Domstolens dom (första avdelningen) den 8 december 2011

I mål C-275/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Hoge Raad der Nederlanden (Nederländerna) genom beslut av den 28 maj 2010, som inkom till domstolen den 2 juni 2010, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano (referent) samt domarna M. Safjan, A. Borg Barthet, E. Levits och J.-J. Kasel, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 april 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Residex Capital IV CV, genom M. Scheltema och E. Schotanus, advocaten, Gemeente Rotterdam, genom J. van den Brande och M. Custers, advocaten, Nederländernas regering, genom M. Noort, i egenskap av ombud, Danmarks regering, genom C. Vang, i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom T. Henze och K. Petersen, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom H. van Vliet och S. Thomas, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 26 maj 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten

Nederländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 88.3 EG.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Residex Capital IV CV (nedan kallat Residex) och Gemeente Rotterdam (Rotterdams kommun) angående en garanti som Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (kommunalt bolag som driver Rotterdams hamn, nedan kallat GHR) ställt ut till Residex i syfte att täcka ett lån som sistnämnda bolag beviljat en låntagare.

3. Skäl 13 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] i EG-fördraget (EGT L 83, s. 1) har följande lydelse:

4. I artikel 1 i denna förordning anges följande:

5. I punkt 28, som återfinns under rubriken Hindra utbetalning av olagligt stöd, i kommissionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd (EUT C 85, 2009, s. 1) anges följande:

6. I punkt 30, som återfinns under rubriken Återkrav av olagligt stöd, i nämnda tillkännagivande anges följande:

7. I punkt 2.1 tredje stycket i kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (EUT C 155, 2008, s. 10) (nedan kallat tillkännagivandet angående garantier) anges följande:

8. Punkt 2.2 i detta tillkännagivande har följande lydelse:

9. Punkt 2.3 i nämnda tillkännagivande, vilken har rubriken Stöd till långivaren, har följande lydelse:

10. I punkt 3.2 i tillkännagivandet angående garantier, vilken har rubriken Enskilda garantier, anges följande:

11. I punkt 4.1 i nämnda tillkännagivande anges vidare följande:

12. Artikel 3:40 andra stycket i den nederländska civillagen har följande lydelse:

13. Residex förvärvade år 2001 en andel i MD Helicopters Holding NV (nedan kallat MDH), ett dotterbolag till RDM Aerospace NV (nedan kallat Aerospace). I samband med förvärvet fick Residex en säljoption som gjorde att det senare kunde sälja tillbaka sin andel i MDH till Aerospace. I februari 2003 utnyttjade Residex denna option, efter att ha avvisat en begäran om att bolaget antingen skulle öka sitt aktieinnehav i MDH eller bevilja MDH eller Aerospace ett lån.

14. Residex erhöll emellertid inte betalning för försäljningen av dess aktier, det vill säga försäljningssumman på cirka 8,5 miljoner euro som Residex borde ha erhållit efter utnyttjandet av optionen. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att chefen för GHR föreslog att Residex fordran skulle omvandlas till ett lån och läggas till ett lånebelopp på 15 miljoner USD (vilket vid denna tidpunkt motsvarade cirka 13922405 euro) som Residex skulle bevilja Aerospace. Som motprestation förband sig GHR att ställa ut en garanti för att täcka detta lånebelopp.

15. Genom avtal av den 3 mars 2003, som kompletterades i maj 2003, ingicks ett låneavtal avseende 23040657,03 euro, inbegripet räntor och kostnader. Genom avtal som ingicks samma dag ställde GHR ut en garanti till förmån för Residex på högst 23012510 euro, exklusive ränta och lånekostnader.

16. Det är utrett att Aerospace återbetalade en del av lånet, motsvarande 16 miljoner euro. Efter att ha konstaterat att Aerospace inte hade återbetalat resten av lånet jämte ränta, anmodade Residex, i skrivelse av den 22 december 2004, Gemeente Rotterdam att infria garantin och krävde betalning av 10240252 euro, jämte ränta och kostnader. Eftersom Gemeente Rotterdam vägrade att betala detta belopp, väckte Residex talan vid nederländska domstolar.

17. I dom av den 24 januari 2007 ogillade Rechtbank Rotterdam Residex talan på den av Gemeente Rotterdam åberopade svarsgrunden att garantin var ogiltig eftersom den innebar ett åsidosättande av unionsrättsliga bestämmelser om statligt stöd. Det överklagande som Residex ingav mot denna dom ogillades av Gerechtshof te ’s-Gravenhage (domstol i andra instans i Haag) i dom av den 10 juli 2008.

18. Residex överklagade denna dom till Hoge Raad der Nederlanden. Denna domstol har påpekat att Gerechtshof te ’s-Gravenhages konstaterande, nämligen att garantin utgjorde en stödåtgärd i enlighet med artikel 87 EG och att den därför borde ha anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 88.3 EG, inte har bestritts i förfarandet vid Hoge Raad der Nederlanden.

19. Residex har särskilt kritiserat Gerechtshof te ’s-Gravenhage för att inte ha beaktat att artikel 88.3 EG endast påverkar giltigheten av genomförandeåtgärder i strid med denna bestämmelse när en ogiltigförklaring av dessa åtgärder leder till ett upphävande av det olagliga stöd som beviljats stödmottagaren och följaktligen leder till ett undanröjande av den konkurrenssnedvridning som skett på grund av genomförandet av stödet, det vill säga i förevarande fall att det lån som beviljats Aerospace återkrävs.

20. Hoge Raad der Nederlanden har mot bakgrund av dom av den 20 september 2001 i mål C-390/98, Banks (REG 2001, s. I-6117), punkterna 73–80, och av den 12 februari 2008 i mål C-199/06, CELF och ministre de la Culture et de la Communication (REG 2008, s. I-469), punkterna 34–55, bedömt att upphävandet av ett olagligt stöd genom återkrav är den logiska konsekvensen av att stödet förklarats vara olagligt och att den nationella domstolen är skyldig att bifalla yrkandet om återkrav av stöd som beviljats i strid med artikel 88.3 EG.

21. I motsats till vad Residex har hävdat hade Gerechtshof te ’s-Gravenhage i förevarande fall enligt artikel 3:40 andra stycket i den nederländska civillagen behörighet att ogiltigförklara en rättsakt som genomför stödet, i den mån rättsakten inte är förenlig med nämnda bestämmelse i EG-fördraget. Hoge Raad der Nederlanden har vidare framhållit att EU-domstolen i ett liknande mål, vilket avgjordes genom dom av den 27 juni 2000 i mål C-404/97, kommissionen mot Portugal (REG 2000, s. I-4897), slagit fast att garantin var ogiltig och att den nationella domstolen således var tvungen att ogiltigförklara denna mot bakgrund av dess skyldighet att undanröja följderna av ett olagligt stöd.

22. Enligt Hoge Raad der Nederlanden uppkommer emellertid frågan huruvida en ogiltigförklaring av garantin utgör en verkningsfull åtgärd för att återställa den situation som förelåg före beviljandet av lånet, i syfte att bland annat skydda de parters intressen som påverkas av en snedvridning av konkurrensen till följd av beviljandet av detta lån. Hoge Raad der Nederlanden har i detta hänseende angett att en ogiltigförklaring av garantin inte i sig medför att konkurrenssnedvridningen undanröjs, det vill säga den snedvridning som uppkommer på grund av det lån som Aerospace har beviljats och som detta bolag inte hade kunnat erhålla under normala marknadsvillkor. För att undanröja konkurrenssnedvridningen är det nödvändigt att återkräva de vinster som Aerospace har tillgodogjort sig med stöd av denna konkurrensfördel.

23. Under dessa omständigheter beslutade Hoge Raad der Nederlanden att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

24. Den nationella domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida medlemsstaternas nationella domstolar är behöriga att ogiltigförklara en garanti i en sådan situation som den som föreligger i målet vid den nationella domstolen, där garantin har ställts ut av en myndighet för att täcka ett lån som ett finansbolag beviljat ett företag som inte hade kunnat erhålla en sådan finansiering under normala marknadsvillkor. För det fall denna fråga besvaras jakande, vill den nationella domstolen vidare få klarhet i huruvida unionsrätten innebär ett krav på nämnda domstol att ogiltigförklara en garanti som erhållits under sådana villkor.

25. För att besvara den första delen av denna fråga, erinrar domstolen om följande. Det är kommissionen och de nationella domstolarna som ska utöva kontroll av olagligt stöd i enlighet med artikel 88 EG och domstolens praxis på området (dom av den 5 oktober 2006 i mål C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich m.fl., REG 2006, s. I-9957, punkt 36).

26. De nationella domstolarna och kommissionen innehar i detta hänseende olika men kompletterande roller (se dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI m.fl., REG 1996, s. I-3547, punkt 41, av den 21 oktober 2003 i de förenade målen C-261/01 och C-262/01, van Calster m.fl., REG 2003, s. I-12249, punkt 74, och domen i det ovannämnda målet Transalpine Ölleitung in Österreich m.fl., punkt 37).

27. Medan uppgiften att bedöma huruvida stödåtgärder är förenliga med den gemensamma marknaden omfattas av den exklusiva behörighet som tillkommer kommissionen, vars beslut kan prövas av unionsdomstolen, säkerställer de nationella domstolarna skyddet för enskildas rättigheter vid åsidosättande av den skyldighet att i förväg anmäla statligt stöd till kommissionen som föreskrivs i artikel 88.3 EG (domen i de ovannämnda förenade målen van Calster m.fl., punkt 75, och domen i det ovannämnda målet Transalpine Ölleitung in Österreich m.fl., punkt 38).

28. Domstolen erinrar härvid om att en stödåtgärd som genomförs utan att de skyldigheter som avses i artikel 88.3 EG har fullgjorts, är olaglig (se dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, REG 1991, s. I-5505, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-463, av den 27 oktober 2005 i de förenade målen C-266/04-C-270/04, C-276/04 och C-321/04-C-325/04, Distribution Casino France m.fl., REG 2005, s. I-9481, punkt 30). En sådan tolkning bekräftas för övrigt av artikel 1 f i förordning nr 659/1999.

29. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att det ankommer på de nationella domstolarna att vidta samtliga de åtgärder som ett åsidosättande av artikel 88.3 EG föranleder enligt nationell rätt, i fråga om såväl giltigheten av de rättsakter genom vilka stödet genomförts som återbetalningen av de ekonomiska stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse (domen i de ovannämnda förenade målen van Calster m.fl., punkt 64, dom av den 21 juli 2005 i mål C-71/04, Xunta de Galicia, REG 2005, s. I-7419, punkt 49, och domen i det ovannämnda målet CELF och ministre de la Culture et de la Communication, punkt 41).

30. I det aktuella målet har den nationella domstolen konstaterat att den garanti som ställts ut till Residex utgör en stödåtgärd som inte har anmälts och som därmed är olaglig.

31. Av detta följer att domstolarna i Konungariket Nederländerna, om så är fallet, är behöriga att vidta alla åtgärder som denna olagliga stödåtgärd föranleder i enlighet med nationell rätt, även när det gäller giltigheten av rättsakter som genomför nämnda garanti.

32. I den andra delen av frågan vill den nationella domstolen få klarhet i huruvida unionsrätten innebär ett krav på de nationella domstolarna att ogiltigförklara en garanti som ställts ut på sådana villkor som de här aktuella.

33. För att besvara den andra delen av frågan erinrar domstolen om följande. Det följer av domstolens fasta praxis att den logiska följden av att ett stöd har konstaterats vara olagligt är att stödet undanröjs genom återkrav för att på så sätt återställa den tidigare situationen (se, bland annat, dom av den 8 maj 2003 i de förenade målen C-328/99 och C-399/00, Italien och SIM 2 Multimedia mot kommissionen, REG 2003, s. I-4035, punkt 66, och av den 28 juli 2011 i mål C-403/10 P, Mediaset mot kommissionen, punkt 122).

34. Det huvudsakliga syftet med att återkräva ett olagligt statligt stöd är att undanröja den snedvridning av konkurrensen som orsakats av den konkurrensfördel som det olagliga stödet medfört (dom av den 29 april 2004 i mål C-277/00, Tyskland mot kommissionen, REG 2004, s. I-3925, punkt 76, och av den 17 september 2009 i mål C-520/07 P, kommissionen mot MTU Friedrichshafen, REG 2009, s. I-8555, punkt 57). Genom att återbetala stödet förlorar mottagaren den fördel vederbörande fått på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet återställs (dom av den 4 april 1995 i mål C-350/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-699, punkt 22).

35. Det är bara om det föreligger exceptionella omständigheter som det kan vara olämpligt att besluta om återbetalning av stödet (dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland, REG 1990, s. I-3437, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 10, s. 499, samt domarna i de ovannämnda målen SFEI m.fl., punkt 70, och CELF och ministre de la Culture et de la Communication, punkt 42).

36. Det framgår inte av handlingarna i målet vid den nationella domstolen att några sådana exceptionella omständigheter har åberopats vid domstolarna i Konungariket Nederländerna. Detta innebär att dessa domstolar är skyldiga att besluta om återkrav av det aktuella stödet i enlighet med nederländsk rätt.

37. När åtgärder vidtas för återkrav är det emellertid viktigt att de nationella domstolarna identifierar stödmottagaren eller i förekommande fall stödmottagarna. Då ett stöd har beviljats i form av en garanti, kan mottagarna av detta stöd nämligen vara antingen låntagaren eller långivaren och i vissa fall båda två tillsammans.

38. Det ska visserligen påpekas att den nationella domstolen i det aktuella målet anser att det är Aerospace som är mottagare av stödet.

39. När ett lån som beviljats en låntagare av ett kreditinstitut garanteras av myndigheterna i en medlemsstat, erhåller låntagaren normalt sett en ekonomisk fördel och uppbär således ett stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, i den mån låntagarens finansiella kostnad är lägre än den kostnad som skulle ha uppkommit om låntagaren hade varit tvungen att anskaffa samma finansiering och samma garanti till marknadspris.

40. Såsom framkommit under förhandlingen vid EU-domstolen och såsom generaladvokaten påpekade i punkt 71 i sitt förslag till avgörande, ger vissa konstateranden rörande de faktiska omständigheterna i begäran om förhandsavgörande emellertid vid handen att även Residex kunde erhålla en ekonomisk fördel av ifrågavarande garanti.

41. Enligt den nationella domstolen befann sig nämligen Aerospace i en sådan finansiell situation att bolaget inte hade kunnat erhålla något lån på kapitalmarknaderna. Av den anledningen var det endast med stöd av den garanti som Gemeente Rotterdam hade ställt ut som Residex beviljade bolaget ett lån med en förmånlig ränta i förhållande till den som gällde på marknaden. Vidare framgår det inte av de handlingar som ingetts till EU-domstolen att Residex under normala marknadsvillkor ersatt Gemeente Rotterdam för den fördel som bolaget förväntades erhålla med stöd av garantin.

42. Under dessa förhållanden och mot bakgrund av de faktiska omständigheter som angetts ovan i punkt 14, kan det inte omedelbart uteslutas att den ifrågavarande garantin ställdes ut för att täcka Residex befintliga fordran och att detta skedde inom ramen för en refinansiering av Aerospaces skuld. Om så var fallet, erhöll Residex med stöd av garantin en egen ekonomisk fördel, eftersom (vilket även framgår av punkt 2.3.1 i tillkännagivandet angående garantier) säkerheten för dess fordran ökades på grund av att den garanterades av myndigheterna utan att villkoren för det garanterade lånet anpassades i övrigt.

43. Av det ovanstående följer att det ankommer på den nationella domstolen att, med hänsyn till samtliga specifika omständigheter i det aktuella fallet, identifiera mottagaren eller i förekommande fall mottagarna av den aktuella garantin. Vidare ankommer det på den nationella domstolen att, med tillämpning av de principer som det har redogjorts för ovan i punkterna 33, 34 och 36, vidta åtgärder för att återkräva det sammanlagda belopp som det aktuella stödet uppgår till.

44. Mot bakgrund av detta konstaterande, påpekar EU-domstolen – vad gäller ogiltigförklaringen av garantin och oberoende av vem som är mottagare av stödet – att unionsrätten inte innehåller några föreskrifter om de specifika konsekvenser som de nationella domstolarna är skyldiga att komma fram till när det gäller giltigheten av rättsakter för genomförande av stöd.

45. Såsom framgår av punkt 34 i förevarande dom är det huvudsakliga syftet med de åtgärder som de nationella domstolarna är skyldiga att vidta vid en överträdelse av artikel 88.3 EG emellertid att återställa den konkurrenssituation som förelåg före utbetalningen av det aktuella stödet. De nationella domstolarna måste därför försäkra sig om att de åtgärder som de vidtar när det gäller giltigheten av nämnda rättsakter gör det möjligt att uppnå ett sådant syfte.

46. Det åligger således den nationella domstolen att pröva huruvida en ogiltigförklaring av garantin, med hänsyn till de omständigheter som föreligger i målet, kan visa sig vara effektivare än andra åtgärder för att se till att konkurrenssituationen återställs.

47. Det kan nämligen finnas situationer då en ogiltigförklaring av ett avtal – i och med att ogiltigförklaringen kan medföra att de av parterna verkställda förpliktelserna ömsesidigt ska återgå eller att en framtida fördel går förlorad – kan vara bättre för att uppnå syftet att återställa den konkurrenssituation som rådde före beviljandet av stödet.

48. Av detta följer att den nationella domstolen, i avsaknad av mindre ingripande processuella åtgärder, kan ogiltigförklara den garanti som Gemeente Rotterdam har ställt ut till Residex om denna domstol, med hänsyn till omständigheterna i det aktuella fallet, finner att en sådan ogiltigförklaring kan medföra eller underlätta att den konkurrenssituation som rådde före beviljandet av garantin återställs.

49. Mot bakgrund av det ovanstående ska frågan besvaras på följande sätt. Artikel 88.3 sista meningen EG ska tolkas så, att de nationella domstolarna är behöriga att ogiltigförklara en garanti i en sådan situation som den som föreligger i målet vid den nationella domstolen, där ett olagligt stöd har genomförts genom en garanti som ställts ut av en myndighet för att täcka ett lån som ett finansbolag beviljat ett företag som inte hade kunnat erhålla en sådan finansiering under normala marknadsvillkor. De nationella domstolarna är vid utövandet av denna behörighet skyldiga att säkerställa att stödet återkrävs, och de kan för detta ändamål ogiltigförklara garantin bland annat när en sådan ogiltigförklaring, i avsaknad av mindre ingripande processuella åtgärder, kan medföra eller underlätta att den konkurrenssituation som rådde före beviljandet av garantin återställs.

50. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: nederländska.