förutsättning för att någon ska anses som part i första instans är att denne bedöms ha ett sådant intresse i saken som ger en rätt att överklaga det kommande beslutet, dvs. att personen i fråga är saklegitimerad (se 42 § förvaltningslagen). En del specialförfattningar innehåller regler som ger ledning för att urskilja sådana intressenter som – utan att vara sökande i ett ärende eller den som en myndighets åtgärd direkt riktar sig mot – berörs av ett beslut på ett sådant sätt att de har klagorätt. Däremot

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

har den som tar ett initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet normalt inte ställning som part. I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen hänvisade regeringen till den tolkning av begreppet part som har gjorts i praxis och framhöll att avsaknaden av en legaldefinition inte medför någon risk för att rättssäkerheten eftersätts (prop. 2016/17:180 s. 79 f.). Ett försök att i förvaltningslagen närmare reglera vem som ska anses som part skulle tvärtom enligt regeringen kunna utgöra ett hinder för en generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kommunikation m.m. i situationer som inte direkt har förutsetts av lagstiftaren. Enligt regeringen bör det alltså även framöver överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring begreppet part, och uttrycket part kan med fördel användas som samlande beteckning för det som i den tidigare gällande förvaltningslagen har angetts som sökande, klagande eller annan part. Av 11 § förvaltningslagen följer att om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen. I förvaltningslagen finns vidare bestämmelser som rör myndigheters beredning av ärenden. En myndighet ska enligt 23 § förvaltningslagen se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som ärendets beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet (25 § förvaltningslagen). Myndigheten får dock under vissa förutsättningar som anges i förvaltningslagen avstå från sådan kommunikation. Bland de förutsättningar som anges kan nämnas att det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet eller att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart. Huvudregeln om en myndighets kommunikationsskyldighet innan den fattar beslut i ett ärende gäller alltså för alla fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation (prop. 2016/17:180 s. 160 f.). Det innebär att det i dessa fall måste stå klart för en myndighet att åtgärden inte kan tillföra något. Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten underrättas på vanligt sätt enligt huvudregeln. En regelrätt kommunikation förutsätter att myndigheten aktivt dels informerar parten om material av betydelse för ett beslut, dels ger denne möjlighet att ge sina synpunkter på dessa (Lundmark och Säfsten, s. 164). En part ska alltså inte själv behöva efterforska om något nytt material av betydelse har förts till ärendet. Genom kommunikationen blir det också lättare för

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

myndigheten att kontrollera att uppgifterna är korrekta och fullständiga. Kommunikationen är därför ett viktigt verktyg för myndigheterna för att de ska kunna fullgöra sitt utredningsansvar. Kravet på kommunikation i 25 § förvaltningslagen gäller bara i förhållande till den som är part. Det är alltså samma personkrets som enligt 10 § förvaltningslagen har rätt till insyn i ett ärende. Eftersom bestämmelsen i 25 § förvaltningslagen om krav på kommunikation innebär en aktivitetsplikt för en myndighet oberoende av en begäran, medan 10 § förvaltningslagen förutsätter ett initiativ av den enskilde, ställer reglerna om kommunikation högre krav på uppmärksamhet från myndighetens sida än reglerna om partsinsyn (Lundmark och Säfsten, s. 166). En myndighet måste alltså i ett ärende göra klart för sig vem som är kommunikationsberättigad part. När det gäller någon som själv har inlett ett ärende, t.ex. i egenskap av sökande eller klagande, bör det som regel inte vara särskilt svårt. Frågan om det finns någon annan kommunikationsberättigad intressent – som bör vara part – kan däremot kräva särskilda överväganden. En myndighet bör inte vara skyldig att behandla någon tredjeman som part, om det inte framgår av utredningsmaterialet eller omständigheterna i övrigt att personen bör behandlas på sådant sätt. Enligt 26 § förvaltningslagen kan en myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten. Slutligen följer av 27 § förvaltningslagen att en myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling snarast ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Att allmänna handlingar ska registreras följer av 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen.

Ärenden om bearbetningskoncession

Bearbetningskoncession enligt minerallagen Minerallagen (1991:45) gäller enligt 1 kap. 1 § undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av ett antal uppräknade mineraliska ämnen (koncessionsmineral). Med bearbetning avses utvinning och tillgodogörande av ett koncessionsmineral och endast den som har bearbetningskoncession får som huvudregel utföra bearbetning (1 kap. 3 och 4 §§). Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § miljöbalken tillämpas. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att en avvägning ska göras mellan de åtgärder som omfattas av ansökan och vissa allmänna intressen (se nedan). Ärenden om beviljande av bearbetningskoncession prövas av bergmästaren (8 kap. 1 § minerallagen). Vid prövning av en ansökan om bearbetningskoncession ska bergmästaren i fråga om den avvägning som ska göras enligt

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

miljöbalken samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger. Länsstyrelsen lämnar ett förslag till bergmästaren som också underrättar berörda samebyar och ger dem möjlighet att yttra sig över ansökan. En beviljad bearbetningskoncession gäller i 25 år (4 kap. 7 § minerallagen). Bergmästaren är chef för Bergsstaten som är en enhet inom Sveriges geologiska undersökning (SGU). Bergsstaten handlägger ärenden som rör prospektering och utvinning av mineral (13 § förordningen [2008:1233] med instruktion för Sveriges geologiska undersökning). Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ett ärende om beviljande av bearbetningskoncession hänskjutas till regeringens prövning om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller om han eller hon vid tillämpningen av 3 eller 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit. Beslut av bergmästaren i frågor som gäller meddelande av bearbetningskoncession överklagas hos regeringen (16 kap. 1 § minerallagen). Av 16 kap. 4 a § minerallagen följer att bergmästarens beslut om bearbetningskoncession får överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken. Därmed avses en ideell förening eller annan juridisk person som

– har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller

miljöskyddsintressen

– inte är vinstdrivande – har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år – har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har

allmänhetens stöd.

Vissa bestämmelser i miljöbalken I 3 och 4 kap. miljöbalken finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. föreskrifter om skydd för områden som är av riksintresse för exempelvis naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet. Av 3 kap. 5 § följer att mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket ska skyddas mot sådana åtgärder. Enligt 3 kap. 7 § samma balk ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska skyddas mot sådana åtgärder. Om ett område enligt 3 kap. 5–8 §§ miljöbalken är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt (3 kap. 10 § miljöbalken). Ett sådant beslut får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken.

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

Enligt 4 kap. 5 § miljöbalken får bebyggelse och anläggningar komma till stånd i vissa angivna fjällområden endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom dessa områden får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas. Särskilda regler gäller också för områden som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv, s.k. Natura 2000-områden (se nedan). Av 7 kap. 28 a § miljöbalken följer att tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana områden, och enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får en användning som kan påverka ett Natura 2000-område inte komma till stånd utan ett sådant tillstånd.

Art- och habitatdirektivet och Natura 2000 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (ofta kallat art- och habitatdirektivet) syftar till att främja den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, djur och växter i medlemsstaterna. Direktivet anger bl.a. vilka arter och naturtyper som ska skyddas inom EU. I direktivets bilagor listas livsmiljötyper samt djur- och växtarter vars bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses eller som kräver särskilt skydd. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att dessa arter och naturtyper har s.k. gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att utbredningsområde, areal, populationsutveckling och andra kvaliteter finns och kan bibehållas. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning bl.a. genom bestämmelser i miljöbalken. För att skydda arter som räknas upp i direktivet ska särskilda bevarandeområden avsättas för att ingå i det s.k. Natura 2000-nätverket. Nätverket omfattar också områden som valts ut enligt rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar. En dom från Högsta förvaltningsdomstolen Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) slog i en dom den 22 februari 2016 i ett mål om rättsprövning fast att prövningen av ett koncessionsärende enligt minerallagen inte ska begränsas till det geografiska område som direkt omfattas av den verksamhet som koncessionsärendet gäller, exempelvis det område där en planerad gruva ligger. Prövningen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken måste också enligt HFD avse markanvändningen i omkringliggande områden som kan komma att påverkas av verksamheten och som är nödvändig för verksamheten, såsom markanvändning för driftsanläggningar. Av domen följer också att om en gruva kan påverka Natura 2000-områden måste projektet ha tillstånd enligt miljöbalkens regler innan bergmästaren kan godkänna en bearbetningskoncession. Praxis hade tidigare inneburit att miljöprövningen gjordes i ett sista steg, när en gruva redan hade fått bearbetningskoncession enligt minerallagen.

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

Det tillstånd till bearbetningskoncession som omfattades av HFD:s dom avsåg rätten att bryta jordartsmetaller i ett område i Jönköpings kommun. Det kunde enligt domstolen inte uteslutas att även angränsande Natura 2000områden skulle komma att påverkas på ett betydande sätt av den planerade gruvdriften, t.ex. genom den kommande lokaliseringen av driftsanläggningar. Någon prövning hade emellertid inte gjorts av tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken på sådana områden, och därför upphävde HFD regeringens beslut om beviljad koncession. Därefter hanterade bergmästaren och regeringen på nytt ansökan om bearbetningskoncession, och ärendet är ett av de som nu gåtts igenom (se nedan).

Tidigare granskning m.m.

Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till 1986 års förvaltningslag. 1 Konstitutionsutskottet uttalade då att detta är en central fråga för enskilda människor men även för myndigheterna (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.). Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att under lång tid behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet, personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte bara en ren servicefråga utan handlar enligt utskottet i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Frågan om handläggningstider i regeringens förvaltningsärenden har varit föremål för konstitutionsutskottets granskning vid ett flertal tidigare tillfällen. Här kan följande granskningsärenden nämnas. Hösten 2010 konstaterade utskottet att handläggningstiden i flera av de granskade förvaltningsärendena hade varit mycket lång, vilket enligt utskottet inte var tillfredsställande (bet. 2010/11:KU10 s. 16 f.). I några fall rörde det sig om handläggningstider på mellan fyra och åtta år och i ytterligare några var handläggningstiden drygt eller omkring två år. I flera av ärendena syntes vidare lång tid ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vidtagits. Utskottet noterade att vissa åtgärder för att förkorta handläggningstiderna hade vidtagits inom Regeringskansliet men att dessa möjligen borde ha satts in tidigare. Hösten 2012 konstaterade utskottet att handläggningstiden i två av de granskade ärendena med hänsyn till ärendenas art hade varit för lång – drygt åtta respektive knappt tre år – och att det i ärendena därtill hade gått lång tid

1 Den nuvarande förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018 och ersatte då den tidigare förvaltningslagen (1986:223). Den tidigare lagen hade bestämmelser om skyndsam handläggning som i huvudsak motsvarar 9 § i 2017 års lag.

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

från avslutad skriftväxling till dess att beslut meddelats (bet. 2012/13:KU10 s. 17 f.). Utskottet framhöll att det självfallet inte är tillfredsställande med långa handläggningstider och underströk allmänt vikten av att handläggningen av ärenden inte fördröjs i onödan. Under hösten 2013 granskade utskottet bl.a. vissa överklagandeärenden och uttalade att det givetvis var otillfredsställande att handläggningstiderna i ett antal ärenden var långa (bet. 2013/14:KU10 s. 26 f.). Det rörde sig i omkring hälften av ärendena om handläggningstider på mellan ett och ett halvt och drygt två år. Vidare noterades att det i några ärenden hade gått lång tid utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller att lång tid förflutit mellan avslutad skriftväxling och regeringens beslut i ärendet. Utskottet framhöll att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. Utskottet konstaterade hösten 2014 att handläggningstiderna i flera fall var långa och att det i flera ärenden förekom att det gick lång tid utan dokumenterade handläggningsåtgärder (bet. 2014/15:KU10 s. 20 f.). I sitt svar på utskottets frågor uppgav Regeringskansliet att en ansträngd arbetssituation för medarbetarna och omsättning av personal var en förklaring till de långa handläggningstiderna. Utskottet framhöll att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande. Detta ställningstagande upprepades hösten 2016, då utskottet också på nytt betonade att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation (bet. 2016/17:KU10 s. 19 f.). Även våren 2017 och hösten 2018 upprepade utskottet sina tidigare ställningstaganden när det gäller långa handläggningstider i förvaltningsärenden som handläggs av regeringen och underströk än en gång vikten av att arbetet med att förkorta handläggningstiderna fortskrider (bet. 2016/17:KU20 s. 121 f. och bet. 2018/19:KU10 s. 17 f.). Hösten 2020 granskade utskottet drygt tio överklagandeärenden (bet. 2020/21:KU10 s. 23 f.). Utskottet konstaterade att kommunikationsåtgärder hade vidtagits i samtliga ärenden och att den totala handläggningstiden inte i något av ärendena överstigit ett år. Däremot hade det i fem av ärendena förflutit flera månader mellan avslutad skriftväxling i ärendet och regeringens beslut, i något fall nästan uppemot ett år. I denna del underströk utskottet rent allmänt vikten av att handläggningen av ärenden inte fördröjs i onödan. Samtidigt konstaterade utskottet att det, såsom hade framhållits i en svarspromemoria från Regeringskansliet, i beredningen av förvaltningsärenden även ingår handläggningsmoment som inte resulterar i in- eller utgående skrivelser och att även dessa moment i varierande grad är av betydelse för handläggningstidernas längd. Dock framhöll utskottet att det måste beaktas att förvaltningslagens bestämmelser ställer krav på att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Om behandlingen av ärenden

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

drar ut på tiden skapas enligt utskottet lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är emellertid den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. När det gäller överklagandeärenden är det dessutom enligt utskottet viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom ärendena många gånger redan pågått under en lång tid. Under hösten 2020 granskade utskottet även regeringens hantering av en ansökan om bearbetningskoncession för Kallak (bet. 2020/21:KU10 s. 143 f.). I sitt ställningstagande underströk utskottet på nytt vikten av att handläggningen i förvaltningsärenden inte fördröjs i onödan. Långa handläggningstider medför enligt utskottet risker för rättssäkerheten och innebär att enskilda kan drabbas av både ekonomiska och personliga förluster. Utskottet framhöll vidare att när regeringen handlägger och beslutar i förvaltningsärenden är det centralt att förvaltningsrättsliga principer upprätthålls. Även om det ärende som var föremål för utskottets granskning föreföll både omfattande och komplicerat, vilket givetvis kunde motivera en längre handläggningstid än i mer rutinartade ärenden, måste det enligt utskottet krävas att tidsutdräkten berodde på att ärendet under tiden var föremål för fortlöpande och relevanta beredningsåtgärder. Härutöver underströk utskottet på nytt att komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. I det aktuella ärendet hade inga synbara handläggningsåtgärder vidtagits under en period på närmare tre år. Detta innebar enligt utskottet en tidsutdräkt som inte var acceptabel.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Inledning

En genomgång har gjorts av akterna i de regeringsärenden om bearbetningskoncession enligt minerallagen som under innevarande mandatperiod avgjorts eller fortfarande handläggs. Totalt rör det sig om sju ärenden som har eller fortfarande handläggs inom Näringsdepartementet. Av dessa ärenden har tre avgjorts av regeringen medan fyra fortfarande handläggs inom departementet. Granskningen av ärendena har avsett handläggningstiden och andra förvaltningsrättsliga aspekter av handläggningen och beredningen av ärendena. Nedan följer en närmare redogörelse för vart och ett av ärendena och gjorda iakttagelser.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Laver

Bakgrund I september 2014 lämnade Boliden Mineral AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Laver K nr 1 (Laver) i Älvsbyns kommun, Norrbottens län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralen koppar, guld, silver och molybden, och bolaget redovisade två alternativa överlappande markområden för den planerade verksamheten. Till ansökan bifogades en miljökonsekvensbeskrivning. De

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

båda föreslagna markområdena berör Natura 2000-områdena Piteälven med biflöden och Åträsket. Det senare området är också ett naturreservat. Området för den sökta koncessionen är utpekat som riksintresse både för rennäringen och för värdefulla ämnen eller material. Semisjaur-Njarg sameby (samebyn) har vinterbetesmark inom koncessionsområdet. Bergmästaren samrådde med Länsstyrelsen i Norrbottens län (länsstyrelsen) som konstaterade att den planerade verksamheten berör ett riksintresse förtecknat som Natura 2000-område. Bergmästaren beslutade den 13 december 2016 att avslå bolagets ansökan om bearbetningskoncession, då bolaget inte hade kompletterat koncessionsansökan med ett Natura 2000tillstånd.

Regeringsärendet (N2017/00095/FÖF) Bolaget överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 5 januari 2017. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder kan följande nämnas:

– Under perioden januari–april 2017 förekom kommunicering och

skriftväxling med yttranden från bolaget, Bergsstaten, samebyn, länsstyrelsen, Miljögruppen Pite Älvdal och Naturskyddsföreningen i Norrbottens län.

– Bolaget uppgav i en skrivelse som lämnades in till Näringsdepartementet

i april 2017 att det inte hade några kommentarer utöver vad som tidigare anförts och begärde att regeringen skulle avgöra ärendet. Även länsstyrelsen hänvisade i en skrivelse som lämnades in till departementet i april 2017 till vad myndigheten tidigare hade anfört.

– De två miljöorganisationerna frågade i en skrivelse som lämnades in till

Näringsdepartementet den 31 maj 2018 vad som hände i ärendet och efterlyste en tidsplan för ärendets fortsatta handläggning. Skrivelsen registrerades.

– Den 9 oktober 2019 lämnade samebyn in handlingar till Närings-

departementet. Handlingarna registrerades.

– Av ett e-postmeddelande daterat den 7 januari 2020 framgår att Närings-

departementet översände en stor mängd handlingar till bolaget för kännedom. Regeringen beslutade den 22 december 2020 att avslå överklagandet. I beslutet framhöll regeringen bl.a. att den delade bergmästarens bedömning att ett Natura 2000-tillstånd måste finnas vid tidpunkten för beslut om bearbetningskoncession. Eftersom ett sådant tillstånd saknades var enligt regeringen bergmästarens beslut att avslå bolagets ansökan om koncession riktigt. Regeringsärendet är avslutat och dess handläggningstid var cirka fyra år.

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kallak

Bakgrund I april 2013 lämnade Jokkmokk Iron Mine AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kallak K nr 1 (Kallak) i Jokkmokks kommun, Norrbottens län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralet malm. Till ansökan bifogades en miljökonsekvensbeskrivning. Kallak ligger i ett område som anses utgöra ett riksintresse för rennäringen. Det ligger också drygt tre mil från området Laponia, som av FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur (Unesco) utsetts till världsarv med hänsyn till både kultur och natur. I närheten av koncessionsområdet finns vidare ett urskogsområde som är Natura 2000-klassat. Länsstyrelsen i Norrbottens län menade att bergmästaren inte skulle bevilja bolaget den sökta koncessionen. Bergmästaren ansåg att det fanns skäl att frångå länsstyrelsens bedömning och beslutade därför i februari 2015 att hänskjuta ärendet till regeringen för prövning. I juni 2016 beslutade regeringen att lämna tillbaka ansökan om bearbetningskoncession till bergmästaren för ny behandling. Enligt regeringen hade rättsläget förtydligats genom en dom från HFD (domen behandlas närmare ovan i avsnittet En dom från Högsta förvaltningsdomstolen). Regeringen ansåg att ansökan borde handläggas och prövas med utgångspunkt i den bedömning som domstolen hade gjort i frågan och att detta borde ske i första instans, varför ärendet borde lämnas tillbaka till bergmästaren för ny behandling. Detta gällde enligt regeringen även den eventuella påverkan på världsarvet Laponia. Efter en förnyad prövning av ansökan om bearbetningskoncession beslutade bergmästaren den 29 juni 2017 att på nytt hänskjuta ansökan till regeringen för prövning. I sitt beslut konstaterade bergmästaren att det i ärendet råder delade meningar om vilken myndighet som är behörig att ta ställning till den planerade gruvdriftens påverkan på världsarvet Laponia: Länsstyrelsen i Norrbottens län (länsstyrelsen) eller Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Bergmästaren menar att prövningen ska göras av länsstyrelsen i det län där koncessionsområdet ligger eftersom det är den myndighet som bergmästaren ska samråda med om tillämpningen av aktuella bestämmelser i miljöbalken. Länsstyrelsen har däremot gjort gällande att prövningen i denna del ligger på Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet i egenskap av nationella världsarvsmyndigheter. Dessa två myndigheter har i sin tur gjort bedömningen att det finns en risk för negativ påverkan på rennäringsverksamheten som är ett riksintresse, att detta riksintresse har stor betydelse för områdets status som världsarv men att det är länsstyrelsens uppgift att göra den slutliga prövningen i ärendet, också i den del som avser påverkan på världsarvet. Frånvaron av länsstyrelsens ställningstagande till gruvdriftens eventuella påverkan på Laponia innebär enligt bergmästaren att denne inte kan meddela beslut i ärendet och heller inte hänskjuta ärendet på den grunden att

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

bergmästaren vid tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken finner skäl att frångå vad länsstyrelsen har föreslagit. Bergmästaren bedömer däremot att frågan om hur en planerad verksamhets påverkan på ett världsarvsområde ska hanteras vid en koncessionsprövning är en fråga av sådan kontroversiell karaktär att den kan hänskjutas till regeringen med stöd av 8 kap. 2 § 1 minerallagen (en fråga som är särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt). Bergmästaren begär i samband med hänskjutandet att regeringen tar ställning till vilken myndighet som ska göra bedömningen av den sökta verksamhetens eventuella påverkan på världsarvet Laponia, förelägger den myndigheten att lämna ett sådant yttrande och därefter avgör ärendet om bearbetningskoncession. Även om regeringen menar att ansökan på nytt ska återlämnas till bergmästaren begär bergmästaren att regeringen först tar ställning i frågan om behörig myndighet. Regeringsärendet (N2017/04553/FÖF) Bergmästaren har alltså en andra gång hänskjutit ansökan om bearbetningskoncession till regeringen för prövning. När det gäller regeringens handläggning av ärendet ska nämnas att konstitutionsutskottet under hösten 2020 behandlade en anmälan om att granska hur regeringens hantering av nu aktuell ansökan om bearbetningskoncession förhöll sig till bl.a. förvaltningslagens bestämmelser om skyndsam handläggning (bet. 2020/21:KU10 s. 143 f.). Granskningen avsåg båda regeringsärendena. Delar av handläggningen av det andra regeringsärendet om bearbetningskoncession har alltså tidigare granskats av utskottet. I konstitutionsutskottets granskningsbetänkande finns en närmare redogörelse för de handläggningsåtgärder som regeringen vidtog efter hänskjutandet och t.o.m. september 2020 (s. 148 f.). Bland annat begärde Näringsdepartementet i oktober 2017 ett yttrande från länsstyrelsen. Enligt departementet skulle yttrandet också omfatta den planerade gruvdriftens eventuella påverkan på världsarvet Laponia. I slutet av november 2017 lämnade länsstyrelsen ett yttrande till departementet. Länsstyrelsen lämnade även in ett kompletterande yttrande från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Enligt länsstyrelsens samlade bedömning talar övervägande skäl för att ansökan om bearbetningskoncession för Kallak inte bör beviljas. Länsstyrelsens yttrande skickades av Näringsdepartementet till bl.a. Bergsstaten, Region Norrbotten, Jokkmokks kommun, Svenska Samernas Riksförbund och bolaget för eventuella yttranden. Sådana yttranden kom in till Näringsdepartementet under januari och februari 2018. Därefter förekom skriftväxling med yttranden under mars 2018. Dessutom lämnade bolaget och dess moderbolag Beowulf (moderbolaget) i oktober 2018, i februari, april, juli och november 2019 samt i september 2020 in några skrivelser till Näringsdepartementet. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder efter september 2020 kan följande nämnas:

– Den 30 oktober 2020 översände Näringsdepartementet ett följebrev och en

tidigare inlämnad fördjupad konsekvensanalys daterad den 27 april 2017

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

till Unesco. Av följebrevet framgår att den svenska regeringen önskar att Unesco ska yttra sig över huruvida världsarvet Laponia kan påverkas av den nu aktuella bearbetningskoncessionen.

– Under perioden november 2020–maj 2021 förekom vissa kontakter och

skriftväxling mellan Näringsdepartementet, Unesco, bolaget och moderbolaget. Bland annat ställde bolagen frågor om inhämtandet av yttrande från Unesco, översända handlingar och när ett utlåtande skulle komma in till Näringsdepartementet. Vidare förekom kontakter om bl.a. den formella gången för bolagen att lämna in kompletterande handlingar till Unesco.

– Den 7 juni 2021 överlämnade Unesco sitt utlåtande till Närings-

departementet. Av utlåtandet framgår att Unesco, utifrån översänt material, bedömer att gruvdrift i Kallak kan få åtminstone medelstor negativ påverkan på världsarvet Laponia och att påverkan potentiellt kan bli stor eller mycket stor. För att en säkrare bedömning ska kunna göras rekommenderar Unesco att Sverige tar fram ytterligare information om hur världsarvet kan påverkas av gruvbrytning i Kallak. Unesco efterfrågar också underlag från Sametinget. Därutöver rekommenderar Unesco att Sverige undersöker hur rennäringen utanför och i Laponia ska skyddas.

– Den 18 juni 2021 översände departementet utlåtandet till bolagen för

eventuella synpunkter senast den 6 september 2021. Handläggningen av regeringsärendet pågår och dess handläggningstid var vid genomgången drygt fyra år.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Eva

Bakgrund I september 2007 lämnade North Atlantic Resources AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Eva K nr 1 (Eva) i Arvidsjaurs kommun, Norrbottens län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralen silver, guld, bly, koppar och zink. Eftersom bergmästaren ansåg att det fanns skäl att frångå länsstyrelsens bedömning i markanvändningsfrågan hänsköt bergmästaren i november 2014 ärendet till regeringen för prövning. Regeringen beslutade i juni 2016 att lämna tillbaka ärendet till bergmästaren för ny prövning. Enligt regeringen hade rättsläget förtydligats genom en dom från HFD (domen behandlas närmare ovan i avsnittet En dom från Högsta förvaltningsdomstolen). Regeringen ansåg att ansökan borde handläggas och prövas med utgångspunkt i den bedömning som domstolen hade gjort i frågan och att detta borde ske i första instans, varför ärendet borde lämnas tillbaka till bergmästaren för ny behandling. Bergmästaren beslutade den 10 november 2017 att bevilja bolaget bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Eva.

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

Regeringsärendet (N2017/07328/FÖF) En fysisk person överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 4 december 2017. I ett yttrande i anslutning till överlämnandet framhöll bergmästaren bl.a. att enligt de uppgifter som fanns tillgängliga hos Bergsstaten var personen som lämnat in överklagandet varken fastighets- eller sakägare inom det område som bearbetningskoncessionen avsåg. Enligt bergmästaren borde överklagandet inte tas upp till prövning eftersom personen som lämnat in det saknade talerätt. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder kan följande nämnas:

– Den 18 januari 2018 gav Näringsdepartementet den som kommit in med

överklagandet tillfälle att senast den 9 februari 2018 lämna in uppgifter som visade att personen hade rätt att överklaga bergmästarens beslut.

– Den 29 januari 2018 inkom komplettering jämte bilagor till Närings-

departementet.

– Den 4 maj 2018 översände Näringsdepartementet kompletterande

handlingar till bolaget för kännedom och eventuella synpunkter senast den 9 maj 2018.

– Efter begärt och beviljat anstånd kom bolaget in med ett yttrande till

Näringsdepartementet den 17 augusti 2018. Enligt bolaget skulle överklagandet avvisas. Den 27 september 2018 beslutade regeringen att inte ta upp överklagandet till prövning. I beslutet framhöll regeringen att ärendet var tillräckligt utrett och att ytterligare kommunicering inte behövdes. Som skäl för regeringens beslut framhölls att det i ärendet inte hade framkommit att den som överklagat bergmästarens beslut ägde mark eller hade rätt i övrigt till mark inom det område som bearbetningskoncessionen avsåg. Det hade inte heller framkommit att bergmästarens beslut hade sådana rättsverkningar för den som överklagat eller i övrigt berörde dennes intresse på ett sådant sätt att personen hade rätt att föra talan mot beslutet. Regeringsärendet är avslutat och dess handläggningstid var cirka tio månader.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Bläckmyran

Bakgrund I juni 2015 lämnade Svenska Vanadin AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Bläckmyran K nr 1 (Bläckmyran) i Hudiksvalls kommun, Gävleborgs län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralen järn och vanadin. Till ansökan bifogades en miljökonsekvensbeskrivning. Den 10 januari 2018 beslutade bergmästaren att avslå ansökan om bearbetningskoncession. Som skäl för beslutet framhölls bl.a. att bolaget inte

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

hade gjort sannolikt att den påträffade fyndigheten kan tillgodogöras ekonomiskt. Regeringsärendet (N2018/00757/FÖF) Bolaget överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 2 februari 2018. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder kan följande nämnas:

– Den 27 februari 2018 lämnade bolaget en komplettering av överklagandet

till Näringsdepartementet och den 6 april 2018 vidarebefordrade departementet bolagets kompletterande handlingar till Bergsstaten för eventuella synpunkter senast den 2 maj 2018.

– Den 27 april 2018 lämnade bergmästaren ett yttrande till Närings-

departementet. Bergmästaren framhöll att det överklagade beslutet inte ska upphävas eller ändras. Den 4 maj 2018 vidarebefordrade departementet yttrandet till bolaget för kännedom och eventuella synpunkter senast den 16 maj 2018.

– Efter begärt och beviljat anstånd lämnade bolaget ett yttrande till Närings-

departementet den 17 maj 2018. Handläggningen av regeringsärendet pågår och dess handläggningstid var vid genomgången cirka tre år och sex månader.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Viscaria

Bakgrund I april 2010 lämnade Avalon Minerals Viscaria AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Viscaria K nr 7 (Viscaria) i Kiruna kommun, Norrbottens län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralet koppar. Bergmästaren beviljade i november 2014 bolagets ansökan om bearbetningskoncession. Beslutet överklagades till regeringen av Laevas sameby (samebyn). Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att upphäva beslutet och lämna tillbaka ärendet till bergmästaren för ny prövning. Enligt regeringen hade rättsläget förtydligats genom en dom från HFD (domen behandlas närmare ovan i avsnittet En dom från Högsta förvaltningsdomstolen). Regeringen ansåg att ansökan borde handläggas och prövas med utgångspunkt i den bedömning som domstolen hade gjort i frågan och att detta borde ske i första instans, varför ärendet borde lämnas tillbaka till bergmästaren för ny behandling. Efter en ny prövning beslutade bergmästaren den 26 mars 2018 att bevilja bolagets ansökan om bearbetningskoncession. Efter en samlad bedömning fann bergmästaren att de förutsättningar som krävs för beviljande av koncession enligt 4 kap. 2 § minerallagen var uppfyllda.

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

Regeringsärendet (N2018/03092/BI) Samebyn överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 11 maj 2018. I ett yttrande i anslutning till överlämnandet framhöll bergmästaren att samebyn inte hade anfört något som utgjorde skäl att upphäva det överklagade beslutet. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder kan följande nämnas:

– Den 8 oktober 2019 översände Näringsdepartementet bergmästarens

beslut och yttrande samt överklagandet till bolaget och Länsstyrelsen i Norrbottens län för eventuellt yttrande senast den 31 oktober 2019.

– Bolaget och länsstyrelsen kom in med yttranden till Näringsdepartementet

i oktober 2019.

– Den 9 mars 2020 översände Näringsdepartementet yttrandena till samebyn

för kännedom. Enligt skrivelsen kunde samebyn kontakta departementet vid frågor eller om det fanns önskemål att lämna ett yttrande. Departementet översände samma dag skrivelsen till bolaget för kännedom. Den 8 juli 2021 beslutade regeringen att avslå överklagandet. Som skäl för beslutet framhöll regeringen bl.a. att ett beviljande av bearbetningskoncession för det aktuella området inte medför att Laevas samebys bedrivande av rennäring på områden av riksintresse för rennäringen påtagligt försvåras. Vid en samlad bedömning fann regeringen att de förutsättningar som krävs för beviljande av koncession enligt 4 kap. 2 § minerallagen var uppfyllda. Enligt regeringen hade det inte heller i övrigt framkommit några omständigheter som utgjorde skäl att upphäva det överklagade beslutet. Regeringsärendet är avslutat och dess handläggningstid var cirka tre år.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kyrkberget

Bakgrund I juni 2014 lämnade Tertiary Gold Ltd (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kyrkberget K nr 1 (Kyrkberget) i Storumans kommun, Västerbottens län till Bergsstaten. Ansökan omfattar koncessionsmineralet flusspat. Till ansökan bifogades en miljökonsekvensbeskrivning. Koncessionsområdet är utpekat som riksintresse för både rennäringen och värdefulla ämnen eller material. I närheten av det planerade verksamhetsområdet finns Natura 2000-området Kyrkbergstjärnen och naturreservatet Kyrkberget. Länsstyrelsen i Västerbottens län (länsstyrelsen) bedömde vid avvägningen mellan de motstående riksintressena att värdefulla ämnen och material skulle ges företräde framför rennäringen. Bergmästaren, som delade länsstyrelsens bedömning, beslutade den 18 februari 2016 om bearbetningskoncession för området Kyrkberget. Bergmästarens och länsstyrelsens prövning omfattade endast koncessionsområdet. Ubmeje Tjeälddie sameby (samebyn) och Urbergsgruppen överklagade bergmästarens beslut till regeringen och yrkade att bergmästarens

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

beslut skulle upphävas. Samebyn överklagade i egenskap av sakägare. Regeringen beslutade den 1 december 2016 att upphäva beslutet och att ärendet skulle lämnas tillbaka till bergmästaren för ny behandling. Enligt regeringen hade rättsläget förtydligats genom en dom från HFD (domen behandlas närmare ovan i avsnittet En dom från Högsta förvaltningsdomstolen). Regeringen ansåg att ansökan borde handläggas och prövas med utgångspunkt i den bedömning som domstolen hade gjort i frågan och att detta borde ske i första instans, varför ärendet borde lämnas tillbaka till bergmästaren för ny behandling. Efter en förnyad prövning av ansökan beslutade bergmästaren den 11 januari 2019 att avslå bolagets ansökan om bearbetningskoncession för området Kyrkberget. Vid en samlad bedömning fann bergmästaren, i likhet med länsstyrelsen, att en samexistens mellan samebyns bedrivande av rennäring i området och bolagets planerade verksamhet inte är möjlig. Regeringsärendet (N2019/00549/FÖF) Bolaget överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 7 februari 2019. Efter ansökt och beviljat anstånd kompletterade bolaget överklagandet till Näringsdepartementet den 3 maj 2019. När det gäller vidtagna handläggningsåtgärder kan följande nämnas:

– Under perioden den 13 maj–18 juni 2019 förekom viss kommunicering

och skriftväxling mellan Näringsdepartementet, bolaget och Bergsstaten. I en skrivelse som bolaget lämnade in till departementet den 18 juni 2019 framhölls att Bergsstatens yttrande inte gav anledning till några ytterligare kommentarer och att bolaget vidhöll vad det tidigare anfört i sitt överklagande.

– Den 18 december 2019 lämnade samebyn in en skrivelse till Närings-

departementet. I skrivelsen uppgav samebyn att den fått kännedom om de handlingar som bolaget lämnat in i ärendet och att Näringsdepartementet inte hade kommunicerat dessa handlingar med samebyn. Samebyn önskade ta del av handlingarna och därefter eventuellt lämna ett yttrande till departementet. Den 7 januari 2020 översände departementet de efterfrågade handlingarna till samebyn som gavs tillfälle att senast den 7 februari 2020 skriftligen yttra sig över handlingarna.

– Efter ansökt och beviljat anstånd lämnade samebyn in ett yttrande och

bilagor till Näringsdepartementet den 16 mars 2020. Departementet översände samma dag handlingarna till bolaget för kännedom och eventuellt yttrande senast den 17 april 2020. Efter ansökt och beviljat anstånd lämnade bolaget in handlingar till Näringsdepartementet den 10 juni 2020.

– Den 28 januari 2021 lämnade samebyn in en skrivelse till Närings-

departementet. I skrivelsen uppgav samebyn att den fått kännedom om de handlingar som bolaget den 10 juni 2020 lämnat in till departementet, att departementet inte hade översänt dessa handlingar till samebyn och att

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

samebyn önskade yttra sig över handlingarna. Samma dag översände Näringsdepartementet handlingarna till samebyn för eventuellt yttrande senast den 25 mars 2021.

– Efter ansökt och beviljat anstånd lämnade samebyn en skrivelse och en

bilaga till Näringsdepartementet den 13 april 2021. Den 30 juni 2021 översände departementet handlingarna till bolaget för eventuellt yttrande senast den 1 september 2021. Enligt skrivelsen till bolaget kan ärendet efter den 1 september 2021 komma att avgöras på befintligt underlag. Handläggningen av regeringsärendet pågår och dess handläggningstid var vid genomgången cirka två år och sju månader.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Norra Kärr

Bakgrund I juli 2012 lämnade Tasman Metals AB (bolaget) in en ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Norra Kärr K nr 1 (Norra Kärr) i Jönköpings kommun, Jönköpings län till Bergsstaten. Ansökan avser sällsynta jordartsmetaller (REE), zirkonium, niobium, yttrium, hafnium, fältspat och nefelin. Till ansökan bifogades en miljökonsekvensbeskrivning. Bergmästaren beslutade den 15 maj 2013 att bevilja ansökan om bearbetningskoncession. Beslutet överklagades till regeringen som den 16 januari 2014 beslutade att avvisa och avslå överklagandena. Beslutet blev därefter föremål för rättsprövning hos HFD. Den 22 februari 2016 upphävde domstolen regeringens beslut om beviljad koncession (domen behandlas närmare ovan i avsnittet En dom från Högsta förvaltningsdomstolen). Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att lämna tillbaka ärendet till bergmästaren för ny prövning. Efter en förnyad prövning av ansökan beslutade bergmästaren den 5 maj 2021 att avslå bolagets ansökan om bearbetningskoncession för området. Bergmästaren konstaterade att Länsstyrelsen i Jönköpings län (länsstyrelsen) hade bedömt att det krävs Natura 2000-tillstånd för verksamheten. Enligt bergmästaren fanns det inte skäl att ifrågasätta länsstyrelsens bedömning. Bergmästaren konstaterade att bolaget i april 2019 uppgett att det skulle ansöka om Natura 2000-tillstånd men att bolaget ännu inte hade ansökt om ett sådant tillstånd eller påbörjat fortsatt avgränsningssamråd med länsstyrelsen inför upprättandet av en sådan ansökan. Bergmästaren ansåg att den tid som bolaget haft på sig måste anses tillräcklig för detta arbete. Bergmästaren konstaterade att dröjsmål i handläggningen av ett ärende endast tolereras om det är oundgängligen nödvändigt. Med hänvisning till detta bedömde bergmästaren att det inte fanns skäl att avvakta ytterligare med handläggningen av ärendet. Beslutet gällande ansökan om bearbetningskoncession skulle därför enligt bergmästaren fattas med utgångspunkt från befintligt underlag i ärendet. Bergmästaren framhöll att enligt vad som hade framkommit i ärendet krävs Natura 2000-prövning av den sökta verksamheten. Något sådant tillstånd fanns inte för den aktuella verksamheten och

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

bergmästaren fann därför att ansökan om bearbetningskoncession för det aktuella området skulle avslås. Eftersom bearbetningskoncession inte kan medges vid en tillämpning av markanvändningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken fann bergmästaren inte skäl att i beslutet ta ställning till ansökan i förhållande till övriga kriterier i 4 kap. 2 § minerallagen. Regeringsärendet (N2021/01754/BI) Bolaget överklagade bergmästarens beslut till regeringen. Överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet överlämnades till Näringsdepartementet den 31 maj 2021. Efter ansökt och beviljat anstånd kompletterade bolaget överklagandet till Näringsdepartementet den 17 juni 2021. Bolaget yrkar att regeringen med upphävande av bergmästarens beslut i första hand ska återförvisa ärendet till bergmästaren för fortsatt handläggning och i andra hand bevilja den ansökta bearbetningskoncessionen. Den 1 juni 2021 lämnade ombudet för ett antal miljöorganisationer en skrivelse till Näringsdepartementet. I skrivelsen begärde organisationerna att få yttra sig över bolagets överklagande. Miljöorganisationerna lämnade den 1 juli 2021 ett yttrande över bolagets överklagande. Handläggningen av regeringsärendet pågår och dess handläggningstid var vid genomgången cirka fyra månader.

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 14 oktober 2021

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 14 oktober 2021 en promemoria som har upprättats inom Näringsdepartementet (bilaga 4.1). Handläggningen av ärenden om bearbetningskoncession I granskningen uppmärksammas ett antal mer generella frågor om handläggningen av ärenden om bearbetningskoncession. I denna del har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Vilka överväganden görs generellt i denna typ av ärenden när det gäller

kraven i förvaltningslagen om att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts?

– Vilka överväganden görs generellt i denna typ av ärenden när det gäller

bestämmelserna i förvaltningslagen om beredning av ett ärende (t.ex. bestämmelserna om att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som ärendets beskaffenhet kräver och om kommunikation)?

– Finns det några riktlinjer inom Näringsdepartementet när det gäller

beredningen av denna typ av ärenden?

– Finns det något mål inom Näringsdepartementet när det gäller

handläggningstiderna i denna typ av ärenden?

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

– En redogörelse önskas för hur prövningen av den här typen av

förvaltningsärenden är organiserad inom Regeringskansliet.

– Har det när det gäller denna typ av ärenden vidtagits några åtgärder inom

Regeringskansliet, organisatoriska och andra, för att tillgodose redovisade krav i förvaltningslagen om att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och om beredningen av ett ärende? Av svarspromemorian framgår att Näringsdepartementet inte har tagit fram några egna riktlinjer för hanteringen av den aktuella ärendekategorin. Utgångspunkten för hanteringen av dessa ärenden är dock att Näringsdepartementet följer de principer som framgår av förvaltningslagen. Detta innebär bl.a. att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (jfr 9 § förvaltningslagen). Det innebär också att ett ärende ska utredas i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (jfr 23 § förvaltningslagen). Vidare framhålls att i samband med att ett ärende kommer in till departementet görs alltid en genomläsning av handlingarna och en preliminär bedömning av behovet av ytterligare utredning och kommunikation. Sådana bedömningar görs därefter löpande vartefter beredning av ett ärende fortgår. Någon särskild handläggningstid finns inte angiven som målsättning för den aktuella typen av ärenden. Av promemorian framgår att inom Näringsdepartementet är det enheten för branscher och industri som ansvarar för ärenden om geologisk undersökning samt mineralutvinning och prospektering. Vid enheten finns en särskild huvudman som ansvarar för bl.a. den här typen av förvaltningsärenden. För närvarande arbetar tre handläggare med enhetens förvaltningsärenden. Under 2020 ökade antalet inkomna förvaltningsärenden till den ansvariga enheten kraftigt. För att förstärka handläggningen av ärenden om bearbetningskoncession anställdes under 2020 och 2021 två nya handläggare till den enhet som ansvarar för bl.a. förvaltningsärenden enligt minerallagen. I april 2021 utsågs en särskild huvudman för enhetens förvaltningsärenden. Dessa tre personer arbetar nu huvudsakligen med enhetens förvaltningsärenden. Näringsdepartementet följer regelbundet upp antalet öppna ärenden med särskilt fokus på äldre ärenden. Inom departementet hålls även utbildningar för medarbetare i bl.a. ärendehantering och förvaltningslagens krav. Nästa utbildningstillfälle är planerat att hållas under hösten 2021.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Laver När det gäller det avslutade ärendet N2017/00095/FÖF (Laver) har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Av akten i ärendet framgår att Näringsdepartementet under en period om

cirka två år och sex månader (april 2017–oktober 2019) inte vidtog några konkreta handläggningsåtgärder i ärendet (förutom registrering av en

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

inkommen skrivelse med förfrågan om ärendets fortsatta handläggning). Vad var skälet till detta?

– Det framgår vidare av akten i samma ärende att fr.o.m. oktober 2019 och

fram till regeringens beslut i december 2020 finns två handläggningsåtgärder registrerade i ärendet (den 9 oktober 2019 inkom handlingar från Semisjaur-Njarg sameby och den 7 januari 2020 översändes en stor mängd handlingar till Boliden Mineral AB för kännedom) och att det förflöt närmare ett år mellan sista handläggningsåtgärden i ärendet och regeringens beslut. Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser? I svarspromemorian framhålls att ärenden om bearbetningskoncession ofta är omfattande och komplicerade, att handläggningen i regel kräver grundlig inläsning, rättsutredningar och kvalificerade överväganden och att sådana beredningsåtgärder som vidtas inom Regeringskansliet inte återspeglas i akten. Dessutom kan det för denna typ av ärenden ibland vara så att det är först i ett senare skede av beredningen som behovet av en viss handläggningsåtgärd framkommer. När det gäller det aktuella ärendet har under den aktuella perioden beredning av ärendet pågått inom Regeringskansliet. Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kallak I det pågående ärendet N2017/04553/FÖF (Kallak) begärde regeringen i slutet av oktober 2020 ett yttrande från Unesco. Med anledning av detta har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Vad var syftet med denna begäran utifrån den prövning som ska göras

enligt tillämplig lagstiftning och varför gjordes den vid redovisad tidpunkt?

– Vilka överväganden gjordes inför begäran om yttrande när det gäller

kraven i förvaltningslagen om att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts?

– I begäran finns ingen uppgift om när Unescos utlåtande senast skulle ges

in till regeringen (jfr 26 § förvaltningslagen). Vad var anledningen till att inget datum angavs? Vidare har utskottet begärt svar på följande fråga:

– Det framgår av akten att utlåtandet från Unesco inkom till

Näringsdepartementet den 7 juni 2021. Till vem eller vilka översändes utlåtandet för eventuella synpunkter senast den 6 september 2021 och vilka överväganden gjordes i denna del? I svarspromemorian hänvisas till att det av Statsrådsberedningens promemoria Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2 [rev. 2020 II]) framgår att även om regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening är det viktigt att vid hanteringen av förvaltningsärenden följa de principer som lagen ger uttryck för. Det innebär bl.a. att ett

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

regeringsärende ska utredas i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (jfr 23 § förvaltningslagen). Syftet med att begära ett yttrande från Unesco var att inhämta underlag för bedömning av den ansökta bearbetningskoncessionens möjliga påverkan på världsarvet Laponia. I ärenden om bearbetningskoncession ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Såväl Laponia som området för den ansökta bearbetningskoncessionen i Kallak är utpekade som riksintressen. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (3 kap. 10 § miljöbalken). Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde har Sveriges internationella åtaganden betydelse (prop. 1997/98:45 del II s. 35). Det aktuella ärendet är mycket omfattande och komplicerat. Under beredningen av ärendet har det gjorts en rättslig analys och olika överväganden. Detta arbete mynnade ut i ställningstagandet att bereda Unesco möjlighet att bedöma om den sökta bearbetningskoncessionen har påverkan på världsarvet Laponia. Enligt promemorian var utgångspunkten att Unesco måste ges möjlighet att göra en grundlig analys av ärendet. Samtidigt saknades det anledning att tro annat än att Unesco skulle besvara begäran så snabbt som möjligt. Det fanns därför ingen anledning att sätta ett datum. När det gäller frågan om yttrande över Unescos utlåtande framgår det av promemorian att utlåtandet den 8 juni 2021 översändes till bl.a. en styrelseledamot i Jokkmokk Iron Mines AB (bolaget) och styrelseordföranden för bolagets moderbolag Beowulf Mining plc. Den 18 juni 2021 skickades utlåtandet även till bolagets ombud, med kopia till bolagets styrelseledamot och styrelseordföranden för bolagets moderbolag för eventuella synpunkter med sista svarsdag den 6 september 2021. I promemorian hänvisas till att det av 25 § förvaltningslagen framgår att en myndighet i regel ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för utgången i ärendet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Eva När det gäller det avslutade ärendet N2017/07328/FÖF (Eva) har utskottet begärt svar på följande fråga:

– Av akten i ärendet framgår att Näringsdepartementet under perioden den

29 januari–3 maj 2018 inte vidtog några handläggningsåtgärder i ärendet. Vad var skälet till att det dröjde drygt tre månader innan inkomna handlingar kommunicerades med en part? Enligt svarspromemorian är ärenden om bearbetningskoncession ofta omfattande och komplicerade. Det kan medföra att det tar tid att utreda behovet av handläggningsåtgärder när handlingar kommer in. Det kan också leda till att det är först i ett senare skede av beredningen som behovet av en viss handläggningsåtgärd framkommer.

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Bläckmyran Utskottet har när det gäller det pågående ärendet N2018/00757/FÖF (Bläckmyran) begärt svar på följande fråga:

– Av akten i ärendet framgår att några handläggningsåtgärder inte har

vidtagits i ärendet sedan maj 2018. Vad är skälet till detta? Även i detta ärende hänvisas i svarspromemorian till att ärenden om bearbetningskoncession ofta är omfattande och komplicerade. Det kan medföra att det tar tid att utreda behovet av handläggningsåtgärder när handlingar kommer in. Det kan också leda till att det är först i ett senare skede av beredningen som behovet av en viss handläggningsåtgärd framkommer. Därutöver framhålls att under den aktuella perioden har beredning av ärendet pågått inom Regeringskansliet och att sådana beredningsåtgärder inte återspeglas i akten.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Viscaria När det gäller det avslutade ärendet N2018/03092/BI (Viscaria) har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Av akten i ärendet framgår att överklagandet jämte ett yttrande från

bergmästaren som kom in till Näringsdepartementet i maj 2018 inte kommunicerades med Länsstyrelsen i Norrbottens län och Avalons Minerals Viscaria AB förrän i oktober 2019. Vad var skälet till detta?

– Vidare framgår av akten att de yttranden som bolaget och länsstyrelsen gav

in till departementet i oktober 2019 inte översändes till Laevas sameby förrän i mars 2020. Vad var skälet till detta?

– Slutligen framgår av akten att utöver ett par handläggningsåtgärder i mars

2020 vidtogs inga ytterligare handläggningsåtgärder i ärendet förrän regeringens beslut i juli 2021.Vad var skälet till att det dröjde drygt ett år mellan den sista handläggningsåtgärden och regeringens beslut? Även i detta ärende hänvisas i svarspromemorian till att ärenden om bearbetningskoncession ofta är omfattande och komplicerade. Det kan medföra att det tar tid att utreda behovet av handläggningsåtgärder när handlingar kommer in. Det kan också leda till att det är först i ett senare skede av beredningen som behovet av en viss handläggningsåtgärd framkommer. Därutöver framhålls att under den aktuella perioden har beredning av ärendet pågått inom Regeringskansliet och att sådana beredningsåtgärder inte återspeglas i akten. Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kyrkberget Utskottet har när det gäller det pågående ärendet N2019/00549/FÖF (Kyrkberget) begärt svar på följande frågor:

– Av akten i ärendet framgår att efter en propå från Ubmeje Tjeälddie

sameby översände Näringsdepartementet i januari 2020 de handlingar som Tertiary Gold Ltd gett in och att departementet dessförinnan under en

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

period om cirka sex månader (den 18 juni 2019–7 januari 2020) inte vidtog några handläggningsåtgärder i ärendet. Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser?

– Vidare framgår av akten att i januari 2021 översände Närings-

departementet efter en ny propå från Ubmeje Tjeälddie sameby de handlingar som Tertiary Gold Ltd gett in till departementet i juni 2020 och att departementet dessförinnan under en period om cirka sju månader (den 10 juni 2020–28 januari 2021) inte vidtog några handläggningsåtgärder i ärendet. Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser? Av svarspromemorian framgår att under den aktuella perioden pågick beredning av ärendet inom Regeringskansliet och att sådana beredningsåtgärder inte återspeglas i akten. Vidare framhålls att Ubmeje Tjeälddie sameby uttryckte önskemål om att få lämna ett yttrande i ärendet efter det att samebyn tagit del av begärda handlingar från Tertiary Gold Ltd. I samband med detta översändes ifrågavarande handlingar till samebyn. Näringsdepartementet såg inte skäl att neka samebyns önskemål om att yttra sig.

Svar den 11 november 2021

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal kompletterande frågor. Som svar överlämnades den 11 november 2021 en promemoria som har upprättats inom Näringsdepartementet (bilaga 4.2). Handläggningsåtgärder En del i granskningen gäller handläggningsåtgärder i olika ärenden. I denna del har utskottet begärt svar på följande frågor:

– I några av de genomgångna regeringsärendena har det gått flera månader

innan en ingiven handling kommunicerats med part (jfr de tidigare frågorna som rör ärendena Eva, Viscaria och Kyrkberget). Vilka överväganden rörande handläggningsåtgärder behövde göras i dessa ärenden för att ingivna handlingar skulle kommuniceras med part?

– I svaren hänvisas till att beredningsåtgärder inom Regeringskansliet inte

återspeglas i akten. I vilken utsträckning tillser Regeringskansliet att olika slags beredningsåtgärder som vidtas i ett förvaltningsärende dokumenteras eller på annat sätt framgår av akten?

Av svarspromemorian framgår att när en handling tillförs ett ärende görs en bedömning av om handlingen ska kommuniceras eller om ärendet kan avgöras utan en sådan kommunicering. Som redovisats i tidigare svar är ärenden om bearbetningskoncession ofta omfattande och komplicerade. Detta kan medföra att det tar tid att utreda behovet av kommunicering när handlingar tillförs ärendet. Att en kommunicering sker först i ett senare skede av beredningen kan också bero på att någon ny omständighet framkommer som påverkar den tidigare bedömningen.

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

Det framhålls vidare att inkomna och upprättade handlingar dokumenteras i akten. Detsamma gäller tjänsteanteckningar. Interna beredningsåtgärder framgår normalt inte av akten.

Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kallak När det gäller det pågående ärendet N2017/04553/FÖF (Kallak) har utskottet begärt svar på följande kompletterande frågor:

– Är världsarvet Laponia ett sådant riksintresse som ska beaktas enligt 3 och

4 kap. miljöbalken? Om ja – har regeringen tidigare vänt sig till Unesco om ett världsarv berörts av en bearbetningskoncession? Om nej – varför vände sig regeringen till Unesco i aktuellt ärende?

– Föregicks beslutet om att inhämta ett yttrande från Unesco av kontakter

med länsstyrelse eller någon annan myndighet om behovet av ett sådant yttrande?

– På vilket sätt har Sveriges internationella åtaganden betydelse vid

bedömningen av vilket riksintresse som har företräde?

– Sommaren 2017 hänsköt bergmästaren för andra gången ansökan om

bearbetningskoncession till regeringen för prövning och i slutet av oktober 2020 begärde regeringen ett yttrande från Unesco. Till Unesco översändes en tidigare ingiven fördjupad konsekvensanalys daterad den 27 april 2017. Vad var anledningen till att regeringen väntade över tre år med att bereda Unesco tillfälle att yttra sig?

– Av vilket skäl kommunicerades Unescos utlåtande enbart med bolagen?

Enligt svarspromemorian finns det inom världsarvet Laponia områden som är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Såvitt har kunnat utredas har regeringen inte tidigare vänt sig till Unesco i ett ärende om bearbetningskoncession. Vidare framhålls att frågan om den ansökta bearbetningskoncessionens eventuella påverkan på världsarvet Laponias universella värden, vilka utgör grunden för dess världsarvsstatus, har i ärendet berörts av Länsstyrelsen i Norrbottens län, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket. Enligt länsstyrelsen kan myndigheten inte bedöma i vilken omfattning den ansökta bearbetningskoncessionen skulle kunna påverka Laponias världsarvsstatus, utan frågan bör besvaras av Unescos världsarvskommitté. Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket har i yttrande till länsstyrelsen hänvisat till att Unescos världsarvscenter i vissa fall ska informeras om åtgärder som kan påverka ett skyddat områdes universella värden. Myndigheterna har anfört att Unescos världsarvscenter ska informeras genom Riksantikvarieämbetet när länsstyrelsen tagit ställning till eventuell påverkan på Laponia. Därefter bör svar inväntas innan beslut fattas i ärendet. I promemorian hänvisas till att det i förarbetena till 3 kap. 10 § miljöbalken anges att det kan uppkomma fall då två eller flera olika intressen, som enligt 3 kap. 5–8 §§ miljöbalken är av riksintresse, står emot varandra inom ett och samma område (prop. 1997/98:45 del II s. 35). I ett sådant fall ska den

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

användning ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vattenområden i ett långsiktigt perspektiv. En sådan bedömning ska i enlighet med miljöbalkens mål innefatta ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde har även Sveriges internationella åtaganden betydelse. När det gäller frågan om tidpunkten för att bereda Unesco tillfälle att yttra sig framhålls bl.a. att ärendet är mycket omfattande och komplicerat. Under beredningen av ärendet har det även gjorts en rättslig analys och olika överväganden. Detta arbete mynnade ut i ställningstagandet att bereda Unesco möjlighet att bedöma om den sökta bearbetningskoncessionen har påverkan på världsarvet Laponia. Mot bakgrund av bl.a. tidigare skriftväxling i ärendet bedömdes det som mest ändamålsenligt att endast kommunicera Unescos utlåtande med bolagen. Bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kyrkberget Utskottet har när det gäller det pågående ärendet N2019/00549/FÖF (Kyrkberget) begärt svar på följande kompletterande fråga:

– Av akten i ärendet framgår att i januari och juni 2020 gav Tertiary Gold

Ltd in handlingar till Näringsdepartementet. Varför kommunicerades dessa handlingar med Ubmeje Tjeälddie sameby först efter det att samebyn uttryckt önskemål om att få inkomma med yttranden? Viken roll har samebyn i ärendet? Enligt svarspromemorian avser ansökan om bearbetningskoncession ett område där Ubmeje Tjeälddie sameby bedriver rennäring och samebyn hade yttrat sig i ärendet innan bolaget lämnade in de aktuella handlingarna. Initialt bedömdes det inte vara behövligt att kommunicera de aktuella handlingarna med samebyn. När samebyn framförde att den önskade lämna ett yttrande gavs dock samebyn tillfälle att göra det.

Utskottets ställningstagande

Varje år uppmärksammar konstitutionsutskottet i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat sju ärenden om bearbetningskoncession enligt minerallagen (s.k. gruvärenden) som under innevarande mandatperiod avgjorts av regeringen eller fortfarande handläggs inom Näringsdepartementet. Granskningen av ärendena har avsett handläggningstiden och andra förvaltningsrättsliga aspekter av handläggningen och beredningen av ärendena. En fråga i granskningen har avsett de genomgångna gruvärendenas handläggningstider. Av granskningen framgår att flera av ärendena uppvisar långa handläggningstider. När det gäller två av de tre avslutade ärendena (Viscaria respektive Laver) rör det sig om handläggningstider på tre respektive fyra år. Drygt hälften av de genomgångna ärendena handläggs fortfarande

2021/22:KU10 4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN

inom Näringsdepartementet och för tre av dessa fyra ärenden (Kallak, Bläckmyran och Kyrkberget) var handläggningstiden vid tidpunkten för genomgången uppe i mellan närmare tre och drygt fyra år. När det gäller denna typ av ärenden har handläggningen dessutom ofta redan pågått under en längre tid innan ärendena hänskjutits eller överklagats till regeringen. Det innebär alltså att merparten av genomgångna gruvärenden sammantaget har mycket långa handläggningstider. Samtidigt måste det beaktas att denna typ av ärenden i regel är omfattande och komplicerade, vilket givetvis kan motivera en längre handläggningstid än i mer rutinartade ärenden. Vilken handläggningstid som krävs i ett ärende måste enligt utskottet hänga samman med behovet av relevanta handläggnings- och beredningsåtgärder. Av granskningen framgår att i några ärenden vidtogs under långa perioder inte några synbara handläggningsåtgärder. Som exempel har det i det pågående ärendet Bläckmyran inte vidtagits någon synbar handläggningsåtgärd sedan maj 2018. När det gäller de avslutade ärendena Laver och Viscaria vidtogs inte några synbara handläggningsåtgärder under en period om ca 2,5 respektive 1,5 år. I ärendet Laver framförde också parterna synpunkter på handläggningen. Bland annat efterfrågades en tidsplan för ärendets handläggning, och en av parterna efterlyste i ett tidigt skede ett avgörande från regeringen. Därutöver förflöt det i båda ärendena ungefär ett år mellan avslutad skriftväxling och regeringens beslut. Ärenden av det nu aktuella slaget är som har framhållits ovan inte sällan omfattande och komplicerade, vilket kräver tid för inläsning och interna beredningsåtgärder. Samtidigt är det fråga om ärenden i vilka det redan finns ett underlag i form av andra myndigheters utredningar och bedömningar. Sett till tidsåtgången mellan olika åtgärder framstår handläggningstiderna som omotiverat långa i flera av de genomgångna ärendena. Det är enligt utskottet viktigt att handläggningen av gruvärenden inte fördröjs i onödan. Den förvaltningsrättsliga principen att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts ska även följas av regeringen i förvaltningsärenden. I grunden rör det sig om rättssäkerhet för den enskilde. Långa handläggningstider medför inte bara osäkerhet för de inblandade utan kan även leda till personliga och ekonomiska förluster. Granskningen har även avsett andra förvaltningsrättsliga aspekter av handläggningen och beredningen av gruvärenden, såsom rätten till partsinsyn, en myndighets utredningsansvar och kravet på kommunikation med part. När det gäller det pågående ärendet Kallak noterar utskottet att regeringen såvitt framkommit inte tidigare vänt sig till Unesco i ett gruvärende. Huruvida det var motiverat att inom ramen för ärendet inhämta ett utlåtande från Unesco är inte klarlagt för utskottet. Dock kan utskottet notera att regeringen väntade över tre år med att bereda Unesco tillfälle att yttra sig och att Unescos utlåtande vid tidpunkten för genomgången endast hade kommunicerats med bolagen. Av granskningen framgår vidare att det även i andra ärenden har dröjt flera månader innan Näringsdepartementet kommunicerat inkomna handlingar med

4 V ISSA FÖRVALTNINGSÄRENDEN : GRUVÄRENDEN 2021/22:KU10

part. I ett av ärendena översände departementet vid två olika tillfällen ingivna handlingar till berörd sameby först efter det att samebyn efterfrågat inkomna handlingar. Som har framhållits ovan är gruvärenden i regel omfattande och komplicerade. Dessutom har parterna i dessa ärenden ofta motstående intressen. I kravet på en snabb handläggning av ett förvaltningsärende ligger att ett ärende bör tas upp till avgörande så snart som möjligt. Detta krav ska samtidigt vägas mot regeringens utredningsansvar. Utskottet vill i denna del framhålla att en viktig del i detta utredningsansvar är kravet på kommunikation med part. Det kravet innebär en aktivitetsplikt för myndigheten oberoende av en begäran från en part om att få ta del av inkomna handlingar. Det innebär enligt utskottet att Näringsdepartementet redan i ett tidigt skede måste ta ställning till vilka som är kommunikationsberättigade parter. Eftersom gruvärendena har hänskjutits eller överklagats till regeringen torde detta som regel till stor del kunna göras utan några tidskrävande åtgärder. Kommunikationsplikten innebär även att innan ett beslut fattas ska part, om det inte är uppenbart obehövligt, underrättas om allt material av betydelse för beslutet och ges tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Utskottet har i denna del svårt att se att några närmare överväganden i regel behöver göras i det slags ärenden som har ingått i granskningen innan Näringsdepartementet kommunicerar inkomna handlingar med part. Utskottet förutsätter att Regeringskansliet vidtar nödvändiga åtgärder för att förbättra hanteringen av gruvärenden. De åtgärder som hittills har vidtagits går visserligen i rätt riktning, men ytterligare åtgärder förefaller enligt utskottet nödvändiga för att de principer som kommer till uttryck i förvaltningslagen ska få ett fullgott genomslag.

2021/22:KU10

5 Regeringens kollektiva beslutsfattande under coronapandemin

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten närmare granskat regeringens kollektiva beslutsfattande under coronapandemin. En övergripande genomgång har gjorts av regeringens huvudprotokoll för perioden januari–december 2020. Även statsministerns protokoll för 2020, den s.k. ersättarlistan och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för vart och ett av statsråden under den aktuella perioden har studerats. Genomgångens upplägg och gjorda iakttagelser beskrivs längre fram. Iakttagelserna redovisas också i ett antal tabeller, bilaga 5.1 . Till grund för granskningen har även legat promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.2–3 . En av promemoriorna är försedd med sekretessmarkering.

Utredning i ärendet

Inledning

Under 2020 har regeringen med anledning av coronapandemin hållit ett stort antal regeringssammanträden, varav flera ägt rum på en annan tid än den som vanligtvis gäller för regeringens sammanträden. En stor del av arbetet inom Regeringskansliet har skett på distans under coronapandemin. Detta gäller dock inte regeringssammanträden. Regeringens kollektiva beslutsfattande förutsätter att statsråden är fysiskt närvarande vid regeringssammanträdena.

Gällande ordning m.m.

Regeringen

Regeringen styr riket, och den består av statsministern och övriga statsråd (1 kap. 6 § och 6 kap. 1 § regeringsformen). I 6 kap. 4–6 §§ regeringsformen finns bestämmelser om hur statsministern utses. Statsministern tillsätter övriga statsråd. Uppgiften att styra riket utförs alltså av regeringen som ett kollektiv under statsministerns ledning. Antalet statsråd i en regering är inte reglerat, och det är i första hand upp till statsministern att avgöra regeringens storlek. Som skäl för en sådan lösning framhålls i förarbetena till regeringsformen bl.a. att statsministern och regeringen bör ges en mycket vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen (prop. 1973:90 s. 181). Ett minimiantal av

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

statsråd i en regering kan dock sägas följa av regleringen i 7 kap. 4 § regeringsformen om att minst fem statsråd måste delta för att ett regeringssammanträde ska kunna hållas. Bestämmelsen behandlas närmare nedan.

Regeringskansliet

Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga bör göra halt (prop. 1973:90 s. 181). Regeringskansliet utgör alltså regeringens beredningsorganisation. Sedan 1997 utgör Regeringskansliet en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Bestämmelser om Regeringskansliet och om arbetsfördelningen mellan departementen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Kansliet består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. Hur regeringsärendena är fördelade mellan departementen framgår av bilagan till förordningen med instruktion för Regeringskansliet. Enligt 13 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet ska ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. I 15 § samma förordning anges att regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta samråd kallas gemensam beredning. Samrådsformen gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Avgörande av regeringsärenden

En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. I regeringsformen finns ingen definition av begreppet regeringsärende. Vad som är ett regeringsärende får enligt förarbetena till regeringsformen i första hand bestämmas formellt, och regeln om kollektiv beslutsform får inte kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara regeringskansliärenden (prop. 1973:90 s. 184). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § regeringsformen). Undantag gäller dock för regeringsärenden som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Sådana regeringsärenden kan, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement som ärendena hör till.

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

Genom texten ovan om att det är regeringen som avgör regeringsärenden slås principen om det kollektiva beslutsfattandet fast. Något s.k. ministerstyre finns således inte, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra sådana ärenden (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 338). Av 7 kap. 4 § regeringsformen följer att statsministern kallar övriga statsråd till ett regeringssammanträde och att statsministern är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Samtliga statsråd har alltså rätt att närvara vid ett regeringssammanträde och ska kallas till sammanträdet. När det gäller minimiantalet om minst fem närvarande statsråd framhålls i förarbetena till regeringsformen att naturligtvis bör helst alla statsråd delta i regeringssammanträdena men att detta uppenbarligen inte alltid är möjligt (prop. 1973:90 s. 290 f.). Dessutom anges att man bör tillgodose behovet av att regeringen kan fungera med ett reducerat antal ledamöter under semestertider. Det förhållandet att regeringen kan fatta beslut med endast fem närvarande statsråd har också ansetts ha betydelse när det gäller regeringens möjligheter att snabbt fatta beslut i kristider (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 336). De ordinarie regeringssammanträdena hålls vanligtvis varje torsdag med start kl. 9.30. Statsråden ska fysiskt närvara vid ett regeringssammanträde. Det innebär att ett statsråd inte kan delta via telefon eller videolänk. Av 7 kap. 5 § regeringsformen följer att vid ett regeringssammanträde är departementschefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Departementschefen är alltså som huvudregel föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement men statsministern kan genom s.k. § 5-förordnanden förordna att vissa ärenden i stället för att föredras av departementschefen ska föredras av ett annat statsråd. Sådana förordnanden är vanliga eftersom det finns flera statsråd utan eget departement. Föredragningen vid ett regeringssammanträde är av formell natur och utgår från förslag till beslut enligt en föredragningslista som har upprättats och sänts ut i förväg (Eka m.fl., s. 337). Uppgiften att vara föredragande statsråd för regeringsärenden vid ett regeringssammanträde innebär dock ett ansvar för den föregående beredningen av ärendena. I praktiken är emellertid beredningen av regeringsärendena avklarad före ett regeringssammanträde, och det är mycket sällsynt att någon egentlig diskussion av ärendena förekommer under själva regeringssammanträdet (Eka m.fl., s. 333). Även om det alltså är det föredragande statsrådet som bär ett särskilt ansvar för beslutet och dess beredning är det från konstitutionell synpunkt en viktig princip att samtliga som deltar i regeringssammanträdet kollektivt ansvarar för de beslut som fattas. Vid regeringssammanträden ska protokoll föras, och skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet (7 kap. 6 § regeringsformen). Den som har deltagit

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

i ett regeringssammanträde och inte anfört skiljaktig mening är ansvarig för beslutet (prop. 1973:90 s. 296). I förarbetena till regeringsformen framhöll regeringen att det inte behövdes någon bestämmelse om minimiantalet ledamöter vid fall av skiljaktig mening. I denna del framhöll justitieministern följande (prop. 1973.90 s. 291): Arbetet inom en parlamentarisk regering bygger på ömsesidigt förtroende mellan regeringsmedlemmarna. Det torde kunna förutsättas att det vid ett regeringssammanträde i vilket endast ett mindre antal av regeringens ledamöter deltar inte kommer att fattas beslut i en fråga av någon vikt, om meningarna är delade bland de deltagande statsråden. Beslutet torde i ett sådant läge – även utan särskild föreskrift – uppskjutas, så att alla eller flertalet statsråd får tillfälle att uttala sin mening före avgörandet. Förslaget upptar inte någon motsvarighet till de nuvarande bestämmelserna om tillförordnad regering. Någon föreskrift som begränsar regeringens kompetens eller möjliggör formligt beslut om sådan begränsning för fall då endast ett mindre antal ledamöter deltar i regeringssammanträde kan inte anses behövligt. Det säger sig självt att efter överenskommelse mellan regeringens ledamöter s.k. semesterregering i princip kommer att begränsa sin verksamhet till att besluta i vad som kan betecknas som löpande ärenden. Grundlagsutredningen utredde frågan om det behövdes särskilda regler i regeringsformen för civila nödsituationer (SOU 2008:125 s. 521 f.). Bland annat övervägde utredningen om det fanns skäl att införa regler om att regeringsbeslut skulle få fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. I denna del framhöll Grundlagsutredningen att vid en samlad bedömning av frågan bör principen om kollektivt beslutsfattande väga tungt. Det underströks att denna princip är av grundläggande betydelse och att den utgör en motpol till ministerstyre. Eftersom man enligt utredningen inte kan förutse vilka situationer som kan uppkomma skulle en regel om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd med nödvändighet innehålla en mer allmän definition av ett nödläge. Därigenom skulle regeln också innebära en risk för missbruk. Det måste också enligt utredningen tillmätas stor vikt att vi hittills i Sverige inte ansett oss behöva sådana regler trots de nödsituationer som har förekommit. Grundlagsutredningens slutsats blev att övervägande skäl talade för att det inte borde införas regler om att regeringsbeslut får fattas av färre än fem statsråd i en nödsituation. Utredningen framhöll vidare att om en undantagssituation skulle uppkomma då man rent faktiskt inte kan upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut får man i stället, liksom hittills, ändå fatta nödvändiga beslut och förlita sig på att nödvändigheten godtas i den efterföljande konstitutionella granskningen av regeringens handlande.

Samrådsformer i Regeringskansliet

Inom Regeringskansliet har riktlinjer tagits fram för beredning av regeringsärenden. Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 [rev 2020]) innehåller riktlinjer om samrådsformer i Regeringskansliet. Dessa samrådsformer utgörs bl.a. av gemensam beredning, allmän beredning och delning.

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

Genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian – gemensam beredning, allmän beredning och delning – får principen om kollektivt beslutsfattande ett reellt innehåll och alla statsråd möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Det följer av promemorian att allmän beredning normalt äger rum efter ett ordinarie regeringssammanträde (s. 12). En sådan beredning inleds ofta med en redogörelse för det politiska och ekonomiska läget samt aktuella frågor. Därefter föredras de ärenden som statsråd anmält att de vill ta upp. Av promemorian framgår vidare att innan regeringen beslutar om kommittédirektiv, lagrådsremisser, propositioner, skrivelser och förordningar eller utfärdar lagar ska det departementet som bereder ett sådant ärende ge de övriga departementen tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats (s. 13). Detta förfarande kallas delning. I promemorian framhålls att delningen fyller en viktig informativ funktion för alla departement.

Ersättare för statsråd

Enligt 6 kap. 10 § regeringsformen kan statsministern bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdande vid förhinder för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter. Har någon ställföreträdare inte utsetts eller har också ställföreträdaren förhinder, fullgörs statsministerns uppgifter i stället av den av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem företräde. Det finns alltså ingen skyldighet för statsministern att utse en ställföreträdare (prop. 1973:90 s. 181 och 297 f.). Den som ersätter statsministern övertar samtliga uppgifter och beslutsbefogenheter. För övriga statsråd finns inte någon bestämmelse i regeringsformen om ersättare vid ett statsråds frånvaro. Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Ersättare för statsråd (SB PM 2014:1 [rev. 2017]). När det gäller frågan om ersättare för ett frånvarande statsråd hänvisas i promemorian till regeringsformens bestämmelser om ersättare för statsministern och om statsministerns utseende och tillsättande av övriga statsråd. Med stöd av dessa bestämmelser utser statsministern enligt promemorian också ersättare för statsråden. Av promemorian framgår att statsministerns beslut att utse en ersättare brukar utformas som ett generellt uppdrag att vid regeringssammanträden föredra de ärenden som normalt skulle ha föredragits av den kollega som har förhinder. Denna s.k. ersättarlista tas in i statsministerns protokoll. Ett sådant beslut anses enligt promemorian ge ersättaren inte bara ett berednings- och föredragandeansvar för ärenden som ska avgöras av regeringen vid regeringssammanträden utan också en beslutanderätt i ärenden som ska avgöras av det aktuella statsrådet enligt förordningen med instruktion för Regeringskansliet, andra författningar eller regeringsbeslut. Det framhålls i promemorian att de särskilda regeringsärenden som chefen för Försvarsdepartementet får avgöra under statsministerns överinseende (jfr 7 kap. 3 § regeringsformen) inte intar någon särställning i detta avseende. Det innebär alltså att beslutanderätten för

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

den som är ersättare för chefen för Försvarsdepartementet även omfattar dessa ärenden. Det framgår vidare av promemorian att i ersättarlistan anges för varje statsråd två ersättare och i vilken ordning dessa som regel ersätter den som har förhinder. För det fall att även de båda ersättarna enligt ersättarlistan har förhinder, utses i allmänhet det statsråd till ersättare som det statsrådet som inte kan närvara vid sammanträdet har vidtalat. När ett statsråd ersätter ett annat statsråd som föredragande vid ett regeringssammanträde dokumenteras detta genom att ersättaren anges som föredragande i regeringsprotokollet. Samtliga förordnanden för ersättare för det aktuella regeringssammanträdet tas normalt även in i statsministerns protokoll. I promemorian finns även uppgifter om ersättare för statsråd under sommaren. I denna del framhålls att mot bakgrund av kravet i 7 kap. 4 § regeringsformen om att minst fem statsråd ska delta vid ett regeringssammanträde samordnas och planeras för statsrådens närvaro vid regeringssammanträden under sommarperioden och, vid behov, inför längre helger. För sommarperioden upprättar Statsrådsberedningen en särskild tjänstgöringslista. Denna lista tas in i statsministerns protokoll och innefattar därmed statsministerns förordnande av ersättare. Av promemorian framgår att statsministern vid ett regeringssammanträde läser upp vilka statsråd som anmält frånvaro från sammanträdet samt frånvaro för kommande vecka, inklusive den veckans regeringssammanträde. För att rutinerna med ersättare för statsråd ska fungera väl är det enligt promemorian viktigt att statsråds frånvaro anmäls senast kl. 12 dagen före regeringssammanträdet till Statsrådsberedningen (den tjänsteman som är protokollförare vid regeringssammanträden) i följande fall:

– Statsrådet kan på grund av tjänsteresa eller något annat tjänsteärende inte

sköta de arbetsuppgifter som blir aktuella medan han eller hon är borta från Regeringskansliet.

– Statsrådet kan av annan orsak inte delta i ett ordinarie regerings-

sammanträde. Frånvaron anmäls även om statsrådet inte ska föredra något ärende vid sammanträdet.

Det framgår vidare av promemorian att en anmälan om frånvaro bör innehålla uppgifter om tiden för frånvaron och om vem som kan vara ersättare. Den som inte är anmäld som närvarande enligt den särskilda tjänstgöringslistan under sommaren behöver dock inte göra någon särskild anmälan om frånvaro.

Iakttagelser vid den aktuella genomgången

Genomgångens upplägg

En övergripande genomgång har gjorts av regeringens huvudprotokoll för perioden januari–december 2020. Genomgången har varit inriktad på antalet regeringssammanträden under den aktuella perioden och antalet närvarande

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

statsråd vid vart och ett av dessa sammanträden. Även typen av regeringssammanträden har gåtts igenom, dvs. om det har rört sig om ett ordinarie regeringssammanträde eller ett extrainsatt regeringssammanträde. Under genomgången har uppmärksammats om det skett några förändringar i fråga om statsråds närvaro under coronapandemin. När det gäller de regeringsärenden som behandlats vid de olika regeringssammanträdena har genomgången avsett om ärendena föredragits av det ansvariga statsrådet eller av en ersättare. Även förekomsten av särskilda beslut om ersättande statsråd har studerats. I denna del har förutom huvudprotokollen även statsministerns protokoll för 2020 och den aktuella ersättarlistan gåtts igenom. Vidare har förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för vart och ett av statsråden under den aktuella perioden studerats.

Generella iakttagelser

Antalet regeringssammanträden och närvarande statsråd Av genomgången framgår att under perioden januari–december 2020 ägde totalt 110 regeringssammanträden rum, och av dessa var 51 ordinarie regeringssammanträden och 59 extra regeringssammanträden. Antalet regeringssammanträden per månad varierade under perioden. Under januari, februari, mars, april, maj, juni, juli, augusti, september, oktober, november respektive december 2020 hölls 4, 6, 19, 15, 6, 13, 7, 5, 6, 6, 11 respektive 12 regeringssammanträden. När det gäller typ av regeringssammanträde framgår det av genomgången att antalet ordinarie regeringssammanträden per månad var konstant. Varje månad ägde 4 alternativt 5 ordinarie regeringssammanträden rum. Antalet extra regeringssammanträden i månaden varierade däremot. Under januari, februari, mars, april, maj, juni, juli, augusti, september, oktober, november respektive december 2020 hölls 0, 2, 15, 10, 2, 9, 2, 1, 2, 1, 7 respektive 8 extra regeringssammanträden. Det framgår vidare av genomgången att vid tio tillfällen (den 17 mars, den 19 mars, den 27 mars, den 30 mars, den 7 april, den 16 april, den 17 juni, den 25 juni, den 19 november och den 30 december 2020) hölls två regeringssammanträden under en och samma dag. Vid fem av dessa tillfällen (den 19 mars, den 16 april, den 17 juni, den 25 juni och den 19 november 2020) ägde först ett ordinarie regeringssammanträde rum och senare samma dag hölls ett extra regeringssammanträde. När det gäller resterande fem tillfällen (den 17 mars, den 27 mars, den 30 mars, den 7 april och den 30 december 2020) hölls två extra regeringssammanträden under en och samma dag. När det gäller antalet närvarande statsråd vid regeringssammanträdena under den aktuella perioden kan inledningsvis konstateras att under större delen av 2020 bestod regeringen av 23 statsråd. Den 17 december 2020 entledigade statsministern statsrådet Eriksson från uppdraget att vara statsråd. 1

1 Samma dag förordnade statsministern enligt 7 kap. 5 § regeringsformen att statsrådet Lövin fr.o.m. den dagen skulle föredra vissa uppräknade förvaltningsärenden i chefen för Utrikesdepartementets ställe. Dessa ärenden hörde dessförinnan till statsrådet Erikssons ansvarsområden.

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

Av genomgången framgår att antalet närvarande statsråd vid regeringssammanträdena varierade under den aktuella perioden. Vid de ordinarie regeringssammanträdena varierade antalet närvarande statsråd i regel mellan 15 och 23 stycken, och i genomsnitt närvarade 20 statsråd vid dessa sammanträden. Under sex sommarveckor (den 29 juni–9 augusti 2020) tjänstgjorde statsråden enligt en särskilt framtagen tjänstgöringslista (statsministerns protokoll för juni–juli 2020). Vid de ordinarie regeringssammanträden som ägde rum under dessa veckor varierade antalet närvarande statsråd mellan 6 och 8 stycken och i genomsnitt närvarade 7 statsråd vid dessa sammanträden. När det gäller de extra regeringssammanträdena under den aktuella perioden varierade antalet närvarande statsråd i regel mellan 5 och 14 stycken, och i genomsnitt närvarade 10 statsråd vid dessa sammanträden. Vid de extra regeringssammanträdena som ägde rum under de ovan nämnda sommarveckorna varierade antalet närvarande statsråd mellan 5 och 7 stycken och i genomsnitt närvarade 6 statsråd vid dessa sammanträden. I bilaga 5.1 redovisas i tabellform månadsvis de regeringssammanträden som ägde rum under 2020. Av tabellerna framgår även typ av regeringssammanträde (ordinarie regeringssammanträde respektive extra regeringssammanträde). Vidare redovisas (inom parentes) antalet närvarande statsråd vid vart och ett av regeringssammanträdena. Ersättare och föredragande statsråd vid regeringssammanträdena Ordinarie regeringssammanträden Som framgår av redovisningen ovan och bilaga 5.1 ägde 51 ordinarie regeringssammanträden rum under 2020. Antalet närvarande statsråd vid dessa sammanträden varierade i regel mellan 15 och 23 stycken, och i genomsnitt närvarade 20 statsråd. Av genomgången framgår att vid de ordinarie regeringssammanträdena behandlade regeringen i regel ett stort antal regeringsärenden, och de närvarande statsråden föredrog de ärenden som hörde till de egna ansvarsområdena. I de fall ett statsråd inte kunde närvara vid ett ordinarie regeringssammanträde fanns i regel särskilda beslut av statsministern om ersättare (statsministerns protokoll för 2020). Dessa beslut följde ofta angivna ersättare enligt den s.k. ersättarlistan. Det framgår vidare av genomgången att det statsråd som förordnades till ersättare i regel även var föredragande om det vid sammanträdet fanns ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden. Det framgår av genomgången att vid några enstaka ordinarie regeringssammanträden och i fråga om något eller några statsråd saknas särskilda beslut om ersättare vid ett statsråds frånvaro alternativt att den förordnade ersättaren sedermera inte närvarade vid sammanträdet (den 9 april [statsrådet Micko], den 17 juni [statsråden Eriksson och Dahlgren], den 16 juli [statsråden Lindhagen, Lind och Nordmark] och den 6 augusti 2020 [statsrådet Bolund]). I denna del noteras att i de fall det fanns ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden fördrogs ärendena av någon av de angivna ersättarna enligt ersättarlistan. Av genomgången framgår vidare att vid några

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

tillfällen förordnades ett statsråd till ersättare trots att han eller hon enligt ersättarlistan inte var ersättare för det frånvarande statsrådet och en eller båda ersättarna enligt listan var närvarande vid sammanträdet (t.ex. enstaka särskilda förordnanden vid regeringssammanträdena den 30 januari, den 27 februari, den 12 mars, den 9 april, den 30 april, den 17 juni och den 22 december 2020). I denna del noteras att i de fall det fanns ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden föredrogs ärendena antingen av den förordnade ersättaren eller av någon av ersättarna enligt ersättarlistan. Av genomgången framgår vidare att vid ett tillfälle förordnades det statsrådet till ersättare som enligt ersättarlistan var ersättare 2 för det frånvarande statsrådet men vid sammanträdet föredrogs de ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden av det statsråd som enligt listan var ersättare 1 (regeringssammanträdet den 6 februari 2020 [ersättare 1 och 2 för statsrådet Linde]). Vidare framgår det av genomgången att om ett ansvarigt statsråd inte kunde närvara vid något av de sex ordinarie regeringssammanträdena som ägde rum under semesterveckorna föredrogs hans eller hennes ärenden av det statsråd som var ersättare enligt den framtagna tjänstgöringslistan. Extra regeringssammanträden Som framgår av redovisningen ovan och bilaga 5.1 ägde 59 extra regeringssammanträden rum under 2020. Antalet närvarande statsråd varierade i regel mellan 5 och 14 stycken, och i genomsnitt närvarade 10 statsråd vid dessa sammanträden. Av genomgången framgår att antalet ärenden vid de extra regeringssammanträdena varierade något men vid en majoritet av sammanträdena behandlades endast ett fåtal ärenden. En stor del av de regeringsärenden som togs upp vid de extra regeringssammanträdena rörde coronapandemin. Som exempel på sådana ärenden kan nämnas beslut om myndighetsuppdrag, lagrådsremisser, propositioner med förslag till ändringar i statens budget och lagförslag, regleringsbrev och förordningar. Bland beslutade förordningar finns bl.a. förordningen om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, förordningen om tillfälligt inreseförbud till Sverige, förordningen om utbildning i vissa skolformer i skolväsendet vid spridning av viss smitta, förordningen om fördelning av sjukvårdsmaterial till följd av spridningen av sjukdomen covid-19 och förordning om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre för att förhindra spridningen av sjukdomen covid-19. Vid de extra regeringssammanträdena föredrogs regeringsärendena i nästan samtliga fall av det ansvariga statsrådet eller vid dennes frånvaro av någon av ersättarna enligt ersättarlistan. I endast två fall föredrogs regeringsärenden av ett statsråd som enligt ersättarlistan varken var ersättare 1 eller ersättare 2 för det frånvarande statsrådet (den 1 april [vid sammanträdet behandlades flera regeringsärenden och statsrådet Eneroth var föredragande när det gällde regeringsärenden under statsråden Lindhagens och Nordmarks ansvarsområden] och den 17 juni 2020 [vid sammanträdet behandlades flera

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

regeringsärenden och statsrådet Andersson var föredragande när det gällde regeringsärenden under statsråden Lövins och Baylans ansvarsområden]). Därtill kommer att i de fall ett ansvarigt statsråd inte kunde närvara vid något av de fem extra regeringssammanträdena som ägde rum under semesterveckorna föredrogs hans eller hennes ärenden av det statsråd som var ersättare enligt den framtagna tjänstgöringslistan. Övrigt Vid genomgången har inte omfattningen av varje enskilt statsråds närvaro vid regeringssammanträdena under 2020 studerats närmare. I denna del noteras dock att statsrådet Dahlgren under perioden den 6 mars–8 september 2020 inte närvarade vid något av de ordinarie regeringssammanträdena och extra regeringssammanträdena.

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 14 oktober 2021

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 14 oktober 2021 två promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.2). En av promemoriorna är försedd med sekretessmarkering. Antalet regeringssammanträden och närvarande statsråd En del i granskningen rör antalet regeringssammanträden och närvarande statsråd. I denna del har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Av genomgången framgår att under 2020 ägde totalt 59 extra regerings-

sammanträden rum och att antalet sådana sammanträden per månad varierade. Vad var skälen till detta och vilka överväganden gjordes i denna del när det gällde behovet av ett extra regeringssammanträde, antalet närvarande statsråd, möjligheten för ansvarigt statsråd att närvara, typ av regeringsärende och ersättare vid ansvarigt statsråds frånvaro?

– Det framgår vidare av genomgången att vid tio tillfällen (den 17 mars, den

19 mars, den 27 mars, den 30 mars, den 7 april, den 16 april, den 17 juni, den 25 juni, den 19 november och den 30 december 2020) hölls två regeringssammanträden vid en och samma dag. Vad var skälen till detta och vilka överväganden gjordes i denna del när det gällde typ av regeringssammanträde (ordinarie regeringssammanträde respektive extra regeringssammanträde), antalet närvarande statsråd, möjligheten för ansvarigt statsråd att närvara, typ av regeringsärende och ersättare vid ansvarigt statsråds frånvaro? Enligt svarspromemorian fattar regeringen beslut i regeringsärenden vid ordinarie regeringssammanträden i så stor utsträckning som möjligt. De ordinarie regeringssammanträdena äger rum en gång i veckan, vanligtvis på torsdagar kl. 9.30. Om ett ordinarie regeringssammanträde ska äga rum vid

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

någon annan tidpunkt meddelas statsråden detta i god tid. Statsråden kallas inte särskilt till de ordinarie regeringssammanträdena. Om ett statsråd inte avser att delta ska detta anmälas till Statsrådsberedningen senast kl. 12 dagen före regeringssammanträdet. I promemorian framhålls att om det finns behov av ett regeringsbeslut som inte kan anstå till nästkommande ordinarie regeringssammanträde kallas statsråden till ett extra regeringssammanträde. Anledningen till att ett regeringsbeslut inte kan anstå kan t.ex. vara att ett brådskande behov av beslut har uppkommit, att en votering i riksdagen har avvaktats eller att EUsamarbetet eller något annat internationellt samarbete förutsätter ett snabbt beslut. Under 2020 har behovet av extra regeringssammanträden varit ovanligt stort på grund av pandemin. Det framhålls vidare att tidpunkten för ett extra regeringssammanträde främst avgörs av hur beredningen av ärendet fortskrider och när regeringsbeslutet behöver fattas. Av dessa anledningar kan regeringen behöva hålla flera regeringssammanträden samma dag. Även det ansvariga statsrådets möjlighet att delta kan påverka tidpunkten. Om det ansvariga statsrådet inte kan delta ersätts statsrådet i enlighet med ersättarlistan eller av ett annat statsråd. Eftersom kallelser till extra regeringssammanträden ofta går ut med kort varsel är antalet närvarande statsråd ofta färre än vid ordinarie regeringssammanträden. I promemorian hänvisas till att det i 7 kap. 3 § första stycket regeringsformen anges att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden. Föreskriften slår fast principen om det kollektiva beslutsfattandet. Genom Regeringskansliets samrådsformer får principen om kollektivt beslutsfattande ett reellt innehåll och alla statsråd möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar.

Ersättare och föredragande statsråd vid regeringssammanträdena En annan del i granskningen handlar om ersättare och föredragande statsråd vid regeringssammanträdena. I denna del har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Vilken vägledning och vilka rutiner finns när det gäller frågan om ersättare

för ett frånvarande statsråd vid ett ordinarie regeringssammanträde respektive ett extra regeringssammanträde?

– Vad krävs för att ett statsråd vid ett regeringssammanträde ska ha

befogenhet att föredra ärenden som hör till ett frånvarande statsråds ansvarsområden?

– Statsministern har beslutat om ersättare för frånvarande statsråd vid

regeringssammanträden (den s.k. ersättarlistan). o Avser ersättarlistan både ordinarie regeringssammanträden och extra regeringssammanträden? o Vilka överväganden ligger bakom redovisade ersättare i den upprättade ersättarlistan?

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

o Av vilket skäl fattar statsministern särskilda beslut om förordnande av ersättare för statsråd som redan överensstämmer med ersättarordningen enligt ersättarlistan? o Anses särskilda beslut om förordnande behövas inför såväl ordinarie regeringssammanträden som extra regeringssammanträden?

– Vilka generella överväganden ligger bakom statsministerns särskilda

beslut om förordnande av ersättare för ett frånvarande statsråd vid ett ordinarie regeringssammanträde? Spelar det någon roll för ett beslut om det vid sammanträdet ska tas upp regeringsärenden som hör till det frånvarande statsrådets ansvarsområden?

– Vilka generella överväganden ligger bakom valet av föredragande statsråd

i de fall det vid ett extra regeringssammanträde ska tas upp regeringsärenden som hör till ett frånvarande statsråds ansvarsområden? Av svarspromemorian framgår att en ersättarlista tas fram när en ny regering tillträder och i samband med förändringar i regeringens sammansättning. I ersättarlistan anges för varje statsråd två ersättare och i vilken ordning dessa som regel ersätter den som har förhinder. Statsministerns beslut att utse ersättare brukar utformas som ett generellt uppdrag att vid regeringssammanträden föredra de ärenden som normalt skulle ha föredragits av det statsråd som har förhinder. Den avser alltså både ordinarie regeringssammanträden och extra regeringssammanträden. Ett sådant beslut anses ge ersättaren inte bara ett berednings- och föredragandeansvar för ärenden som ska avgöras av regeringen utan också en beslutanderätt i ärenden som ska avgöras av det ansvariga statsrådet enligt förordningen med instruktion för Regeringskansliet, andra författningar eller regeringsbeslut. Ersättarlistan tas in i statsministerns protokoll. Enligt promemorian skapas genom ersättarlistan ett ersättarsystem för statsråden. Den hindrar dock inte att ett annat statsråd utses som ersättare. Det kan t.ex. vara fallet om båda de statsråd som anges i ersättarlistan har förhinder. Vid utformningen av ersättarlistan tas hänsyn till bl.a. var statsråden är placerade, vilka statsråd som har närliggande ansvarsområden och statsrådens partitillhörighet. I enlighet med Statsrådsberedningens promemoria Ersättare för statsråd (SB PM 2014:1 [rev. 2017]) ska ett statsråd som inte avser att delta vid ett ordinarie regeringssammanträde anmäla detta till Statsrådsberedningen senast kl. 12 dagen före regeringssammanträdet. Av promemorian följer närmare i vilka fall en sådan anmälan ska göras. Frånvaron ska anmälas till Statsrådsberedningen även om statsrådet inte ska föredra något ärende vid sammanträdet. Av svarspromemorian framgår att vid ett ordinarie regeringssammanträde läser ordföranden upp vilka statsråd som har anmält frånvaro från det aktuella regeringssammanträdet samt frånvaro för kommande vecka, inklusive den veckans regeringssammanträde. Om ett statsråd är frånvarande ersätts

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

statsrådet av den som till Statsrådsberedningen anmälts som ersättare. Det framhålls att ersättare kan följa ersättarlistan men också vara ett annat statsråd. När ett statsråd ersätter ett annat statsråd som föredragande vid ett regeringssammanträde dokumenteras detta genom att ersättaren anges som föredragande i regeringsprotokollet. Förordnanden tas normalt in i statsministerns protokoll, och det görs oberoende av om det vid sammanträdet ska tas upp något regeringsärende som hör till det frånvarande statsrådets ansvarsområde eller inte. När det gäller ett extra regeringssammanträde lämnar statsråden enligt svarspromemorian i anslutning till kallelsen till sammanträdet besked till Statsrådsberedningen om de avser att delta vid regeringssammanträdet eller inte. Om ett statsråd som inte avser att delta vid ett extra regeringssammanträde har ett ärende att föredra vid sammanträdet anmäler det ansvariga departementet till Statsrådsberedningen vem som ersätter det frånvarande statsrådet. Det framhålls att en ersättare kan följa ersättarlistan men det kan också vara ett annat statsråd. När ett statsråd ersätter ett annat statsråd som föredragande vid ett extra regeringssammanträde dokumenteras detta genom att ersättaren anges som föredragande i regeringsprotokollet. Förordnanden för det aktuella extra regeringssammanträdet tas inte in i statsministerns protokoll. Av promemorian framgår att ett statsråd som ska föredra ärenden som hör till ett annat statsråds ansvarsområde ska ha vidtalats om detta och fått information om de ärenden som ska tas upp vid regeringssammanträdet. Detta ska ske i så god tid som möjligt. Som svar på frågan vilka generella överväganden som ligger bakom valet av föredragande statsråd i de fall det vid ett extra regeringssammanträde ska tas upp regeringsärenden som hör till ett frånvarande statsråds ansvarsområden framhålls att behovet av ett extra regeringssammanträde ofta uppstår med kort varsel. Om inte det ansvariga statsrådet har möjlighet att delta vid regeringssammanträdet vidtalar och förbereder det ansvariga departementet en ersättare som har möjlighet att delta vid regeringssammanträdet.

Sommarregering När det gäller gjorda iakttagelser kring regeringssammanträden under ett antal sommarveckor har utskottet begärt svar på följande fråga:

– Statsråden tjänstgjorde under ett antal sommarveckor 2020 enligt en

upprättad tjänstgöringslista, och under dessa veckor hölls sex ordinarie regeringssammanträden och fem extra regeringssammanträden. Vilka överväganden gjordes i dessa delar när det gällde behovet av beslut i enskilda regeringsärenden och av extra regeringssammanträden (jfr prop. 1973:90 s. 183)?

I denna del framgår av svarspromemorian bl.a. att under sommaren gäller särskilda rutiner för statsråds frånvaro och beredskap. Även under längre helger (t.ex. jul och påsk) finns statsråd i beredskap.

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

Enligt promemorian förutsätts ett statsråd i princip alltid vara i tjänst. För sommaren, vanligtvis veckorna 27–32, fattar statsministern emellertid beslut om en särskild beredskapslista för statsråden (sommarregering). I den anges för varje vecka vanligtvis sju statsråd som är i beredskap och vilka statsråd dessa ersätter vid regeringssammanträdet. Statsråd i beredskap deltar vid ordinarie regeringssammanträden. Även övriga statsråd som har möjlighet deltar vid regeringssammanträdena. Statsråd som är i beredskap kan tillåtas avstå från deltagande efter medgivande från Statsrådsberedningen. Om det uppstår behov av ett extra regeringssammanträde under den aktuella perioden kallas samtliga statsråd men det är i första hand de som har beredskap som förväntas delta. Det framhålls vidare att för statsråd som inte är i beredskap gäller under dessa veckor att de inte behöver göra någon anmälan om ersättare. De ska dock i god tid anmäla till Statsrådsberedningen om de avser att delta på de ordinarie regeringssammanträdena eller inte. Statsrådsberedningen ansvarar sedan för att det görs en fördelning av de frånvarande statsrådens ärenden mellan de statsråd som närvarar. Frågor kring specifika iakttagelser I granskningen har gjorts specifika iakttagelser som rör vissa regeringssammanträden och statsråd. I denna del har utskottet begärt svar på följande frågor:

– Av genomgången framgår att vid några ordinarie regeringssammanträden

förordnades ett statsråd till ersättare trots att han eller hon enligt ersättarlistan inte var ersättare för det frånvarande statsrådet och en eller båda ersättarna enligt listan var närvarande vid sammanträdet. I denna del noteras vidare att i de fall det fanns ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden föredrogs ärendena antingen av den förordnade ersättaren eller av någon av ersättarna enligt ersättarlistan. Av genomgången framgår även att vid ett tillfälle förordnades det statsrådet till ersättare som enligt ersättarlistan var ersättare 2 för det frånvarande statsrådet men vid sammanträdet föredrogs de ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets ansvarsområden av det statsråd som enligt listan var ersättare 1 (regeringssammanträdet den 6 februari 2020 [ersättare 1 och 2 för statsrådet Linde]). Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser?

– Det framgår vidare av genomgången att vid några enstaka ordinarie

regeringssammanträden och när det gäller något eller några statsråd saknas särskilda beslut om ersättare vid ett statsråds frånvaro alternativt att den förordnade ersättaren sedermera inte närvarade vid sammanträdet (den 9 april [statsrådet Micko], den 17 juni [statsråden Eriksson och Dahlgren], den 16 juli [statsråden Lindhagen, Lind och Nordmark] och den 6 augusti 2020 [statsrådet Bolund]). Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser?

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

– Av genomgången framgår att vid två extra regeringssammanträden

föredrogs regeringsärenden av ett statsråd som varken var ersättare enligt ersättarlistan eller hade ett särskilt förordnande att ersätta det frånvarande statsrådet (den 1 april [vid sammanträdet behandlades flera regeringsärenden och statsrådet Eneroth var föredragande när det gällde de ärenden som hörde under statsråden Lindhagens och Nordmarks ansvarsområden] och den 17 juni 2020 [vid sammanträdet behandlades flera regeringsärenden och statsrådet Andersson var föredragande när det gällde de ärenden som hörde under statsråden Lövins och Baylans ansvarsområden]). Vilka kommentarer föranleder dessa iakttagelser?

– Av genomgången framgår att statsrådet Dahlgren under perioden den

6 mars–8 september 2020 inte närvarade vid något av de ordinarie regeringssammanträdena och extra regeringssammanträdena. Vilka överväganden gjordes när det gällde detta statsråds deltagande i regeringsarbetet?

I svarspromemorian framhålls att det är möjligt att som ersättare för ett ansvarigt statsråd välja någon av ersättarna enligt ersättarlistan eller något annat statsråd. En anledning till att ett visst statsråd ersätter det ansvariga statsrådet vid regeringssammanträdet kan vara att just den ersättaren har möjlighet att förbereda ärendet. En annan anledning kan vara att ersättarens planering ändras i ett sent skede. Att ersättare 1 eller 2 är närvarande vid ett regeringssammanträde samtidigt som ett tredje statsråd ersätter det ansvariga statsrådet är alltså inte ovanligt. När det gäller den 6 februari 2020 förordnades den 30 januari statsrådet Hultqvist som ersättare för statsrådet Linde under tiden den 4 februari kl. 9 till den 5 februari kl. 8 och statsrådet Hallberg som ersättare för statsrådet Linde under tiden den 5 februari kl. 8 till den 6 februari kl. 16.30. Vid regeringssammanträdet den 6 februari ersattes statsrådet Linde av statsrådet Hallberg, i enlighet med statsministerns förordnande. Av promemorian framgår vidare att vid regeringssammanträdet den 9 april 2020 ersattes statsrådet Micko av statsrådet Bolund. Detta borde ha framgått av statsministerns protokoll. I bilagan till huvudprotokollet anges statsrådet Bolund som föredragande för statsrådet Mickos ärenden. Vid regeringssammanträdet den 17 juni 2020 ersattes statsrådet Eriksson av statsrådet Hallberg, och statsrådet Dahlgren ersattes av statsrådet Linde. I bilagan till huvudprotokollet anges föredragande statsråd i enlighet med detta. I statsministerns protokoll har förordnandena när det gäller dessa ersättare blivit omkastade. Enligt promemorian framgår det av statsministerns beslut om statsråd i beredskap under veckorna 27–32 (sommarregering) att statsrådet Lindhagen var i beredskap och skulle ha deltagit vid regeringssammanträdet den 16 juli 2020 samt att hon då skulle ersätta statsråden Lind och Nordmark. De sistnämnda hade emellertid inte några ärenden vid sammanträdet. Statsråd som

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

är i beredskap kan tillåtas avstå från att delta efter medgivande från Statsrådsberedningen. Så var fallet med statsrådet Lindhagen. Hon ersattes vid regeringssammanträdet av statsrådet Ygeman. Vidare framgår det av beslutet om sommarregering att statsrådet Bolund var i beredskap och skulle ha deltagit vid regeringssammanträdet den 6 augusti 2020. Efter medgivande från Statsrådsberedningen deltog dock inte statsrådet Bolund. Han hade inte några ärenden vid regeringssammanträdet. Det framhålls vidare att vid det extra regeringssammanträdet den 1 april 2020 ersatte statsrådet Eneroth statsråden Lindhagen och Nordmark. Vid det extra regeringssammanträdet den 17 juni 2020 ersatte statsrådet Andersson statsråden Lövin och Baylan. Detta har dokumenterats genom att statsråden Eneroth respektive Andersson angetts som föredragande i bilagorna till huvudprotokollen. Förordnanden för extra regeringssammanträden tas inte in i statsministerns protokoll. I promemorian framhålls att Folkhälsomyndigheten den 16 mars 2020 rekommenderade personer över 70 år att begränsa sina nära kontakter med andra så långt som möjligt och personer i Stockholmsområdet att om möjligt arbeta hemifrån. Statsrådet Dahlgren gjorde då bedömningen att han inte kunde delta vid regeringssammanträdena eftersom dessa hålls på plats i Regeringskansliets lokaler. I övrigt deltog statsrådet Dahlgren fullt ut i arbetet. Efter sommaren hade särskilda arrangemang vidtagits för att statsrådet Dahlgren skulle kunna delta vid regeringssammanträdena.

Svar den 11 november 2021

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt bl.a. svar på följande kompletterande fråga:

– Medförde coronapandemin att det inom Regeringskansliet behövde vidtas

särskilda åtgärder eller arrangemang för att säkerställa statsrådens möjlighet till inflytande i de beredningsprocesser som föregick beslutsfattandet vid regeringssammanträdena när det gällde dels ärenden inom ett statsråds eget ansvarsområde, dels övriga ärenden? Hur såg i så fall dessa åtgärder eller arrangemang ut, särskilt för statsråd som av olika skäl i stor utsträckning bedrev arbetet från en annan plats än i Regeringskansliets lokaler? Som svar överlämnades den 11 november 2021 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen tillsammans med en bilaga (bilaga 5.3). Enligt promemorian bereds regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden i samråd med övriga berörda statsråd. Samrådet sköts i praktiken i första hand av statsrådens medarbetare i Regeringskansliet. Kontakter tas i huvudsak genom e-post och telefon. Det framhålls vidare att avstämningar med statsråd, både när det gäller statsrådets egna ärenden och de ärenden som bereds gemensamt med statsrådet, vanligtvis sker vid veckoberedningar. Under coronapandemin har en stor del av dessa beredningar skett digitalt eftersom såväl statsråd som

2021/22:KU10 5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN

tjänstemän i större utsträckning än tidigare arbetat hemifrån. Om ärendet har varit sådant att det inte lämpligen kan beredas digitalt har beredning skett på plats i Regeringskansliets lokaler.

Utskottets ställningstagande

Regeringens kollektiva beslutsfattande förutsätter att statsråden är fysiskt närvarande vid regeringssammanträdena. Syftet med konstitutionsutskottets granskning har varit att kartlägga regeringens beslutsfattande under coronapandemin. Granskningen har varit inriktad på antalet regeringssammanträden under perioden januari–december 2020, typen av regeringssammanträden (ordinarie regeringssammanträde eller extra regeringssammanträde), antalet närvarande statsråd vid vart och ett av sammanträdena samt föredragande statsråd. När det gäller antalet regeringssammanträden visar granskningen att totalt 110 regeringssammanträden ägde rum under 2020, varav 51 var ordinarie regeringssammanträden och 59 var extra regeringssammanträden. Antalet extra regeringssammanträden varierade stort mellan olika månader. Av granskningen framgår vidare att vid de ordinarie regeringssammanträdena behandlade regeringen i regel ett stort antal ärenden medan vanligtvis endast ett fåtal ärenden behandlades vid de extra regeringssammanträdena. Det är enligt utskottet en rimlig utgångspunkt att regeringsärenden så långt möjligt avgörs vid ordinarie regeringssammanträden. Samtidigt måste det finnas möjlighet att hålla extra regeringssammanträden om beslut inte kan vänta till nästkommande ordinarie regeringssammanträde. Anledningen kan t.ex. vara att ett brådskande behov av beslut i ett regeringsärende har uppkommit, att en votering i riksdagen har avvaktats eller att EU-samarbetet eller något annat internationellt samarbete förutsätter ett snabbt beslut. Som framgår av granskningen var dessutom behovet av extra regeringssammanträden ovanligt stort under 2020 på grund av coronapandemin. Flera extra regeringssammanträden behövde då hållas under en kort tidsperiod. Utskottet noterar att Regeringskansliet har anfört att tidpunkten för de extra regeringssammanträdena under 2020 främst avgjordes av hur beredningen av ett ärende fortskred och när regeringen behövde fatta beslut i ärendet. Även det ansvariga statsrådets möjlighet att delta påverkade tidpunkten. Utskottet har inget att invända mot dessa skäl. Av granskningen framgår även att antalet närvarande statsråd vid regeringssammanträdena varierade under 2020 och att fler statsråd närvarade vid de ordinarie regeringssammanträdena än vid de extra regeringssammanträdena. Genom 7 kap. 3 § regeringsformen om att det är regeringen som vid regeringssammanträden avgör regeringsärenden slås principen om det kollektiva beslutsfattandet fast. Som framhålls i förarbetena till regeringsformen bör naturligtvis helst alla statsråd delta i regeringssammanträdena men av olika skäl är det inte alltid möjligt. Ett statsråd kan t.ex. på grund av sjukdom, tjänsteresa eller något annat tjänsteärende vara förhindrad att närvara vid ett

5 R EGERINGENS KOLLEKTIVA BESLUTSFATTANDE UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

regeringssammanträde. De extra regeringssammanträdena äger i regel rum med kortare varsel, och därför är antalet närvarande statsråd ofta färre vid dessa än vid de ordinarie regeringssammanträdena. Att så blir fallet är i viss utsträckning naturligt men utskottet vill ändå understryka vikten av att statsråden i möjligaste utsträckning deltar även i extra regeringssammanträden. Det måste dock alltid vara möjligt för en regering att vid behov snabbt kunna fatta beslut, om så med ett färre antal statsråd än vanligt närvarande. Det framgår vidare av granskningen att vid de ordinarie regeringssammanträdena föredrog de närvarande statsråden de ärenden som hörde till de egna ansvarsområdena, och i de fall ett statsråd inte kunde närvara fanns i regel särskilda beslut av statsministern om ersättare. Dessa beslut följde med några undantag den s.k. ersättarlistan. När det gäller de extra regeringssammanträdena föredrogs regeringsärendena i nästan samtliga fall av det ansvariga statsrådet eller vid hans eller hennes frånvaro av någon av ersättarna enligt ersättarlistan. Även om regeringsärendena avgörs av regeringen som kollektiv och föredragningen vid ett regeringssammanträde är av formell natur är det enligt utskottet en självklarhet att ett ärende vid ett regeringssammanträde i största möjliga utsträckning föredras av det normalt ansvariga statsrådet, bl.a. eftersom statsrådet är väl insatt i ämnet och det med uppgiften att vara föredragande statsråd följer ett särskilt ansvar även om beslutsfattandet är kollektivt. Möjligheten att ersätta det normalt ansvariga statsrådet med ett annat statsråd bör således inte användas utan reella skäl. De riktlinjer och rutiner om ersättare för statsråd som har tagits fram inom Regeringskansliet ger enligt utskottet uttryck för en god ordning i frågan. Såvitt utskottet kan bedöma ligger också särskilda överväganden bakom valda ersättare enligt ersättarlistan. Slutligen vill utskottet framhålla vikten av att processerna i regeringsarbetet utformas med beaktande av principen om regeringens kollektiva beslutsfattande, även när arbetet som under coronapandemin delvis måste utföras i andra former än under mer normala förhållanden. Det är genom samrådsformerna inom Regeringskansliet som principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och alla statsråd ges möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar.

2021/22:KU10

6 Kontroll och samordning av normgivning under coronapandemin

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten granskat kontrollen och samordningen av regeringens normgivning under coronapandemin. Granskningen syftar bl.a. till att undersöka vilka åtgärder regeringen har vidtagit för att säkerställa att det finns en organisation på plats som garanterar en effektiv samordning av föreskrifter och beslut som syftar till att stoppa smittspridningen av sjukdomen covid-19 samt att det går att överblicka det samlade ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheter som meddelade föreskrifter och beslut innebär. Till grund för granskningen ligger bl.a. promemorior från Regeringskansliet som har upprättats inom Socialdepartementet, bilaga 6.1–3 .

Utredning i ärendet

Covid-19-lagen

Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (covid-19-lagen) trädde i kraft den 10 januari 2021 (prop. 2020/21:79, bet. 2020/21:SoU23, rskr. 2020/21:159). Covid-19-lagens giltighetstid var ursprungligen begränsad till utgången av september 2021. Giltighetstiden för både covid-19-lagen och lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen har senare förlängts till utgången av januari 2022 (prop. 2020/21:219, bet. 2021/22:SoU3, rskr. 2021/22:1). Covid-19-lagen ger det allmänna möjlighet att vidta åtgärder för att motverka trängsel eller på annat sätt förhindra smittspridning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning, besluta om särskilda begränsningar för följande verksamheter och platser:

– allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (7 §) – platser för fritids- eller kulturverksamhet som är öppna för allmänheten

(8 §),

– handelsplatser som är öppna för allmänheten (9 §) – kollektivtrafik och inrikes flygtrafik (10 §) – platser för privata sammankomster (11 §).

Regeringen får också införa förbud mot att samlas i ett sällskap av en viss storlek på platser dit allmänheten har tillträde (12 §). Föreskrifter enligt 7–12 §§ som innebär förbud eller nedstängning måste beslutas av regeringen och ska underställas riksdagens prövning inom en vecka från den dag då föreskriften beslutades (15 §). Vidare kan regeringen eller den kommun som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förbud mot att vistas på vissa särskilt angivna platser (13 §).

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

Länsstyrelsen får i enskilda fall besluta om sådana särskilda begränsningar som avses i 7–11 §§ (16 §). Länsstyrelsen utövar dessutom tillsyn över att föreskrifter som har meddelats med stöd av 7–11 §§ och beslut enligt 16 § följs (17 §). Närmare bestämmelser om de olika begränsningarna finns i förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (begränsningsförordningen). Genom begränsningsförordningen ställs krav på olika typer av smittskyddsåtgärder vad gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, vissa platser för fritids- och kulturverksamhet (gym- och sportanläggningar, badanläggningar, museer och konsthallar samt nöjesparker, djurparker, temaparker och liknande anläggningar), handelsplatser och platser för privata sammankomster. Folkhälsomyndigheten ska enligt begränsningsförordningen ge nationell tillsynsvägledning för den tillsyn som länsstyrelsen ska utöva enligt 17 § covid-19-lagen och Länsstyrelsen i Dalarnas län ska samordna länsstyrelsernas tillsynsarbete (2 kap. 1 och 2 §§). Folkhälsomyndigheten har i begränsningsförordningen bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a. ytterligare krav på smittskyddsåtgärder och andra åtgärder för att förhindra smittspridning vad gäller de angivna verksamheterna (3 kap. 5 §, 4 kap. 3 §, 5 kap. 3 § och 6 kap. 2 §). När det gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar har Folkhälsomyndigheten, fr.o.m. den 1 juni 2021, även bemyndigats att meddela föreskrifter om att antalet deltagare vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning inom ett län ska vara lägre än vad som anges i 3 kap. 2 § andra, tredje eller fjärde stycket begränsningsförordningen (före den 1 juni 2021 var bemyndigandet riktat till länsstyrelserna). Sådana föreskrifter får inte innebära att allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar inte får hållas (3 kap. 6 §). Om länsstyrelsen i ett enskilt fall har beslutat att begränsa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt 16 § covid-19-lagen, ska länsstyrelsen omedelbart underrätta Polismyndigheten om beslutet (3 kap. 4 §). Med stöd av covid-19-lagen har Folkhälsomyndigheten meddelat föreskrifter och allmänna råd om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (HSLF-FS 2021:2). Vidare har samtliga länsstyrelser, med stöd av det numera upphävda bemyndigandet i begränsningsförordningen, haft lokala föreskrifter om deltagarbegränsning vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Med stöd av bestämmelser i det numera upphävda 8 kap. i begränsningsförordningen har även föreskrifter om vistelseförbud på vissa platser meddelats i bl.a. Uppsala och Lund. (Se vidare prop. 2020/21:219 s. 13.) Regeringen har i promemorian Fortsatt beredskap genom förlängd giltighet av covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (S2021/06915) föreslagit att covid-19-lagen och lagen om tillfälliga

2021/22:KU10 6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN

smittskyddsåtgärder på serveringsställen förlängs till utgången av maj 2022. I promemorian föreslås också att det vid en förlängning av lagarna efter januari 2022 görs vissa ändringar i lagarna. Ändringarna innebär bl.a. att bemyndigandena för regeringen att meddela föreskrifter om förbud eller nedstängning tas bort. Vidare föreslås att kraven på smittskyddsåtgärder för serveringsställen anpassas till vad som gäller för de verksamheter som regleras av covid-19-lagen. Regeringen har även beslutat om ändringar i begränsningsförordningen som möjliggör användning av vaccinationsbevis vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Ändringarna trädde i kraft den 1 december 2021.

Lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen

Lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen trädde i kraft den 1 juli 2020 (prop. 2019/20:172, bet. 2019/20:SoU25, rskr. 2019/20:360). Enligt lagen ansvarar den som driver ett serveringsställe för att vidta vissa smittskyddsåtgärder. I samband med att covid-19-lagen beslutades infördes nya bestämmelser om bemyndiganden i lagens 11 och 12 §§ (prop.

2020/21:79, bet. 2020/21:SoU23, rskr. 2020/21:159 ).

Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om smittskyddsåtgärder (10 §). Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att serveringsställens öppettider ska begränsas (11 §). Regeringen får också, om andra smittskyddsåtgärder bedöms otillräckliga, meddela föreskrifter om att serveringsställen ska hållas stängda. Föreskrifter om nedstängning ska underställas riksdagens prövning inom en vecka från den dag då föreskriften beslutades (12 §). Med stöd av lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen har regeringen meddelat förordningen (2020:527) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen. I förordningen bemyndigas Folkhälsomyndigheten att meddela föreskrifter om smittskyddsåtgärder, begränsning av serveringsställens öppettider och föreskrifter om verkställighet av såväl lagen som förordningen (5 och 6 §§). Folkhälsomyndigheten har med stöd av bemyndigandet meddelat föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen (HSLF-FS 2020:37).

Samordning och kontroll

Covid-19-lagen innehåller både regler om delegering av normgivningskompetens till regeringen och subdelegering till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Under beredningen av covid-19-lagen uppmärksammade såväl Lagrådet som konstitutionsutskottet och socialutskottet att de föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av normgivningsbemyndigandena är av ingripande slag och betonade vikten av att föreskrifter och beslut samordnas och att det samlade ingreppet i fri- och rättigheter går att överblicka.

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

I sitt yttrande över regeringens förslag till en tillfällig covid-19-lag anförde Lagrådet följande (återgivet i prop. 2020/21:79 s. 137):

Förslagen innebär att normgivningskompetens delegeras till regeringen, statliga myndigheter på såväl nationell som regional nivå samt kommuner. Detta medför att det kan finnas en risk för att föreskrifter och beslut bestäms på flera olika nivåer, vilket kan leda till att det blir svårt att dels överblicka det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna, dels få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra. Lagrådet vill därför framhålla att det är av stor vikt att det finns en organisation på plats som garanterar en effektiv samordning inför antagandet av föreskrifter och beslut. Det skulle t.ex. kunna övervägas att en myndighet får ett generellt samordningsansvar (jfr 1 kap. 7 § smittskyddslagen).

Vidare anförde konstitutionsutskottet följande i sitt yttrande till socialutskottet (yttr. 2020/21:KU6y s. 7):

Vidare konstaterar utskottet att den möjlighet till subdelegation som föreslås i lagförslaget innebär att förvaltningsmyndigheter och kommuner kan komma att ges rätt att meddela föreskrifter av förhållandevis ingripande slag. Den innebär även att normgivningskompetensen kan komma att fördelas på flera nivåer. Som Lagrådet pekat på i sitt yttrande kan det leda till att det blir svårt att överblicka det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna och att få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra. Regeringen styr riket under ansvar inför riksdagen. Det är enligt utskottet angeläget att det finns en samlad bild av vilka föreskrifter som har meddelats för att regeringen dels vid behov ska kunna vidta åtgärder om ingreppen i grundläggande frioch rättigheter bedöms vara för långtgående, dels ska kunna informera riksdagen om aktuella fri- och rättighetsinskränkningar om så begärs. Utskottet förutsätter att regeringen ser till att det finns en organisation för att säkerställa en sådan samlad bild.

Socialutskottet anförde i sitt betänkande följande om behovet av information och en samlad bild av meddelade föreskrifter (bet. 2020/21:SoU23 s. 18 f.):

Information Utskottet anser att det bör tydliggöras att regeringen ska informera utskottet löpande då arbete pågår inom Regeringskansliet med att ta fram nya föreskrifter med stöd av bemyndigandena. Utskottet föreslår att riksdagen med delvis bifall till motionerna 2020/21:3797 (M, C, KD, L) yrkande 2 och 2020/21:3798 (SD) yrkande 5 gör ett tillkännagivande till regeringen.

Samlad bild av meddelade föreskrifter I motion 2020/21:3799 (C) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör överväga att ge en myndighet ett generellt samordningsansvar för att bl.a. få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra. Som konstitutionsutskottet anför är det angeläget att det finns en samlad bild av vilka föreskrifter som har meddelats för att regeringen dels vid behov ska kunna vidta åtgärder om ingreppen i grundläggande frioch rättigheter bedöms vara för långtgående, dels ska kunna informera riksdagen om aktuella fri- och rättighetsinskränkningar om så begärs. Socialutskottet förutsätter, i likhet med konstitutionsutskottet, att regeringen ser till att det finns en organisation för att säkerställa en sådan

2021/22:KU10 6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN

samlad bild. Något initiativ från riksdagen behövs inte och motionsyrkandet bör avslås. Riksdagen beslutade om ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med socialutskottets betänkande (rskr. 2020/21:159). Till efterkommande av riksdagens tillkännagivande har regeringen lämnat information till socialutskottet bl.a. inför antagandet av begränsningsförordningen och efterföljande ändringar i förordningen. Konstitutionsutskottet har som underlag för den nu aktuella granskningen tagit del av den information som regeringen sålunda lämnade till socialutskottet under perioden den 8 januari–5 juli 2021 ( bilaga 6.4) . Den 4 mars 2021 beslutade regeringen om ett uppdrag till Folkhälsomyndigheten att föra en förteckning över föreskrifter som har meddelats med stöd av covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen ( bilaga 6.5) . Folkhälsomyndigheten ska delredovisa uppdraget till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 20:e varannan månad med start i mars 2021, så länge covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen gäller. Konstitutionsutskottet har som underlag för den nu aktuella granskningen tagit del av de återrapporteringar som Folkhälsomyndigheten har inkommit med till Socialdepartementet den 19 mars, den 20 maj och den 16 juli 2021 ( bilaga 6.6) . Regeringen beslutade den 18 mars 2021 om ett uppdrag till länsstyrelserna att utveckla redovisningen av hur tillsyn enligt covid-19-lagen genomförs ( bilaga 6.7) . Uppdraget ska samordnas av Länsstyrelsen i Dalarnas län och ska delredovisas löpande till Regeringskansliet (Socialdepartementet) med start den 6 april 2021, så länge covid-19-lagen gäller. Länsstyrelsen i Dalarnas län fullgör sitt uppdrag att samordna redovisningen av länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt covid-19-lagen (jfr även 2 kap. 1 § begränsningsförordningen) genom att varannan vecka ta fram en nationell rapport som bygger på uppgifter från varje länsstyrelse (fram t.o.m. augusti 2021 skedde rapporteringen veckovis). Rapporterna överlämnas till Socialdepartementet och publiceras även på Länsstyrelsen i Dalarnas läns webbplats. I samband med att riksdagen beslutade om fortsatt giltighet av covid-19lagen behandlades motionsyrkanden om att regeringen borde överväga att ge en myndighet ett generellt samordningsansvar och att regeringen på lämpligt sätt borde säkerställa att föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandena i covid-19-lagen inte reglerar likartade verksamheter med likartade förutsättningar på olika sätt (mot. 2020/21:4110 yrkandena 2 och 3). I sitt yttrande till socialutskottet anförde konstitutionsutskottet följande när det gällde regeringens samordning och kontroll av normgivning (yttr. 2020/21:KU11y s. 7): Att löpande följa utvecklingen och vilka föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av lagen är även viktigt för att säkerställa att de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndiganden i lagen är

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

träffsäkra och inte reglerar likartade verksamheter med likartade förutsättningar på olika sätt. Detta har stor betydelse för lagstiftningens legitimitet. Konstitutionsutskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att få fram en samlad bild och åstadkomma samordning. Regeringen har bl.a. gett Länsstyrelsen i Dalarna i uppdrag att samordna länsstyrelsernas tillsynsarbete enligt covid-19-lagen och Folkhälsomyndigheten har fått ett nationellt tillsynsvägledningsansvar och i uppdrag att föra en förteckning över föreskrifter som har meddelats med stöd av bl.a. covid-19-lagen. Till efterkommande av ett tillkännagivande från socialutskottet lämnar regeringen även löpande information till socialutskottet om ändringar i den s.k. begränsningsförordningen. Någon närmare analys eller bedömningar av det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna eller av hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra redovisas inte i propositionen. Det har inte heller närmare redovisats hur regeringens arbete har bedrivits. Utskottet avser att inom ramen för höstens granskning återkomma till frågan om hur regeringen har arbetat med samordning och kontroll av normgivning.

Socialutskottet avstyrkte motionsyrkandena och anförde följande i sitt ställningstagande (bet. 2021/22:SoU3 s. 23):

Utskottet noterar inledningsvis regeringens uppdrag till Länsstyrelsen i Dalarnas län och till Folkhälsomyndigheten. Vidare tar utskottet löpande emot information från regeringen om ändringar i den s.k. begränsningsförordningen. Utskottet noterar att konstitutionsutskottet avser att inom ramen för höstens granskning återkomma till frågan om hur regeringen har arbetat med samordning och kontroll av normgivning. Mot denna bakgrund bör riksdagen inte ta något initiativ med anledning av motionsyrkandena och dessa bör därmed avslås.

Riksdagen beslutade i enlighet med betänkandet (rskr. 2021/22:1).

Gällande ordning

Normgivningsmakten

I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter. Dessa regler kallas i 8 kap. regeringsformen för föreskrifter. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter och kommuner. Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. regeringsformen har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten delas i första hand in i riksdagens primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära

2021/22:KU10 6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN

lagområdet omfattar sådan reglering som ska beslutas av riksdagen, men som i vissa fall kan delegeras till regeringen under de förutsättningar som anges i 8 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen. När riksdagen delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § regeringsformen). Inom regeringens primärområde kan regeringen, utan bemyndigande från riksdagen, besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. Regeringen kan även besluta om föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen inom den s.k. restkompetensen. Regeringen får självständigt delegera rätten att meddela sådana föreskrifter till en myndighet under regeringen och i vissa fall till någon av riksdagens myndigheter (8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen). I 8 kap. 12 § regeringsformen ges en uttrycklig möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera sina myndigheters föreskrifter. Regeringen kan i samband med att den ger ett bemyndigande till en myndighet begära att en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska underställas regeringen. Regeringen kan vidare införa en bestämmelse i anslutning till bemyndigandet som innebär att myndighetsföreskrifterna upphör att gälla om de inte underställs eller godkänns av regeringen inom viss tid.

Författningssamlingsförordningen m.m.

I författningssamlingsförordningen (1976:725) regleras bl.a. Svensk författningssamling samt författningssamlingar för centrala myndigheter under regeringen. Regleringen omfattar bl.a. lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Av 18 c § första stycket författningssamlingsförordningen framgår att det hos varje myndighet under regeringen ska finnas en förteckning över samtliga gällande författningar som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen varje år i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag. Enligt 9 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska en myndighet senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen.

Myndigheternas föreskrifter

Statsrådsberedningen har tagit fram skriften Myndigheternas föreskrifter – Handbok i författningsskrivning (Ds 1998:43), som riktar sig till statliga förvaltningsmyndigheter. I handboken konstateras att det för att en myndighet ska få besluta om föreskrifter krävs ett bemyndigande och att ett sådant bemyndigande kan avse behörighet för en myndighet att meddela föreskrifter inom antingen det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 44).

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

Det är regeringen som slutligt bestämmer om myndigheten ska få någon normgivningskompetens. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter som hör till det primära lagområdet krävs dock att regeringen har fått ett medgivande av riksdagen att subdelegera normgivningskompetensen till en myndighet. Riksdagens medgivande ges i regel i lagen i ämnet och riktar sig alltid till regeringen (s. 44). Det förhållandet att en myndighet är behörig att besluta om föreskrifter innebär emellertid inte att den måste besluta om föreskrifter (s. 21). I handboken konstateras att det inte bara är onödigt att t.ex. föreskriva sådant som redan är reglerat i lag eller förordning, utan att det också strider mot den formella lagkraftens princip, dvs. mot förbudet för en myndighet att meddela föreskrifter på ett område som redan är reglerat i en överordnad författning. I handboken framhålls att statsmakterna strävar efter att begränsa regelgivningen (s. 45). Det sägs vidare att även om ett bemyndigande i och för sig ger utrymme för föreskrifter av olika slag, måste utgångspunkten vara att ett bemyndigande ska användas med urskillning och återhållsamhet. Det framhålls att detta särskilt gäller när en myndighet i sin instruktion har fått ett generellt bemyndigande att besluta om föreskrifter på ett visst område. I handboken konstateras vidare att även om föreskrifter behövs, kan det ibland vara lämpligt – för att begränsa antalet nivåer i regelgivningen (lag, förordning, myndighetsförfattning) – att regeringen i samarbete med myndigheten bygger ut en förordning med de ytterligare föreskrifter som behövs (s. 46). I handboken betonas att det inte finns något hinder mot att en myndighet tar kontakt med departementet för att diskutera ett bemyndigande. Det framhålls att sådana kontakter och även kontakter som gäller författningsarbetet i övrigt bör kunna bidra till att undanröja oklarheter (s. 46).

Tidigare granskning

Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av regeringens normgivning. Bland annat har regeringens arbete med normgivningsfrågor och utövning av normgivningsmakten varit föremål för särskilda undersökningar. I betänkande 2012/13:KU10 (s. 66 f.) finns en redogörelse för utskottets tidigare granskning av regeringens normgivning från 1980 till 2011. Hösten 2011 granskade utskottet regeringens arbete med delegation och subdelegation av normgivningsmakten (bet. 2011/12:KU10 s. 55 f.). I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. att uppsikten över myndigheters normgivning i första hand ankommer på regeringen och att det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Vidare framhöll utskottet att det ytterst är regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Det är därför viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade.

2021/22:KU10 6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN

Promemorior från Regeringskansliet

Svar den 7 oktober 2021

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar har överlämnats en promemoria som upprättats inom Socialdepartementet (bilaga 6.1). Av svarspromemorian framgår i huvudsak följande. En utgångspunkt i regeringens arbete med att begränsa smittspridningen är att restriktioner inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. I detta ligger att inskränkningarna inte ska gälla längre än nödvändigt och att likartade verksamheter med likartade förutsättningar inte ska regleras på olika sätt. Det har bedömts angeläget att det finns en samlad bild av vilka föreskrifter som har meddelats och hur de olika föreskrifterna förhåller sig till varandra. Detta för att regeringen dels ska kunna vidta åtgärder om ingreppen i grundläggande fri- och rättigheter bedöms vara för långtgående, dels ska kunna informera riksdagen om aktuella fri- och rättighetsinskränkningar om så begärs. I Regeringskansliets fortlöpande arbete med att bedöma behovet av restriktioner utifrån det rådande smittläget har Folkhälsomyndighetens delrapporter varit ett värdefullt underlag. Information från delrapporterna har även använts i propositionen Fortsatt giltighet av covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder (prop. 2020/21:219) i syfte att tillförsäkra riksdagen ett fullödigt beslutsunderlag. Information från delrapporterna har lämnats till andra departement och till Statsrådsberedningen. Detta har skett både vid beredningar inom Regeringskansliet och inom ramen för krishanteringsorganisationen. De närmast berörda departementeten har varit Näringsdepartementet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet och Justitiedepartementet. Utöver delrapporterna har Regeringskansliet löpande följt upp och tagit del av de föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter och kommuner. Syftet med det aktuella uppdraget till Länsstyrelsen i Dalarnas län var att åstadkomma en helhetsbild av länsstyrelsernas tillsynsarbete och att uppmärksamma eventuella tillämpningsproblem som länsstyrelserna identifierat. Länsstyrelsernas delrapporter har bl.a. använts som underlag i Regeringskansliets arbete med att bedöma behovet av restriktioner utifrån det rådande smittläget. Information från delrapporterna har lämnats till andra departement och till Statsrådsberedningen. Detta har skett både vid beredningar inom Regeringskansliet och inom ramen för krishanteringsorganisationen. De närmast berörda departementeten har varit Näringsdepartementet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet och Justitiedepartementet. När det gäller ytterligare åtgärder för att få en samlad bild av ingreppet i fri- och rättigheter har flera instanser, däribland domstolar och intresseorganisationer, genom remissförfarandet haft möjlighet att lämna synpunkter

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10

på de olika restriktioner som föreslagits. Socialdepartementet har därtill haft en löpande dialog med bl.a. Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna. Företrädare för regeringen har även träffat företrädare för vissa av de företag och organisationer som har påverkats av restriktionerna. Under våren 2021 delades föreskriftsrätten om deltagarbegränsningar vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar mellan Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna. Regeringens beslut att fr.o.m. den 1 juni 2021 samla föreskriftsrätten hos Folkhälsomyndigheten har dels inneburit ett säkerställande av att beslutade föreskrifter samordnas, dels åstadkommit ett mer överskådligt regelverk.

Svar den 4 november 2021

Som svar på kompletterande frågor från utskottet har Regeringskansliet i en svarspromemoria som upprättats inom Socialdepartementet (bilaga 6.2) bl.a. anfört att det fanns skillnader mellan den föreskriftsrätt som länsstyrelserna hade och den föreskriftsrätt som Folkhälsomyndigheten fick. Folkhälsomyndighetens möjlighet att meddela lokala föreskrifter begränsades till att gälla i hela det berörda länet, till skillnad från länsstyrelserna, vars lokala föreskrifter kunde begränsas till en mindre del av länet. Folkhälsomyndighetens föreskriftsrätt omfattade inte heller, till skillnad mot vad som gällde för länsstyrelserna, antalet deltagare vid allmänna sammankomster som hölls för religionsutövning med anledning av dödsfall.

Svar den 25 november 2021

Genom ytterligare en skrivelse begärde utskottet svar på vilken bedömning som låg till grund för förändringen av föreskriftsrätten, givet regeringens utgångspunkt att restriktioner inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Som svar på skrivelsen har Regeringskansliet i en svarspromemoria som upprättats inom Socialdepartementet (bilaga 6.3) anfört följande. Folkhälsomyndigheten framförde under beredningen av förslaget att bemyndigandet endast behövde avse hela län och att det inte var motiverat av smittskyddsskäl att bemyndigandet medgav reglering inom delar av ett län. De lokala föreskrifter om deltagarbegränsningar som länsstyrelserna tidigare hade meddelat omfattade dessutom i samtliga fall hela län. I sammanhanget kan även noteras att Folkhälsomyndigheten vid tidpunkten för ändringen gavs rätt att meddela ytterligare föreskrifter om kraven på deltagarbegränsning för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar och att myndigheten dessutom hade rätt att meddela föreskrifter om andra åtgärder för att förhindra smittspridning vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Vidare ska Folkhälsomyndigheten när den beslutar föreskrifter beakta de krav som uppställs i 6 § covid-19-lagen om att föreskrifter endast får meddelas om det är nödvändigt för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19, att föreskrifterna inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med

2021/22:KU10 6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN

hänsyn till faran för människors liv och hälsa samt att föreskrifterna bör utformas med beaktande av risken för smittspridning i olika verksamheter och förutsättningarna för att i dessa verksamheter vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Sammantaget bedömdes den föreskriftsrätt som delegerades till Folkhälsomyndigheten vara ändamålsenlig och väl avvägd utifrån utgångspunkten att restriktioner inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors liv och hälsa.

Utskottets ställningstagande

Sedan coronaviruset började spridas i Sverige har det konstaterats ett mycket stort antal smittade med covid-19, och antalet avlidna uppgår i dagsläget till omkring 15 000 personer. Situationen har medfört ett behov av att snabbt kunna vidta åtgärder för att begränsa smittspridningen. Som utskottet tidigare har framhållit är det samtidigt angeläget att åtgärder som vidtas är träffsäkra och inte i onödan hindrar sådan verksamhet som kan genomföras på ett från smittskyddssynpunkt säkert sätt. Som utskottet tidigare har konstaterat medger covid-19-lagen en förhållandevis långtgående delegation av normgivningskompetens till regeringen och även medgivande för regeringen att vidaredelegera normgivningskompetens till förvaltningsmyndigheter och kommuner (s.k. subdelegation). Lagen möjliggör således föreskrifter som kan leda till omfattande inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter samtidigt som normgivningskompetensen fördelas på flera nivåer. Detta kan leda till att det blir svårt att överblicka det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna och att få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra. Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit vissa åtgärder för att få fram en samlad bild och åstadkomma samordning. Bland annat har Folkhälsomyndigheten fått i uppdrag att föra en förteckning över föreskrifter som har meddelats med stöd av bl.a. covid-19-lagen. Utskottet noterar att information från de delrapporter som har överlämnats till Socialdepartementet har lämnats till andra departement och till Statsrådsberedningen. Vidare noterar utskottet vad Regeringskansliet har anfört om att det löpande följer upp och tar del av de föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndigheter och kommuner. Utskottet vill framhålla vikten av dessa åtgärder för att säkerställa att det finns en samlad bild av vilka föreskrifter som har meddelats och hur omfattande ingreppen är i grundläggande fri- och rättigheter. Detta för att regeringen dels vid behov ska kunna vidta åtgärder om ingreppen i grundläggande fri- och rättigheter bedöms vara för långtgående, dels ska kunna hålla riksdagen informerad om aktuella fri- och rättighetsinskränkningar. Den samlade bilden krävs även för att säkerställa att de föreskrifter som meddelas både ska vara träffsäkra och inte reglerar likartade verksamheter med likartade förutsättningar på olika sätt. Utskottet förutsätter

6 K ONTROLL OCH SAMORDNING AV NORMGIVNING UNDER CORONAPANDEMIN 2021/22:KU10 att regeringen följer utvecklingen och gör bedömningar löpande av de föreskrifter som meddelats för att kunna vidta åtgärder vid behov.

2021/22:KU10

7 Remissväsendets utveckling

Ärendet

Utskottet har under hösten 2021 granskat remissväsendets utveckling. En genomgång har gjorts av remisser från sex mandatperioder. Avgränsningen av genomgången och dess genomförande beskrivs längre fram. Syftet med genomgången är att på en övergripande nivå granska remissväsendets utveckling över tid när det gäller bl.a. antalet remisser, remisstidens längd, antalet remissinstanser och valet av remissinstanser. Till grund för granskningen ligger bl.a. en skrivelse från Regeringskansliet som upprättats inom Statsrådsberedningen med svar på frågor från utskottet, bilaga 7.1 , samt underlag i form av remisslistor och inbjudningar till remissmöten som Regeringskansliet (Försvarsdepartementet, Miljödepartementet och Utbildningsdepartementet) har tillhandahållit. Utskottet har också tagit del av de handledningar och handböcker m.m. som utgör stöd i Regeringskansliets hantering av det beredningskrav som följer av regeringsformen (RF).

Utredning i ärendet

Bakgrund

En viktig del av beredningen av regeringsärenden är den externa beredning som sker genom remittering. Genom remissväsendet kommer förslag och pågående ärenden myndigheter, kommuner, organisationer och andra till del. Frågorna kan därigenom bli allsidigt belysta och det kan tydliggöras redan på förhand vilka konsekvenser förslag kan få.

Gällande ordning

Regeringsformen

I 7 kap. RF finns bestämmelser om den institutionella ramen för regeringsarbetet och om beredningsförfarandet. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt grundlagspropositionen borde regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt är att förfarandet vid beredningen av regeringsärenden endast ska regleras i begränsad utsträckning, också det i överensstämmelse med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

sig. En liknande remissregel fanns upptagen i 1809 års RF. Enligt den skulle ärenden innan de föredrogs beredas ”genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk” (10 §). Den stipulerade beredningsskyldigheten var därmed begränsad till endast en form av beredning, nämligen genom inhämtande av upplysningar från statliga myndigheter (tidigare ämbetsverk). Inhämtande av upplysningar från andra instanser berördes inte. Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i grundlagen har praxis varit att tolka RF:s skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet. Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är det ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287). Det ansågs därför vara naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i RF. Varken av bestämmelserna i RF eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att synpunkter inhämtas muntligen. Vanligast är att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller ansvarig huvudman (Ds 1997:1). Det faller dock i slutändan på regeringen att avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (prop. 1973:90 s. 288 och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Med regeringsärende avses i 7 kap. 2 § båda de huvudgrupper av ärenden som regeringsarbetet omfattar, dvs. dels författnings- och budgetärenden och andra ärenden i vilka regeringen inte fungerar som förvaltningsmyndighet, dels ärenden i vilka regeringen har funktionen av högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1973:90 s. 287). Med andra ord gäller remissregeln i RF både s.k. styrelseärenden och s.k. förvaltningsärenden.

Regeringskansliets riktlinjer

Svara på remiss – hur och varför? Statsrådsberedningen har gett ut promemorian Svara på remiss – hur och varför? Om remisser av betänkanden från Regeringskansliet (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02) för att underlätta remissarbetet både utanför och inom Regeringskansliet. Promemorian vänder sig i första hand till myndigheter, organisationer och andra som får remisser från Regeringskansliet och ger allmän information om hur och varför remisser sänds ut. I promemorian anförs att regeringsärendena måste bli allsidigt belysta och att det sedan länge är ett betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att låta myndigheter, organisationer och andra yttra sig i regeringsärenden. Det anförs också att denna regel gäller alla typer av regeringsärenden. Syftet med att skicka utredningsförslag på remiss är, enligt promemorian, främst att regeringen vill ha belyst vilka konsekvenser som förslaget kan få om det genomförs. En remissbehandling kan också främja ett

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

brett medborgerligt deltagande i samhällsdebatten och på så sätt vara viktig för demokratin. Av promemorian framgår att det finns olika sätt att remittera. En remiss går normalt till så att Regeringskansliet sänder över förslaget för yttrande till mottagaren (remissinstansen) tillsammans med en lista över alla remissinstanserna. Myndigheter under regeringen (dvs. myndigheter som regeringen har direktivrätt över) är skyldiga att svara på remisser. En myndighet avgör dock på eget ansvar om den har några synpunkter att redovisa i sitt svar. Om myndigheten, efter genomgång av saken, finner att den inte har några synpunkter, räcker det att ge besked om detta. För andra remissinstanser, t.ex. kommuner och organisationer, innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter. Det är, enligt promemorian, viktigt att alla som kan bidra med synpunkter också gör det för att underlaget för regeringens och riksdagens ställningstaganden ska bli så allsidigt belyst som möjligt. Möjligheten att yttra sig över ett förslag står för övrigt alltid öppen för var och en som har synpunkter på det. Betänkanden i serien Statens offentliga utredningar (SOU) och departementspromemorior i Departementsserien (Ds) finns som regel tillgängliga i elektronisk form på regeringens webbplats. Regeringskansliet kan också skicka ett underlag för kännedom. Metoden används främst när det finns skäl att sprida ett betänkande som endast innehåller fakta och resonemang men saknar förslag som remissinstanserna kan ta ställning till. Den som får underlag för kännedom får naturligtvis yttra sig över det. En remiss kan vara begränsad till en viss del av betänkandet. Den som får en sådan remiss får naturligtvis lämna synpunkter också på övriga delar. Avsikten med att begränsa remissen är, enligt promemorian, att underlätta remissinstansens arbete. Omvänt gäller att en remissinstans alltid kan begränsa sitt yttrande på lämpligt sätt.

Propositionshandboken Den av Statsrådsberedningen utarbetade Propositionshandboken (Ds 1997:1) innehåller anvisningar för propositionsarbetet i Regeringskansliet. I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del i beredningsförfarandet om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Emellertid understryks att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöten kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Som skäl för att låta bli remiss av betänkanden och promemorior anges att kommittén själv har remitterat sina förslag, att frågan har förlorat i aktualitet

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

eller att förslaget ska överlämnas till en annan kommitté eller till en myndighet för att beaktas i det arbete som bedrivs där. Vidare kan remissbehandling framstå som obehövlig vid smärre kompletteringar av ny lagstiftning, vid följdändringar och i andra begränsade tekniska frågor. I propositionshandboken understryks att det tekniska kontrollarbetet blir extra viktigt när lagändringar, administrativa förutsättningar och kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Underhandskontakter med myndigheter får då bli desto noggrannare för att beredningskravet i RF ska kunna uppfyllas. Arbetet med remisslistan görs på den enhet som ska handlägga ärendet. Förslaget till remisslista diskuteras i första hand mellan handläggare och ansvarig huvudman. Vem som fattar det formella beslutet om remiss samt remisslistans utformning varierar. I vissa departement är beslutsfattandet delegerat till huvudmannen, i andra fall fastställs listan av en chefstjänsteman. Många gånger krävs ett godkännande av statssekreteraren även om det formella beslutet om remiss fattas av någon annan. Vad gäller val av remissinstanser anförs i Propositionshandboken att det är svårt att ge några generella riktlinjer. Det händer att kommittéer ger in förslag till remisslista samtidigt som betänkandet överlämnas. Om det inte finns något förslag till remisslista att utgå ifrån uppmanas den ansvariga enheten att utgå från en gammal lista från ett likartat ärende. Det anges också att fastställandet av listan inte får ske slentrianmässigt utan att behovet av att remittera till en instans måste prövas i varje enskilt fall. Är det aktuellt att remittera ett förslag till en hovrätt eller kammarrätt ska kontakt alltid tas med expeditionschefens sekreterare i Justitiedepartementet som informerar om vilken överrätt remissen bör sändas till. Detta för att remisserna ska bli så jämnt fördelade mellan överrätterna som möjligt. Om det undantagsvis skulle finnas skäl att remittera ett förslag till Högsta domstolen eller Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen), ska samråd alltid ske med expeditionschefen i Justitiedepartementet. I allmänhet finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remissinstanser. Av kostnadsskäl finns viss restriktivitet när det gäller att uppmana myndigheter att yttra sig. Ytterligare ett sätt att begränsa remissen kan, som nämnts ovan, vara att uppmana remissinstansen att yttra sig över vissa kapitel i betänkandet eller över en viss fråga. Ofta anges det direkt inom parentes efter remissinstansens namn i remisslistan. Enligt Propositionshandboken finns det i allmänhet en tendens att ta mer hänsyn till departementens egen planering än till remissinstansernas. Som huvudregel bör dock remisstiden inte sättas kortare än tre månader. Eventuellt kan ännu längre tid behövas om t.ex. kommuner och landsting (numera regioner) ska svara på remissen. Hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, helger och semesterperioder osv. Propositionshandboken tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör hanteras. Det normala berednings- och remissförfarandet kan i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöten m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

samband med delningsförfarandet. Företrädare för ansvarigt departement delar då endast propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Detta får dock, enligt propositionshandboken, förekomma endast i undantagsfall. Det framgår också att Statsrådsberedningens granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas. Ibland kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Ifall det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång. Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs hanteringen av kravet på beredning i RF. Det finns inga regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i Propositionshandboken är skriftliga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöte eller underhandskontakter. Propositionshandboken framhåller också kravet på dokumentation av de synpunkter som inkommer. Vid remissmöten bör därför ett enkelt protokoll över deltagarnas synpunkter sättas upp, och från underhandskontakter ska tjänsteanteckningar göras. Den politiska samordningen Enligt promemorian Den politiska samordningen (Statsrådsberedningen 2014- 11-10) ska alla ärenden som politiskt binder regeringen eller kan uppfattas som uttryck för regeringens politik samordnas inom Regeringskansliet, oavsett vilken formell status de har. Således är det inte bara regeringsärenden som ska passera Statsrådsberedningens Samordningskansli, utan även vissa andra beslut. I promemorian tydliggörs att detta t.ex. gäller beslut om remiss av departementspromemorior och kommittébetänkanden inklusive listorna över remissinstanser.

Handledning för arbetet med organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen I Handledning för arbetet med organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen (Finansdepartementet 2019-09-01) ges vägledning i Regeringskansliets interna arbete med organisations- och strukturförändringar i statsförvaltningen, t.ex. då myndigheter ska inrättas eller avvecklas. Handledningen tar sin utgångspunkt i den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) och bygger på samlade erfarenheter från tidigare genomförda organisations- och strukturförändringar. I handledningen anförs att det underlag som ligger till grund för regeringens beslut bör prövas i ett remissförfarande. Vidare anförs, liksom i Propositionshandboken, att remisstiden normalt inte ska sättas kortare än tre månader om utredningsförslaget innehåller lagförslag och att beslut om remiss vanligen fattas av huvudmannen. Det framgår även att remissförfarandet i undantagsfall kan ersättas med remissmöten, s.k. hearings.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Handledning för samråd med civila samhället I Handledning för samråd med civila samhället (Utbildningsdepartementet), ges konkreta tips och stöd till tjänstemän i Regeringskansliet som ska genomföra samråd med organisationer i det civila samhället. Handledningen tar sin utgångspunkt i det grundlagsbefästa beredningskrav för regeringsärenden som uttrycks i 7 kap. 2 § RF. Samråd kan, enligt handledningen, hållas i flera omgångar och i olika former i ett och samma ärende, från det att kunskap samlas in om en fråga till dess att frågan har blivit utredd och det finns förslag till beslut. Samråd kan därmed bl.a. användas i beredningen av förslag från en statlig utredning och i framtagandet av en proposition eller skrivelse.

Studier av remissväsendet

Medan kommittéväsendet och det interna beredningsarbetet i Regeringskansliet har varit föremål för flera vetenskapliga studier och utvärderingar har den externa sidan av beredningsförfarandet uppmärksammats i förhållandevis liten utsträckning. I de fall remissväsendet har beskrivits närmare, har det gjorts inom ramen för den statsvetenskapliga forskningen om samhället och intresseorganisationerna. I detta avsnitt gås ett antal relevanta studier igenom. En del av studierna sträcker sig långt tillbaka i tiden, då förhållandena i politik och samhällsliv var andra än i dag. Bland annat bör beaktas att olika aktörers roll och uppgifter har förändrats över tid. Det gäller exempelvis kommuner och regioner (tidigare landsting), som under 1900-talet successivt kom att utföra allt fler uppgifter. Därtill har det civila samhället diversifierats, vilket innebär att det i dag finns långt fler intresseorganisationer än det gjorde för hundra år sedan. Antalet myndigheter har också skiftat över tid vilket till stor del förklaras av omstruktureringar inom statsförvaltningen. Det finns i dag betydligt färre myndigheter i Sverige än det gjorde för några decennier sedan. 1

Samhället och de organiserade intressena

Statsvetaren Leif Lewin är en av de forskare som har analyserat intresseorganisationernas roll i remissarbetet (se Lewin, Samhället och de organiserade intressena, 1991, s. 64 f. och 103 f.). Lewin har bl.a. redovisat hur remissarbetets betydelse hänger samman med kommittéväsendets utveckling och har återgett statistik över hur olika typer av remissinstanser har medverkat i remissväsendet under perioden 1922–1978, se tabell 7.1.

1 1990 fanns det 1 394 myndigheter under regeringen, 2005 hade antalet sjunkit till 552 och den 1 januari 2021 var antalet 341. Flera förändringar har genomförts under denna tidsperiod. Enmyndighetsreformer och andra sammanslagningar har bidragit till fler stora myndigheter samtidigt som flera små myndigheter har inrättats. Sedan 2011 har antalet myndigheter varit relativt konstant. Se bl.a. Statsförvaltningens utveckling 1990–2005 (Statskontoret 2005:32) och Statsförvaltningen i korthet 2021 (Statskontoret).

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

Tabell 7.1 Remitterade betänkanden till olika aktörer 1922–1978

Remissinstanser 1922–1932 1933–1945 1947–1957 1958–1968 1969–1978

(bl.a. organisationer)

N = 151 350 324 366 387

Kommentar: Tabellen visar andelen remitterade betänkanden i procent av samtliga betänkanden. Källa: Leif Lewin, Samhället och de organiserade intressena, 1992, s. 104. Redovisningen visar att nästan alla betänkanden som publicerades inom ramen för kommittéväsendet också skickades på remiss och att antalet remissinstanser dubblerades under perioden 1922–1978. Remisserna gick till en början först och främst till berörda myndigheter men det blev med tiden allt mer vanligt att betänkanden också remitterades till kommunala och privata aktörer, landsting samt intresseorganisationer.

1999 års Demokratiutredning

Inom ramen för Demokratiutredningen genomfördes i slutet av 1990-talet två studier som berörde remissväsendet, forskarvolym XIII Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell (SOU 1999:121) och skrift nr 30 Demokrati på remiss (SOU 1999:144). Inom ramen för arbetet med forskarantologin Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell (SOU 1999:121) undersöktes den svenska korporativismen. Studien bygger bl.a. på en genomgång av tillgängliga remisslistor från Arbetsmarknadsdepartementet, Jordbruksdepartementet och Kommunikationsdepartementet från 1971–1986 samt samtliga remisslistor från alla departement utom Utrikesdepartementet från 1987–1996. Studien genomfördes av statsvetarna Jörgen Hermansson, Anna Lund, Torsten Svensson och PerOla Öberg. Genomgången visar att antalet remissinstanser per remiss ökade under den undersökta perioden, från ungefär 30 till knappt 55 remissinstanser per remiss. Fördelningen mellan olika typer av remissinstanser var i stort sett konstant, ungefär 60 procent av remissinstanserna var offentliga aktörer och 40 procent var organisationer av olika slag. I betänkandet Demokrati på remiss (SOU 1999:144) redovisas en undersökning av hur remissväsendet fungerade i slutet av 1990-talet. Studien genomfördes av statsvetarna Lars-Erik Ericson, Marja Lemne och Inger Pålsson. De frågor som särskilt undersöktes var remissvarens betydelse i den politiska berednings- och beslutsprocessen och om remissväsendet fungerade som en effektiv kvalitetsgranskare. Studien bygger bl.a. på en genomgång av remisser av slutbetänkanden från kommittéer (i SOU-serien) som publicerades under 1997 och första halvåret 1998. Studien visar att 90 procent av alla slutbetänkanden från kommittéväsendet remissbehandlades. I snitt skickades varje remiss till 61 remissinstanser, men

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

variationen var stor eftersom ett litet antal remisser skickades till relativt många instanser. 48 procent av remissinstanserna var statliga myndigheter och 18 procent av tillhörde kommun- och landstingssektorn. Cirka hälften av alla remisser skickades till minst en domstol och två tredjedelar av alla betänkanden remitterades till något universitet eller någon högskola. 9 procent av remissinstanserna var organisationer i näringslivet och 2 procent var privata företag. Ytterligare 9 procent av remissinstanserna var fack- och yrkesföreningar och 12 procent klassificerades som övriga organisationer, se tabell 7.2.

Tabell 7.2 Inbjudna remissinstanser fördelat på olika kategorier 1997–1998

Källa: Demokrati på remiss (SOU 1999:144), s. 39. Studien visade att remisstidens längd varierade mellan 28 och 216 dagar. Vanligast var en remisstid på omkring tre månader, dvs. i enlighet med den av Statsrådsberedningen rekommenderade tiden. I närmare en tredjedel av fallen var remisstiden dock kortare än tre månader, och i drygt var tionde fall understeg remisstiden två månader. I studien uppmärksammades även förekomsten av utfrågningar (remissmöten eller s.k. hearings) under perioden juli 1992–maj 1999. Genomgången visade att departementen använde remissmöten i olika hög utsträckning och att en relativt stor andel av de remissmöten som ägde rum ersatte ett traditionellt remissförfarande. I studien noterades en ökning vad gäller remissmöten om EU-relaterade frågor, vilket enligt författarna kunde tyda på att dessa frågor krävde en snabbare beredning än vad som var möjligt inom ramen för kommittéväsendet och det traditionella remissförfarandet. Författarna konstaterade att systemet med utfrågningar eller s.k. hearings saknar flera av de, utifrån demokratiskt perspektiv, viktiga inslag gällande transparens och inkludering som ett

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

traditionellt remissförfarande för med sig. Att det vid ett traditionellt remissförfarande är möjligt för varje myndighet, organisation eller enskild medborgare att lämna remissvar utan att vara remissinstans eller finnas med på remisslistan lyftes särskilt liksom det faktum att remissvaren från skriftliga remisser alltid finns tillgängliga för alla. I studien lyftes även Regeringskansliets förmåga att träffa rätt med remisslistor. Det framkom att det var relativt vanligt med både spontana (15 procent av samtliga remissvar) och uteblivna remissvar (18 procent av remissinstanserna svarade inte). Som exempel kan nämnas att kategorin övriga organisationer svarade för 21 procent av spontansvaren och för 43 procent av de uteblivna remissvaren och att motsvarande siffror för de statliga myndigheterna var 15 respektive 17 procent. Värt att notera är att det var särskilt många i gruppen universitet och högskolor som inte svarade på de utskickade remisserna. Författarna pekade på att detta kunde vara ett tecken på brister i rutinerna för hur remisslistor sätts ihop i Regeringskansliet. Författarna konstaterade också att det hade blivit mindre vanligt att departementen använde sig av möjligheten att begränsa remisser i syfte att underlätta för de svarande remissinstanserna och pekade på risken att vissa remissinstanser kan tröttas ut eller överbelastas. Vad gäller remissvarens påverkan på beslutsprocessen redovisades i studien att remissvaren hade betydelse i olika hänseenden. Författarnas slutsats var att remissinstitutet, trots vissa brister, fungerade när det gällde att belysa effekterna av ett utredningsförslag, bidra med kompletterande synpunkter, spegla kritiska opinioner och inställningen till förslag hos olika särintressen samt ge medierna underlag för kritisk granskning. Dock fanns brister i remissvaren när det gällde bl.a. djupgående analyser av utredningsmetoder och slutsatser. Endast i ringa utsträckning fungerade remissbehandlingen som kvalitetsgranskning av utredningsförslag. Författarna presenterade ett antal förslag på hur remissinstitutet kunde reformeras. Bland annat ansåg de att det vore önskvärt med färre men fylligare remissvar och att departementeten tydligare pekade ut vilka frågor de önskade få belysta. Förslag lämnades också om att Regeringskansliet återkommande borde följa upp och utvärdera remissinstitutet, t.ex. genom att redovisa statistik över remissväsendets omfattning.

2014 års Demokratiutredning

Inom ramen för 2014 års Demokratiutredning genomfördes en studie av intresseorganisationernas roll i kommittéväsendet av statsvetaren Erik Lundberg (se Låt fler forma framtiden! med tillhörande forskarantologi, SOU 2015:96 s. 293 f. och SOU 2016:5 s. 340 f.). Studien baserades på ett omfattande empiriskt material som bl.a. bestod av en genomgång av remisslistor från 33 slutbetänkanden från statliga utredningar under perioden 1964– 2009. Ett urval gjordes av nio områden: alkoholpolitik, bostadspolitik, fiskepolitik, integrationspolitik, jaktpolitik, kärnkraftspolitik, kulturpolitik, socialpolitik och utbildningspolitik.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10 Av studien framgick att intresseorganisationer utgjorde 23–37 procent av de inbjudna remissinstanserna under åren 1964–2009 (se tabell 7.3).

Tabell 7.3 Inbjudna remissinstanser fördelat på olika kategorier 1964–2009

Källa: Låt fler forma framtiden! (SOU 2015:96) s. 313. Det framgick även att antalet intresseorganisationer som bjudits in att svara på remisser ökade något under den undersökta tidsperioden, men att den proportionella andelen i förhållande till myndigheter och företag minskade efter 1989. De intresseorganisationer som oftast bjöds in var Sveriges akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation och Landsorganisationen. De förekom som remissinstanser på två av tre remisslistor. Av studien framgick även att intresseorganisationer var den kategori som oftast valde att inte svara på remisser och att andelen intresseorganisationer som inte svarar har ökat över tid. Enligt en sammanställning genomförd av Regeringskansliet 2011, som återgavs i studien, framgick att 90 remisser skickades ut under 2010 och att 1 413 utskick till intresseorganisationer gjordes i samband med detta. Regeringskansliet fick endast svar på 40 procent av dessa utskick. Utöver de inbjudna intresseorganisationerna inkom ytterligare sammanlagt 57 organisationer med synpunkter. Resultatet tolkades av författaren som att de organisationer som varit mest förknippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverade i den nationella politiken också svarade på remisser i högre utsträckning. Det handlade ofta om organisationer som var relativt resursstarka. Sammantaget visade Lundbergs studie att andelen svar från intresseorganisationer som representerade arbetsgivarintressen och service- och välfärdsproducerande organisationer hade ökat medan andelen svar från idébaserade, religiösa och yrkesorganisationer hade minskat. Förändringarna över tid var inte dramatiska. Det fanns dock inget som tydde på att de allmänna förändringarna av det civila samhället under den studerade tidsperioden hade påverkat vilka organisationer som bjöds in och vilka som valde att svara på remisser. Författaren anförde därför att det fanns en risk för att de synpunkter och perspektiv som kanaliserades genom remissväsendet inte var representativa för den breda allmänheten.

Tidigare granskning

Utskottet har vid flera tillfällen granskat frågor som rör beredningen av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning hösten 2008 gjorde utskottet en genomgång av granskningar från mitten av 1970-talet och framåt när det

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden, bl.a. lagärenden, förordningar, regleringsbrev och myndighetsuppdrag. Av granskningen framkom bl.a. att utskottet genom åren hade återkommit till vissa frågor. Det gällde bl.a. formen för remissförfarandet och remisstidens längd. Av det svar som Regeringskansliet lämnade framgick att lagärenden regelmässigt bereds genom ett traditionellt skriftligt remissförfarande (s. 61 f. och 186 f.). Remisstiden är normalt tre månader, men längre tid kan förekomma beroende på bl.a. valet av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer det att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom kontakter under hand, kan användas som komplement till det vanliga remissförfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt beredningsförfarande större. För andra ärendetyper är kontakter under hand ett vanligt förfarande för inhämtande av upplysningar och yttranden. Bland annat förekommer kontakter under hand vid utarbetande av förslag till anslag på statens budget, regleringsbrev och uppdrag till myndigheter. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § RF ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Utskottet konstaterade att den konstitutionella praxis som hade utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, dock innebar ett i huvudsak preciserat beredningskrav för vissa ärendetyper, såsom lagförslag. Vidare underströk utskottet särskilt vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd. Utskottet konstaterade att remisstider bör vara så väl tilltagna att det finns möjlighet för remissinstanser och andra att överväga förslagen i behörig ordning.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Granskningen från 2008 har följts av en rad granskningar som har berört regeringens beredningskrav (se t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och 65 f., bet. 2009/10:KU20 s. 13 f., bet. 2009/10:KU10 s. 32 f., bet. 2009/10:KU20 s. 139 f., bet. 2011/12:KU20 s. 43 f., bet. 2012/13:KU20 s. 92 f., bet. 2013/14:KU10 s. 42 f., yttra. 2013/14:KU6y s. 2 f., bet. 2014/15:KU20 s. 161 f. och 179 f. , bet. 2015/16:KU20 s. 396 f., bet. 2018/19:KU20 s. 32 f. samt bet. 2020/21:KU20 s. 195 och 322 f.). Utskottet har återkommande pekat på vikten av en god beredning. Frågor som har granskats är exempelvis förekomsten av remissmöten och underhandskontakter, hur berednings- och beslutsunderlag har dokumenterats, remisstidens längd och valet av remissinstanser. Utskottet granskade hösten 2013 regeringens remisser till Lagrådet och anförde i samband med detta bl.a. att ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av lagförslag. Av ställningstagandet framgår att utskottet ansåg att remissmöten kan fylla en funktion, framför allt som komplement till ett skriftligt remissförfarande, men att planeringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av tidsbrist. Vidare anförde utskottet att ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter endast bör komma i fråga i undantagsfall. En annan fråga som utskottet lyfte i sitt ställningstagande var vad som bör gälla när ett lagförslag i en proposition väsentligt avviker från vad som har föreslagits i det utredningsbetänkande som har remissbehandlats. Utskottet anförde då att det även om förslaget hade diskuterats på ett remissmöte kunde ifrågasättas om beredningskravet kunde anses vara uppfyllt (bet. 2013/14:KU10 s. 78 f.). Utskottet har också tydliggjort att det anser att omsorgsfull dokumentation av uppgifter som inhämtats från myndigheter är nödvändigt för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas och för att skapa förutsättningar för efterföljande kontroll. Utskottet har i sammanhanget särskilt understrukit betydelsen av att underhandssynpunkter dokumenteras. Bristfälligt skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar enligt utskottet att försvåra utskottets insyn i Regeringskansliets och regeringens arbete och beslutsfattande (se t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 65 f., bet. 2009/10:KU10 s. 32 f. och bet. 2012/13:KU20 s. 92 f.). Utskottet har också återkommit till vikten av att remissinstanserna ges rimliga förutsättningar och att remisstiderna bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (se t.ex. bet. 2012/13:KU20 s. 92 f. och bet. 2020/21:KU20 s. 322 f.). Utskottet har särskilt påtalat när behovet av eventuella underremisser borde ha beaktats (bet. 2014/15:KU20 s. 161 f.) och när tidsfristerna har varit så korta att remissinstanser inte har kunnat kvalitetssäkra sina svar i den utsträckning som är brukligt (bet. 2012/13:KU20 s. 92 f.). En annan fråga som utskottet har lyft i flera granskningar är om regeringen genom god planering hade kunnat undvika tidsnöd och förkortade remisstider. Utskottet har uttalat att beredningen i vissa lägen kan behöva avvika från

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

gängse rutiner men att behovet av brådskande beredningar i viss utsträckning bör kunna undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning, god framförhållning och beredskap (se t.ex. bet. 2009/10:KU20 s. 139 f., bet. 2012/13:KU20 s. 92 f., bet. 2013/14:KU10 s. 78 f. och bet. 2018/19:KU20 s. 32 f.). Utskottet har också återkommit till frågan om vad som gäller vid beredningen av vissa EU-frågor. Det har då konstaterat att valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EU-direktiv bör vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Vidare har det konstaterats att det är vedertaget att komplicerade lagärenden regelmässigt ska föregås av traditionell skriftlig remittering. Endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för antagandet av ett rambeslut inom EU eller i andra undantagsfall kan, enligt utskottet, underhandskontakter med myndigheter ersätta skriftlig remittering. Utskottet har vidare understrukit att det, även om det finns ett politiskt tryck på Sverige, är viktigt att hålla på formerna för beredning (se t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 65 f. och bet. 2009/10:KU10 s. 78). Att kravet på välavvägda tidsfrister och lämpligt antal remissinstanser gäller även då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär har understrukits av utskottet i flera granskningar (se t.ex. bet. 2009/10:KU10 s. 45 f., bet. 2009/10:KU20 s. 13 f. och bet. 2020/21:KU20 s. 195 och s. 322 f.). En central aspekt som lyftes fram under våren 2021, då utskottet granskade regeringens hantering av coronapandemin, avsåg förekomsten av avsteg från normala berednings- och beslutsprocesser. Utskottet anförde att det är en utgångspunkt att normala rutiner inte åsidosätts under längre tid och i större omfattning än nödvändigt (bet. 2020/21:KU20 s. 195). Särskilt viktigt har utskottet menat att det är att följa beredningskravet i RF när det gäller ärenden som kan komma att få stor betydelse för många människor, företag eller föreningar, som rör grundläggande fri- och rättigheter eller som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Genom att låta sådana förslag komma flera myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Det ökar också förutsättningarna för att de åtgärder som vidtas blir så träffsäkra och effektiva som möjligt. Utskottet har i sammanhanget anfört att det förutsätter att regeringen ser till att vidta åtgärder för att så långt som möjligt leva upp till det beredningskrav som anges i RF (bet. 2020/21:KU20 s. 322).

Iakttagelser vid den aktuella genomgången

Genomgångens upplägg

En genomgång har gjorts av remisslistor och inbjudningar till remissmöten från de senaste sex mandatperioderna. Två hela kalenderår per mandatperiod har analyserats de år som har valts ut är 1999, 2000, 2003, 2004, 2007, 2008, 2011, 2012, 2015, 2016, 2019 och 2020. Tre departement som har haft relativt

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

intakta ansvarsområden under den granskade perioden har ingått igenomgången: Försvarsdepartementet, Miljödepartementet 1 och Utbildningsdepartementet . 2 De analyserade remisserna avser betänkanden (både del- och slutbetänkanden) i SOU-serien, departementspromemorior i Ds-serien, promemorior från Regeringskansliet samt rapporter, förslag och skrivelser från myndigheter. Analysen bygger på det underlag som respektive departement har tillhandahållit. Utskottet har också tagit del av de handledningar och handböcker m.m. som utgör stöd i Regeringskansliets hantering av det beredningskrav som följer av RF. Det som har kartlagts är bl.a. antalet remisser, vilket underlag som har remitterats, remisstidens längd, antalet remissinstanser, vilka instanser som remisserna har skickats till och vilken funktion inom departementen som har undertecknat remisserna. Inom ramen för kartläggningen har också granskats i vilken utsträckning departementen har använt sig av möjligheten att begränsa remisser och hur remissmissiven har utformats i formellt hänseende. Genomgången omfattar inte en analys av vilka frågor som departementen har valt att remittera, förekomsten av spontansvar, vilka instanser som de facto har svarat på remisserna, remissvarens kvalitet eller hur remissvaren har använts. Hur de remissmöten som har ägt rum har dokumenterats har inte heller analyserats.

Antalet remisser

Under de år som har valts ut för denna granskning har Försvarsdepartementet, Miljödepartementet och Utbildningsdepartementet skickat ut sammanlagt 523 skriftliga remisser. Som framgår av tabell 7.4 steg antalet remisser successivt under åren 1999–2000, 2003–2004 och 2007–2008. Därefter sjönk antalet remisser något 2011–2012 för att sedan stiga igen 2015–2016. Under den innevarande mandatperioden har en nedgång i antalet remisser noterats. Departementen har remitterat olika många remisser. Utbildningsdepartementet är det departement som har remitterat flest remisser (248), följt av Miljödepartementet (215) och Försvarsdepartementet (60).

1 Miljödepartementet har under vissa perioder under de sex senaste mandatperioderna haft andra benämningar. Mellan den 1 januari 2005 och den 31 december 2006 hette departementet Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, och från den 1 januari 2015 till den 31 mars 2019 benämndes departementet Miljö- och energidepartementet. I denna granskning används genomgående benämningen Miljödepartementet. 2 Utbildningsdepartementets namn var mellan den 1 januari 2005 och den 31 december 2006 Utbildnings- och kulturdepartementet. I denna granskning används genomgående benämningen Utbildningsdepartementet.

Remissunderlag

Som framgår av tabell 7.5 har 41 procent av det underlag som har remitterats utarbetats inom Regeringskansliet (35 procent har utgjorts av promemorior som har tagits fram på departementen och 6 procent av promemorior publicerade i Ds-serien). 38 procent av det underlag som har remitterats har utarbetats inom ramen för kommittéväsendet (betänkanden publicerade i SOU-serien) och 21 procent har bestått av rapporter, förslag och skrivelser som har inkommit till regeringen från myndigheter. Utvecklingen har gått mot att en allt mindre andel av det underlag som remitteras utgörs av externt framtagna betänkanden från kommittéväsendet. Departementspromemorior publicerade i Ds-serien har efter 2008 nästan helt upphört samtidigt som det har blivit alltmer vanligt att departementen remitterar promemorior som har utarbetats av tjänstemän inom Regeringskansliet. Som tabell 7.5 visar har också andelen remissunderlag som har utarbetats av myndigheter sjunkit.

Tabell 7.5 Underlag som har skickats på remiss 1999–2020

Remissunderlag 1999– 2003– 2007– 2011– 2015– 2019– Alla år

2000 2004 2008 2012 2016 2020

myndighet

Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Försvarsdepartementet är det departement som har remitterat högst andel betänkanden från kommittéväsendet (62 procent), därefter följer Utbildningsdepartementet (43 procent) och Miljödepartementet (27 procent). Egenproducerade promemorior har varit vanligast förekommande på Utbildningsdepartementet (40 procent), men Försvarsdepartementet (32 procent) och Miljödepartementet (30 procent) har också remitterat många egenproducerade underlag. En skillnad går även att utläsa när det gäller förslag som har utarbetats av myndigheter. Miljödepartementet är det departement som har remitterat högst andel underlag från myndigheter (40 procent), därefter följer Utbildningsdepartementet (10 procent) och Försvarsdepartementet (2 procent).

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Remisstid

Den genomgång som utskottet har genomfört visar att remisstidens längd har varierat mellan 6 och 222 dagar. Mer än hälften (56 procent) av alla remisser har vid första anblicken haft en remisstid som har varit 90 dagar eller mer. Relativt många remisser (44 procent) har haft kortare svarstid än 90 dagar och i drygt vart fjärde fall har remisstiden varit kortare än 60 dagar. 4 procent av remisserna har haft en remisstid på strax under 90 dagar (87–89 dagar). 1 För att få en bild av hur de faktiska förutsättningarna för att besvara remisser ser ut har ett avdrag gjorts med två veckor för julledighet (fr.o.m. den 24 december) och sex veckor för sommarledighet (fr.o.m. den 1 juli). Som framgår av tabell 7.6 blir svarstiderna betydligt kortare då avdrag görs för juloch sommarledighet. Det är då endast en fjärdedel (25 procent) av alla remisser som har haft en svarstid på 90 dagar eller mer, vilket innebär att tre fjärdedelar (75 procent) har haft en kortare svarstid än den av Statsrådsberedningen rekommenderade tiden. 5 procent av remisserna har haft en remisstid på strax under 90 dagar (87–89 dagar). Lägst andel remisser med en svarstid på 90 dagar eller mer var det 2011–2012 (15 procent). Högst andel var det 2019–2020 (36 procent). Den fortsatta beräkningen av remisstid görs i denna granskning med avdrag för jul- och sommarledighet.

Tabell 7.6 Remisstidens längd 1999–2020

Antal 1999– 2003– 2007– 2011– 2015– 2019– Alla år dagar 2000 2004 2008 2012 2016 2020

0–13 5 % 2 % 2 % 2 % 2 % 3 % 2 % 14–29 3 % 6 % 9 % 18 % 12 % 5 % 9 % 30–59 29 % 26 % 31 % 24 % 23 % 14 % 24 % 60–89 43 % 35 % 38 % 41 % 38 % 42 % 39 % 90+ 21 % 30 % 20 % 15 % 26 % 36 % 25 %

Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Kommentar: Avdrag har gjorts för jul- och sommarledighet. Alla analyserade departement har haft en hög andel remisser som har haft kortare svarstid än 90 dagar. Kortast svarstid har Miljödepartementets remisser haft. Endast 15 procent av Miljödepartementets remisser har haft en svarstid på 90 dagar eller mer. Motsvarande andel för Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 18 procent respektive 35 procent. Miljödepartementet är dessutom det departement som har haft högst andel remisser med kortare svarstid än 14 dagar (4 procent). Utskottet har särskilt analyserat svarstiden för de remisser som har skickats till kommuner och regioner (tidigare landsting). Genomgången visar att den genomsnittliga svarstiden har varit 85 dagar för de remisser som har remitterats till minst en kommun och 86 dagar för de remisser som har remitterats till minst en region. En viss ökning har skett över tid. År 2000 var den genomsnittliga svarstiden för remisser som skickades till minst en

1 När utskottet har analyserat remisstidens längd har även den dag som remissen är daterad räknats med, liksom lördagar och söndagar.

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

kommun eller en region 74 dagar. År 2020 hade svarstiden ökat till 95 respektive 98 dagar. Som tabell 7.7 visar har betänkanden som har utarbetats inom kommittéväsendet haft längre svarstid (84 dagar) än de egenproducerade promemoriorna som har utarbetats i Regeringskansliet (54 dagar). Trenden är att antalet remissdagar har ökat över tid för alla typer av remissunderlag, med undantag för promemorior som har publicerats i Ds-serien, vilka endast har förekommit i begränsad utsträckning.

Tabell 7.7 Genomsnittligt antal remissdagar för olika typer av remissunderlag 1999–2020

Förslag från myndigheter 60 65 56 50 67 64 61

Totalt 66 74 65 61 67 76 68

Kommentar: Avdrag har gjorts för jul- och sommarledighet.

Antalet remissinstanser

Antalet remissinstanser har ökat över tid. Enligt tidigare studier (se avsnittet Studier av remissväsendet) remitterades varje remiss till i genomsnitt 30 remissinstanser 1971 och 55 remissinstanser 1986. Utskottets genomgång visar att remisserna i genomsnitt skickades till 57 instanser 1999 och till 77 instanser 2020. Genomgången visar en stor variation när det gäller antalet remissinstanser. De analyserade remisserna har skickats till mellan 3 och 386 remissinstanser. Ett litet antal remisser har skickats till förhållandevis få respektive många remissinstanser. 15 procent av remisserna har skickats till färre än 20 instanser, 6 procent har skickats till färre än 10 instanser. Det är färre remisser som har skickats till förhållandevis många remissinstanser. 2 procent av remisserna har skickats till 180 remissinstanser eller fler (4 remisser har remitterats till fler än 200 instanser och 1 remiss har remitterats till 386 remissinstanser, notera dock att detta är ett för litet antal för att ge utslag i tabell 7.8). Som framgår av tabell 7.8 har det stora flertalet av remisserna remitterats till mellan 20 och 99 remissinstanser (64 procent). Det har över tid blivit mindre vanligt att remittera till färre än 20 instanser och fler än 179 instanser. Andelen remisslistor med mellan 20 och 59 remissinstanser har dessutom minskat, och andelen remisslistor med mellan 60 och 99 samt mellan 100 och 139 remissinstanser har ökat.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Tabell 7.8 Antalet remissinstanser 1999–2020

Antal remiss- 1999– 2003– 2007– 2011– 2015– 2019– Alla år

Utbildningsdepartementets remisser har i genomsnitt skickats till 75 instanser. Miljödepartementets remisser har skickats till i genomsnitt 70 remissinstanser och Försvarsdepartementets till i genomsnitt 38 instanser. Som tabell 7.9 visar finns det även skillnader mellan departementen när det gäller hur vanligt det har varit att skicka remisser till förhållandevis få respektive många remissinstanser. Försvarsdepartementet är det departement som har haft störst andel remisser med färre remissinstanser än 20, och Utbildningsdepartementet är det departement som har haft högst andel remisser med 100 remissinstanser eller fler.

Tabell 7.9 Antalet remissinstanser per departement

Värt att notera är att det är en relativt stor skillnad mellan hur många remissinstanser remisser med olika typer av remissunderlag har skickats till. Som framgår av tabell 7.10 har betänkanden som har utarbetats inom ramen för kommittéväsendet i genomsnitt remitterats till betydligt fler remissinstanser (94) än promemorior som har tagits fram inom Regeringskansliet (48).

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

Tabell 7.10 Genomsnittligt antal remissinstanser för olika typer av remissunderlag 1999–2020

Förslag från myndigheter 36 52 45 42 60 88 52

Totalt 65 67 68 63 67 80 68

Valet av remissinstanser

En fördjupad analys har gjorts av Försvarsdepartementets, Miljödepartementets och Utbildningsdepartementets val av typ av remiss-instanser. Genomgången har begränsats till betänkanden som har utarbetats inom ramen för kommittéväsendet och publicerats i SOU-serien åren 2000, 2004, 2008, 2012, 2016 och 2020. En fördjupad analys har alltså gjorts av ett år per mandatperiod. Remissinstanserna har delats in i 16 kategorier. Indelningen baseras på den kategorisering som gjordes i SOU 1999:144 s. 37. Försvarsdepartementet, Miljödepartementet och Utbildningsdepartementet remitterade under de sex utvalda åren sammanlagt 119 betänkanden. Utbildningsdepartementet remitterade flest betänkanden (62), följt av Miljödepartementet (36) och Försvarsdepartementet (21). En kategorisering har gjorts av de remissinstanser som har ingått på remisslistorna för de betänkanden som här har gåtts igenom, vilket innebär att genomgången har omfattat 11 435 remissinstanser. På en aggregerad nivå är fördelningen mellan olika typer av remissinstanser relativt konstant över tid, se tabell 7.11. Offentliga aktörer har varit den vanligast förekommande kategorin under samtliga år som har analyserats. Mönstret överensstämmer med den studie som det redogörs för i SOU 2015:96 (se avsnittet Studier av remissväsendet) där det konstateras att den genomsnittliga andelen offentliga aktörer 1964–2009 var 64 procent. Som framgår av tabell 7.11 har de offentliga aktörerna under de analyserade åren utgjort 68 procent av alla remissinstanser. 1 12 procent av remissinstanserna har varit organisationer i näringslivet och privata företag, 5 procent har varit fack- och yrkesföreningar och 15 procent har kategoriserats som övriga organisationer. För mer detaljerad information om olika underkategorier, se nedan. De statliga aktörerna har under dessa år utgjort en stor andel av de offentliga aktörerna. I genomsnitt har 46 procent av alla remissinstanser varit statliga aktörer. År 2016 var andelen statliga aktörer som lägst (38 procent) och 2004 var andelen som högst (53 procent).

1 I kategorin Offentliga aktörer är följande underkategorier inräknade: Domstolar, Övriga myndigheter i rättsväsendet, Universitet och högskolor, Statskontoret och Riksrevisionen, Länsstyrelser, Övriga statliga myndigheter m.m., Statliga affärsverk, företag och stiftelser, Kommuner, Regioner/landsting, Sveriges kommuner och regioner samt Övrigt under kommuner och regioner. I kategorin Universitet och högskolor ingår ett mindre antal högskolor som bedrivs i stiftelseform.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Tabell 7.11 Kategorier av remissinstanser på aggregerad nivå

Fack- och yrkesföreningar 4 % 6 % 5 % 3 % 5 % 4 % 5 % Övriga organisationer 18 % 14 % 18 % 16 % 15 % 13 % 15 %

Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Kommentar: Tabellen visar andel remissinstanser fördelat på olika kategorier. Enskilda personer är en underkategori som ingår i tabell 7.12. Antalet betänkanden som har remitterats till enskilda personer är dock så lågt att det inte ger utslag i tabell 7.11. Kategori 1 Domstolar Vissa kategorier har utgjort en relativt liten andel av samtliga remissinstanser även om de har förekommit i många remisslistor. Det gäller t.ex. domstolarna som har utgjort 2 procent av samtliga remissinstanser, samtidigt som 61 procent av samtliga betänkanden har remitterats till minst en domstol. En viss utveckling har skett över tid. År 2000 remitterades 44 procent av alla betänkanden till minst en domstol, och 2020 var andelen 78 procent. En viss skillnad har också noterats mellan departementen. Domstolar har varit vanligast förekommande på Miljödepartementets remisslistor 83 procent av departementets betänkanden har remitterats till minst en domstol. Motsvarande andel för Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 57 procent respektive 48 procent.

Kategori 2 Övriga myndigheter i rättsväsendet Till kategorin Övriga myndigheter i rättsväsendet hör t.ex. Polismyndigheten, Kriminalvården och Justitiekanslern. Hälften (50 procent) av alla betänkanden har skickats på remiss till minst en myndighet i den här kategorin. En viss utveckling har skett över tid. År 2000 remitterades 25 procent av alla betänkanden till minst en instans i denna kategori, och 2020 var andelen 67 procent. En viss skillnad har också noterats mellan departementen. Övriga myndigheter i rättsväsendet har varit vanligast förekommande på Försvarsdepartementets remisslistor 86 procent av departementets betänkanden har remitterats till minst en instans inom denna kategori. Motsvarande andel för Miljödepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 42 procent respektive 48 procent.

Kategori 3 Universitet och högskolor 92 procent av alla betänkanden har skickats till minst ett universitet eller en högskola. En viss utveckling har skett över tid. År 2000 remitterades 88 procent av alla betänkanden till minst en instans inom denna kategori, och 2020 remitterades samtliga betänkanden till minst ett universitet eller en högskola. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Universitet och högskolor har under de analyserade åren utgjort 18 procent av Utbildningsdepartementets, 6 procent av Miljödepartementets och 4 procent av Försvarsdepartementets remissinstanser. Minst ett universitet eller en högskola har

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

förekommit i 95 respektive 94 procent av alla remisslistor från Utbildningsdepartementet och Miljödepartementet och i 76 procent av Försvarsdepartementets remisslistor.

Kategori 4 Statskontoret och Riksrevisionen Statskontoret och Riksrevisionen (tidigare Riksrevisionsverket) har haft en särskild roll i remissväsendet. Statskontoret och Riksrevisionen har ofta haft ett annat perspektiv än mer verksamhetsnära myndigheter och har bl.a. analyserat de remitterade underlagens kvalitet (se SOU 1999:144, s. 115 f.). 78 procent av alla betänkanden har remitterats till Statskontoret eller Riksrevisionen (ibland båda två). Det har över tid dock blivit mindre vanligt att Statskontoret och Riksrevisionen finns med på remisslistorna. Minskningen har varit större för Riksrevisionen än för Statskontoret. År 2000 remitterades 94 procent av alla betänkanden till minst en av dessa instanser, och 2020 var andelen 56 procent. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Statskontoret och Riksrevisionen har varit vanligast förekommande på Miljödepartementets remisslistor. Minst en av remissinstanserna har förekommit på 81 procent av departementets remisslistor. Motsvarande andel på Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 79 procent respektive 71 procent.

Kategori 5 Länsstyrelser 57 procent av alla betänkanden under de analyserade åren har remitterats till minst en länsstyrelse. En viss förändring har skett över tid. År 2000 remitterades 75 procent av alla betänkanden till minst en länsstyrelse, och 2020 var andelen 56 procent. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Länsstyrelserna har under de analyserade åren utgjort 11 procent av Miljödepartementets, 8 procent av Försvarsdepartementets och 1 procent av Utbildningsdepartementets remissinstanser. När det gäller länsstyrelsernas förekomst på remisslistor är skillnaderna ännu större. I 94 procent av Miljödepartementets remisslistor har minst en länsstyrelse förekommit, motsvarande andel för Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 76 procent respektive 29 procent. I ungefär en femtedel av alla remisser som har skickats till länsstyrelser har alla 21 länsstyrelser ombetts att lämna synpunkter. Vanligast har dock varit att ett urval av länsstyrelser har gjorts. Allra vanligast har det varit med ett urval av tre länsstyrelser. Ingen närmare analys har gjorts av vilka länsstyrelser som remisserna oftast har skickas till. Kategori 6 Övriga statliga myndigheter m.m. Till kategorin Övriga statliga myndigheter m.m. hör alla statliga myndigheter och andra statliga organ som inte hör till någon annan kategori. 98 procent av alla betänkanden har remitterats till minst en instans inom denna kategori. Ingen större skillnad går att utläsa mellan olika år eller vid jämförelse mellan departementen när det gäller förekomsten av minst en instans från denna kategori på departementens remisslistor. Det går däremot att utläsa en viss

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

skillnad mellan departementen när det gäller kategorins andel av det totala antalet remissinstanser. 34 procent av Försvarsdepartementets samtliga remissinstanser har tillhört denna kategori. Motsvarande andel för Miljödepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 21 respektive 23 procent. Kategori 7 Statliga företag, affärsverk och stiftelser 41 procent av alla betänkanden har skickats till statliga företag, affärsverk och stiftelser. En viss förändring har skett över tid. År 2000 remitterades 50 procent av alla betänkanden till minst en instans i den här kategorin, och 2020 var andelen 28 procent. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Statliga företag, affärsverk och stiftelser har varit vanligast förekommande på Miljödepartementets remisslistor, 67 procent av departementets betänkanden har remitterats till minst en instans som hör till den här kategorin. Motsvarande andel på Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 57 procent respektive 21 procent.

Kategori 8 Kommuner 69 procent av alla betänkanden har remitterats till minst en kommun. Remitteringen till kommuner har ökat över tid. År 2000 utgjorde kommunerna 16 procent av alla remissinstanser, och 2020 var motsvarande andel 23 procent. En viss skillnad går att notera mellan departementen. Kommuner har under de analyserade åren utgjort 18 procent av både Miljödepartementets och Utbildningsdepartementets remissinstanser och 10 procent av Försvarsdepartementets remissinstanser. När det gäller kommunernas förekomst på remisslistor är skillnaderna ännu större. I 92 procent av Miljödepartementets remisslistor förekommer minst en kommun. Motsvarande andel för Utbildningsdepartementets och Försvarsdepartementets remisslistor är 66 procent respektive 38 procent. Antalet kommuner per remiss har varierat. Det har förekommit att remisser har skickats till mellan 1 och 56 kommuner. Ofta har ett urval gjorts när det gäller vilka kommuner som ett betänkande har remitterats till. I ungefär en femtedel (18 procent) av fallen har remisserna skickats till 30 kommuner. Ingen närmare analys har gjorts av vilka kommuner som har valts ut. Kategori 9 Regioner och landsting 44 procent av alla betänkanden har remitterats till minst en region (tidigare landsting). Andelen betänkanden som har remitterats till regioner har skiftat över tid. År 2004 var andelen som lägst, och 31 procent av alla betänkanden remitterades då till minst en region. År 2012 och 2016 var andelen som högst då 53 procent av alla betänkanden remitterades till minst en region. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Regioner har varit vanligast förekommande på Utbildningsdepartementets remisslistor. 50 procent av departementets betänkanden har remitterats till minst en region. Motsvarande andel för Miljödepartementet och Försvarsdepartementet har varit 47 procent respektive 19 procent. Ofta har ett urval gjorts när det gäller vilka regioner

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

som ett betänkande har remitterats till. I ungefär en fjärdedel (23 procent) av fallen har remisserna skickats till två regioner. Ingen närmare analys har gjorts av vilka regioner som har valts ut. I endast två fall har remisserna skickats till samtliga regioner.

Kategori 10 Sveriges Kommuner och Regioner 88 procent av alla betänkanden har under de analyserade åren remitterats till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) eller dess föregångare, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), dessförinnan Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet. En viss förändring har skett över tid. År 2004 remitterades 79 procent av alla betänkanden till Kommunförbundet och Landstingsförbundet, 2016 remitterades samtliga betänkanden till SKL och 2020 skickades 89 procent av alla betänkanden på remiss till SKR. Det kan noteras att antalet remisser halverades 2007 i samband med att Kommunförbundet och Landstingsförbundet ersattes av SKL eftersom remisserna därefter endast skickades till en organisation. En viss skillnad har noterats mellan departementen. SKR har varit vanligast förekommande på Miljödepartementets remisslistor. 97 procent av departementets remisser har skickats till denna aktör eller dess föregångare. Motsvarande andel för Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 87 procent respektive 76 procent. Kategori 11 Övrigt under kommuner och regioner Till kategorin Övrigt under kommuner och regioner hör kommunalförbund, enskilda nämnder och förvaltningar samt bolag med kommuner och regioner som huvudägare. 36 procent av alla betänkanden har under de analyserade åren remitterats till någon instans i denna kategori. En viss utveckling har skett över tid. År 2004 remitterades 17 procent av alla betänkanden till minst en instans inom kategorin, och 2020 var andelen 72 procent. En viss skillnad har också noterats mellan departementen. Övrigt under kommuner och regioner har varit vanligast förekommande kategori på Miljödepartementets remisslistor. 56 procent av departementets betänkanden har remitterats till minst en instans inom denna kategori. Motsvarande andel för Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 34 procent respektive 10 procent. Kategori 12 Näringslivets organisationer Till kategorin Näringslivets organisationer hör arbetsgivarorganisationer, branschorganisationer och forskningsinstitut som drivs av näringslivet. 89 procent av alla betänkanden har skickats till minst en organisation i denna kategori. Andelen betänkanden som har remitterats till denna kategori har varit relativt oförändrad sedan 2000, med en tillfällig uppgång 2016 då samtliga betänkanden remitterades till någon instans inom denna kategori. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Näringslivets organisationer har utgjort 15 procent av Miljödepartementets remissinstanser, 5 procent av Försvarsdepartementets och 4 procent av Utbildningsdepartementets remissinstanser. När det gäller förekomsten på remisslistor är skillnaderna mellan

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

departementen ännu större. I 97 procent av Miljödepartementets remisslistor har minst en organisation i näringslivet förekommit. Motsvarande andel för Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 90 procent respektive 71 procent.

Kategori 13 Privata företag Över hälften (52 procent) av alla betänkanden har skickats till minst ett privat företag. De privata företagens andel av samtliga remissinstanser har ökat något över tid. År 2000 utgjorde privata företag 1 procent av alla remissinstanser och 31 procent av alla betänkande remitterades till minst ett företag. År 2020 hade andelen privata företag av alla remissinstanser stigit till 6 procent, och 67 procent av alla betänkanden remitterades till minst ett företag. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Privata företag har utgjort 6 procent av Miljödepartementets remissinstanser och 2 procent av Försvarsdepartementets respektive Utbildningsdepartementets alla remissinstanser. När det gäller de privata företagens förekomst på remisslistor är skillnaderna ännu större. I 78 procent av Miljödepartementets remisslistor har det förekommit privata företag, motsvarande andel för Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 48 procent respektive 19 procent. Kategori 14 Fack- och yrkesföreningar 86 procent av alla betänkanden har under de analyserade åren remitterats till minst en fack- eller yrkesförening. Ingen större förändring över tid kan noteras, 2012 undantaget, då 73 procent remitterades till minst en instans inom denna kategori och 2016, då samtliga betänkanden remitterades till minst en fack- eller yrkesförening. En viss skillnad har noterats mellan departementen. Fack- och yrkesföreningar har under de analyserade åren utgjort 9 procent av Försvarsdepartementets, 6 procent av Utbildningsdepartementets och 2 procent av Miljödepartementets remissinstanser. När det gäller fack- och yrkesföreningarnas förekomst på remisslistor är skillnaderna ännu större. I 90 procent av Utbildningsdepartementets remisslistor har det förekommit fackoch yrkesföreningar. Motsvarande andel för Försvarsdepartementet och Utbildningsdepartementet har varit 86 procent respektive 78 procent.

Kategori 15 Övriga organisationer Till kategorin Övriga organisationer hör ideella och ekonomiska föreningar som inte är fack- eller yrkesföreningar, vissa privata stiftelser, mellanstatliga organisationer och olika nätverksorganisationer, dvs. organisationer med medlemmar från olika kategorier. 15 procent av alla remissinstanser har under de analyserade åren kategoriserats som övriga organisationer, och 94 procent av alla betänkanden har remitterats till instanser som räknas in i denna kategori. En viss utveckling går att utläsa över tid. År 2004 remitterades 83 procent av alla betänkanden till minst en instans i den här kategorin. År 2000, 2008 och 2020 remitterades samtliga betänkanden till någon instans som kategoriserades som övrig organisation. En viss skillnad går även att notera mellan departementen. 18 procent av Utbildningsdepartementets remiss-

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

instanser, 13 procent av Försvarsdepartementets och 12 procent av Miljödepartementets remissinstanser har kategoriserats som övriga organisationer. När det gäller kategorins förekomst på remisslistor är skillnaderna ännu större. Alla Miljödepartementets remisslistor har skickats till en instans inom denna kategori. Motsvarande andel för Utbildningsdepartementet och Försvarsdepartementet har varit 95 procent respektive 81 procent. Kategori 16 Enskilda personer Det har under de analyserade åren varit mycket ovanligt att betänkanden har remitterats till enskilda personer. I endast 2 procent av alla remitteringar av betänkanden har en enskild person varit remissinstans. Det har då detta har förekommit handlat om en enskild person per remiss. De exempel på remisser som har riktats till enskilda personer som har identifierats har skickats ut av Miljödepartementet. Sammantagna iakttagelser De kategorier som flest betänkanden har remitterats till under de analyserade åren är Universitet och högskolor, Övriga statliga myndigheter m.m. och Övriga organisationer. Det har över tid blivit allt vanligare att betänkanden har remitterats till minst en domstol eller någon annan myndighet i rättsväsendet. Det har också blivit vanligare att betänkanden har remitterats till minst ett privat företag. En viss nedgång har noterats när det gäller andelen betänkanden som har remitterats till länsstyrelser, statliga företag, affärsverk och stiftelser. Vid en analys av det totala antalet remissinstanser noteras en ökning över tid när det gäller antalet kommuner som tillfrågas. Störst skillnad mellan departementen när det gäller kategoriernas förekomst i remisslistor har noterats när det gäller länsstyrelser, kommuner och privata företag. Ingen större förändring har skett över tid när det gäller antalet kategorier som remisserna har skickats till. I genomsnitt har varje remiss skickats till instanser inom tio kategorier.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Tabell 7.12 Remisser till olika kategorier av remissinstanser

Remissinstanser 2000 2004 2008 2012 2016 2020 Alla år

Domstolar 44 % 59 % 69 % 47 % 60 % 78 % 61 % Övriga myndigheter i 25 % 52 % 46 % 60 % 47 % 67 % 50 % rättsväsendet Universitet och 88 % 93 % 81 % 100 % 93 % 100 % 92 % högskolor Statskontoret och 94 % 76 % 77 % 80 % 93 % 56 % 78 % Riksrevisionen Länsstyrelser 75 % 52 % 58 % 60 % 47 % 56 % 57 % Övriga statliga 100 % 93 % 100 % 100 % 100 % 100 % 98 % myndigheter m.m. Statliga företag och 50 % 55 % 42 % 47 % 13 % 28 % 41 % affärsverk m.m. Kommuner 81 % 59 % 69 % 47 % 87 % 78 % 69 % Regioner/landsting 44 % 31 % 46 % 53 % 53 % 44 % 44 % Sveriges Kommuner 94 % 79 % 92 % 80 % 100 % 89 % 88 % och Regioner Övrigt under kommuner 44 % 17 % 31 % 33 % 33 % 72 % 36 % och regioner Näringslivets 88 % 90 % 85 % 87 % 100 % 89 % 89 % organisationer Privata företag 31 % 55 % 38 % 53 % 73 % 67 % 52 % Fack- och 81 % 86 % 88 % 73 % 100 % 83 % 86 % yrkesföreningar Övriga organisationer 100 % 83 % 100 % 93 % 93 % 100 % 94 % Enskilda personer 6 % 0 % 0 % 0 % 0 % 6 % 2 % Kommentar: Tabellen visar andelen betänkanden som har remitterats till olika kategorier av remissinstanser.

Begränsade remisser

Som framgår av Statsrådsberedningens promemorior Svar på remiss – hur och varför? och Propositionshandboken kan en remiss vara begränsad till en viss del av ett underlag. En begränsning kan t.ex. handla om tydliggöranden om att departementet gärna önskar synpunkter på vissa delar av ett betänkande eller en promemoria. Det kan också handla om att departementet tydliggör vad det gärna ser att specifika remissinstanser fokuserar på. De begränsningar som eventuellt görs syftar till att stödja och underlätta för remissinstanserna i deras arbete. Som framgår av tabell 7.13 har det varit ovanligt med begränsade remisser, och andelen begränsade remisser har minskat över tid. Vanligast har varit att i remissmissivet ange att det finns en möjlighet att begränsa remissvaret, men denna möjlighet har endast använts i 8 procent av alla skriftliga remisser. I de fall en begränsning har gjorts har begränsningen oftast varit generell och riktats till samtliga remissinstanser. I endast 1 procent av remisserna har begränsningar gjorts som har riktats till specifika remissinstanser. Möjligheten att göra specifika begränsningar har inte använts sedan 2008.

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

Den nedgång av andelen begränsade remisser som observerades i SOU 1999:144 tycks ha fortsatt. År 1999 var 23 procent av remisserna begränsade, och 2020 uppgick andelen begränsade remisser till 2 procent.

Tabell 7.13 Begränsade remisser 1999–2020

1999– 2003– 2007– 2011– 2015– 2019– Alla år

2000 2004 2008 2012 2016 2020

Försvarsdepartementet är det departement som i störst utsträckning har använt möjligheten att begränsa remisser. 15 procent av alla Försvarsdepartementets remisser har under de analyserade åren haft någon typ av begränsning. Därefter följer Miljödepartementet som har begränsat 8 procent av departementets remisser och Utbildningsdepartementet som har begränsat 6 procent av departementets remisser.

Undertecknandet av remisser

Som framgår av tabell 7.14 och 7.15 har det funnits stora variationer i hur remisser har undertecknats, både över tid och mellan departementen. Det har förekommit att statsråd och statssekreterare har undertecknat remisser, men det har varit ytterst ovanligt. I endast 1 av 523 fall har ett 1 statsråd undertecknat remissen (notera att detta är ett för litet antal för att ge utslag i tabell 7.15) och vid 3 tillfällen har remisserna undertecknats av statssekreterare. Det mest vanliga har varit att expeditionschefer, rättschefer och departementsråd har undertecknat remisserna, i enlighet med vad som anges i Propositionshandboken. Som framgår av tabell 7.14 har allt fler remisser kommit att undertecknas av expeditions- och rättschefer. År 1999–2000 var det endast 4 procent av alla remisser som undertecknades av denna kategori. År 2007–2008 och 2011–2012 skedde ett trendbrott då 61 respektive 63 procent av alla remisser undertecknades av expeditions- och rättschefer. År 2015–2016 sjönk andelen till 47 procent och 2019–2020 undertecknades 40 procent av alla remisser av denna kategori. Under samma period har det skett en kraftig nedgång när det gäller departementsrådens undertecknande. År 1999–2000 undertecknades 87 procent av alla remisser av departementsråd. Andelen sjönk kraftigt 2007–2008 och 2011–2012 då endast 29 respektive 27 procent av alla remisser undertecknades av departementsråd. År 2019–2020 låg andelen på 31 procent. Funktioner som här klassificeras som övriga (t.ex. ämnesråd, kansliråd och departementssekreterare) undertecknade 5 procent av alla remisser 1999– 2000. Andelen remisser som har undertecknats av någon funktion i denna kategori har sedan dess ökat. 2019–2020 hade andelen gått upp till 28 procent.

1 Notera att begreppet underskrift här inte avser fysisk namnteckning.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Tabell 7.14 Undertecknare av remisser 1999–2020

Expeditions- och rättschefer 4 % 22 % 61 % 63 % 47 % 40 % 42 %

Stora skillnader går att utläsa mellan departementen, vilket framgår av tabell 7.15. Utbildningsdepartementets remisser har i stor utsträckning undertecknats av expeditions- och rättschefer (70 procent). På Miljödepartementet har det varit departementsråd som har undertecknat majoriteten av alla remisser (58 procent). Samma ordning har gällt på Försvarsdepartementet där mer än hälften av alla remisser har undertecknats av departementsråd (56 procent). Genomgången visar även att 14 procent av alla remisser under de analyserade åren har undertecknats av andra kategorier, t.ex. ämnesråd, kansliråd och departementssekreterare. Andelen remisser som har undertecknats av någon annan kategori än statsråd, chefstjänstemän och departementsråd har varit högst på Miljödepartementet, där mer än en fjärdedel av alla remisser har undertecknats av andra kategorier.

Tabell 7.15 Undertecknare av remisser per departement

rättschefer

Remissmöten

Utifrån det material som departementen har valt att redovisa kan det konstateras att remissmöten har förekommit i relativt begränsad utsträckning. Endast tolv remissmöten har redovisats. Vid tre tillfällen har remissmötet utgjort själva remitteringen. I de övriga fallen har remissmötet utgjort komplement till skriftlig remittering. Remissinstanserna har då ombetts att lämna skriftliga synpunkter i samband med remissmötet. I två fall har departementen bjudit in till remissmöten för att ge remissinstanserna möjlighet att kommentera förslag som har omarbetats efter synpunkter som har inkommit under den skriftliga beredningen. Tiden mellan det att inbjudan har skickats ut och remissmötet har ägt rum har varierat mellan 8 och 47 dagar, vilket innebär att samtliga remissmöten har

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

infallit mindre än två månader efter att inbjudan har skickats ut. Den genomsnittliga tiden som remissinstanserna har haft att förbereda sig har varit 22 dagar. I fem fall har remissmötena ägt rum mindre än 14 dagar efter det att inbjudan har skickats ut. Det vanligaste (42 procent) har varit att egenproducerade promemorior har utgjort underlag för de remissmöten som departementen har bjudit in till. Av de fall där det av inbjudningarna går att utläsa hur många instanser som har bjudits in framgår att antalet remissinstanser har varit betydligt färre (35) än vid skriftlig remittering (68). Remissmöten var vanligast 2015–2016. Utbildningsdepartementet är det departement som har bjudit in till flest remissmöten (9 av 12).

Formalia

Det finns stora olikheter i remisslistornas formella utformning. Det finns skillnader mellan både år och departement, men även avseende remisslistor som har beslutats samma år vid samma departement. Det finns exempel på remisser som saknar diarienummer i remissmissivet, har ofullständiga diarienummer, saknar svarsdatum eller information om vem som har fattat beslut om remissen, eller där svar har begärts in fel år (ett år för tidigt eller ett år för sent). Det förekommer också remisslistor som inte har tagit hänsyn till att organisationer har bytt namn eller slagits samman (gäller exempelvis nuvarande SKR). Vissa remisslistor är numrerade, andra är onumrerade. Det gäller oavsett om antalet remissinstanser är stort eller litet. Det går inte heller att utläsa någon enhetlig princip som har efterföljts under specifika tidsperioder. Av Statsrådsberedningens promemoria Svara på remiss – hur och varför? framgår att Regeringskansliet normalt sänder över förslaget till yttrande till remissinstansen tillsammans med en lista över alla remissinstanserna. Det blir då tydligt för alla vilka instanser som har blivit inbjudna att svara. Genomgången visar dock att det förekommer att separata remissmissiv skickas till respektive remissinstans, vilket försvårar överblicken. Ibland förklaras innehållet i remissunderlaget i remissmissivet och det förekommer tydliggöranden om hur remissunderlaget har utarbetats. Andra gånger är det av remissmissivet svårt att förstå vad remissen avser. Det är i dessa fall ofta även svårt att av remissens rubrik avgöra vad frågan gäller. Det finns också olikheter i hur standardtexten om möjligheten att begränsa remisser används. I många fall finns upplysningen om att en begränsning av remissen kan göras med i missivet även om det i det specifika fallet inte görs någon begränsning. I andra fall finns texten bara med om en begränsning görs. I ett femtontal fall har Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) inte kunnat återfinna remissmissiven. Departementen har då istället förmedlat utdrag från diariet.

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnade Regeringskansliet den 4 november 2021 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.1).

Tillämpningen av beredningskravet i Regeringskansliet

Utskottet har bl.a. begärt svar på följande frågor när det gäller tillämpningen av beredningskravet i Regeringskansliet:

– Vilka åtgärder vidtas för att säkerställa att berörda i Regeringskansliet

känner till vad som följer av beredningskravet för regeringsärenden när det gäller extern beredning?

– Hur säkerställer Regeringskansliet enhetlig tillämpning av berednings-

kravet inom och mellan departement? Av svaret från Regeringskansliet framgår att regeringen har det övergripande ansvaret för att beredningskravet i 7 kap. 2 § RF är uppfyllt och att det är departementens rätts- och expeditionschefer som inom sina ansvarsområden bevakar att beredningskravet uppfylls. Det framgår vidare att tillämpningen av beredningskravet också diskuteras vid de särskilda rättschefsmöten som regelbundet hålls i Regeringskansliet och att beredningskravet dessutom löpande bevakas av både Statsrådsberedningens granskningskansli, som är en central kontrollfunktion inriktad på bl.a. konstitutionella frågor, och grundlagsenheten i Justitiedepartementet. Av promemorian framgår även att Propositionshandboken, som är tillgänglig för alla medarbetare på Regeringskansliet, innehåller riktlinjer om bl.a. beredningskravet och remittering. Vidare anförs att det därutöver finns ett digitalt tidsplaneringsverktyg för lagstiftningsarbete som är avsett att ge stöd i arbetet med bl.a. remittering och tiden för denna och att granskningskansliet löpande anordnar kurser för nyanställda i propositionsarbete. Frågan om remittering och tiden för denna är ett stående inslag vid sådana utbildningstillfällen. Frågan behandlas också löpande inom departementen.

Remissunderlag

Utskottet har också ställt en fråga om förekomsten av olika remissunderlag. Frågan löd som följer:

– Vilket underlag som har remitterats har förändrats över tid. Andelen

betänkanden från kommittéväsendet har sjunkit, andelen egenproducerade promemorior ökat och departementspromemorior publicerade i Ds-serien nästintill försvunnit. Vad ligger bakom denna utveckling? I Regeringskansliets svar bekräftas att valet av underlag som remitteras varierar både över tid och mellan departement. Det är enligt Regeringskansliet inte möjligt att peka på någon enskild orsak som kan förklara utfallet vid ett givet tillfälle. Vidare anförs att vilken form ett beredningsunderlag får avgörs av vad som bedöms vara mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Det anges

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

att omständigheter som kan påverka detta bl.a. är frågans omfattning och komplexitet, om det behövs någon särskild expertkunskap vid framtagande av förslagen samt hur brådskande det är att få en förändring på plats. Vidare uppges att samtliga promemorior som remitteras numera publiceras på regeringen.se och att Regeringskansliets övergång till en elektronisk hantering av remisser har inneburit att behovet av att trycka departementspromemorior i Ds-serien har minskat. Antalet departementspromemorior som trycks i den serien har, enligt Regeringskansliets promemoria, under de senaste fem åren varierat mellan 30 och 68 per år.

Remisstid

Utskottet har också begärt svar på frågor om remissernas svarstid. Frågorna löd som följer:

– Hur säkerställer Regeringskansliet att remissinstanserna får skälig tid

under remissförfarandet?

– Vilken kommentar kan göras till att endast 25 procent av remisserna har

en remisstid på minst tre månader (efter avdrag för jul- och sommarledighet)?

– Vad kan förklara skillnaderna i remisstid mellan olika typer av

remissunderlag?

– Hur beaktas det eventuella behovet av längre remisstid för kommuner och

regioner? Av svaret från Regeringskansliet framgår att huvudregeln, som bl.a. framgår av Propositionshandboken, är att remisstiden inte bör sättas kortare än tre månader och att kommuner och regioner kan behöva längre tid på sig med hänsyn till bl.a. behovet av underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, helger och semesterperioder. Vidare anförs det i svaret att den lämpliga remisstiden kan variera stort mellan olika ärendetyper. Omfattningen och komplexiteten av beredningsunderlaget kan påverka remisstiden liksom hur brådskande en fråga anses vara. Vidare anförs att det numera inte uppkommer någon tidsutdräkt i samband med distributionen av remissunderlaget eftersom distributionen sedan den 1 januari 2021 som huvudregel är elektronisk. Behovet av längre remisstider för kommuner och regioner beaktas enligt Regeringskansliets svar generellt genom att remisslistor bereds gemensamt med Finansdepartementet, som bl.a. ansvarar för kommun- och regionfrågor.

Antalet remissinstanser

Frågor har även ställts till Regeringskansliet om antalet remissinstanser. Frågorna löd som följer:

– Vilken kommentar kan göras till variationen mellan och inom respektive

departement vad gäller antalet remissinstanser över tid och skillnaden härvidlag mellan olika slags remissunderlag?

– Mot bakgrund av att antalet remissinstanser har ökat, hur säkerställer

Regeringskansliet att antalet remissinstanser är välmotiverat?

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

I Regeringskansliets svar anförs att ärendenas omfattning och komplexitet är styrande för frågan om vilka upplysningar och yttranden som krävs för att beredningskravet ska anses uppfyllt. Vidare anförs att behovet av att remittera till en viss instans måste prövas i varje enskilt fall och att kontakter med berörda departement och gemensam beredning av remisslistan säkerställer att antalet remissinstanser är välmotiverat.

Jämn fördelning mellan remissinstanser

Frågor har också ställts om hur Regeringskansliet säkerställer jämn fördelning när det gäller vissa typer av remissinstanser. Frågorna lyder som följer:

– Av Propositionshandboken framgår att särskilda åtgärder ska vidtas för att

säkerställa en jämn fördelning av remisser mellan domstolar. Vidtas även åtgärder för att säkerställa en jämn fördelning gällande andra kategorier, t.ex. universitet och högskolor, kommuner, regioner och länsstyrelser?

– Hur säkerställs att det blir en jämn fördelning i praktiken?

Av svaret från Regeringskansliet framgår att behovet av att säkerställa en jämn fördelning av remissinstanser generellt sett beaktas genom kontakter med berörda departement och gemensam beredning av remisslistan. För att säkerställa en jämn fördelning när det gäller universitet och högskolor bereds remisslistor med Utbildningsdepartementet. Av samma skäl bereds, när det gäller kommuner, regioner och länsstyrelser, remisslistor med Finansdepartementet.

Förekomsten av begränsade remisser

Följande frågor har ställts till Regeringskansliet när det gäller förekomsten av begränsade remisser:

– Finns det kriterier för när remisser begränsas? – Varför har det blivit mindre vanligt med begränsade remisser?

Av svaret från Regeringskansliet framgår att begränsade remisser är förhållandevis ovanliga. Vidare anför Regeringskansliet att andelen begränsade remisser alltid har legat på en låg nivå även om skillnader över tid naturligtvis kan förekomma.

Undertecknandet av remisser

Vidare har begärts svar på frågor om undertecknandet av remisser. Frågorna löd som följer:

– Finns det kriterier för vem som ska underteckna remisser respektive vem

som fattar beslut om remiss och fastställande av remisslistor?

– Vilken kommentar kan göras till variationerna både över tid och mellan

departement när det gäller befattningen på den som undertecknar remisserna?

– Finns det en delegationsordning som även omfattar ämnesråd, kansliråd

och departementssekreterare?

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

Enligt svaret framgår det av 16 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet att Regeringskansliet får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. Vem som får göra detta ska närmare bestämmas i en arbetsordning eller i särskilda beslut. Av 3 § Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Regeringskansliet framgår att chefen för ett departement, på Regeringskansliets vägnar inom departementets verksamhetsområde, bl.a. får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. Chefen för ett departement får enligt 13 § samma föreskrift överlåta sin beslutanderätt enligt 3 § till ett annat statsråd eller till en tjänsteman i Regeringskansliet. Av Propositionshandboken framgår att själva arbetet med remisslistan görs på den sakenhet eller det sekretariat som handlägger ärendet. Förslaget till remisslista diskuteras i första hand mellan handläggaren och ansvarig huvudman. Vem som fattar det formella beslutet om remittering varierar. I vissa departement är beslutsfattandet delegerat till huvudmannen. I andra departement är det enbart expeditions- eller rättschefen som får besluta om remittering. Många gånger krävs ett godkännande av statsrådet eller statssekreteraren även om det formella beslutet om remiss fattas av någon annan. Det kan tilläggas att regeringskanslibeslut om remiss inte behöver skrivas under sedan det införts en elektronisk hantering av remisser. Det ska dock framgå vem som fattat beslutet (Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2 [rev. 2020 II]).

Gemensamberedning av remisslistor

Svar har också begärts på frågor som avser gemensamberedningen av remisslistorna. Frågorna löd som följer:

– Gemensambereds alltid beslut om remiss och listan över remissinstanser? – Om inte, finns det några kriterier för när gemensamberedning ska ske och

inte?

I Regeringskansliets svar anges att vilka ärenden som omfattas av kravet på gemensam beredning framgår av SB PM 2012:1 (rev. 2020) Samrådsformer i Regeringskansliet. Regeringskansliet anför vidare att ett ärende som är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt och faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Av svaret framgår också att beslut om remiss och listan över remissinstanser i stort sett alltid bereds gemensamt i Regeringskansliet.

Remissmöten

Frågor har även ställts till Regeringskansliet om förekomsten av remissmöten. Frågorna löd som följer:

– Vad är det som avgör när remissmöten används? Finns det några kriterier? – Vad kan förklara skillnader mellan departement och år?

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

Det framgår av svaret från Regeringskansliet att det normala sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan dock skaffa sig information även på annat sätt, främst genom remissmöten. Vidare anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden emellertid regelmässigt ska föregås av en skriftlig remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som ett komplement till beredningsförfarandet. Av svaret framgår att remissmöten i undantagsfall också kan användas när det gäller brådskande ärenden och att förfarandet vid brådskande lagstiftningsärenden beskrivs i Propositionshandboken. Regeringskansliet uppger vidare att möjligheten att anpassa remissbehandlingen efter vad som bedöms mest ändamålsenligt i det enskilda fallet kan förklara skillnaden i användningen av remissmöten mellan departement och år.

Formalia

Slutligen har svar begärts på en fråga om utformningen av remisslistor. Frågan löd som följer:

– Utskottet har i sin granskning noterat att det finns stora variationer i den

formella utformningen av remisslistor mellan år och departement men också inom departement. Vilken kommentar kan göras till dessa skillnader? I de fall en remiss åtföljs av ett missiv som inkluderar en remisslista tas missivet normalt fram med utgångspunkt i den mall som finns tillgänglig för hela Regeringskansliet. Denna mall har uppdaterats vid ett flertal tillfällen. Senaste uppdateringen var den 18 oktober 2021. Förutom att mallen emellanåt förändras kan det finnas behov av att justera remissmissivet utifrån omständigheterna i enskilda fall.

Utskottets ställningstagande

Syftet med genomgången har varit att på en övergripande nivå granska remissväsendets utveckling över tid när det gäller bl.a. antalet remisser, remisstidens längd, antalet remissinstanser och valet av remissinstanser. Remisser från tre departement under sex mandatperioder har gåtts igenom. Totalt rör det sig om 523 skriftliga remisser och 12 inbjudningar till remissmöten. Utskottet vill inledningsvis understryka betydelsen av upprätthållandet av RF:s beredningskrav och betona att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § RF ska tillmätas stor vikt. Genom remissväsendet kommer förslag och pågående ärenden myndigheter, kommuner, organisationer och andra till del. Frågorna kan därigenom bli allsidigt belysta och det kan tydliggöras redan på förhand vilka konsekvenser förslag kan få. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till

2021/22:KU10 7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING

gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Det ökar också förutsättningarna för att de åtgärder som vidtas blir träffsäkra och effektiva. En utgångspunkt för granskningen är att den remitteringen som görs sker inom ramen för regeringens beredning. Även om det inte fattas några regeringsbeslut om t.ex. remisslistor bör således Regeringskansliets åtgärder ha beretts i enlighet med de samrådsformer som tillämpas i Regeringskansliet. Utskottet delar den uppfattning som anges i Regeringskansliets interna riktlinjer om att remisslistor inte får fastställas slentrianmässigt. Behovet av att remittera till en instans måste prövas i varje enskilt fall. Det är också viktigt att genom urvalet av remissinstanser säkerställa att den fråga som är föremål för remiss blir belyst från olika perspektiv, vilket som regel torde förutsätta att urvalet omfattar flera typer av myndigheter och kommuner samt intresseorganisationer av olika slag. Samtidigt som remitteringen ska ske på ett sådant sätt att den aktuella frågan blir allsidigt belyst finns det av kostnadsskäl anledning till viss nogsamhet och restriktivitet i valet av remissinstanser. Det gäller särskilt i urvalet av myndigheter som regeringen har direktivrätt över eftersom de är skyldiga att svara på remisser. Genomgången visar att antalet remissinstanser har ökat över tid och att utvecklingen har gått mot att myndigheterna har fått fler remisser att svara på. Det har även blivit mer ovanligt att remisser begränsas i syfte att underlätta remissinstansernas arbete. Utskottet vill mot denna bakgrund understryka vikten av att antalet remissinstanser är välmotiverat och att valet av varje remissinstans är övervägt. Särskilt då det remitterade underlaget är omfattande eller remissen skickas till ett relativt stort antal remissinstanser bör möjligheten att på olika sätt begränsa remisserna kunna användas i större utsträckning. Därmed minskar risken för att remissinstanserna blir överbelastade och de kan använda sin tid mer resurseffektivt. Som utskottet tidigare har konstaterat är det viktigt att remissinstanserna ges goda förutsättningar att komma med synpunkter och att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges reella möjligheter att överväga förslagen i behörig ordning. Som tidigare uttalats bör huvudregeln vara att remisstiden inte sätts kortare än tre månader och i vissa fall kan det finnas skäl för ännu längre remisstid, som när kommuner eller regioner finns med på remisslistan. Utskottet kan emellertid konstatera att remisstiderna under många år har varit relativt korta och att huvudregeln om minst tre månaders remisstid endast har efterlevts i vart fjärde fall om hänsyn tas till jul- och sommarledighet. Vidare framgår av genomgången att remisser till kommuner och regioner ofta har haft kortare svarstid än tre månader. Utskottet vill inskärpa vikten av att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges goda möjligheter att överväga och ge synpunkter på förslagen. De speciella förutsättningarna för kommuner och regioner samt om remisstiden sammanfaller med större helger och semesterperioder måste här också beaktas. Utskottet vill vidare även påminna om att kravet på välavvägda tidsfrister och lämpligt antal remissinstanser även gäller då regeringen nödgas bereda ärenden av brådskande karaktär. Det ska också understrykas att

7 R EMISSVÄSENDETS UTVECKLING 2021/22:KU10

normala rutiner inte bör åsidosätts under längre tid och i större omfattning än vad som är nödvändigt. Utskottet noterar att beslut om remiss och fastställandet av remisslistor i princip genomgående har delegerats till tjänstemän. Variationen mellan departementen är stor när det gäller vilken funktion som undertecknar remisslistorna. Det får förutsättas att det finns stöd i respektive departements arbetsordningar för vilka funktioner som får fatta dessa beslut. Oavsett vem som fattar besluten gäller att beredningen inom Regeringskansliet bör vara densamma, enligt ovan nämnda samrådsformer. När det gäller remissmöten kan dessa, som tidigare anförts av utskottet, främst fylla en funktion som komplement till skriftliga remissförfaranden. Det underlag som Regeringskansliet har tillhandahållit ger bilden att remissmöten har använts i en relativt begränsad utsträckning. I vissa situationer är det motiverat med remissmöten, men det bör understrykas att sådana möten som regel inte kan ersätta ett skriftligt remissförfarande. Enligt utskottet kan det finnas skäl att se över Regeringskansliets gemensamma rutiner för när och hur remissmöten kan användas. En iakttagelse i genomgången är att en allt mindre andel av det underlag som remitteras utgörs av externt framtagna betänkanden från kommittéväsendet. Underlag i form av departementspromemorior publicerade i Dsserien har också nästan helt upphört i remisser från de tre departementen som ingår i granskningen, samtidigt som det har blivit allt mer vanligt att departementen remitterar promemorior som har utarbetats av tjänstemän i Regeringskansliet. Det egenproducerade remissunderlaget visar sig som regel också ha kortare svarstid och remitteras till färre instanser jämfört med det remissunderlag som har utarbetats av externa aktörer. Utskottet vill i sammanhanget peka på värdet av att i efterhand kunna ta del av det underlag som remitteras och ligger till grund för regeringens beslut. Detta gäller särskilt när det är fråga om förordningar och lagförslag. Att samtliga underlag som remitteras numera finns tillgängliga på regeringen.se är således positivt och det ökar även möjligheten för andra än remissinstanserna att bidra med synpunkter genom att inkomma med spontansvar. Utskottet vill samtidigt framhålla att publiceringar i SOU-serien och Ds-serien innebär en bättre tillgänglighet och underlättar för den som i efterhand vill ta del av underlaget, t.ex. för att studera förarbeten till en lag. Vid genomgången har också noterats olika slags formella brister i utformningen av remisslistor. Det finns exempel på remisslistor som saknar diarienummer, svarsdatum eller underskrift och remisser där svar har begärts in fel år. Det finns vidare stora skillnader i hur utförliga departementen har varit med information om hur remissunderlaget har utarbetats eller vad remissen avser. Skillnaderna i den formella utformningen tyder enligt utskottet på att det kan finnas skäl att se över behovet av gemensamma rutiner i Regeringskansliet för utformningen av remisslistor och missiv.

2021/22:KU10

8 Beredning och redovisning av beställningsbemyndiganden

Ärendet

Utskottet har granskat beredningen och redovisningen av s.k. beställningsbemyndiganden. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria från Finansdepartementet, bilaga 8.1 .

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen

I 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen anges bl.a. att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Av 9 kap. 1 § regeringsformen framgår att riksdagen beslutar om statens budget. I 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen anges att regeringen inte utan att riksdagen har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. I den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. I förarbetena ansåg man att det var ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287).

Budgetlagen

I budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om s.k. beställningsbemyndiganden. I 6 kap. 1 § budgetlagen anges att för det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret får regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst 10 procent av ett anvisat anslag, dock högst 10 miljoner kronor. Regeringen ska när den begär ett bemyndigande enligt första stycket ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. I 6 kap. 2 § budgetlagen anges att regeringen får göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande.

8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN 2021/22:KU10

Bestämmelserna, som infördes 2011, innebar bl.a. en skärpning när det gäller kraven på redovisning av fleråriga ekonomiska åtaganden (beställningsbemyndiganden). Sådana får inte längre vara obegränsade i tid. I förarbetena anfördes att budgetlagens bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på riksdagens medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag (prop. 2010/11:40 s. 48). Genom att lämna ett beställningsbemyndigande åtar sig riksdagen att anvisa medel för de betalningar som måste göras då åtagandena infrias i framtiden. Vidare anfördes att omfattningen av sådana ekonomiska åtaganden som regeringen ingått med stöd av bemyndiganden hade ökat kraftigt sedan den tidigare budgetlagen infördes (prop. 2010/11:40 s. 57). Ökningen av antalet beställningsbemyndiganden och omfattningen av dessa berodde på att rutinerna kring ekonomiska åtaganden hade stramats upp så att bemyndiganden verkligen begärdes när så behövdes. Ett annat skäl till ökningen var att ekonomiska åtaganden gjorda med stöd av beräknade anslagssparanden respektive reservationer på de tidigare reservationsanslagen hade ersatts med bemyndiganden. Av förarbetena framgår också att riksdagen tidigare vid flera tillfällen hade haft synpunkter på de bemyndiganden som regeringen hade begärt (se bl.a. bet. 2007/08:FiU11 och bet. 2008/09:FiU11). Riksdagen hade bl.a. ansett att ändamålet med de begärda bemyndigandena varit oklart, att det hade saknats upplysningar om sluttidpunkter för de åtaganden som ingåtts med stöd av bemyndigandena och att det hade saknats uppgifter om vilka årliga beloppsgränser som gäller för infriandena av åtagandena, dvs. den framtida årliga anslagsbelastningen. Vidare hade riksdagen framfört kritik i de fall regeringen begärt bemyndiganden i efterskott för ekonomiska åtaganden som myndigheter redan har ingått.

Anslagsförordningen

I 17 § anslagsförordningen (2011:223) anges att för det ändamål och intill det belopp som regeringen beslutat för budgetåret, får en myndighet beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under följande budgetår. En myndighet får dock utan bemyndigande ingå sådana åtaganden som avses i första stycket om de totala utestående åtagandena vid årets slut högst uppgår till 10 procent av den anslagspost eller delpost som åtagandet avser. Om det totala tilldelade beloppet överstiger 100 miljoner kronor, gäller dessutom att en myndighets totala åtaganden inte får överstiga det belopp som man får genom att multiplicera 10 miljoner kronor med summan av de poster som myndigheten disponerar av anslaget, dividerat med det totala tilldelade beloppet. En myndighet får vidare utan bemyndigande träffa avtal om anställning av personal, hyra av utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmateriel och liknande som medför

2021/22:KU10 8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN

utgifter under längre tid än tilldelat anslag avser, om detta är nödvändigt för att myndighetens löpande verksamhet ska fungera tillfredsställande. En myndighet ska enligt 18 § anslagsförordningen i sin årsredovisning redovisa samtliga åtaganden som medför utgifter under följande budgetår mot bemyndiganderamen.

Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag

Enligt 1 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter under regeringen årligen upprätta och till regeringen lämna årsredovisning och budgetunderlag. Handlingarna ska kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen ska enligt 2 kap. 4 § bl.a. innehålla en anslagsredovisning. I 6 kap. 1 § anges att det av anslagsredovisningen bl.a. ska framgå i vilken utsträckning myndigheten med stöd av ett sådant bemyndigande som avses i 17 § första stycket anslagsförordningen beställt varor eller tjänster eller beslutat om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under följande budgetår. Anslagsredovisningen ska också omfatta utestående åtaganden av detta slag som ingåtts med stöd av bemyndiganden som beslutats tidigare år. Myndigheten ska enligt 9 kap. 3 § senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlaget ska innehålla myndighetens förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande budgetåren. Underlaget ska även innehålla uppgifter om myndighetens investeringar och dess avgiftsbelagda verksamhet samt de förslag till bemyndiganden enligt 17 § första stycket anslagsförordningen (2011:223) som myndigheten behöver för att få göra åtaganden som medför utgifter under följande budgetår. Myndigheten ska när den begär ett bemyndigande ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter.

Förekomsten av beställningsbemyndiganden

Av årsredovisningen för staten 2020 framgår att det totala bemyndigandebeloppet för 2020 var drygt 520 miljarder kronor och att de utestående åtagandena den 31 december 2020 uppgick till drygt 437 miljarder kronor (skr. 2020/21:101). De totala utestående åtagandena blev alltså 83 miljarder kronor lägre än det totala bemyndigandebeloppet. De högsta bemyndigandebeloppen avsåg utgiftsområde 22 Kommunikationer, utgiftsområde 7 Internationellt bistånd och utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Även de största skillnaderna mellan bemyndigandebelopp och utestående åtaganden i termer av belopp fanns vid utgången av 2020 inom dessa utgiftsområden. I budgetpropositionen redovisar regeringen en sammanfattning av de bemyndiganden som regeringen begärt.

8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN 2021/22:KU10

Uttalanden av finansutskottet

Finansutskottet har vid flera tillfällen uttalat att riksdagen genom att lämna ett bemyndigande om att ingå ett ekonomiskt åtagande förbinder sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras när åtagandet infrias i framtiden, vilket innebär att de bör prövas av riksdagen på motsvarande sätt som anslag, se t.ex. betänkande 2017/18:FiU21 s. 30. I betänkandet anförde finansutskottet också att det är viktigt att riksdagen får ett fullödigt beslutsunderlag också när det gäller bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Därutöver påminde utskottet i betänkandet, som avsåg en ändringsbudget, om att syftet med förslag till ändringar i budgeten enligt förarbetena till riksdagsordningen framför allt är att komplettera den budget som har beslutats av riksdagen med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetära konsekvenser bör som huvudregel beslutas i samband med riksdagens budgetbehandling på hösten. I de undantagsfall regeringen exempelvis föreslår ny lagstiftning med varaktiga budgetära effekter i samband med en ändringsbudget bör regeringen motivera varför förslaget lämnas vid det aktuella tillfället

Uttalanden av Riksrevisionen

I Riksrevisorns årliga rapport 2021 anges att flera av årets iakttagelser knyter an till bristande kvalitet i bemyndiganderedovisningar; det handlar om brister i myndigheternas interna styrning och kontroll, i regelverk och i regeringens styrning av myndigheter (s. 17). Exempel på det är att flera myndigheter har överskridit bemyndiganderamarna genom att de har ingått åtaganden för perioder efter det slutår för beställningsbemyndigandet som regeringen angett i respektive myndighets regleringsbrev. Det är inte heller tillräckligt tydligt i anslagsförordningen och tillhörande föreskrifter vad som utgör ett åtagande som kräver bemyndigande. Vidare anförs att Riksrevisionen under ett antal år har påtalat att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Iakttagelser i årets revision visar att det fortfarande finns brister i kontrollen hos flera myndigheter. Redovisningen är enligt Riksrevisionen viktig eftersom den visar hur stora åtaganden som regeringens myndigheter har gjort utifrån de ramar som riksdagen har beslutat. I föreskrifter till anslagsförordningen framgår att ett åtagande är ett avtal eller en utfästelse som är bindande och som leder till framtida utgifter som ska finansieras med anslag. En utfästelse om ett bidrag är bindande om en handling blivit överlämnad till mottagaren eller om andra omständigheter visar att utfästelsen är avsedd att vara känd. Det saknas en närmare beskrivning av vad sådana omständigheter skulle kunna vara, vilket innebär att det är otydligt när ett åtagande uppstår. Det i sin tur innebär svårigheter för myndigheterna att redovisa åtaganden på ett korrekt sätt. I den årliga rapporten anförs också att Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning är otydlig och att det behövs tydligare regler kring

2021/22:KU10 8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN

inomstatliga åtaganden och om de ska ingå i bemyndiganderedovisningen (s. 18 f.). Otydliga regler ger enligt Riksrevisionen myndigheter utrymme att anpassa redovisningsprinciper för att kunna hålla sig inom bemyndiganderamar. Det kan leda till att myndigheterna intecknar mer framtida anslag än vad riksdagens intentioner är.

Tidigare granskning

Hösten 2008 granskade utskottet (bet. 2008/09:KU10) hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. I sitt ställningstagande påminde utskottet om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt borde enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i regeringsformen inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare borde även påminnas om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Granskningen gav vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande. För andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar, och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls således varierar mellan olika ärendetyper var, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det var även förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. När det gällde ärendetypen förslag till bemyndiganden från riksdagen att uppta lån eller ikläda staten ekonomisk förpliktelse hade Regeringskansliet i svar på utskottets frågor redovisat att sådana ärenden som regel väcktes genom en framställan från en myndighet. Normalt var motivet planeringstekniskt. Vid behov av kompletteringar ordnades detta genom underhandskontakter med myndigheten. Som regel gjordes ingen dokumentation vid dessa kontakter i större utsträckning än att enskilda handläggare exempelvis gjorde minnesanteckningar. När det gällde förslag om bemyndiganden att uppta lån och krediter i Riksgäldskontoret var det i regel fråga om en summering av underlag som kommer från myndigheterna. När det gällde förslag till anslag i statens budget anförde Regeringskansliet bl.a. att myndigheterna årligen ingav underlag i form av årsredovisning och budgetunderlag. När myndigheternas medelsbehov och förslag till

8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN 2021/22:KU10

finansiering övervägdes togs en rad underhandskontakter mellan handläggare i Regeringskansliet och myndigheten där myndigheten gavs tillfälle att komplettera ärendet, belysa konsekvenser, ge synpunkter på förslag samt göra faktakontroll av åtminstone vissa av de texter i budgetpropositionen som berör myndigheten. Som regel dokumenterades dessa kontakter inte i större utsträckning än att enskilda handläggare gjorde exempelvis minnesanteckningar.

Promemoria från Finansdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar fick utskottet den 7 oktober 2021 en promemoria från Finansdepartementet (bilaga 8.1). I promemorian anförs att förslag till beställningsbemyndiganden bereds inom ramen för budgetprocessen. I princip är det alltid myndigheterna som initierar sådana ärenden genom att lämna ett förslag till beställningsbemyndigande i det budgetunderlag som ges in till berört departement i enlighet med 9 kap. 3 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Det berörda departementet bedömer sedan såväl behovet av som storleken på det föreslagna bemyndigandet. Under denna del av processen förs också en dialog med myndigheten. Om departementet bedömer att det finns behov av bemyndigandet lämnas ett förslag om detta i ramberedningsunderlaget till Finansdepartementet. Vidare anförs att Finansdepartementets budgetavdelning därefter gör en prövning av förslaget. Prövningen innefattar en bedömning av behovet av bemyndigandet och beloppets storlek samt en kontroll av att de beräknade årliga betalningarna med anledning av det föreslagna bemyndigandet ryms inom de beräknade anslagsnivåerna för de aktuella åren. Om budgetavdelningen bedömer att det finns behov av bemyndigandet informeras departementet om detta och kan då kan lägga in förslaget i statsbudgetstödet Hermes. Om budgetavdelningen bedömer att det saknas behov av beställningsbemyndigandet informeras departementet om detta. De förslag till bemyndiganden som läggs in i Hermes ligger till grund för det förslag till statens budget som bereds enligt ordinarie beredningsrutiner inom Regeringskansliet. Både de förslag som lämnas av departementen och den återkoppling som ges efter budgetavdelningens prövning sammanställs i listor som arbetsmaterial i den pågående budgetprocessen. Av promemorian framgår att Regeringskansliets utgångspunkt är att förslag till bemyndiganden ska prövas lika noggrant som anslagen eftersom de ekonomiska åtaganden som ingås med stöd av beställningsbemyndiganden har en tydlig budgeteffekt. Vidare anförs i promemorian att en rad beredningsåtgärder vidtas för att utreda behovet av och storleken på ett föreslaget beställningsbemyndigande. Utöver den dialog som förs med myndigheten inhämtas vanligtvis inte några

2021/22:KU10 8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN

synpunkter på eller särskilda yttranden över förslag till beställningsbemyndiganden från någon utanför Regeringskansliet. Detta sker inte heller vad gäller förslag till anslagsnivåer. En annan sak är att beställningsbemyndiganden kan ha samband med reformer vars ekonomiska konsekvenser beskrivits i ett underlag som har remitterats. Om ett beställningsbemyndigande bedöms som nödvändigt läggs det som framkommit i beredningen till grund för utformningen och motiveringen av regeringens förslag till riksdagen. Regeringens förslag till beställningsbemyndigande lämnas i de ekonomiska propositionerna. Ett förslag till bemyndigande omfattar både det belopp och den tidsperiod som bemyndigandet avser. I skälen för förslaget lämnas ytterligare information, bl.a. redovisas varför bemyndigandet behövs. För det fall motsvarande bemyndigande funnits föregående år lämnas i budgetpropositionen i en tabell information om i vilken utsträckning som tidigare bemyndiganden använts. Om motsvarande bemyndigande finns för innevarande år lämnas i tabellen även en prognos för dess användning. I tabellen redovisas dessutom en beräkning av de åtaganden som ligger till grund för förslaget till bemyndigande för det år som budgetpropositionen avser. Därutöver lämnas i tabellen information om hur de utestående åtagandena beräknas bli infriade under de två efterföljande åren, och samlat för de återstående åren fram till bemyndigandets slutår. I promemorian anförs vidare att huvuddelen av de bemyndiganden som regeringen lämnar förslag om i budgetpropositionen är årligt återkommande. Myndigheterna kan även med anledning av en beslutad eller planerad reform lämna förslag till nya bemyndiganden. Det har även förekommit att Riksrevisionens granskning av en myndighet eller av en viss verksamhet lett till att det framkommit att det finns behov av ett bemyndigande. Även i dessa fall är det normalt myndigheten som initierar ärendet genom att lämna förslag i budgetunderlaget. När det gäller hur regeringen säkerställer att myndigheterna inte överskrider bemyndiganderamarna anförs i promemorian att de beställningsbemyndiganden som riksdagen har beslutat om tilldelas i regleringsbreven de myndigheter som disponerar anslagen som respektive bemyndigande är kopplat till. Bemyndigandet anges i en tabell. Av tabellen framgår bl.a. bemyndigandebeloppet, slutåret för bemyndigandet samt beräknade infriade åtaganden för de två efterföljande åren och samlat för de återstående åren fram till slutåret. I texten under tabellen anges eventuella villkor för användningen av bemyndigandet. Genom tabellen och texten i regleringsbrevet blir det tydligt för myndigheten vilka begränsningar som finns vad gäller bemyndigandet. Vidare anförs att regleringen i bl.a. anslagsförordningen syftar till att minska risken att bemyndiganderamarna överskrids. I promemorian anförs också att överskridanden av beställningsbemyndiganden och Riksrevisionens anmärkningar med anledning av överskridandena redovisas i budgetpropositionen. I propositionen redovisas även vilka åtgärder som myndigheten eller regeringen har vidtagit eller avser

8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN 2021/22:KU10

att vidta till följd av överskridandena, bl.a. för att säkerställa att bemyndigandet inte överskrids på nytt. Överskridanden av beställningsbemyndiganden tas också upp med myndighetens ledning i samband med den årliga myndighetsdialogen. När det gäller hur regeringen följer upp myndigheternas redovisning i årsredovisningen av åtaganden inom bemyndiganderamen anförs i promemorian att årsredovisningarna följs upp inför den årliga myndighetsdialogen. I årsredovisningen för staten lämnar regeringen en utfallsredovisning för samtliga bemyndiganden som riksdagen har beslutat om. Utfallet redovisas dels för respektive utgiftsområde, dels i en särskild bilaga samlat för alla bemyndiganden. Väsentliga avvikelser mellan utfall och beslutade bemyndiganden kommenteras. Utskottet önskade en närmare redogörelse för beredningen av respektive beställningsbemyndigande i budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1) inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid och utgiftsområde 21 Energi. Vidare önskade utskottet en närmare redogörelse för respektive förslag till beställningsbemyndigande i höständringsbudgeten för 2020 (prop. 2020/21:2). Av redogörelsen framgår att förslagen till bemyndiganden inom de aktuella utgiftsområdena i budgetpropositionen för 2021 initierades av myndigheter. Beredningsunderlagen utgjordes som regel av budgetunderlagen och utfallet i de initierande myndigheternas årsredovisningar. Utöver den dialog som förts med myndigheterna hade inte några särskilda synpunkter på eller yttranden över de aktuella förslagen inhämtats från någon utanför Regeringskansliet. Motsvarande gällde för bemyndigandena i höständringsbudgeten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill framhålla att ett bemyndigande som riksdagen ger regeringen om att ingå ekonomiska åtaganden som medför utgifter under kommande år innebär att riksdagen förbinder sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras när åtagandet infrias. Förslag om bemyndiganden bör därför beredas och prövas på motsvarande sätt som anslag. Utskottet noterar också att Regeringskansliet i granskningen anfört att dess utgångspunkt är att förslag till bemyndiganden ska prövas lika noggrant som anslagen eftersom de ekonomiska åtaganden som ingås med stöd av beställningsbemyndiganden har en tydlig budgeteffekt. Av granskningen framgår att det i princip alltid är myndigheterna som i sina budgetunderlag lämnar förslag till beställningsbemyndiganden. Vidare framgår att det berörda departementet för en dialog med myndigheten om förslaget. Det framgår av en tidigare granskning att förslagen till anslag i myndigheternas budgetunderlag i huvudsak bereds på samma sätt. Att förslag till anslag och förslag till bemyndiganden bereds på ett likartat sätt är enligt utskottet en god ordning eftersom budgeteffekterna i förlängningen är

2021/22:KU10 8 B EREDNING OCH REDOVISNING AV BESTÄLLNINGSBEMYNDIGANDEN

desamma. Det kan också bidra till att riksdagen får samma beslutsunderlag i båda fallen. Enligt anslagsförordningen är myndigheterna skyldiga att mot bemyndiganderamen redovisa samtliga åtaganden som gjorts med stöd av ett bemyndigande. Utskottet förutsätter att regeringen följer upp eventuella behov av förtydligande gentemot myndigheterna när det gäller vad som inbegrips i åtaganden för att möjliggöra kontroll av att myndigheterna inte överskrider sina ramar. Utskottet vill också framhålla vikten av att bemyndigandena följs upp i den årliga myndighetsdialogen.

2021/22:KU10

9 Framställningar och beslut från JO

Ärendet

Granskningen gäller regeringens behandling av framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän (JO) under verksamhetsåren 2017/18 t.o.m. 2019/20 (den 1 juli 2017 t.o.m. 30 juni 2020). En sammanställning över framställningar från en ombudsman och beslut som en ombudsman överlämnat för kännedom till Regeringskansliet m.fl. finns i bilaga 9.1 . Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior från Regeringskansliet (Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Kulturdepartementet), bilaga 9.2–3 .

Utredning i ärendet

Riksdagens ombudsmän

Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän) som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över hur lagar och andra föreskrifter tillämpas i offentlig verksamhet. Enligt 3 § första stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, fortsättningsvis kallad instruktionen , ska ombudsmännen särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Riksdagens ombudsmän, som vanligen benämns justitieombudsmännen eller JO, har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. Justitieombudsmännen bedriver sin verksamhet genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som de finner nödvändiga (5 §). Enligt 4 § instruktionen ska justitieombudsmännen verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Om det vid tillsynsverksamheten uppkommer en anledning att väcka en fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en justitieombudsman göra en framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen. Det förekommer också att en justitieombudsman överlämnar en kopia av ett beslut till ett departement för kännedom.

Framställningar och överlämnade beslut

En förteckning över framställningar till regeringen och beslut som har överlämnats till ett departement för kännedom har ställts samman med uppgifter från JO:s ämbetsberättelser och från Justitieombudsmannen. Förteckningen omfattar framställningar och beslut under perioden den 1 juli 2017–30 juni

2021/22:KU10 9 F RAMSTÄLLNINGAR OCH BESLUT FRÅN JO

2020. Totalt har 18 framställningar gjorts till regeringen och 23 beslut har överlämnats till ett departement för kännedom. Ett av de beslut som överlämnats till Justitiedepartementet gällde två olika frågor.

Tidigare granskning

Hösten 1998 granskade utskottet regeringens behandling av skrivelser från Riksdagens ombudsmän (bet. 1998/99:KU10 s. 43 f.). Utskottet uttalade att regeringens sammanställning över vidtagna åtgärder med anledning av Riksdagens ombudsmäns beslut och framställningar enligt 4 § instruktionen gav en bra information till såväl utskottet som till Riksdagens ombudsmän. Utskottet fann redogörelsen tillfredsställande. Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. I sin granskning hösten 2006 (bet. 2006/07:KU10 s. 63 f.) konstaterade utskottet att de 13 framställningarna från JO till regeringen enligt 4 § instruktionen, med något undantag hade föranlett åtgärder från regeringens sida. Två tredjedelar av de beslut som överlämnats för kännedom hade gått till Justitiedepartementet och Socialdepartementet, 30 respektive 38 stycken. För Justitiedepartementets del redovisades att 9 av dem inte föranlett någon särskild åtgärd och för Socialdepartementets del att 22 lagts ad acta, dvs. lagts till handlingarna utan någon åtgärd. I promemoriorna från de övriga departementen som överlämnades till utskottet redovisades att vissa av de beslut som JO hade överlämnat inte föranlett någon åtgärd. – Sammanställningen över vidtagna åtgärder med anledning av Riksdagens ombudsmäns framställningar och beslut kunde, enligt utskottet, ge en värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till. Redovisningarna av vidtagna åtgärder gav vid handen att framställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. I granskningen hösten 2013 (bet. 2013/14:KU10 s. 32 f.) noterade utskottet att tre framställningar gjorts av JO enligt 4 § instruktionen under den granskade perioden: En framställning hade föranlett ändrade bestämmelser, en framställning gällde frågor som planerades ingå i en aviserad utredning respektive behandlas i den löpande dialogen med den berörda myndigheten, och slutligen var en framställning under beredning inom Regeringskansliet. Nästan fyra femtedelar av de beslut som överlämnats för kännedom (62 av 78) gällde frågor som omfattades av Justitiedepartementets eller Socialdepartementets sakansvar (42 respektive 20 beslut). Av de besluten hade 11 lämnats utan åtgärd inom Justitiedepartementets område och 3 inom Socialdepartementets område. Övriga 48 hade föranlett någon åtgärd. Bland de överlämnade beslut som andra departement hade sakansvaret för hade 11 av totalt 16 föranlett någon åtgärd. – Genomgången av de åtgärder som hade vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut gav, konstaterade utskottet, värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser hade lett till. I likhet med vad utskottet hade uttalat tidigare gav

9 F RAMSTÄLLNINGAR OCH BESLUT FRÅN JO 2021/22:KU10

redovisningarna av vidtagna åtgärder anledning att framhålla att framställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. I sin granskning hösten 2017 (bet. 2017/18:KU10 s. 44 f.) noterade utskottet att JO hade gjort en framställning enligt 4 § instruktionen under den granskade perioden, vilken hade lett till ändrade bestämmelser i polislagen (1984:387). I stort sett samtliga av de beslut som överlämnats för kännedom (55 av 58) gällde frågor som omfattades av Justitiedepartementets eller Socialdepartementets sakansvar (28 respektive 27 beslut). Av de besluten hade 1 inom Justitiedepartementets område och 9 inom Socialdepartementets område lämnats utan åtgärd. Övriga 45 hade lett till någon åtgärd. Bland de överlämnade beslut som andra departement hade sakansvaret för hade 1 av totalt 3 lett till någon åtgärd. – Genomgången av de åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut hade enligt utskottet gett värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till. När det gäller hanteringen av de beslut som överlämnats för kännedom syntes den variera något mellan departementen. Utskottet underströk att det kan förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, t.ex. upptäckta brister i lagstiftningen. Det fanns därför anledning att även sådana beslut uppmärksammas inom departementen och eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt viss information. Som svar fick utskottet den 7 oktober och den 4 november 2021 promemorior från Justitiedepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet och Kulturdepartementet (bilaga 9.2–3). Av promemoriorna framgår i huvudsak följande.

Framställningar

Av de 18 framställningar till regeringen som JO gjort enligt 4 § instruktionen, har 7 beslut hanterats inom Justitiedepartementet. Av dessa har berörd myndighet tillförts resurser i 3 fall. I 2 av dessa har därutöver myndighetsuppdrag lämnats i regleringsbrev till berörd myndighet och ny reglering tagits fram. I 1 fall behandlas den fråga som framställningen gäller i ett utredningsbetänkande som efter remissbehandling bereds inom Regeringskansliet. I 3 fall har ingen åtgärd vidtagits. Elva framställningar har hanterats inom Socialdepartementet. Utredningsuppdrag har lämnats i 3 fall, varav 1 till en myndighet. JO:s framställning har lämnats för kännedom till utredningar i 2 fall. I 3 fall har ingen åtgärd vidtagits av regeringen, varav i 1 fall den berörda myndigheten vidtagit åtgärder. I 1 fall har regeringen avskrivit ärendet. I 2 fall bereds frågan om hur framställningarna bör omhändertas inom Regeringskansliet (dessa gäller framställningar som JO gjorde sommaren 2019).

2021/22:KU10 9 F RAMSTÄLLNINGAR OCH BESLUT FRÅN JO

Beslut som JO överlämnat för kännedom

Till Justitiedepartementet har JO överlämnat 14 beslut för kännedom. Beträffande 6 av dessa har Justitiedepartementet uppgivit att någon åtgärd inte har vidtagits. I de återstående 8 fallen har åtgärder vidtagits, t.ex. förordningsändringar, utredningar, uppdrag till berörda myndigheter och tillförande av resurser. Till Socialdepartementet har JO överlämnat 6 beslut för kännedom. Socialdepartementet har beträffande 3 av dessa uppgivit att någon åtgärd inte vidtagits, och i 1 fall att frågan om hur JO:s beslut ska omhändertas bereds inom Regeringskansliet. I 2 fall har åtgärder vidtagits som utredningsuppdrag som i 1 fall resulterat i ett betänkande som remitterats och därefter bereds inom Regeringskansliet. De 2 beslut som JO har överlämnat för kännedom till Finansdepartementet har föranlett uppdrag till berörd myndighet samt resurser till myndigheten. Den fråga som avses i 1 beslut som JO har överlämnat till Kulturdepartementet är föremål för beredning inom Regeringskansliet.

Rutiner för hantering av framställningar m.m.

När det gäller vilka rutiner som tillämpas efter att en framställning från JO enligt 4 § instruktionen inkommit till regeringen samt huruvida dessa skiljer sig från de rutiner som tillämpas när beslut från JO överlämnats för kännedom, framgår i huvudsak att de ovan nämnda departementen inte tagit fram några särskilda riktlinjer för hanteringen av sådana framställningar utan hanteringen uppges följa allmänna rutiner. Justitiedepartementet och Finansdepartementet uppger att inkommande framställningar från JO diarieförs och handläggs på berörd enhet samt att det förekommer att beslut som JO överlämnat för kännedom i stället hålls ordnade på berörd enhet. Kulturdepartementet uppger att den inkommande handlingen registreras och fördelas i enlighet med departementets arbetsordning samt att detta gäller såväl framställningar enligt 4 § instruktionen som beslut som JO överlämnat för kännedom. Socialdepartementet uppger att det inkommande ärendet fördelas på den enhet på departementet dit frågan hör. Framställningar från JO enligt 4 § instruktionen avslutas normalt genom regeringsbeslut, uppger Justitiedepartementet, Socialdepartementet och Finansdepartementet. Socialdepartementet tillägger att detta sker antingen som ett särskilt regeringsbeslut eller genom ett regeringskanslibeslut med en hänvisning till ett regeringsbeslut där den fråga som JO:s framställning avser har hanterats samt att departementet avser att se över sina rutiner då framställningar i några fall avslutats genom regeringskanslibeslut utan att det funnits någon tydlig hänvisning till ett regeringsbeslut. Kulturdepartementet har, såvitt kunnat utrönas av departementet, inte haft något sådant ärende under de senaste tio åren.

9 F RAMSTÄLLNINGAR OCH BESLUT FRÅN JO 2021/22:KU10

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att framställningarna från JO till regeringen enligt 4 § instruktionen har föranlett åtgärder från regeringens sida i ungefär hälften av fallen. När det gäller beslut som JO överlämnat för kännedom är andelen ärenden som föranlett åtgärder från regeringens sida något större. Utskottet, som betonar att det är regeringens sak att bedöma varje framställning eller beslut för sig, vill framhålla att regeringen bör dra nytta av särskilt framställningarna från JO, men även beslut som JO överlämnar till Regeringskansliet för kännedom, som ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. Detta gäller givetvis samtliga departement vars områden berörs. Beträffande två framställningar som JO gjort till regeringen sommaren 2019 noterar utskottet att dessa fortfarande när Socialdepartementet svarade utskottet i oktober 2021 var föremål för beredning vad gäller hur framställningen ska omhändertas inom Regeringskansliet. Utskottet ställer sig frågande till att framställningarna efter mer än två år fortfarande inte hade varit föremål för något ställningstagande. Slutligen konstaterar utskottet att framställningar från JO enligt 4 § instruktionen görs till regeringen. Ärenden om sådana framställningar bör således enligt utskottet avslutas genom regeringsbeslut alternativt genom ett regeringskanslibeslut med en tydlig hänvisning till ett regeringsbeslut där den fråga som JO:s framställning avser har hanterats. Utskottet förutsätter att rutinerna inom Regeringskansliet vid behov ses över för att säkerställa att så blir fallet framöver.

2021/22:KU10

10 Regeringens förordningsmotiv

Ärendet

Granskningen gäller förordningsmotiv som regeringen beslutat under perioden den 1 juni 1980–12 augusti 2021. En sammanställning finns i bilaga 10.1 . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria från Statsrådsberedningen, bilaga 10.2 .

Utredning i ärendet

Kort om lagar och andra föreskrifter

I regeringsformens 8 kap. regleras kompetensfördelningen när det gäller lagar och andra föreskrifter. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning, enligt 8 kap. 1 § regeringsformen. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av myndigheter och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. Rättsinformationssystemet ska ge både den offentliga förvaltningen och privatpersoner tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form. Regleringen av detta finns i rättsinformationsförordningen (1999:175). Enligt 5 § 3 ska rättsinformationssystemet innehålla förordningsmotiv.

Skriftserien Regeringens förordningsmotiv

I juni 1980 inrättades en särskild skriftserie för publicering av protokollsutdrag med motivuttalanden till förordningar, Regeringens förordningsmotiv. Serien är gemensam för hela Regeringskansliet. Sedan den 1 juni 2019 publiceras förordningsmotiven endast digitalt (se lagrummet.se och regeringen.se). I promemorian Förordningsmotiv (SB PM 2019:25) anges bl.a. att det sällan finns behov av förordningsmotiv. Möjligheten att göra motivuttalanden till en förordning bör användas bara när det finns särskild anledning till det, t.ex. när den aktuella förordningen är mycket svårtillgänglig och innebörden därför behöver förklaras närmare. Vidare anges i promemorian att texten i förordningsmotiv ska vara kortfattad, koncis och gärna uppbyggd som en författningskommentar i en lagproposition. Motiven ska inte innehålla bakgrundsinformation av allmän karaktär. Endast sådan vägledning som är nödvändig för förståelsen av förordningen och som inte kan ges på annat sätt ska ingå i förordningsmotiven. I motiven ska även den beslutade förordningen återges. Promemorian (SB PM 2019:2) föregicks av SB PM 1980:2 Vissa råd för utformningen av protokollsutdragen med förordningsmotiv och för publiceringen av dem, som kompletterades genom en skrivelse den 6 maj 1982 från statsrådsberedningen till rättscheferna Vissa frågor om regeringens förordningsmotiv. Dessa ersattes av SB PM 1987:3 (1987-06-20) som

10 R EGERINGENS FÖRORDNINGSMOTIV 2021/22:KU10

reviderades 1998-06-30. Riktlinjerna för när och hur förordningsmotiv används har haft samma innebörd sedan 1980, vad gäller att förordningsmotiv ska användas bara när det finns särskild anledning, att texten ska vara kortfattad, koncis och gärna uppbyggd som en författningskommentar i en lagproposition m.m. I början av 1990-talet framförde riksdagens revisorer att förordningsmotiv kan vara ett sätt för regeringen att bidra till bättre överblick över normgivningsprocessen och användningen av bemyndiganden och förslog därför att regeringen i ökad utsträckning skulle utfärda förordningsmotiv och publicera dessa på ett mer lättillgängligt sätt än dittills (förslag 1991/92:19 yrkande 4). Konstitutionsutskottet avstyrkte förslaget och anförde följande (bet. 1992/93:KU1 s. 11–12): Förordningsmotiv kan användas såväl då en förordning helt eller delvis grundar sig på ett eller flera bemyndiganden från riksdagen som då en förordning grundar sig direkt på 8 kap. 13 § regeringsformen . Utskottet 1 har ingen invändning mot den restriktivitet när det gäller användningen av förordningsmotiv som kommer till uttryck i statsrådsberedningens promemoria. Utskottet anser att det bör överlämnas åt regeringen att avgöra i vilken omfattning förordningar bör kompletteras med motiv. Utskottet avstyrker således förslaget i denna del. I sin skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168 s. 19) uttalade regeringen bl.a. att den avsåg att initiera ett arbete med att uppfylla rättsinformationsförordningens krav på att förordningsmotiv ska ingå i systemet. Konstitutionsutskottet fann bl.a. att regeringens redovisning av rättsinformationssystemet visade att det bedrevs ett aktivt arbete med att utveckla systemet i riktning mot bl.a. ökad överskådlighet, tillgänglighet och enhetlighet (bet. 2004/05:KU2 s. 8).

Iakttagelser i granskningen

En förteckning över regeringens förordningsmotiv (Fm) från den 1 juni 1980 till den 12 augusti 2021 finns i bilaga 10.1. Förteckningen kan antas uppta samtliga, eller i stort sett samtliga, förordningsmotiv under denna tid.

Antalet förordningsmotiv varierar över tid

Diagrammet nedan illustrerar att utgivningen av förordningsmotiv har varierat avsevärt mellan olika kalenderår. Flest förordningsmotiv under den granskade tiden gavs ut år 1985 (13 Fm). År 1986 utfärdades 11 förordningsmotiv. Åren 1999, 2006, 2008, 2011, 2012, 2014, 2015, 2017, 2018 och 2019 utfärdades inte några förordningsmotiv. År 2020 utfärdades 10 förordningsmotiv, och under 2021 har 5 förordningsmotiv utfärdats t.o.m. den 12 augusti 2021.

1 Bestämmelsen motsvarar 8 kap. 7 § regeringsformen.

2021/22:KU10 10 R EGERINGENS FÖRORDNINGSMOTIV

Diagram 10.1 Antal förordningsmotiv 1980–2020

Innehållet i förordningsmotiven varierar

Under senare år har förordningsmotiven utformats som författningskommentarer till det eller de lagrum som regeringsbeslutet om förordningen eller förordningsändringen avser (förordningsmotiv som utfärdats under 2021, 2020 och 2016). Hela förordningen återges i samtliga dessa förordningsmotiv. I tidigare förordningsmotiv kan det även finnas en bakgrund; så är fallet bl.a. när förordningen genomför ett EU-direktiv i svensk rätt (se t.ex. Fm 2013:2, Fm 2009:1 och Fm 2005:2), eller gäller en förordning med anledning av en EU-förordning (t.ex. Fm 2005:1). Även när förordningsmotiv har sin bakgrund i nordiskt eller annat internationellt samarbete förekommer utförligare skrivningar som kan liknas vid propositioner (t.ex. Fm 1991:6 Förordning om utbyte av militär information mellan stater m.m.). En typ av förordningsmotiv gäller gruppundantag enligt en specifik paragraf i konkurrenslagen (t.ex. Fm 2004:1, Fm 2003:1, Fm 2002:2, Fm 2001:2 och Fm 2001:1, Fm 2000:3); dessa inleds ofta med en presentation av förhållandet till och innebörden av EG:s konkurrensrätt, följt av bl.a. skälen för regleringen om gruppundantag och den närmare tekniska utformningen av den svenska förordningen samt EU-förordningen. Vidare förekommer förordningsmotiv med en inledning som beskriver det område som regleringen avser, en presentation av behovet av ändrad reglering, avsnitt med beskrivning av de föreslagna reglerna, en allmän genomgång av gällande föreskrifter, överväganden m.m., och avslutningsvis en författningskommentar. Det är då inte sällan fråga om svårtillgängliga förhållanden, t.ex. tekniska sådana (t.ex. Fm 2007:1 Icke koncessionspliktiga elnät). Det förekommer även förordningsmotiv avseende ikraftträdande eller upphörande av en lag eller bestämmelse. I Fm 2000:2 Förordning om ändring i förordningen (1988:1222) om ikraftträdande av lagen (1986:619) om ändring

10 R EGERINGENS FÖRORDNINGSMOTIV 2021/22:KU10

i luftfartslagen (1957:297), finns en genomgång av historik om 1929 års konvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om internationell luftbefordran (Warszawakonventionen) och svenska övergångsbestämmelser från 1986. Fm 1992:6 Förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) gäller upphörande av en paragraf som dock ska fortsätta gälla i vissa angivna fall. Vidare kan nämnas att det under 1900-talet inte sällan förekom förordningsmotiv med propositionsliknande utformning med bl.a. genomgång av remissutfall och skäl för förslaget (t.ex. Fm 1990:3 Förordning om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. och 1985:3 Meritvärdering i statlig tjänst m.m.). Det finns även förordningsmotiv med redogörelse för skäl för beslutet men utan författningskommentar (t.ex. Fm 1994:1 Förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden och Fm 1992:7 Förordning om ändring i förordningen [1988:1139] med instruktion för Arbetsmarknadsverket). Slutligen kan nämnas att det har förekommit förordningsmotiv som inte återger förordningstexten (t.ex. 1994:1 Förordning om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden).

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt viss information. Som svar fick utskottet den 14 oktober 2021 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 10.2). Av promemorian framgår i huvudsak följande. Förordningsmotiv 2002:2 och samtliga som beslutats därefter finns tillgängliga digitalt på regeringen.se, och nås även via lagrummet.se. I Regeringskansliets rättsdatabaser, som nås från regeringen.se eller lagrummet.se, finns förordningsmotiv 2000:1–2016:1 tillgängliga digitalt. Äldre förordningsmotiv finns inte tillgängliga digitalt. Det är det ansvariga departementet som avgör om det finns särskild anledning att ta fram förordningsmotiv. Förordningsmotiv bereds enligt de principer som redogörs för i SB PM 2012:1 (rev. 2020) Samrådsformer i Regeringskansliet. Det innebär att förordningsmotiven är föremål för gemensam beredning, politisk samordning och delning. Riktlinjerna för när förordningsmotiv ska tas fram har i huvudsak varit oförändrade över tid. Möjligheten att göra motivuttalanden till en förordning bör användas bara när det finns särskild anledning till det, t.ex. när en förordning är mycket svårtillgänglig och innebörden därför behöver förklaras närmare. På samma sätt som behovet att besluta om förordningar varierar över tid, varierar även andelen förordningar som är av sådant slag att det finns anledning att förse dem med motiv. Under 2020 och 2021 har fyra nya förordningar (grundförfattningar) beslutats där bedömningen har gjorts att det funnits särskild anledning till förordningsmotiv. Förordningarna har beslutats med anledning av covid 19pandemin. Pandemin har också medfört behov av att ändra tre av dessa

2021/22:KU10 10 R EGERINGENS FÖRORDNINGSMOTIV

förordningar, samtidigt som anledning till förordningsmotiv kvarstått. Av de 15 förordningsmotiv som har beslutats under perioden avser 14 de nu nämnda grundförfattningarna.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att antalet förordningsmotiv har varierat över tid. Under senare år har antalet förordningsmotiv varit lågt, med undantag för 2020 och 2021 då förordningar beslutats och ändrats med anledning av covid 19pandemin och förordningsmotiv till dessa har publicerats. När det gäller utformningen av förordningsmotiv noterar utskottet att dessa under senare år har utformats som författningskommentarer och att hela förordningstexten återgetts, vilket enligt utskottets bedömning svarar mot de riktlinjer som utfärdats av Statsrådsberedningen. Av granskningen framgår att det genom åren även har tagits fram förordningsmotiv som gäller bl.a. svårtillgängliga rättsområden eller förhållanden, ikraftträdandebestämmelser där en historik torde underlätta tillämpningen och fall med upphörande av en paragraf som ändå ska fortsätta att gälla i vissa angivna fall. Detta framstår som befogat och inte något som utskottet har anledning att invända mot. Utskottet har, som det uttalat tidigare, ingen invändning mot den restriktivitet när det gäller användning av förordningsmotiv som kommer till uttryck i Statsrådsberedningens riktlinjer, och utskottet anser att det bör överlämnas till regeringen att avgöra i vilken omfattning som förordningar bör kompletteras med motiv. Slutligen noterar utskottet med tillfredsställelse att samtliga förordningsmotiv sedan drygt 20 år tillbaka, i enlighet med rättsinformationsförordningen, är tillgängliga digitalt via lagrummet.se och regeringen.se.

2021/22:KU10

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 2.1

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 3.1

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 3.2

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 4.1

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 4.2

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 5.1

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.2

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 5.3

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 6.1

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 6.2

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 6.3

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 6.4

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 6.5

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 6.6

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 6.7

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 7.1

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 8.1

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

Bilaga 9.1

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.2

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 9.3

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.1

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL

Bilaga 10.2

U TREDNINGSMATERIAL 2021/22:KU10

2021/22:KU10 U TREDNINGSMATERIAL