Förslag till avgörande av generaladvokat Michal Bobek föredraget den 14 maj 2020
1 Originalspråk: engelska.
2 EUT L 261, 2004, s. 15.
3 Ändrad genom artikel 6 i Legge 20 novembre 2017, n. 167 Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2017 (Lag nr 167 av den 20 november 2017 om bestämmelser om efterlevnad av skyldigheter som följer av Italiens medlemskap i Europeiska unionen – Europeisk rätt 2017) och genom artikel 1.593 till 1.596 i Legge 30 dicembre 2018, n. 145 Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019–2021 (lag nr 145 av den 30 december 2018 om beräknad statsbudget för det finansiella året 2019 och flerårig budget för treårsperioden 2019–2021).
4 Gazzetta Ufficiale, Serie Generale No 237, av den 10 oktober 2017.
5 Dom i målet kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759), som förklarade att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.2 i direktiv 2004/80/EG genom att inte vidta samtliga åtgärder som krävs för att säkerställa att det, med avseende på gränsöverskridande fall, föreskrivs en ordning för ersättning till offer för samtliga typer av uppsåtliga våldsbrott begångna på dess territorium.
6 Beslut i målet X ( C‑167/15, ej publicerat, EU:C:2017:187) om avskrivning av målet efter återkallelse av begäran från den hänskjutande domstolen.
7 Som beskrivs ovan i punkterna 8 och 9 i detta förslag till avgörande.
8 Dom av den 19 november 1991, Francovich m.fl. ( C‑6/90 och C‑9/90, EU:C:1991:428).
9 Enligt fast rättspraxis ska, för att en stat ska ansvara för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten, tre förutsättningar vara uppfyllda: syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts ska vara att ge enskilda rättigheter, överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit (se för ett liknande resonemang senast dom av den 29 juli 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe ( C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 35 och där angiven rättspraxis)).
10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 1994, Steen ( C‑132/93, EU:C:1994:254, punkterna 8–11), dom av den 5 juni 1997, Uecker och Jacquet ( C‑64/96 och C‑65/96, EU:C:1997:285, punkt 23). Beträffande en nyligen gjord översikt av domstolens praxis i denna fråga, se Arena, A., The Wall Around EU Fundamental Freedoms: the Purely Internal Rule at the Forty-Year Mark, Yearbook of European Law, 2020, s. 12–67.
11 Min kursivering.
12 Enligt den bestämmelsen skulle medlemsstaterna genomföra bestämmelserna i direktiv 2004/80 senast den 1 januari 2006, med undantag av artikel 12.2, där datum för efterlevnad [var] den 1 juli 2005.
13 Se rådsdokument 8033/04 av den 5 april 2004. Detta förslag behölls inte slutligen.
14 Utan att förneka att vissa av dem kan placeras i fler än en grupp.
15 Min kursivering.
16 Min kursivering.
17 Min kursivering.
18 Min kursivering.
19 Europeiska rådets slutsatser från mötet i Tampere år 1999, Europeiska rådets uttalande om bekämpande av terrorism från 2004, antagandet av rambeslut 2001/220/RIF om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden och Europarådets Europeiska konventionen av den 24 november 1983 om ersättning åt offer för våldsbrott.
20 COM(2002) 562 final (EUT C 45 E, 2003, s. 69).
21 Se särskilt punkt 3 i motiveringen.
22 Min kursivering.
23 Slutligen rörde avsnitt 3 (artiklarna 24–28) genomförandebestämmelser.
24 Förslaget grundades på dåvarande artikel 308 EG, nu artikel 352 FEU. Jag återkommer till denna fråga nedan i punkterna 85–90 i detta förslag till avgörande.
25 Rådsdokument 7752/04.
26 Se punkt 15 i kompromissen.
27 Se punkt 16 i kompromissen.
28 Punkt 13 i kompromissen.
29 I synnerhet punkt 16 i kompromissen.
30 Och inte längre att skydda en större grupp av personer som ursprungligen föreslogs i den föreslagna artikel 2.1 a i kommissionens förslag.
31 Se rådsdokument 7209/04, s. 9 och rådsdokument 8694/04, s. II.
32 Ovan punkterna 64–65 i detta förslag till avgörande.
33 Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer (artiklarna 61–69 EG).
34 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artiklarna 67–89 FEUF).
35 Se motiveringen, punkterna 5.1 och 5.2.
36 Se mitt förslag till avgörande i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging ( C‑815/18, EU:C:2020:319, punkterna 45–49).
37 Se, till exempel, avseende artikel 114 FEUF, dom av den 20 maj 2003, Österreichischer Rundfunk m.fl. ( C‑465/00, C‑138/01 och C‑139/01, EU:C:2003:294, punkterna 41–43) eller dom av den 6 november 2003, Lindqvist ( C‑101/01, EU:C:2003:596, punkterna 40–42). På samma sätt avseende artikel 82.2 FEUF, se dom av den 13 juni 2019, Moro ( C‑646/17, EU:C:2019:489, punkterna 32–33).
38 För ett liknande resonemang, se bland annat dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen ( C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 235) och Yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) av den 15 november 1994 ( EU:C:1994:384, punkt 59).
39 Dom av den 28 juni 2007, Dell’Orto ( C‑467/05, EU:C:2007:395).
40 Dom av den 12 juli 2012, Giovanardi m.fl. ( C‑79/11, EU:C:2012:448).
41 Beslut av den 30 januari 2014, C ( C‑122/13, EU:C:2014:59).
42 Dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759).
43 Förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:249).
44 Dom av den 28 juni 2007, Dell’Orto ( C‑467/05, EU:C:2007:395, punkterna 57–59). Min kursivering. Det bör dock konstateras att detta uttalande gjordes i förbigående (in passim) i ett mål som rörde en annan fråga, det vill säga huruvida en juridisk person kan göra gällande ställning som brottsoffer enligt direktiv 2004/80 men framför allt enligt rådets rambeslut 2001/220/RIF av den 15 mars 2001 om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden (EGT L 82, 2001, s. 1).
45 Dom av den 12 juli 2012, Giovanardi m.fl. ( C‑79/11, EU:C:2012:448, punkt 37). Min kursivering. Återigen, i likhet med målet Dell’Orto, rörde målet tolkningen av begreppet offer enligt rambeslut 2001/220/RIF medan direktiv 2004/80, som inte ens nämnts av den hänskjutande domstolen, avfärdades i en enda punkt som irrelevant i det nationella målet.
46 Ska artikel 12 i direktiv 2004/80 tolkas så, att medlemsstaterna får införa bestämmelser om ersättning till offer för vissa typer av våldsbrott eller uppsåtliga brott eller ska den i stället tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att, för att genomföra direktivet, införa en ordning för ersättning till offer för alla typer av våldsbrott eller uppsåtliga brott?
47 Beslut av den 30 januari 2014, C ( C‑122/13, EU:C:2014:59, punkterna 11–18 och domslutet). Min kursivering.
48 Dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759).
49 Min kursivering.
50 Min kursivering.
51 Det medges att det inte är lätt att förena punkterna 49 och 50 i domen med punkterna 44 och 45 däri.
52 Se dom av den 11 oktober 2016, kommissionen/Italien ( C‑601/14, EU:C:2016:759, punkterna 18–20).
53 Jämför, till exempel, ståndpunkter som intagits av Mastroianni, R., La responsabilità patrimoniale dello Stato italiano per violazione de Diritto dell’Unione: il caso della direttiva sull’indennizzo delle vittime dei reati, Giustizia Civile, 2014, n. 1, s. 283–318, och av Peers, S. Reverse discrimination against rape victims: a disappointing ruling of the CJEU’, i EU Law Analysis Blog, 24 March 2014 (senast besökt den 20 mars 2020). Det första av dessa bidrag innehåller olika hänvisningar till avgöranden av italienska domstolar.
54 För vad det kan vara värt finns ett liknande illustrativt exempel (naturligtvis inte bindande) i den europeiska juridikportalen, som drivs av kommissionen, där det anges att direktiv 2004/80 ålägger varje EU-medlemsstat att inrätta en nationell ordning för ersättning till offer för uppsåtliga våldsbrott och att enligt direktivet har alla offer för uppsåtliga våldsbrott rätt till tillgång till den nationella ersättningsordningen i det land där brottet begicks (Min kursivering). (online på https://e-justice.europa.eu/content_compensation-67-en.do (senast besökt den 20 mars 2020). Inte heller intar kommissionen en klar ståndpunkt i detta avseende i sin Rapport om tillämpning av rådets direktiv 2004/80/EG om ersättning till brottsoffer av den 20 april 2009, COM(2009) 170 final, i synnerhet punkt 3.4.1.
55 Även behandlat ovan i punkterna 55–60 i detta förslag till avgörande med avseende på skälen i direktiv 2004/80.
56 Det kan erinras om att för att lindra diskriminering som ligger inbäddad i utformningen av lagstiftning som gör det möjligt att behandla jämförbara situationer olika, har domstolen tidigare inte tvekat att till och med gå mycket längre, vissa kanske säger utanför ordalydelsen. Se, till exempel, dom av den 19 november 2009, Sturgeon m.fl ( C‑402/07 och C‑432/07, EU:C:2009:716, punkterna 49–54) jämförd med förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i förenade målen Sturgeon m.fl. ( C‑402/07 och C‑432/07, EU:C:2009:416, punkterna 62–97).
57 Som diskuterats ovan har begreppet gränsöverskridande i artikel 12.1 i direktiv 2004/80 en helt annan innebörd än den som kommissionen och den italienska regeringen gör gällande (ovan punkterna 33–38).
58 Som diskuterats i detalj ovan i punkterna 75–84 i detta förslag till avgörande.
59 I komparativt hänseende, se till exempel Vogenauer, S., Die Auslegung von Gesetzen in England und auf dem Kontinent. Eine vergleichende Untersuchung der Rechtsprechung und ihrer historischen Grundlagen, Mohr Siebeck, Tübingen 2001.
60 Som i vissa rättsordningar, särskilt de som har sitt ursprung i common law, leder till ett stort motstånd, om inte ett direkt förbud, mot att hänvisa till lagstiftningens förarbeten och diskussioner i syfte att tolka lagen, men se Pepper (Inspector of Taxes) v Hart [1992] UKHL 3. Men på andra sidan Engelska kanalen föreslog redan FC Von Savigny att lagstiftarens vilja endast är relevant i den mån som den objektivt uttrycks i själva lagen och att lagstiftarens subjektiva motiv som inte kommit till uttryck saknar relevans. Se FC von Savigny, System des heutigen Römischen Rechts (2. Neudruck der Ausgabe Berlin 1840, Scientia Verlag 1981) i § 38 (s. 241).
61 Som en illustration, se, till exempel, dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl. ( C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkterna 91 och 92), dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja ( C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkterna 42 och 43) eller dom av den 25 juli 2018, Confédération paysanne m.fl. ( C‑528/16, EU:C:2018:583, punkterna 44– 46 och 51). I synnerhet med avseende på det senare målet är det öppet för diskussion exakt hur länge sådan användning av ett skäl förblir inom ramen för ren vägledning för tolkning.
62 På samma sätt som i mitt nyligen avgivna förslag till avgörande i målet Federatie Nederlandse Vakbeweging ( C‑815/18, EU:C:2020:319, punkterna 61–63).
63 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1997, Maso m.fl. ( C‑373/95, EU:C:1997:353, punkterna 39–42), dom av den 25 februari 1999, Carbonari m.fl. ( C‑131/97, EU:C:1999:98, punkt 53) och dom av den 3 oktober 2000, Gozza m.fl. ( C‑371/97, EU:C:2000:526, punkt 39).
64 Se dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51) och mer nyligen dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 32).
65 Se dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur och Factortame ( C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 56) och, senare, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 33).
66 Som förefaller vara fallet i allmänhet när det gäller all utomobligatorisk ansvarighet för skada som orsakas en annan person. Beträffande exempelvis Europeiska unionens utomobligatoriska ansvar, se artikel 340 FEUF enligt vilken unionen [ska] ersätta skada, som orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning, i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar (min kursivering). Unionsdomstolarna har konsekvent tolkat denna bestämmelse så, att den principiellt omfattar både ekonomisk skada (i form av minskning av tillgångar och förlust av avkastning) och ideell skada: se, med ytterligare hänvisningar, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Europeiska unionen/Kendrion ( C‑150/17 P, EU:C:2018:612, punkt 103).
67 Dessa innefattar de tyska (Entschädigung), spanska (indemnización), franska (indemnisation), italienska (indennizzo), portugisiska (indemnização) och slovakiska (o’škodnenie) versionerna.
68 Se artikel 3.1 och 3.2 i direktiv 2004/80.
69 Se, Van Dam, C., European Tort Law, 2a uppl., Oxford University Press, Oxford, 2013, s. 346.
70 Det bör konstateras att i ett antal rättsordningar använder också nationella domstolar liknande parametrar för beräkning av det skadestånd som ska dömas ut i specifika fall på ett snabbt och ändamålsenligt sätt samtidigt som lika behandling säkerställs i jämförbara fall. Detta borde då naturligtvis i ännu högre grad vara möjligt i ett system som det som införs genom direktiv 2004/80.
71 Se, till exempel, Kommissionens rapport om tillämpning av rådets direktiv 2004/80/EG om ersättning till brottsoffer (COM (2009) 170 final) tillsammans med bilagor med hänvisningar till medlemsstaternas system i Accompanying Document to the Commission Report on the application of Directive 2004/80/EG (SEC (2009) 495). Beträffande mer uppdaterad information, se också de olika ländernas uppgifter på europeiska e-juridikportalen (https://e-justice.europa.eu/content_if_my_claim_is_to_be_considered_in_this_country-491-en.do).
72 Som det hänvisats till ovan, punkt 73.
73 Se, i detta avseende, ”Strengthening Victims’ Rights: From Compensation to Reparation: For a new EU Victims’ rights strategy 2020–2025’, rapport av Milquet, J., särskild rådgivare till Europeiska kommissionens ordförande från mars 2019, Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxembourg, 2019.