Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 27 oktober 2022

1 Originalspråk: engelska.

2 T‑504/19, EU:T:2021:185 (nedan kallad den överklagade domen).

3 Kalintiri, A., What’s in a name? The marginal standard of review of complex economic assessments in EU competition enforcement, Common Market Law Review, 2016, s. 1283 och 1284.

4 Som också betonar den i hög grad kontroversiella karaktären hos detta ämne, Gippini-Fournier, E., Castillo de la Torre, F., Evidence, Proof and Judicial Review in EU Competition Law, Edward Elgar Publishing, 2017, s. 275.

5 De berörda produkterna är: Livret A, reglerad i artiklarna L.221-1–L.221-9 i code monétaire et financier (den franska penning- och finanslagen) (nedan kallad CMF), Livret d’épargne populaire (nedan kallad LEP), reglerad i artiklarna L.221‑13–L.221-17-2 CMF, och Livret de développement durable et solidaire (nedan kallad LDD), reglerad i artikel L.221-27 CMF. Dessa tre produkter kommer härefter att gemensamt benämnas det reglerade sparandet.

6 EUT L 176, 2013, s. 1, och rättelse i EUT L 208, 2013, s. 68, och EUT L 321, 2013, s. 6.

7 Denna bestämmelse ändrades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av den 20 maj 2019 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 150, 2019, s. 1).

8 EUT L 287, 2013, s. 63.

9 Crédit agricole/ECB (T‑758/16, EU:T:2018:472) (nedan kallad 2018 års dom).

10 I artikel 266 FEUF anges att den institution vars rättsakt har förklarats ogiltig eller vars underlåtenhet att agera har förklarats strida mot fördragen ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen.

11 Punkterna 34–69 i den överklagade domen.

12 Punkterna 70–96 i den överklagade domen.

13 Punkterna 97–106 i den överklagade domen.

14 Punkterna 107–114 i den överklagade domen.

15 Punkterna 115–123 i den överklagade domen.

16 Min kursivering.

17 Se, till exempel, dom av den 28 juli 2016, rådet/kommissionen ( C‑660/13, EU:C:2016:616, punkt 32). Min kursivering.

18 Artikel 127.1 FEUF och artiklarna 1 och 2 i protokoll nr 4 om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ESCB- och ECB-stadgan). Protokollet är bilagt de konsoliderade versionerna av fördraget om Europeiska unionen och Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 83, 2010, s. 230).

19 Se, bland annat, dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet ( C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

20 Se artikel 3.3 och artikel 25 i stadgan för ESCB och ECB.

21 Se artikel 4.1 d och 4.3 i förordning nr 1024/2013.

22 Se särskilt skälen 7 och 32, samt artikel 1 i förordning nr 575/2013.

23 Se skäl 90 och artikel 4.1 led 93 i den förordningen.

24 Se artikel 4.1 led 94 i den förordningen.

25 Se ovan punkt 7 i detta förslag till avgörande.

26 Min kursivering.

27 Med bortseende från de exceptionella omständigheter under vilka unionsdomstolarna kan utöva obegränsad behörighet. Se artikel 261 FEUF och främst artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1).

28 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Tizzano i målet kommissionen/Tetra Laval ( C‑12/03 P, EU:C:2004:318, punkterna 85 och 86).

29 Generellt, i detta avseende, dom av den 8 december 2011, KME Germany m.fl./kommissionen ( C‑272/09 P, EU:C:2011:810, punkt 102).

30 Beträffande en omfattande jämförelse mellan systemet i EU och systemet i några medlemsstater, se Schwarze, J., European Administrative Law, Revised First Edition, 2006, Sweet & Maxwell, s. 261–503. Se också Mendes, J., Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU, Modern Law Review, 2017, s. 451–462. Beträffande en jämförelse med systemet i USA, se Shapiro, M., Codification of Administrative Law: The US and the Union, European Law Journal, 1996, s. 26–47. Beträffande den inställning som intagits av bland annat Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och den Internationella domstolen i denna fråga, se Gruszczynski, L., Werner, W. (red.), Deference in International Courts and Tribunals: Standard of Review and Margin of Appreciation, Oxford University Press, 2014, kapitel 13 och 17.

31 I rättsvetenskaplig litteratur kallas de ibland klassisk, ren eller egentlig skönsmässig bedömning.

32 Vissa författare föredrar att inte använda uttrycket skönsmässig bedömning utan talar om värderingsutrymme.

33 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Technische Universität München ( C‑269/90, EU:C:1991:317, punkt 13).

34 Till exempel i ett tidigt mål hänvisade domstolen till komplicerade värdeomdömen som till sin natur inte är möjliga att objektivt styrka, dom av den 17 mars 1971, Marcato/kommissionen ( 29/70, EU:C:1971:29, punkt 7). Beträffande ståndpunkter som liknar dem som föreslås i detta förslag till avgörande, se Forwood, N., The Commission’s More Economic Approach – Implications for the role of the EU Courts, the treatment of economic evidence and the scope of judicial review, i Ehlermann, C.D., Marquis M. (red.), European Competition Law Annual 2009: Evaluation of evidence and its judicial review in competition cases, Hart Publishing, 2011, s. 13, och Bellamy, C., i Judicial Enforcement of Competition Law, OECD, Policy Roundtables, 1996, s. 106.

35 Se, med liknande överväganden, Vesterdorf, B., Standard of Proof in Merger Cases: Reflections in the Light of Recent Case Law of the Community Courts, 2005, European Competition Journal, s. 17.

36 Till exempel när det är nödvändigt att i en analys av den kommande utvecklingen föreställa sig olika händelseförlopp med beaktande av orsak och verkan, se dom av den 16 januari 2019, kommissionen/United Parcel Service ( C‑265/17 P, EU:C:2019:23, punkt 32).

37 Detta är till exempel fallet när det ska avgöras huruvida en viss situation har nått tröskeln för allvarlighet, betydelse eller storlek som fastläggs i en specifik bestämmelse. Exempelvis ger artikel 66 FEUF rådet rätt att under exceptionella förhållanden vidta nödvändiga åtgärder när kapitalrörelser orsakar eller hotar att orsaka allvarliga svårigheter för den ekonomiska och monetära unionens funktion.

38 Se, till exempel, dom av den 13 juli 1966, Consten och Grundig/kommissionen ( 56/64 och 58/64, EU:C:1966:41, punkt 347), och dom av den 14 mars 1973, Westzucker ( 57/72, EU:C:1973:30, punkterna 4–17). Denna rättspraxis har troligast sina rötter i artikel 33.1 i det (då gällande) EKSG-fördraget, vilket beträffande talan om ogiltigförklaring av Höga myndighetens beslut hindrade domstolen, med vissa undantag, från att pröva utvärdering av den situation som följde av ekonomiska sakförhållanden eller omständigheter mot bakgrund av vilka Höga myndigheten fattade sina beslut eller gjorde sina rekommendationer.

39 Dom av den 13 juni 1958, Meroni/Höga myndigheten ( 9/56, EU:C:1958:7, punkterna 152 och 154). På senare tid, dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet ( C‑270/12, EU:C:2014:18, punkterna 41–54).

40 Jämför Giannini, M.S., Il Potere Discrezionale della Pubblica Amministrazione, Concetto e Problemi, Giuffrè, 1939, s. 42 och 43.

41 Se, bland annat, dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet ( C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 77 och där angiven rättspraxis), och dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB ( C‑584/20 P och C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punkt 117 och där angiven rättspraxis).

42 Se, på senare tid, dom av den 7 maj 2020, BTB Holding Investments och Duferco Participations Holding/kommissionen ( C‑148/19 P, EU:C:2020:354, punkt 56 och där angiven rättspraxis). Min kursivering.

43 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Telefónica och Telefónica de España/kommissionen ( C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, punkt 54 och där angiven rättspraxis). Se också förslag till avgörande av generaladvokaten Tizzano i målet kommissionen/Tetra Laval ( C‑12/03 P, EU:C:2004:318, punkterna 87 och 88).

44 Se nedan punkterna 64–66 i detta förslag till avgörande.

45 Detta förefaller vara den ståndpunkt som intagits av generaladvokaten Poiares Maduro i hans förslag till avgörande i målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. ( C 127/07, EU:C:2008:292, punkt 39). Jag delar, med all respekt, inte denna ståndpunkt.

46 Som nämnts i punkt 35 ovan presumeras unionsakter vara lagenliga till dess de upphävs eller förklaras ogiltiga eller icke gällande av domstolen. Det ankommer på den part som påstår att den angripna rättsakten är rättsstridig att styrka de omständigheter varpå dennes yrkanden grundas. Beträffande denna fråga, se på senare tid förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet PlasticsEurope/ECHA ( C‑119/21 P, EU:C:2022:655, punkterna 55–60).

47 Ibidem, punkt 69.

48 Uppenbarligen med undantag för eventuella brister i rättsakten som om de avser allmän ordning kan beaktas av unionsdomstolarna på eget initiativ.

49 Eftersom skälen för detta har förklarats i detalj av andra lärda kolleger och rättsvetenskapsmän behöver jag inte upprepa dem här. Jag hänvisar endast läsaren till, bland annat, förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Technische Universität München ( C‑269/90, EU:C:1991:317, punkterna 15 och 16) och Craig, P., EU Administrative Law, 3:e uppl., Oxford University Press, 2018, s. 472–474.

50 Jämför förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet kommissionen/max.mobil ( C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 78).

51 Se ovan punkt 33 i detta förslag till avgörande.

52 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande i målet kommissionen/Alrosa ( C‑441/07 P, EU:C:2009:555, punkt 84).

53 Den första linjen i rättspraxis rörde till största delen talan som fördes mot Europeiska unionens lagstiftningsakter medan den andra linjen i rättspraxis i stort sett rörde unionsinstitutionernas administrativa beslut. Beträffande denna fråga, se också Schwarze, J., European Administrative Law, a.a., s. 298.

54 Förslag till avgörande i målet Rica Foods/kommissionen ( C‑40/03 P, EU:C:2005:93, punkt 45). Min kursivering.

55 Min kursivering. Se också artikel 2 FEU.

56 Testet avseende det uppenbart olämpliga i förhållande till det [eftersträvade] målet som anges i den första linjen i rättspraxis tycks sätta ribban ganska högt för sökande. Unionsdomstolarna har däremot i den andra linjen i rättspraxis förklarat att testet uppenbart olämplig inte befriar unionsdomstolarna från bland annat att pröva att bevisningen är fullständig och tillförlitlig och att bevisningen är förenlig med de slutsatser som dragits från den. Detta avsnitt i rättspraxis kan det hävdas visar en strängare form av prövning avseende situationer med enbart teknisk skönsmässig bedömning. För att citera Jaeger vill jag påstå att rättspraxis antyder en viss marginalisering av begränsad prövning i fråga om teknisk skönsmässig bedömning. Se Jaeger, M., The Standard of Review in Competition Cases Involving Complex Economic Assessments: Towards the Marginalisation of the Marginal Review?, Journal of European Competition Law & Practice, 2011, s. 295–314.

57 Det bör konstateras att vissa former av noggrant utformad politisk skönsmässig bedömning säkert kan ge den berörda institutionen mindre manöverutrymme än det som följer av tekniska bedömningar som föreskrivs i rättsliga bestämmelser som innehåller ett eller flera obestämda begrepp.

58 Det vill säga värdering av parametrar, kriterier eller faktorer på grund av vilka institutionen bildar sig en uppfattning avseende det bästa tillvägagångssättet under de specifika omständigheterna.

59 Rättsliga bestämmelser kräver ofta ett visst tillvägagångssätt (institutionen ska) när villkoren som anges däri har uppfyllts.

60 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet kommissionen/max.mobil ( C‑141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 79). Detta följer helt logiskt av principen om tilldelning av befogenheter till institutionerna som fastställs i artikel 13.2 FEU: se punkt 33 i detta förslag till avgörande.

61 Detta är fallet exempelvis beträffande kommissionens beslut att inleda talan om fördragsbrott mot en medlemsstat enligt artiklarna 258 och 260 FEUF. Se, i detta avseende, dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering) ( C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 203 och där angiven rättspraxis).

62 Se, till exempel, artikel 101.3 och artikel 107.3 FEUF.

63 Se, bland annat, dom av den 15 februari 2005, kommissionen/Tetra Laval ( C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punkt 42).

64 Till exempel kräver artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EG:s koncentrationsförordning) (EUT L 24, 2004, s. 1) att kommissionen ska förbjuda föreslagna koncentrationer av företag som om de genomförs påtagligt skulle hämma den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av den.

65 För att ge ett exempel: skulle tillämpning av unionens konkurrensregler på företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i en medlemsstat vara möjlig i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs vid tillämpningen av artikel 106.2 FEUF?

66 Till exempel: när föreligger ett område där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning, i den mening som avses i artikel 107.3 a FEUF?

67 Som ett exempel: När kan en medlemsstat anses vara i svårigheter eller allvarligt hotas av stora svårigheter till följd av naturkatastrofer eller osedvanliga händelser utanför dess kontroll vid tillämpningen av artikel 122.2 FEUF?

68 Dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 47och 48).

69 Se, till exempel, dom av den 16 juni 2022, SGL Carbon m.fl./kommissionen ( C‑65/21 P och C‑73/21 P to C‑75/21 P, EU:C:2022:470, punkterna 95 och 96 och där angiven rättspraxis).

70 Se, bland många, dom av den 22 november 2012, E.ON Energie/kommissionen ( C‑89/11 P, EU:C:2012:738, punkterna 71 och 72).

71 Se Lefèvre, S., Prek, M., Administrative Discretion, Power of Appraisal and Margin of Appraisal i Judicial Review Proceedings before the General Court, Common Market Law Review, 2016, s. 377; och Craig, P., a.a., s. 445.

72 Detta kan vara ett av skälen till varför unionsdomstolarna inte har ägnat sig mycket åt att utveckla dessa frågor utan intagit en relativt pragmatisk eller flexibel inställning i detta avseende. Jämför Schwarze, J., Judicial Review of European Administrative Procedure, Law and Contemporary Problems, 2004, s. 100 och 101, och Mendes, J., a.a., s. 5.

73 För ett liknande resonemang, se förslag till avgörande av generaladvokaten Cosmas i målet Frankrike/Ladbroke Racing och kommissionen ( C‑83/98 P, EU:C:1999:577, punkt 16). Se också de överväganden som utvecklats av Gippini‑Fournier rörande avsaknaden av klara beviskrav vid unionsdomstolarna, varav några med vederbörliga ändringar kan tillämpas med avseende på frånvaron av klara kriterier för graden av prövning: Gippini-Fournier, E., The Elusive Standard of Proof in EU Competition Cases, World Competition, 2010, s. 187–207.

74 Se, för liknande frågor, skälen 90 och 91 samt artikel 4.1 led 94 i förordning nr 575/2013.

75 Se ovan punkterna 36–38 i detta förslag till avgörande.

76 Alltför låg bruttosoliditet har faktiskt befunnits vara en av pådrivarna av finanskrisen (och också många av tidigare kriser). Se, bland annat, skäl 90 i förordning nr 575/2013.

77 I punkt 30 av 2018 års dom talade tribunalen om ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.

78 Tribunalen hänvisade till denna omständighet igen i punkt 116 i den överklagade domen.

79 Se, bland annat, skälen 19, 39, 44, 46 och 60 i denna förordning samt punkt 51 i 2018 års dom.

80 Sidorna 5 och 6 i det angripna beslutet. Min kursivering.

81 Se punkt 59 i den överklagade domen.

82 Jag konstaterar i förbigående att tribunalens bedömning rörande insättarnas uppfattning om det reglerade sparandets säkra karaktär grundas endast på två dokument som mot bakgrund av deras knapphet, generella karaktär och relativt grundläggande innehåll förefaller utgöra ett ganska svagt ramverk i bevishänseende (se punkt 109 i den överklagade domen).

83 Se särskilt skälen 91–93, artikel 4.1 led 93 och artikel 429.1–429.11 i förordning nr 575/2013. Se också punkt 42 i 2018 års dom.

84 Se, analogt, artikel 116.4 i förordning nr 575/2013, till vilken det hänvisas i punkt 49 i 2018 års dom.

85 Se, för ett liknande resonemang, punkterna 43 och 50 i 2018 års dom.

86 Se, för ett liknande resonemang, punkt 51 i 2018 års dom.

87 Se, i synnerhet, punkterna 43, 50, 66, 68, 84 och 89–96 i den överklagade domen.

88 Se yttranden nr 2 och nr 4 (s. 2 och 3) i ECB:s utvärdering av Crédit Agricoles yttranden över utkastet till beslut. Denna handling bilades till och utgjorde en integrerande del av det angripna beslutet.

89 Se, i detta avseende, punkterna 115 och 116 i den överklagade domen till vilket jag återkommer nedan.

90 För dem som är intresserade kan en snabb sökning på internet ge hänvisningar till omfattande ekonomisk litteratur som genom att studera insättares beteende historiskt sett identifierar de omständigheter som utlöste massuttag.

91 Punkterna 43–45 i den överklagade domen.

92 Jämför punkt 46 i den överklagade domen i vilken tribunalen anger att denna aspekt kommer att prövas, om det är lämpligt, i samband med den tredje grunden, i punkt 97 och följande punkter i domen (och i synnerhet punkt 114 däri) där vid prövningen av den tredje grunden ingen hänvisning sker till Crédit Lyonnais argument i detta avseende. Jag kommer att behandla dessa argument nedan i punkterna 165–168 i detta förslag till avgörande.

93 Den bevisning vartill tribunalen hänvisar som stöd för sin bedömning i detta avseende förefaller återigen inte vara särskilt riklig (se hänvisningen i punkt 116 i den överklagade domen).

94 Se yttrande nr 2 (s. 2) i ECB:s värdering av Crédit Agricoles yttranden över utkastet till beslut.

95 Se tabellen i slutet av punkt 2.2 i det angripna beslutet.

96 Min kursivering. Ordvalet är likt i den franska versionen av den överklagade domen (franska var rättegångsspråk): n’aurait pas conduit au refus.

97 I detta sammanhang behöver jag knappast påpeka att om den olika bedömningen avseende de olika omständigheter som beaktades av tribunalen inte skulle ha någon inverkan på ECB:s slutliga avgörande, så skulle det angripna beslutet ha behövt upprätthållas.

98 Se ovan punkterna 15, 91 och 92 i detta förslag till avgörande. Det är intressant att notera att ECB beviljade övriga banker som hörde till Crédit Agricole-koncernen fullständigt undantag för deras exponering mot CDC mot bakgrund av deras specifika situation.

99 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 januari 2021, Qualcomm och Qualcomm Europe/kommissionen ( C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis).