Förslag till avgörande av generaladvokat Philippe Léger föredraget den 11 januari 2000

1 Originalspråk: franska.

2 Direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), nedan kallat direktivet eller direktiv 85/337.

3 Denna punkt följer uttryckligen av ordalydelsen i den första tolkningsfrågan från den nationella domstolen. Jag vill i det sammanhanget påpeka att det i dom av den 13 april 1994 i mål C-313/93, kommissionen mot Luxemburg (REG 1994, s. I-1279), med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) fastställdes att Storhertigdömet Luxemburg inte hade införlivat direktiv 85/337 inom den föreskrivna fristen.

4 I artikel 2.3 ges medlemsstaterna tillstånd att i undantagsfall undanta vissa projekt från bestämmelserna i direktivet och anges villkoren för sådana undantag samt alternativa åtgärder vad gäller bedömning och information som kan ersätta den gemenskapsrättsliga ordningen.

5 I detta direktiv avses med motortrafikled en väg som överensstämmer med definitionen i Europeiska överenskommelsen av den 15 november 1975 om trafik på internationella huvudvägar.

6 Mém. A-57, 1967, s. 868, doc. parl. 1209.

7 Lag om ändring och komplettering av den ändrade lagen av den 16 augusti 1967 (Mém. A-73, 1995, s. 1810, doc. parl. 3929, rättelse — 88, av den 25 oktober 1995, s. 2058).

8 Mém. A 1996, s. 2468.

9 Enligt luxemburgska staten har regeringen... gjort stora ansträngningar att göra information tillgänglig får allmänheten och organisera offentliga möten... (punkt 16 i det skriftliga yttrandet). Det följer dessutom av en motion frän den luxemburgska deputeradekammaren, av den 13 juli 1995, att ... regeringen har genomfört jämförande studier av nord- och sydalternativen i förhållande till orterna Aspelts, Frisanges och Hellanges geografiska belägenhet och att dessa studier avser både natur- och samhällsmiljö samt de två alternativens effektivitet vad gäller avledningen av trafiken (andra övervägandet i bilaga C till luxemburgska statens skriftliga yttrande).

10 Begäran om förhandsavgörande, s. 11.

11 Ibidem.

12 För en allmän studie om sätten att säkerställa gemenskapsrättens effektivitet i fråga om miljön, se Pâques, M., Trois remèdes à l'inexécution du droit communautaire: efficacité pour l'environnement?, Revue de droit international et de droit comparé, 1996, s. 135.

13 Dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77, Simmenthal (REG. 1977, s. 629; svensk specialutgåva, volym 4, s. 75).

14 Jag erinrar om principdomskälet i domen av den 5 februari 1963 i mål 26/62, van Gend & Loos (REG. 1963, s. 1; svensk specialutgåva, volym 1, s. 161): gemenskapen utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån staterna, låt vara på begränsade områden, har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under. På samma sätt som gemenskapsrätten ålägger de enskilda förpliktelser, är den följaktligen även avsedd att oberoende av medlemsstaternas lagstiftning skapa rättigheter som blir en del av de enskildas rättsliga arv.

15 Se till exempel den ovannämnda domen i målet van Gend & Loos och dom av den 15 juli 1964 i mål 6/64, Costa (REG. 1964, s. 1141; svensk specialutgåva, volym 1, s. 211).

16 I artikel 189 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 andra stycket EG), föreskrivs faktiskt att en förordning skall vara direkt tillämplig i varje medlemsstat.

17 Dom av den 6 oktober 1970 i mål 9/70, Grad (REG. 1970, s. 825; svensk specialutgåva, volym 1, s. 485).

18 Artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget.

19 Domstolen har till exempel ansett att den rättspraxis enligt vilken enskilda har rätt att gentemot statliga organ åberopa vissa bestämmelser i direktiven inte kan utsträckas ... till att omfatta förhållanden mellan enskilda [själva, då en sådan situation] skulle innebära att gemenskapen gavs rätt att ålägga enskilda skyldigheter med omedelbar verkan, trots att den endast givits sådan behörighet i de fall den har fått rätt att anta förordningar (dom av den 14 juli 1994 i mål C-91/92, Faccini Dori, REG. 1992, s. I-3325; svensk specialutgåva, volym 16, s. 1, punkt 24, min kursivering).

20 Angående denna väsentliga aspekt av förhållandena mellan de direktiv som inte har införlivats i nationell rätt och principen om maktfördelning, se Edward, D., Direct effect, the separation of powers and the judicial enforcement of obligations, i Scruitti in onore di G. F. Mancini, s. 423 och följande sidor.

21 Dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG. 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457), punkt 48. Se fotnot 17 i detta förslag till avgörande.

22 Dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, van Duyn (REG. 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2, s. 389), punkt 12. I denna dom upprepas för övrigt det skäl som redan förekommer i domen i det ovannämnda målet Grad: Även om förordningarna med stöd av artikel 189 är direkt tillämpliga och följaktligen på grund av sin karaktär ägnade att ha direkt effekt, följer det dock inte av detta att andra kategorier av rättsakter som avses i den artikeln aldrig kan ha sådan effekt (punkt 5). Räckvidden av detta domskäl är tydlig: principen om direkt effekt är inte förbehållen en viss kategori av rättsakter.”

23 Domen i det ovannämnda målet van Duyn, punkt 12.

24 Dom av den 5 april 1979 i mål 148/78, Ratti (REG. 1979, s. 1629; svensk specialutgåva, volym 4, s. 439), punkt 22. Däremot utgör enligt domstolen den rätt som har tillerkänts de enskilda att vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en medlemsstat som inte har följt direktivet en minimigaranti, som följer av den bindande karaktären hos direktiven (dom av den 6 maj 1980 i mål 102/79, kommissionen mot Belgien, REG. 1980, s. 1473; svensk specialutgåva, volym 5, s. 187, punkt 12).

25 Se till exempel domen i det ovannämnda målet Ratti och dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (REG. 1982, s. 53; svensk specialutgåva, volym 6, s. 285).

26 Galmot, Y. och Bonichot, J.-C., La Cour de justice des Communautés européennes et la transposition des directives en droit national, Revue française de droit administratif, 4 (1), januarifebruari 1988, s. 16.

27 Van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l'Union et des Communautés européennes, 2e éd., De Boeck Université, s. 355.

28 Dom av den 3 april 1968 i mål 28/67, Molkerei-Zentrale (REG. 1968, s. 211; svensk specialutgåva, volym 1, s. 337). Andra villkor än antagande av särskilda genomförandeåtgärder kan fastställas genom direktivet, som till exempel villkoret att fristen för införlivande skall ha gått ut.

29 Se, för ett exempel på bestämmelser ... som inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning, dom av den 22 september 1983 i mål 271/82, Auer (REG. 1982, s. 2727; svensk specialutgåva, volym 7, s. 253), punkt 16, och. för ett exempel på bestämmelser som inte är ovillkorliga, i den mån ... medlemsstaterna har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning..., dom av den 25 februari 1999 i mål C-137/97, Carbonari m.fl. (REG. 1999, s. I-1103), punkt 46.

30 Galmot, Y., och Bonichot, JC. (ovan punkt 16).

31 Dom av den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl. (REG. 1999, s. I-5613), punkt 69.

32 Ibidem, punkt 69, och dom av den 24 oktober 1996 i mâl C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403), punkt 56.

33 51/76 (REG 1977 s. 113).

34 Rådets andra direktiv 67/228/EEG av den 11 april 1967 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter — Struktur och villkor för tillämpningen av ett gemensamt system för mervärdesskatt (EGT 1967, 71, s. 1303).

35 Domen i det ovannämnda målet Verbond van Nederlandse Ondenemingen, punkt 21.

36 Ibidem, punkterna 25—28, om kraven på precision och ovillkorlighet hos det i frågavarande direlctivet.

37 Se fotnot 23 i detta förslag till avgörande.

38 Punkt 48.

39 Punkt 50.

40 Punkt 56.

41 I dom av den 29 november 1978 i mål 21/78, Delkvist (REG. 1978, s, 2327), punkterna 12—22, kontrollerade domstolen själv att medlemsstaterna respekterade det utrymme för skönsmässig bedömning som överlämnas ät dem i direktivet, innan den tillerkände det direkt effekt enbart pä grund av direktivens bindande verkan och nödvändigheten att bevara deras ändamålsenliga verkan, utan att göra någon analys av de åberopade bestämmelsernas precisa och ovillkorliga karaktär.

42 I det ovannämnda målet WWF m.fl. gjordes det inte någon som helst hänvisning till det dubbla kravet på precision och ovillkorlighet. Den nationella domstolens sjätte fråga syftade likväl till att avgöra huruvida artikel 4.2 tillsammans med artikel 2.1 i direktiv 85/337 hade direkt effekt. Denna fråga tolkades av domstolen så att den syftade till att utröna om, ... i de fall de lagstiftande organen eller förvaltningsmyndigheterna i en medlemsstat har gått utöver det utrymme för eget skön som de tilldelas i dessa bestämmelser, enskilda kan åberopa dessa bestämmelser gentemot de nationella organen och myndigheterna i en medlemsstats domstolar och på så sätt få till stånd att nationella regler eller åtgärder som är oförenliga med dessa bestämmelser inte tillämpas (punkt 68, min Kursivering). Denna fråga omformulerad på detta sätt besvarade domstolen jakande. dock utan att pröva om den berörda medlemsstaten hade respekterat sin egen behörighet, vilket överläts åt den nationella domstolen (punkt 71).

43 Det var just en dom av det slaget, nämligen domen av den 7 maj 1991 i mål C-69/89, Nakajima mot rådet (REG 1991, s. I-2069; svensk specialutgåva, volym 11, s. 149), som föranledde den nationella domstolens tvivel på en eventuell möjlighet att pröva om en inhemsk rättsakt överensstämmer me dett direktiv, oberoende av om det har direkt effekt (begäran om förhandsavgörande, s. 12), I det målet hade giltigheten ifrågasatts i fråga om en gemenskapsförordning som man gjorde gällande inte kunde tilllämpas, på grund av att den stred mot ett internationellt avtal om genomförande av bestämmelserna i Allmänna tull- och handelsavtalet. Sökanden tilläts bestrida förordningens lagenlighet utan att det var nödvändigt att ställa frågan om den åberopade bestämmelsen hade direkt effekt. Det är sant att denna dom inte redogör för den allmänna inriktningen av domstolens rättspraxis på området för internationella avtal som ingås av gemenskapen. Enligt de kriterier som anges i dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. 171) har domstolen nämligen erinrat om kravet på att först fastställa om direkt effekt föreligger och framhållit att det följer av GATTavtalets särskilda egenheter att dess bestämmelser inte är ovillkorliga och inte kan anses vara regler som är direkt tillämpliga i de avtalsslutande parternas nationella rättsordningar. Men det har uppställts gränser för denna princip. I avsaknad av direkt effekt som härrör från själva avtalet har domstolen erkänt sig vara behörig att kontrollera den ifrågavarande gemenskapsrättsaktens lagenlighet ... utifrån bestämmelserna i GATT-avtalet, om gemenskapen haft till syfte att uppfylla en viss bestämd förpliktelse som man iklätt sig inom ramen för GATT-avtalet, eller om gemenskapsrättsakten uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i GATT-avtalet... (punkt 111). Av denna reservation måste man säkerligen dra slutsatsen att, när en gemenskapsrättsakt antas i enlighet med ett internationellt avtal eller, enklare, när den avser ett sådant avtal, kan detta avtal åberopas i syfte att kontrollera om en gemenskapsbestämmelse är lagenlig, trots att den saknar direkt effekt.

44 Se särskilt ovannämnda Galinot, Y. ocli Bonichor, JC, Isaac, G., Droit communautaire général, Masson, 1994, Dal Farra, T., L'invocabilité des directives communautaires devant le juge national de la légalité, RTD eur,. 28 (4), oktoberdecember 1992, s. 631, Manin, P., De l'utilisation des directives communautaires par les personnes physiques ou morales, AJDA, 20 april 1994, s. 259, Simon, D., La directive européenne, Dalloz, Í997, Le système juridique communautaire, 2e éd., PUF, 1998.

45 Se ovannämnda Galmot, Y., och Bonichot, JC., s. 10, och ovannnämnda Manin, P., s. 260.

46 Sc domen i det ovannämnda malet Becker, punkt 25.

47 Dom av den 10 april 1984 i mal 14/83 (REG 1984, s. 1891; svensk specialutgåva, volym 7, s. 577). Se även dom av den 20 maj 1976 i mål 111/75, Mazzalai (REG 1976, s. 657).

48 Rådets direktiv av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgäng till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (EGT L 39, s. 40; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 191).

49 Domen i det ovannämnda målet Von Colson och Kamann, punkt 28.

50 Ibidem.

51 Se särskilt ovannämnda Simon, D., Le système juridique communautaire, s. 308 och följande sidor.

52 Dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90 (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435).

53 Jag erinrar också om att även när villkoren för den direkta effekten är uppfyllda, medges ingen möjlighet att åberopa substitution under alla omständigheter, eftersom de direktiv som inte har införlivats, inte kan ha horisontell direkt effekt. I domen i det ovannämnda målet Faccini Dori fastslogs det att de ifrågavarande artiklarna i direktivet var ovillkorliga och tillräckligt precisa, men som jag har noterat tillerkändes inte en enskild rätten att åberopa detta slags bestämmelser gentemot en annan enskild.

54 Se ovannämnda Simon, D., Le système juridique commuamutaire, s, 308 och följande sidor.

55 Punkt 24.

56 Domen i det ovannämnda målet Becker, punkt 25, min kursivering.

57 Se dock Manin, R, L'Invocabilité des directives: quelques interrogations, Revue trimestrielle de droit européen, 26 (4), oktoberdecember 1990, s. 669, där det förespråkas att man helt enkelt skall överge teorin om direkt effekt.

58 Jag kan i det avseendet nämna inställningen hos franska Conseil d'État, som vid utövandet av sin befogenhet att kontrollera de administrativa rättsakternas lagenlighet undersöker förenligheten med gemenskapsdirektivens syften hos sådana rättsakter, liksom för övrigt hos de lagar med stöd av vilka de har antagits, och i förekommande fall drar konsekvenserna av detta med avseende på lagenlighet (CE, 5 februari 1997, Elahi, req. n° 161639, och CE, 6 februari 1998, M. Tete, Association de sauvegarde de l'Ouest lyonnais, req. nos 138777, 147424 och 147425). Se även domarna av den 28 februari 1992, där Conseil d'État, under sammanträde i församlingen, tillbakavisade tillämpningen av en lag som inte var förenlig med ett direktiv utan att undersöka dess eventuella direkta effekt (CE, SA Rothmans International France och SA Philip Morris France, req. n°s 56776 och 56777, och Sté Arizona Tobacco Products och SA Philip Morris France, req. n° 87753, AJDA, den 20 mars 1992, s. 210 och följande sidor).

59 I en analys av domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl. om tolkningen av direktiv 85/337 har det domskäl som vanligen anges i de domar som behandlar medlemsstaternas utövande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning kommenterats på följande sätt: Individuals cannot be excluded, as a matter of principle, from invoking that obligation (as opposed to a subjective right of their own) before the courts, nor can the courts be prevented from taking it into account, in order to ensure that the national authorities keep within the limits of their discretion (ovannämnda Edward, D., s. 441). Betoningen har således lagts på den objektiva synen på tvisten, som tillåter den enskilde att åberopa ett direktiv i andra syften än sin egen omedelbara fördel. Det rörde sig i detta mal om en begäran om förhandsavgörande som härrörde från ett nationellt förfarande angående en talan om ogiltigförklaring av ett beslut om godkännande av en markanvändningsplan, som väcktes av en näringsidkare, Kraaijeveld, vars verksamhet bestod i att genomföra arbeten som hänförde sig till vattenvägar. Enligt den nya planen riskerade det vattendrag som Kraaijeveld hade tillgång till att förlora sin förbindelse med vattenvägarna. Det hade inte genomförts någon bedömning av planens miljöpåverkan (EIA). Författaren hänvisar till Kraaijevelds rättigheter och tillägger att ... the individual has a procedural right, so the case remains an example of individual rights and therefore of direct effect in the classical sense. On the other hand, the Court's judgment gave Kraaijeveld no immediat right to require an EIA to be carried out before construction of the dyke could begin. At the end of the day, having gone through all the proper procedures, all discretions having been correctly exercised, Kraaijeveld might still find themselves cut off from the navigable waterways. The right recognized was not to secure any positive remedy or to have a particular result achieved, but rather the right to call for judicial review... (ibidem, s. 441 och 442, sista meningen kursiverad av mig).

60 Det är nämligen svårt att påstå att tillämpningen av ett direktiv i syfte att utesluta en nationell rättsakt inte på ett visst sätt består i att uppnå en viss effekt av detta direktiv. Det som har ifrågasatts i förevarande mål är det icke införlivade direktivets förmåga att skapa en fullständig rättighet inom ramen för de enskildas rättsliga ställning och inte bara en partiell (Jadot, B., Le justiciable et l'inexécution, en droit belge, des directives européennes en matière d'environnement, Amén. 1987, s. 38, citerad i ovannämnda Pâques, M.,) eller relativ direkt effekt. Se ovannämnda Edward, D., s. 442 och 443 beträffande denna fråga angående den nuvarande osäkerheten om terminologin och angående den åtskillnad som görs i Tyskland mellan objektiv direkt effekt och subjektiv direkt effekt.

61 Dom av den 14 februari 1989 i mål 247/87, Star Fruit (REG 1989, s. 291), punkterna 10—12. Se även förstainstansrättens beslut av den 5 maj 1999 i mål T-190/98, Gluiber, punkt 13.

62 I detta fall behöver nian pä grund av förfarandets objektiva karaktär inte pröva villkoren för direkt effekt, vilket fastställdes i samband med en talan om fördragsbrott i dom av den II augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), punkt 26.

63 Domen i det ovannämnda målet Simmenthal, punkt 21.

64 Ovannämnda Isaac, G., s. 169. Författaren förklarar att Inlär det begärs att domstolen själv skall tillämpa gemenskapsrätten, i avsaknad av, eller till och med i stället för nationell rätt, förstår man att den åberopade lagtexten i alla avseenden måste vara ovillkorlig och tillräckligt precis för att vara lämpad för denna lillämpnbig/substitution. För att användas för en kontroll av förenlighet kan en gemenskapsbestämmelse däremot åberopas även om den ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning....

65 Ibidem. Se dom av den 7 juli 1981 i mål 158/80. Rewe (REG 1981, s. 1805; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153), enligt vilken ... direktivets bindande verkan [innebär] att en nationell myndighet gentemot en enskild inte kan göra gällande en nationell lag eller författning som inte är förenlig med en bestämmelse i direktivet som uppvisar alla de kännetecken som är nödvändiga för att kunna tillämpas av domstolen (punkt 41), vilket inte nödvändigtvis innebär att kraven på precision och ovillkorlighet skall uppfyllas, men förutsätter att den ifrågavarande regeln kan tillämpas som den är, i förekommande fall efter tolkning av domstolen, inom gränserna för dess behörighet.

66 Dom av den 14 januari 1982 i mål 64/81, Corman (REG 1982, s. 13), punkt 8.

67 Domen i det ovannämnda målet Verbond van Nederlandse Ondenemingen, punkterna 10 och 11.

68 Dom av den 18 januari 1984 i mål 327/82, Ekro (REG 1984, s. 107), punkt 11.

69 Andra övervägandet.

70 Sjunde övervägandet.

71 Min kursivering.

72 Begäran om förhandsavgörande, s. 2 och 3.

73 Punkt 59 i det skriftliga yttrandet.

74 Se till exempel dom av den 20 mars 1997 i mål C-352/95, Phyteron International (REG 1997, s. I-1729), punkt 14.

75 Begäran om förhandsavgörande, s. 11.

76 Punkt 56 i det skriftliga yttrandet.

77 Punkt 57.

78 Punkt 58.

79 Ibidem, min kursivering.

80 Punkt 59, min kursivering.

81 Punkt 60.

82 Punkt 60.

83 Punkt 62.

84 Jag erinrar om att det framgår av artikel 1.5 att projektet, för att undgå den ordning som införs genom direktivet, skall ha reglerats genom ett lagstiftningsförfarande som garanterar att syftena... att tillhandahålla uppgifter iakttas.