Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 3 mars 2020

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1) (nedan kallat MKB-direktivet).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EUT L 197, 2011, s. 30). Även känt som direktivet om strategisk miljöbedömning (nedan kallat SMB-direktivet).

4 Mål C‑567/10, (nedan kallad domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl.), EU:C:2012:159. I korthet slog domstolen i den domen fast att SMB-direktivet inte bara innefattar planer och program som krävs enligt nationella bestämmelser, utan även sådana planer och program som får antas, men vars antagande inte är obligatoriskt.

5 Mål C‑41/11 (nedan kallad domen Inter-Environnement Wallonie), EU:C:2012:103.

6 Besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne.

7 Vlaams decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (det flamländska dekretet av den 5 april 1995 om allmänna bestämmelser om miljöpolitik) (nedan kallat DABM), genom vilket Vlaams decreet betreffende de milieuvergunning van 28 juni 1985 (det flamländska dekretet om miljötillstånd av den 28 juni 1985) (nedan kallat dekretet om miljötillstånd) ändrades.

8 Artikel 99 i besluit van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen (förordning av den 23 december 2011 om ändring av den flamländska regeringens förordning av den 6 februari 1991 om fastställande av det flamländska regelverket för miljötillstånd och av den flamländska regeringens förordning av den 1 juni 1995 om allmänna och sektorsspecifika bestämmelser).

9 Omzendbrief R0/2014/02 van 25 april 2014 betreffende het afwegingskader en randvoorwaarden voor de oprichting van windturbines (cirkulär R0/2014/02 av den 25 april 2014 om bedömningsramar och tvärvillkor för uppförande av vindkraftverk) (nedan kallat cirkuläret).

10 Närmare bestämt gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen (afdeling Oost-Vlaanderen) (den regionala bygglovshandläggaren vid myndigheten för fysisk planering i Flandern, avdelningen för Östflandern) (nedan kallad planmyndigheten).

11 Den mark på vilken vindkraftverken ska uppföras utgörs enligt den gällande regionala detaljplanen av dels jordbruksmark, dels jordbruksmark med höga naturvärden.

12 Det redogjordes i detalj för vattenprovet, miljökonsekvensbeskrivningen, bedömningen av god fysisk planering samt de rådgivningsförfaranden som följts.

13 Dom av den 27 oktober 2016 (C‑290/15, nedan kallad domen D’Oultremont), EU:C:2016:816.

14 Domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 31.

15 Förslag till avgörande av den 17 november 2011, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑567/10, EU:C:2011:775, punkterna 14–20).

16 Vid bedömningen av huruvida ett organ utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, beaktar domstolen ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (se bland annat dom av den 17 juli 2014, Torresi ( C‑58/13 och C‑59/13, EU:C:2014:2088, punkt 17), dom av den 6 oktober 2015, Consorci Sanitari del Maresme ( C‑203/14, EU:C:2015:664, punkt 17), och dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello ( C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 27).

17 Om uttrycket uppfattas i dess vidaste mening (som innefattar bedömning både av planer och program och av projekt), motiveras miljöbedömningen av att den behöriga myndigheten innan den fattar beslut behöver bedöma miljökonsekvenserna av de tekniska planerings- och beslutsprocesserna. Målet är att redan från början förhindra föroreningar och miljöskador, snarare än att i efterhand bekämpa konsekvenserna av dem. Se dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland ( C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 58), dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (C‑196/16 och C‑197/16, nedan kallad domen Comune di Corridonia m.fl., EU:C:2017:589, punkt 33), dom av den 31 maj 2018, kommissionen/Polen ( C‑526/16, ej publicerad, EU:C:2018:356, punkt 75), och dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien) ( C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 73).

18 Europeiska kommissionen, Vägledning för genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, 2006, https://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/030923_sea_guidance_sv.pdf. Se även dokumentet COM(2017) 234 final av den 15 maj 2017, Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet enligt artikel 12.3 i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. I doktrinen, se McGuinn, J., Oulès, L., Banfi, P., McNeill, A., O’Brien, S., Lukakova, Z.,Sheate, W., Kolaric, S. och Sadauskis R. Study to support the REFIT evaluation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment (SEA Directive), 2019, https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/REFIT%20Study.pdf.

19 Punkt 10.2 i beslutet att begära förhandsavgörande.

20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (EUT L 140, 2009, s. 16).

21 Se analogt dom av den 8 mars 2016, Grekland/kommissionen ( C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punkt 69 och där angiven rättspraxis). Domstolen slog där fast följande: … genom att anta förhållningsregler och offentliggöra dessa, och genom att tillkännage att den fortsättningsvis kommer att tillämpa dem på de fall som omfattas av dem, har kommissionen själv begränsat utrymmet för sin skönsmässiga bedömning och riskerar, om den frångår dessa regler, att dömas för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar.

22 Domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 31, samt dom av den 7 juni 2018, Thybaut m.fl. (C‑160/17, nedan kallad domen Thybaut m.fl., EU:C:2018:401, punkt 43), och dom av den 12 juni 2019, CFE (C‑43/18, nedan kallad domen CFE, EU:C:2019:483, punkt 54).

23 Förslag till avgörande av generaladvokat Kokott i målet Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑567/10, EU:C:2011:755, punkterna 18 och 19). I punkterna 41 och 42 i sitt förslag till avgörande i målet Inter-Environnement Bruxelles ASBL m.fl. ( C‑671/16, EU:C:2018:39), upprepade generaladvokat Kokott sin ståndpunkt och påpekade att domstolen har utökat tillämpningsområdet för SMB-direktivet mer än lagstiftaren avsett och medlemsstaterna kunnat förutse.

24 HS2 Action Alliance Ltd, R (on the application of) mot The Secretary of State for Transport & Anor [2014] UKSC 3, punkterna 175–189.

25 Se den doktrinära analysen i Ricketts, S. och Munn, J., The Meaning of Required by Legislative, Regulatory or Administrative Provisions, i Jones, G., Scotford, E. (red.), The Strategic Environmental Assessment Directive. A plan for success? Hart Publishing, Oxford, 2017, s. 63–79.

26 Beträffande de synsätt som framkom i målet Inter-Environnement Bruxelles m.fl., har det i doktrinen gjorts gällande att for AG Kokott, the focus was upon the Directive as a legal instrument negotiated by the Member States. By contrast, the Court focused on the Directive as an effective legal device that operates according its own legal integrity (Fisher, E., Blazing Upstream? Strategic Environmental Assessment as Hot Law, Jones, G. och Scotford, E. (red.), The Strategic Environmental Assessment Directive. A plan for success?, Hart Publishing, Oxford, 2017, s. 174.

27 Nyligen i mitt förslag till avgörande i målen La Quadrature du net m.fl. ( C‑511/18 och C‑512/18, EU:C:2020:6, punkt 123).

28 Orden exigé på franska och exigido på portugisiska är lika tvetydiga som det spanska ordet. De ord som används i den engelska (required), den rumänska (impuse) och den tyska (erstellt werden müssen) versionen tycks åsyfta planer och program vars antagande är obligatoriskt. Däremot talar det italienska ordet previsti för att det även ska innefatta planer och program vars antagande inte är obligatoriskt.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, EMU Tabac m.fl. ( C‑296/95, EU:C:1998:152, punkt 36), dom av den 20 november 2003, Kyocera ( C‑152/01, EU:C:2003:623, punkterna 32 och 33), och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkterna 48 och 49).

30 Förslag till rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs inverkan på miljön/* KOM/96/0511 slutlig – SYN 96/0304 */(EGT C 129, 1997, s. 14).

31 KOM (1999) 73 slutlig, av den 22 februari 1999 (EGT C 83, 1999, s. 13).

32 Gemensam ståndpunkt (EG) nr 25/2000 av den 30 mars 2000, antagen av rådet i enlighet med det i artikel 251 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen angivna förfarandet, inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT C 137, 2000, s. 11). Det påpekas där att [d]efinitionen av planer och program ändrades genom att det klargjordes att endast de planer och program omfattas som krävs i lagar och andra författningar och som utarbetas eller antas av en myndighet, eller som utarbetas av en myndighet för ett lagstiftningsförfarande, och som avser medlemsstaternas olika förfaranden och föreskrifter.

33 En motsatt ståndpunkt intog generaladvokat Kokott i sitt förslag till avgörande av den 17 november 2011, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑567/10, EU:C:2011:755, punkterna 15–21).

34 SMB-direktivet definierar inte begreppen planer och program och de behandlas på samma sätt. För en karaktärisering av de båda, även om den är inte är särskilt precis på grund av skillnaderna mellan medlemsstaterna, finns vägledning i [Europeiska kommissionens] vägledning för genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, 2006, https://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/030923_sea_guidance_sv.pdf., där det anges att [d]et som i en del medlemsstater betecknas som planer är dokument där man fastlägger hur ett projekt eller en strategi skall genomföras. Hit kan t.ex. räknas markanvändningsplaner som fastlägger hur mark skall exploateras eller som innehåller bestämmelser eller riktlinjer för vilken slags utveckling som kan passa eller tillåtas i bestämda områden. Planerna kan också innehålla kriterier som man bör ta hänsyn till när man projekterar ny exploatering. Avfallsplaner, vattenhushållningsplaner etcetera … I en del medlemsstater betecknar ett program i regel en plan som omfattar en rad projekt i ett visst geografiskt område. Så kan t.ex. en plan som går ut på att sanera ett stadsområde och som omfattar ett antal olika byggprojekt betecknas som ett program.

35 Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att begreppet planer och program inte bara inkluderar utveckling, utan även dess ändring, och det är avsett att säkerställa att föreskrifter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljöbedömning (dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl., C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 52, och domen CFE, punkt 71).

36 Domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 37, domen Thybaut m.fl., punkterna 38–40, och CFE, punkterna 36 och 37, samt dom av den 12 juni 2019, Terre wallonne ( C‑321/18, EU:C:2019:484, punkterna 23 och 24).

37 Dom av den 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus ( C‑444/15, EU:C:2016:978, punkterna 41 och 42).

38 Dom av den 22 september 2011, Valčiukienė m.fl. ( C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 42).

39 Naturligtvis erkänns möjligheten att anta cirkulär generellt i den belgiska förvaltningsrätten. Se fotnot 56 nedan.

40 Den hänskjutande domstolen kallar det för en pseudolagstiftning.

41 Betydelsen av detta krav framgår även av den omständigheten att det i artikel 3.4 i SMB-direktivet föreskrivs att [m]edlemsstaterna skall avgöra om andra planer och program än de som avses i punkt 2 och i vilka ramen fastställs för kommande tillstånd för projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För att vara uttömmande bör det tilläggas det finns minst en skyldighet till att utföra en strategisk miljöbedömning av planer och program, som inte är beroende av en ram för att bevilja tillstånd för projekt. Jag syftar på artikel 3.2 b SMB-direktivet, enligt vilken en miljöbedömning ska utföras för alla planer och program som kräver en särskild bedömning av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), som bara innefattar en del av konsekvenserna för miljön.

42 På samma sätt uttalade sig domstolen i domen D’Oultremont, punkterna 42–44.

43 Dom av den 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. ( C‑43/10, EU:C:2012:560, punkt 95), D’Oultremont, punkt 49, dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl. (C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 50, och CFE, punkt 61).

44 Att denna tolkning är av extensiv karaktär betonas i Gonthier, E., La Cour de justice de l’Union européenne définit la notion de plan et programme, Aménagement-Environnement, 2017, nr 3, s. 184 och 185.

45 Dom av den 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 54).

46 Domarna D’Oultremont, punkt 48, Thybaut m.fl., punkt 55, Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 55, samt generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i det sistnämnda målet, (EU:C:2011:755, punkterna 25 och 26).

47 Domen D’Oultremont, punkt 50: Kungörelsen av den 13 februari 2014 innefattar särskilt tekniska normer, driften (bland annat slagskuggor), förebyggande av olyckor och bränder (bland annat åtgärder för att stoppa driften av vindkraftverket), bullernormer, reparationsåtgärder och ställande av säkerhet med avseende på vindkraftverken. Sådana normer är av tillräckligt stor betydelse och räckvidd för fastställelsen av tillämpliga villkor för den berörda sektorn. Vidare är de miljöval som görs mot bakgrund av nämnda normer avgörande för vilka villkor som uppställs för kommande tillstånd avseende konkreta projekt för uppförande och drift av vindkraftsparker.

48 Skriftligt yttrande, punkt 97.

49 Dom av den 17 juni 2010, Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie ( C‑105/09 och C‑110/09, EU:C:2010:355, punkt 41), och domen D’Oultremont, punkt 52.

50 1998 års konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (EUT L 124, 2005, s. 4), antaget genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1).

51 Protokoll om strategiska miljöbedömningar till FN/ECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (EUT L 308, 2008, s. 35), antaget genom rådets beslut 2008/871/EG av den 20 oktober 2008 (EUT L 308, 2008, s. 33)

52 Domen D’Oultremont, punkt 53. Se även generaladvokat Kokotts förslag till avgörande av den 25 januari 2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. ( C‑671/16, EU:C:2018:39, punkterna 32–37).

53 Den belgiska regeringen hänvisar som stöd för sin ståndpunkt till en dom av den belgiska författningsdomstolen (dom nr 33/2019 av den 28 februari 2019, rôle 6662, s. 43 och följande sidor, som finns på https://www.const-court.be/public/f/2019/2019–033f.pdf); och två domar från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) (nr 201709167/1/R3 och 201807375/1/R3) av den 3 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1064).

54 Domen D’Oultremont, punkterna 45 och 46.

55 Dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis ( C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 55), domen Inter-Environnement Bruxelles m.fl., punkt 42, och domen CFE, punkt 73.

56 Jag har ingen möjlighet att uttala mig om vilken karaktär och rättsverkan ett cirkulär har i belgisk rätt, utan det är en fråga som det ankommer på Conseil d’État att avgöra.

57 Med avseende på en förordning om ett fastighetsbildningsområde i centrum av Orp-le-Petit, en ort i kommunen Orp-Jauche (Belgien), som ändrade översiktsplanen, den kommunala detaljplanen och de kommunala plan- och byggföreskrifterna (vilka i sig utgör planer och program i den mening som avses i SMB-direktivet), fann domstolen att den skulle kvalificeras på samma sätt och omfattas av samma rättsliga reglering, och domstolen slog fast att [ä]ven om en sådan rättsakt inte innehåller och inte kan innehålla några positiva föreskrifter, så innebär den … möjlighet att lättare få tillstånd till att avvika från gällande plan- och byggföreskrifter som införs genom den, att det rättsliga systemet ändras och medför att det fastighetsbildningsområde som är aktuellt i det nationella målet omfattas av artiklarna 2 a och 3.2 a i direktiv 2001/42 (domen Thybaut m.fl., punkterna 57 och 58).

58 Se fotnot 68 nedan.

59 Beslutet att bevilja Electrabel tillstånd att uppföra fem vindkraftverk i kommunerna Aalter och Nevele.

60 Domen Inter-Environnement Wallonie, punkt 42, domen Association France Nature Environnement, punkt 29, domen Comune di Corridonia m.fl., punkt 34, och dom av den 12 november 2019, kommissionen/Irland (Vindkraftspark i Derrybrien) ( C‑261/18, EU:C:2019:955, punkt 75).

61 Domen Inter-Environnement Wallonie, punkterna 43–46, domen Association France Nature Environnement, punkterna 30–32, domen Comune di Corridonia m.fl., punkt 35, och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkterna 171 och 172).

62 Dom av den 8 september 2010, Winner Wetten (C‑409/06, nedan kallad domen Winner Wetten, EU:C:2010:503, punkterna 66 och 67); och domen Association France Nature Environnement, punkt 33.

63 Punkterna 59–63. Se även domen Association France Nature Environnement, punkt 43.

64 I en nyligen publicerad studie granskas likheterna och skillnaderna mellan domen Winner Wetten, där det fastställs ett centraliserat förfarande under domstolens kontroll, för att tills vidare underlåta att tillämpa verkan av principen att unionsrättens företräde utesluter motstridiga nationella bestämmelser, och domen Association France Nature Environnement, som anger ett decentraliserat förfarande för att genomföra denna tillfälliga underlåtenhet att tillämpa denna rättsverkan, som de nationella domstolarna får göra under förutsättning att vissa mycket stränga villkor är uppfyllda. I studien betonas betydelsen av denna rättspraxis för att förhindra att en strikt tillämpning av den utestängningseffekt som principen om unionsrättens företräde har ska leda till luckor i lagstiftningen (Dougan, M, Primacy and the remedy of disaplication, Common Market Law Review, 2019, nr 4, s. 1490–1505).

65 Domen Comune di Corridonia m.fl., punkt 43, av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino ( C‑117/17, EU:C:2018:129, punkt 30), och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ( C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 175).

66 Dels att de nationella bestämmelser som möjliggör legaliseringen inte medför att de berörda kan kringgå bestämmelserna i unionsrätten eller underlåta att tillämpa dem, dels att den bedömning som genomförs i legaliseringssyfte inte enbart avser projektets framtida miljöpåverkan, utan även beaktar all miljöpåverkan sedan projektet genomfördes.

67 Domen Inter-Environnement Wallonie och domen Association France Nature Environnement.

68 Som jag tidigare har nämnt gör den hänskjutande domstolen gällande att belgisk rätt inom ramen för en invändning om rättsstridighet som framställts i den tvist som den prövar, bara ger den rätt att upphäva enskilda beslut, men inte planer och program.

69 Den anför, beträffande detta, att en direkt talan om ogiltigförklaring av planer och program bör väckas inom en kort tidsfrist, medan invändning om rättsstridighet kan framställas utan någon tidsgräns. I det sistnämnda fallet har rättssäkerheten ett vidare handlingsutrymme, eftersom planerna och programmen har tillämpats på ett större antal enskilda beslut.

70 I vissa medlemsstater gör deras processuella mekanismer det möjligt att utsträcka rättsverkningarna av en dom om ogiltigförklaring, som meddelats vid en indirekt talan, till att omfatta andra liknande fall. Om det i belgisk rätt finns en sådan mekanism, skulle tillståndets ogiltighet kunna utvidgas till andra liknande tillstånd, på grundval av ogiltigförklaringen av avsnitt 5.20.6 i VLAREM II och cirkuläret, vilket skulle vara liktydigt med att förhindra tillämpningen av de sistnämnda rättsakterna med allmängiltig verkan, efter att ha slagit fast att de inte följer SMB-direktivet.

71 I punkt 65 i domen Winner Wetten, slog domstolen fast följande: Domstolen kan, när den använder sig av denna behörighet, bland annat besluta att rättsverkningarna av beslutet att ogiltigförklara en sådan rättsakt eller förklara att den inte är giltig inte ska gälla fram till dess att en ny rättsakt antas, så att man kan komma till rätta med den rättsstridighet som har konstaterats.

72 Domen Winner Wetten, punkterna 67 och 68.

73 Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning, förefaller det inte som om ett upphörande av verksamheten vid de fem vindkraftverken i Aalter och Nevele skulle få någon större inverkan på elförsörjningen i Belgien, vilket kommissionen påpekade vid förhandlingen. Annorlunda skulle det förhålla sig om ogiltigheten hade berört samtliga vindkraftverk i Flandern, på grund av att det i ett stort antal fall väcktes talan mot likande beslut.

74 Punkterna 59–63. Se även domen Association France Nature Environnement, punkt 43.

75 Där finns mekanismer för detta, såväl i lagstiftning som i rättspraxis, enligt punkt 10.1 i beslutet att begära förhandsavgörande.