1) Republiken Polen har åsidosatt artikel 4.1 och 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014, jämförd med artikel 4.4–4.6, artikel 5.1 och 5.2 samt artiklarna 6–9 i direktivet, genom att anta bestämmelser som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att förlänga tillståndet för utvinning av brunkol med sex år utan att göra en miljökonsekvensbedömning.
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PRIIT PIKAMÄE
av den 3 februari 2022( 1 )
Mål C ‑ 121/21
Republiken Tjeckien
mot
Republiken Polen
”Fördragsbrott – Artikel 259 FEUF – Förlängning av ett tillstånd för gruvdrift med avseende på gruvan i Turów i Polen nära gränsen till Tjeckien – Tvist mellan Republiken Tjeckien och Republiken Polen vad gäller inverkan på miljön i Republiken Tjeckien – Direktiv 2011/92/EU – Miljökonsekvensbedömning av vissa projekt (MKB) – Nationella bestämmelser, MKB-beslutet och tillstånd att bedriva utvinningsverksamhet strider mot unionsrätten”
I. Inledning
1. Republiken Tjeckien har genom ansökan som framställts med stöd av artikel 259 FEUF, med stöd av Europeiska kommissionen, yrkat att EU-domstolen ska fastställa att Republiken Polen har åsidosatt flera unionsbestämmelser på miljöskyddsområdet genom att vidta åtgärder inom ramen för det administrativa förfarandet för att förlänga koncessionen för gruvdrift med avseende på brunkolsgruvan i Turów (Polen) till och med år 2026.
2. Tvisten i förevarande mål avser gränsöverskridande inverkan till följd av den polska aktörens gruvdrift i ovannämnda gruva och utgör ett omtvistat ämne mellan de båda medlemsstaterna. Republiken Tjeckien har å ena sidan gjort gällande att dess medborgare nära gränsen oförskyllt drabbas av miljökonsekvenserna av gruvdriften, det vill säga en kraftig sänkning av grundvattennivån och sättningar i marken. Republiken Polen har å andra sidan hävdat att nedläggningen av gruvan medför stora ekonomiska förluster, såväl vad gäller energiförsörjning som sysselsättning.
3. Vad gäller den första tvisten mellan medlemsstaterna som enbart rör unionens miljölagstiftning som ska anhängiggöras vid EU-domstolen, kan den dom som EU-domstolen kommer att meddela i förevarande mål lämna ett viktigt bidrag till de internationella domstolarnas praxis.( 2 ) Förhoppningsvis kommer EU‑domstolens slutsatser i nämnda dom att utgöra grunden för en uppgörelse i godo mellan de två medlemsstaterna som möjliggör för dem att förena sina respektive intressen i god grannskapsanda samtidigt som unionsrätten iakttas fullt ut.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2000/60 /EG
4. I artikel 4.1, 4.4 och 4.5 i direktiv 2000/60/EG( 3 ) föreskrivs följande:
”1. Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna
a) när det gäller ytvatten
…
ii) skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster om inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
…
b) när det gäller grundvatten
…
ii) skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande, i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4, och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel och om inte annat följer av tillämpningen av artikel 11.3 j,
…
4. De tidsfrister som fastställs enligt punkt 1 kan förlängas i syfte att stegvis nå målen för vattenförekomster, under förutsättning att ingen ytterligare försämring av en påverkad vattenförekomsts status äger rum, när samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) Medlemsstaterna konstaterar att alla nödvändiga förbättringar av statusen hos vattenförekomsterna inte rimligen kan åstadkommas inom de tidsramar som fastställs i den punkten av åtminstone ett av följande skäl:
i) Omfattningen av de erforderliga förbättringarna kan av tekniska skäl endast åstadkommas stegvis på ett sätt som spränger tidsramarna.
ii) Att slutföra förbättringarna inom tidsramarna skulle bli oproportionerligt kostsamt.
iii) Naturliga förhållanden omöjliggör tillräckligt snabb förbättring av vattenförekomstens status.
b) Förlängningen av tidsfristen, och skälen till detta, anges särskilt och förklaras i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13.
c) Förlängningarna är begränsade till högst två ytterligare uppdateringar av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet utom i fall där de naturliga förhållandena är sådana att målen inte kan nås inom denna period.
d) En sammanfattning av de åtgärder som krävs enligt artikel 11 och som anses nödvändiga för att progressivt höja vattenförekomsternas status till den nivå som krävs inom den förlängda tidsfristen, anledningarna till varje betydande försening med genomförandet av dessa åtgärder och den förväntade tidtabellen för deras genomförande återges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet. En översyn av genomförandet av dessa åtgärder och en sammanfattning av eventuella tilläggsåtgärder skall tas med i uppdaterade versioner av förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.
5. Medlemsstaterna får inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål än de som krävs enligt punkt 1 för särskilda vattenförekomster när dessa är så påverkade av mänsklig verksamhet, i enlighet med artikel 5.1, eller när deras naturliga tillstånd är sådant att uppnåendet av dessa mål skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt och om samtliga följande villkor är uppfyllda:
a) De miljömässiga och samhällsekonomiska behov som sådan mänsklig verksamhet fyller kan inte tillgodoses på något annat sätt som skulle vara ett bättre alternativ för miljön utan att medföra oproportionerliga kostnader.
b) Medlemsstaterna ser till
– att bästa möjliga ekologiska och kemiska status uppnås för ytvatten med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas på grund av den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär,
– att grundvattnets status som gott vatten förändras så lite som möjligt med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas på grund av den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär.
c) Ingen fortsatt försämring av den påverkade vattenförekomstens status inträffar.
d) Uppställandet av mindre stränga miljömål, och skälen till detta, anges särskilt i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13 och dessa mål ses över vart sjätte år.”
2. Direktiv 2003/4 /EG
5. I artikel 7.1 och 7.2 i direktiv 2003/4/EG( 4 ) föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att offentliga myndigheter organiserar sådan miljöinformation som är relevant för deras verksamhet och som innehas av eller förvaras för dem, för att aktivt och systematiskt spridas till allmänheten, bland annat med hjälp av telematik och/eller elektronik, när så är möjligt.
…
2. Den information som skall tillhandahållas och spridas skall uppdateras efter behov och skall omfatta åtminstone följande:
…
f) Tillstånd med en avsevärd inverkan på miljön och miljöavtal eller en uppgift om var, inom ramen för artikel 3, informationen kan begäras eller finns tillgänglig.
…”
3. MKB-direktivet
6. I artikel 1 i direktiv 2011/92/EU( 5 ) föreskrivs följande:
”1. Detta direktiv ska tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.
2. I detta direktiv gäller följande definitioner:
a) projekt:
– utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
– andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.
…
c) tillstånd: den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet.
…”
7. I artikel 2.1 och 2.2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.
2. Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv ska uppfyllas.”
8. Enligt artikel 3.1 c i direktivet ska miljökonsekvensbedömningen i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de betydande och indirekta effekterna av ett projekt bland annat beträffande vatten.
9. Artikel 4 i samma direktiv har följande lydelse:
”1. Om inte annat följer av artikel 2.4 ska projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
2. Om inte annat följer av artikel 2.4 ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna ska bestämma detta genom
a) granskning från fall till fall,
eller
b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda de förfaranden som anges i leden a och b.
…
4. I fall där medlemsstaterna kräver att en behovsbedömning ska ske för projekt som förtecknas i bilaga II, ska exploatören lämna information om projektets art och den betydande miljöpåverkan som det kan antas medföra. En detaljerad förteckning över sådan information som ska lämnas finns i bilaga II.A. Exploatören ska i tillämpliga fall ta hänsyn till tillgängliga resultat från andra relevanta bedömningar av miljöpåverkan som utförts i enlighet med annan unionslagstiftning än detta direktiv. Exploatören får även lämna en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika eller förebygga vad som annars skulle kunna ha medfört en betydande negativ miljöpåverkan.
5. Den ansvariga myndigheten ska fatta sitt beslut baserat på den information som exploatören lämnar i enlighet med punkt 4, i tillämpliga fall med hänsyn till resultatet av preliminära kontroller eller bedömningar av miljöpåverkan som utförts i enlighet med annan unionslagstiftning än detta direktiv. Beslutet ska offentliggöras och:
a) om det beslutas att en miljökonsekvensbedömning krävs, ange huvudskälen till varför det krävs en sådan bedömning, med hänvisning till de relevanta kriterier som anges i bilaga III, eller
b) om det beslutas att en miljökonsekvensbedömning inte krävs, ange huvudskälen till varför det inte krävs en sådan bedömning, med hänvisning till de relevanta kriterier som anges i bilaga III och, om exploatören föreslår detta, ange projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars kanske skulle ha utgjort betydande negativ miljöpåverkan,
6. Medlemsstaterna ska se till att den ansvariga myndigheten fattar sitt beslut så snart som möjligt och inom en period på högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs enligt punkt 4. I undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfattning, kan den ansvariga myndigheten förlänga tidsfristen för att fatta sitt beslut. I så fall ska den ansvariga myndigheten skriftligen informera exploatören om skälen till detta och om beräknat beslutsdatum.”
10. Artikel 5.1 och 5.2 i MKB-direktivet har följande lydelse:
”1. Om det krävs en miljökonsekvensbedömning ska exploatören utarbeta och inlämna en miljökonsekvensbeskrivning. Den information som exploatören ska lämna ska åtminstone omfatta
…
2. Om exploatören så begär ska den ansvariga myndigheten, med beaktande av den information som exploatören lämnat i synnerhet om projektets specifika egenskaper, däribland dess lokalisering och tekniska kapacitet, och den miljöpåverkan det antas medföra, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den information ska vara som exploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen, i enlighet med punkt 1 i den här artikeln. Den ansvariga myndigheten ska samråda med de myndigheter som avses i artikel 6.1 innan den avger sitt yttrande.
Medlemsstaterna får även kräva att de ansvariga myndigheterna avger ett yttrande som avses i första stycket, oberoende av om exploatören begär det eller inte.”
11. I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd, i tillämpliga fall med beaktande av de fall som avses i artikel 8a.3. I detta syfte ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Den information som har inhämtats i enlighet med artikel 5 ska vidarebefordras till dessa myndigheter. Medlemsstaterna ska fastställa närmare bestämmelser för hur detta samråd ska gå till.
2. För att se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt kan delta i beslutsprocesserna ska allmänheten informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt om följande frågor i ett tidigt skede av de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och senast så snart som information rimligen kan lämnas.
…
3. Medlemsstaterna ska inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
…
c) I enlighet med bestämmelserna i [direktiv 2003/4], annan information än den som avses i punkt 2 i den här artikeln, som är relevant för beslutet i enlighet med artikel 8 i detta direktiv och som blir tillgänglig efter det att den berörda allmänheten har informerats i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
4. Den berörda allmänheten ska på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och ska för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.
5. Närmare bestämmelser om information till allmänheten, till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, och samråd med den berörda allmänheten, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten, ska fastställas av medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå.
6. För de olika etapperna ska det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för
a) att informera de myndigheter som avses i punkt 1 och allmänheten, och
b) de myndigheter som avses i punkt 1 och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen på miljöområdet, i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.
7. Tidsramarna för samråd med den berörda allmänheten om de miljökonsekvensbeskrivningar som avses i artikel 5.1 ska inte vara kortare än 30 dagar.”
12. I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
”1. När en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, ska den medlemsstat på vars territorium projektet är avsett att utföras till den utsatta medlemsstaten så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten översända bland annat
a) en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser,
b) uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas.
Den medlemsstat på vars territorium projektet är avsett att utföras ska ge den andra medlemsstaten rimlig tid att ange om den vill delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och den kan därvid bifoga de uppgifter som avses i punkt 2 i den här artikeln.
2. Om en medlemsstat som mottar information i enlighet med punkt 1 anger att den avser att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, ska den medlemsstat på vars territorium projektet är avsett att utföras, om den inte redan har gjort det, till den utsatta medlemsstaten översända de uppgifter som ska lämnas i enlighet med artikel 6.2 och göras tillgängliga i enlighet med artikel 6.3 a och b.
…
5. Närmare bestämmelser om genomförandet av punkterna 1–4 i den här artikeln, inklusive fastställandet av tidsramarna för samråd, ska fastställas av de berörda medlemsstaterna utifrån de bestämmelser och tidsramar som avses i artikel 6.5–6.7, och dessa bestämmelser ska göra det möjligt för den berörda allmänheten på den utsatta medlemsstatens territorium att delta på ett effektivt sätt i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 för projektet.”
13. I artikel 8 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Resultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats enligt artiklarna 5–7 ska vederbörligen beaktas vid tillståndsgivningen.”
14. Artikel 8a i MKB-direktivet har följande lydelse:
”1. Beslutet att bevilja tillstånd ska åtminstone innehålla följande uppgifter:
…
b) Alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder.
…
3. Om medlemsstater använder andra förfaranden i artikel 2.2 än tillståndsförfaranden, ska de krav som anges i punkterna 1 och 2 i den här artikeln i tillämpliga fall anses vara uppfyllda om ett beslut som avgetts i samband med dessa förfaranden innehåller den information som det hänvisas till i de punkterna och mekanismer har inrättas för att möjliggöra uppfyllande av kraven i punkt 6 i den här artikeln.
…”
15. Artikel 9 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”1. När ett beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan har fattats, ska den eller de ansvariga myndigheterna omedelbart informera allmänheten och de myndigheter som avses i artikel 6.1 om detta enligt nationella förfaranden och se till att allmänheten och de myndigheter som avses i artikel 6.1, i tillämpliga fall med beaktande av de fall som avses i artikel 8a.3, får tillgång till följande:
a) Information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, i enlighet med artikel 8a.1 och 8a.2.
b) Information om de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, och även om förfarandet för allmänhetens deltagande. Detta inbegriper även en sammanfattning av samrådsresultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt beaktats, särskilt de synpunkter som mottagits från den utsatta medlemsstat som avses i artikel 7.
2. Den eller de ansvariga myndigheterna ska informera alla medlemsstater med vilka samråd har hållits i enlighet med artikel 7 genom att till dem vidarebefordra den information som avses i punkt 1 i den här artikeln.
De medlemsstater med vilka samråd har hållits ska se till att denna information görs tillgänglig på lämpligt sätt för den berörda allmänheten på det egna territoriet.”
16. I artikel 11.1 och 11.2 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten
a) som har ett tillräckligt intresse, eller
b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,
har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
2. Medlemsstaterna ska fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas.”
17. I bilaga I till MKB-direktivet, som har rubriken ”Projekt som avses i artikel 4.1”, anges i punkt 19 ”[s]tenbrott och gruvdrift i dagbrott där verksamhetsområdet är mer än 25 hektar, eller torvutvinning med ett verksamhetsområde över 150 hektar” och i punkt 24 anges ”[ä]ndringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga”.
18. I bilaga II till detta direktiv, med rubriken ”Projekt som avses i artikel 4.2”, nämns i punkt 2 a ”[s]tenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning (projekt som inte omfattas av bilaga I)” i punkt 2 e, ”[i]ndustrianläggningar ovan jord för utvinning av kol, olja, naturgas och malmer, liksom bituminös skiffer” och i punkt 13 a i bilagan till detta direktiv ”[a]lla förändringar eller utvidgningar av projekt som förtecknas i bilaga I eller denna bilaga, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga I)”.
B. Polsk rätt
1. Lagen om miljöinformation
19. Artikel 72.1 och 72.2 i ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lag om tillhandahållande av information om miljö och miljöskydd, allmänhetens deltagande i miljöskyddet och miljökonsekvensbedömning) av den 3 oktober 2008 (Dz. U. nr 199, punkt 1227) (nedan kallad lagen om miljöinformation) har följande lydelse:
”1. Ett beslut om miljövillkor ska antas innan
…
4) … en koncession för utvinning av mineraler i fyndigheter tilldelas…
…
2. Kravet på ett beslut om miljövillkor ska inte tillämpas på ändringar av
…
2) en koncession eller ett sådant beslut som avses i avsnitt 1 punkterna 4 och 5, bland annat
…
k) en enda förlängning med upp till 6 år av giltighetstiden för en koncession för utvinning av brunkol, om förlängningen av koncessionen motiveras av en rationell förvaltning av fyndigheten utan att omfattningen av koncessionen utvidgas.
…”
2. Gruvlagen
20. Artikel 33 i ustawa Prawo geologiczne i górnicze (lag om geologiska frågor och gruvbrytning) av den 9 juni 2011 (Dz. U. nr 163, punkt 981) (nedan kallad gruvlagen) har följande lydelse:
”… I den mån det före beviljandet av en koncession har fattats ett beslut om fastställande av villkoren angående miljöskydd på grundval av ett förfarande med allmänhetens deltagande, är bestämmelserna om offentliga organisationers deltagande inte tillämpliga på förfarandet för beviljande av koncession.”
3. Förvaltningsprocesslagen
21. I artikel 50.1 i ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (förvaltningsprocesslagen) av den 30 augusti 2002 (Dz. U. nr 153, punkt 1270) föreskrivs följande:
”Talerätt tillkommer varje person som har ett rättsligt intresse, åklagarmyndigheten, ombudsmannen, barnombudsmannen och varje offentligt organ inom ramen för dess lagstadgade verksamhet i ärenden som rör tredje mans intressen, om dessa har deltagit i det administrativa förfarandet.”
22. Republiken Polen har i sitt svaromål redogjort för vissa ändringar i den lagstiftning som avses i föregående punkter, vilka infördes genom lagen av den 30 mars 2021 om ändring av lagen om miljöinformation. Dessa ändringar har till syfte att underlätta för den berörda allmänheten att utöva de rättigheter som föreskrivs i artikel 11 i MKB-direktivet. Den berörda allmänheten kan därmed hädanefter få information om antagandet av vissa beslut utan att behöva vända sig till det organ som fattat dem. Den berörda allmänheten har erhållit nya rättigheter för att överklaga tillstånd som beviljats efter ett förfarande och ett beslut rörande miljövillkor, i vilka den har deltagit. Artikel 33 i gruvlagen har ändrats på så sätt att de nya rättigheter som följer av lagen om miljöinformation även är tillämpliga på ett förfarande för beviljande av tillstånd som genomförs med tillämpning av denna lag och som föregåtts av ett beslut om miljövillkor.
III. Bakgrund till tvisten och det administrativa förfarandet
23. Brunkolsdagbrottet i Turów är beläget i Polen nära Republiken Tjeckiens och Förbundsrepubliken Tysklands gränser.
24. Den 27 april 1994 beviljade de behöriga myndigheterna PGE Elektrownia Bełchatów SA, sedermera PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA (nedan kallad aktören) en koncession för gruvdrift med avseende på nämnda dagbrott för en period på 26 år, det vill säga till och med den 30 april 2020.
25. Den 2 mars 2015 begärde aktören att den regionala miljömyndigheten i Wrocław (Polen) skulle anta ett beslut om miljövillkor för genomförandet av det projekt som definierats som en förlängning av utvinningen av brunkolsfyndigheten i Turów till och med år 2044. Såväl Republiken Tjeckien som Förbundsrepubliken Tyskland deltog i det samrådsförfarande som inleddes genom denna begäran.
26. Den 24 oktober 2019 ansökte aktören med stöd av artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation om förlängning av koncessionen med sex år.
27. Den 21 januari 2020 antog den regionala miljömyndigheten i Wrocław beslutet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (nedan kallat MKB-beslutet) och förklarade den 23 januari 2020 att nämnda beslut var omedelbart verkställbart. Den 24 januari 2020 bifogade aktören MKB-beslutet till ansökan av den 24 oktober 2019 om förlängning av koncessionen för gruvdrift.
28. Genom beslut av den 20 mars 2020 beviljade Republiken Polens klimatminister tillståndet för brunkolsutvinning fram till år 2026 (nedan kallat beslutet 2026).
29. Flera tjeckiska personer, däribland icke-statliga organisationer, framställde administrativa klagomål eller överklagade de beslut som nämns i de två föregående punkterna.
30. Eftersom Republiken Tjeckien ansåg att Republiken Polen hade åsidosatt unionsrätten i flera avseenden genom att bevilja detta tillstånd, vände den sig den 30 september 2020 till kommissionen i enlighet med artikel 259 FEUF.
31. Republiken Polen inkom med sitt yttrande den 30 oktober 2020. Den 13 november 2020 yttrade sig dessa två medlemsstater muntligen vid en utfrågning som anordnades av kommissionen.
32. Den 17 december 2020 avgav kommissionen ett motiverat yttrande, i vilket den gjorde gällande att Republiken Polen hade åsidosatt unionsrätten i flera avseenden. Kommissionen ansåg särskilt att denna medlemsstat hade åsidosatt artikel 4.1 och 4.2 i MKB-direktivet genom att anta artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation vilken gjorde det möjligt att förlänga ett tillstånd för brunkolsutvinning med sex år utan att göra en miljökonsekvensbedömning.
33. Den 28 april 2021 fattades beslutet att förlänga giltigheten av tillstånd nr 65/94 till och med år 2044 (nedan kallat beslut 2044).
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
34. Den 26 februari 2021 väckte Republiken Tjeckien förevarande talan om fördragsbrott. Republiken Polen har yrkat att talan ska ogillas och att Republiken Tjeckien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
35. Efter att Republiken Tjeckien ansökt om interimistiska åtgärder förelade domstolens vice ordförande, genom beslut av den 21 maj 2021,( 6 ) Republiken Polen att omedelbart upphöra med utvinningen av brunkol i gruvan i Turów till dess att dom varigenom mål C‑121/21 avslutas meddelas.
36. Genom beslut av domstolens ordförande av den 1 juli 2021 tilläts kommissionen intervenera till stöd för Republiken Tjeckiens yrkanden.
37. Genom beslut av den 14 juli 2021 biföll domstolens ordförande Republiken Polens begäran om att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 133 i domstolens rättegångsregler.
38. Genom skrivelser från domstolens kansli av den 20 juli 2021 uppmanades Republiken Polen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 62.1 i rättegångsreglerna, att ta ställning till kommissionens motiverade yttrande. Kommissionen anmodades att inkomma med yttrandet på rättegångsspråket, polska, och att ta ställning till vissa yrkanden i ansökan. Mottagarna av dessa begäranden efterkom dessa i vederbörlig ordning.
39. Efter att Republiken Tjeckien ingett en ansökan om interimistiska åtgärder förpliktade domstolens vice ordförande, genom beslut av den 20 september 2021,( 7 ) Republiken Polen att till kommissionen betala ett löpande vite om 500 000 euro per dag, från och med den dag då förevarande beslut delges Republiken Polen fram till dess att medlemsstaten följer domstolens vice ordförandes beslut av den 21 maj 2021. Genom samma beslut avslog vice ordföranden Republiken Polens begäran enligt artikel 163 i rättegångsreglerna om att beslutet skulle upphävas.
40. En muntlig förhandling hölls den 9 november 2021 i närvaro av Republiken Tjeckien, Republiken Polen och kommissionen, som företräddes i vederbörlig ordning.
41. Vid förhandlingen preciserade Republiken Tjeckien på en direkt fråga att den vidhöll sitt yrkande att de påstådda fördragsbrotten skulle upphöra.
V. Rättslig bedömning
A. Inledande anmärkningar
42. Innan den individuella prövningen av de grunder som Republiken Tjeckien åberopat inleds är det enligt min mening nödvändigt att erinra om de gemensamma reglerna för fördragsbrottsförfarandet enligt artiklarna 258 och 259 FEUF, som syftar till att fastställa en medlemsstats överträdelser av unionsrätten och att få dessa att upphöra.( 8 ) Det ska i detta avseende noteras att det trots att det föreligger vissa skillnader vad gäller förfarandet beroende på vem som väckt talan om fördragsbrott – kommissionen eller en medlemsstat – finns gemensamma regler som gäller för parterna utan undantag. Dessa inbegriper regler om bevisbörda och regler som är kopplade till referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott i ett visst fall.
43. Hänvisningen till dessa regler är enligt min mening särskilt relevant inom ramen för förevarande bedömning, med hänsyn till målets komplexitet vad gäller de faktiska omständigheterna och till den omständigheten att de fördragsbrott som Republiken Tjeckien har gjort gällande avser en mängd aspekter som omfattas av den polska rättsordningen, nämligen antagandet av lagstiftningsakter, men även förvaltningsbeslut, vilka har ändrats över tiden. Tillämpningen av dessa gemensamma regler syftar till att säkerställa en noggrann och konsekvent prövning av huruvida nämnda nationella rättsakter är förenliga med unionsrätten, vars företräde samtliga medlemsstater är skyldiga att iaktta.( 9 )
1. Bestämmelser om bevisbördan vid en talan om fördragsbrott
44. Eftersom förfarandet vid domstolen inom ramen för en talan om fördragsbrott enligt artiklarna 258 FEUF och 259 FEUF kännetecknas av den kontradiktoriska principen, åligger det sökanden att styrka det påstådda fördragsbrottet genom att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger. Det kan således inte göras någon åtskillnad i processuellt hänseende när det gäller behandlingen av de två metoder som föreskrivs i fördragen.( 10 )
45. Det följer dessutom av artikel 120 c i rättegångsreglerna och av rättspraxis avseende denna bestämmelse att en ansökan genom vilken en talan anhängiggjorts ska innehålla uppgifter om föremålet för talan samt en kortfattad framställning av grunderna för densamma. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen ska kunna utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentligaste faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan. Yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats av parterna ( ultra petita ) eller för att förhindra att den prövar en grund.( 11 ) Det ankommer däremot på den svarande medlemsstaten att på ett sakligt och detaljerat sätt bemöta de fakta som presenterats och konsekvenserna därav.( 12 )
46. Parternas argument i förevarande mål kommer därför att bli föremål för en noggrann prövning mot bakgrund av de bevisbörderegler som jag redogjort för i föregående punkt.
2. Referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott
47. En annan väsentlig aspekt som ska beaktas vid prövningen avser referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott. Det framgår av domstolens fasta praxis att referenstidpunkten, vad gäller förfarandet enligt artikel 258 FEUF, är utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrande som kommissionen avgett med stöd av denna bestämmelse. Nödvändigheten av att grunda sig på en sådan referenstidpunkt för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott är särskilt uppenbar i de fall då omständigheterna i målet har utvecklats under förfarandets gång, mycket ofta till följd av att den medlemsstat som gjort sig skyldig till fördragsbrottet själv vidtagit åtgärder, till exempel efter en ändring av den nationella lagstiftningen som anses strida mot unionsrätten.
48. En referenstidpunkt bör fastställas i ett visst skede av förfarandet för att undvika att föremålet för talan om fördragsbrott förfaller på grund av en sådan ändring av omständigheterna. Det är uppenbart att det är nödvändigt att klart fastställa föremålet för tvisten om målet med talan om fördragsbrott beaktas, nämligen att göra det möjligt för domstolen att fastställa att en medlemsstat har åsidosatt unionsrätten. Detta synsätt har dessutom fördelen att säkerställa att medlemsstaternas processuella rättigheter iakttas när kommissionen ingriper i syfte att få ett sådant åsidosättande av unionsrätten att upphöra, vilket skulle vara svårt om medlemsstaterna i sitt försvar var skyldiga att ta ställning till varje ändring av föremålet för tvisten som orsakats av ändrade omständigheter.
49. Det är uppenbart att denna rättspraxis inte kan tillämpas direkt på det förfarande som föreskrivs i artikel 259 FEUF, eftersom det är medlemsstaten själv – och inte kommissionen – som inleder förfarandet. Frågan är således vilken referenstidpunkt som ska väljas för att bedöma huruvida fördragsbrott föreligger inom ramen för ett sådant förfarande. Det ska i detta hänseende påpekas att ett föregående framläggande av saken för kommissionen, vilket föreskrivs i artikel 259 andra stycket FEUF, utgör ett processuellt krav för att senare kunna väcka talan vid domstolen. Man får inte glömma betydelsen av detta skede av förfarandet, med tanke på de rättsliga följder som det medför, nämligen en skyldighet för kommissionen att höra båda parter, som måste lämna sina skriftliga och muntliga synpunkter, samt början på den tremånadersperiod från och med vilken medlemsstaten kan hänskjuta ärendet till domstolen om kommissionen inte har avgett sitt motiverade yttrande.
50. Iakttagandet av den kontradiktoriska princip som kännetecknar detta skede av förfarandet, såsom uttryckligen anges i artikel 259 tredje stycket FEUF, förefaller enligt min mening kräva att alla grunder som grundar sig på ett påstått åsidosättande av unionsrätten och därtill hörande bevisning redan ska läggas fram av den sökande medlemsstaten i dess framställan till kommissionen. Det ska dessutom tydligt framgå av detta att den sökande medlemsstaten avser att väcka talan enligt artikel 259 FEUF och inte endast att begära att kommissionen ska inleda ett förfarande enligt artikel 258 FEUF. Av det ovan anförda följer att föremålet för tvisten har angetts i detta skede av förfarandet.( 13 )
51. Eftersom den sökande medlemsstaten för det första inte är bunden av de konstateranden som kommissionen gjort i det motiverade yttrandet, och för det andra inte är skyldig att genomgå andra skeden i förfarandet, till skillnad från kommissionen inom ramen för ett förfarande för fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, är det enligt min mening logiskt att fastställa den tidpunkt då medlemsstaten lägger fram saken för kommissionen som referenstidpunkt för att fastställa om det föreligger ett fördragsbrott i den mening som avses i processrätten.( 14 ) En analog tillämpning av domstolens praxis med beaktande av särdragen hos det förfarande som föreskrivs i artikel 259 FEUF tycks enligt min mening än mer lämpligt, eftersom ett sådant tillvägagångssätt krävs av samma överväganden avseende det förfarande som avses i artikel 258 FEUF och som har anförts i föregående punkter, nämligen nödvändigheten att tillräckligt utförligt ange föremålet för tvisten oberoende av en eventuell ändring av omständigheterna och skyldigheten att iaktta medlemsstaternas processuella rätt.
52. Av ovan angivna skäl anser jag att föremålet för förevarande tvist i princip ska begränsas till den rättsliga och administrativa situation som rådde vid den tidpunkt då Republiken Tjeckien lade fram saken för kommissionen . Detta utesluter inte att vissa omständigheter som inträffat efter denna tidpunkt också kan anses vara relevanta. Jag vill emellertid påpeka att enligt domstolens praxis kan omständigheter som inträffat i ett senare skede endast beaktas i undantagsfall, nämligen när dessa omständigheter är av samma beskaffenhet som det klandrade beteendet eller inte väsentligen ändrar själva kärnan i den klandrade akten.( 15 ) Denna rättspraxis grundar sig på det logiska argumentet att en medlemsstat inte kan undandra sig en talan som grundar sig på att unionsrätten har åsidosatts genom ett formellt trick, det vill säga genom att ändra lagstiftningen eller anta ett nytt beslut som emellertid fortfarande innehåller samma delar som strider mot unionsrätten.
B. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.1, 4.2, 4.4 och 4.6, artikel 5.1 och 5.2 samt artiklarna 6–9 i MKB-direktivet (förlängning med sex år av tillståndet att utvinna brunkol utan att det görs en miljökonsekvensbedömning)
1. Parternas argument
53. Republiken Tjeckien har genom sin första grund gjort gällande att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation strider mot artikel 4.1 och 4.2 i MBK-direktivet genom att utesluta en miljökonsekvensbedömning vid en enda förlängning på sex år av ett tillstånd för gruvdrift, eftersom den tillåter att en sådan förlängning beviljas utan att det vare sig görs en fullständig miljökonsekvensbedömning eller att det genomförs ett förfarande för så kallad ”preliminär prövning”, vilket föreskrivs i dessa bestämmelser. Denna underlåtenhet att göra en bedömning skulle dessutom leda till att den berörda allmänheten och, i förekommande fall, grannmedlemsstaterna, vars territorium kan påverkas av projektet, utesluts från deltagande i de förfaranden som föreskrivs i artikel 4.4–4.6 och i artiklarna 5–9 i direktivet.
54. Enligt denna medlemsstat har nämnda bestämmelse i polsk rätt uppenbarligen använts för att förlänga de koncessioner som beviljats för utvinning av brunkol i två andra dagbrott i Polen. Den har i själva verket legat till grund för tillståndet till utvinning av brunkol fram till år 2026 i Turów.
55. Republiken Polen anser att föremålet för denna grund har förfallit, eftersom beslut 2044 antogs den 28 april 2021. Beslut 2044 kunde på grund av dess varaktighet inte antas på grundval av 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation. Dessutom antogs beslut 2044 på grundval av MKB-beslutet, vilket aktören bifogade sin ansökan.
56. Enligt den svarande medlemsstaten är det dessutom uppenbart att talan inte kan vinna bifall på denna grund. Republiken Polen har inledningsvis anfört att det framgår av yrkandena i ansökan att talans omfattning är begränsad till frågan om giltigheten av tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 och således avser frågan huruvida polsk rätt strider mot MKB-direktivet endast i den mån som denna rätt har tillämpats konkret inom ramen för detta tillstånd.
57. Nämnda medlemsstat har hävdat att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation inte har tillämpats vid antagandet av nämnda tillstånd, eftersom den koncessionsgivande myndigheten vid antagandet var skyldig att beakta MKB-beslutet på grund av att det aktuella projektet kunde ha en betydande inverkan på miljön, såsom denna myndighet förklarade i motiveringen till detta tillstånd.
58. Republiken Polen har i detta avseende påpekat att antagandet av ett ”tillstånd” i den mening som avses i artikel 1.2 c i MKB-direktivet enligt polsk rätt är ett förfarande som består av flera etapper, däribland antagandet av ett beslut om miljövillkor. Sistnämnda beslut är bindande för de organ som fattar senare investeringsbeslut. Det är även direkt bindande för aktören, precis som tillståndet i sig, vilket innebär att det, i motsats till det antagande som Republiken Tjeckien grundar sig på, inte är nödvändigt att det integreras med detta tillstånd.
59. I förevarande fall antogs MKB-beslutet, vilket aktören hade begärt för att genomföra det projekt som definierats som fortsatt utvinning av brunkolsfyndigheter i dagbrottet i Turów fram till år 2044, den 21 januari 2020, efter det samråd och med allmänhetens deltagande som föreskrivs i MKB-direktivet. Den 24 januari 2020 bifogades beslutet ansökan om förlängning av koncessionen för gruvdrift för en period på sex år. Enligt polsk rätt är det tillåtet att bevilja tillstånd för en kortare period än den period som föreskrivs i MKB-beslutet och detta är dessutom förenligt med principen a maiori ad minus ( det större omfattar det mindre). Beviljandet av tillstånd till utvinning av brunkol till och med år 2026 föregicks följaktligen av en miljökonsekvensbedömning och medförde därför inte ett åsidosättande av de bestämmelser i MKB-direktivet som åberopats i den första grunden.
2. Bedömning
a) Åsidosättande av artikel 4.1 och 4.2 i MKB-direktivet
60. Republiken Tjeckien har genom den första grunden i synnerhet gjort gällande att artikel 4.1 och 4.2 i MBK-direktivet har åsidosatts genom att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation utesluter en miljökonsekvensbedömning vid en enda förlängning med sex år av ett tillstånd för gruvdrift.
61. Det ska inledningsvis preciseras att denna grund avser antagandet av en lagstiftningsakt och inte en administrativ praxis. I motsats till vad Republiken Polen har hävdat är det således inte fråga om att tillämpa den rättsliga grund som nämnts i föregående punkt i ett specifikt fall. Följaktligen anser jag att Republiken Polens argument, att det är uppenbart att talan inte kan vinna bifall på denna grund på grund av att nämnda nationella bestämmelse inte tillämpades vid antagandet av tillståndet för utvinning av brunkol fram till år 2026 i Turów, saknar relevans.
62. Den rättsliga fråga som står i centrum för prövningen av denna grund är snarare huruvida en medlemsstat, genom lagstiftning, kan bemyndiga de behöriga myndigheterna att avstå från att vidta en rad administrativa åtgärder i samband med tillståndet för projekt rörande gruvdrift. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att först fastställa huruvida unionsrätten, i förevarande fall MKB-direktivet, ålägger medlemsstaten en skyldighet att vidta sådana administrativa åtgärder. Om så är fallet har medlemsstaten utan tvekan underlåtit att uppfylla sina skyldigheter.
63. Det ska i detta avseende erinras om att ”projekt”, i den mening som avses i artikel 1.2 a i MKB-direktivet, enligt artikel 2.1 i direktivet måste vara föremål för en miljökonsekvensbedömning innan de godkänns, när de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering. Enligt artikel 2.1 i MKB-direktivet krävs det inte att varje projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska bli föremål för bedömning enligt detta direktiv, utan detta krav gäller endast de projekt som anges i artikel 4 i detta direktiv, vilken hänvisar till de projekt som anges i bilagorna I och II till direktivet.
64. Det framgår av en jämförelse mellan artikel 2.1 och artikel 4.1 i MKB-direktivet att de projekt som anges i bilaga I till detta direktiv till sin art innebär en risk för betydande miljöpåverkan och därför ovillkorligen måste vara föremål för en miljökonsekvensbedömning Det ska i detta sammanhang för det första påpekas att det i artikel 1.2 c i direktivet hänvisas till begreppet tillstånd som definieras som ”den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet”. För det andra ska det uppmärksammas att det i punkt 19 i bilaga I nämns ”Stenbrott och gruvdrift i dagbrott där verksamhetsområdet är mer än 25 hektar”, det vill säga gruvdrift med ett liknande verksamhetsområde som gruvan i Turów. Punkt 24 i denna bilaga är av betydelse för bedömningen, eftersom det i denna punkt föreskrivs att ”[ä]ndringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga” (min kursivering) ska omfattas av en miljökonsekvensbedömning. Med andra ord föreskrivs i MKB-direktivet inte enbart ett krav på att genomföra en miljökonsekvensbedömning när det ursprungliga tillståndet för ett projekt ska antas, utan även i samband med vissa därtill hörande beslut .
65. Artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation, som är föremål för den första grunden, kan omfattas av punkt 24 i bilaga I till MBK-direktivet, i den mån denna nationella bestämmelse avser förlängning av ett tillstånd för gruvdrift. Frågan uppkommer således huruvida en sådan ” förlängning av ett tillstånd” kan förstås som ” utvidgning av ett projekt” i den mening som avses i MKB-direktivet. På grundval av en enkel bokstavstolkning skulle begreppet ”utvidgning” i princip kunna förstås som såväl en ”ökning av den territoriella omfattningen” som en ”förlängning i tiden” av ett visst projekt.
66. Enligt min mening ska denna fråga klart besvaras jakande. Såsom domstolen slog fast i domen i målet Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen( 16 ) omfattas sådana åtgärder som medför en förlängning av varaktigheten för tillståndet till ett projekt som redan återfinns i bilaga I till MBK-direktivet av punkt 24 i denna bilaga. Av denna dom följer att den regel som anges i artikel 4.1 i MKB-direktivet även är tillämplig om förlängningen av det aktuella tillståndets varaktighet inte överskrider 10 år,( 17 ) såsom just avses i den polska lagstiftningen i fråga. Härav följer att den enda förlängningen med 6 år av ett tillstånd för gruvdrift utgör ett projekt som enligt artikel 4.1 i MKB-direktivet kräver en miljökonsekvensbedömning.
67. Mot bakgrund av ovanstående kan det konstateras att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation inte är förenlig med unionsrätten, eftersom det i denna nationella bestämmelse föreskrivs precis det motsatta av vad som krävs enligt artikel 4.1 i MBK-direktivet.
68. Det ska därefter prövas huruvida det även föreligger ett åsidosättande av artikel 4.2 i MKB-direktivet.
69. Det ska i detta avseende för det första påpekas att denna bestämmelse innehåller en hänvisning till bilaga II, i vilken det i punkt 2 a bland de projekt som kan bli föremål för en miljökonsekvensbedömning nämns, ”stenbrott” och ”gruvdrift i dagbrott” i den mån det rör sig om ”projekt som inte omfattas av bilaga I”. Såsom jag emellertid just har förklarat omfattas gruvdrift med ett liknande verksamhetsområde som gruvan i Túrow redan av bilaga I. Denna typ av gruvdrift omfattas följaktligen redan av tillämpningsområdet för artikel 4.1 i MKB-direktivet, vilket innebär att artikel 4.2 i direktivet inte kan tillämpas, åtminstone vad gäller denna kategori av gruvdrift.
70. Artikel 4.2 i MKB-direktivet är emellertid enligt min mening relevant när det gäller gruvdrift som understiger den gräns som fastställs i punkt 19 i bilaga I, det vill säga gruvdrift som har verksamhetsområde som är mindre än 25 hektar. Det verkar som om den polska lagstiftningen i fråga också är avsedd att reglera förvaltningen av projekt med ett mindre verksamhetsområde. Det ska i detta sammanhang påpekas att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation dels är formulerad i ganska allmänna ordalag vad gäller den typ av projekt som är undantagna från skyldigheten att bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, dels inte alls gör samma åtskillnad som MKB-direktivet mellan projekt som ska och de projekt som eventuellt kan bli föremål för en sådan bedömning. Det ska således i detta skede av prövningen konstateras att tillämpningsområdet för denna nationella bestämmelse är mycket omfattande.
71. Det bör för det andra noteras att medlemsstaterna enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet uttryckligen själva ska bestämma om projektet i fråga ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.( 18 ) Enligt skäl 9 i detta direktiv medför ”[a]ndra slag av projekt”, det vill säga de projekt som anges i bilaga II, ” inte alltid betydande påverkan på miljön i varje enskilt fall ,” vilket innebär att nämnda projekt enbart ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning ”när medlemsstaterna anser att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan” (min kursivering). Såsom framgår av artikel 4.2 i direktivet ska medlemsstaterna fastställa detta på grundval av en granskning från fall till fall eller på grundval av gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten. Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda nämnda förfaranden. Enligt artikel 4.3 ska de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas vid granskningen från fall till fall eller fastställandet av gränsvärden eller kriterier. Dessa iakttagelser visar tydligt att medlemsstaterna har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid införlivandet av denna bestämmelse med nationell rätt.
72. Det ska i detta sammanhang emellertid erinras om att även om den behöriga myndigheten enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet har en viss frihet att bedöma huruvida ett visst projekt ska bli föremål för en bedömning eller ej, framgår det av domstolens fasta praxis( 19 ) att detta utrymme för skönsmässig bedömning begränsas av skyldigheten i artikel 2.1 i MKB-direktivet att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering , innan tillstånd ges, ska bli föremål för en ”konsekvensbedömning”. En medlemsstat som fastställer kriterier eller gränsvärden utan att ta hänsyn till projektens lokalisering eller som fastställer dessa till en sådan nivå att samtliga typer av projekt i praktiken på förhand skulle vara undantagna från skyldigheten att göra en bedömning av konsekvenserna går således utöver det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över.
73. Domstolen har slagit fast att den omständigheten att en medlemsstat förfogar över ett utrymme för eget skön inte ensam är tillräcklig för att ett bestämt projekt inte ska omfattas av kravet på miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet. Om så inte vore fallet, skulle medlemsstaterna kunna använda det utrymme för eget skön som de har tilldelats genom artikel 4.2 i MKB-direktivet för att se till att ett bestämt projekt undgår kravet på miljökonsekvensbedömning, trots att det på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Domstolen finner således att oavsett vilken metod en medlemsstat väljer för att avgöra om ett bestämt projekt måste bli föremål för bedömning, det vill säga oavsett om ett bestämt projekt godkänns genom lagstiftning eller på grundval av en individuell bedömning av projektet, får den metod som väljs inte medföra att MKB-direktivets syfte åsidosätts, vilket är att inget projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön får undantas från kravet på miljökonsekvensbedömning annat än om det bestämda projekt som undantagits, på grundval av en helhetsbedömning, kan anses vara sådant att det inte kan ha betydande inverkan på miljön.( 20 )
74. Dessa överväganden gäller i än högre grad för nationella åtgärder som avser hela grupper av projekt . Domstolen har mer konkret funnit att medlemsstaterna enligt artikel 4.2 i MKB-direktivet inte tillerkänns rätten att ”fullständigt och definitivt” undanta en eller flera av de grupper som avses i denna bestämmelse från en möjlig bedömning, eftersom aktuella kriterier och/eller gränsvärden inte har som mål att från början från skyldigheten att göra en bedömning undanta vissa hela grupper av projekt som redovisas i bilaga II, vars genomförande kan förutses på en medlemsstats territorium, utan enbart att underlätta bedömningen av ett projekts konkreta art i syfte att avgöra om det omfattas av nämnda bedömningsskyldighet.( 21 )
75. Den fråga som uppkommer i detta sammanhang är således huruvida det enligt den aktuella polska lagstiftningen krävs att det görs en sådan ”konsekvensbedömning” som föreskrivs i domstolens praxis, när detta framstår som motiverat med hänsyn till särdragen hos vissa projekt, närmare bestämt på grund av deras art, storlek eller lokalisering. Jag anser att denna fråga klart ska besvaras nekande, eftersom artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation är tillämplig på all gruvdrift utan diskriminering . Eftersom denna nationella bestämmelse innebär att samtlig gruvdrift fullständigt och definitivt undantas från skyldigheten att underställas en sådan ”konsekvensbedömning”, utan att vederbörlig hänsyn tas till de inneboende särdragen hos varje projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska den anses vara oförenlig med kraven i artikel 4.2 jämförd med artikel 2.1 i MKB-direktivet, såsom dessa bestämmelser har tolkats i rättspraxis.
76. Detta konstaterande gäller även när det är uppenbart att gruvdrift tillhörande ”andra grupper” av projekt, i den mening som avses i skäl 9 i MKB-direktivet, inte kan underställas antingen en granskning från fall till fall eller en bedömning med hjälp av lämpliga gränsvärden eller urvalskriterier, såsom föreskrivs i artikel 4.2 a och b i MKB-direktivet, för att avgöra om de projekt som anges i bilaga II ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Det ska påpekas att den ovannämnda polska bestämmelsen medför att de behöriga myndigheterna befrias från skyldigheten att fastställa detta för samtlig gruvdrift utan att den för den skull ger dem möjlighet att beakta de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Det är således uppenbart att ett sådant stelbent och otillräckligt medvetet synsätt vad gäller de miljökonsekvenser som all gruvdrift medför inte kan utgöra ett korrekt införlivande genom lagstiftning av artikel 4.2 i MKB-direktivet.
77. Jag finner således att Republiken Polen har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över enligt artikel 4.2 jämförd med artikel 2.1 i MKB-direktivet, eftersom den nationella lagstiftningen inte iakttar de förfaranden som föreskrivs för att bedöma miljöpåverkan av en gruvdrift som omfattas av bilaga II till detta direktiv.
78. Av de skäl som angetts i föregående punkter anser jag att Republiken Polen även har åsidosatt artikel 4.2 i MKB-direktivet genom att anta artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation.
b) Åsidosättande av processuella krav i fråga om miljökonsekvensbedömning
79. Den omständigheten att ett åsidosättande av artikel 4.1 och 4.2 i MKB-direktivet har konstaterats inom ramen för förevarande bedömning ger oundvikligen upphov till frågan hur grunden ska behandlas ur rättslig synvinkel, eftersom den även avser ett åsidosättande av artikel 5.1 och 5.2 samt artiklarna 6–9 i direktivet. Det ska i detta hänseende erinras om att det i dessa bestämmelser föreskrivs förfaranderegler som medlemsstaterna ska iaktta när de underställer de projekt som anges i bilaga I en miljökonsekvensbedömning. Närmare bestämt handlar det bland annat om exploatörens skyldighet att förbereda och lägga fram en utvärderingsrapport, skyldigheten att samråda med de myndigheter som kan beröras av projektet samt att garantera allmänhetens tillgång till uppgifter om projektet, inbegripet beslutsprocessen.
80. I likhet med kommissionen anser jag att fastställandet av ett åsidosättande av skyldigheten att underställa ett projekt en miljökonsekvensbedömning, som föreskrivs i artikel 4.1 i MKB-direktivet, logiskt sett omfattar ett åsidosättande av de särskilda processuella krav som en sådan bedömning ska uppfylla. Jag anser att detta även framgår av en noggrann läsning av Republiken Tjeckiens ansökan, eftersom de bestämmelser som föreskriver processuella krav för en sådan bedömning tydligen endast har angetts för fullständighetens skull.
81. Dessutom vill jag påpeka att artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation endast generellt undantar viss gruvverksamhet från skyldigheten enligt unionsrätten att göra en miljökonsekvensbedömning, utan att för den skull avse särskilda skyldigheter som är knutna till bedömningsförfarandet och som anges i artikel 5.1 och 5.2 samt i artiklarna 6–9 i MKB-direktivet, vilket eventuellt skulle ha kunnat motivera en separat prövning av förenligheten, mot bakgrund av var och en av de ovannämnda bestämmelserna. Att förfara på detta sätt är enligt min mening inte nödvändigt i förevarande fall, eftersom det är uppenbart att villkoren för en sådan individuell prövning av förenligheten inte är uppfyllda.
82. Eftersom de bestämmelser som Republiken Tjeckien har åberopat i huvudsak innehåller processuella krav som ska iakttas vid en miljökonsekvensbedömning, finner jag under dessa omständigheter att ett åsidosättande av artikel 4.1 och 4.2 i MKB-direktivet med nödvändighet medför ett åsidosättande av dessa processuella krav.
c) Ändringar i lagstiftningen efter det att talan väckts
83. För fullständighetens skull ska de nyligen genomförda ändringarna av den polska lagstiftningen uppmärksammas, bland annat vad gäller upphävandet av artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation. Såsom kommissionen har påpekat i sitt yttrande av den 13 augusti 2021, framgår det att den enda förlängningen med sex år av giltigheten för en koncession för utvinning av brunkol enligt polsk lagstiftning inte kommer att vara möjlig i framtiden om det inte görs en föregående miljökonsekvensbedömning. Enligt de uppgifter som kommissionen har lämnat undersöker denna för närvarande huruvida denna ändring av lagstiftningen kan medföra att de fall av felaktig tillämpning av MKB-direktivet som följer av en tillämpning av artikel 72.2 punkt 2 k i den ovannämnda lagen upphör.
84. Det räcker i detta hänseende att påpeka att eftersom lagändringarna antogs i juli 2021, det vill säga efter det att Republiken Tjeckien lade fram ärendet för kommissionen, kan de inte beaktas i förevarande mål utan att saken i målet otillbörligen ändras.( 22 ) Jag anser därför att domstolen inte kan beakta dessa senare lagändringar vid sin bedömning av Republiken Polens överträdelse.
C. Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 6.2–6.7, artikel 7.5, artiklarna 8 och 9 samt artikel 11.1 i MKB-direktivet (uteslutande av den berörda allmänheten från förfarandet för beviljande av drifttillstånd)
1. Parternas argument
85. Republiken Tjeckien har gjort gällande att de skyldigheter som fastställs i dessa bestämmelser i MKB-direktivet, vilka avser allmänhetens deltagande i de förfaranden som föreskrivs i direktivet och den därpå följande kontrollen av de beslut som följer därav, är tillämpliga i alla skeden av dessa förfaranden, inklusive det sista skedet, det vill säga förfarandet för beviljande av tillstånd till projektet och dess resultat.
86. Detta följer för det första av att det i vissa bestämmelser, bland annat i artikel 6.2 a, c och d i MKB-direktivet, antingen hänvisas till ”tillstånd” i den mening som avses i artikel 1.2 c i direktivet eller alla beslut som antas inom ramen för tillståndsförfarandet. För det andra föreskrivs i direktivet inte något undantag från de skyldigheter som föreskrivs däri på grund av att de iakttas i ett tidigare skede av förfarandet. För det tredje skiljer sig syftet med allmänhetens deltagande i förfarandet för beviljande av tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026 från syftet med dess deltagande i MKB-förfarandet, eftersom deltagandet i förfarandet för beviljande av tillstånd syftar till att fastställa huruvida resultaten av MKB-bedömningen vederbörligen har integrerats i det slutliga tillståndet. På samma sätt skulle den möjlighet att få saken prövad som föreskrivs i artikel 11 i MKB-direktivet förlora sin ändamålsenliga verkan om nämnda integration inte kunde kontrolleras.
87. Republiken Tjeckien anser därför att artikel 33 i gruvlagen, enligt vilken den berörda allmänheten ska uteslutas från förfarandet för beviljande av tillstånd till ett projekt och en domstolsprövning av detta förfarande, när ett MKB-beslut har meddelats för projektet efter en miljökonsekvensbedömning som genomförts med allmänhetens deltagande, strider mot ovannämnda bestämmelser i MKB-direktivet.
88. Republiken Polen har genmält att medlemsstaterna, mot bakgrund av artikel 2.2 i MKB-direktivet, i vilken det föreskrivs en möjlighet att tillämpa ett integrerat förfarande för beviljande av tillstånd för ett projekt, har behörighet att fastställa förfaranden enligt vilka allmänhetens deltagande ska garanteras i skedet för antagandet av detta tillstånd, inom ramen för vilket frågor som rör det planerade projektets inverkan på miljön prövas. Ett sådant deltagande bör emellertid inte garanteras i de efter varandra följande etapperna av förfarandet för beviljande där andra aspekter av det planerade projektets funktion undersöks.
89. I Polen består förfarandet för beviljande av tillstånd för ett projekt emellertid av flera etapper och det är först efter det att ett föregående beslut gällande miljövillkor har meddelats som aktören kan beviljas ett sådant tillstånd, för vilket nämnda beslut är bindande. Enligt domstolens praxis ska den inverkan som ett projekt kan få på miljön identifieras och bedömas under handläggningen av det huvudsakliga beslutet, när det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen ska äga rum i flera etapper, varav en leder till det huvudsakliga beslutet och den andra till ett beslut om verkställande som inte kan överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet.
90. Inom ramen för förfarandet för beviljande av tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026 krävdes det följaktligen inte att allmänhetens deltagande säkerställdes på nytt eller att gränsöverskridande samråd inleddes på nytt, eftersom de anknytande skyldigheterna hade iakttagits inom ramen för det förfarande som avslutades genom MKB-beslutet. Kommissionen bekräftade detta synsätt i sitt motiverade yttrande när den fann att de berörda bestämmelserna i MKB-direktivet inte hade åsidosatts.
91. När det gäller den sökande medlemsstatens påstående att det enligt artikel 11.1 i MKB-direktivet krävs att det finns en möjlighet till domstolsprövning av huruvida resultaten av miljökonsekvensbedömningen beaktas inom ramen för förfarandet för att bevilja tillstånd, har Republiken Polen för det första gjort gällande att polsk rätt i princip säkerställer möjligheten för den berörda allmänheten att få saken prövad. I detta avseende har sådana organisationer som Greenpeace ČR väckt talan mot tillståndet till utvinning av brunkol fram till år 2026, inom ramen för vilka frågan om upphävande av detta tillstånd har prövats i sak.
92. För det andra följer det av artikel 11.2, enligt vilken medlemsstaterna ska fastställa i vilket skede beslut kan prövas, att de kan garantera möjligheten att väcka talan endast i samband med beslutet om miljökrav, under förutsättning att det är uteslutet att det första beslutet inte beaktas i tillståndsbeslutet. Så är fallet i Polen, eftersom det i artikel 86 i lagen om miljöinformation föreskrivs att ett sådant beslut ska vara bindande för myndigheterna när de fattar ett sådant beslut som avses i artikel 72.1 i denna lag. Eftersom MKB-beslutet är direkt tillämpligt skulle det vara obefogat och meningslöst att garantera icke-statliga organisationer möjligheten att ifrågasätta beslutet om tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026.
93. Republiken Polen har tillagt att påståendet om åsidosättande av artikel 11.1 i MKB-direktivet under alla omständigheter har förlorat sitt föremål, eftersom artikel 33 i gruvlagen har ändrats och det enligt den lagen numera är möjligt för berörda parter att väcka talan mot ett investeringsbeslut för att pröva om det är förenligt med beslutet om miljövillkor.
2. Bedömning
94. Republiken Tjeckien har genom sin andra grund gjort gällande att artikel 33 i gruvlagen, i vilken det i huvudsak föreskrivs att offentliga organisationer inte kan delta i förfarandet för beviljande av tillstånd när dessa organisationer har deltagit i förfarandet för miljökonsekvensbedömning, strider mot flera bestämmelser i MKB-direktivet. Denna grund avser även en lagstiftningsakt och inte en viss administrativ praxis.
95. De skyldigheter som föreskrivs i artikel 6.2–6.7, artikel 7.5, artiklarna 8 och 9 samt artikel 11.1 i MKB-direktivet avser deltagandet av den berörda allmänheten och andra medlemsstater inom vars territorier projektet kan ha betydande inverkan i de förfaranden som föreskrivs i MKB-direktivet, inbegripet prövning av de beslut som följer av dessa. Dessa skyldigheter avser förloppet och utgången av ”beslutsprocessen” i den mening som avses i artikel 2.2 i MKB-direktivet, vars syfte är att bevilja ett ”tillstånd”, det vill säga enligt artikel 1.2 c i MKB-direktivet det beslut genom vilket en rätt att genomföra projektet ges.
a) Åsidosättande av allmänhetens och andra medlemsstaters rätt att få tillgång till förfarandet för beviljande av tillstånd
96. Jag vill först understryka att jag inte är övertygad av den tolkning som Republiken Tjeckien företräder, enligt vilken artiklarna 6–9 i MKB-direktivet syftar till att säkerställa en absolut och obegränsad rätt för allmänheten och andra medlemsstater att få tillgång till alla skeden av förfarandet för beviljande av tillstånd. Enligt min mening är det nödvändigt att nyansera denna ståndpunkt genom att erinra om medlemsstaternas processuella autonomi enligt MKB-direktivet. Såsom Republiken Polen med rätta har påpekat föreskrivs i artikel 2.2 i MKB-direktivet en möjlighet för en medlemsstat att integrera bedömningen av miljöpåverkan i befintliga förfaranden för tillstånd för projekt eller, om sådana inte föreligger, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som ska inrättas för att uppnå målen i detta direktiv.
97. Med andra ord företas genom unionsbestämmelserna ingen harmonisering av de förfaranden som föregår beviljandet av tillstånd för projekt. Medlemsstaterna har snarare frihet att välja form och medel som ska bidra till att uppnå de mål som eftersträvas med MKB-direktivet. Följaktligen kan de olika medlemsstaternas nationella lagstiftning på ett väsentligt sätt skilja sig åt vad gäller utformningen av de administrativa förfarandena vid beslut varigenom projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan tillåts.
98. Enligt de uppgifter som Republiken Polen har lämnat föreskrivs i dess interna rättsordning ett tillståndsförfarande i flera etapper som inleds med en bedömning av ett projekts miljöpåverkan. Republiken Polen har förklarat att när det gäller projekt som består i utvinning av mineraler ur en fyndighet måste det företag som avser att bedriva denna typ av verksamhet erhålla ett beslut om miljövillkoren för genomförandet av detta projekt och därefter endast ett tillstånd till utvinning av mineralen ur en fyndighet. Republiken Polen har understrukit att beslutet om miljövillkor är bindande för den förvaltningsmyndighet som beviljar tillstånd till utvinning av mineraler ur en fyndighet.
99. Det ska i detta sammanhang erinras om att domstolen uttryckligen erkänner en medlemsstats frihet att föreskriva ett sådant tillståndsförfarande i flera etapper. Enligt domstolens praxis ska, när det i nationell rätt föreskrivs att tillståndsförfarande ska äga rum i flera etapper, varav en av dessa utgör ett huvudsakligt beslut och det andra ett genomförandebeslut som inte får överskrida de parametrar som fastställts i det huvudsakliga beslutet, den inverkan som ett projekt kan ha på miljön identifieras och bedömas under förfarandet avseende det huvudsakliga beslutet.( 23 ) Endast om inverkan kan identifieras först under handläggningen inför beslut om verkställande ska bedömningen göras under denna handläggning.( 24 ) Domstolen har preciserat att bedömningen av miljöpåverkan i princip ska göras så snart det är möjligt att identifiera och bedöma projektets samtliga effekter på miljön.( 25 ) Den omständigheten att bedömningen sker på ett tidigt stadium i beslutsprocessen motiveras av att det är nödvändigt att inverkan på miljön beaktas av den behöriga myndigheten på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser, detta för att förhindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna av dem.( 26 )
100. Det tillståndsförfarande som föreskrivs i nationell rätt, såsom det beskrivits av Republiken Polen, är enligt min mening förenligt med de krav i domstolens praxis som nämnts i föregående punkt i förevarande förslag till avgörande. I synnerhet kan Republiken Polen inte klandras för att ha infört ett tillståndsförfarande i flera etapper, bland annat med beaktande av den processuella autonomi som medlemsstaterna tillerkänns enligt MKB-direktivet. Mot denna bakgrund förefaller Republiken Polen har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges, i enlighet med dess skyldighet enligt artikel 2.1 i MKB-direktivet.
101. På grundval av detta konstaterande anser jag att det är logiskt att det när en miljökonsekvensbedömning avseende ett projekt redan har genomförts i en fas av det administrativa förfarande som föregår beviljandet av tillstånd, samtidigt som de processuella krav som uppställs i MKB-direktivet iakttas, inte längre objektivt är berättigat att kräva att en medlemsstat upprepar denna fas vid beviljandet av tillstånd. Ett sådant krav skulle innebära ett åsidosättande av medlemsstaternas autonomi vid utformningen av deras administrativa förfaranden och skulle utgöra ett onödigt formkrav som skulle kunna skapa orimliga hinder för genomförandet av ett projekt . Jag delar därför kommissionens uppfattning att det när allmänheten och, i förekommande fall, andra medlemsstater har kunnat delta i förfarandet för bedömning av miljöpåverkan, inte förefaller nödvändigt att deltagandet upprepas vid beviljandet av tillstånd. Inom ramen för förfarandet för förlängning av tillståndet fram till år 2026 för driften av gruvan i Turów var det följaktligen varken nödvändigt att på nytt säkerställa allmänhetens deltagande eller att på nytt inleda gränsöverskridande samråd, eftersom skyldigheterna avseende ovannämnda område redan hade iakttagits inom ramen för det förfarande som avslutades genom MKB-beslutet.
102. Republiken Tjeckiens argument att artikel 33 i gruvlagen är oförenlig med MKB-direktivet är enligt min mening inte övertygande, eftersom de grundar sig på en enkel bokstavstolkning av artikel 6.2 i MKB-direktivet, som är tänkt att avse det slutliga ”tillståndet”, utan att det för den skull på ett precist och detaljerat sätt förklaras varför det administrativa förfarandet i flera etapper som föreskrivs i den polska rättsordningen inte är förenligt med kraven i MKB-direktivet. Därmed görs slutligen gällande att ett administrativt förfarande i flera etapper för att bedöma ett projekts inverkan på miljön över huvud taget inte kan föreskrivas, vilket tydligt motsäger vad domstolen har slagit fast i sin praxis. Dessa argument kan följaktligen inte godtas.
b) Åsidosättande av rätten att få saken prövad i domstol
103. När det gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 11.1 i MKB-direktivet, som avser rätten att få saken prövad i domstol, ska det för det första påpekas att det framgår att det inte är artikel 33 i gruvlagen, utan artikel 50.1 i lagen om det administrativa förfarandet, som utesluter möjligheten att väcka talan mot ett tillståndsbeslut när den berörda personen inte har deltagit i det förfarande som leder fram till beviljandet av detta tillstånd, vilket Republiken Tjeckien själv har angett inom ramen för sin sjunde grund.
104. Det ska vidare erinras om att enligt domen i målet Flausch( 27 ) avser talan mot själva tillståndsbeslutet i princip inte frågor rörande allmänhetens deltagande i beslutsprocessen , men det förhåller sig annorlunda bland annat om eventuella brister i allmänhetens deltagande ska påtalas inom ramen för en talan mot det slutliga tillståndsbeslutet.
105. Av detta följer logiskt att medlemsstaterna, när det i nationell rätt föreskrivs ett förfarande i flera etapper, bestående av en etapp rörande bedömningen av miljöpåverkan och en etapp rörande tillstånd för ett projekt, såsom är fallet i den polska rättsordningen, med giltig verkan kan föreskriva att brister i allmänhetens deltagande ska åberopas under den första etappen.
106. Såsom tydligt framgår av artikel 11.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas. En medlemsstat är med andra ord, i motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat, inte skyldig att säkerställa att eventuella brister i allmänhetens deltagande kan bestridas, än en gång, vid beviljandet av tillstånd.
107. När det slutligen gäller den av Republiken Tjeckien påstådda risken för att resultaten av miljökonsekvensbedömningen inte beaktas i ett senare skede, anser jag att varken artikel 11.1 i MKB-direktivet eller någon annan unionsrättslig bestämmelse som ger motsvarande rätt utgör hinder för att ett förfarande införs och nationella bestämmelser antas enligt vilka möjligheten att väcka talan endast ska säkerställas i skedet för beslutet om miljövillkor, förutsatt att det är uteslutet att resultatet av förfarandet för miljökonsekvensbedömning inte beaktas i tillståndsbeslutet.
108. Enligt de uppgifter som Republiken Polen( 28 ) har lämnat säkerställer den nationella lagstiftningen i princip möjligheten för den berörda allmänheten att väcka talan inom ramen för ett administrativt förfarande och talan vid förvaltningsdomstolar mot tillståndsbeslut, i synnerhet i syfte att kontrollera huruvida de är förenliga med de villkor som fastställts i tidigare beslut om miljövillkor.
109. I avsaknad av konkreta uppgifter till stöd för påståendet att polsk rätt inte gör det möjligt att begära att ett tillståndsbeslut avseende ett projekt prövas i domstol på grund av att resultaten av miljökonsekvensbedömningen inte har beaktats i det beslutet, kan detta argument inte godtas.
110. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att talan inte ska bifallas såvitt avser den andra grunden.
D. Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 11.1 i MKB-direktivet (förklaring om att MKB-beslutet ska vara omedelbart verkställbart)
1. Parternas argument
111. Republiken Tjeckien har genom sin tredje grund gjort gällande att förklaringen om att MKB-beslutet ska vara omedelbart verkställbart strider mot artikel 11.1 i MKB-direktivet, eftersom den fråntar denna bestämmelse dess ändamålsenliga verkan. Republiken Polen har i detta avseende gjort gällande att även om detta beslut enligt polsk rätt kan prövas i domstol, leder dess omedelbara verkställbarhet till att det aktuella projektet kan godkännas och därefter verkställas innan ett domstolsavgörande om MKB-beslutets lagenlighet kan meddelas. Detta problem förvärras dels av att allmänheten inte har någon möjlighet att förmå en domstol att förordna om interimistiska åtgärder mot projektets omedelbara verkställbarhet, dels av att det inte är möjligt att återkalla ett tillstånd till projekt efter det att fristen på ett år från och med att verksamheten har påbörjats har löpt ut.
112. Republiken Tjeckien har i detta sammanhang hävdat att talan mot MKB-beslutet och dess omedelbara verkställbarhet fortfarande befinner sig i det administrativa skedet, medan utvinningsverksamheten i gruvan i Turów fortsätter. Republiken Tjeckien har även påstått att grundvattennivån sjunker betydligt snabbare än vad som förutsatts i de antaganden som låg till grund för beslutet och att betydande sättningar, i motsats till vad som anges i beslutet, ägde rum på bebodd mark inom Republiken Tjeckiens territorium.
113. Republiken Polen har påpekat att enligt polsk rätt kan ett ej lagakraftvunnet beslut förklaras vara omedelbart verkställbart i fall där detta är nödvändigt med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller liv, för att undvika betydande förluster i den nationella ekonomin eller för något annat allmänintresse eller ett intresse som är exceptionellt viktigt för en part. Om ett beslut emellertid förklaras vara omedelbart verkställbart genom en separat rättsakt, kan det bli föremål för ett klagomål och därefter en domstolsprövning. Enligt artikel 135 i förvaltningsprocesslagen kan dessutom organet i andra instans besluta att den omedelbara verkställbarheten av ett beslut ska upphävas, antingen ex officio eller på begäran av parterna i förfarandet.
114. Nämnda medlemsstat har hävdat att det i förevarande fall för det första inte har ingetts någon begäran enligt nämnda artikel 135. För det andra pågick förfarandet avseende MKB-beslutet under nästan fem år fram till den 21 januari 2020, och den största delen av denna tid ägnades åt gränsöverskridande påverkan till följd av de tjeckiska myndigheternas och allmänhetens ingripande, vilket innebar att den tidsfrist inom vilken aktören skulle erhålla tillstånd avsevärt minskade, vilket påverkade beslutet om att förklara att MKB-beslutet var omedelbart verkställbart. För det tredje har sistnämnda beslut blivit föremål för klagomål och därefter talan vid förvaltningsdomstolen.
115. Republiken Polen har vidare gjort gällande att föremålet för den tredje grunden har förfallit, eftersom allmänhetens rättigheter, enligt ändringen av regelverket den 30 mars 2021, avhjälper den påstådda avsaknaden av en effektiv domstolsprövning till följd av erkännandet av att MKB-beslutet är omedelbart verkställbart. Ett organ i andra instans kan hädanefter, på begäran och i berättigade fall, upphäva den omedelbara verkställbarheten av beslutet i samband med en talan mot detta beslut.
2. Bedömning
116. Republiken Tjeckien har genom sin tredje grund, som avser förklaringen om att MKB-beslutet ska vara omedelbart verkställbart, gjort gällande att artikel 11.1 i MKB-direktivet har åsidosatts på grund av att de rättsliga förfaranden som föreskrivs i den polska rättsordningen mot en sådan förklaring är ineffektiva, med hänsyn till det förhållandet att denna förklaring snabbt kan leda till att projektet verkställs trots att talan väckts mot MKB-beslutet. Detta problem förvärras av att det inte finns någon möjlighet att ansöka om interimistiska åtgärder mot verkställigheten. Denna grund förefaller, i likhet med de två första grunderna, avse nationell rätt snarare än nämnda förklaring som sådan.
117. Det förefaller i detta avseende nödvändigt att först erinra om domstolens praxis, av vilken det framgår att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa att det finns effektiva rättsmedel för att överklaga nationella förvaltningsbeslut som kan antas medföra skadliga och oåterkalleliga effekter på miljön. Domstolen har slagit fast att rättsmedlens effektivitet bland annat beror på möjligheten för medlemmarna av den berörda allmänheten att begära att den nationella domstol vid vilken en tvist som omfattas av unionsrätten anhängiggjorts ska förordna om interimistiska åtgärder i form av inhibition av ett tillstånd intill dess att ett slutligt avgörande meddelas. Behovet av att säkerställa ett effektivt domstolsskydd är särskilt viktigt när ett beslut, såsom MKB-beslutet, förklaras vara omedelbart verkställbart.( 29 ) För att kunna pröva denna grund, enligt vilken de rättsliga förfaranden som föreskrivs i den polska rättsordningen är ineffektiva, anser jag att det är nödvändigt att bedöma såväl de nationella bestämmelserna som det aktuella skedet i pågående förfaranden.
a) Tillämpliga nationella bestämmelser
118. När det gäller de tillämpliga nationella bestämmelserna har Republiken Polen förklarat att bestämmelserna i polsk rätt gör det möjligt att tillerkänna ett beslut som ännu inte har vunnit laga kraft omedelbar verkställbarhet i särskilda fall, det vill säga när detta är nödvändigt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv, för att undvika betydande förluster för den nationella ekonomin, eller till och med även för ett annat allmänintresse eller ett exceptionellt viktigt intresse för en part. Ett organ i första instans kan tillerkänna ett beslut som fattats av det organet direkt verkställbarhet redan i texten i detta beslut eller efter att det har antagits. I det andra fallet erkänns den omedelbara verkställbarheten genom beslut, mot vilket parterna kan inge ett klagomål och därefter väcka talan vid förvaltningsdomstol. Republiken Polen har anfört att det i polsk rätt föreskrivs ett annat sätt att ifrågasätta den direkta verkställbarheten. Enligt artikel 135 i förvaltningsprocesslagen kan organet i andra instans ex officio besluta att den direkta verkställbarheten av ett beslut ska upphävas. Detta organ kan också göra så efter att ha prövat parternas begäran i målet.
b) Det aktuella skedet i pågående förfaranden
119. När det gäller det aktuella skedet i förfarandena har Republiken Tjeckien hävdat att flera tjeckiska personer har väckt talan mot MKB-beslutet och ingett klagomål mot beslutet av den 23 januari 2020 om att MKB-beslutet ska vara omedelbart verkställbart. Denna information bekräftas av Republiken Polen, som har förklarat att flera miljöskyddsorganisationer har överklagat MKB-beslutet av den 21 januari 2020 som antagits av den regiondirektören för miljöskydd i Wrocław till generaldirektören för miljöskydd. Enligt Republiken Polens förklaringar har de berörda organisationerna, när generaldirektören för miljöskydd har meddelat sitt beslut i andra instans, rätt att väcka talan mot beslutet vid Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa, Polen).
120. Vad särskilt gäller beslutet om att MKB-beslutet ska vara omedelbart verkställbart, har Republiken Polen gjort gällande att regiondirektören för miljöskydd, efter att ha granskat den tjeckiska partens argument inom ramen för omprövningsförfarandet, den 14 april 2021 beslutade att låta beslutet fortsätta att gälla. Republiken Polen har påpekat att flera miljöskyddsorganisationer fram till i dag har väckt talan mot sistnämnda beslut vid Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa). I detta sammanhang vill jag påpeka att Republiken Tjeckien vid förhandlingen upplyste domstolen om att detta förfarande för närvarande pågår och att förhandlingen bör äga rum omkring slutet av år 2021.
121. En bedömning av de argument som båda parter har anfört leder mig till slutsatsen att den polska rättsordningen faktiskt förfogar över rättsmedel som gör det möjligt att få till stånd en prövning av lagligheten av förvaltningsbeslut, inbegripet MKB-beslutet, av myndigheten och domstolarna. De berörda parterna har i synnerhet möjlighet att tillfälligt upphäva den direkta verkställbarheten av ett beslut. I avsaknad av övertygande bevis kan jag inte dela Republiken Tjeckiens tvivel beträffande effektiviteten hos befintliga rättsmedel. Den omständigheten att ovannämnda miljöskyddsorganisationer inte har vunnit framgång med sin talan utgör inte i sig ett tillräckligt bevis för att dra slutsatsen att rättsmedlen inte är effektiva, särskilt som de ännu inte har uttömts.
122. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte kan bifallas såvitt avser den tredje grunden.
E. Den fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60 (underlåtenhet att i MKB ‑ beslutet uppta ett eventuellt förfarande för det fall undantag inte beviljas för de berörda vattenförekomsterna)
1. Parternas argument
123. Enligt Republiken Tjeckien säkerställer MKB-beslutet inte att de skyldigheter som följer av artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60 iakttas beträffande de ytvatten och grundvatten som berörs av utvinningsverksamheten i gruvan i Turów under hela den tid som denna verksamhet är avsedd att pågå fram till år 2044, och utgör därigenom ett åsidosättande av dessa bestämmelser.
124. Nämnda medlemsstat har i detta avseende påpekat att det i artikel 4.4 och 4.5 i direktiv 2000/60 föreskrivs undantag från förverkligandet av dessa mål med en maximal giltighetstid fram till år 2021 eller år 2027 och att bland annat förlängningen enligt punkt 4 av varaktigheten av undantagen i punkt 5 är planerad utan hänsyn till möjligheten att tillstånd till en sådan förlängning avslås på grund av att de nödvändiga villkoren för att bevilja de undantag som anges i punkt 5 inte är uppfyllda.
125. Även om Republiken Polen i MKB-dokumentationen har medgett att det inte är möjligt att uppnå en god status hos de berörda vattenförekomsterna innan utvinningen av fyndigheten i Turów är avslutad år 2044, framgår det inte av MKB-beslutet på vilket sätt denna medlemsstat, för det fall att dessa undantag vägras, avser att uppnå förenlighet med unionsrätten. I synnerhet innehåller beslutet inte något förbud mot fortsatt drift i ett sådant fall.
126. Republiken Polen har avvisat påståendet om åsidosättande av artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60. Republiken Polen har understrukit att bedömningen och tillämpningen av undantagen i artikel 4.4 och 4.5 i direktivet inte sker genom särskilda investeringstillstånd, utan inom ramen för uppdateringen av konkreta förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, vilken sker enligt artikel 13 i direktivet. Sådana uppdateringar görs för avrinningsdistrikten för åren 2021–2027, inklusive för avrinningsdistriktet för floden Oder. Det är inom ramen för denna uppdatering av planerna som det, i samband med den aktuella situationen, fattas beslut om bibehållande, omvandling av dessa undantag eller om avståendet från dessa.
127. Denna medlemsstat anser, även med hänvisning till kommissionens motiverade yttrande, att direktiv 2000/60 inte kräver att det i ett beslut om tillstånd för projekt i den mening som avses i MKB-direktivet fastställs vilka skyldigheter som följer av eventuella framtida beslut om undantag från miljömålen för specifika vattenförekomster. Detta ifrågasätts inte heller genom den rättspraxis som Republiken Tjeckien har åberopat, i vilken det endast anges att den dokumentation som gjorts tillgänglig för allmänheten, som allmänheten ska yttra sig över innan tillstånd beviljas, måste innehålla de uppgifter som är nödvändiga för att bedöma projektets inverkan på vattnet enligt artikel 4.1 i direktiv 2000/60. I denna rättspraxis anges däremot inte att det är nödvändigt att i ett beslut om tillstånd för ett projekt med bindande verkan avgöra huruvida projektet kan genomföras beroende på framtida beslut att bevilja eller vägra de ovannämnda undantagen.
128. Republiken Polen har även avvisat Tjeckiens påstående att uppfyllandet av skyldigheterna enligt denna bestämmelse inte kan säkerställas på något annat sätt. Den har hävdat att det i polsk rätt finns mekanismer som avser tre aspekter av verksamheter som kan påverka grundvattnet eller ytvattnet som säkerställer att artikel 4.1 i direktiv 2000/60 iakttas vid vägran att bevilja de aktuella undantagen. Dessa mekanismer avser, för det första, förfaranden som har samband med erhållandet av ett beslut som gör det möjligt att bedriva en sådan verksamhet, för det andra, kontrollen av inverkan av den verksamhet som bedrivs på vattnet och, för det tredje, de sanktionsåtgärder som vidtagits mot de personer som bedriver en verksamhet på grundval av ett tidigare beslut, på grund av den negativa inverkan på vattnet. Dessutom utgör aktörens åsidosättande av miljöskyddskraven en grund för att återkalla tillståndet utan ersättning.
129. Republiken Polen har dessutom påpekat att den fjärde grunden avser innehållet i MKB-beslutet. Eftersom ett administrativt klagomål har framställts mot detta beslut och talan mot detta beslut därefter kan väckas vid en förvaltningsdomstol, och dessa förfaranden kan leda till att beslutet ogiltigförklaras, skulle domstolens dom om MKB-beslutets förenlighet med direktiv 2000/60 innebära ett åsidosättande av rollfördelningen mellan EU‑domstolen och de nationella domstolarna.
130. Vidare följer det av ordalydelsen i artikel 259 FEUF att en ansökan som inges med stöd av denna bestämmelse ska visa att den berörda medlemsstaten redan har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt unionsrätten och inte att det föreligger ett hypotetiskt åsidosättande av en sådan skyldighet som kan inträffa i framtiden. Talan kan därför inte tas upp till sakprövning såvitt avser den fjärde grunden.
2. Bedömning
131. Republiken Tjeckien har genom sin fjärde grund i huvudsak gjort gällande att MKB-beslutet strider mot artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60 om de miljömål som ska uppnås för ytvatten och grundvatten, eftersom det i beslutet inte fastställs vilka åtgärder som ska vidtas för det fall undantagen från dessa bestämmelser som nu är tillämpliga enligt artikel 4.4 och 4.5 i direktivet inte förnyas under projektets löptid. Denna grund skiljer sig från de grunder som tidigare prövats på grund av att den inte avser en lagstiftningsakt, utan snarare en bestämd administrativ handling.
132. I motsats till vad Republiken Polen har hävdat anser jag inte att denna grund inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den avser ett hypotetiskt framtida fördragsbrott. Det fördragsbrott som Republiken Tjeckien har gjort gällande är enligt min mening aktuellt och tillräckligt konkret, eftersom Republiken Tjeckien i huvudsak har klandrat de polska myndigheterna för att inte fullgöra sina skyldigheter enligt direktiv 2000/60, det vill säga att göra allt som är nödvändigt för att uppnå de miljömål som fastställs i direktivet inom de föreskrivna fristerna, utan i stället stödja sig på undantag trots att det inte är säkert att de kommer att beviljas.
133. Vad gäller Republiken Tjeckiens grund i sak ska det inledningsvis erinras om att direktiv 2000/60 är ett ramdirektiv som antagits på grundval av artikel 175.1 EG (nu artikel 192.1 FEUF). I direktivet fastställs gemensamma principer och en allmän handlingsram för vattenskydd, och däri säkerställs samordning, integration och, på lång sikt, utveckling av allmänna principer samt strukturer som möjliggör ett skydd och en ekologiskt hållbar vattenanvändning inom Europeiska unionen. De gemensamma principerna och den allmänna handlingsramen som fastställs i direktivet ska senare utvecklas av medlemsstaterna genom antagandet av specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Direktivet syftar dock inte till någon fullständig harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på vattenområdet.( 30 )
134. Enligt artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60 ska medlemsstaterna skydda, förbättra och återställa alla ytvatten- och grundvattenförekomster om inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvatten- och grundvattenstatus. Enligt artikel 3.1 c i MKB-direktivet ingår även bedömningen av ett projekts inverkan på vattnet i en bedömning av miljöpåverkan. I detta avseende är det nödvändigt att slutsatserna från MKB-förfarandet – här i form av MKB-beslutet – även omfattar de skyldigheter som följer av direktiv 2000/60, vilket utgör en specialreglering på vattenområdet, i förhållande till MKB-direktivet. ( 31 )
135. Jag vill dock påpeka att medlemsstaterna enligt artikel 4.7 i direktiv 2000/60 inte gör sig skyldiga till en överträdelse av detta direktiv när samtliga villkor i punkterna a–d i denna bestämmelse är uppfyllda. Som domstolen nyligen slog fast i domen i målet Land Nordrhein-Westfalen, får ett projekt som kan ha negativa effekter för vattnet endast godkännas om dessa villkor är uppfyllda. Det ankommer på de nationella myndigheter som är behöriga att bevilja tillstånd för ett projekt att kontrollera att dessa villkor är uppfyllda innan de utfärdar ett sådant tillstånd, utan inverkan på en eventuell prövning i domstol.( 32 ) Vid en bedömning av en grund avseende åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 2000/60 av en medlemsstat krävs följaktligen i princip en prövning av om ovannämnda villkor har beaktats.
136. Den grund som Republiken Tjeckien har åberopat avser emellertid en annan aspekt som det är nödvändigt att klargöra. Den sökande medlemsstaten har nämligen inte gjort gällande att skyldigheten att beakta villkoren i artikel 4.7 i direktiv 2000/60 har åsidosatts. Republiken Tjeckien har klandrat de polska myndigheterna för att utgå från att de undantag som Republiken Polen åtnjuter enligt artikel 4.4 och 4.5 i direktiv 2000/60 kommer att bibehållas.
137. Det ska härvid påpekas att detta argument inte beaktar den omständigheten att de undantag som föreskrivs i artikel 4.4 och 4.5 i direktiv 2000/60 inte är tillämpliga genom ett beslut om miljökonsekvensbedömning, utan inom ramen för uppdateringen av konkreta förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt , vilken genomförs med tillämpning av artiklarna 13–15 i direktiv 2000/60.( 33 ) I dessa förvaltningsplaner fastställs målen för samtliga vattenförekomster. För de vattenförekomster som ännu inte har uppnått miljömålet ”god vattenstatus” eller ”god vattenpotential” ska i förvaltningsplanerna fristen för att uppnå denna föreskrivas enligt artikel 4.4 i detta direktiv. När det inte är möjligt att uppnå detta mål för en vattenförekomst kan ett mindre strikt miljömål eftersträvas förutsatt att kriterierna i artikel 4.5 i nämnda direktiv är uppfyllda.( 34 )
138. Enligt de uppgifter som kommissionen och Republiken Polen lämnat skulle nästa förvaltningsplan för vattenområdet antas före den 22 december 2021 i enlighet med artikel 13.7 i direktiv 2000/60. Republiken Polen har anfört att de arbeten som avser uppdatering av nämnda förvaltningsplan för avrinningsdistriktet pågick och att alla de administrativa åtgärder som krävdes för att bibehålla de aktuella undantagen hade vidtagits. De polska myndigheterna har hållit samråd med allmänheten avseende utkasten till planer i enlighet med vad som krävs i direktiv 2000/60.
139. Följaktligen ska slutsatsen dras att de polska myndigheterna, när de antog MKB-beslutet, inte var skyldiga att beakta möjligheten att de undantag som föreskrivs i artikel 4.4 och 4.5 i direktiv 2000/60 inte skulle bibehållas. De var däremot skyldiga att bedöma huruvida det förelåg en risk för försämring av vattenförekomsternas status till följd av gruvverksamhet som eventuellt inte kunde godtas med hänsyn till de villkor som föreskrivs i artikel 4.7 i direktivet.
140. Jag anser vidare att det är nödvändigt att uppmärksamma Republiken Polens förklaringar, enligt vilka det i polsk rätt föreskrivs effektiva mekanismer i den nationella lagstiftningen som säkerställer förenligheten med artikel 4.1 a ii och b ii i direktiv 2000/60 för det fall att de aktuella undantagen inte beviljas. Mer konkret ger dessa mekanismer de polska myndigheterna rätt att ompröva eller återkalla beviljade tillstånd. I motsats till vad Republiken Tjeckien har gjort gällande förefaller de polska myndigheterna följaktligen förfoga över lämpliga medel för att säkerställa att de skyldigheter som följer av unionsrätten iakttas.
141. Av ovan angivna skäl föreslår jag att talan inte ska bifallas såvitt avser denna grund.
F. Den femte grunden: Åsidosättande av artikel 6.2–6.7, artikel 7.1, 7.2 och 7.5 samt artikel 8 i MKB-direktivet (uteslutande av den berörda allmänheten och Republiken Tjeckien från förfarandet för beviljande av tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026)
1. Parternas argument
142. Republiken Tjeckien har genom sin femte grund gjort gällande att Republiken Polen har åsidosatt artikel 6.2–6.7, artikel 7.1, 7.2 och 7.5 samt artikel 8 i MKB-direktivet genom att utesluta deltagande av den berörda allmänheten och medlemsstaten i förfarandet för beviljande av tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026.
143. I likhet med den andra grunden, avseende åsidosättande av dessa bestämmelser genom artikel 33 i gruvlagen, anser Republiken Tjeckien att det förfarande som utmynnade i detta tillstånd är en ”beslutsprocess” som omfattas av artikel 2.2 i MKB-direktivet, vilket innebär att de skyldigheter som avses i artikel 6.2–6.7, artikel 7.1, 7.2 och 7.5 samt artikel 8 i detta direktiv även är tillämpliga på detta förfarande. Deltagandet av den berörda allmänheten och nämnda medlemsstat var nämligen nödvändigt för att kontrollera att villkoren i MKB-beslutet hade upptagits i detta tillstånd. Ingen av dessa skyldigheter iakttogs emellertid i förfarandet för beviljande av tillstånd till utvinning av brunkol fram till år 2026, vilket genomfördes utan allmänhetens deltagande.
144. Republiken Polen anser att talan inte kan bifallas på denna grund med hänvisning till sina argument avseende den andra grunden. Republiken Polen har understrukit att de skyldigheter som avses i de relevanta bestämmelserna i MKB-direktivet redan hade uppfyllts under det skede av förfarandet som ledde till antagandet av MKB-beslutet.
145. I dessa bestämmelser föreskrivs inte heller att det kan kontrolleras om villkoren i MKB-beslutet har beaktats i investeringsbeslutet (tillståndsbeslutet), eftersom allmänhetens och den berörda medlemsstatens deltagande i förfaranden för antagande av beslut som påverkar miljön enligt artikel 6.4 i MKB-direktivet består i att lämna synpunkter och yttranden till myndigheterna innan beslutet om ansökan om tillstånd fattas. Mot bakgrund av detta syfte skulle ett sådant deltagande i skedet för tillståndsförfarandet vara överflödigt, särskilt som den myndighet som handlade förfarandet var bunden av MKB-beslutet.
146. Republiken Polen har dessutom gjort gällande att antagandet av beslut 2044 och ändringen av de polska bestämmelserna i vilka det föreskrivs att talan kan väckas mot beslut om tillstånd som föregåtts av MKB-beslut, i vars förfarande allmänheten har kunnat delta, har medfört att ändamålet med den femte grunden har förfallit.
2. Bedömning
147. Den femte grunden avser åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 6.2–6.7, artikel 7.1, 7.2 och 7.5 samt artikel 8 i MKB-direktivet, eftersom Republiken Polen påstås ha gjort det omöjligt för den berörda allmänheten och Republiken Tjeckien att delta i förfarandet för beviljande av tillstånd till brunkolsutvinning fram till år 2026.
148. Inledningsvis anser jag att det är nödvändigt att underkänna Republiken Polens argument att ändamålet med denna grund har förfallit på grund av att de polska myndigheterna har antagit ett nytt beslut varigenom tillståndet förlängs till och med år 2044. I detta hänseende är det tillräckligt att invända att detta beslut antogs först den 28 april 2021, det vill säga efter referenstidpunkten för att bedöma huruvida det förelåg ett fördragsbrott inom ramen för förfarandet enligt artikel 259 FEUF.( 35 )
149. Eftersom det finns paralleller till de rättsfrågor som Republiken Tjeckien har tagit upp i sin andra anmärkning, tillåter jag mig att hänvisa till min bedömning i punkt 96 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande, i vilken jag har förklarat att de skyldigheter som föreskrivs i ovannämnda bestämmelser har iakttagits i skedet för bedömningen av projektets inverkan på miljön, vilken utmynnade i antagandet av MKB-beslutet, och att MKB-direktivet inte utgör hinder för ett sådan rättslig konstruktion som föreskrivs i den polska rättsordningen, inom ramen för vilken dessa skyldigheter är uppfyllda i ett tidigare skede i tillståndsförfarandet för ett projekt, det vill säga i skedet för bedömningen av ett projektets inverkan på miljön, och att det slutliga skedet, det vill säga skedet för antagande av ett beslut om ett projekt äger rum utan deltagande av den berörda allmänheten och den medlemsstat som påverkas.
150. Vad gäller Republiken Tjeckiens argument att ett kompletterande deltagande i tillståndsstadiet är nödvändigt för att senare ”kontrollera” huruvida villkoren i MKB-beslutet har beaktats vid godkännandet av projektet, ska det preciseras att artikel 11 i MKB-direktivet endast ger en rätt att få ”den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv”( 36 ) prövad. Artikel 11 ger däremot inte någon rätt att kräva domstolsprövning av att de överväganden som ligger till grund för MKB-beslutet har iakttagits.
151. Jag vill i detta sammanhang för övrigt understryka att ingen av de bestämmelser som Republiken Tjeckien har åberopat till stöd för sin andra grund ger någon sådan rätt. Tvärtom är syftet med dessa bestämmelser, såsom framgår av artikel 6.4 i MKB-direktivet, snarare att ”[ge d]en berörda allmänheten … rätt att yttra sig … till de ansvariga myndigheterna” innan beslut fattas om ansökan om tillstånd. Det framgår dessutom av artikel 8 i direktivet att ”[r]esultaten av samråden och de uppgifter som har inhämtats enligt artiklarna 5–7 i detta direktiv ska vederbörligen beaktas vid tillståndsgivningen” (min kursivering). Denna skyldighet som ålagts de nationella myndigheterna ger emellertid inte den berörda allmänheten rätt att ”kontrollera” ett beslut, såsom Republiken Tjeckiens antytt. Jag anser således att den andra grunden bygger på en felaktig tolkning av bestämmelserna i MKB-direktivet.
152. Dessa konstateranden avseende tillämpligheten av MKB-direktivet gäller oberoende av den möjlighet för den berörda allmänheten, som enligt de uppgifter som lämnats av Republiken Polen, finns enligt den nationella lagstiftningen att framföra klagomål inom ramen för ett administrativt förfarande och väcka talan vid förvaltningsdomstol mot beslut om tillstånd, i synnerhet för att pröva deras förenlighet med de villkor som fastställts i tidigare beslut om miljövillkor.( 37 )
153. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte kan bifallas på den femte grunden avseende åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 6.2–6.7, artikel 7.1, 7.2 och 7.5 samt artikel 8 i MKB-direktivet, genom att Republiken Polen har gjort det omöjligt för den berörda allmänheten och Republiken Tjeckien att delta i förfarandet för beviljande av tillstånd till brunkolsutvinning fram till år 2026.
G. Sjätte grunden: Åsidosättande av artikel 9.1 och 9.2 i MKB-direktivet (underlåtenhet att offentliggöra tillståndet för brunkolsbrytning fram till 2026 och att underrätta Republiken Tjeckien om detta tillstånd i begriplig form)
1. Parternas argument
154. Republiken Polen har enligt Republiken Tjeckien, inom ramen för tillståndet till utvinning av brunkol fram till år 2026, underlåtit att uppfylla sin informationsskyldighet enligt artikel 9 i MKB-direktivet, vars syfte bland annat är att ge den berörda allmänheten möjlighet att undersöka om villkoren i MKB-beslutet vederbörligen har upptagits i detta tillstånd.
155. Vad gäller artikel 9.1 a i detta direktiv har innehållet i tillståndsbeslutet och de villkor som detta innehåller inte offentliggjorts. Med hänsyn till att detta godkännande medförde en ändring av tillstånd nr 65/94, vilket redan hade ändrats vid flera tillfällen, borde en konsoliderad version av tillståndet ha offentliggjorts för att fullgöra skyldigheterna enligt denna bestämmelse och borde ha angett all den information som föreskrivs i artikel 8a i direktivet. Det tillstånd som översändes till allmänheten innehöll emellertid i beslutsdelen i beslutet endast uppgifter om förlängningen av det ursprungliga tillståndet. Den efterföljande översändelsen till Republiken Tjeckien av samtliga beslut genom vilka tillståndet ändrades har inte gjort det möjligt att klart förstå vilken version av tillståndet som för närvarande gällde. I tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 anges inte den aktuella omfattningen av utvinningsområdet och det innehåller inte heller i sig någon klar och bindande hänvisning till villkoren i MKB-beslutet.
156. När det gäller artikel 9.1 b i MKB-direktivet borde MKB-beslutet logiskt sett utgöra en grundläggande del av de ”skäl och överväganden som [tillståndsbeslutet] grundar sig på”, men tillståndet innehåller inte någon bedömning av huruvida tillåtna utvinningsverksamheter är förenliga med MKB-beslutet.
157. Vad gäller artikel 9.2 i MKB-direktivet är det, med hänsyn till syftet med detta direktiv, nödvändigt att så snart som möjligt översända den information som krävs till den berörda medlemsstaten. Republiken Polen översände emellertid tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 till Republiken Tjeckien först fem månader efter det att tillståndet hade beviljats, och den översända handlingen uppfyllde inte kraven i artikel 9.1 i nämnda direktiv.
158. Republiken Polen har genmält att de offentliga meddelanden som fanns tillgängliga på webbplatsen för den berörda kommunens och den koncessionsgivande myndighetens offentliga informationsbulletin avsåg samtliga skeden i förfarandet för förlängning av tillstånd nr 65/94, vilket möjliggjorde för allmänheten och Republiken Tjeckien att få kännedom om dem.
159. När det gäller påståendet att en konsoliderad version av tillståndet borde ha översänts, utesluter den mekanism för uppdatering av godkännanden som antagits i Polen ett sådant översändande, eftersom en sådan konsoliderad version utgör ett nytt administrativt beslut vars räckvidd överskrider begäran om ändring, vilket strider mot polsk förvaltningsrätt. I detta sammanhang anser Republiken Polen att artikel 9 i MKB-direktivet inte föreskriver någon särskild form för tillståndsbeslut.
160. Medlemsstaten anser att skyldigheten att ge allmänheten sådan information som avses i artikel 8a i direktivet och i artikel 9.1 b andra meningen i direktivet har iakttagits genom offentliggörandet av MKB-beslutet och beslutet att tillerkänna det beslutet omedelbar verkställbarhet, bland annat på den officiella webbplatsen för Republiken Tjeckiens miljöministerium och i Tyskland.
161. När det gäller artikel 9.2 i MKB-direktivet anser Republiken Polen att den begärda informationen har översänts till Republiken Tjeckien i så god tid att den berörda allmänheten kan utöva sin rätt till domstolsprövning enligt artikel 11.1 i direktivet.
162. Republiken Polen anser slutligen att föremålet för den sjätte grunden har förfallit, eftersom beslut 2044 offentliggjordes i enlighet med artikel 9.1 och 9.2 i MKB-direktivet.
2. Bedömning
163. Republiken Tjeckien har inom ramen för sin sjätte grund för det första gjort gällande att Republiken Polen, i strid med artikel 9.1 i MKB-direktivet, inte har offentliggjort innehållet i beslutet om att tillåta gruvdrift fram till år 2026 och de villkor som bifogats detta beslut, eller de grunder och överväganden som låg till grund för detta tillstånd, och för det andra att Republiken Polen, i strid med artikel 9.2 i MKB-direktivet, översände nämnda beslut till Republiken Tjeckien för sent och att kraven i artikel 9.1 a och b i MKB-direktivet inte har iakttagits i den översända handlingen. Denna grund avser konkreta administrativa åtgärder, nämligen offentliggörande och underrättelse, som föreskrivs i MKB-direktivet för de nationella myndigheterna.
164. Inledningsvis ska Republiken Polens argument att ändamålet med denna grund har förfallit på grund av att de polska myndigheterna har antagit ett nytt beslut som innebär att tillståndet förlängs till och med år 2044 underkännas. Som jag redan har förklarat i samband med prövningen av den femte grunden antogs detta beslut först efter referenstidpunkten för att bedöma huruvida det förelåg ett fördragsbrott.( 38 )
165. Det framgår av artikel 9.1 i MKB-direktivet att när ett beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan har fattats, ska den eller de ansvariga myndigheterna omedelbart informera allmänheten och de myndigheter som på grund av sitt särskilda ansvar kan antas bli berörda av projektet om detta enligt nationella förfaranden och se till att allmänheten och ovannämnda myndigheter får tillgång till den information som krävs, det vill säga innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta samt de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på och även om förfarandet för allmänhetens deltagande. Detta inbegriper även en sammanfattning av samrådsresultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 i MKB-direktivet och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt beaktats, särskilt de synpunkter som mottagits från den utsatta medlemsstaten. Enligt artikel 9.2 i detta direktiv ska den eller de ansvariga myndigheterna informera alla medlemsstater med vilka samråd har hållits i enlighet med artikel 7 i detta direktiv genom att till dem vidarebefordra ovannämnda information.
166. Republiken Polen har gjort gällande att den information som krävs enligt nämnda bestämmelse har offentliggjorts, bland annat på de officiella webbplatserna. Det förefaller emellertid som om Republiken Tjeckien i huvudsak har kritiserat att den offentliggjorda informationen är obegriplig och ofullständig. Med hänsyn särskilt till att nämnda tillstånd utgör den sista av flera ändringar i tillstånd nr 65/94, borde Republiken Polen enligt Republiken Tjeckien ha översänt den en konsoliderad version av detta tillstånd för att möjliggöra för den att fastställa vilka bestämmelser i tillståndet som gällde. Det tycks dessutom som om de ändringsbeslut som fattades före tillståndet om att utvinna brunkol fram till år 2026 inte hade gjorts tillgängliga för allmänheten.
167. I det avseendet konstaterar jag att Republiken Polen inte har bestritt innehållet i den information som offentliggjorts och översänts till Republiken Tjeckien. Republiken Polen har snarare gjort gällande att det inte är nödvändigt att ställa en konsoliderad version till förfogande för att uppfylla kraven i artikel 9.1 i MKB-direktivet. Republiken Polen har gjort gällande att det sätt på vilket medlemsstaternas administrativa myndigheter utformar administrativa beslut inte omfattas av unionens befogenhet. Republiken Polen har förklarat att mekanismen för uppdatering av tillstånd i dess nationella administrativa praxis motsvarar mekanismen för ändring av en rättsakt, i enlighet med vilken det är rättsakten i dess ursprungliga version som är bindande, men med beaktande av senare ändringar.
168. Republiken Polen har förklarat att enligt polsk förvaltningsrätt är principen att den administrativa myndighet som är behörig att anta ett ändringsbeslut vid antagandet av ett administrativt beslut om ändring av ett tidigare fattat beslut inte bara inte är skyldig att, utan inte ens får, upprepa hela det ändrade beslutet i det beslut som den har antagit, tillämplig. Ändringsbeslutet ska exakt ange vilka delar av det ändrade beslutet som är föremål för en ändring. Om resten av det ändrade beslutet fortfarande gäller kan den myndighet som antar ändringsbeslutet inte i sitt beslut upprepa omständigheter som inte ändrats. En annan praxis skulle leda till att man faktiskt skulle anta ett nytt administrativt beslut, trots den begränsade räckvidden av begäran om ändring av ett tidigare beslut.
169. En genomgång av det omtvistade beslutet genom vilket giltighetstiden för tillståndet till utvinning av brunkol förlängdes till och med år 2026 bekräftar Republiken Polens administrativa praxis som beskrivs i föregående punkt i förevarande förslag till avgörande. Endast den punkt i vilken giltighetstiden för detta tillstånd anges förefaller nämligen ha ändrats i syfte att beakta förlängningen av tillståndet. Det förefaller dock som om Republiken Polens synpunkter är irrelevanta i detta sammanhang, eftersom det inte är fråga om att ifrågasätta en viss nationell administrativ praxis. Den centrala frågan vid prövningen av den sjätte grunden avser snarare det exakta innehållet i den information som ska göras tillgänglig för allmänheten och vidarebefordras till en medlemsstat som har deltagit i det samråd som föreskrivs i artikel 7 i MKB-direktivet.
170. Även om de polska myndigheterna känner till särdragen i deras förvaltningsrätt, är detta inte nödvändigtvis fallet för allmänheten i allmänhet och myndigheterna i andra medlemsstater. Som redan har nämnts i detta förslag till avgörande kan de olika medlemsstaternas nationella lagstiftning på ett väsentligt sätt skilja sig åt vad gäller utformningen av det administrativa förfarandet i fråga om beslut om tillstånd att genomföra projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan.( 39 ) Följaktligen är det enligt min mening inte bara olämpligt utan även oförenligt med den anda av solidaritet, samarbete och ömsesidigt bistånd som ligger till grund för artikel 9 i MKB-direktivet att lämna bristfällig information, vilket således kräver att allmänheten i allmänhet och myndigheter i de angränsande medlemsstater, som påverkas av ett visst projekts miljöpåverkan, själva ska göra efterforskningar beträffande en utländsk nationell rätt för att erhålla den information som krävs för att de ska kunna utöva sina rättigheter enligt unionsrätten.
171. Det råder enligt min mening inte något tvivel om att den information som görs tillgänglig för allmänheten och de angränsande medlemsstaternas myndigheter som påverkas av ett visst projekts miljöpåverkan med hänsyn till syftet med skyldigheten att offentliggöra information, nämligen att möjliggöra effektiva rättsmedel mot de berörda besluten, måste vara fullständig och begriplig. Med andra ord ska informationen lämnas på ett sätt som är tillräckligt precist och anpassat till adressaternas specifika behov för att säkerställa effekten av offentliggörandet. Av detta skäl anser jag att ”innehållet i beslutet”, som tillåter utvinningsverksamhet i gruvan i Turów som är avsett att överföras till allmänheten och till nämnda nationella myndigheter, i enlighet med artikel 9.1 a i MKB-direktivet, inte enbart kan bestå i ett beslut om förlängning, utan nödvändigtvis måste omfatta samtliga handlingar som utgör själva kärnan i tillståndet. Endast en sådan åtgärd är ägnad att göra det möjligt för allmänheten och myndigheterna i de angränsande medlemsstaterna att förstå räckvidden av detta administrativa beslut och, i förekommande fall, reagera på lämpligt sätt och i god tid.
172. Det ska i detta hänseende tilläggas, såsom uttryckligen framgår av artikel 9.1 b i MKB-direktivet, att de aktuella uppgifterna ska innefatta ”information om de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på,” vilket enligt min mening utesluter att en medlemsstat som Republiken Polen kan avstå från att göra relevanta handlingar avseende tillståndet som specificerar skälen för beviljandet och förlängningen av detta tillgängliga för allmänheten och myndigheterna i angränsande medlemsstater, med motiveringen att en sådan administrativ praxis inte finns i dess rättsordning. Med hänsyn till att artikel 9 i MKB-direktivet klart syftar till att fastställa höga standarder för transparens och samarbete mellan unionens medlemsstater på ett särskilt känsligt område som miljöskydd, vilket, såsom för övrigt framgår av omständigheterna i förevarande mål,( 40 ) sträcker sig över de nationella gränserna, anser jag att en medlemsstat inte med framgång kan åberopa sina interna administrativa regler och intern administrativ praxis som förevändning för att befria sig från sina skyldigheter att offentliggöra och vidarebefordra uppgifter till den berörda allmänheten.
173. Av ovan angivna skäl anser jag att Republiken Polen har åsidosatt artikel 9.1 i MKB-direktivet.
174. Vad särskilt gäller påståendet om ett åsidosättande av artikel 9.2 i MKB-direktivet, som består i att Republiken Polen inte översände nämnda tillstånd till Republiken Tjeckien förrän fem månader efter det att det antagits, och detta på ett ofullständigt sätt, upprepar jag vad jag har förklarat i föregående punkter när det gäller betydelsen av att en angränsande medlemsstat, som påverkas av ett visst projekts miljöinverkan, har tillgång till all den information som krävs avseende tillståndet till ett projekt för att i förekommande fall kunna reagera på lämpligt sätt och inom rimlig tid.
175. Detta inbegriper bland annat möjligheten att utöva rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 11.1 i MKB-direktivet, vilket med hänsyn till den tid som förflutit samt det förhållandet att de frister som föreskrivs i den nationella processrätten ska iakttas, kan bli särskilt svårt eller till och med omöjligt.( 41 ) Om en berörd part berövas rätten att göra gällande sina rättigheter vid nationella domstolar med motiveringen att en talan väckts för sent till följd av de nationella myndigheternas agerande anser jag att slutsatsen kan dras att artikel 9.2 i MKB-direktivet har åsidosatts.
176. Detta verkar just vara fallet i den situation som har gett upphov till den aktuella tvisten. En period på fem månader för att enbart vidarebefordra tillståndet i fråga utgör en avsevärd försening om man, å ena sidan, beaktar de viktiga intressen som står på spel och, å andra sidan, den rent administrativa karaktären hos en sådan uppgift, som endast kräver en enkel överföring av handlingar. En sådan situation är desto allvarligare eftersom Republiken Tjeckien först fick tillgång till de uppgifter som den hade begärt efter påtryckningar och då enbart fick delvis tillgång till dem. Såsom Republiken Tjeckien har påpekat har den fortfarande inte tillgång till någon konsoliderad handling som gör det möjligt att på ett tydligt sätt få kännedom om projektets precisa omfattning och struktur. Det ska konstateras att Republiken Polen inte har lämnat någon övertygande motivering till varför den begärda informationen lämnats för sent.
177. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att även artikel 9.2 i MKB-direktivet har åsidosatts.
178. Av ovan angivna skäl föreslår jag att talan ska bifallas såvitt avser den sjätte grunden.
H. Sjunde grunden: Åsidosättande av artikel 11.1 i MKB-direktivet (uteslutande av domstolsprövning av tillståndet för brunkolsutvinning fram till 2026)
1. Parternas argument
179. Republiken Tjeckien har gjort gällande att den berörda allmänheten, enligt artikel 11.1 i MKB-direktivet, ska ha rätt att väcka talan vid domstol mot det beslut genom vilket genomförandet av projektet beviljades, oavsett om och på vilket sätt den tidigare deltagit i det förfarande som ledde fram till att tillståndet beviljades. Republiken Polen har emellertid hävdat att den berörda allmänheten enligt polsk rätt inte kan begära kontroll av tillståndet för brunkolsutvinning fram till år 2026 på grund av att den inte deltagit i förfarandet för beviljande av detta tillstånd.
180. Dessutom skulle avsaknaden av ett officiellt offentliggörande av tillståndet för det första även ha begränsat den berörda allmänhetens kontroll av tillståndet. För det andra har talan som tjeckiska icke-statliga organisationer väckt vid en polsk domstol för att få till stånd en prövning av detta tillstånd vilandeförklarats i avvaktan på ett beslut om huruvida det var lagenligt att inte låta dessa organisationer delta i tillståndsförfarandet, så att det inte är säkert om målet prövas i sak. Förbudet mot att upphäva tillståndet efter ett år skulle dessutom frånta artikel 11.1 i MKB-direktivet dess ändamålsenliga verkan.
181. Som svar har Republiken Polen hänvisat till sina argument inom ramen för den andra grunden och gjort gällande att artikel 11.1 i MKB-direktivet inte utgör hinder för att det nationella förfarandet utformas så, att möjligheten att väcka talan endast säkerställs i skedet för beslutet om miljövillkor.
182. Republiken Polen anser även att Republiken Tjeckiens argument är motsägelsefulla. För det första har denna medlemsstat hävdat att den berörda allmänheten inte har möjlighet att angripa tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026. För det andra har den erkänt att icke-statliga organisationer faktiskt har utnyttjat sina rättigheter enligt nämnda bestämmelse.
183. Det förhållandet att talan har vilandeförklarats är ett uttryck för den berörda polska domstolens frihet att utforma förfarandet och begränsar inte sökandenas rättigheter.
184. Den omständigheten att det inte är möjligt att upphäva tillståndet efter tidsfristen på ett år avser dessutom, enligt artikel 42 i gruvlagen, endast upphävandet av tillståndet efter ett återupptagande av tillståndsförfarandet, vilket är en av de extraordinära metoder som finns för att upphäva slutliga beslut. Den avser således inte upphävandet av ett tillstånd efter en vanlig administrativ kontroll till följd av en talan som väckts inom den föreskrivna fristen.
185. Republiken Polen har även gjort gällande att ändamålet med den sjunde grunden har förfallit till följd av antagandet av beslut 2044 och de ändringar i polsk rätt som gör det möjligt för den berörda allmänheten att inge klagomål och väcka talan mot investeringsbesluten.
2. Bedömning
186. Republiken Tjeckien har genom den sjunde grunden gjort gällande att Republiken Polen har åsidosatt artikel 11.1 i MKB-direktivet genom att inte tillåta att ett domstolsförfarande inleds mot tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026. Denna grund avser myndigheternas praxis och gällande bestämmelser i den svarande medlemsstaten.
187. Inledningsvis ska Republiken Polens argument att ändamålet med denna grund har förfallit på grund av att de polska myndigheterna har antagit ett nytt beslut, varigenom tillståndet förlängs till och med år 2044, underkännas. Såsom redan har förklarats antogs detta beslut först efter referenstidpunkten för att bedöma huruvida det förelåg ett fördragsbrott. Detsamma gäller de lagändringar som gjorts efter denna referenstidpunkt, vilka enligt Republiken Polen numera gör det möjligt för den berörda allmänheten att inge klagomål och väcka talan mot investeringsbesluten.( 42 )
188. Vad gäller syftet med artikel 11 i MKB-direktivet ska det vidare erinras om att denna bestämmelse i domstolens praxis har tolkats så, att dess tillämpningsområde ska anses begränsat till de aspekter av förfarandet där allmänhetens rätt att delta i beslutsprocessen , i enlighet med de exakta bestämmelser som föreskrivs för detta ändamål i direktivet, görs gällande. Situationen där talan väcks med stöd av andra bestämmelser i detta direktiv, och i ännu högre utsträckning av annan lagstiftning, oavsett om denna lagstiftning härrör från unionen eller medlemsstaterna, omfattas däremot inte av denna artikel .( 43 ) Det ska följaktligen utgås från att Republiken Tjeckiens argumentation enbart avser prövningen av lagenligheten avseende iakttagandet av allmänhetens rätt till deltagande.
189. När det gäller medlemsstaternas utformning av rättsmedlen, har det redan i detalj i samband med prövningen av den andra grunden förklarats att varken artikel 11.1 i MKB-direktivet eller någon annan unionsrättslig bestämmelse som ger motsvarande rättighet utgör hinder för att ett förfarande antas eller nationella bestämmelser enligt vilka möjligheten att väcka talan endast säkerställs i skedet för beslutet om miljövillkor, förutsatt att det är uteslutet att resultaten av förfarandet för miljökonsekvensbedömning inte beaktas i tillståndsbeslutet.
190. När allmänhetens rätt att delta, som föreskrivs i artiklarna 6–9 i MKB-direktivet, har garanterats under förfarandet för antagande av MKB-beslutet, räcker det att föreskriva en möjlighet till prövning i detta skede. En medlemsstat är med andra ord inte skyldig att säkerställa att eventuella fel i allmänhetens deltagande kan bestridas, än en gång, i tillståndsskedet.( 44 ) De argument som jag redogjort för räcker enligt min mening för att talan inte ska bifallas såvitt avser den sjunde grunden.
191. För fullständighetens skull vill jag framhålla en viss motsägelse i Republiken Tjeckiens argumentation. Republiken Tjeckien har för det första hävdat att den berörda allmänheten inte har haft möjlighet att angripa det aktuella tillståndet, och har för det andra själv medgett att tre icke-statliga organisationer (Greenpeace ČR, Frank Bold och Eko-Unia) faktiskt har utnyttjat de rättigheter som de åtnjuter i egenskap av berörd allmänhet enligt artikel 11.1 i MKB-direktivet. Även om Republiken Tjeckien har angett att förfarandena har vilandeförklarats till dess att ett slutgiltigt beslut om att inte tillåta nämnda organisationer att delta i förfarandet för beviljande av tillstånd för gruvdrift fram till år 2026 har fattats, ska det påpekas att Republiken Tjeckien själv inte kan utesluta att en domstolsprövning kan genomföras. Som svar på en fråga från domstolen på denna punkt vid förhandlingen, medgav Republiken Tjeckien nämligen att polska domstolar ännu inte slutgiltigt hade ogillat de tjeckiska miljöföreningarnas talan.
192. I detta sammanhang finner jag de klargöranden som Republiken Polen har lämnat i sitt svaromål angående de avgöranden som Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Förvaltningsdomstolen i vojvodskapet Warszawa) kan meddela om den beslutar att bifalla eller ogilla ovannämnda organisationers talan särskilt användbara. I motsats till vad Republiken Tjeckien har gjort gällande i sin ansökan förefaller artikel 42 i gruvlagen inte utgöra något hinder för nämnda förvaltningsdomstol att eventuellt upphäva det aktuella tillståndet. Enligt uppgifter från Republiken Polen tycks denna bestämmelse nämligen inte föreskriva någon begränsning i fråga om upphävande, ändring eller bekräftelse av ogiltigheten av ett beslut som antas i andra förfaranden än omprövningsförfarandet enligt polsk rätt.
193. I avsaknad av övertygande bevis till stöd för uppfattningen att det i Republiken Polens rättsordning inte finns något effektivt rättsmedel för att säkerställa allmänhetens rätt att delta i beslutsförfaranden, särskilt under omständigheterna i förevarande mål, anser jag att det är svårt att följa Republiken Tjeckiens argument. Jag anser att den omständigheten att ovannämnda miljöskyddsorganisationer inte har vunnit framgång med sin talan inte i sig utgör ett tillräckligt bevis för att rättsmedlen inte är effektiva, särskilt som de ännu inte har uttömts.
194. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte kan bifallas såvitt avser den sjunde grunden.
I. Den åttonde grunden: Åsidosättande av artikel 7 i direktiv 2003/4 (underlåtenhet att offentliggöra tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026)
1. Parternas argument
195. Republiken Tjeckien har påpekat att enligt artikel 7.2 f i direktiv 2003/4 är en medlemsstat skyldig att göra sådana tillstånd som har en avsevärd inverkan på miljön tillgängliga för allmänheten. Tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 utgör ett sådant tillstånd, eftersom det enligt artikel 4.1 i MKB-direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, vilket innebär att Republiken Polen genom att inte offentliggöra vare sig själva tillståndet eller den plats där det är möjligt att ansöka om det har åsidosatt artikel 7 i direktiv 2003/4.
196. Republiken Polen har genmält att klimatministern, genom sitt yttrande av den 20 mars 2020 som offentliggjordes i den offentliga informationsbulletinen på dess webbplats, upptagits i förteckningen över yttranden från klimatministeriet och offentliggjorts på vanligt sätt i tjänsteavdelningarna i staden Bogatynias kommun (Polen) och dess förvaltning, underrättade allmänheten om att tillstånd till utvinning av brunkol hade antagits fram till år 2026 och om möjligheterna att få kännedom om dess innehåll och tillhörande dokumentation.
197. Republiken Polen anser följaktligen att artikel 7 i direktiv 2003/4 inte har åsidosatts. Den har tillagt att ändamålet för denna grund har förfallit, eftersom beslut 2044 omfattas av nya bestämmelser, bland annat i fråga om offentliggörande, eftersom dess innehåll har offentliggjorts på klimatministerns webbportal.
2. Bedömning
198. Republiken Tjeckien har genom sin åttonde grund gjort gällande att avsaknaden av offentliggörande av nämnda tillstånd eller den plats där det skulle vara möjligt att ansöka om det strider mot artikel 7 i direktiv 2003/4, medan Republiken Polen har framhållit att det på klimatministeriets webbplats tillkännagavs att tillståndet antagits och att det angavs vilka möjligheter som fanns att få kännedom om detta.
199. Det ska inledningsvis, såsom konstaterats inom ramen för prövningen av den sjätte grunden, erinras om att Republiken Polen har åsidosatt artikel 9.1 och 9.2 i MKB-direktivet, eftersom den inte har offentliggjort tillståndet för brunkolsutvinning fram till år 2026 och inte har underrättat Republiken Tjeckien om detta på ett begripligt sätt.( 45 ) Detta åsidosättande bestod i att de polska myndigheterna hade underlåtit att bifoga samtliga handlingar som utgör kärnan i tillståndet, utan hade begränsat sig till att offentliggöra en handling där förlängningen av det tidigare tillståndets giltighetstid anges, utan att förklara detaljerna i den koncession som den aktör som bedriver utvinningsverksamhet i gruvan i Turów har beviljats.
200. Den konkreta fråga som uppkommer i detta sammanhang är huruvida detta åsidosättande av unionsrätten även kan utgöra ett åsidosättande av bestämmelserna i direktiv 2003/4. Enligt artikel 2.1 c i det direktivet omfattar direktivet verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar. Inom ramen för denna verksamhet är en medlemsstat enligt artikel 7 i direktiv 2003/4 skyldig att göra tillstånd med en avsevärd inverkan på miljön tillgängliga för allmänheten, antingen direkt genom att offentliggöra dem eller genom att ange var allmänheten kan begära detta tillstånd.
201. Med hänsyn till att utvinningsverksamheten i gruvan i Turów ingår i en kategori av verksamheter som på grund av sin betydande inverkan på miljön omfattas av ett obligatoriskt förfarande för miljökonsekvensbedömning i enlighet med artikel 4.1 i MKB-direktivet,( 46 ) råder det inga tvivel om att det rör sig om en verksamhet som kan påverka delar av miljön och att den således omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/4.
202. Tillståndet att bedriva gruvverksamhet fram till år 2026 är det slutliga tillståndet att genomföra denna verksamhet och utgör som sådant ett ”tillstånd med en avsevärd inverkan på miljön” i den mening som avses i artikel 7.2 f i direktiv 2003/4. De ovannämnda bestämmelserna, enligt vilka medlemsstaten är skyldig att göra ett sådant tillstånd tillgängligt för allmänheten, är således tillämpliga på detta tillstånd. I avsaknad av uppgifter som tyder på motsatsen är inget av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2003/4, enligt vilka medlemsstaterna under vissa omständigheter får avslå en begäran om miljöinformation, tillämpligt i förevarande fall.
203. För att främja en enhetlig tolkning av unionsrätten anser jag att artikel 9.1 och 9.2 i MKB-direktivet och artikel 7.2 f i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att de syftar till att uppnå samma mål, det vill säga att säkerställa allmänhetens rätt till information på ett så klart och fullständigt sätt som möjligt , bland annat vid förlängning av ett tillstånd att bedriva gruvverksamhet.
204. Det ska nämligen påpekas dels att artikel 7 i direktiv 2003/4 skyddar allmänintresset och gör det möjligt för varje medborgare att få tillgång till miljöinformation som innehas av offentliga myndigheter oberoende av något som helst personligt intresse ,( 47 ) dels att rätten till information, enligt skäl 16 i direktivet, innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut.( 48 ) Det är uppenbart att dessa syften allvarligt skulle äventyras om den information som anges i artikel 7.2 i direktiv 2003/4 endast gjordes tillgänglig för allmänheten på ett obegripligt och bristfälligt sätt. Jag anser följaktligen att dessa omständigheter även talar för en spridning av miljöinformation som tar vederbörlig hänsyn till de höga standarder för insyn och samarbete som föreskrivs i MKB-direktivet på ett sådant område som miljöskydd, som överskrider de nationella gränserna.( 49 )
205. Ur denna synvinkel är jag benägen att, i likhet med kommissionen i sitt motiverade yttrande, dra slutsatsen att åsidosättandet av artikel 9.1 och 9.2 i MKB-direktivet medför ett åsidosättande av artikel 7.2 f i direktiv 2003/4.
206. Av ovan angivna skäl föreslår jag att talan ska bifallas såvitt avser den åttonde grunden.
J. Den nionde grunden: Åsidosättande av artikel 4.3 FEU (underlåtenhet att lämna fullständiga uppgifter om förfarandet för beviljande av tillstånd till brunkolsutvinning fram till år 2026)
1. Parternas argument
207. Republiken Tjeckien har erinrat om att enligt principen om lojalt samarbete, som slås fast i artikel 4.3 FEU, är medlemsstaterna skyldiga att bistå varandra för att uppnå de mål som fastställs i unionsrätten, inbegripet sekundärrätten. Eftersom tillstånd till brunkolsutvinning fram till år 2026 omfattas av MKB-direktivet och direktiv 2003/4, och med beaktande av lokaliseringen av gruvan i Turów, följer av dessa direktiv vissa skyldigheter även för Republiken Tjeckien vid fullgörandet av vilka Republiken Polen måste bistå den.
208. Den sökande medlemsstaten har kritiserat Republiken Polen för att, under många månader och trots upprepade förfrågningar, ha vägrat att lämna mer detaljerade upplysningar till den om förfarandet för beviljande av nämnda tillstånd, inbegripet texten i tillståndet, vilket gjorde det omöjligt för den att fullgöra sin informationsskyldighet enligt nämnda direktiv gentemot den berörda allmänheten. Den sökande medlemsstaten har tillagt att de ageranden som den har kritiserat inom ramen för sin sjätte grund, särskilt den omständigheten att samma tillstånd meddelades för sent och avsaknaden av konsoliderad version av tillstånd nr 65/94, även hindrade den från att iaktta dessa skyldigheter.
209. Republiken Polen har hävdat att den genom skrivelser av den 13 januari 2020, den 5 mars 2020 och den 28 maj 2020 besvarade Republiken Tjeckiens begäran om upplysningar om tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026. Den 28 augusti 2021 översände den till den medlemsstaten de handlingar som begärts den 17 april 2020 och återigen den 24 juli 2020, nämligen tillståndet fram till år 2026 samt tillstånd nr 65/94. Med hänsyn till covid-19-epidemins utveckling från och med mars 2020 som försvårade skriftväxlingen mellan parterna har den visat prov på tillbörlig omsorg för att tillhandahålla Republiken Tjecken den information som begärts.
210. Den svarande medlemsstaten har dessutom understrukit att Republiken Tjeckien sedan år 2009 deltar i förfaranden för bedömning av inverkan på miljön med avseende på gruvan i Turów och det kraftverk som är beroende därav.
211. Republiken Polen anser slutligen att ändamålet för den nionde grunden har förfallit, eftersom Republiken Tjeckien i vederbörlig ordning har underrättats om antagandet av beslut 2044 och om andra väsentliga omständigheter avseende antagandet av beslutet.
2. Bedömning
212. Republiken Tjeckien har genom den nionde grunden gjort gällande att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU genom att inte lämna fullständig information om förfarandet för antagandet av beslutet att tillåta gruvdrift fram till år 2026.
213. Republiken Polens argument att ändamålet med denna grund har förfallit på grund av att ett nytt beslut har antagits, varigenom tillståndet förlängdes till och med år 2044 och vars innehåll har överlämnats till Republiken Tjeckien, ska emellertid underkännas. Såsom redan har förklarats i detta förslag till avgörande ägde dessa händelser rum först efter referenstidpunkten för att bedöma huruvida det förelåg ett fördragsbrott inom ramen för ett förfarande enligt artikel 259 FEUF. De saknar följaktligen relevans för prövningen av denna grund.
214. Enligt principen om lojalt samarbete, som slås fast i artikel 4.3 FEU, är medlemsstaterna skyldiga att bistå varandra för att säkerställa att unionens mål uppnås. Såsom framgår av artikel 4.3 andra och tredje styckena FEU innebär detta särskilt en skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av sekundärrätten, men även att avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
215. Inom ramen för prövningen av den sjätte grunden( 50 ) har jag förklarat att den skyldighet som varje medlemsstat som avser att genomföra ett projekt som kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat har enligt artikel 9.2 i MKB-direktivet och som består i att underrätta dessa medlemsstater om beslutet att bevilja eller avslå en ansökan om tillstånd härrör från visionen om solidaritet, samarbete och ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna. Det ska för övrigt påpekas att detta samarbete redan i ett tidigt skede inleds genom skyldigheten i artikel 7 i MKB-direktivet att informera de medlemsstater som påverkas om planeringen av det aktuella projektet, vilket åtföljs av skyldigheten att inbjuda dem att delta i beslutsprocesser på miljöområdet. Det är således uppenbart att det samarbete mellan medlemsstaterna som föreskrivs i sekundärrätten i slutändan syftar till att skydda miljön, med andra ord att säkerställa förverkligandet av detta unionsmål som bland annat anges i artikel 3.3 FEU, artiklarna 11 och 191 FEUF och artikel 37 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
216. Denna vision om solidaritet, samarbete och ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna för att uppnå detta viktiga mål för unionen ligger också till grund för bestämmelserna i direktiv 2003/4 om att säkerställa allmänhetens tillgång till miljöinformation. Såsom redan har påpekats inom ramen för prövningen av den åttonde grunden,( 51 ) innebär artikel 7.1 och 7.2 i direktivet en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att relevant information, inbegripet tillstånd med en avsevärd inverkan på miljön, sprids till allmänheten. För det andra krävs det enligt artikel 3 i direktiv 2003/4 att medlemsstaterna ska säkerställa att offentliga myndigheter åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.
217. Eftersom de medlemsstater som påverkas av ett visst projekt även har rätt att begära relevanta uppgifter – såsom föreskrivs i artikel 7.2 i direktivet – avseende ett sådant projekt, ska de anses omfattas av de bestämmelser i sekundärrätten som nämns i föregående punkter. Den logiska följden av detta konstaterande är att den stat som omfattas av nämnda skyldigheter är bunden av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU när en annan medlemsstat begär bistånd i form av en begäran om upplysningar.
218. Vad gäller omständigheterna i förevarande fall är det utrett att Republiken Polen inte översände beslutet om att tillåta brunkolsutvinning fram till år 2026 till Republiken Tjeckien förrän fem månader efter det att beslutet antagits. Det ska dessutom konstateras att den sökande medlemsstaten var tvungen att framställa flera begäranden om upplysningar till Republiken Polen, eftersom de uppgifter som erhållits var ofullständiga. Republiken Polen har fortfarande inte besvarat dessa begäranden. Det var först efter det att det förfarande som föreskrivs i artikel 259 FEUF hade inletts som Republiken Polen skickade de begärda handlingarna till Republiken Tjeckien, närmare bestämt den ursprungliga ansökan om utvinningstillstånd från år 1994. Republiken Tjeckien förfogar emellertid fortfarande inte över någon konsoliderad handling som gör det möjligt att klart förstå projektets omfattning och exakta utformning.
219. Ett försenat och ofullständigt översändande av Republiken Polen av den information som begärts, tillsammans med en vägran att besvara Republiken Tjeckiens begäran om bistånd, uppfyller inte de krav på anda av solidaritet, samarbete och ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaterna som uppställs i unionsrätten för att kunna uppnå målet att skydda miljön på ett effektivt sätt.
220. Jag anser därför att ett sådant beteende gentemot en angränsande medlemsstat som befinner sig i samma situation med avseende på miljörisker utgör ett åsidosättande av principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU.
221. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan ska bifallas såvitt avser den nionde grunden.
K. Den tionde grunden: Åsidosättande av artikel 2.1 i MKB-direktivet jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv (underlåtenhet att beakta MKB-beslutet i tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026)
1. Parternas argument
222. Republiken Tjeckien har gjort gällande att artikel 2.1 i MKB-direktivet, jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv, har åsidosatts, eftersom MKB-beslutet inte har beaktats i tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026.
223. Medlemsstaten har erinrat om att enligt artikel 2.1 ska projekt som definieras i artikel 4 i MKB-direktivet bli föremål för ”krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan”. Detta innebär att tillstånd till dessa projekt ska omfatta, eller åtminstone beakta, en sådan bedömning.
224. De polska myndigheterna har emellertid redan från början inte haft för avsikt att genomföra en sådan bedömning för nämnda tillstånd. Även om MKB-beslutet bifogades aktörens ansökan, återspeglas det vare sig i förfarandet för beviljande av samma tillstånd eller i själva tillståndet. Ansökan har dessutom ingetts med stöd av artikel 72.2 punkt 2 k i lagen om miljöinformation. Trots att den inte åtföljdes av någon miljökonsekvensbedömning, ansåg den behöriga myndigheten att den var fullständig. Efter det att MKB-beslutet i senare skede bifogats nämnda begäran, ansåg inte myndigheten att det var nödvändigt att anmoda berörda personer att komplettera sina synpunkter. I tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 anges inte någon prövning av huruvida ansökan är förenlig med MKB-beslutet. I detta tillstånd varken upprepas eller utvecklas de villkor som uppställs i MKB-beslutet och det innehåller inte några närmare uppgifter om gränserna för utvinningsarealen, såsom föreskrivs i detta beslut.
225. Republiken Tjeckien har därav dragit slutsatsen att innehållet i MKB-beslutet inte har återspeglats i förfarandet för beviljande av nämnda tillstånd. Enbart den omständigheten att tillståndet omfattas av MKB-beslutet såväl vad gäller tillståndets giltighetstid som gruvans verksamhetsområde innebär inte att det faktiskt grundar sig på MKB-beslutet. Enligt Republiken Tjeckien utgör dessa två handlingar självständiga beslut.
226. Republiken Polen har, med hänvisning till sitt svar på den första och den andra grunden, åter understrukit att MKB-beslutet är bindande för aktören, som ska fullgöra de skyldigheter som föreskrivs i beslutet, oberoende av varje införlivande i texten till tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 och ska översända uppgifter och resultat från undersökningar som bland annat avser koncentrationen av svävande partiklar, buller och vattenkvalitet. Republiken Polen anser att Republiken Tjeckien har underlåtit att beakta de skyldigheter som följer av polsk rätt och har dragit subjektiva slutsatser om de polska myndigheternas inställning och åsikter.
227. Enligt Republiken Polen innebär den omständigheten att aktören har bifogat MKB-beslutet till ansökan om förlängning av tillståndet för gruvan i Turów att denne är skyldig att genomföra utvinningsverksamheten i enlighet med detta beslut. Det framgår tydligt av omständigheterna vid den aktuella tidpunkten att tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 omfattar samma projekt som det föregående MKB-beslutet.
228. När det gäller kritiken mot att det inte fanns någon uppgift om projektets verksamhetsområde i tillståndet, har den svarande medlemsstaten anfört att gränserna för gruvan fastställdes i klimatministerns beslut av den 16 mars 2020, innan detta tillstånd antogs, och att de därför är tvingande, vilket innebär att det inte var nödvändigt att inbegripa dem i detta.
229. Enligt nämnda medlemsstat har även ändamålet för denna grund förfallit på grund av antagandet av beslut 2044 som grundade sig på MKB-beslutet.
2. Bedömning
230. Republiken Tjeckien har genom sin tionde grund gjort gällande att artikel 2.1 jämförd med artikel 4.1 i MKB-direktivet har åsidosatts. Mer konkret har Republiken Tjeckien bestritt att det projekt som var föremål för beslutet om att tillåta gruvverksamhet till och med år 2026 föregicks av en miljökonsekvensbedömning, eftersom den anser att MKB-beslutet inte har beaktats vare sig i samband med förfarandet avseende ansökan om förlängning med sex år av giltighetstiden av tillstånd nr 65/94 eller i beslut 2026 i sig.
231. Även om jag förstår Republiken Tjeckiens intresse av att domstolen prövar denna grund, undrar jag emellertid om detta inte snarare omfattas av behörigheten för polska domstolar som, så snart de har att pröva en talan som väckts av medlemmar av den berörda allmänheten, har möjlighet att undersöka de formella aspekterna av det förfarande som ledde fram till antagandet av beslutet om tillstånd till gruvverksamhet fram till år 2026, samt pröva detta beslut i sak mot bakgrund av de skyldigheter som följer av MKB-beslutet. Den nationella domstolen förefaller nämligen på förhand, på grund av sin kännedom om de faktiska omständigheterna och de nationella bestämmelserna, vara bäst lämpad att pröva de frågor som väckts av Republiken Tjeckien. För fullständighetens skull kommer jag ändå att pröva dem nedan.
232. För det första kan Republiken Polens argument att ändamålet med denna grund har förfallit på grund av att ett nytt beslut har antagits, varigenom tillståndet förlängs till och med år 2044, inte godtas. Eftersom dessa händelser ägde rum först efter referenstidpunkten för att bedöma huruvida det förelåg ett fördragsbrott inom ramen för ett förfarande enligt artikel 259 FEUF, saknar de relevans för prövningen av denna grund.( 52 )
233. När det gäller de bestämmelser som Republiken Polen påstås ha åsidosatt ska det påpekas att det enligt artikel 2.1 i MKB-direktivet krävs att de projekt som anges i artikel 4 i direktivet ”blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras [miljö]påverkan”. Som Republiken Tjeckien korrekt har påpekat ska denna formulering förstås så, att tillstånd för dessa projekt ska omfatta, eller åtminstone beakta, en bedömning av deras inverkan på miljön.
234. Ett sådant projekt som det som godkändes genom beslutet att förlänga gruvdriften till och med år 2026 uppfyller kriterierna i artikel 4.1 i MKB-direktivet (gruvdrift där verksamhetsområdet är mer än 25 hektar) (punkt 19 i bilaga I till detta direktiv), och detsamma gäller alla ändringar eller utvidgningar av de berörda projekten som i sig uppfyller de fastställda tröskelvärdena (punkt 24 i bilaga I till samma direktiv).( 53 ) Artikel 2.1 i MKB-direktivet är således tillämplig på ett sådant tillstånd som det nu aktuella.
235. När det gäller Republiken Tjeckiens påstående att beslutet om tillstånd till gruvdrift fram till år 2026 inte har beaktats i MKB-beslutet, vill jag fästa uppmärksamheten på de uppgifter som Republiken Polen har lämnat i detta avseende, enligt vilka ett beslut om miljövillkor enligt gällande polsk lagstiftning är bindande för bland andra myndigheter som antar ett beslut om tillstånd till gruvdrift, samt det företag som beslutet riktar sig till.
236. Såsom Republiken Polen har förklarat innebär den omständigheten att den som bedriver verksamhet i gruvan Turów har bifogat MKB-beslutet till förfarandet för förlängning av tillståndet att denne är skyldig att genomföra utvinningsverksamhet i gruvan i enlighet med bestämmelserna i detta beslut. Härav följer att MKB-beslutet, liksom alla andra administrativa beslut som antagits i den polska rättsordningen, är bindande för den som beslutet riktar sig till och som på grundval av detta beslut erhåller rättigheterna och är bunden av de skyldigheter som anges i beslutet. Republiken Polen säkerställer för övrigt att den som bedriver verksamhet i gruvan i Turów faktiskt fullgör de skyldigheter som följer av MKB-beslutet.
237. I avsaknad av uppgifter som tyder på motsatsen har jag inte något objektivt skäl att anta att ett administrativt beslut som antagits av behöriga myndigheter, såsom MKB-beslutet, inte är bindande för en aktör som har fått tillstånd att bedriva gruvdriften. Jag konstaterar att Republiken Tjeckien inte heller har ifrågasatt de förklaringar till den polska lagstiftningen som återges i föregående punkter i förevarande förslag till avgörande.
238. När det gäller Republiken Tjeckiens påstående att det inte finns något samband mellan MKB-beslutet och beslutet att tillåta gruvdriften fram till år 2026 på grund av att det verksamhetsområde för projektet som anges i dessa beslut inte är detsamma, ska vissa viktiga faktiska omständigheter som jag kommer att redogöra för nedan beaktas.
239. För det första ska det noteras att MKB-beslutet antogs för en verksamhetsperiod i gruvan på 24 år, medan tillståndet endast förlängdes med 6 år. Det är således logiskt att dessa beslut skiljer sig åt, eftersom de avser olika perioder. Eftersom MKB-beslutet avser en längre period innebär det att godkännandet av gruvverksamhet omfattas av dess tillämpningsområde i tiden.
240. För det andra vill jag påpeka att även om de aktuella besluten uppvisar en liten skillnad vad gäller det område på vilket gruvverksamheten kan bedrivas (31 014 698 kvadratmeter i tillståndet, medan det i beslutet hänvisas till ett område på cirka 30,9 kvadratkilometer), har det inte bestritts att de polska myndigheterna den 12 februari 2020 antog en rättelse av MKB-beslutet, i vilket de uttryckligen angav koordinater för det berörda området. Av dessa handlingar framgår att lokaliseringen av det projekt som omfattas av tillståndet för utvinningsverksamhet ligger inom de geografiska gränser som anges i MKB-beslutet. Härav följer att den gruvdrift som godkänts av de behöriga myndigheterna inte går utöver räckvidden av MKB-beslutet.
241. Det följer av dessa påpekanden att det tillstånd som avses i förevarande grund inte avviker från vad som föreskrivs i MKB-beslutet vad gäller den planerade gruvdriftens varaktighet och det berörda geografiska området. I brist på bevisning kan det följaktligen inte med fog hävdas att det inte finns något samband mellan de två administrativa besluten. Jag anser därför att Republiken Tjeckiens argument ska underkännas.
242. Mot bakgrund av det ovan anförda drar jag slutsatsen att Republiken Polen inte har åsidosatt artikel 2.1 i MKB-direktivet jämförd med artikel 4.1 i samma direktiv.
243. Av detta följer att talan inte kan bifallas på den tionde grunden.
L. Den elfte grunden: Åsidosättande av artikel 8a.1 b i MKB-direktivet (underlåtenhet att fastställa samtliga miljövillkor i tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026)
1. Parternas argument
244. Republiken Tjeckien har gjort gällande att artikel 8a.1 b i MKB-direktivet har åsidosatts, eftersom vissa där angivna miljövillkor varken förekommer i tillståndet till brunkolsutvinning fram till år 2026 eller i MKB-beslutet, såsom krävs enligt denna bestämmelse jämförd med punkt 3 i samma artikel. Så är bland annat fallet vad gäller verksamhetsområdet för utvinning, vilket ska anses vara ett miljövillkor.
245. I nämnda tillstånd anges inte heller de villkor som angavs i MKB-beslutet avseende det godkända projektet. Det framgår dessutom av detta beslut att vissa villkor ska genomföras i ett tidsmässigt perspektiv som går utöver giltighetstiden för tillståndet, vilket innebär att det är oklart på vilket sätt nämnda genomförande skulle ske under giltighetstiden.
246. Republiken Polen har för det första gjort gällande att MKB-beslutet, med sin rättelse av den 12 februari 2020, innehåller koordinater som avgränsar området för projektet och att det planerade verksamhetsområdet för gruvdriften, såsom det specificerats i klimatministerns beslut av den 16 mars 2020, inte överstiger det område som fastställts i MKB-beslutet.
247. När det gäller Republiken Tjeckiens andra anmärkning anser den svarande medlemsstaten att minimikraven vad gäller innehållet i tillståndet till projektet fastställs i artikel 8.a 1 b i MKB-direktivet, såsom framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse. Den allmänna karaktären av de skyldigheter som anges däri gör det svårt att bedöma vilka konkreta uppgifter som utgör obligatoriska uppgifter som ska inkluderas. Det kan inte hävdas att det aktuella tillståndet strider mot denna bestämmelse på grund av att den inte konkretiserar möjligheten att tillämpa särskilda villkor avseende en viss tidshorisont. Detaljerade uppgifter om de olika etapperna av arbetet i samband med utvinningsverksamhetens fortskridande är föremål för senare fastställanden, som har ett direkt samband med organisationen av utvinningsarbetena och sättet att utföra dem, och de återspeglas i verksamhetsplanen för gruvanläggningen, som är ett tekniskt dokument som regleras av artiklarna 108–111 i gruvlagen.
248. Av de skäl som angetts i svaret med avseende på de andra grunderna anser Republiken Polen att den elfte grunden saknar föremål.
2. Bedömning
249. Republiken Tjeckien har genom den elfte grunden gjort gällande att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8a.1 i MKB-direktivet genom att i beslutet om att tillåta gruvdrift till och med år 2026 inte i tillräcklig utsträckning beakta samtliga miljövillkor.
250. Denna grund bygger på två påståenden. Republiken Tjeckien anser för det första att vissa av de uppgifter som krävs avseende det projekt som omfattas av nämnda beslut 2026 inte har undersökts vare sig i detta beslut eller i MKB-beslutet. Republiken Tjeckien anser att utvinningsområdet utgör ett väsentligt miljövillkor som i grunden avgör projektets inverkan på miljön. För det andra konkretiseras i MKB-beslutet, enligt Republiken Tjeckien, inte möjligheten att tillämpa särskilda villkor för ett projekt som är mycket mer omfattande, med hänsyn till dess längre verksamhetsperiod på 18 år och motsvarande värde och utvinningsområde.
251. I artikel 8a.1 i MKB-direktivet fastställs minimikraven avseende tillståndens innehåll, främst vad gäller slutsatserna av miljökonsekvensbedömningen av ett projekt och miljövillkoren för dess genomförande. Dessa krav vad gäller innehållet kan, enligt artikel 8a.3 i MKB-direktivet, bland annat även uppfyllas i samband med ett annat beslut som antas inom ramen för vad som kallas en beslutsprocess i den mening som avses i artikel 2.2 i MKB-direktivet. Enligt artikel 8a.1 b i MKB-direktivet ingår bland dessa krav även alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder.
252. När det gäller det första påståendet, att de polska myndigheterna har underlåtit att definiera verksamhetsområdet i texten till tillståndet till gruvdriften fram till år 2026, anser jag att detta endast utgör en upprepning av den tionde grunden. Jag hänvisar därför till mina synpunkter i samband med prövningen av denna grund i punkt 240 i detta förslag till avgörande. Som jag redan har förklarat i detalj avviker tillståndet, i egenskap av administrativt beslut, inte från vad som föreskrivs i MKB-beslutet vad gäller varaktigheten av den planerade gruvdriften och det berörda geografiska området. Detta påstående ska följaktligen underkännas.
253. När det gäller det andra påståendet om en påstått felaktig tillämpning av artikel 8a.1 b i MKB-direktivet på grund av att tillståndet för gruvdrift fram till år 2026 inte specificerade de villkor som angavs i MKB-beslutet avseende det godkända projektet, ska det påpekas att även om det i denna bestämmelse fastställs minimikrav (”åtminstone”) vad gäller de uppgifter som ska lämnas om det godkända projektet, anges däri enbart en skyldighet att inbegripa denna information i tillståndet på ett tämligen allmänt sätt (”Beslutet att bevilja tillstånd ska … innehålla ”) och de behöriga myndigheterna ges således ett visst handlingsutrymme. Såsom framgår av själva ordalydelsen i denna bestämmelse (”bifogas”) är skyldigheten att inbegripa information även tillämplig på eventuella miljövillkor som ligger till grund för beslutet att bevilja tillståndet.
254. Ett sådant synsätt är enligt min mening lämpligt med hänsyn till de många olika projekt som kan omfattas av tillämpningsområdet för MKB-direktivet. Följaktligen anser jag att det är logiskt att tolka nämnda bestämmelse så, att det på intet sätt krävs att den aktuella informationen ska anges i en särskild handling och än mindre i den huvudsakliga handling som utgör en del av tillståndet för projektet. Eftersom det i allmänhet rör sig om information av ytterst teknisk karaktär, kan det visa sig nödvändigt att förtydliga den i ett dokument som är specifikt avsett för detta ändamål och som bifogas tillståndet. Samtliga handlingar som legat till grund för det administrativa beslut som fattats av de behöriga myndigheterna och som har inbegripits på det sätt som beskrivits ovan utgör således ett ”tillstånd” i den mening som avses i artikel 8a.1 i MKB-direktivet.
255. Jag anser att detta är precis vad Republiken Polen har gjort i förevarande fall. För det första finns MKB-beslutet, vilket bifogades ansökan om tillstånd och som den som bedriver verksamhet i gruvan i Turów enligt polsk lagstiftning är skyldig att iaktta inom ramen för sin gruvverksamhet. I MKB-beslutet avgränsas exakt området för projektet och villkoren för dess genomförande fastställs. För det andra finns en verksamhetsplan för gruvanläggningen, till vilken Republiken Polen har hänvisat och i vilken organiseringen av utvinningsarbetet anges och på vilket sätt det ska utföras. Såsom Republiken Polen har förklarat är denna verksamhetsplan för gruvanläggningen ett tekniskt dokument i vilket närmare uppgifter om verksamheten vid gruvanläggningen fastställs, inbegripet utvinningen av fyndigheten och genomförandet av projektet vilket är nödvändigt för att bland annat säkerställa allmän säkerhet, miljöskydd och en rationell utvinning av fyndigheten.
256. Republiken Tjeckien har dessutom gjort gällande att de polska myndigheternas tillvägagångssätt inte gör det möjligt att fastställa på vilket sätt det fortsatta genomförandet av de ovannämnda villkoren kommer att ske inom ramen för ett projekt som är 18 år kortare. I motsats till vad Republiken Tjeckien har hävdat, kan jag emellertid inte se hur den omständigheten att det i MKB-beslutet föreskrivs en längre driftsperiod än tillståndet för själva projektet strider mot kraven i artikel 8a.1 b i MKB-direktivet. Det förefaller inte som om denna bestämmelse, som för övrigt är formulerad i ganska allmänna ordalag, med nödvändighet innebär en skyldighet att inge en plan som i minsta detalj anger gruvverksamhetens utveckling, särskilt det exakta sätt på vilket de fastställda miljövillkoren ska genomföras. Tvärtom förefaller det som om MKB-beslutet i princip gör det möjligt att förutse denna utveckling under giltighetstiden, eftersom aktören är skyldig att iaktta de miljövillkor som denna administrativa rättsakt ålägger denne enligt polsk rätt.
257. Jag medger för övrigt att jag är benägen att ansluta mig till Republiken Polens ståndpunkt vad gäller de relativt vaga påståenden som Republiken Tjeckien har gjort inom ramen för denna grund. I avsaknad av en mer detaljerad motivering av de påstådda åsidosättandena, anser jag att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den elfte grunden.
M. Sammanfattning av bedömningen
258. Prövningen av talan leder mig till slutsatsen att talan ska bifallas såvitt avser den första, den sjätte, den åttonde och den nionde grunden. Talan ska ogillas i övrigt.
VI. Rättegångskostnader
259. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska vardera parten bära sina rättegångskostnader om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom Republiken Tjeckien och Republiken Polen ömsom har tappat målet på vissa punkter, ska de bära sina rättegångskostnader.
260. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska därför bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
261. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:
1) Republiken Polen har åsidosatt artikel 4.1 och 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014, jämförd med artikel 4.4–4.6, artikel 5.1 och 5.2 samt artiklarna 6–9 i direktivet, genom att anta bestämmelser som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att förlänga tillståndet för utvinning av brunkol med sex år utan att göra en miljökonsekvensbedömning.
2) Republiken Polen har åsidosatt artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2011/92, i dess lydelse enligt direktiv 2014/52, genom att inte offentliggöra vare sig innehållet i beslutet att tillåta gruvdrift fram till år 2026 och de villkor som bifogats detta beslut, eller de grunder och överväganden som låg till grund för tillståndet, och genom att inte underrätta Republiken Tjeckien om detta innehåll förrän mer än fem månader därefter, och dessutom på ett ofullständigt sätt.
3) Republiken Polen har åsidosatt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG genom att inte offentliggöra innehållet i beslutet att tillåta gruvdrift fram till år 2026 eller den plats där en sådan begäran skulle kunna framställas.
4) Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU genom att inte lämna fullständig information om förfarandet för antagandet av beslutet att tillåta gruvdrift fram till år 2026.
5) Talan ogillas i övrigt.
6) Republiken Tjeckien, Republiken Polen och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: franska.
2 Internationell rättspraxis på miljöområdet har länge varit ganska knapphändig. I målet Pälssälar på Pribilof-öarna från år 1893, följt av målet Fonderie du Trail från år 1941, eller, ett annat exempel, målet Lac Lanoux från år 1956, lades grunderna för den internationella miljörätten, bland annat vad gäller gränsöverskridande föroreningar och gemensamma naturresurser. De senaste åren har antalet tvister däremot ökat. I målet Donauvattenkraftverket Gabcikovo-Nagymaros från år 1997 har miljön för första gången spelat en central roll i ett mål vid Internationella domstolen i Haag. I det målet gavs den domstolen tillfälle att fastställa vissa grundläggande principer i internationell miljörätt, bland annat principen om förebyggande av miljöskador i andra stater, samarbetsprincipen och nödvändigheten av en evolutiv tolkning av avtalsbestämmelser. Miljön spelade samma centrala roll i målet ”Massafabriker vid floden Uruguay” (Argentina mot Uruguay) från år 2010. Målen ”Viss verksamhet som Nicaragua bedrev i gränsområdet” (Costa Rica mot Nicaragua) och ”Vägbygge i Costa Rica längs floden San Juan” (Nicaragua mot Costa Rica) hade också en stark miljödimension. Denna kvantitativa utveckling av rättspraxis har huvudsakligen sitt ursprung i att staternas skyldigheter på miljöområdet har blivit allt mer omfattande.
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EUT L 327, 2000, s. 1).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT L 41, 2003, s. 26).
5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1) (nedan kallat MKB-direktivet).
6 Beslut av domstolens vice ordförande av den 21 maj 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:420)
7 Beslut av domstolens vice ordförande av den 20 september 2021, Tjeckien/Polen (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
8 Se dom av den 6 december 2007, kommissionen/Tyskland (C‑456/05, EU:C:2007:755, punkt 25) och dom av den 16 oktober 2012, Ungern/Slovakien (C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 67), vad gäller de två formerna för det förfarande som föreskrivs i artiklarna 258 FEUF och 259 FEUF. Se även mitt förslag till avgörande i målet Slovenien/Kroatien (C‑457/18, EU:C:2019:1067, punkt 99).
9 Principen om unionsrättens företräde, i vilken det slås fast att unionsrätten har företräde framför medlemsstaternas lagstiftning, innebär en skyldighet för alla myndigheter i medlemsstaterna att ge de olika unionsrättsliga bestämmelserna full verkan, och medlemsstaternas nationella rätt kan inte påverka den verkan som dessa olika bestämmelser har inom medlemsstaternas territorier (se, i detta avseende, dom av den 4 december 2018, Minister for Justice and Equality och Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, punkterna 35–38) och dom av den 24 juni 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punkterna 53 och 54)).
10 Se, för ett liknande resonemang, Butler, G., ”The Court of Justice as an inter-state court”, Yearbook of European law , band 36, nr 1, 2017, s. 189.
11 Se dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑545/10, EU:C:2013:509, punkt 108), dom av den 23 februari 2016, kommissionen/Ungern (C‑179/14, EU:C:2016:108, punkt 141), dom av den 22 september 2016, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑525/14, EU:C:2016:714, punkt 16), dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsskatt) (C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 38), dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna, C‑395/17, EU:C:2019:918, punkt 52), och dom av den 28 maj 2020, kommissionen/Bulgarien (Järnvägsutredningsorgan) (C‑33/19, ej publicerad, EU:C:2020:405, punkt 82).
12 Se dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland (C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 44), dom av den 28 mars 2019, kommissionen/Irland (System för hopsamling och rening av avloppsvatten) (C‑427/17, ej publicerad, EU:C:2019:269, punkt 39), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 112).
13 Se, i detta avseende, Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union Rengeling, H.-W, Middeke, A. och Gellermann, M. (red.), München, 2014, punkt 27, Frenz, W., Handbuch Europarecht , band 5, Berlin, 2010, punkt 2685, Karpenstein, U., ”Artikel 259 FEUF”, Das Recht der Europäischen Union Grabitz, E., Hilf, M. et Nettesheim, M. (red.), München, 2021, punkt 9, Pechstein, M., EU-Prozessrecht , Mohr Siebeck, Tubingue, 2011, punkt 312, Schwarze, J., ”Artikel 259 FEUF,” EU-Kommentar , Nomos, Baden-Baden, 2019, punkt 4, och Thiele, A., EU-Prozessrecht , C. H. Beck, München, 2014, 5 §, punkt 29.
14 Se, för ett liknande resonemang, Burgi, M., Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Rengeling, H.-W, Middeke, A. och Gellermann, M. (red.), München, 2014, punkterna 27 och 28, Frenz, W., Handbuch Europarecht , band 5, Berlin, 2010, punkt 2684, Kotzur, M., ”Artikel 259 FEUF”, EUV/AEUV Geiger, R., Khan, D.-E, och Kotzur, M. (red.), Mûnchen, punkt 5, Pechstein, M., EU-Prozessrecht , punkterna 313 och 314, och Schwarze, J., ”Artikel 259 FEUF”, EU-Kommentar , Nomos, Baden-Baden, 2019, punkt 5.
15 Beträffande ändring av lagstiftning, se dom av den 4 mars 2010, kommissionen/Frankrike (C‑241/08, EU:C:2010:114, punkterna 12 och 13). När det gäller ändring av en administrativ rättsakt, se dom av den 18 maj 2006, kommissionen/Spanien (C‑221/04, EU:C:2006:329, punkterna 28 och 29).
16 Dom av den 29 juli 2019, (C‑411/17, EU:C:2019:622).
17 Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 79).
18 Se, i detta avseende, Messerschmidt, K., Europäisches Umweltrecht , C. H. Beck, München, 2011, s. 535, punkt 53, Arabadjieva, K., ”Vagueness and Discretion in the Scope of the EIA Directive”, Journal of Environmental Law , band 29, nr 3, 2017, s. 417 och 425.
19 Se dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkt 50), dom av den 4 maj 2006, kommissionen/Förenade kungariket (C‑508/03, EU:C:2006:287, punkt 88), dom av den 28 februari 2008, Abraham m.fl. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punkt 37), dom av den 20 november 2008, kommissionen/Irland (C‑66/06, ej publicerad, EU:C:2008:637, punkt 61), dom av den 21 mars 2013, Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, punkterna 29 och 30), och dom av den 11 februari 2015, Marktgemeinde Straßwalchen m.fl. (C‑531/13, EU:C:2015:79, punkterna 40 och 41).
20 Se dom av den 16 september 1999, WWF m.fl. (C‑435/97, EU:C:1999:418, punkterna 44 och 45).
21 Se dom av den 2 maj 1996, kommissionen/Belgien (C‑133/94, EU:C:1996:181, punkterna 42 och 43).
22 Se punkt 52 i förevarande förslag till avgörande.
23 Se dom av den 4 maj 2006, Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, punkt 47).
24 Se dom av den 4 maj 2006, kommissionen/Förenade kungariket (C‑508/03, EU:C:2006:287, punkt 104).
25 Se dom av den 28 februari 2008, Abraham m.fl. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punkt 26).
26 Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 83).
27 Se dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punkterna 46–49). Jag vill påpeka att domstolen har intagit ett mer restriktivt synsätt än generaladvokaten Kokott, som i sitt förslag till avgörande i samma mål anförde att ” [e]n begränsning av en sådan talan som avses i artikel 11 i MKB-direktivet till frågor som avser allmänhetens deltagande , som inte påverkar tillståndets lagenlighet, skulle nämligen beröva bestämmelsen dess syfte och varje praktisk funktion” (EU:C:2019:449, punkt 115). Min kursivering. Det kan emellertid konstateras att artikel 11.1 i MKB-direktivet uttryckligen hänvisar till möjligheten för medlemmarna av den berörda allmänheten att ”få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande prövad i domstol”, vilket i princip utesluter att artikel 11 i MKB-direktivet kan åberopas för att begära domstolsprövning av ett tillstånd av andra skäl än ett åsidosättande av allmänhetens rätt till deltagande. Min kursivering.
28 Republiken Polen har hänvisat till artikel 31.1 och 31.3 i ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (lag om förvaltningsprocessen) av den 14 juni 1960 (Dz. U. av år 2020, punkt 256) i ändrad lydelse (nedan kallad förvaltningsprocesslagen) och artikel 50.1 i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lag om antagande av förvaltningsprocesslagen) av den 30 augusti 2002 (Dz. U. av år 2019, punkt 2325) i ändrad lydelse (nedan kallad lag om antagande av förvaltningsprocesslagen).
29 Dom av den 15 januari 2013, Križan m.fl. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt110).
30 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 34) och dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 35).
31 Se dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punkterna 81, 84 och 85).
32 Dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 75).
33 Se i detta avseende rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 14 november 2012 om genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten, COM(2012) 0670 final, s. 7, av vilken det framgår att det i direktiv 2000/60 ”konstateras att det kan ta längre tid att uppnå god status i vissa vattenförekomster. Därför kan medlemsstaterna åberopa ett undantag med anledning av vattenförekomstens naturliga förhållanden och förlänga tidsfristen till 2027 eller ännu längre”. I denna rapport anges att vid tillämpning av undantagen ”ska medlemsstaterna [enligt direktiv 2000/60] … motivera och förklara detta i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten . Det innebär att de ska förklara hur de har kommit fram till sina bedömningar av naturliga förhållanden, oproportionerliga kostnader och/eller teknisk omöjlighet och hur de ska arbeta för att uppnå god status. Denna motivering är viktig för insynen och ansvarigheten i beslutsfattandet.” Min kursivering.
34 Se, för olika typer av undantag som föreskrivs i direktiv 2000/60 och som ska anges och förklaras i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet, Quevauviller, P., Protection des eaux souterraines – Législation européenne et avancées scientifiques , Lavoisier, Paris, 2010, s. 63.
35 Se punkt 52 i förevarande förslag till avgörande.
36 Se dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punkt 46), där domstolen har tolkat artikel 11 i MKB-direktivet, så, att ”dess tillämpningsområde ska anses begränsat till de aspekter av förfarandet där allmänhetens rätt att delta i beslutsprocessen , i enlighet med de exakta bestämmelser som föreskrivs för detta ändamål i direktivet, görs gällande. Situationen där talan väcks med stöd av andra bestämmelser i detta direktiv, och i ännu högre utsträckning av annan lagstiftning, oavsett om denna lagstiftning härrör från unionen eller medlemsstaterna, omfattas däremot inte av denna artikel ” såsom punkt 104 i förevarande förslag till avgörande. Min kursivering.
37 Se punkt 108 i förevarande förslag till avgörande.
38 Se punkt 148 i förvarande förslag till avgörande.
39 Se punkt 97 i förevarande förslag till avgörande.
40 Det framgår av MKB-beslutet att gruvdriften i Turów inverkar på miljön i tre medlemsstater, nämligen i Republiken Polen, Republiken Tjeckien och i Förbundsrepubliken Tyskland.
41 Dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punkterna 50 och 51).
42 Se punkt 52 i förevarande förslag till avgörande.
43 Dom av den 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign och Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, punkterna 36 och 39) och dom av den 7 november 2019, Flausch m.fl. (C‑280/18, EU:C:2019:928, punkt 46). Se även punkterna 104 och 150 i detta förslag till avgörande.
44 Se punkt 105 i förevarande förslag till avgörande.
45 Se punkterna 163–178 i detta förslag till avgörande.
46 Se punkt 69 i förevarande förslag till avgörande.
47 Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:234, punkt 52).
48 Dom av den 28 juli 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punkt 22) och dom av den 20 januari 2021, Land Baden-Württemberg (Interna meddelanden) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punkt 33).
49 Se punkt 172 i förvarande förslag till avgörande.
50 Se punkt 170 i detta förslag till avgörande.
51 Se punkt 200 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
52 Se punkt 52 i förevarande förslag till avgörande.
53 Se punkterna 62–67 i förevarande förslag till avgörande.