Förslag till avgörande av generaladvokat Georges Cosmas föredraget den 21 november 1996

1 Originalspråk: grekiska.

2 EGT L 283, s. 23; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121.

3 JORF av den 30 december 1973, s. 14145.

4 KOM (95) 164 slutlig.

5 Dokumentet som kommissionen lämnat in hänvisar i denna fråga till rapporten av den 15 juni 1995 (se ovan fotnot 3) och närmare bestämt till punkt 2 i bilaga 1, s. 2.

6 Rådets dokument nr 4649/79, ADD1 SOC 24, av den 12 februari 1979.

7 Ståndpunkten alt den första tolkningsfrågan kan upptas till prövning finner stöd i domstolens fasta rättspraxis. Domstolen har fastslagit alt artikel 177 i fördraget tillåter domstolen att kontrollera skalen för beslutet om hänskjutandc (dom av den 19 december 1968 i mål 13/68, Salgoil, REG 1968, s. 661; svensk specialutgåva, liäftc 1), för att undersöka i vilken mån svaret på tolkningsfrågan är nödvändig! för lösningen av tvisten. Följaktligen är det inte lämpligt att avvisa den begäran som den nationella domstolen lämnat in utom om det är uppenbart att det inte föreligger något samband mellan denna domstols begäran om tolkning av gemenskapsrätten eller prövning av giltigheten av en gcmcnskapsrätlsfig regel och de faktiska omständigheterna i eller föremålets för tvisten vid den nationella domstolen (dom av den 16 juni 1981 i mål 126/80, Salonia, REG 1981, s. 1563, svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 6. Domstolen väljer alt vägra alt svara endast i ytterlighetsfall som när det faktiska och rättsliga läget, i samband med frågan, beskrivs på ett alltför obestämt salt eller är av reni hypotetisk karaktär (beslut av den 23 mars 1995 i mål C-458/93, Saddik, REG 1995, s. I-511), punkt 18. Eli av kriterierna för om frågorna skall besvaras eller inte är om domstolen har möjlighet att ge ett användbart svar (beslut av den 7 april 1995 i mål C-167/94, Grau Gomis m. Π., REG 1995, s. I-1023), punkt 11, hela tiden inom ramen för den samarbetsanda som måslc vara rådande vid beslut om hänskjutandc (ovannämnda beslut i målet Saddik). Aν omständigheterna i föreliggande mål verkar del inte framgå att den första frågan inte har något som helst samband med den faktiska eller den rättsliga grunden i tvisten, inte heller att de omtvistade problemställningarna beskrivs på ett alltför obestämt sätt eller övervägs helt hypotetiskt av den hänskjutande domstolen, så alt domstolen inte skulle ges någon möjlighet att ge ett användbart svar för lösningen av tvisten. Således är den franska regeringens påstående, alt den första frågan inte kan upptas tifi prövning, ogrundat.

8 Sida 6 i inlagan från klaganden i målet vid den nationella domstolen.

9 Denna fråga skulle inte heller kunna anses som helt hypotetisk enbart av det faktum att domstolen, till vilken frågan har hänskjutits, söker följderna av underlåtenheten att meddela de nationella bestämmelserna, som gemenskapsrätten ålägger, trots att den ännu inte har fastställt huruvida medlemsstaten har underlåtit att meddela kommissionen eller inte (se dom av den 26 januari 1993 i mål C-320/90, C-321/90 och C-322/90, Telemarsicabruzzo m. fl., REG 1993, s. I-393, svensk specialutgåva, häfte 14), punkt 6. I detta fall räcker det att de faktiska omständigheterna som den ställda frågan grundar sig på har förklarats i beslutet om hänskjutande. Det är värt att påpeka att även om undersökningen av de rättsliga följderna av underlåtenheten att underrätta kommissionen och fastställelen av huruvida underrättelse har skett eller inte verkar ske i omvänd ordning kan det inte anses som en brist i det juridiska resonemanget. Om frågan huruvida det förelegat brott mot skyldigheten att meddela de nationella begränsande åtgärderna, som föreskrivs i bestämmelserna i artiklarna 4 och 11 i direktivet, besvaras negativt blir frågan som gäller den rättsliga bedömningen av de icke meddelade nationella åtgärderna utan faktisk betydelse. Motsatsvis, om det bedöms att underlåtenheten att meddela kommissionen inte påverkar giltigheten av de nationella begränsningarna så blir undersökningen av om kommissionen underrättats onödig. Det är upp till den nationella domstolen att avgöra vilken av de två frågorna som skall undersökas först då svaret på åtminstone en av de två är nödvändigt eller tillräckligt för att lösa tvisten vid den nationella domstolen.

10 Beslut av den 3 juni 1964 i mål 6/64, Costa mot Enel (REG 1964, s. 1195; svensk specialutgåva, häfte 1); dom av den 16 juli 1992 i mål C-343/90, Lourenço Dias (REG 1992 s. I-4673; svensk specialutgåva, häfte 13).

11 Dom av den 18 oktober 1990 i mål C-297/88 och C-197/89, Dzodzi (REG 1990 s. I-3763; svensk specialutgåva, häfte 10), punkterna 35 och 39.

12 Dom av den 16 mars 1978 i mål 104/77, Ochlschläger (REG 1978 s. 791), punkt 4.

13 Se ovan fotnot 6.

14 Mål C-320/90— C-322/90, Tclcmarsicabruzzo (ovan fotnot 8), punkt 6— 9 i domen.

15 Se dom av den 26 februari 1986 i mäl 152/84, Marshall (REG 1986 s. 723; svensk specialutgåva, häfte 8), punkt 48 och dom av den 14 juli 1994 i mål C-91/92, Faccini Dori (REG 1994, s. I-3325; svensk specialutgåva, häfte 16), punkt 20-25.

16 Dom av den 23 februari 1994 i mål C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della cava m. fl. (REG 1994, s. I-483). Sc särskilt dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (REG 1982, s. 52; svensk specialutgåva, häfte 6), och av den 22 juni 1989 i mäl 103/88, Fratelli Costanzo SpA (REG 1989, s. 1839; svensk specialutgåva, häfte 10).

17 Dom av den 19 november 1991 i mål C-6/90 och C-9/90, Francovich m. fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, häfte 11).

18 Mål C-6/90 och C-9/90, Francovich m. fl. (ovan fotnot 16), punkt 18 i domen.

19 Se mål C-6/90 och C-9/90, Francovich I (ovan fotnot 16), punkt 21 i domen. Det är värt att påpeka att det inte av ordalydelsen i bestämmelserna i artikel 4 i direktivet och av domen i målet Francovich uttryckligen framgår att den övre gräns som nämns i punkt 3 är lägre än de lägsta garanterade fordringsbelopp som avses i punkt 2. Att bestämmelserna skall tolkas sä framgår dock dels av bruket av adverbet dock i punkt 3, dels av systematiken i det system som direktivet etablerar. Sedan innehållet i de nationella garantiinstitulioncrnas skyldighet beskrivits i artikel 3, föreskrivs i artikel 4 en möjlighet för medlemsstaterna att begränsa denna skyldighet. Utnyttjandet av möjligheten att sätta upp en övre gräns som ges i artikel 4.1 är inte underkastat några formkrav och är än mindre automatiskt. Det behöver inte heller motiveras, eftersom det inte kan påverka vissa minimigränser, som utförligt och tvingande anges i punkt 2 i samma artikel. Den begränsningsmöjlighct som ges i sista punkten i artikel 4 regleras till sin omfattning inte av gcmcnskapsbcstämmclserna. Den förutsätter ett positivt handlande från de nationella myndigheternas sida (då endast ett positivt handlande skulle kunna anmälas till kommissionen enligt andra stycket i artikel 4.3) och syftar särskilt till att undvika utbetalning av belopp som går utöver de sociala målen i direktivet. Följaktligen får möjligheten som ges i artikel 4.3 praktisk betydelse bara om medlemsstaten har för avsikt att begränsa betalningsskyldigheten utöver gränserna som artikel 4.2 i direktivet exakt beskriver.

20 Låt oss påpeka att i motsats till de faktiska omständigheterna i mål C-6/9Ū och C-9/90, Francovich I (ovan fotnot 16) —där de italienska myndigheterna helt hade underlåtit att överföra direktivet i den nationella rätten —står vi i föreliggande fall inte inför en medlemsstats fullständiga underlåtenhet att överföra direktivets system i den nationella rättsordningen. Svaret på de ställda frågorna baseras på olika grund, den av klargörandet av innehållet och den rätta tolkningen av direktivet så att den nationella domaren kan värdera huruvida det existerande franska systemet för tillförsäkring av arbetstagarnas utestående fordringar är i överensstämmelse med reglerna som direktivet har antagit. Denna anmärkning saknar inte betydelse: domstolen bedömde i domen i målet Francovich I att direktivets bestämmelser inte är tillräckligt klara och ovillkorliga vad gäller att fastställa gäldenärcn som betungas av garantiernas betalning i den mån som del åvilar varje medlemsstat alti sin helhet instilutionaliscra det lämpliga och lagliga garantisystcmet (punkt 24—26) genom att skapa de behöriga garantiinstitutionerna och förutse sättet för deras finansiering. Delta var skälet till att Prancovich inte kunde åberopa direktivet i de italienska domstolarna i avsikt att förmå den italienska staten att täcka hans utestående fordringar. Med andra ord är frambringandet av direkt verkan av direktivet beroende av existensen, ¡nom en medlemsstat, av ett institutionaliserat nationellt system för tillförsäkrina av arbetstagarnas utestående fordringar. Denna förutsättning föreligger i Frankrikes fall, som angår oss i föreliggande fall. Följaktligen är det eventuellt positiva svaret från domstolen beträffande klarheten och ovillkorlighctcn i direktivets bestämmelser beträffande de berättigades identitet och garantirättighetens innehåll av de utestående fordringarna av arbetsnatur tillräckligt för att, särskilt för Frankrike, ge nämnda direktiv direkt verkan

21 Som framgår av domen i målen C-6/90 och C-9/90, Francovich 1 (ovan fotnot 16), särskilt av punkt 17—22, består arbetstagarnas rättighet, som direkt följer av direktivet på grund av alt rättighetens innehåll kan fastställas med tillräcklig precision på grundval av enbart bestämmelserna i direktivet, av att få del lägsta garantibelopp som obligatoriskt skall betalas av de behöriga nationella institutionerna enligt artikel 3 och artikel 4.1 och 4.2 i direktivet, då denna minimigaranti under alla omständigheter kan fastställas med noggrannhet redan med tillämpning av bestämmelserna i direktivet.

22 Punkt 21 (ovan fotnot 16).

23 Som redan nämnts (se fotnot 18 ovan) förutsätter antagandet av de nationella övre gränserna en positiv handling av en medlemsstat, eftersom ett underförstått meddelande till kommissionen av de fastställda övre gränserna knappast kan komma i fråga.

24 Även om domstolen inte uttryckligen hänvisat till denna generella princip, som kompletterar principen om skydd för berättigade förväntningar, följer den dock principen troget och strängt, särskilt vid fall då den konstaterar felaktigheter och olagligheter från medlemsstaternas sida vid införlivande av direktiv (se mål C-91/92, Faccini Dori, ovan fotnot 14, punkt 23 i domen. Se även mål 8/81, Becker och mål 103/88, Fratelli Costanzo, ovan fotnot 15, samt även dom av den 7 mars 1996 i mål C-192/94, El Corte Ingles, REG 1996, s. I-1281, och av den 26 september 1996 i mål C-168/95, Luciano Arcaro, REG 1996, s. I-4705).

25 Men i Frankrikes fall, i vars rättsordning tvisten har sitt ursprung, är det inte tal om underlåtenhet att använda begränsningsmöjligheten som artikel 4.3 i direktivet innehåller. Den franska arbetslagens artikel D. 143-2 utgör precis en liknande form av nationell begränsning.

26 Det kan påpekas att gemenskapsianstiftarens användning av termerna anmälan, meddelande eller underrättelse inte verkar följa någon konkret logik, så att man kan urskilja mellan de ovannämnda och härleda att deras bruk varje gång motsvaras av en konkret vilja från lagstiftarens sida cflcr att de olika termerna skall tolkas såsom att de avser konkreta och skilda rättsliga situationer.

27 För de närmare faktiska omständigheterna ber jag att få hänvisa till föregående punkter i min analys. Se ovan punkt 12 ff.

28 Det är endast kommissionen som, dock utan att direkt besvara den andra frågan, har åberopat principen om att nationella bestämmelser skall tolkas konformt (med de gcmcnskapsrättsliga bestämmelserna) till stöd för att den nationella domaren inte skall tillämpa bestämmelsen i artikel D. 143-2 í den franska arbctsrättslagcn, men är skyldig att tillämpa den enligt direktivets ordalydelse och andemening. Närmare bestämt omnämner kommissionen domstolens fasta rättspraxis, enligt vilken de nationella myndigheterna, däribland domstolarna, vid tillämpningen av nationell rätt är skyldiga att i möjligaste mån tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses med direktivet uppnås. En sådan tolkning skall göras såväl av nationell lagstiftning som tillkommit före direktivet som sådan som tillkommit efter detta (dom av den 10 april 1984 i mål 14/83, von Colson och Kamann, REG 1984, s. 1891, punkt 26; svensk specialutgåva, häfte 7, av den 16 december 1993 i mål C-334/92, Wagner Miret, REG 1993, s. I-6911, punkt 30; svensk specialutgåva, häfte 14, och av den 14 juli 1994 i mål Faccini Dori, ovan fotnot 14, punkt 26 i domen). Genom att tillämpa ovannämnda rättsliga princip Í föreliggande fall anser kommissionen att den nationella domaren inte kan låta bli att tillämpa den övre gräns som uppställs i den nationella lagen om den sistnämnda, som i detta fall, stämmer överens med bestämmelserna i direktivet. Kommissionen tillägger att domstolarnas förhållningssätt till en lag som är konform med direktivet inte kan bero på huruvida medlemsstaten har iakttagit en för faran dereg cl, som bestämmelsen om anmälan till kommissionen (kommissionens skriftliga yttranden, s. 12). Detta ställningstagande från kommissionen förutsätter ett positivt svar på frågan i vilken mån den nationella lagstiftningen Överensstämmer med motsvarande gcmcnskapsbcstämmclscr, något som, såsom nämnts ovan, går utöver domstolens behörighet i förfarandet för förhandsavgörande. Dessutom förutsätter påståendet att ett sådant förfarandefel som underlåtenheten att anmäla inte kan leda till att den nationella bestämmelsen inte får tillämpas, att det med precision har klarlagts vilka rättsverkningar som ett åsidosättande av bestämmelserna Í artikel 11 och artikel 4.3 i direktivet har, dvs. detta påstående leder tillbaka till utgångspunkten för min analys. I detta avseende framstår kommissionens resonemang således inte som särskilt användbart för att besvara den andra tolkningsfrågan.

29 Det regelverk som gemenskapsinstitutionerna har antagit skapar till övervägande del ett rättsförhållande mellan tre parter: kommissionen, medlemsstaterna och enskilda (de sistnämnda deltar Í detta rättsförhållande i skilda roller såsom skattskyldiga, arbetstagare eller näringsidkare). Precis som varje rättsregel så innehåller även en gemenskapbestämmclse vissa rättigheter och skyldigheter for personerna í rättsförhållandet, dvs. obligatoriska beteenden vars efterföljd tillförsäkras med ett system med påföljder för överträdelser. I motsats till en rättsregels klassiska modell, där varje reglering är fullt nödvändig för alla delar av rättsförhållandet och där varje avvikelse medför påföljder för överträdaren och motsvarande rätt till påföljd för den sida som åberopar regeln, uppvisar emellertid inte samtliga gemenskapsrättens regler ovanstående karaktärsdrag. Det är nödvändigt att göra åtskillnad mellan de regler som är absolut bindande, dvs. vilka, om de överträds av en part i rättsförhållandet, ger de övriga rätt att kräva att parten i fråga efterlever den eller bestraffas, och de regler som är delvis bindande, dvs. när underlåtenhet att efterleva dem kan leda till att överträdaren bestraffas, men där inte alla övriga parter i rättsförhållandet har rätt att kräva påföljd. Det går således inte att på gemenskapsrätten tillämpa den klassiska uppdelningen på fullständiga och ofullständiga rättsregler, där de sistnämnda, på grund av avsaknaden av bindande verkan, saknar egentliga rättsverkningar. För gemenskapsrättens del är det mer korrekt att skilja mellan fullständigt bindande och delvis bindande rättsregler. Valet av en regels bindande verkan görs av gemenskapsinstitutionerna utifrån den repressiva eller reglerande funktion som regeln anses ha.

30 Dom av den 13 juli 1989 i mil 380/87 (REG 1989, s. 2491).

31 EGT L 194, 25.7.1975, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238.

32 MSI 380/87, Enicliem Base m. Π. (ovan fotnot 29), punkt 22.

33 Ibidem, punkt 24.

34 Ibidem, punkt 20.

35 Dom av den 30 april 1996 i mal C-194/94 (REG 1996, s. I-2201).

36 EGT L 109, 26.4.1983, s. 8; svensk specialutgåva, område 13, volym 12, s. 154, ί dess slutliga lydelse i rådets direktiv 88/182/EEG av den 22 mars 1988, EGT L 81, 26.3.1988, s. 75; svensk specialutgåva, område 13, volym 17, s. 36.

37 Dessutom stadgar artikel 9 i direktiv 83/189/EEG att: Medlemsstaterna får inte anta ett förslag till teknisk föreskrift före utgången av sex månader från tiden för anmälan enligt artikel 8.1, om kommissionen eller en annan medlemsstat inom tre månader från nämnda tid inkommer med ett detaljerat utlåtande med innebörd att den planerade åtgärden måste ändras.

38 Mål C-194/94, CIA Security International (ovan fotnot 34), punkt 48 i domen.

39 Mâl C-194/94, CIA Security International (ovan fotnot 34), punkt 50 i domen.

40 För det restriktiva sätt på vilket domstolen tolkar och tilllämpar skyldigheten till förhandsanmälan, som föreskrivs i direktiv 83/189/EĽG, se dom av den 17 september 1996 i mal C-289/94, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-4405).

41 Det är precis detta som beaktats vid den ideologiska tolkningen i målet 180/87, Enichem liase m. fl. och mäl C-194/94, CIA Security International (ovan fotnot 29 respektive 34).

42 Av övervägandena i ingressen till direktiv 83/189 framgår tvärtom att den förhandsanmälan till kommissionen som var aktuell i målet CIA Security International (ovan fotnot 34) syftar till att skydda den fria rörligheten för varor, vilket skall ske just genom de behöriga gemenskapsinstitutionernas kontroll av de nationella tekniska föreskrifterna. Förhandsanmälan till gemenskapsinstitutionerna angående existensen av och innehållet i de nationella bestämmelserna utgör uppenbarligen en förutsättning och ett nödvändigt redskap för denna kontroll, som görs till gagn för de personer som vill utnyttja den gemcnskapsrättsliga fria rörligheten för varor.

43 Det är förvisso inte uteslutet att denna underlåtenhet, som utgör ett brott mot en gemenskapsregel, kan utgöra grund för vissa åtgärder eller sanktioner från kommissionens sida gentemot medlemsstaten. Denna fråga rör dock förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten och påverkar inte förhållandet mellan de nationella myndigheterna och enskilda.

44 Se ovan punkt 12 ff.