Mål och medel i stabiliseringspolitiken

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR

1961:42

/9&

Finansdepartementet

MÅL OCH MEDEL I STABILISERINGSPOLITIKEN B E T Ä N K A N D E AVGIVET AV STABILISERINGSUTREDNINGEN

Stockholm

1961 I»HZfy

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961 Kronologisk

förteckning

1. T o t a l l s a t o r v e r k s a m h e t e n . I d u n . 140 s. J o . 2 S p a r s t i m u l e r a n d e å t g ä r d e r . I d u n . 121 s. Fi. 3 Effektivare p r i s ö v e r v a k n i n g . I d u n . 177 s. H. 4. A u t o m a t i s k d a t a b e h a n d l i n g i n o m folkbokföringsoch u p p b ö r d s v ä s e n d e t . I d u n . 230 s. Fi. 5. B e g r a v n i n g s p l a t s e r och g r a v a r . N o r s t e d t & Söner. 188 s. J u . 6. U n d e r r ä t t e r n a . I d u n . 339 s. J u . 7. E n h e t l i g l e d n i n g av k r i g s m a k t e n . B e c k m a n . lilO s. Fö. , . 8. Om l ä k a r b e h o v och l ä k a r t i l l g å n g . I d u n . 228 s. I. 9. P r i n c i p e r för en ny k o m m u n i n d e l n i n g . B e c k m a n . 248 s. I. 10. P r e l i m i n ä r n a t i o n a l b u d g e t för år 1961. Marcus. V + 105 s. Fi. 11. Den a l l m ä n n a b r o t t s r e g i s t r e r i n g e n . K i h l s t r ö m . 318 s. J u . ... 12. Statliga b e l a s t n i n g s b e s t ä m m e l s e r av å r 1960 for b y g g n a d s v e r k . I d u n . 50 s. K. 13. L a n t b r u k e t s y r k e s s k o l o r . K i h l s t r ö m . 206 s. Jo. 14. Pensionsstiftelser. I. M a r c u s 184 s. J u . 15. Polisens b r o t t s b e k ä m p a n d e v e r k s a m h e t . I d u n . 251 s. + 2 s. ill. I. 16. K r i m i n a l v å r d i frihet. I d u n . 137 s. J u . 17. H j ä l p m e d e l i s k o l a r b e t e t . I d u n . 244 s. + 12 s. ill. E. 18. T o t a l f ö r s v a r e t s u p p l y s n i n g s v e r k s a m h e t . K i h l s t r ö m . 90 s. Bo. 19. B y g g n a d s i n d u s t r i n s a r b e t s k r a f t . I d u n . 150 s. b. 20. Vissa frågor r ö r a n d e a l l m ä n n a val. I d u n . 173 s. J u . _ 21. F ö r f a t t n i n g s u t r e d n i n g e n V. O r g a n i s a t i o n e r . B e s l u t s t e k n i k . Valsystem. I d u n . 362 s. J u . 22. Den s v e n s k a u t v e c k l i n g s h j ä l p e n s a d m i n i s t r a tion. K i h l s t r ö m . 74 s. U. 23. S v e n s k trafikpolitik. I. I d u n . 387 s. K. 24. S v e n s k trafikpolitik. II. I d u n . 163 s. K. 25. F l y g b u l l e r som s a m h ä l l s p r o b l e m . I d u n . 200 s. * o . 26. R e v i d e r a d n a t i o n a l b u d g e t för år 1961. Marcus. V + 87 s. Fi. „ 27. Skifferoljefrågan. N o r s t e d t & S ö n e r . 144 s. ti. 28. K u n g l . T e a t e r n . V e r k s a m h e t och e k o n o m i . M a r c u s . 320 s. E. ^u K V _ l r , t f 29. F ö r t i d s p e n s i o n e r i n g o c h s j u k p e n n i n g f ö r s ä k r i n g m. m. I d u n . 341 s. S. 30. G r u n d s k o l a n . Hseggström. 881 s. E. 31. L ä r o p l a n e r för g r u n d s k o l a och fackskolor. I d u n . 388 s. E. 32. H a n d l ä g g n i n g av b o s t a d s l å n . I d u n . 101 s. S. 33. R e d a r e a n s v a r e t s b e g r ä n s n i n g . I d u n . 101 s. J u . 34. H u v u d m a n n a s k a p e t för p o l i s v ä s e n d e t m. m. K i h l s t r ö m . 227 s. I. 35. Ä n d a m å l s e n l i g a s t u d e n t b o s t ä d e r . I d u n . 224 s. S. 36. T a n d s j u k v å r d e n vid d e odontologiska l ä r o a n s t a l t e r n a . K i h l s t r ö m . 102 s. E. 37. S t ä m p e l - och e x p e d i t i o n s a v g i f t e r . I d u n . 294 s. F i . 38. Stöd åt b a r n a f ö d e r s k o r . I d u n . 122 s. S. 39. Lag om allmän f ö r s ä k r i n g , m. m. I d u n . 143 s. S. 40. L ä n s i n d e l n i n g e n inom S t o c k h o l m s - och Göteb o r g s o m r å d e n a . I d u n . 384 s. + 2 st. u t v i k n i n g s blad. I. 41. R e v i d e r a d giftlagstiftning. I d u n . 326 s. I. 42. Mål och m e d e l i stabiliseringspolitiken. I d u n . 436 s. F i .

Anm. Om särskild t r y c k o r t ej a n g i v e s , ä r t r y c k o r t e n S t o c k h o l m .

STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R

1961:42

Finansdepartementet

MÅL OCH MEDEL I STABILISERINGSPOLITIKEN BETÄNKANDE AVGIVET AV STABILISERINGSUTREDNINGEN

I D U N S T R Y C K E R I A K T I E B O L A G E S S E L T E AB STOCKHOLM

19 61

Innehåll

Innehållsbeskrivning

5 Skrivelse till departementschefen

9 Direktiven

13 Kap.

17 17 23

I. Den internationella bakgrunden Utvecklingstendenser i världsekonomin Rörelsefriheten i valuta- och handelspolitiken Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken '.

30 Kap.

II. Målen för den ekonomiska politiken Stigande levnadsstandard Full sysselsättning Stabilt penningvärde Samhällsekonomisk balans Målsamband och målkonflikter

33 36 42 45 53 56

Kap.

I I I . Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken Sambandet mellan efterfrågan och prisbildning Lönernas inverkan på prisbildningen Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen Inkomstbindningarna Den politiska prisbildningen Konjunkturpåverkan Kostnadsinflation Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation

63 66 80 81 83 90 92 93 98

Kap.

IV. Investeringarna

104 Kap.

V. Handels- och valutapolitiken Den svenska ekonomins utlandsberoende Den interna politikens möjligheter Handels- och valutapolitikens mål Handels- och valutapolitikens medel

113 113 114 117 120

Kap.

VI. Penning-och kreditpolitiken Penningpolitikens syfte Penningpolitikens verkningssätt Penningpolitikens tillämpning Penningpolitiken och sparandet Räntepolitiken och betalningsbalansen Penningpolitikens verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin

133 133 135 137 153 159 162

4 Långsiktsproblem på kreditmarknaden Penningpolitikens användning i olika konjunkturlägen Kap.

172 . . . .

V I I . Den statliga upplåningspolitiken

183 188

Kap. V I I I . Finanspolitiken Finanspolitiken som stabiliseringspolitiskt medel Finanspolitiska principer Skattepolitiken på lång sikt Konsumtionsbeskattningen Direkt beskattning av fysiska personer Företagsbeskattningen Investeringsutjämnande åtgärder Finanspolitikens helhetsverkan Kap. IX. Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller Prisreglering och monopolkontroll Hyresregleringen Jordbruksxegleringen Byggnadsregleringen

199 199 203 209 214 216 218 226 231 239 241 246 246 248

Kap.

X. Arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitikens mål Arbetsmarknadspolitikens medel Rörlighetsfrämjande åtgärder Sysselsättningsskapande åtgärder Åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft

250 250 252 255 260 262

Kap.

X I . Lönepolitiken Lönebildningens samhällsekonomiska betydelse Erfarenheter av lönepolitik och löneutveckling under den fulla sysselsättningen Organisationerna och samhället Lönepolitiken Den ekonomiska politiken som medel att främja en lugn löneutveckling Statsmakternas rekommendationer

265 265

X I I . Den samhällsekonomiska prognosverksamheten

294 Kap.

K a p . X I I I . Samordningen av den ekonomiska politiken Samordningens betydelse De internationella sambanden Samhällsekonomisk balans i en föränderlig ekonomi Den centrala konjunkturproblematiken Avvägningen mellan generella och selektiva åtgärder Produktionsutvecklingens betydelse för stabiliseringspolitiken . Eftersläpning och tidsplanering Rörlighetens betydelse Samordningen penningpolitik — finanspolitik Kombinationspolitik Valutareserven och växelkurspolitiken Stabiliseringspolitik genom avtal Typfallsdiskussion

268 269 270 286 291

301 301 302 303 305 308 311 312 316 317 321 321 322 325

Innehållsbeskrivning1

I kapitel I, Den internationella bakgrunden, berörs översiktligt de allmänna utvecklingstendenserna i världsekonomin på lång sikt och vidare de bindningar — formella och praktiska — som genom internationella åtaganden och utrikeshandelns utformning gäller för den svenska handels- och valutapolitiken. I kapitlets sista del behandlas de konsekvenser för den ekonomiska politiken i Sverige, som en fortsatt handelspolitisk splittring i Västeuropa kan komma att medföra, samt möjligheterna att motverka dem. Kapitel II behandlar i första hand de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, stigande levnadsstandard, full sysselsättning och stabilt penningvärde, och vilken innebörd de skall ges som stabiliseringspolitiska mål. Det behandlar vidare begreppet samhällsekonomisk balans såsom målsättning i en dynamisk ekonomi samt de indikatorer för balans respektive balansrubbningar som står till förfogande. Kapitlet innehåller också en diskussion av de samband och konflikter som kan förekomma mellan de uppställda målen. Sambandet mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken, framför allt vad avser prisutvecklingen, diskuteras i kapitel III. En diskussion av de olika formerna av prisbildning för varor och tjänster samt dessa formers betydelse och utbredning inleder en analys av prisbildningens rörlighet, särskilt för de varor och tjänster som konsumenterna direkt kommer i kontakt med. Vidare behandlas samspelet mellan de olika prisbildningsformerna, skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan branscherna och förändringar i efterfrågans och produktionens struktur samt inkomstbindningarna mellan olika löntagar- och företagargrupper; kompensationssträvandenas och den politiska prisbildningens roll härvidlag berörs också, likaså de balanserande tendenserna genom konkurrensimpulser från nya företags- och produktionsformer, konsument- och producentkooperativa företag samt import från utlandet. Den s. k. kostnadsinflationen jämföres därvid med den traditionella efterfrågeinflationen, som har sitt upphov i en med hänsyn till de tillgängliga resurserna alltför stor efterfrågan. Vidare diskuteras konsumenternas prismedvetenhet och möjligheterna att genom att stärka denna motverka kostnadsinflationen. I kapitel IV, Investeringarna, behandlas sambandet mellan investerings1

Denna innehållsbeskrivning har utformats av sekretariatet och är icke att uppfatta som en sammanfattning av betänkandet.

6 volymen och andra produktionsbetingande faktorer å ena sidan och det slutliga produktionsresultatet å den andra samt vidare investeringarnas fördelning p å olika sektorer och områden. Vidare diskuteras den totala investeringsandelens önskvärda utveckling mot bakgrunden av de i kapitel II uppställda målen för den ekonomiska politiken samt den växande internationella konkurrensen. Med det starka utlandsberoende som präglar den svenska ekonomin och den betydande variabilitet som föreligger för utrikeshandeln både vad beträffar priser och volym ställs stora krav på den ekonomiska politiken ifall de stabiliseringspolitiska målen skall kunna uppnås, konstateras det i kapitel V, Handels- och valutapolitiken. Det framhålls att smärre, från utlandet kommande, konjunkturimpulser bör kunna motverkas eller balanseras genom den interna ekonomiska politiken men att mera svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valutapolitiska medel. Efter en diskussion av möjligheterna för en självständig sådan politik följer en genomgång av de medel, som bl. a. med hänsyn till internationella avtal, kan ifrågakomma för att möta sådana balansrubbande impulser, nämligen förändringar av valutareserven, export- och lagringsstödj ande åtgärder, förändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl. tullar, växelkursförändringar samt slutligen importreglering och valutakontroll. I kapitel VI beskrivs i de inledande avsnitten bl. a. hur penning- och kreditpolitiken påverkar den totala efterfrågan i samhället via förändringar i kreditutbudet och i räntan samt hur dessa båda faktorer kan styras i olika lägen genom främst marknadsoperationer, diskontopolitik samt kassareservbestämmelser och likviditetskvoter. I samband därmed berörs också den växande avbetalningshandeln med varaktiga konsumtionsvaror och möjligheterna att snabbt påverka efterfrågan för sådana varor genom ändrade kreditvillkor. Sparandeutvecklingen på lång sikt behandlas bl. a. med hänsyn till de krav på kapitalmarknaden, som önskvärdheten av en större investeringsandel av totalproduktionen ställer. Efter den mera allmänna beskrivningen av penning- och kreditpolitiken följer avsnitt om detta medels verkan inom olika sektorer av samhällsekonomin. Därvid berörs bl. a. de offentliga investeringarnas låga räntekänslighet, konsekvenserna av avskärmningen av bostadsbyggandet från verkan av penningpolitiska förändringar, lagerinvesteringarnas känslighet för kreditpolitiken samt sambandet mellan självfinansieringen i näringslivet och penningpolitikens effektivitet i påverkan på korta och långa företagsinvesteringar. För samtliga dessa områden diskuteras också möjligheterna att öka penningpolitikens verkningsgrad. I följande avsnitt diskuteras olägenheterna med prioriteringspolitiken och möjligheterna att successivt återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad och öka penningpolitikens verkningsmöjligheter. I ett sista avsnitt behandlas slutligen penningpolitikens tillämpning i olika konjunkturlägen, en fråga som sedan föres vidare i kapitel XIII.

7 Med den omfattning som den statliga upplåningen nu har är det ofrånkomligt att upplåningspolitiken ges en sådan utformning att den stöder den övriga penningpolitiken, betonas det i kapitel VII. Eftersom upplåningspolitikens utformning i nuet påverkar det framtida likviditetsläget får den inte begränsas till att endast ta hänsyn till det för tillfället föreliggande behovet av lånefinansiering av statlig verksamhet. Upplåningens inriktning på den korta respektive långa marknaden måste bestämmas med hänsyn till rådande och väntade konjunktursituation. I kapitel VIII behandlas främst finanspolitikens möjligheter att utjämna konjunkturbetingade svängningar i den allmänna efterfrågenivån. Det framhålls därvid som en central utgångspunkt, att inte ens den långsiktiga avvägningen av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning, utan att den måste ske mot bakgrunden av långsiktiga överväganden om de totala investeringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning, dvs. mot bakgrund av hela den san> hällsekonomiska balansen. Det betonas vidare att förutsättningen för att finanspolitiken skall kunna bli effektiv som konjunkturpolitiskt medel är att konjunkturlägets variationer tillåts motivera kortsiktiga avvikelser från den långsiktiga avvägningen både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut. Vad beträffar skattepolitiken berörs möjligheterna att konjunkturvariera de skilda former av skatter som riktar sig dels mot likviditetsökningar inom företagssektorn, dels mot den privata konsumtionen. I detta sammanhang diskuteras också avvägningen mellan direkta och indirekta skatter samt möjligheterna att snabbt variera uttagningsprocenten för den direkta skatten. Möjligheterna att genom en omläggning av företagsbeskattningen mot någon form av brutto- eller faktorskatt öka stabiliseringsmöjligheterna via beskattningen behandlas relativt ingående liksom de direkt investeringsutjämnande åtgärderna såsom investeringsfonderna och investeringsavgifterna. Kapitlet innehåller vidare ett avsnitt om de finanspolitiska möjligheterna att påverka lagerhållningens omfattning. I avsnittet om de offentliga investeringarna framhålls det att med den omfattning som den offentliga sektorn numera har är en anticyklisk variation av de offentliga investeringarna en förutsättning för en effektiv konjunkturpolitik. Kapitlet avslutas med en diskussion av problematiken kring statsbudgetens utformning och handläggning. Mot bakgrunden av beskrivningen i kapitel III av prisstegringarnas samband med prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna behandlas i kapitel IX, Stabiliseringspolitik genom regleringar och kontroller, konkurrensfrämjande åtgärder och prisreglering som medel mot kostnadsinflationen. Byggnads-, hyres- och jordbruksregleringarnas förhållande till stabiliseringspolitiken diskuteras också i detta kapitel. Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor

8 ligger i att målen för den ekonomiska politiken med dess hjälp kan nås med mindre insats av generella konjunkturpåverkande medel, framhålls det i kapitel X. Kapitlet behandlar därefter behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i olika konjunkturlägen och de medel som därvid står till arbetsmarknadspolitikens förfogande varvid särskild vikt lägges vid de rörlighetsstimulerande medlen. I kapitel XI diskuteras den utformning som lönebildningen i Sverige har fått och de konsekvenser den har för stabiliseringssträvandena. Därvid behandlas ingående löneglidningen, som tillsammans med jämställdhetskrav från löntagarna i branscher med ringa eller ingen löneglidning kan medföra lönestegringar som totalt går utöver produktivitetsökningen och därigenom äventyrar prisstabiliteten. Det diskuteras vidare i vad mån en kombination av en stram finans- och penningpolitik och effektiv arbetsmarknadspolitik kan åstadkomma en minskning av den del av löneglidningen, som betingas av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, och därigenom skapa gynnsamma förutsättningar för att löneutvecklingen håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen. I kapitel XII, Den samhällsekonomiska prognosverksamheten, behandlas utbyggnaden av den ekonomiska statistiken som en väsentlig förutsättning för att konjunkturpolitiken skall få en grundval i säkrare prognoser för den ekonomiska utvecklingen. Vidare diskuteras organisationen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten bl. a. med hänsyn till uppdelningen av arbetsuppgifterna mellan finansdepartementet och fristående forskningsinstitut. Den samordning av de olika ekonomisk-politiska medlen som är förutsättningen för att stabiliseringspolitiken skall bli framgångsrik, belyses i kapitel XIII dels ur mera allmänna synpunkter, dels också konkret i anslutning till några typfall för störningar av den samhällsekonomiska balansen. I den första delen behandlas utgångspunkterna för en sådan samordning med hänsyn till bl. a. de internationella sambanden, den samhällsekonomiska balansens innebörd i en dynamisk ekonomi och den centrala konjunkturproblematiken. Vidare diskuteras de problem som ligger i olika ekonomiskpolitiska medels besluts- eller verkställighetseftersläpning. Särskilda avsnitt ägnas vidare åt samordningen penningpolitik—finanspolitik i olika konjunktursituationer samt åt möjligheterna att genom olika former av avtal åstadkomma eller bibehålla samhällsekonomisk balans. Typfallen omfattar störningar härrörande dels från utlandet (volym- och prisfluktuationer för exporten — och vad avser priserna — importen) dels från variationer i den offentliga verksamheten samt slutligen genom en autonom inhemsk löneinflation. För vart och ett av dessa fall diskuteras den kombination av åtgärder som vid givna förutsättningar bäst tjänar stabiliseringssträvandena.

Till Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl.

Finansdepartementet

För att verkställa utredning rörande spörsmål sammanhängande med den fulla sysselsättningens ekonomi m. m. tillkallade dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande den 25 augusti 1955 följande femton sakkunniga, nämligen dåvarande statssekreteraren i civildepartementet Herman Kling, ordförande, förbundsordföranden Harald Adamsson, dåvarande byråchefen i finansdepartementet Gustav Cederwall (tillika huvudsekreterare), dåvarande ledamoten av riksdagens första kammare sekreteraren Lars Eliasson, ledamöterna av riksdagens första kammare, direktören Knut Ewerlöf och dåvarande förbundsordföranden Arne Geijer, vice verkställande direktören i Svenska Arbetsgivareföreningen Curt-Steffan Giesecke, ledamoten av riksdagens andra kammare, bankkamreraren Sven Gustafson, dåvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, bankofullmäktigen David Hall, landshövdingen Mats Lemne, chefen för Landsorganisationens utredningsavdelning filosofie doktorn Rudolf Meidner, direktören i Sveriges Lantbruksförbund Axel Stensgård, förbundsordföranden, fru Inga Thorsson, dåvarande direktören i Sveriges Industriförbund Lars-Erik Thunholm samt bankdirektören Marcus Wallenberg. Sedan Kling och Cederwall den 9 oktober 1956 på egen begäran entledigats från ifrågavarande uppdrag, uppdrog departementschefen samma dag åt dåvarande generaldirektören i kungl. arbetsmarknadsstyrelsen Gustav Vahlberg att vara ledamot tillika ordförande i utredningen och åt dåvarande kanslirådet i socialdepartementet Bertil Olsson att vara ledamot tilllika huvudsekreterare. Sedan Hall avlidit utsågs i hans ställe den 12 mars 1957 ledamoten av riksdagens andra kammare, sekreteraren Sture Henriksson till ledamot i utredningen. Som ersättare för Eliasson, som entledigats på egen begäran, utsågs samma dag lantbrukaren Stig F. Hansson. Sedan Henriksson avlidit utsågs i hans ställe den 8 maj 1957 dåvarande ledamo-

10 ten av riksdagens första kammare, dåvarande förste assistenten Fritiof Boo. Som ersättare för Meidner, som vistades utomlands under tiden 20 oktober—20 december 1957, inträdde enligt departementschefens beslut av den 4 oktober 1957 filosofie kandidaten Tord Ekström. Sedan Geijer och Wallenberg den 22 november 1957 entledigats på egen begäran uppdrogs samma dag åt förbundsordföranden Åke Nilsson och direktören i Jernkontoret, f. d. statssekreteraren Ragnar Sundén att vara ledamöter i utredningen. På därom gjord framställning entledigades den 7 november 1958 Lemne och fru Thorsson från att vara ledamöter av utredningen. Att såsom experter biträda en särskild arbetsgrupp inom utredningen med uppgift att behandla lönepolitiken förordnades den 6 mars 1957 dåvarande filosofie licentiaten Karl-Olof Faxén, dåvarande direktörsassistenten hos Svenska Arbetsgivareföreningen Nils Holgerson, sekreteraren Per Holmberg, Landsorganisationen, samt sekreteraren hos Tjänstemännens Centralorganisation Arne Nilstein. I övrigt förordnade departementschefen den 16 december 1955 dåvarande t. f. forskningssekreteraren Krister Wickman (entledigad på egen begäran den 6 juli 1959), den 11 april 1957 professorn Harald Dickson, den 8 juli 1957 dåvarande filosofie kandidaten Gösta Rehn samt den 15 juli 1957 professorn Nils Västhagen att såsom experter biträda utredningen. Härutöver har utredningen för särskilda undersökningar anlitat filosofie licentiaten Stig Rydorff, amanuensen Kurt Martin Savosnick, byrådirektören Olof Petersson, dåvarande docenten Erik Dahmén, förste aktuarien Olof Lindahl, filosofie kandidaten Tord Ekström och byråchefen Lars Lindberger. Speciella undersökningar och statistiska bearbetningar har vidare utförts inom konjunkturinstitutet, kungl. lantbruksstyrelsen och statens j ordbruksnämnd. Sedan Olsson på egen begäran den 4 oktober 1957 entledigats från uppdraget att vara huvudsekreterare uppdrog departementschefen samma dag åt agronomie licentiaten Clas-Erik Odhner att vara utredningens huvudsekreterare. Den 9 oktober 1956 förordnades e. o. förste byråinspektören Aksel Spendrup att vara biträdande sekreterare i utredningen. Sedan Spendrup på egen begäran entledigats den 3 januari 1958 utsågs den 18 april 1958 dåvarande amanuensen Lennart Klackenberg till utredningens biträdande sekreterare. Vi har antagit benämningen stabiliseringsutredningen. Vi själva och vårt sekretariat har under arbetets gång haft överläggningar med representanter för olika statliga myndigheter bl. a. konjunkturinstitutet, statens jordbruksnämnd och statens pris- och kartellnämnd samt med författningsutredningen och budgetutredningen. Överläggningar har vidare hållits med representanter för Svenska Stadsförbundet, Svenska Landstingsförbundet, Svenska Landskommunernas förbund, Svenska Byggnadsarbetareförbundet samt Svenska Byggnadsindustriförbundet.

11 Till vår utredning har, för att tagas i beaktande vid uppdragets fullgörande, överlämnats dels en promemoria angående indexregleringar på lånemarknaden författad av professorn Tord Palander, dels tre delstudier inom 1951 års penningvärdeundersökning, nämligen »Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin» (SOU 1955: 13) författad av dåvarande filosofie licentiaten Bengt Metelius, »Finanspolitikens ekonomiska teori» (SOU 1955: 25) författad av dåvarande docenten Bent Hansen samt »Investeringsverksamhet och sparande» (SOU 1956: 10) författad av dåvarande filosofie licentiaten Lars Lindberger. Vårt arbete har i hög grad präglats av den mycket speciella karaktären i det uppdrag som vi ställts inför. Det har måst spänna över ett synnerligen vidsträckt område, där knappast några sidor av den ekonomiska politiken helt kunnat lämnas utanför. På grund av de stora luckorna i det material från penningvärdeundersökningen, som avsetts skola ligga till grund för vårt arbete, har vi vidare på väsentliga punkter tvingats gå långt in på utredningar av komplicerade samhällsekonomiska problemställningar. Många av de frågor vi behandlat är synnerligen kontroversiella. Eftersom en central punkt i våra direktiv varit att vi skulle »söka finna ut h u r långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika områden», har vi sökt komma fram till vissa gemensamma huvudlinjer. Inom utredningen har på vissa punkter rått delade meningar beträffande motiveringarna för dessa huvudlinjer liksom beträffande vissa teoretiska avsnitt i betänkandet. Vi har emellertid valt att lägga fram en gemensam skrivning istället för att splittra vår framställning på särmeningar. Vi har nu fullgjort vårt uppdrag och får härmed överlämna vårt betänkande. Som bilaga till detta fogas en av vårt sekretariat utarbetad redogörelse för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden. Stockholm den 19 april 1961.

Gustav Harald

Adamsson

Curt-Steffan

Giesecke

Vahlberg

Fritiof Sven

Rudolf

Meidner

Åke

Axel

Stensgård

Ragnar

Boo

Knut

Ewerlöf

Gustafson

Stig F. Hansson

Nilsson

Bertil

Sundén

Lars-Erik Idas-Erik

Olsson Thunholm Odhner

Förkortningar mkr = miljoner kronor mmkr = miljarder kronor

Direktiven

S t a b i l i s e r i n g s u t r e d n i n g e n s d i r e k t i v å t e r f i n n e s i a n f ö r a n d e av chefen för f i n a n s d e p a r t e m e n t e t till s t a t s r å d s p r o t o k o l l e t den 25 a u g u s t i 1955. D e p a r t e mentschefen anförde därvid följande. Upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning har utgjort ett mål för den ekonomiska politiken under efterkrigstiden såväl i vårt land som på olika håll ute i världen. Denna målsättning har inneburit väsentligt mera än ett motverkande av konjunkturarbetslöshet på det sätt som skedde under den världsekonomiska depressionen i början av 1930-talet. Krav har ställts på statsmakterna att genom den ekonomiska politiken förhindra uppkomsten av varje mera omfattande eller varaktig arbetslöshet. En full sysselsättning har också förelegat ända sedan senare delen av 1930talet. Den ekonomiska utvecklingen under denna tid har sålunda givit en omfattande erfarenhet av den fulla sysselsättningens innebörd. Denna erfarenhet har varit så mycket värdefullare, som den vunnits under i övrigt rätt växlande förhållanden: under krigstidens och den första efterkrigstidens mera speciella omständigheter och senare under en högkonjunktur med i viss mån från år till år varierande styrka och art. Den ekonomiska politiken har härunder ställts inför utomordentligt viktiga spörsmål. Särskilt har riskerna för en fortskridande försämring av penningvärdet vid full sysselsättning varit föremål för en omfattande och ingående diskussion. I mitten av 1951 begärde jag med anledning härav bemyndigande att låta verkställa en serie vetenskapliga undersökningar syftande till att belysa möjligheterna att bevara ett stabilt penningvärde i ett samhälle med full sysselsättning. Avsikten var att få en på djupet gående och systematisk undersökning av den fulla sysselsättningens problem, som skulle kunna ligga till grund för utformningen av en långsiktig ekonomisk politik för bevarande av full sysselsättning och samhällsekonomisk balans. Detta utredningsarbete närmar sig nu sin fullbordan. En första del om utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin överlämnades i våras. Därefter har nyligen framlagts en andra del, avseende finanspolitikens ekonomiska teori. Ytterligare undersökningar följer rörande kreditmarknad och penningpolitik, löneutvecklingen, produktivitetsfrågor och kapitalbildningen. Tillsammans torde dessa undersökningar komma att bilda ett betydelsefullt vetenskapligt underlag för fortsatta överväganden. De är emellertid av övervägande teoretisk natur. Det har också från början förutsatts, att de skulle följas av tillsättandet av en särskild kommitté med u p p d r a g att framlägga konkreta förslag rörande utformningen av praktiska ekonomisk-politiska åtgärder. Som jag angav i årets statsverksproposition torde tidpunkten nu vara inne att övergå till detta andra skede av utredning om den ekonomiska politikens utformning i ett samhälle med full sysselsättning. Denna nya, praktiskt inriktade utredning synes böra uppdragas åt en kommitté bestående bland annat av representanter för de olika politiska meningsriktningarna i riksdagen, näringslivet

14 och de fackliga organisationerna. Arbetet bör därvid kunna bygga på de erfarenheter som vunnits under mer än halvtannat årtionde av full sysselsättning och utnyttja som underlag de forskningsresultat som åstadkommits av 1951 års penningvärdeundersökning. Väsentligen bör det vara den nya utredningens uppgift att på grundval härav söka finna ut hur långt det är möjligt att vinna enighet kring målsättningar och metoder för den ekonomiska politiken på olika o m r å d e n . Det torde knappast vara lämpligt att föregripa den nya utredningens resultat eller att binda dess inriktning med alltför preciserade direktiv. Beträffande i n n e börden av dess uppdrag vill jag dock anföra följande. En viktig uppgift synes vara att klarlägga den fulla sysselsättningens innebörd och konsekvenser i olika avseenden. Övergången från ett tillstånd, där såväl företagare som löntagare haft att räkna med betydande konjunkturvariationer och arbetslöshetsrisker, till ett samhälle med permanent hög sysselsättning måste ha vittomfattande och betydelsefulla följder. Den påverkar både investeringarnas och sparandets omfattning och inriktning, den har konsekvenser för arbetsförhållanden och löneutveckling, för yrkesval och produktivitet i arbetet. En sammanfattande översikt av alla dessa konsekvenser utgör en viktig grundval för fortsatta överväganden. Den fulla sysselsättningens upprätthållande utgör en målsättning, vars konkreta innebörd behöver ytterligare klarläggas. Härvid måste en avvägning ske i förhållande till andra målsättningar av aktuellt intresse. En sådan är bevarandet av ett stabilt penningvärde. En annan, varom enighet torde råda i rart land, utgör fria organisationer på arbetsmarknaden, som utan direktiv från det allmännas sida träffar uppgörelser rörande lönevillkor och arbetsförhållanden. Den ekonomiska politiken måste vidare vara inriktad på att främja höjd p r o duktivitet och ett snabbt framåtskridande, på en skälig inkomstfördelning och på bevarandet av förutsättningarna för ett fritt, omfattande och balanserat handelsutbyte med andra länder. Det är uppenbart, att dessa olika målsättningar, om de tas i en mycket preciserad form, lätt kan komma i konflikt med varandra. Det lär därvid mera vara fråga om att åstadkomma en avvägning mellan de olika målsättningarna, som särskilt på litet längre sikt inte torde vara oförenliga, än att generellt ge någon av dem prioritet framför de andra. Det bör ankomma på kommittén att söka finna ut i vilken utsträckning förutsättning finns för en omfattande anslutning till en rimlig avvägning mellan de olika målsättningarna. Det är uppenbart att den fulla sysselsättningens realiserande kräver en samordnad användning av den ekonomiska politikens olika medel. Den nya utredningen bör därför undersöka, i vad mån det är möjligt att utforma riktlinjer för användningen av de medel som kan stå till förfogande. Det gäller härvidlag att draga praktiska slutsatser av de vetenskapliga undersökningarna och a n d r a överväganden. En utformning av rättesnören och regler för den praktiska politiken bör därvid försökas, så långt detta är möjligt och bedöms vara av värde, även om de vetenskapliga undersökningarna resulterat i en mera skeptisk syn och ett understrykande av problemens komplicerade art. Beträffande den roll som penning- och kreditpolitiken kan spela h a r åsikterna brutit sig under efterkrigstiden. Oavsett dessa meningsbrytningar är det uppenbart att kreditpolitiken alltid måste vara av central betydelse i den ekonomiska politiken. Utredningen bör som underlag för sina överväganden r ö r a n d e kreditpolitiken under full sysselsättning söka skaffa sig en bild av h u r kreditväsendet fungerat under de senaste årens läge med hög expansionstakt i det ekonomiska livet och stark spänning mellan efterfrågan och tillgång vid fullt utnyttjade produktiva resurser. Förhållandet mellan kreditmarknadens struktur och kredit-

15 behoven vid hög investeringsaktivitet i samhällsekonomins olika sektorer bör därvid uppmärksammas. Bland annat synes inlåningens respektive utlåningens fördelning mellan kortfristiga och långfristiga marknader samt mellan olika kategorier av kreditinstitut förtjäna att studeras. En annan sak som kan påkalla belysning är vilket inflytande förefintligheten av intressegemenskap mellan kreditinstituten och deras kunder kan öva på kreditgivningens inriktning. Mot bakgrunden av de iakttagelser som kan göras vid översynen av kreditsystemet bör utredningen diskutera vilka önskemål som kan anses vara befogade att ställa i fråga om det allmännas inflytande på kreditsystemets samordning och kreditgivningens inriktning i den fulla sysselsättningens ekonomi. Det är av vikt att i detta sammanhang klarlägga de olika metoder varmed kreditpolitiken kan arbeta, såsom kreditåtstramning genom kassareservbestämmelser, marknadsoperationer, kreditransonering eller andra dylika åtgärder, ränteförändringar och räntereglering. Det bör undersökas, i vad mån enighet kan åstadkommas om den roll som bör tillmätas dessa olika element och den art och omfattning i vilken kreditpolitiken bör användas. En avvägning mellan krcditpolitikens uppgifter och a n d r a medel i den ekonomiska politiken såsom finanspolitik och direkta regleringar måste därvid göras. En väsentlig betydelse torde böra tillmätas finanspolitiken. Med den offentliga verksamhetens nuvarande omfattning har både de offentliga utgifternas storlek och inriktning och metoderna för deras finansiering ett utomordentligt inflytande på hela den ekonomiska verksamheten. Det bör härvid ifrågakomma att undersöka, i vad mån riktlinjer för budgetpolitikens utformning kan uppdragas. Av betydelse är härvid i vad mån preciserade krav i fråga om driftbudgetens respektive totalbudgetens balansering i olika lägen kan utformas. Häri ingår som delproblem reglerna för avskrivning å offentliga kapitalinvesteringar och sätten för kapitalutgifternas finansiering över huvud. I den mån så befinnes motiverat må utredningen även kunna ta ställning till frågan om eventuella ändringar i riksstatens formella uppställning, en fråga som lämnats öppen av 1950 års budgeträttskommitté. En svårighet med användningen av finanspolitiska medel ligger däri, att åtskillig tid förflyter mellan ett beslut och dess ikraftträdande, bland annat när det gäller den direkta skattens höjd. Utredningen bör vara oförhindrad att överväga de förändringar i rådande praxis som kan vara ägnade att komma till rätta med dylika svårigheter. Sedan en riksdagssession på hösten blivit en naturlig företeelse, har ökade möjligheter till förändringar på detta område erhållits. Även om olika skattefrågor under senare år varit föremål för särskilda utredningar, torde det böra lämnas möjligheter för utredningen att pröva den roll som beskattningens utformning kan spela för förverkligandet av uppställda målsättningar. Företagsbeskattningen har nyligen varit och är fortfarande i vissa avseenden föremål för utredning. Detta bör dock inte utgöra något hinder för den nu åsyftade utredningen att ta frågan om konjunkturpolitiska åtgärder på vinstbeskattningens område under bedömande i sitt vidare sammanhang. Utformningen av den direkta statliga inkomstbeskattningen har stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen och utredningen bör givetvis vara oförhindrad att beakta den i samband med sina övriga överväganden. Möjligheterna att påverka i första hand den privata konsumtionen genom indirekta skatter och subventioner torde vidare förtjäna uppmärksamhet från utredningens sida. Kommittén för den indirekta beskattningen väntas inom kort avlämna sitt betänkande. Detta torde kunna tjäna som en utgångspunkt för vidare överväganden om sådana konsumtionsbegränsande åtgärder i form av en allmän omsättningsskatt eller ökade punktskatter som i vissa lägen kan ifrågasättas. Förevarande utredning torde ha

16 anledning att undersöka de allmänna verkningarna bland annat på lönepolitiken av sådana eller andra alternativa konsumtionsbegränsande åtgärder. Även subventionsanordningars utformning i olika konjunkturlägen torde kunna upptagas till behandling. Meningsolikheter har under efterkrigstiden gjort sig gällande även i fråga om den roll som direkta regleringar kan och bör spela inom den ekonomiska politiken. Också här bör en undersökning företagas för att kartlägga de tillgängliga medlens karaktär och förutsättningarna för en enighet om metodernas användning utredas. Av vikt är ett förnyat övervägande om byggnadsregleringens utnyttjande jämfört med användningen av andra medel att påverka investeringarnas omfång och inriktning. Ett annat område som bör göras till föremål för särskild uppmärksamhet gäller arbetsmarknaden. Ett underlättande av arbetskraftens rörlighet mellan olika platser och yrkesområden har största betydelse för ett produktivt utnyttjande av produktionsfaktorerna. Åtgärder vid fall av lokal arbetslöshet kan därför ofta lämpligen få formen av stöd åt omflyttning och omskolning m. m. Den administrativa apparaten för arbetsförmedling och omskolning m. m. bör anpassas till dessa uppgifter. Det bör även undersökas, vilka åtgärder som i övrigt kan erfordras från det allmännas sida för att skapa gynnsamma förutsättningar för uppgörelserna mellan arbetsmarknadens organisationer och för en lugn löneutveckling. Utredningen lär inte kunna undgå att ingående behandla vad en fri arbetsmarknad betyder för den ekonomiska utvecklingen under full sysselsättning. Den bör därvid ha möjlighet att ta upp olika aspekter av förhållandet mellan det allmänna och arbetsmarknadens organisationer. Utredningen bör därvid även kunna diskutera vilka anspråk som ur allmän synpunkt kan ställas på organisationerna. Den bör vara oförhindrad att även härvidlag komma med de förslag och rekommendationer, som kan befinnas önskvärda. Slutligen har utredningen att beakta den svenska ekonomins sammanhang med utvecklingen i andra länder. Det internationella varuutbytet har stor betydelse för det svenska näringslivet och utgör en viktig grundval för höjandet av levnadsstandarden i vårt land. Det är naturligt att svensk handelspolitik traditionellt blivit utpräglat frihandelsbetonad och att vi i internationella organisationer strävat efter att främja en fri handel. Med en dylik inriktning av handelspolitiken kan man emellertid inte bortse från möjligheten att svårigheter för den fulla sysselsättningens upprätthållande kan vållas av den ekonomiska utvecklingen i andra länder och av dessa länders handelspolitik. Vi kan till följd härav nödgas vidta åtgärder för att dämpa verkningarna på den svenska ekonomin av sådana utifrån kommande störningar. Undersökningen bör därför även avse utformandet av riktlinjer för de åtgärder som kan vara erforderliga härför.

KAPITEL I D e n internationella bakgrunden

1. För ett land med omfattande handelsförbindelser med andra länder måste utvecklingen inom världsekonomin bli av väsentlig betydelse vid utformningen av den interna ekonomiska politiken. Alla länder utom de ekonom i s k a världsmakterna måste på det hela taget ta denna utveckling som given. Den måste därför utgöra den bakgrund, mot vilken de olika alternativen för den inhemska politiken bör bedömas, vare sig det gäller utvecklingen på kort eller på lång sikt. Det vidgade ekonomiska samarbetet mellan länderna kommer också att nödvändiggöra en konjunkturpolitisk samverkan, allteftersom de enskilda ländernas handlingsfrihet blir beskuren. Innan man diskuterar målen och medlen för den ekonomiska politiken är det följaktligen nödvändigt dels att åtminstone i mycket grova drag söka bedöma de allmänna ekonomiska utvecklingstendenserna i världen på lång sikt, dels att söka klarlägga vilken rörelsefrihet ett litet land som Sverige n u m e r a har och i fortsättningen kan väntas få för sin ekonomiska politik med hänsyn till sina åtaganden i det internationella ekonomiska samarbetet och till sitt beroende av de utrikes marknaderna. Utvecklingstendenser i världsekonomin 2. Utrikeshandelns andel av nationalprodukten för ett antal västeuropeiska länder samt USA och Canada anges i tab. 1. Sverige kominer i detta hänseende närmare sådana länder som Västtyskland och Storbritannien, beroende på ett relativt starkt differentierat näringsliv. Även om denna andel för Sverige är mindre än för flertalet andra industrialiserade länder av samma storleksordning är den ändå tillräckligt stor för att den internationella konjunkturutvecklingen skall bli av utslagsgivande betydelse för den inhemska ekonomin. F r a m till 1930-talet minskades Sveriges internationella beroende i takt med den industriella utbyggnaden därför att denna blev allt mångsidigare. Under efterkrigstiden har det återigen vuxit på grund av att den tekniska utvecklingen fordrar större produktionsenheter samtidigt som varusortimentet växer. Denna utveckling framtvingar en specialisering och en i förhållande till nationalprodukten växande utrikeshandel i de små länderna, en tendens som kan väntas bestå även framdeles. Den förstärkes av 2—005306

18 Tabell

1. Exportens och importens andel i procent av bruttonationalprodukten för vissa länder 1955—19591 Medeltal 1955—1959

1 2

Belgien

export import

38 36

Canada

export import

23 27

Danmark

export import

38 37

Frankrike

export import

17 17

Förenta Staterna export import

6 5

Nederländerna

export import

55 53

Norge

export import

48 50

Schweiz 2

export import

28 26

Storbritannien

export import

26 25

Sverige

export import

30 31

"Västtyskland

export import

28 24

Såväl varor som tjänster. Medeltal 1955—1958; andelen för lågt upptagen därför att tjänsteutbytet beräknats n e t t o .

Källa: OEEC, General Statistics. Anm. Bruttonationalprodukten har beräknats till faktorkostnad, dvs. med avdrag för indirekta skatter och med tillägg för subventioner. De svenska siffrorna är betydligt högre än de man får fram ur svensk statistik. Detta sammanhänger med att de definitioner av bruttonationalprodukt, export m. m., som OEEC använder på viktiga punkter skiljer sig från de i Sverige tillämpade. Sålunda räknas export och import av tjänster (sjöfart, turism m. m.) brutto till skillnad från i Sverige där nettot av tjänsteutbytet läggs till varuexporten. Om export och importsiffrorna således blir större än i svensk statistik, blir bruttonationalprodukten mindre genom att OEEC bl. a. inte tar med reparationer och underhåll i produktionsbegreppet.

strävandena i det internationella samarbetet att riva de handelspolitiska hindren mellan länderna. Tvånget att balansera betalningarna med utlandet medför, särskilt om det med hänsyn till begränsade valutareserver också måste ske på kort sikt, ett starkt och växande beroende av efterfråge- och prisutvecklingen i andra länder för svenska export- och importvaror och därmed av hela den internationella konjunkturutvecklingen. I j u högre grad de ekonomiska transaktionerna över gränserna lämnas fria från statliga ingripanden, desto större krav måste ställas på att den inhemska politiken medverkar till en internationellt följsam ekonomisk utveckling.

19 3. De politiska och ekonomiska tendenser, som under de närmaste decennierna kan väntas komma att sätta sin prägel på världsekonomin, synes vara av såväl expansiv som depressiv karaktär. Det är givetvis svårt att spå vilka som kommer att dominera, men vi har dock funnit skäl tala för att de expansiva liksom hittills under efterkrigstiden, om än inte i lika hög grad, skall få övervikt. De viktigaste av dessa har vi ansett vara följande. a) Under efterkrigstiden har en ny syn på de samhällsekonomiska orsakssambanden brutit igenom på bred front inom de västerländska demokratierna. Den kan förenklat sägas innebära att man på ett helt annat sätt än tidigare blivit medveten om konjunkturpolitikens möjligheter. En depression med arbetslöshet och inkomstbortfall uppfattas numera tämligen aUmänt såsom någonting som kan och bör undvikas eller åtminstone effektivt motverkas, även om man mer och mer fått ta hänsyn till de svårigheter att bevara penningvärdet som därvid uppstår. Den ökade ekonomiska trygghet vid konjunkturförändringar, som denna nya inställning till den ekonomiska politiken ger, kommer inte bara löntagarna utan också företagarna till godo och medverkar till en expansiv företagarpolitik. b) De politiska motsättningarna mellan länder med olika samhällsskick och olika ekonomiska villkor och den konkurrens i både militär styrka och ekonomisk framstegstakt som de medför kan även i fortsättningen väntas bli ett expansivt element i konjunkturutvecklingen. Även om en viss avspänning skulle kunna komma till stånd har man att räkna med en stark strävan att driva på den ekonomiska expansionen, både för att förstärka grundvalen för de militära ansträngningarna och för att genom stigande fredliga prestationer inåt och utåt manifestera det egna systemets förtjänster. c) Den vaknande medvetenheten om det växande internationella beroendet har medfört en strävan till ekonomisk integration mellan länderna inom de olika politiska blocken. Samtidigt måste strävandena att skaffa större marknader på grund av den politiska utvecklingen ta sig andra former än tidigare. Även om man inte skall underskatta det ekonomiska samarbetets betydelse på det globala planet — FN:s ekonomiska verksamhet, den internationella valutafonden (IMF) och världsbanken (IBRD), det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), m. fl. organisationer — kommer det med säkerhet att avsätta sina viktigaste spår på det regionala. Det är främst strävandena till ekonomiskt samarbete i Europa som vi här har anledning att ta hänsyn till, enkannerligen den gemensamma marknaden (EEC), det europeiska frihandelsområdet (EFTA) och östblocket samt försöken att få till stånd ett samarbete mellan de två förstnämnda. Det internationella ekonomiska samarbetets syfte och effekt kan inom regionerna primärt sägas vara expansionistiskt. d) Det förefaller sannolikt att konkurrensen mellan de politiska systemen om de ekonomiskt underutvecklade länderna kommer att leda till ökade

20 krav på de redan industrialiserade ländernas resurser. De förstnämnda länderna har under efterkrigstiden spelat en mycket större politisk roll än tidigare. Det är att vänta att de också kommer att spela en större ekonomisk roll, allteftersom de lyckas komma in i en långsiktig ekonomisk expansion. I den mån detta mera allmänt blir fallet kan denna expansion få en väsentlig betydelse som stabiliserande faktor för konjunkturutvecklingen i världen. Däremot har deras betydelse som råvaruleverantörer snarare avtagit under efterkrigsperioden, bortsett från oljeländerna med deras mycket ensidiga näringsliv. Såsom viktiga potentiella bundsförvanter drar de underutvecklade länderna fördel av rivaliteten mellan maktblocken för att erhålla det nödvändiga biståndet för övergången till en expansiv ekonomi. Ifall m a n i västerlandet av politiska, ekonomiska och humanitära skäl solidariskt skulle göra en mera väsentlig insats än hittills för uppbyggnaden i dessa länder, kan detta komma att ställa anspråk på kapitalbildningen i de industrialiserade länderna, ö k a d västeuropeisk medverkan i hjälpen till de underutvecklade länderna har ju ställts i förgrunden som en av de viktigaste punkterna vid omorganisationen av OEEC till OECD och vid förhandlingarna med USA om den europeiska integrationen. e) De möjligheter till ekonomisk expansion, som den snabba vetenskapliga och tekniska utvecklingen under kriget och efterkrigsåren skapat, är ännu långt ifrån uttömda. Inga tecken tyder heller på att denna utveckling skulle avstanna eller ens avsaktas. De ekonomiska och personella insatserna på dessa områden är större än någonsin. Även vetenskap och teknik drivs fram av de politiska och ekonomiska motsättningarna mellan maktblocken. 4. Men även depressiva tendenser kan komma att göra sig gällande. a) De styrande har i många länder blivit mera inflationsmedvetna än tidigare. Inom vissa av dessa, kanske främst USA och Storbritannien, har man uppenbarligen varit beredd att på kort sikt pruta något på sysselsättningskravet och därigenom offra rätt mycket av den omedelbara produktionsökningen, med tanke att nå ekonomisk balans och på lång sikt vinna en säkrare expansion utan inflationistiska störningar. Eftersom ekonomisk balans därvid ofta definieras som prisstabilitet, kan variationen i sysselsättning och produktion ofta bli ganska stor innan någon effekt på prisbildningen uppnås, emedan förändringar av den totala efterfrågans storlek inte har ett omedelbart inflytande på denna, allrahelst som man vid mätningen av förändringar i prisnivån i allmänhet fäster störst avseende vid konsumtionsprisindices. b) Ifall ökade insatser till stöd för de underutvecklade ländernas utveckling inte skulle komma till stånd från västerlandets sida synes risk föreligga för att de ekonomiska förbindelserna med dessa länder skall komma

21 att få en depressiv effekt på världsekonomin. Vissa tendenser i denna riktning har otvivelaktigt gjort sig gällande under senare år. För att finansiera sin industrialisering försöker många av dessa länder att forcera utbudet av råvaror. Därigenom pressas emellertid priserna och exporten ger en mindre totalinkomst, varigenom industriländernas avsättningsmöjligheter i de underutvecklade länderna också krymper. Härtill bidrar också en ökad inbördes handel med enklare industrivaror mellan länderna i de underutvecklade delarna av världen. Såvida den politiska spänningen i världen inte ger upphov till beredskaps- eller spekulationslagring av råvaror finns det risk för att de skiljaktiga utvecklingstendenser för råvaru- och färdigvarupriser 1 , som karakteriserat världsmarknaden under de senaste åren, kommer att bestå med en väsentlig försämring av de underutvecklade ländernas bytesrelationer och köpkraft som följd. Dessas strävan att få till stånd internationella prisöverenskommelser för råvaror har hittills vunnit föga förståelse. Den protektionistiska tendensen i sexmakternas ekonomiska expansion ökar — med eller utan en integration med sjustatsblocket — faran för en utveckling, som åtminstone på medellång sikt ställer de underutvecklade länderna utanför. En minskad köpkraft i dessa länder betyder krympande världshandel och avtagande exportmöjligheter, vilket vore allvarligt för Sverige, särskilt ifall en uppgörelse mellan de båda handelspolitiska blocken i Västeuropa skulle dröja. c) De långsiktstendenser, som här ovan redovisats, härrör från politiska och tekniska faktorer, som till stor del ligger vid sidan om den ekonomiska vardagens efterfrågeutveckling. Men de långsiktiga förändringarna i konsumtionsefterfrågans styrka blir ändå till slut avgörande för framstegstakten. Även om de otillfredsställda behoven fortfarande ter sig oändliga för den alldeles övervägande delen av världens befolkning, är läget ett annat i de länder, som är avgörande för världskonjunkturen. När allt mindre del av konsumtionen avser att täcka människornas fundamentala fysiska behov och allt större del betingas av ett föränderligt kulturmönster utan tvingande grepp över individerna, måste efterfrågan bli instabilare. När ökade insatser för att tillfredsställa de materiella behoven inte längre känns så ofrånkomliga kan expansionen komma att mattas av. En sådan utveckling kan främst väntas ta sig uttryck i växande svängningar i investeringsverksamheten och därmed i hela konjunkturutvecklingen och i att dessa svängningar sker kring en lägre nivå för den eko1 Inom råvarugruppen kan man ytterligare skilja mellan prisutvecklingen för primitiva resp. tekniskt utvecklade produkter. I första fallet avses varor, som framkommer genom enkla och urgamla produktionsprocesser, t. ex. de flesta livsmedel, textila naturfibrer och halvfabrikat därav e t c , i det andra produkter som kräver modern industriell teknik och stora kapitalinvesteringar, t. ex. pappersmassa och papper, många metaller och halvfabrikat därav, plast och konstfibrer etc. Det är huvudsakligen de förstnämnda, som utgör grundvalen i de underutvecklade ländernas export.

22 nomiska aktiviteten än hittills. Det är emellertid här fråga om utvecklingstendenser på mycket lång sikt. Styrkan och självständigheten i den europeiska konjunkturen under det senaste decenniet kan visserligen till en del ha berott på speciellt gynnsamma förhållanden inom investerings sektorn: god tillgång på snabbt utmognande projekt och stark efterfrågan efter krigets ödeläggelse. Det är dock inte troligt att avmattningstendenser av detta slag skall komma att på allvar göra sig gällande så snart som under 1960och 1970-talen. d) Speciellt för Sverige och för andra västeuropeiska småstater utanför EEG blir utvecklingen beroende av om och på vilka villkor samarbete mellan EFTA och denna grupp kan upprättas. Möjligheterna att få till stånd något samarbete med EEC på andra villkor än organisationens egna synes f. n. mycket svåra att överblicka. J u längre en uppgörelse dröjer desto större försprång skaffar sig emellertid länderna inom EEG vid uppbyggandet av den integrerade marknaden, ett försprång som kan bli besvärligt för de utomstående att senare inhämta. Skulle den helt utebli kan diskrimineringen mot exporten av förädlade produkter till detta område väntas skapa betydande svårigheter för den fortsatta ekonomiska expansionen i Sverige, som inte motvägs av minskade handelshinder inom EFTA. Huruvida dessa svårigheter kan komma att till någon del motvägas av växande handel med östblocket är omöjligt att säga, eftersom denna betingats av så många icke-ekonomiska faktorer. 5. Vi har i det föregående försökt ange några av de viktigaste utvecklingstendenserna framöver. Sammanfattningsvis torde man kunna dra slutsatsen att dessa långsiktstendenser närmast tyder på, att de expansiva faktorerna skulle väga över de depressiva i världsekonomin under så lång tid som vi har anledning att söka överblicka. Detta hindrar inte att temporära mättnadstillstånd på längre sikt kan komma att inträda i de industriellt mest avancerade länderna, inte heller att depressiva faktorer kan komina att göra sig starkare gällande under kortare perioder eller inom vissa områden eller näringsgrenar. Såväl hittillsvarande erfarenheter som föreliggande utvecklingstendenser gör det sannolikt att prisimpulserna blir olika för råvaror och halvfabrikat å ena sidan och för färdigvaror å den andra (jfr diagram 1 och p. 4 b n o t e n ) ; för de förra fluktuerande kring en i stort sett oförändrad nivå, för de senare periodvis stigande. Man kan nämligen inte utan vidare ta för givet att den internationella prisstegringskonjunkturen skall vara definitivt avslutad med de senaste årens prisstabilisering. För Sveriges del måste särskilt utvecklingen av handelsförbindelserna med de underutvecklade länderna och de svårigheter, som den handelspolitiska utvecklingen i Europa kan komma att skapa, tillmätas betydelse på lång sikt.

23 Diagram 1. Kommerskollegii importprisindex för olika varugrupper 1953—1960

1960 Rörelsefriheten i valuta- och handelspolitiken 6. Vilka krav ställer de internationella utvecklingstendenserna på den ekonomiska politiken? Det måste först och främst bli beroende på vilka mål man uppställer för denna politik. Man kan vid diskussionen om relationerna till utlandet skilja mellan en passiv och en aktiv konjunkturpolitik. I första fallet menas en politik, som huvudsakligen inriktas på att upprätthålla balansen i betalningarna med utlandet och låter de utifrån kommande konjunkturimpulserna fritt slå igenom på den inhemska ekonomin. Detta kan också karakteriseras som guldmyntfotens konjunkturpolitik. I andra fallet menas en politik, för vilken en stabilisering av den inhemska ekonomin uppställts som mål, och som följaktligen måste syfta till att motverka eller avskärma landet från utifrån kommande konjunkturstörningar. Såsom framgår av vår behandling av målen för den ekonomiska politiken i följande kapitel anser vi att konjunkturpolitiken i möjligaste mån skall vara i denna mening aktiv. I vad mån en diskussion om en aktiv konjunkturpolitik i Sverige överhuvudtaget är meningsfull beror på i vilken grad det är möjligt att motverka eller avskärma utifrån kommande, icke önskvärda konjunkturimpulser eller a n d r a störande utvecklingstendenser inom världsekonomin. Den viktigaste förutsättningen härför är att landet har möjligheter att motverka de påfrestningar på betalningsbalansen, som en sådan politik alltid måste komma att medföra. Detta kan ske på i princip två olika sätt.

24 a) Den ena vägen är att hålla oförändrade växelkurser och med en stor valutareserv eller genom kortfristig utländsk upplåning överbrygga de påfrestningar på landets betalningsbalans, som en sysselsättningsstödjande och exportfrämjande politik måste väntas medföra. Detta kräver att den inhemska pris- och konjunkturutvecklingen på lång sikt följer den utländska. Med hänsyn till den horisontella prisspridningens styrka torde nämligen en lägre prisnivå än den som export- och importprisutvecklingen indikerar inte vara uppnåelig vid full sysselsättning och nuvarande relativa frihet i prisbildningen, och en högre prisnivå skapar omedelbart svårigheter med handelsbalansen, vilket inte kan accepteras annat än tillfälligt och vid mycket god valutaställning. En sådan avtappning av valuta måste alltså i nästa konjunkturfas följas av en relativt stram ekonomisk politik så att minskningen av reserven kan återvinnas. Ifall växelkurserna i praktiken är att betrakta som låsta, kan man med den ekonomiska politiken inte uppnå högre grad av prisstabilitet än att den inhemska prisnivån på lång sikt följer den utländska. På kort sikt får man vid depressionsimpulser försöka hävda produktion och sysselsättning så långt detta är möjligt med hänsyn till valutareservens storlek och vid inflationsimpulser försöka hindra, att dessa leder till interna, kumulativa prisstegringsförlopp. b) Den andra vägen är att genom växelkursförändringar och handelspolitiska åtgärder söka avskärma utifrån kommande konjunkturstörningar. De förra riktar sig därvid främst mot prisimpulser och de senare mot mängdimpulser, men de får naturligtvis också mängdeffekter resp. priseffekter. Denna linje kräver att landet inte av internationella avtal är förhindrat att vidta ensidiga växelkursförändringar eller förändringar av tullar, avgifter, kvantitativa regleringar eller subventioner och att det h a r möjligheter att bära de ekonomiska konsekvenserna av sådana förändringar, dvs. att det har en tillräckligt stor valutareserv för att rida ut en spekulation i växelkursförändring och ett tillräckligt internationellt förtroendekapital för att spekulationen inte skall bli övermäktig. Utlandets förtroende till Sveriges valuta måste därför vårdas genom en konsekvent och stabil ekonomisk politik. En framgångsrik stabiliseringspolitik ger i och för sig internationellt förtroende och möjliggör därigenom en fortsatt stabilisering. De internationella avtal, som för Sveriges del medför bindningar av handlingsfriheten i den ekonomiska politiken av väsentlig betydelse i detta sammanhang, är vad avser valutapolitiken den internationella valutafondens (IMF) stadgar och det europeiska valutaavtalet (EMA) samt vad avser varuhandeln först och främst det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), vidare avtalet om europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC) och dess fortsättning i avtalet om ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) samt avtalet om ett europeiskt frihandelsområde (EFTA).

7. Den formella bindningen av växelkurserna. Strävan att pacificera valutapolitiken har under efterkrigstiden spelat en stor roll i det internationella ekonomiska samarbetet. Man har därvid varit ytterst angelägen om att få till stånd en bindning av växelkurserna. Sverige har genom sin medverkan i detta samarbete, särskilt i IMF, i betydande grad avhänt sig möjligheten att föra en självständig valutapolitik. Landets medverkan har dikterats av det stora intresse det som exportland har av stabila handelspolitiska förhållanden. Härvidlag måste givetvis hänsynen till konjunkturstyrningen komma i andra hand. Fondens stadgar innebär bl. a. att varje medlem förpliktigar sig att samarbeta med fonden för att främja växelkursstabilitet, upprätthålla ordnade valutaförbindelser med övriga medlemmar samt undvika växelkursförändringar i konkurrenssyfte. Medlem förbinder sig därför att inom sitt område tillåta transaktioner med valutor endast inom vissa gränser (för avista transaktioner ±1 % av parivärdet). Denna förbindelse skall anses uppfylld om valutamyndigheten för internationella transaktioner fritt köper och säljer guld inom av fonden fastställda prisgränser. De särskilda bestämmelser, som reglerar villkoren för förändring av parivärdet för ett lands valuta, återfinnes i § 5 och har i officiell svensk översättning följande lydelse (SÖ 1 9 5 3 : 7 5 ) : »§ 5 a) Medlem skall icke föreslå någon förändring av sin valutas parivärde annat än för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning. b) Förändring av parivärdet av en medlems valuta må endast företagas på förslag av medlemmen och endast efter samråd med fonden. c) När en förändring föreslagits, skall fonden först beakta de förändringar som eventuellt redan skett av det ursprungliga parivärdet, fastställt enligt art. XX § 4. Därest den föreslagna förändringen jämte alla tidigare förändringar, vare sig höjningar eller sänkningar, (i) icke överstiger tio procent av det ursprungliga parivärdet skall fonden icke resa någon invändning; (ii) icke överstiger ytterligare tio procent av det ursprungliga parivärdet, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men skall tillkännagiva sin ståndpunkt inom sjuttiotvå timmar, såvida medlemmen anhåller därom; (iii) icke faller under punkt (i) eller (ii) ovan, må fonden antingen godkänna förändringen eller resa invändning mot densamma men är berättigad till en längre tidsfrist för tillkännagivande av sin ståndpunkt. f) Fonden skall godkänna en föreslagen ändring, som faller under mom. c) (ii) eller c) (iii) ovan, om den är övertygad, att ändringen är nödvändig för att rätta till en fundamental jämviktsrubbning. Är så förhållandet, skall fonden icke motsätta sig en föreslagen ändring på grund av vederbörande medlems interna politik1.» 1

Den sista meningen är litet ofullständig och oklar i den svenska översättningen, men av den engelska texten framgår att dess innebörd skall vara: »Det understrykes särskilt att omså är förhållandet skall fonden icke på grund av vederbörande medlems interna politik (domestic social and political policies) motsätta sig en föreslagen ändring.»

26 I § 6 stadgas slutligen att om ett medlemsland genomför en parivärdeförändring trots fondens invändningar må landet uteslutas — efter rimlig tidsfrist — genom beslut av fondstyrelsens majoritet. Även anslutningen till EMA synes ha betydelse i detta sammanhang. I punkt 9 a i stadgan sägs följande: »Fördragsslutande part skall, för att begränsa sin valutas fluktuationer, fastställa köp- och säljkurser för guld, Förenta staternas dollar eller annan valuta samt till var och en av de övriga fördragsslutande parterna och organisationen anmäla de sålunda fastställda kurserna, vilka skola ligga till grund för i förevarande del av avtalet förutsedda beräkningar och regleringar.» Visserligen innehåller detta avtal i förevarande hänseende endast en mera allmänt formulerad förpliktelse till växelkursstabilitet, men i praktiken torde även det, tillsammans med de handelspolitiska överenskommelserna inom OEEC, få uppfattas som en effektiv bindning av de deltagande ländernas handlingsfrihet i valutapolitiken, allra helst som alla deltagarländerna är medlemmar i IMF. Hur pass effektiv denna bindning i praktiken blir enligt det nya avtal, OECD, som skall ersätta OEEC, återstår att se. Dessa internationella åtaganden måste naturligtvis bli utgångspunkten för den svenska valutapolitiken. Deras exakta innebörd är emellertid fortfarande ganska oklar, trots att de varit i kraft tämligen länge, eftersom någon tolkning genom tillämpning under denna tid sällan aktualiserats. Tvärtemot vad man väntade har efterkrigstiden karakteriserats av påfallande stabilitet i växelkurserna. Deprecieringar i konkurrenssyfte, sorn IMF:s stadgar främst tog sikte på att hindra, har i stort sett uteblivit. Tendensen har istället varit att försöka hålla uppe kurserna på övervärderade valutor och hålla nere dem på undervärderade längre än som varit berättigat. Hur omfattande en »fundamental jämviktsrubbning» skall vara för att en växelkursförändring skall kunna accepteras har därför inte fastlagts genom praxis. Tendensen att i det längsta försöka undvika växelkursförändringar har medfört att »jämviktsrubbningarna» i förekommande fall blivit mycket betydande innan åtgärder vidtagits. Det synes därför inte uteslutet att växelkursförändringar vid starkare störningar kommer att kunna användas som ett medel i den ekonomiska politiken genom att de insattes på ett tidigt stadium av »jämviktsrubbningen». Även om spridningen av de utländska konjunkturstörningarna till den svenska ekonomin är tämligen obeveklig, så är dock trögheten i de ekonomiska reaktionerna ofta betydande. Det är därför i ett sådant fall inte otänkbart att en »fundamental jämviktsrubbning» kan visas föreligga och ingripanden medges innan den till sin väsentliga del fått effekt på den svenska marknaden. Därtill kommer att Sverige ännu har sin ingångsmarginal för växelkursjusteringar enligt IMF:s stadga outnyttjad [jfr ovan § 5 c (i) och även (ii)]. Därmed vare inte sagt att man i valutapolitiken kommer att k u n n a gå så

27 långt, att växelkursförändringar kan bli ett medel i en ekonomisk politik av den högre ambitionsgraden, dvs. en politik som syftar till att förebygga en kris eller möta en internationell konjunktur innan den till någon del bringat den inhemska konjunkturen ur balans. En växelkurspolitik med denna målsättning skulle också stöta på mycket stora praktiska svårigheter (jfr pp. 8 och 153). 8. Den praktiska bindningen av växelkurserna. Även om ingen formell bindning av kronans värde skulle föreligga eller om denna bindning likväl skulle tillåta en viss rörlighet, så finns det många starka skäl i den praktiska handelspolitiken som talar för att man söker upprätthålla fasta växelkurser. Denna uppfattning har också under långa perioder dominerat de ansvariga instansernas ställningstaganden. Såväl en politik med rörliga 1 som en med helt fasta växelkurser kan emellertid medföra betydande nackdelar för landets näringsliv. a) Inom stora delar av näringslivet föreligger ett starkt motstånd mot rörliga växelkurser. Delvis är detta motstånd en återspegling av mellankrigsårens erfarenheter, särskilt av exportindustrins konkurrenssvårigheter. I viss utsträckning kan liknande svårigheter komma att uppstå ifall Sverige skulle drabbas av en varaktig diskriminering inom EEC, men å andra sidan dominerar expansionstendenserna i högre grad än tidigare långsiktsperspektivet i världsekonomin i dess .helhet. Men till väsentlig del bottnar motviljan mot växelkursförändringar i de svårigheter, som en ekonomisk politik baserad på rörliga växelkurser otvivelaktigt medför för näringslivet. Möjligheten av en växelkursförändring utgör alltid ett osäkerhetsmoment för exportörer och importörer. Sverige kan ju inte heller ensidigt förbehålla sig rätten att ändra växelkurserna. En varaktig stabilitet i växelkurserna är därför nödvändig för de praktiska affärsrelationerna med utlandet. Emellertid kan man tvingas acceptera enstaka förändringar när de utifrån kommande störningarna medför så omfattande jämviktsrubbningar att dessa ej kan motverkas med andra till buds stående medel. Växelkursförändringar torde därvid knappast ha så allvarliga verkningar att de inte skulle kunna diskuteras, såvida de kan beräknas väsentligt medverka till en inhemsk stabilisering. Det gäller emellertid att inte med stöd av hoppet om en osannolikt gynnsam utveckling skjuta upp den obehagliga men nödvändiga operationen ända tills man försätts i en tvångssituation och måste göra häftigare ingripanden med större förluster som följd än som annars 1 Med rörliga växelkurser avses sådana, som fastställes av landets centralbank och till vilka banken köper och säljer valutor. De är rörliga i den meningen att de kan ändras genom bankens beslut. Växelkurser som fastställes genom notering på en marknad och automatiskt anpassas till utbud och efterfrågan benämnes i motsättning härtill »fria växelkurser». En kombination av rörliga och fria växelkurser är rätt vanlig därigenom att en marknadsmässig anpassning tillåts inom av centralbanken fastställda övre och undre gränser.

28 skulle varit nödvändigt. Man bör istället sträva till att handla på ett tidigt stadium av jämviktsrubbningen, innan den hunnit sprida sig genom hela ekonomin. Genomsnittligt blir åtgärdernas effekt på näringslivet under sådana förhållanden endast, att de återställer de lönsamhetsförhållanden som rådde före den internationella prisuppgången eller prisnedgången. Man måste emellertid alltid beakta att en sådan politik också kan påverka importens och exportens volym på ett ofördelaktigt sätt ifall den initierande störningen berör olika varor i olika hög grad. Svårigheterna kan bli stora för enskilda näringsgrenar, eftersom internationella prisrörelser som regel är mycket ojämna. Ifall detta är ett utslag av strukturförändringar i produktion och handel, innebär en hög växelkurs emellertid endast, att svårigheterna kommer lite tidigare än de annars skulle ha gjort. De påskyndas m. a. o. av en appreciering och fördröjes av en depreciering. Man undviker dem däremot inte med lägre växelkurser. Möjligheterna till en depreciering innebär vidare att anpassningen inom ett land, som drabbats av strukturförändringarna i den internationella handeln, inte måste gå den smärtsamma vägen via prissänkningar och arbetslöshet och förluster för företagarna, en process som lätt leder in i ett nedåtriktat kumulativt förlopp med långsiktiga stagnationstendenser. Den största svårigheten vid rörliga växelkurser ligger i att bedöma den exakta tidpunkten för en förändring och h u r stor den skall vara. Man blir sällan på det klara med de internationella konjunkturstörningarnas karaktär förrän de pågått en tid och man redan rönt utslag av jämviktsrubbningar inom landet, vilket för övrigt såväl formellt som praktiskt torde vara en förutsättning för ett ingripande. I praktiken måste en växelkursförändring ändå alltid bli ett steg i det okända. Beslutet att inte ändra växelkurserna är emellertid i lika hög grad ett beslut med okända konsekvenser. Skillnaden ligger bara i den psykologiska effekt en förändring kan få just i sin egenskap av förändring. Till denna liksom till flera andra i detta avsnitt berörda frågor skall vi återkomma mer i detalj i kap. V. Möjligheten av växelkursförändringar kan naturligtvis också medföra spekulation, som i vissa lägen, särskilt vid en förväntad depreciering, kan bli besvärande. Även om risken för spekulation torde vara större för de länder, vilkas valutor i högre grad utgör internationellt betalningsmedel, så är den dock även för Sverige av så pass stor betydelse att växelkursförändringar som medel i den ekonomiska politiken under alla förhållanden förutsätter en betydande valutareserv. b) En ovillkorlig bindning av den svenska kronans värde till andra valutor får å andra sidan långtgående konsekvenser. En sådan målsättning skulle i vissa situationer i mycket hög grad begränsa möjligheterna för en självständig konjunkturpolitik. Inflytandet utifrån på den inre konjunkturutvecklingen i Sverige och därmed på produktion, sysselsättning och priser torde vara av så avgörande betydelse, att ett avstående från

29 ingripanden i utrikeshandelns och utrikesbetalningarnas förlopp i realiteten skulle innebära, att man redan från början uppgav planerna på att även vid starkare internationella konjunkturpåfrestningar söka uppnå och bevara samhällsekonomisk balans. Ifall man vill bevara en viss grad av frihet och rörlighet i näringslivet torde det nämligen med hänsyn till omfattningen av Sveriges utrikeshandel och till den horisontella prisspridningens styrka inte vara möjligt att få till stånd en sådan omstrukturering av de inhemska prisrelationerna, att en internationell prisuppgång eller prisnedgång kan isoleras till export- och importvarorna.

9. I den praktiska konjunkturpolitiken måste båda de i punkt 6 angivna metoderna att möta utifrån kommande störningar komma till användning, även om det normala måste vara att de kan mötas enbart med variationer i valutareserven och interna ekonomisk-politiska åtgärder. Dessa störningar är emellertid alltid en blandning av pris- och mängdkonjunkturer, om än i olika proportioner. Mera begränsade prisgenomslag får man därför vara beredd att acceptera (jfr p. 42 c). En uppåtgående mängdkonjunktur finns det vidare i regel ingen anledning att bromsa (jfr p. 137) och mot en nedåtgående har växelkursförändringar föga verkan såvida den inte föranletts av inhemska prisstegringar. Ifall de i våra direktiv angivna målen för den ekonomiska politiken skall k u n n a uppnås, måste dock enligt vår mening möjligheter föreligga att vid genomgripande jämviktsrubbningar ändra växelkurserna, trots de uppenbara olägenheter detta otvivelaktigt medför för näringslivet. Utan växelkurspolitik som en säkerhetsventil förefaller det oss inte möjligt att utforma en politik, som avser att hindra att inflationen och kriserna sprids från land till land eller att åtminstone dämpa deras verkningar. Därmed vare naturligtvis inte sagt att ens växelkursförändringar i alla lägen kan avskärma starka utländska prisimpulser. I en internationell prisuppgång kan det väl tänkas lägen, då trycket blir så starkt eller så ojämnt, att det inte finns några möjligheter att vidmakthålla penningvärdet inom landet. Vid en depreciering å andra sidan fordras en mycket följsam ekonomisk politik för att inte de prisstegringsimpulser den ger upphov till skall äventyra resultatet. De senaste årens utveckling inom Västeuropa visar vilken hög grad av följsamhet i de olika ländernas ekonomiska politik, som vid fasta växelkurser framtvingats enbart av den hittillsvarande liberaliseringen av den intereuropeiska handeln. Så länge denna följsamhet inte är resultatet av en medveten samordning av den ekonomiska politiken i konjunkturstyrande syfte, måste de enskilda länderna ha möjligheter att vid starka jämviktsrubbningar ändra sina växelkurser. Å andra sidan får växelkursförändringar, med hänsyn till de olägenheter de medför, endast tillgripas då

30 målet för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel (jfr vidare pp. 40 och 150—158). 10. Det är främst bindningarna genom medlemskap i GATT, OECD och EFTA, som är av betydelse som begränsning av Sveriges rätt att tillgripa handelspolitiska åtgärder. Vilka handelspolitiska bindningar OEEC:s efterföljare OECD kommer att medföra är ännu oklart. Sannolikt blir de svagare än de hittillsvarande. Även dessa avtal är med nödvändighet så pass allmänt formulerade, att den praktiska effekten i hög grad måste bestämmas genom sättet att tillämpa dem. I många avseenden har bindningarna blivit tämligen effektiva. Särskilt i handelspolitiken råder dessutom en påtaglig skillnad mellan vad små och vad stora stater kan kosta på sig. Av dessa skäl måste möjligheterna att använda handelspolitiska åtgärder i konjunkturstyrande syfte i framtiden bedömas som begränsade för Sveriges del. En handelspolitisk handlingsfrihet är emellertid inte lika viktig i detta sammanhang som en valutapolitisk, eftersom handelspolitiska åtgärder i jämförelse med valutapolitiska är ohanterliga, när det gäller att motverka allmänna konjunkturimpulser. Handelspolitiken skulle dessutom, ifall den finge en mera vidsträckt användning i detta syfte, på grund av det politiska trycket lätt leda till ett konserverande av den ekonomiska strukturen i landet, till trots av alla utifrån kommande impulser, ett resultat som knappast kan vara eftersträvansvärt i en ekonomi, där man ställer stora krav på expansionstakten.

Det internationella samarbetets betydelse för den ekonomiska politiken 11. Sverige har under efterkrigsåren tagit aktiv del i det internationella samarbetet för ekonomisk samordning och därvid, som framgår av det föregående, i vissa avseenden bundit sin handlingsfrihet vad avser valutaoch handelspolitik. Konsekvenserna av dessa åtaganden blir emellertid som redan framhållits i hög grad beroende av hur motsvarande förpliktelser i praktiken uppfattas av andra deltagarländer, som spelar en större roll i världsekonomin. Motsättningarna mellan EFTA och EEC rörande handelsförbindelserna inom Västeuropa visar, att vägen mot ökat internationellt samarbete inte är rak och lättframkomlig. Det är lättare att skapa ramen för en ekonomisk integration än dess innehåll. Vi anser emellertid inte att de praktiska handelspolitiska skälen för fasta växelkurser och en konjunkturpolitiskt sett neutral handelspolitik är så starka, att Sverige ovillkorligen måste gå in härför, även om ett visst utrymme för rörlighet med hänsyn till våra internationella avtal och praxis för deras tillämpning skulle komma att föreligga. Under guldmyntfot och även under 1930-talet representerade en följsamhet till utvecklingen utom-

31 lands en acceptabel ambitionsgrad i den ekonomiska politiken, men så kan inte bli fallet när förutom penningvärdestabilisering också gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning ingår i den allmänt omfattade målsättningen. Även på det internationella planet är en stabilisering troligtvis lättare att uppnå ifall varje land för sig allvarligt strävar att balansera sin interna ekonomi, än om alla följer en konjunktur, som ingen känner sig ansvarig för. 12. Det är i dagens läge omöjligt att bedöma om och i vilken utsträckning nya internationella avtal kan komma att ytterligare begränsa Sveriges möjligheter att föra en självständig ekonomisk politik. Skulle Sverige gå med i ett ekonomiskt samarbete av EEG:s typ torde inskränkningen i handlingsfriheten bli mycket betydande, eftersom man där har koncentrerat en väsentlig del av beslutsmakten till ett överstatligt organ. Under alla omständigheter kan man räkna med att ett intimare ekonomiskt samarbete med andra länder kommer att fordra en anpassning av den ekonomiska politiken. Frihandel och fasta växelkurser ger i princip ett mycket litet utrymme för en individuell konjunkturpolitik i deltagarländerna. Denna blir under sådana förhållanden en alldeles för stor uppgift för ett litet lands egna resurser. Det handelspolitiska samarbetet bör därför följas av en medveten samordning av den ekonomiska politiken. Skall konjunkturpolitiken ge några väsentliga resultat måste den föras i internationell samverkan. Vi anser därför att Sverige bör arbeta för att få till stånd en sådan samverkan. 13. Med de betydande motsättningar mellan EFTA och EEC, inte minst i uppfattningen om den ekonomiska politiken, som kommit i dagen genom de senaste årens förhandlingar, måste man ta hänsyn till möjligheten att den ekonomiska integrationen i Europa tills vidare endast kommer att äga rum inom respektive organisationer. För Sveriges del kommer detta såsom tidigare framhållits att betyda en diskriminering på några av landets viktigaste exportmarknader för halvfabrikat och färdigvaror, som inte motvägs av tullättnader inom frihandelsområdet. Dels är tullarna i vissa EFTAländer redan relativt låga, dels tyder utvecklingen under det senaste decenniet på en svagare ekonomisk expansion inom detta område än inom EEC. Denna diskriminering är betydligt starkare än skillnaderna i tullsatser i ingångsskedet ger vid handen, både därför att många företag inom EEC diskonterar de kommande tullsänkningarna och tar förlusterna som en »krigskostnad» för att vinna större marknader, och därför att man redan synes ha lyckats att skapa en solidaritetskänsla inom dess näringsliv som gynnar områdets produktion. Även om en integration mellan områdena så småningom kommer till stånd har EEC-länderna då fått en fast fot på varandras marknader. I vad mån EFTA som organisation kan hindra

32 att det fastare organiserade EEG såsom ekonomisk stormakt använder sig av handelspolitiska medel, som ett enskilt land aldrig kan tillåta sig, återstår att se. Diskrimineringen inom EEC kommer främst att rikta sig mot Sveriges produktion av färdigvaror. Även om råvaror fortfarande dominerar i EECländernas import från Sverige, mottar de dock en femtedel av exporten av hel- och halvfabrikat. Diskrimineringens betydelse ligger dock inte bara i hotet mot denna export, utan också i att Sverige mer eller mindre hindras att öka exporten till vad som sannolikt kommer att bli den västliga världens mest expansiva marknad. 14. För att Sverige skall kunna motverka denna ofördelaktiga utveckling ifall den skulle bli en realitet, vilket man som tidigare nämnts inte gärna kan utesluta, måste landet dels finna nya marknader för sin export, dels stärka sin konkurrenskraft på de gamla så att diskrimineringen kan övervinnas. En växande export är nödvändig för att möjliggöra den specialisering av näringslivet, som är en förutsättning för att den svenska produktionen skall bevara erforderlig dynamik och genomslagskraft. Dessa mål måste uppnås snabbt. Sverige har därvid en fördel i den starka preferensen för ekonomisk expansion i EEC-länderna. Dels ger den större utrymme på deras egna marknader, dels minskar den deras behov att i omställningsskedet exportera och därmed konkurrera med bl. a. Sverige i tredje länder, dels kommer de med föreliggande politiska svårigheter förmodligen inte att kunna hålla nere sina egna kostnader vid denna expansionstakt, varigenom deras konkurrenskraft inrikes och utrikes försämras. Men för att Sverige skall kunna nå dessa mål måste samtidigt kostnaderna hållas nere och en stark industriell expansion genomföras. Förutsättningen för den stigande levnadsstandard och expanderande ekonomi, som är ett av de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken, är nämligen en expanderande export och ökad specialisering av produktionen. Detta gäller även om en samverkan mellan EEC och EFTA skulle komina till stånd. Anpassningen till den internationella utvecklingen kräver därigenom en ökad rörlighet i samhällsekonomin, både med avseende på kapital och arbetskraft. Medlen att nå denna ökade rörlighet kommer att behandlas i kapitlen om penning- och arbetsmarknadspolitiken.

KAPITEL II Målen för d e n e k o n o m i s k a p o l i t i k e n

15. Målen för den ekonomiska politiken bör vara en stigande levnadsstandard, hög, jämn och produktiv sysselsättning och ett stabilt penningvärde. Med denna formulering avser vi inte att ange någon rangordning mellan dessa tre huvudmål för politiken. En rangordning dem emellan är överhuvudtaget inte möjlig utan att man ger dem en kvantitativ precisering. I den mån en avvägning mellan olika önskemål måste komma till stånd måste den alltid avse små förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde. Så måste t. ex. en viss förändring av expansionstakten inom näringslivet, som väntas bli resultatet av en alternativ ekonomisk politik, ställas mot den förändring av sysselsättning och penningvärde, som samma politik kan väntas medföra. Härav framgår också att avvägningen alltid måste ske mellan de förväntade resultaten av olika alternativa handlingsprogram, dvs. mellan riskerna för ogynnsamma resultat av olika slag resp. chanserna till gynnsamma. Genom utvidgad prognosverksamhet och ökad rörlighet i den ekonomiska politiken kan man förbättra dennas precision och minska osäkerheten. Därigenom minskas antalet fall i vilka man behöver ta hänsyn till möjligheten av målkonflikter och behovet av avvägningar reduceras. I den mån sådana ändå måste göras måste de i sista hand alltid baseras på subjektiva värderingar. Vi skall i det följande också försöka ange h u r vi bedömer dessa avvägningar. 16. Vid sidan av dessa tre centrala mål finns det naturligtvis även en hel serie andra önskemål, som man måste ta hänsyn till och som i olika hänseenden ställer särskilda krav på åtgärderna och begränsar handlingsfriheten. Inkomstfördelningen i samhället berörs ju alltid av den ekonomiska politiken och varje medborgare har åtminstone för sin egen del en föreställning om vad som i det avseendet är att betrakta som skäligt. I Sverige har en utjämning av inkomstfördelningen blivit en inom allt vidare samhällsgrupper accepterad utveckling. Uppfattningen om sambanden mellan de stabiliseringspolitiska medlen och inkomstfördelningen har haft ett mycket starkt begränsande inflytande på valet av medel i den ekonomiska politiken. Den har visserligen förskjutits med åren men kan väntas medföra en viss låsning även framdeles. 3—005306

34 Ett fritt konsumtionsval måste ur allmänna synpunkter alltid framstå som ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken. Detta innebär att det ligger ett egenvärde i att köer eller ransoneringar av olika slag elimineras. Å andra sidan kan det tänkas mera extrema situationer då dessa är ett bättre sätt att rättvist fördela tillgängliga resurser än knapphetsprisstegringar. Till följd av erfarenheterna under de båda världskrigen tillmäts vidare en viss försörjningsberedskap i händelse av avspärrning från import från andra länder en icke oväsentlig betydelse för den ekonomiska politiken i Sverige. Detta gäller framför allt på livsmedels- och bränsleförsörjningens område. Å andra sidan ingår också, som ett naturligt och nödvändigt villkor för den stigande levnadsstandarden, bevarandet av förutsättningarna för ett fritt och omfattande varuutbyte med andra länder traditionellt som ett viktigt mål. 17. Diskussionen om den interna ekonomiska politiken måste emellertid, såsom torde ha framgått av föregående kapitel, alltid föras mot bakgrunden av att handlingsfriheten vid en aktiv konjunkturpolitik både formellt och reellt numera är i hög grad beskuren både av internationella samarbetsavtal och av en nödvändig hänsyn till andra länders reaktioner. Möjligheterna att få till stånd en gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde blir därför beroende av ifall man samtidigt kan uppfylla de krav, som den internationella ekonomiska utvecklingen kan komma att ställa på landets ekonomi och motverka de påfrestningar denna kan komma att utsättas för. Ju större detta beroende genom formella avtal och vidgat handelsutbyte blir, desto mindre blir handlingsfriheten i den interna konjunkturpolitiken. I och för sig anser vi inte att denna utveckling bör beklagas. Sverige har som exportland ett vitalt intresse av att importörländernas handels- och valutapolitiska rörelsefrihet begränsas. Möjligheterna till aktiv konjunkturpolitik har dessutom i de små länderna ändå alltid varit tämligen begränsade. Men vi anser det mycket väsentligt, att denna utveckling också leder fram till ett reellt och ansvarsmedvetet samarbete mellan länderna även inom den ekonomiska politiken och inte till ett läge, där en aktiv konjunkturpolitik på det nationella planet omöj liggöres av att de enskilda länderna saknar den reella handlingsfriheten och på det internationella planet av att de inte vill avstå från den formella handlingsfriheten till samarbetsorganisationerna. De som inte har handlingsfrihet k a n inte ha ansvar och de som har handlingsfrihet måste också ta sitt ansvar. 18. Den institutionella ramen för den ekonomiska politiken, som anges dels av den allmänna utformningen av samhället såsom denna kodifierats i lagarna, dels av samhällsinstitutionernas struktur och av traditioner och

35 sedvänjor, begränsar på många väsentliga punkter valet av medel för att nå de uppställda målen. Som en del av denna institutionella ram betraktar vi arbetsgivar- och löntagarorganisationernas frihet att utan statsmakternas inblandning sluta avtal om arbetsvillkoren i vidaste bemärkelse. Detta innebär att sådana åtgärder måste undvikas, som leder till överefterfrågan på arbetskraft och därigenom ger incitament till lönestegringar utöver den allmänna produktivitetsstegringen. Avtalsfrihet för arbetsmarknadsorganisationerna har ofta ansetts vara svår att förena med kravet på bibehållet penningvärde vid full sysselsättning och god produktionsutveckling. Därför har förhållandena på arbetsmarknaden och deras konsekvenser för prisutvecklingen under senare år varit föremål för ganska ingående debatt både i Sverige och i många andra länder. Vi vill dock inte ifrågasätta arbetsmarknadsorganisationernas avtalsfrihet. Om den handhas av organisationer med auktoritet och samhällsmedvetenhet innebär denna frihet ett kollektivt ansvarstagande för en viktig sektor av samhällsekonomin, vilket har varit och även i framtiden kommer att förbli en betydande tillgång för samhällsutvecklingen i Sverige, dels genom den fördelning av makt och ansvar som den innebär, dels genom dess karaktär av frivilligt åtagande. 19. Vårt uppdrag är att utreda ekonomiska problem kring de här uppställda målen och att ange hur de skall kunna förverkligas vid de ekonomiska, sociala och institutionella förhållanden, som råder i det nuvarande svenska samhället, eller h u r dessa förhållanden i detta syfte bör ändras. Vi har därvid ansett oss böra undersöka möjligheterna och medlen för att förverkliga de angivna målen och åvägabringa och vidmakthålla samhällsekonomisk balans (jfr pp. 45—47) vare sig utgångsläget är ett övertryck eller en avmattning i samhällsekonomin eller störningarna är inflationistiska eller depressiva. Likaså anser vi oss böra behandla såväl de fall då den ekonomiska stabiliteten hotas av utifrån kommande störningar som de då den äventyras av inhemska. Vi har däremot inte ansett det vara vår uppgift att behandla andra, i och för sig viktiga sidor av den ekonomiska politiken i annan mån än de påverkar strävandena att nå samhällsekonomisk stabilitet. Detta gäller t. ex. strukturfrågor inom näringslivet och näringspolitik i allmänhet — inkl. jordbrukspolitik, inkomstfördelningsproblem, skatte- och socialpolitik, beredskapspolitik för krig eller avspärrning m. m. Det finns emellertid många väsentliga frågor inom dessa områden, som intimt hänger samman med stabiliseringsproblemen och som vi följaktligen också tar upp till behandling, t. ex. den politiska bindningen av inkomstutvecklingen för olika samhällsgrupper, strukturförändringarnas och jordbruksprissättningens inverkan på den allmänna prisutvecklingen eller företagsbeskattningens roll i kon j unkturf örloppet.

36 Tabell

2. Efterkrigstidens

svenska

ekonomiska

utveckling

i

sammandrag

Procentuella förändringar 1946—1959

1949—1959

1953—1959

Totalt

Genomsnitt per år

Totalt

Genomsnitt per år

Totalt

Genomsnitt per år

Bruttonationalprodukt1 Industriproduktion.

57 52

3,5 3,3

38 34

3,3 3,0

24 24

3,7 3,7

Konsumtion1 Totalt Privat Offentlig Statlig Kommunal

49 44 83 49 114

3,1 2,8 4,8 3,1 6,0

37 33 56 35 74

3,2 2,9 4,6 3,1 5,7

22 21 27 39 13

3,4 3,3 4,1 5,6 3,2

Bruttoinvestering1 Totalt Privat Offentlig Statlig därav: militär. . . Kommunal

77 46 148 118 94 202

4,5 2,9 7,2 6,2 5,2 8,9

64 50 85 83 120 89

5,1 4,2 6,4 6,2 8,2 6,5

32 33 30 25 26 36

4,7 4,9 4,5 3,9 5,4 5,4

Export1 -f tjänstenetto1

6,8

6,2

6,7

Import1

6,4

7,8

7,7

Konsumentpriser

4,1

4,4

3,0

Partipriser

4,0

3,7

1,3

Industriarbetarlöner Nominella Reala

190 73

8,5 4,3

124 46

8,4 3,9

44 21

6,3 3,2

1954 års priser.

Vi har inte heller ansett oss böra ta upp avvägningen mellan den offentliga och den privata sektorns omfattning i samhällsekonomin till närmare övervägande, trots att vi är medvetna om att den är av betydelse ur stabiliseringssynpunkt. En sådan avvägning skulle föra oss alltför långt utanför ramen för vår egentliga uppgift. Problemet har dessutom redan behandlats av 1958 års besparingsutredning och 1959 års långtidsutredning har fått i uppdrag att föra detta arbete vidare. Vi har tvingats genomföra dessa begränsningar tämligen rigoröst för att göra vårt ändå mycket omfattande utredningsuppdrag någorlunda hanterligt. En annan nödvändig begränsning är att vi inte diskuterat detaljutformningen av de medel för den ekonomiska politiken som vi förordar. Stigande levnadsstandard 20. En fortgående och tillfredsställande ökning av lednadsstandarden k a n inte möjliggöras annat än genom en gynnsam produktivitetsutveckling inom landet. Alla andra möjligheter till standardhöjning, t. ex. genom exploate-

37 ring av råvarutillgångar eller förbättringar i bytesrelationen med utlandet, måste åtminstone på lång sikt bli sekundära i jämförelse med denna. Det är den gynnsamma produktivitetsutvecklingen i det svenska samhället under det senaste seklet, som utgjort det viktigaste underlaget för den snabba standardstegringen. Med den tekniska utveckling som äger rum torde möjligheten att fortsättningsvis upprätthålla en lika fördelaktig produktivitetsutveckling som under föregående perioder vara stor. Och vi behöver inte hopa argument för att tillmäta takten i den ekonomiska tillväxten i samhället en utomordentlig betydelse vid utformningen av den ekonomiska politiken. Samhällsekonomisk balans kan visserligen tänkas uppnådd vid olika nivåer av ekonomiskt framåtskridande. Men för det första är en hög framstegstakt i och för sig ett så viktigt mål för den ekonomiska politiken jämsides med full sysselsättning och fast penningvärde att man helt enkelt inte kan lämna det åsido i diskussionen. En högre standard är ett av de flesta eftersträvat mål. För det andra torde det av både ekonomiska och politiska skäl, varav några närmare utvecklas i det följande, på lång sikt vara lättare att nå samhällsekonomisk balans vid hög framstegstakt än vid låg, samtidigt som full sysselsättning och fast penningvärde gynnar det ekonomiska växandet. Produktivitetsstegringens betydelse för sysselsättning och penningvärde ligger, såsom närmare utvecklas i p. 53, främst i att den är en nödvändig förutsättning för bibehållande av de svenska varornas konkurrenskraft på utlandsmarknaderna. Vid sidan om produktivitetsstegringens direkta effekt på konsumtionsstandarden vill vi emellertid framhålla två andra följdverkningar av ekonomisk expansion, som särskilt på längre sikt måste tillmätas väsentlig betydelse i samhällen av den typ, som det svenska representerar. 21. För det första: Den ekonomiska expansionen har en gynnsam effekt på den pågående sociala integrationen i samhället genom att den gör det lättare att brygga över de ekonomiska motsättningarna. Den fortgående demokratiseringen är en sida av denna integration, en annan är den ekonomiska utjämningen. Den har i hög grad bidragit till den värdegemenskap, som är en av förutsättningarna för det nuvarande svenska samhällets funktionsduglighet. Men denna strävan till integration kan naturligtvis också leda till konflikter. En ekonomisk expansion kräver alltid en fortgående strukturomvandling i näringslivet; den kräver att oräntabla företag skall läggas ner och att de som arbetar i dem skall övergå till mera lönsam verksamhet. En sådan övergång är ju i bästa fall obekväm och ofta riskfylld för den det gäller. Kravet på anpassning till strukturutvecklingen kommer därför alltid att möta ett betydande motstånd inom berörda grupper, som stöds

38 av den solidaritet från andra grupper som är ett resultat av integrationen. Solidariteten hejdar m. a. o. den expansion, som är en av dess förutsättningar. För att lösa detta dilemma måste en sådan avvägning av den ekonomiska politiken komma till stånd, att produktivitetsutvecklingen inte bromsas genom protektionistiska åtgärder, men att strukturförändringarna samtidigt inte sker så häftigt att de inte kan styras med tillgängliga resurser eller att de ställer alltför stora krav på anpassning på vissa samhällsgrupper. 22. För det a n d r a : Den ekonomiska expansionen underlättar den strukturomvandling i samhället, som är ett villkor för expansionen. Den är m. a. o. en kumulativ process, som genom den omvandling av samhället som den främjar, skapar förutsättningarna för sin egen fortsättning. Ett land, som är så beroende av utrikeshandeln som Sverige, måste även vid en stagnerande inre ekonomi ständigt genomföra betydande omläggningar bara för att bibehålla den rådande inkomstnivån. Men i en stagnerande ekonomi måste omläggningarna värka fram, i en expanderande k a n de växa fram. De måste i det första fallet gå ut över de enskilda människorna därför att svårigheterna skall driva dem till förändringar. Det betyder otrygghet genom arbetslöshet, arbetskonflikter, konkurser, bristfälligt sanerade låglöneområden e t c , men det betyder också grogrund för protektionism av olika slag som ytterligare hindrar strukturomvandlingen och den ekonomiska expansionen. I det andra fallet, dvs. i en expanderande ekonomi, har människorna större trygghet och man måste därför skapa incitament till förändringar. Men just tryggheten medför att de vågar sig på förändringar i en helt annan utsträckning än när de står under ekonomiskt tryck. Det gäller såväl företagare som löntagare. Det ekonomiska växandet har stor betydelse genom att begränsa förlusterna vid bedömningsfel både vid nyinvesteringar och vid yrkesval. Man har också i större utsträckning de ekonomiska resurser, som förändringar alltid kräver. Arbetskraftens inkl. småföretagarnas rörlighet blir större i en expanderande än i en stagnerande ekonomi. Härav följer att kravet på samhällets stöd inte blir så starkt; strukturomvandlingen kan lättare accepteras. 23. Vad innebär då målsättningen: En stigande levnadsstandard? Utgångspunkten måste naturligtvis vara en ökning av det totala produktionsresultatet som är större än ökningen av befolkningen. Men ytterligare preciseringar erfordras för att målet skall kunna anses fixerat. För det första bör det framhållas, att även om levnadsstandarden är i hög grad beroende av produktionens storlek så bestäms den även av andra förhållanden. Det bästa exemplet på sådana faktorer är fritiden. En ökad

39 fritid betyder höjd levnadsstandard men i och för sig inte höjd produktion. För det andra blir levnadsstandarden naturligtvis avhängig av produktionsresultatets fördelning. En skälig inkomstfördelning ingår ju också som ett av de i våra direktiv angivna målen. Vi vill vidare påpeka att en gynnsam produktionsutveckling med det ringa tillskott av arbetskraft (enligt statistiska centralbyråns prognos 0,35 % om året 1 ), som man kan vänta i Sverige under de närmaste decennierna, i praktiken blir detsamma som en gynnsam produktivitetsutveckling. Med dessa reservationer i minnet kommer vi i fortsättningen att begränsa diskussionen av levnadsstandarden till produktionsutvecklingen, dels därför att denna komponent är mest relevant i ekonomiska sammanhang, dels därför att den är den enda som är möjlig att mäta på ett åtminstone någorlunda tillfredsställande sätt. Som mått på den totala produktionen används bruttonationalprodukten, även om vi är medvetna om de stora bristerna i denna måttstock. För en närmare diskussion av problematiken kring detta begrepp hänvisas till 1955 års långtidsutrednings betänkande (SOU 1956: 53 s. 37—39). 24. Det är emellertid inte bara nationalproduktens storlek som är av intresse. Frågan gäller inte bara hur mycket som produceras utan också vad som produceras. Målet måste vara att producera varor av just de typer och kvaliteter och de tjänster som konsumenterna efterfrågar. Automatiskt uppfylles detta mål endast vid fullständig konkurrens mellan producenterna och fullständig varukännedom hos konsumenterna. I betydande utsträckning uppnås det emellertid också vid de olika former av ofullständig konkurrens och ofullständig varukännedom, som är mera vanliga. I de fall då konsumenternas inflytande via prisbildningen på produktionens omfattning och inriktning minskas genom tysta överenskommelser producenterna emellan, karteller, monopol eller statliga regleringar blir frågan emellertid i hög grad aktuell. Den växer också i betydelse, när allt större del av produktionen genom samhällsingripanden i större eller mindre utsträckning förs ut ur den marknadsmässiga prisbildningen. Inom viktiga områden regleras produktionen inte automatiskt efter den köpkraftiga efterfrågan vid priser, som täcker kostnaderna vid inhemsk produktion och/eller import. Så är förhållandet i bostadsbyggandet och i stor omfattning också inom jordbruket. I det första fallet styres prisbildningen genom räntesubventioner och hyresreglering, i det senare genom gränsskydd och exportstöd. Andra exempel finns på det socialpolitiska området. 25. Frågan om nationalproduktens sammansättning avser emellertid inte bara dagens behovstäckning, den gäller också morgondagens. Den fram1

Statistisk tidskrift 1960:6 s. 357-60.

40 tida produktionsutvecklingen bestäms först och främst av den tekniskorganisatoriska effektivitetsstegringen och investeringsverksamhetens omfattning. Vid given teknisk utveckling — större delen därav kommer från utlandet — blir avvägningen mellan nutidens och framtidens försörjning, då produktionsresurserna är fullt utnyttjade, identisk med avvägningen mellan konsumtion och investeringar, önskar man förändra framstegstakten gäller det att påverka investeringarnas andel av nationalprodukten. Tidigare var den ekonomiska politiken inte främst inriktad på att påverka investeringsverksamheten. Betalningsbalansen spelade en betydligt mycket större roll för valet av åtgärder. Investeringarnas totala omfattning avgjordes huvudsakligen genom alla enskilda företagares investeringsbeslut. Investeringsbenägenheten växlade med efterfrågan på de färdiga produkterna, som i sin tur förändrades med inkomster och konjunkturer. Lågt sparande och stor efterfrågan ledde till stark investeringsbenägenhet och tvärtom. Numera bestäms investeringsverksamhetens omfattning i stor utsträckning av samhället, dels genom att en stor och växande del av investeringarna direkt ligger inom dess beslutandesfär, dels genom att den högre ambitionsgrad, som numera kännetecknar den ekonomiska politiken, medför att de medel som står till förfogande, finans- och penningpolitik samt direkta regleringar, också används för att påverka investeringsbenägenheten resp. själva investeringsverksamheten. Dess omfattning har blivit en del av målet för den ekonomiska politiken och därigenom ett uttryck för samhällets framtidsvärderingar. 26. Den årliga tillväxten av nationalprodukten per yrkesutövare har i Sverige, bortsett från krigstider och mellankrigsårens svåraste depressionsår, hållit sig vid ungefär 3 % om året. Under sexårsperioden 1953—59, som kan sägas omfatta den första någorlunda normala konjunkturcykeln efter kriget, var ökningen närmare 4 %. Denna starka expansionstakt har drivits fram dels av en kraftig ökning under hela efterkrigsperioden av den utländska efterfrågan på Sveriges viktigaste exportvaror, som kommit till uttryck både i ökad exportvolym och stigande priser, dels av den efterfrågan, som genererats genom den offentliga sektorns starka expansion under 1950-talet. 27. Det förefaller sannolikt att nuvarande investeringsnivå även i fortsättningen skall visa sig tillräcklig för att upprätthålla expansionstakten på ungefär samma nivå som genomsnittligt under efterkrigsperioden. Denna framstegstakt har emellertid inte synts tillfyllest för att tillgodose de krav man under denna period haft på stigande standard. Den gångna efterkrigsperioden har karakteriserats av besvärande köproblem på en lång rad olika områden. Dessa kan förklaras dels av eftersläpningen sedan kriget och de

41 första efterkrigsåren, dels av strävan att få till stånd en ekonomisk och social utjämning även med andra medel än inkomstomfördelning. Men på grund av prisbildningens och produktionsfaktorernas trögrörlighet kan köer och flaskhalsproblem uppkomma även vid mera normala förhållanden i en ekonomi med så pass högt efterfrågeläge, som vår målsättning måste förutsättas innebära. Samhällsekonomisk balans innebär ju att den totala efterfrågan är lika stor som utbudet (jfr p. 46), och vid en ojämn konjunktur måste ett ef terf rågeöver skott då väntas föreligga inom många områden och ett motsvarande underskott inom andra. Med den stelhet i prisbildningen och trögrörlighet för produktionsfaktorerna, som av olika skäl är karakteristisk för nutidens ekonomi (jfr kap. III, VI och X), anpassas priserna och utbudet inom dessa olika områden ofta inte till efterfrågan och en brist på balans uppstår som leder till köer. En av våra viktigaste uppgifter är just att finna åtgärder ägnade att motverka trögrörligheten inom samhällsekonomin. Anpassningen kan i princip ske efter två vägar; antingen genom prisändringar eller genom överföring av produktionsfaktorer. De behandlas närmare i kap. IX resp. kap. VI och X. Genom en ökad rörlighet bör de växande resurser som den fortgående produktionsökningen ger enligt vår uppfattning kunna medverka till att lösa de allvarligare köproblemen. Nya kan dock lätt uppkomma genom att andra målsättningar än balans mellan utbud och efterfrågan uppställes för prisbildningen inom den offentliga eller inom den privata sektorn. 28. Den starka internationella efterfrågan på svenska exportvaror får naturligtvis till en del tillskrivas landets gynnsamma läge vid krigets slut med en intakt produktionsapparat. Utan tvivel kommer svenska varor i fortsättningen att möta en hårdare konkurrens på världsmarknaden. Såsom redan framhållits i kap. I blir det, med hänsyn till de svårigheter som i framtiden kan komma att möta Sverige på många av exportmarknaderna, nödvändigt med en stark ekonomisk expansion. Det måste därför betecknas som ovisst, huruvida den hittillsvarande framstegstakten blir tillräcklig för att bibehålla Sveriges konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Med hänsyn härtill och till de ökade inhemska anspråk, som enligt vår bedömning i framtiden kommer att ställas på såväl den privata som den offentliga sektorn, synes man böra sikta på en något snabbare tillväxt av nationalprodukten än hittills under efterkrigstiden. Härför erfordras en ökning av investeringarna i samhället och följaktligen, för att samhällsekonomisk balans skall kunna bevaras, även en ökning av summan av hushållens, företagens och det offentligas planerade sparande så att den blir av samma storlek som den i målsättningen angivna investeringsnivån. Men målet bör också vara att minska svängningarna i expansionstakten. Den ekonomiska politiken måste i hög grad inriktas på att brygga över vid nedgångstendenser orsakade av utländsk efterfrågeavmattning, för att

42 undvika de samhällsekonomiska förlusterna av icke tillvaratagna expansionsmöjligheter. 29. Det är emellertid uppenbart att en viss ökning av bruttonationalprodukten inte är tillräcklig som mål för en på välfärd och effektivitet inriktad politik. Det är nödvändigt med en mera differentierad målsättning för produktionens inriktning. Den måste innebära avvägningar, som i många fall inte kan grundas på annat än subjektiva värderingar. Även om en gynnsam produktionsutveckling ingår som en del av målsättningen för vårt arbete, kan det emellertid inte vara vår uppgift att genom dylika avvägningar bedöma vad denna produktionsökning skall användas till, bortsett från den avvägning mellan investeringar och konsumtion och inom investeringsområdet, som är produktivitetsökningens förutsättning. Denna avvägning diskuteras närmare i kap. IV.

Full sysselsättning 30. Arbetskraften med dess yrkesutbildning och arbetstraditioner är den viktigaste produktiva resursen i det moderna industrisamhället. En hög sysselsättning är därför ett villkor för att de produktiva resurserna skall bli fullt utnyttjade till såväl den enskildes som hela samhällets fördel. Men kravet på sysselsättning är också ett socialt krav. En omfattande arbetslöshet kan av socialpolitiska skäl inte accepteras. I första hand är det naturligtvis fråga om den otrygghet, som det ständiga hotet mot individens ekonomiska existens skapar, och denna otrygghets sociala följdföreteelser. Betydelsen för den enskilde av att denna otrygghet under efterkrigstiden så väsentligt kunnat reduceras lär inte kunna överskattas. Men även om den ekonomiska otryggheten kan avhjälpas genom arbetslöshetsunderstöd kan en omfattande arbetslöshet ändå inte accepteras. Den ger den arbetslöse en känsla av att vara överflödig, vilket verkar nedbrytande på hans känsla av människovärde. 31. Den i efterkrigstidens debatt använda termen när det gällt att beskriva läget på arbetsmarknaden har inte varit hög utan full sysselsättning, och man har därmed sökt ange en sysselsättningsnivå, som tett sig tillfredsställande hög såtillvida att arbetslösheten inte framstått som något egentligt samhällsproblem. Den arbetslöshet som förelegat har med andra ord inte varit mera omfattande än att de därmed förenade personliga problemen i stort sett kunnat lösas med hjälp av arbetsförmedling, arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetsbekämpande åtgärder i relativt begränsad skala. Full sysselsättning är emellertid en otillräcklig målsättning för arbetsmarknaden. Graden av sysselsättning ger bara uttryck för ett underskott i efterfrågan på arbetskraft men inte för ett överskott. Målet borde därför

43 hellre formuleras såsom balans på arbetsmarknaden, dvs. jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft totalt och inom olika näringsgrenar och verksamhetsområden. De speciellt på arbetsmarknaden inriktade medlen för att nå denna balans diskuteras närmare i kap. X. Orsaken till att sysselsättningsgraden mer än balansen på arbetsmarknaden hittills varit utgångspunkten i den ekonomiska diskussionen är de praktiska svårigheter, som ligger i att definiera och med nu tillgänglig statistik mäta den senare. 32. Vid en diskussion av arbetslösheten och dess orsaker bör man skilja ut den arbetslöshet, som beror på att produktionen inom vissa näringsgrenar mer eller mindre naturnödvändigt är säsongvarierad. Denna säsongarbetslöshet måste nämligen bekämpas med andra medel än övrig arbetslöshet. Men även den återstående delen av arbetslösheten är mycket heterogen till sina orsaker. Den omfattar vid hög sysselsättning dels dem, som av ett eller annat skäl skall byta arbete men inte genast finner ett nytt, ibland kallat omställningsarbetslöshet, dels dem, som av ena eller andra skälet är svårplacerade på arbetsmarknaden: äldre människor på väg ut ur arbetslivet, individer med fysiska eller psykiska svårigheter m. fl. Vid låg sysselsättning tillkommer så alla de friställda, som inte snabbt kan finna nya anställningar. Vid sidan om den statistiskt registrerade finns också en betydande dold arbetslöshet. Det är dels småföretagare inom jordbruk, hantverk och handel, vilkas företag inte erbjuder dem ett tillräckligt sysselsättnings- och inkomstunderlag, men vilka ändå av olika skäl känner sig bundna till dessa, dels gifta kvinnor som inte kan finna arbete på den ort där deras män är sysselsatta. En del av denna arbetskraft registreras som arbetslös vid andra former av arbetsmarknadsstatistik än den hittills i Sverige använda, t. ex. vid s. k. labor force-undersökningar 1 (jfr p. 360). Alla former av arbetslöshet är mycket känsliga för variationer i aktivitetsnivån inom samhällsekonomin; säsongarbetslösheten ökar när aktiviteten sjunker, omställningsarbetslösheten blir större, möjligheterna för de »dolt» arbetslösa att finna annan sysselsättning minskar och äldre och svårplacerad arbetskraft friställes först. 33. Sysselsättningen är i allmänhet relativt lätt att entydigt definiera, även om det finns gränsfall där den är svår att fastställa; jfr vad som ovan sagts om dold arbetslöshet. Även brist på arbetskraft är lätt att konstatera men den är svår att kvantifiera. 1 Labor force-undersökningar avser att i första hand genom intervjuer med ett slumpmässigt gjort befolkningsurval belysa de vid en viss tid aktuella sysselsättningsförhållandena för befolkningen i dess helhet och olika delar härav. Metoden har sitt ursprung i USA, men har sedan kommit att tillämpas i ett flertal länder.

44 De föreliggande möjligheterna att statistiskt belysa utvecklingen på arbetsmarknaden är i många avseenden otillfredsställande. För handel och samfärdsel liksom för en del andra viktiga områden saknas t. ex. sysselsättningsstatistik. Vidare saknas fortfarande möjligheter att snabbt mäta sådana förändringar i arbetsmarknadens struktur, som ej tar sig uttryck i arbetslöshet. Ett grovt mått på balansen på arbetsmarknaden kan m a n få genom en jämförelse mellan antalet lediga och antalet tillsatta platser vid arbetsförmedlingarna. En uppdelning yrkes- och områdesvis ger ytterligare information men denna blir ändå ofullständig på grund av rörligheten mellan både yrken och områden. Både när det gäller tillgång och efterfrågan på arbetskraft gäller, att en bedömning av förändringarna ger mera kunskap än en bedömning av den absoluta nivån. 34. En avgörande fråga vid bedömningen av målsättningen för utvecklingen på arbetsmarknaden är hur denna påverkar produktionsutvecklingen och strukturomvandlingen inom näringslivet. Erfarenheterna från efterkrigstiden visar att en så stark efterfrågan på arbetskraft, som på grund av trögrörligheten erfordras för att alla arbetsföra och arbetsvilliga skall finna sysselsättning, också kan leda till omfattande löneglidning och till vissa desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden såsom obeständighet i anställningen, hög frånvarofrekvens, en oekonomisk uppsplittring av produktionen etc. (jfr p. 54 a ) . En hög rörlighetsberedskap hos arbetstagarna gynnar som sådan däremot både den individuella anpassningen i arbetet och strukturomvandlingen i näringslivet. Många företag med låg räntabilitet, som på en rörlig arbetsmarknad med stark efterfrågan på arbetskraft inte skulle k u n n a konkurrera om denna med effektivare företag med högre lönebetalningsförmåga, kan fortleva när arbetslöshet råder. Lönestegringar sprids inte effektivt när arbetslösheten är så stor att även låglöneområdena får sitt arbetskraftsbehov täckt, eftersom arbetstagarna inte kan flytta från de sistnämnda när de riskerar att i så fall bli arbetslösa och inget underskott på arbetskraft som pressar upp lönerna då uppstår inom dessa områden. De blir genom »arbetslöshetsdiken» avskärmade från höglöneområdena i konkurrensen om arbetskraft. Strävan i arbetsmarknadspolitiken måste därför vara att skapa en hög rörlighetsberedskap hos arbetskraften i den meningen, att arbetstagarna är beredda att byta yrke och/eller bostadsort när konj u n k t u r - eller strukturutvecklingen inom näringslivet gör detta nödvändigt eller när det är önskvärt med hänsyn till deras utbildning eller individuella anpassning i arbetslivet. Målet för den ekonomiska politiken måste således vara att efterfrågan på arbetskraft hålles så hög, att full sysselsättning kan upprätthållas, men att den inte blir högre än att löneglidningen kan begränsas och desorganisätionsföreteelserna undvikas. Arbetsmarknadspolitiken skall möjliggöra en

45 hög sysselsättning utan omfattande löneglidning eller desorganisationsföreteelser genom att främja rörligheten på arbetsmarknaden och därigenom hindra, att arbetslöshet råder inom vissa områden och branscher och brist på arbetskraft inom andra. Det är inte möjligt att siffermässigt precisera vid vilken nivå efterfrågan på arbetskraft skall ligga, för att en sådan balans skall råda på arbetsmarknaden. Det kan variera från det ena tillfället till det andra. De mått man har på arbetslösheten avser dessutom summan av alla former av arbetslöshet bortsett från den dolda. Alltefter som arbetsmarknadsmyndigheterna lyckas i sitt arbete att minska säsong- och omställningsarbetslösheten och skapa sysselsättning för den svårplacerade arbetskraften, kan kravet på sysselsättning ställas högre. Mot bakgrund av erfarenheterna av den produktionsutveckling, som faktiskt ägt rum efter kriget, kommer emellertid diskussionen om sysselsättningens höjd i huvudsak att gälla nyanser — ute mer eller lite mindre. Angelägenheten ur produktionssynpunkt av att upprätthålla full sysselsättning kan inte ifrågasättas. Svårigheter för stabiliseringspolitiken eller på det lönepolitiska fältet bör icke lösas genom en ökad arbetslöshet.

Stabilt penningvärde 35. De två tidigare diskuterade målen för den ekonomiska politiken, gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning, har i Sverige under efterkrigstiden med undantag för några enstaka år kunnat uppnås. Detsamma kan däremot inte sägas om målsättningen stabilt penningvärde. Sedan krigets slut har penningvärdet såsom det mätes av konsumtionsprisindices reducerats med nära 45 % till årsskiftet 1960/61. Under denna tid har en femprocentig omsättningsskatt avskaffats (1947) och en fyraprocentig med något större räckvidd införts (1960). Försök att stabilisera prisnivån har tidigare gjorts gång efter annan, och de har ibland varit framgångsrika till en tid, oftast tack vare stödet från internationella konjunkturavmattningar, som emellertid i sin tur medfört att produktionsökning och sysselsättning inte kunnat upprätthållas på önskvärd nivå. De för stabiliseringen valda medlen har emellertid ofta föranlett nya spänningar inom ekonomin, som ackumulerats och så småningom, när de ledsagats av internationella konjunkturimpulser, tagit överhand över stabiliseringssträvandena, varvid efterfrågetrycket utlöst en prisuppgång. Följden har blivit den för efterkrigstiden karakteristiska »hickande» prisstegringen. 36. De nackdelar som är förenade med en fortgående penningvärdeförsämring har följaktligen ådagalagts genom efterkrigstidens erfarenheter. Det är dock tveksamt huruvida penningvärdeförsämringens ogynnsamma sam-

46 hällspsykologiska effekt helt hinner komma till uttryck under ett så pass kort skede. Det har stundom också hävdats att en långsam penningvärdeförsämring, t. ex. med 2—3 % om året, skulle ha en gynnsam effekt genom att verka produktionsstimulerande och därigenom öka framstegstakten. Man har med andra ord uppfattat målen god produktionsutveckling och stabilt penningvärde som oförenliga. Möjligheten av en målkonflikt av detta slag diskuteras närmare i pp. 56 och 57. Här skall endast två synpunkter framhållas. Penningvärdeförsämringens till synes gynnsamma effekt sammanhänger dels med att den ofta varit förknippad med ett efterfrågetryck i samhället, dels med att företagarna genom oväntade vinster fått ökade resurser till investeringar. En hög efterfrågan behöver emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Frågan huruvida efterfrågetrycket måste drivas upp så högt, att en uppgång i prisnivån blir ofrånkomlig för att möjligheterna till produktionsökning skall tillvaratas, sammanhänger med graden av tröghet i produktionsanpassningen inom näringslivet. Vi anser att denna anpassning kan främjas med sådana medel att prisstegringar kan undgås. Härtill syftar en stor del av våra i det följande framförda förslag. Vi anser vidare att företagen genom en lämplig kreditmarknadspolitik bör erhålla möjligheter att i mera normal omfattning finansiera nyinvesteringar genom lån, så att deras prispolitik inte alltför mycket behöver influeras av strävan att finansiera dem med vinstmedel. Rent praktiskt är det dessutom omöjligt att ha en fortgående, långsam prisstegring som ett led i ett ekonomiskt-politiskt program. Penningvärdeförsämringen måste vara oväntad för att få en produktionsstimulerande effekt. Ifall den är väntad försöker alla att gardera sig mot de förluster, som måste motsvara den produktionsstimulerande vinsten, varpå prisstegringen lätt blir långt större än avsett. 37. Penningvärdeförsämringens skadeverkningar har en rättslig, en ekonomisk och en psykologisk sida. a) Den rättsliga sidan är att den ändrar innebörden i alla avtal med tidsdimension, som är uttryckta i nominella belopp, på ett sätt som inte kan förutses och som således inte är avsett när avtalen ingås. Det är denna inkomst- och förmögenhetsomfördelning som, på grund av de orättvisor den medför, stått främst i debatten om penningvärdeförsämringens skadeverkningar. Den har berört praktiskt taget alla i samhället. Hårdast drabbade har de blivit, som haft sina inkomster fastställda eller sina tillgångar placerade i fasta belopp, såsom pensionärer av olika slag och småsparare. Vinster har å andra sidan alla gjort, som lånat pengar i fasta belopp. Såsom professor Svennilsons undersökningar 1 visat, är vins1 Ingvar Svennilson: Vem vinner och vem förlorar på inflationen? Livförsäkringsbolagens samhällsekonomiska nämnd, Sthlm 1958.

47 ter och förluster på penningvärdets fall tämligen j ä m n t fördelade på olika grupper av inkomsttagare men starkt spridda inom grupperna. De flesta har ju såväl tillgångar som skulder i fasta belopp men i mycket olika proportioner. Man kan därför inte tala om några speciella klass- eller gruppintressen med avseende på penningvärdet (såvida inte gruppindelningen göres med detta intresse som n o r m ) . Men inom varje grupp finns många individer, som lidit stora förluster genom penningvärdeförsämringen och med rätta känner sig orättvist behandlade. Och det är ju orättvisorna mot individen som är det väsentliga. b) I den moderna penninghushållningen är penningen det mest generella av alla mått. Därför är det svårt att få samhällena och deras institutioner att fungera på ett tillfredsställande sätt, om man inte håller ett fast penningvärde. Såväl företagarna som de enskilda medborgarna berövas möjligheten att planera sin ekonomi med rimlig grad av förhoppning om att förväntningarna skall infrias. Man måste därför vid varierande penningvärde ofta försöka styra utvecklingen med hjälp av regleringar, som uppfattas som stridande mot de därav berördas ekonomiska intressen, vilket framtvingar en omfattande kontrollapparat och administrativt krångel (jfr kap. IX). En isolerad inhemsk prisstegring försvagar vidare näringslivets konkurrensförmåga gentemot utlandet och medför därigenom, särskilt i ett litet land, risker för arbetslöshet. Att Sverige hittills under efterkrigstiden kunnat undgå en sådan utveckling beror på, att den internationella högkonjunkturen drivit upp priserna någorlunda parallellt på utlandsmarknaderna och i Sverige. I själva verket härrör en inte oväsentlig del av den svenska prisuppgången från utländska prisstegringar. Ifall världsmarknadspriserna stabiliseras blir emellertid en fortgående intern prisstegring ett omedelbart hot mot sysselsättningen. Detsamma gäller en inhemsk prisuppgång som är snabbare än den utländska. Penningvärdeförsämringen måste vidare i längden komma att påverka sparandet, både dess omfattning och dess former. Den skapar också svårigheter för investeringarnas finansiering på kreditmarknaden i dess traditionella former, eftersom denna bygger på förutsättningen om ett oförändrat penningvärde. Bl. a. försvagar penningvärdeförsämringen incitamenten att amortera lån, vilket i sin tur begränsar möjligheterna till nyfinansiering på den långa marknaden och därigenom driver över långsiktig upplåning till den korta. Ifall desorganisationen på kapitalmarknaden blir extrem, kan den även påverka sysselsättningen. Om penningvärdeförsämringen väntas bli varaktig, kan den också ogynnsamt påverka investeringarnas inriktning. Det höga efterfrågetryck, som är en av orsakerna till penningvärdeförsämringen, medför också som sådant väsentliga nackdelar, särskilt i form av desorganisationsföreteelser inom produktionen: långa leveranstider, flask-

48 halsar, svårigheter med arbetskraft- och råvaruförsörjningen etc. När kostnadsfaktorn inte längre verkar sovrande i produktionsplaneringen, kommer produktionsresurserna inte längre till sin mest ekonomiska användning. c) Så snart man ser frågan på lite längre sikt, framträder inflationens samhällspsykologiska effekt som en av dess främsta avigsidor. För att ett modernt, demokratiskt samhälle skall kunna arbeta effektivt, fordras ett stort mått av värdegemenskap mellan samhällsgrupperna och av samhällssolidaritet från de enskilda medborgarnas sida. Det krävs att dessa frivilligt och utan omfattande kontroll skall följa alla de regler och lagar, som tillsammans skapar det synnerligen invecklade samhällsmaskineriet. Ifall fler än ett litet antal medborgare vore beredda att åsidosätta samhällssolidariteten skulle det demokratiska samhället bryta samman. För att acceptera maskineriet fordrar människorna emellertid att det fungerar på ett sätt som de godtar som rättvist.

38. Men även en ekonomisk politik som siktar till en »penningvärdeförbättring», dvs. ett prisfall av någon väsentlig omfattning, måste beräknas medföra stora nackdelar både för samhället och för den enskilde genom att produktion och sysselsättning inte upprätthålles. Prisfall är sedan gammalt förknippat med lågkonjunktur. Organisationsväsendets starka tillväxt under kriget och efterkrigsåren, icke minst inom näringslivet, har skapat de institutionella förutsättningarna för ett effektivt motstånd mot prissänkningstendenser. En ekonomisk politik som framtvingade en prissänkning av samma storleksordning som produktivitetsökningen, ett program som stundom lanserats särskilt av svenska nationalekonomer, skulle därför äventyra både denna och den fulla sysselsättningen. Detta var för övrigt erfarenheten redan av deflationspolitiken efter det första världskriget. Sedan dess har väl någon ekonomisk politik med stigande penningvärde som mål inte långsiktigt eller konsekvent drivits någonstans. Arbetslöshetens och produktionsminskningens uppkomst och skadeverkningar är alltför väl kända genom mellankrigstidens erfarenheter och ekonomiska utredningar för att vi skall behöva uppehålla oss vid den här. De negativa erfarenheterna av en långsiktig deflationspolitik bör naturligtvis inte utesluta att man i vissa lägen, när effekten på produktion och sysselsättning bedöms bli av begränsad omfattning, i varje fall tillfälligt kan sikta till att med den ekonomiska politiken bringa ner prisnivån. Även när målsättningen är konstant prisnivå måste man vidare sträva efter att få till stånd prissänkningar inom områden med stark produktivitetsökning därför att man tvingas acceptera prisstegringar inom områden där produktivitetsökningen är svag. Likaså bör tillfälliga, av speciella orsaker

49 betingade prishöjningar kunna gå tillbaka när dessa orsaker inte längre föreligger. Man bör emellertid inte obetingat lita på att så sker. 39. Vi kan sålunda konstatera att en ekonomisk politik, som är inriktad på eller ens, med ovannämnda undantag, tolererar vare sig prisstegringar eller prisfall i någon betydande utsträckning, måste medföra stora skador både för samhället som helhet och för de enskilda ekonomiska subjekten. Ett väsentligt problem när det gäller att formulera målet för penningvärdeutvecklingen är att bestämma, hur långt man vill driva kravet på stabilitet och vilka risker man i andra avseenden är beredd att ta för att nå detta mål, alternativt om penningvärdeförsämringens nackdelar kan bemästras på annat sätt så att man slipper ta dessa risker. Det är två principiellt mycket väsentliga frågor som skall beröras i detta sammanhang, nämligen ifall man kan ta de risker, som en förändring av växelkurserna otvivelaktigt medför, och huruvida penningvärdeförsämringens skadeverkningar kan motverkas genom värdesäkring av ekonomiska förbindelser. 40. Frågan hur man skall ställa sig till från utlandet kommande prisimpulser är ett mycket centralt problem vid formuleringen av målet för den ekonomiska politiken och särskilt för penningvärdestabiliseringen. Det internationella utrymmet för en självständig svensk ekonomisk politik har redan diskuterats i kap. I, och handels- och valutapolitiken kommer att diskuteras i kap. V. För formuleringen av målet för penningpolitiken är det emellertid nödvändigt att här erinra om den ståndpunkt vi tagit i föregående kapitel till den principiella frågan, huruvida den ekonomiska politiken bör sikta till att utnyttja det utrymme för en självständig utveckling, som kan komma att föreligga inom ramen för de internationella avtalen, eller om den genom i alla lägen fasta växelkurser ovillkorligt bör bindas vid den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa i övrigt. Detta val avgör i vilken omfattning statsmakterna i Sverige vid starkare internationella påfrestningar kan föra en självständig och konsekvent stabiliseringspolitik och i vilken omfattning de tvingas följa utvecklingen i andra länder och med a n d r a medel söka hålla produktionen uppe och arbetsmarknaden i balans. I j u högre grad de senare tendenserna överväger desto mer måste målet, av skäl som redan antytts i kap. I och som utvecklas närmare i kap. V, på lång sikt inriktas på följsamhet till import- och exportprisutvecklingen. I vad m å n stabilt penningvärde kan uppnås blir därigenom beroende på utvecklingen i de för världskonjunkturen avgörande länderna och speciellt av prisutvecklingen för de varor, som väger tungt i Sveriges import och export. Av kap. I framgår att nu gällande internationella avtal ger Sverige ett visst utrymme för växelkursförändringar för att nå målet för den ekonomiska politiken när det gäller att avhjälpa en »fundamental jämviktsrubb4—005306

50 ning» och att vi inte anser att de praktiskt handelspolitiska skälen för fasta växelkurser är så starka att det i sådana lägen inte kan finnas ett visst utrymme för enstaka, autonoma växelkursförändringar i syfte att stabilisera den inhemska prisnivån, främst i situationer då det är uppenbart att störningarna kommer utifrån. Vi anser att utlandets förtroende för den svenska valutan snarast skulle stärkas av en sådan politik, naturligtvis under förutsättning att stabiliseringspolitiken i övrigt blir framgångsrik. Vid vägning mot varandra av fördelar och nackdelar med växelkurser som är absolut fasta resp. i viss mån rörliga har vi, inte minst med hänsyn till innebörden av vårt uppdrag, kommit fram till att växelkursförändringar vid starka internationella påfrestningar, som ger upphov till »fundamentala jämviktsrubbningar» inom landet, bör kunna vara ett av medlen för att nå målen för den ekonomiska politiken. De måste emellertid förbehållas situationer med väsentliga förändringar i utrikeshandelspriserna, då målen för den ekonomiska politiken bedöms inte kunna nås med andra medel. 41. Den andra frågan är huruvida värdesäkring av ekonomiska förbindelser är en lämplig genväg för att motverka penningvärdeförsämringens skadeverkningar. Hela denna mycket komplicerade fråga har överlämnats till en särskild utredning, varför vi inte här kommer att ta upp dess praktiska konsekvenser. Vi utgår emellertid i fortsättningen från nu rådande institutionella förhållanden. 42. Slutsatsen av det föregående måste enligt vår mening bli, att målet för penningvärdeutvecklingen skall vara en fast prisnivå såväl på kort som på lång sikt, under förutsättning att den härför erforderliga internationella handlingsfriheten kan upprätthållas. Man bör således inte heller acceptera vad som bedöms som kortsiktiga prisnivåförändringar, i tron att de skall uppvägas av kommande prisrörelser i motsatt riktning. Målsättningen bör såsom hittills i allmänhet skett knytas till konsumtionsprisnivån. Denna mäts f. n. med konsumentprisindex. Utan att närmare gå in på indextekniska problem vill vi på samma sätt som för mätningen av bruttonationalprodukten (jfr p. 23) erinra om de svårigheter att mäta samhällsekonomins totalbegrepp som alltid föreligger. Vid en närmare precisering av målsättningen synes det emellertid inte lämpligt, att som mål för penningvärdeutvecklingen uppställa en på längre sikt fullständigt oföränderlig konsumtionsprisnivå, dels därför att de metoder som används vid dess mätning såsom framhållits är ofullkomliga, dels därför att det finns typer av prisstegringar, för vilka det inte vore praktiskt eller rimligt att begära motsvarande sänkningar av andra priser för att målet skall anses vara uppnått. De viktigaste typerna av sådana prisförändringar kan sammanfattas under följande tre punkter.

51 a) Förändringar av indirekta skatter och subventioner. I den mån genomförandet av en viss ekonomisk politik kräver påläggandet av nya indirekta skatter eller en minskning av utgående subventioner, skall således därigenom uppkommande prishöjningar inte behöva föranleda några särskilda, motverkande åtgärder för att åstadkomma prissänkningar inom andra områden för att målet skall anses vara uppfyllt. Därmed vare inte sagt att resultatet av dylika åtgärder alltid måste bli prisstegringar. b) Förändringar i produktionens effektivitet. Här åsyftas verkan på den allmänna prisnivån av skillnader i produktivitetsutvecklingen mellan olika näringar, vare sig dessa är tillfälliga eller beror på långsiktiga strukturförändringar. Sålunda torde servicenäringarna i allmänhet ha betydligt mindre rationaliseringsmöjligheter än industriproduktionen. Detsamma gäller i stort sett också produktionen av livsmedelsråvaror. Om denna produktion skall kunna behålla arbetskraft i tillräcklig omfattning får inkomstutvecklingen inom dessa näringsgrenar inte skilja sig alltför mycket från inkomstutvecklingen inom andra. En genomgående tendens under de gångna decennierna har ju också varit en starkare prisstegring för dessa näringsgrenars produkter och tjänster än för rena industrivaror; för livsmedelsråvarorna på basis av en prisreglering, som just syftat till likställdhet i inkomsthänseende för dem som arbetar i denna näring med yrkesutövare inom andra grupper. Frågan uppstår då om detta bör leda till krav på en fortlöpande sänkning av priserna på industrivaror för att prisnivån genomsnittligt skall kunna hållas konstant. Denna fråga blir alldeles särskilt aktuell när prisuppgången sker inom ramen för en prisreglering såsom en följd av politiska beslut med syfte att stödja inkomstutvecklingen inom en viss näring. Det är vår uppfattning att påtagliga, engångsartade produktivitetsförbättringar måste komma till uttryck i prissänkningar. Detta torde för övrigt redan nu vara fallet och det kan väntas bli vanligare i en bättre stabiliserad ekonomi. Däremot anser vi att en medveten köpkraftsindragning, som syftar till en allmän, fortlöpande nedpressning av produktpriserna inom de näringsgrenar, där produktivitetsutvecklingen på grund av de många små rationaliseringarna och genom ökad arbetstakt och ökad yrkesskicklighet går fortare än i genomsnitt för samhället i dess helhet, inte kan genomföras utan allvarliga risker för den ekonomiska expansionen. Strävar man efter att även sådana rationaliseringsvinster skall komma till uttryck i prissänkningar måste det uppnås med andra medel, främst näringsfrihetsfrämjande åtgärder (jfr vidare kap. III och IX). Dessas effekt är dock mera oberäknelig. E n del av skälen för denna uppfattning har redan framhållits (jfr p. 38). Till dessa bör läggas att en sådan prissänkning, alldeles bortsett från dess effekt på konjunkturen, sannolikt blir ganska svår att genomföra, eftersom en väsentlig del av produktivitetsförbättringen i samhället även i fram-

52 tiden kan väntas komma till stånd inom exportnäringarna eller importkonkurrerande näringar, som är knutna till den internationella prisutvecklingen. Den enda möjligheten att åstadkomma en prisnedgång för exportoch importvarorna är, bortsett från perioder med internationella prisfall, en valutapolitik, som direkt tar sikte på apprecieringar. c) Förändringar av export- och importpriserna. Eftersom växelkursförändringar enligt våra tidigare uttalanden endast bör tillgripas vid »fundamentala jämviktsrubbningar» måste mindre förändringar i export- och importprisnivån motverkas eller balanseras med interna ekonomisk-politiska medel. Därvid måste också motsvarande förändringar i den allmänna prisnivån accepteras. 43. Prisstegringar tillhörande här beskrivna typer, vilka i och för sig skulle kunna accepteras inom ramen för målsättningen stabilt penningvärde och således inte skulle leda till skärpta åtgärder för att bevara detsamma oförändrat, kan, om de adderas till varandra, otvivelaktigt leda till en avsevärd uppgång i den allmänna prisnivån under t. ex. ett år. Många av de berörda prisförändringarna bestämmes av staten, andra är direkt beroende av den ekonomiska politiken. De statliga åtgärderna och den ekonomiska politiken måste följaktligen också utformas så att prisförändringarna hålles inom en mycket snäv ram. För att så långt möjligt motverka en långsiktig uppgång i prisnivån måste man dessutom kunna räkna med att en sänkning av de indirekta skatterna eller av utrikeshandelspriserna verkligen slår igenom i konsumtionsprisnivån. Balanserat handelsutbyte och beredskap mot avspärrning 44. Nödvändigheten av att upprätthålla jämvikt i betalningsbalansen kommer in som en utomordentligt viktig kvalifikation till de övriga målen för den ekonomiska politiken. Den var ju också utgångspunkten för vår diskussion om den internationella bakgrunden i kap. I. Detta villkor begränsar i väsentlig grad valet av medel. Betalningsbalansen blir ju det samlade uttrycket för olikheter i konjunkturförloppet och förändringarna i den ekonomiska aktiviteten mellan den utländska och den inhemska marknaden. Eftersom det är nödvändigt att upprätthålla balans i utrikesbetalningarna förutsätter en självständig konjunkturpolitik tillgång till en ansenlig valutareserv samt vid starkare påfrestningar också möjligheter att ändra växelkurserna. önskemålen att bevara förutsättningarna för ett fritt och omfattande handelsutbyte och att upprätthålla en beredskap för en eventuell avspärrning av utrikeshandeln vid internationella konflikter är ju kontradiktoriska i den mån beredskapen berör den ekonomiska politiken, dvs. går utöver beredskapslagring av viktiga varor. Det skulle föra oss alltför långt ifrån

53 vårt uppdrag att diskutera i vilken utsträckning det överhuvudtaget är meningsfullt i dagens läge att planera för en avspärrningssituation. Vi vill bara konstatera, att vi inte anser det rimligt att tillmäta önskemålet om avspärrningsberedskap en sådan vikt, att det behöver diskuteras i konjunkturpolitiska sammanhang.

Samhällsekonomisk balans 45. Som sammanfattande beteckning för ett läge med full sysselsättning och stabilt penningvärde har man i den ekonomiska diskussionen ofta brukat använda uttrycket samhällsekonomisk balans. Villkoret gynnsam produktionsutveckling ingår däremot inte i detta begrepp såsom det användes i det gängse språkbruket. Vid fri utrikeshandel synes det på längre sikt emellertid vara en förutsättning för full sysselsättning och stabilt penningvärde, eftersom en fortgående produktivitetsförbättring är nödvändig för att vidmakthålla landets konkurrenskraft (jfr p. 53). Ett läge med samhällsekonomisk balans förutsätter naturligtvis också att de mål man uppställt för balansen i utrikeshandeln uppfylls, vare sig dessa innebär jämvikt i bytesbalansen på längre sikt eller förutsätter en utländsk upplåning eller utlåning. Ifall full sysselsättning och oförändrad prisnivå upprätthålles till priset av en stark valutautströmning kan samhällsekonomin inte betecknas som balanserad. Å andra sidan är jämvikt i betalningsbalansen inte, såsom stundom gjorts gällande, ett tillräckligt kriterium på samhällsekonomisk balans. 46. Begreppet samhällsekonomisk balans är emellertid både en ekonomiskpolitisk målsättning och ett instrument i den ekonomiska analysen. I båda fallen måste det ses i relation till sin motsats, brist på balans eller, för att använda de vanliga beteckningarna, inflation eller deflation. På samma sätt som begreppet samhällsekonomisk balans brukar dessa i den populära debatten hänföras till förändringar i penningvärdet, men såväl balans- som inflations- och deflationsbegreppen måste egentligen knytas till balansen mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället, närmare bestämt till det förutsedda eller planerade utbudet och den likaledes förutsedda eller planerade efterfrågan, om de skall bli analytiskt användbara; jfr bl. a. distinktionen mellan öppen och undertryckt inflation, som ju annars inte får någon rimlig mening. Begreppen är med andra ord knutna till graden av balans i marknadsprisbildningen. Å andra sidan har man i språkbruket accepterat begreppet kostnadsinflation, som inte är efterfrågebetingad och överhuvudtaget inte har den klassiska inflationens.karakteristika (jfr p. 101). Skälet till att balansbegreppen så ofta hänföres till sysselsättning och penningvärde är, att dessas förändringar ansetts vara det bästa sättet att

54 mäta graden av balans. Möjligheterna att i inflations- eller deflationsgapskalkyler i nationalbudgetform mäta den har nämligen hittills varit begränsade på grund av att så många poster i dessa beräkningar måste uppskattas inom ramen för tämligen vida felmarginaler. Även om tekniken härvidlag successivt förbättras måste svårigheterna även fortsättningsvis bli stora. 47. Sysselsättningens och penningvärdets förändringar kan emellertid aldrig bli annat än indikatorer för samhällsekonomisk balans, inflation eller deflation. Deras tillförlitlighet som sådana är beroende av i vad mån det föreligger ett direkt och omedelbart samband mellan förändringar av å ena sidan det totala utbudets och den totala efterfrågans storlek och å andra sidan sysselsättning och penningvärde. Man kan emellertid inte, vilket närmare skall visas i kap. III, vid nutida förhållanden utgå från att ett sådant omedelbart samband finnes. Prisutvecklingen bestämmes även av andra faktorer än utbud och efterfrågan och dessa faktorer ger normalt upphov till vissa prisstegringstendenser även när balans mellan utbud och efterfrågan föreligger. I den mån prisbildningen institutionaliserats och därigenom blivit mera oberoende av balansen på marknaden, blir därför mängdindikatorer såsom produktions-, arbetsmarknads-, order- och lagerstatistik etc. viktigare och ger säkrare utslag för konjunkturen. Balansbegreppet såsom ekonomisk-politisk målsättning kan naturligtvis alltid på ett eller annat sätt definitionsmässigt knytas till dessa mängdindikatorer såsom uttryck för de störningsfenomen, som man vill undvika genom att upprätthålla balans mellan utbud och efterfrågan. Det vore i varje fall ett betydande framsteg jämfört med att knyta det till sysselsättning och prisutveckling. Även i detta fall uppstår emellertid problem med hänsyn till sambandet mellan indikatorn och den storhet man vill mäta, nämligen balansen mellan utbud och efterfrågan, samtidigt som sammanvägningen av olika indikatorer på ett invändningsfritt sätt till ett totalbegrepp ter sig tämligen ogenomförbar. Vi kommer därför i fortsättningen att använda uttrycket samhällsekonomisk balans såsom en sammanfattande term för den ekonomisk-politiska målsättningen med dess egentliga innebörd av balans mellan totalt utbud och total efterfrågan. I de fall då prisstegringstendenser föreligger trots sådan balans får klassificeringen av konjunkturläget bli beroende av prisstegringstendensernas styrka, närmast genom en jämförelse med de prisstegringar man anser sig kunna acceptera inom ramen för begreppet stabilt penningvärde (jfr p. 42). Då de som regel torde bli relativt måttliga synes de kunna rymmas inom begreppet samhällsekonomisk balans. För praktiskt bruk får balansen sedan mätas på det i ifrågavarande fall bästa möjliga sättet.

55 48. Det analytiska balans- eller jämviktsbegreppet måste däremot kunna ytterligare preciseras om det skall kunna bli till någon användning. Vår slutsats har vid försök till en sådan precisering blivit att det analytiska balansbegreppet förlorar mycket av sin mening för de totala kategorierna i en expansiv och dynamisk, men samtidigt i många avseenden trögrörlig ekonomi. Trögrörligheten medför gränser mellan olika delmarknader, över vilka förändringar i efterfrågan och utbud inte fortplantar sig, och tvingar till en motsvarande uppdelning av analysen, vilket gör innebörden i en totalsiffra mycket svårbedömd. Den ekonomiska expansionen medför att jämvikten egentligen borde vara en jämvikt mellan tendenserna i förloppen på en mängd delmarknader, vilka förlopp därigenom uppväger varandra. Men en summering i ett visst ögonblick av tendenserna i alla dessa förlopp är knappast praktiskt möjlig. Samhällsekonomisk balans kan därför enbart bli ett normativt begrepp — ett läge eller snarare en utvecklingslinje av många tänkbara, vilken samhället eftersträvar för att undvika vissa företeelser, som anses mindre önskvärda. 49. Innebörden i att balansbegreppet skall gälla planer eller framtidsbedömningar är också att utbud och efterfrågan ej får vara styrda av regleringar. Balansen skall uppnås i en »fri» ekonomi. Detta innebär att det ekonomiska läget inte får innehålla något moment av återhållet efterfrågetryck eller förstärkt efterfrågan ifall balans skall anses vara uppnådd. Var gränsen för vad som skall vara att uppfatta som återhållet efterfrågetryck respektive förstärkt efterfrågan skall gå i modern samhällsekonomi med alla de olikartade medel för styrning, som staten har till sitt förfogande, är emellertid vanskligt att avgöra. Den styrning av efterfrågan, som man kan åstadkomma med hjälp av regleringar, är dock rätt begränsad. Även om en del s. k. fysiska styrningar är i funktion synes det inte troligt att balans skulle kunna uppnås, åtminstone inte under någon längre period, utan att den ekonomiska utvecklingen ligger rätt nära vad som skulle kunna karakteriseras som balans i en »fri» ekonomi (jfr p. 334). Vi kommer i fortsättningen med hänsyn härtill att använda begreppet samhällsekonomisk balans i dess normativa innebörd utan något absolut krav på frånvaro av regleringar. 50. Värdet av en målsättning av den här framlagda typen ligger i att den kan tjäna som riktpunkt vid planeringen av den ekonomiska politiken. För att detta skall vara möjligt måste målen kunna ställas i relation till tillförlitliga prognoser över produktion, sysselsättning och penningvärdeutveckling, vare sig dessa ges formen av en siffermässig precisering eller av mera allmänna formuleringar. Sådana prognoser utarbetas f. n. i samband med de årliga nationalbudge-

56 terna. Ifall de skall bilda grunden för en ekonomisk politik med den av oss förutsatta ambitionsgraden, måste emellertid prognosverksamheten byggas ut högst väsentligt och det statistiska underlaget kompletteras och förbättras. Prognoser måste göras flera gånger om året, eftersom sikten i konjunkturutvecklingen med nuvarande prognosmetoder inte sträcker sig över stort mer än ett halvt till ett år. Den av konjunkturinstitutet nyligen genomförda övergången till kvartalsrapporter synes kunna tillgodose detta önskemål. Vi återkommer mer i detalj till denna fråga vid diskussionen av den samhällsekonomiska prognosverksamheten i kap. XII, men vi vill redan här understryka, att en utbyggd prognosverksamhet är en av förutsättningarna för våra i det kommande framlagda förslag, förutan vilken dessa måste synas tämligen orealistiska. Målsamband och målkonflikter 51. De mål för den ekonomiska politiken som här diskuterats är inte oberoende av varandra och inte heller i alla lägen utan vidare förenliga. Vi skall här i korthet ange de viktigaste sambanden och konflikterna, eftersom dessa måste föreligga klara vid en diskussion av medlen för politiken. Produktionsutveckling och sysselsättning

52. Det råder givetvis ett nära samband mellan produktionsutveckling och sysselsättning. Även om framstegstakten under tidigare perioder kunnat hållas relativt hög med en, efter nuvarande erfarenheter bedömd, låg sysselsättning även vid högkonjunktur, så synes detta inte bli möjligt i framtiden, åtminstone inte utan att man först går tillbaka till en väsentligt lägre produktionsnivå än den nuvarande. Den långvariga bristen på arbetskraft har framtvingat en sådan mekanisering av näringslivet, att en gynnsam produktionsutveckling måste förutsätta, att den arbetskraft som finns att tillgå verkligen utnyttjas. Vidare blir motiven att genom ytterligare investeringar fortsätta denna process starkare vid hög än vid låg sysselsättning. 53. Sambandet mellan produktionsutveckling och sysselsättning betingas även av exportens konkurrenskraft på utlandsmarknaden. Ifall denna försvagas blir sysselsättningen svår att upprätthålla. Om man bortser från växelkursförändringar är exportens konkurrenskraft beroende av två faktorer: snabbheten i den tekniska och kommersiella anpassningen till efterfrågeförändringar och kostnadsutvecklingen. a) I en expansiv och dynamisk ekonomi är investeringarna stora i relation till det existerande realkapitalet. Nyinvesteringarna måste givetvis vara större än vid en långsammare utvecklingstakt men även reinvesteringarna får sannolikt en större omfattning i en dynamisk ekonomi. Det existerande realkapitalet ersattes eller moderniseras snabbare. Detta måste

57 givetvis underlätta anpassningen till den tekniska utvecklingen och till förändringar i efterfrågan. b) Men möjligheterna att hålla tillbaka kostnadsutvecklingen blir, vid de institutionella förhållanden som präglar det moderna samhället, också större vid en gynnsam produktionsutveckling. De i kap. III skildrade spänningarna mellan produktivitets- och inkomstutvecklingen blir lättare att överbrygga när den förstnämnda möjliggör en relativt stor fortgående standardökning, än när varje ökning för en grupp måste motsvaras av en minskning för någon annan. Därför stärker en gynnsam produktivitetsutveckling exportens konkurrenskraft även genom att verka återhållande på kostnadsutvecklingen (jfr vidare p. 58). 54. Ifall en fortsatt gynnsam produktionsutveckling i Sverige inte synes sannolik utan full sysselsättning, så är det däremot tänkbart att full eller stigande sysselsättning kan upprätthållas utan att en gynnsam produktionsutveckling kommer till stånd. En uppbromsning av produktivitetsutvecklingen vid bibehållen full sysselsättning kan ha två orsaker. Antingen kan den, när efterfrågan är mycket hög, bero på desorganisationsföreteelser inom näringslivet och på arbetsmarknaden på grund av flaskhalsar och alltför långa leveranstider, en desorganiserad prisstruktur eller för stor efterfrågan på arbetskraft. Eller också kan den bero på otillräcklig efterfrågan, som dock inte tar sig uttryck i nämnvärt minskad sysselsättning både på grund av en uppbromsning av strukturomvandlingen och på grund av arbetsgivarnas rädsla för att mista arbetskraften. a) I samband med den första konjunkturtoppen efter kriget 1947 framträdde en rad arbetsmarknadsproblem, som kom att sammanfattas under benämningen desorganisationsföreteelser. De återkom, fast med väsentligt minskad styrka, 1950—51 och 1954—55. Med desorganisationsföreteelser menade man obeständighet i anställningen, ökad frånvaro utan permission, försämrad arbetsdisciplin, uppsplittring av produktionen på orationella och tillfälliga enheter etc. Överrörligheten torde till stor del ha varit betingad av omställningen efter kriget och av en psykologisk reaktion vid övergången från mellankrigstidens arbetsmarknad med betydande arbetslöshet även i konjunkturtopparna till efterkrigstidens höga sysselsättningsnivå. En rörlig arbetsmarknad är i och för sig av stort värde (jfr p. 34). Dels möjliggör den en vidgad yrkeserfarenhet och en förbättrad individuell anpassning i arbetslivet, som i och för sig måste verka höjande på produktiviteten, dels underlättar den strukturomvandlingen inom näringslivet. Nya och expanderande företag får lättare att finna den arbetskraft de behöver när rörlighetsberedskapen hos arbetarna är hög, samtidigt som det politiska trycket på samhället att hålla nödlidande företag och näringsgrenar under armarna blir mindre starkt i en rörlig arbetsmarknad. Å

58 andra sidan kan det inte råda någon tvekan om att en alltför hög rörlighet, som framkallas av ett efterfrågeöverskott för arbetskraft, blir dyr. Problemet är därför att försöka skapa rörlighetsberedskap med andra medel (jfr kap. X). Även den orationella uppsplittringen av produktionen var sannolikt en engångsföreteelse, som i stor utsträckning var betingad av de särskilda förhållanden som rådde strax efter kriget. Långa leveranstider och flaskhalsar i produktionen på grund av arbetskrafts- och materialbrist vid väsentliga basindustrier var ett av de första efterkrigsårens mest karakteristiska ekonomiska problem. Vid ett mycket högt efterfrågetryck k a n naturligtvis dylika problem återuppstå. En desorganisation av prisstrukturen med produktionshämmande verkan kan främst sägas ha ägt r u m under Koreakrisen. Alla dessa svårigheter synes emellertid, med det perspektiv man nu har, främst vara förknippade med de första efterkrigsårens mycket speciella förhållanden. b) Arbetsmarknaden är utomordentligt känslig för förändringar i den ekonomiska temperaturen. Rörligheten minskar mycket snabbt när denna sjunker. Variationerna i sysselsättningen har varit tämligen små under efterkrigsperioden, men variationerna i rörligheten har varit ganska betydande. Samtidigt finns det en tendens hos företagarna att försöka behålla arbetskraften även om efterfrågan är för liten för full produktion. Friställandet av arbetskraft får numera stor publicitet och är dålig reklam för företaget, som lätt förlorar good-will därigenom. Med den knapphet, särskilt på yrkesskicklig arbetskraft, som genomgående måste känneteckna en arbetsmarknad vid hög sysselsättning, löper företaget en allvarlig risk att inte kunna återanställa erforderliga arbetare när efterfrågan på deras produkter åter ökar. En ekonomisk politik, som leder till en minskning av efterfrågan, kan därför i vissa fall resultera i en uppbromsning av produktionsutvecklingen med bibehållen hög sysselsättning. 55. Avvägningen mellan målen för produktionsutvecklingen och sysselsättningen torde i praktiken inte behöva bli svår. En gynnsam produktionsutveckling är ej möjlig utan full sysselsättning. Tvärtom måste produktionsutvecklingen med hänsyn till den utrikes konkurrensen vidmakthållas för att sysselsättningen skall kunna fortlöpande upprätthållas. Även om full sysselsättning i och för sig har ett socialt värde, bör den å andra sidan inte komma till stånd genom att man genom den ekonomiska politiken skapar en så hög efterfrågan, att denna ger upphov till desorganisationsföreteelser av en sådan omfattning, att dessa k a n bli ett allvarligt hot mot produktionsutvecklingen. Full sysselsättning kan vid en rationell arbetsmarknadspolitik åstadkommas med andra medel. Kravet på en gynnsam produktionsutveckling och bibehållen konkurrenskraft gentemot ut-

59 landet måste naturligtvis särskilt observeras i ett depressionsläge, då man tvingas tillgripa sysselsättningsskapande åtgärder. Dessa måste alltid sikta till att främja produktiviteten. Produktionsutveckling och penningvärde

56. Ett väsentligt problem, som gäller sambandet mellan produktionsutvecklingen och penningvärdet, är efterfrågetryckets betydelse för investeringar och produktion. Vi har redan tidigare i p. 36 berört denna fråga. Det har stundom ifrågasatts om inte det efterfrågetryck, som förelegat under stora delar av efterkrigstiden, haft en gynnsam inverkan på ekonomin genom att verka stimulerande på produktionen. Ifall efterfrågetrycket är så starkt att det leder till fallande penningvärde, minskar detta företagens skulder i förhållande till deras realtillgångar och ger oväntade vinster genom stigande priser, vilket i båda fallen ger utrymme för ökade investeringar. Men efterfrågetrycket har också en stark psykologisk effekt. När företagarna ser efterfrågan på sina produkter växa, blir deras framtidsbedömning mer optimistisk. Det torde emellertid i detta avseende vara en betydande skillnad, ifall efterfrågeökningen är av utländskt eller av inhemskt ursprung. En internationell konjunkturuppgång får helt naturligt en starkare verkan än en isolerad inhemsk efterfrågeökning. Det är därför ovisst hur starkt stimulerande effekt en inhemsk efterfrågeökning skulle få, som vore ett resultat av den ekonomiska politiken och inte stöddes av en utländsk konjunkturuppgång. Det har dessutom tidigare påpekats att det inte är möjligt att ha fallande penningvärde som en del av ett ekonomisk-politiskt program. Efterfrågetrycket verkar emellertid såsom sådant stimulerande på produktionen också på ett annat sätt, nämligen genom att det ökar rörligheten och strukturomvandlingen inom näringslivet. Man kommer här in på ett väsentligen psykologiskt problem. Den gängse ekonomiska teorin förutsätter visserligen att företagarna skulle lockas till nya initiativ av utsikterna till ekonomiska vinster, men den förutsätter också som ett väsentligt moment i samma rationaliseringsbefrämjande riktning en hård ekonomisk press från marknaden, som skulle tvinga dem till anpassning för att undvika förluster. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om dessa förutsättningar är helt realistiska. Den ekonomiska pressen från marknaden leder under nuvarande förhållanden ofta till en ökad bundenhet snarare än till en ökad rörlighet och anpassning inom näringslivet på ett sätt som främjar rationalisering och produktionsökning. Det är detta förhållande som medför att konflikter kan uppstå mellan målen för produktionsutveckling och penningvärde. Såsom vi tidigare framhållit, behöver en ur andra synpunkter tillräckligt hög efterfrågan emellertid inte vara förenad med penningvärdeförsämring. Vår diskussion i det följande tar till stor del just sikte på möjligheterna att

minska bundenheten med andra medel och därigenom minska pressen uppåt på priserna. Hela denna frågeställning kommer att närmare belysas i kap. III. Här skall tills vidare bara framhållas att en gynnsam produktionsutveckling underlättar stabiliseringen av penningvärdet därför att efterfrågan motsvaras av en större tillgång på varor och tjänster. En radikal minskning av efterfrågan underlättar visserligen också denna stabilisering, men den leder lätt till en ogynnsam produktionsutveckling. Det synes därför bli lättare att uppfylla hela målsättningen vid en relativt hög efterfrågenivå. Sysselsättning och penningvärde

57. Kombinationen av så ambitiösa mål för sysselsättning och penningvärde som de här angivna är något som aldrig på allvar diskuterats förrän under efterkrigsperioden. Vad som emellertid i ännu högre grad gör arbetet för målsättningen full sysselsättning—stabilt penningvärde till en pionjärgärning är att denna målsättning, även om den i de flesta industriländer uppställts som riktpunkt för den ekonomiska politiken under efterkrigstiden, ännu aldrig synes ha uppfyllts i något industrialiserat land under någon längre period. Under efterkrigstiden synes detta främst ha berott på att prisutvecklingen på världsmarknaden, särskilt för halvfabrikat och färdigvaror, varit uppåtgående under största delen av perioden (jfr diagram 1 s. 23) och på att inget land velat frigöra sig från denna tendens genom apprecieringspolitik. Denna uppgång har i sin tur varit resultatet av en växelverkan mellan språngvisa konjunkturbetonade råvaruprisstegringar och en fortgående horisontell prisspridning i de olika länderna. a) Även om det särskilt på kort sikt finns en målkonflikt mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde, får detta inte skymma förhållan* det att det också finns ett samband dem emellan på längre sikt. Det är tämligen sannolikt att sysselsättningen skulle kunna höjas mer på kort sikt om mindre hänsyn toges till penningvärdeutvecklingen än om sysselsättningspolitiken avpassades med tanke på angelägenheten av att bevara penningvärdet. Det är dock samtidigt klart att varken produktion eller sysselsättning på längre sikt skulle främjas av en ohejdad prisstegring, även om man bortser från de utrikes komplikationerna. Å andra sidan gäller ifråga om penningvärdets bevarande, att målet bör formuleras på ett sådant sätt att upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning inte onödigtvis försvåras. b) Sysselsättningsnivån och penningvärdeutvecklingen har också ett stort inflytande på lönebildningen och förhållandena på arbetsmarknaden. Lönesättningen har intagit en central plats i diskussionen om penningvärdet såväl under som efter kriget. Den fulla sysselsättningen har givit arbetstagarna en helt annan och betydligt starkare ställning vid löneför-

61 handlingarna än de tidigare hade. Samtidigt har den starka efterfrågan med möjligheter att vid behov höja priserna minskat arbetsgivarnas motståndskraft mot lönekrav. Lönepolitikens inflytande på penningvärdet är emellertid ett tämligen komplicerat problem. Det anknyter till frågor om olikheter i rationaliseringsmöjligheter mellan olika näringar och om solidarisk inkomstpolitik, som behandlas mera ingående i följande kapitel. Visserligen skulle ett accepterande av de inkomstförskjutningar, som uppkommer genom skillnader i konjunkturer och rationaliseringsmöjligheter mellan olika näringar, verksamt kunna bidra till en konjunkturstabilisering. Ur denna synpunkt skulle man kanske därför vara benägen att rekommendera de i inkomsthänseende eftersatta löntagargrupperna att avstå från att söka uppnå lönehöjningar i utjämnande syfte, ifall dessa kan förmodas leda till prisstegringar. Sådana rekommendationer skulle emellertid komma att stå i skarp kontrast till önskemålet om en skälig inkomstfördelning såsom det kommer till uttryck i den solidariska inkomstpolitiken i allmänhet och till den fackliga rörelsens uppfattning om solidarisk lönepolitik alldeles speciellt. Det skulle innebära att man accepterade och t. o. m. önskade att vissa befolkningsgrupper genom en relativ och kanske t. o. m. absolut standardsänkning skulle betala priset för en ökad penningvärdestabilitet. Det är inte rimligt att söka undvika de orättvisor penningvärdeförsämringen skapar genom att skapa nya orättvisor på annat håll. Några absoluta krav på frihet för arbetsmarknadens parter att genomföra sina löneförhandlingar helt obundna av hänsyn till samhällsintressena i stort kan dock inte gärna komma ifråga. Organisationerna har också i såväl ord som handling visat sig beredda att acceptera en samordning när den ekonomiska politiken skapat förutsättningar härför. Frågan huruvida och i så fall vilka begränsningar som lämpligen kan ifrågasättas behandlas i kap. XI. Sammanfattning

58. Av den föregående redogörelsen torde ha framgått, att de målkonflikter, som är stabiliseringspolitikens dilemma, uppkommer därigenom att det optimala läget för de tre målvariablerna, dvs. den gynnsammaste produktionsutvecklingen, den utan desorganisationsföreteelser högsta sysselsättningen och ett fast penningvärde, under nuvarande förhållanden inte uppnås vid samma samhällsekonomiska temperatur, dvs. vid samma relation mellan totalt utbud och total efterfrågan. Detta beror huvudsakligen på trögrörlighet i produktionsanpassningen, hos arbetskraften och i prisbildningen. Delvis har denna trögrörlighet rent tekniska orsaker, främst realkapitalets livslängd. Till denna del kan den ju endast i ringa grad påverkas. Men till mycket stor del är den också institutionellt och psykologiskt betingad och kan då genom lämpliga åtgärder minskas, så att optima på

62 efterfrågeskalan för de tre målvariablerna kan närmas till varandra. Det gäller i stort sett att stärka penningvärdets motståndskraft mot hög efterfrågan och minska produktionsutvecklingens och sysselsättningens krav på ef terf rågetryck. Detta är ett av huvudtemata för den följande framställningen. De här berörda sambanden mellan produktionsutveckling, sysselsättning och penningvärdeutveckling synes oss dock redan på detta stadium ge en antydan om, att en penningvärdestabilisering i Sverige skulle vara lättast att genomföra antingen vid stark produktionsstegring — i överensstämmelse med den av oss angivna målsättningen — och en relativt hög sysselsättning eller vid en sysselsättning och produktionsstegring som med hänsyn till efterkrigstidens erfarenheter måste betecknas som låg. Vi kommer här återigen in på problem, som väsentligen har psykologisk karaktär. Människornas anspråk på stigande standard synes, i varje fall om man inte ser saken på mycket lång sikt, gruppera sig kring vad som uppnåtts under tidigare expansionsperioder. Den allmänna inkomststegringen vid en expansion av denna omfattning medför därför, att fördelningsproblemen inte ter sig lika viktiga och därför inte får en så stark prisuppdrivande effekt som de får vid stagnerande inkomstutveckling i samhället, samtidigt som ökningen av efterfrågan vid växande produktion motsvaras av en ökning av varutillgången. Vid mycket låg sysselsättning blir alla prisstegringstendenser effektivt undertryckta genom deflationen. Vid sysselsättningsnivåer däremellan torde penningvärdestabiliseringen erbjuda större svårigheter, jfr vidare kap. III. 59. Kravet på höjd produktivitet genom specialisering och därmed åtföljande ökning av det internationella handelsutbytet kan lätt komma i konflikt med hela den samlade målsättningen för samhällsekonomisk balans, eftersom Sverige blir alltmer mottagligt för konjunkturimpulser utifrån ju större procentuell del av landets ekonomi som utrikeshandeln omfattar. Möjligheten att möta starkare utländska prisimpulser med växelkursförändringar är, såsom torde ha framgått av det föregående, ändå tämligen begränsad, även när det finns utsikter till att de skulle få avsett resultat för den samhällsekonomiska balansen. Det är dessutom ändå svårare att finna åtgärder mot ett utländskt efterfrågebortfall. I en sådan situation kan motsättningen mellan kravet på fritt handelsutbyte och kravet på samhällsekonomisk balans bli total i den meningen att de blir oförenliga. Blir de av inflytandet från utlandet vållade rubbningarna i den samhällsekonomiska balansen av mycket allvarlig art och andra ekonomisk-politiska åtgärder inte kan återställa den, kan det enligt vår uppfattning leda till att målsättningen för handelspolitiken får vika. Till de problem som därvid upprullas återkommer vi i kap. V.

KAPITEL

III

Sambandet mellan den totala efterfrågan och m å l e n för den e k o n o m i s k a politiken

60. Sambandet mellan de generellt verkande ekonomisk-politiska åtgärderna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är åtgärdernas effekt på den totala efterfrågans storlek. Det är speciellt för varje typ av åtgärder och kommer att diskuteras i de följande kapitlen. I detta skall vi behandla det andra — och enligt principen om kedjans svagaste länk lika viktiga — ledet, nämligen sambandet mellan förändringar i den totala efterfrågan och de i föregående kapitel angivna målen för den ekonomiska politiken. Detta led är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk-politiska medel. 61. Vid diskussionen av innebörden av begreppet samhällsekonomisk balans (jfr pp. 46 och 47) framhöll vi, att vi ämnade använda detta begrepp i meningen balans mellan det förutsedda eller planerade, totala utbudet av och efterfrågan på varor, tjänster och arbetskraft. Begreppet har emellertid, såsom därvid också framhölls, ofta direkt överförts på sysselsättning och prisutveckling under den outtalade förutsättningen att balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan i samhället automatiskt skulle resultera i full sysselsättning och stabilt penningvärde. 1 Det är denna förutsättning som ligger bakom uppfattningen att statsmakterna, genom att använda de ekonomisk-politiska medel som reglerar efterfrågans storlek, skall kunna nå de uppställda målen för den ekonomiska politiken. Sambandet mellan dessa målvariabler å ena sidan, och den totala efterfrågan och 1 Sålunda synes t. ex. den s.k. sedelutgivningskommittén (SOU 1955:43) bygga sina slutsatser på förutsättningen att det råder ett enkelt och direkt samband mellan efterfrågeförändringar och förändringar i produktion, sysselsättning och prisutveckling, även om den diskuterar möjligheten av en autonom prisbildning. Detsamma kan i stort sett sägas om den s.k. Radcliffek o m m i t t é n , som i augusti 1959 avgav sin rapport om penningpolitiken i Storbritannien. Det mest påfallande undantaget utgör kongressens Joint Economic Committee i USA, i vars Staff report, avgiven i december 1959, sambandet mellan efterfrågan och prisutvecklingen och förekomsten av »administered prices» och »market power» diskuteras myckel ingående. Inte heller i den teoretiska debatten i Sverige har problemet rönt någon vidare uppmärksamhet. Däremot har själva de bakomliggande fenomenen, stelheten i prisbildningen, oligopolsituationen, den knäckta eft erf rågekurvan m. fl. företeelser sedan länge ingående diskuterats av såväl national- som företagsekonomer. På detta område finns en mycket omfattande litteratur och en i stort sett accepterad teori för de olika prisbildningssituationerna, även om meningarna går isär om deras omfattning och betydelse i modern samhällsekonomi.

64 den samhällsekonomiska balansen å den andra, är emellertid i själva verket långt ifrån så klart och entydigt. a) Inte ens vad gäller produktionen är sambandet med balansen mellan utbud och efterfrågan enkelt och okomplicerat. Lageruppbyggnad och lageravveckling samt variationer i utrikeshandeln kommer emellan som modifierande faktorer. Men även om man bortser härifrån är det inte möjligt att entydigt ange hur utbud och efterfrågan skall balansera för att en maximal produktionsökning skall uppnås. Flera varandra motverkande tendenser gör sig härvidlag gällande. b) Vad beträffar sysselsättningen har vi redan i kap. II framhållit att balans mellan den totala tillgången och efterfrågan inte kan leda till full sysselsättning om därmed avses total frånvaro av arbetslöshet. Ett visst mått av arbetslöshet torde man med hänsyn till de institutionella förhållandena även framgent vara tvungen att räkna med. Balansen på arbetsmarknaden är emellertid en ganska känslig indikator på konjunkturläget. c) För att samhällsekonomisk balans automatiskt skall resultera i stabilt penningvärde krävs att prisbildningen är mycket känslig både för förändringar i efterfrågan och i kostnader. Denna känslighet erfordras, dels för att en gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning skall kunna upprätthållas utan inflationsdrivande efterfrågetryck, trots de ständigt fortgående förskjutningarna i efterfråge- och produktionsstrukturen, dels för att priserna skall falla vid minskad efterfrågan eller minskade kostnader-likaväl som de stiger vid ökad efterfrågan eller ökade kostnader. Den av förändringar i efterfrågan på olika varor och tjänster framkallade, fortgående strukturomvandlingen och skillnaderna i rationaliseringstakt och därmed i produktivitets- och kostnadsutveckling mellan olika näringsgrenar måste, vid en fortgående inkomststegring, leda till en höjning av vissa priser och följaktligen också till en motsvarande sänkning av andra, ifall den totala prisnivån skall hållas konstant. Det finns emellertid goda grunder till tvivel på att en sådan känslighet föreligger. Tvärtom ger erfarenheterna vid handen, att prisbildningen vid nuvarande förhållanden är tämligen trögrörlig. Särskilt är det ovisst ifall prissänkningar kommer till stånd i erforderlig omfattning, när balans råder mellan totalt utbud och total efterfrågan. Givetvis är graden av samhällsekonomisk balans av mycket väsentlig betydelse för prisbildningen (jfr pp. 79—80). Ett efterfrågeöverskott har i och för sig en prisuppdrivande verkan och ett underskott en prispressande. Men ifall prisbildningen, vid sidan om den samhällsekonomiska balansen, också betingas av andra, t. ex. institutionella och strukturella faktorer, blir sambanden mera komplicerade och osäkra och leder måhända till att prisstabilitet inte kan uppnås endast genom att man med ekonomisk-politiska medel påverkar efterfrågan, eller kan uppnås endast på bekostnad av ett åsidosättande av de övriga målen för den ekonomiska politiken i en grad, som ej k a n accepteras.

65 Sambandet mellan efterfrågan och produktionsutveckling 62. En förändring i efterfrågan kan på kort sikt helt eller delvis motvägas av en lagerförändring eller en förändring av handelsbalansen, varvid dess effekt på produktionsutvecklingen i motsvarande mån minskas. Lagrens eller lagringsutrymmenas resp. valutareservens storlek sätter emellertid relativt snart en gräns härför. Vad som är av större betydelse i detta sammanhang är därför efterfrågenivåns inverkan på framstegstakten. Denna fråga har berörts tidigare i pp. 36 och 56 fast ur en något annan synvinkel. Efterfrågans betydelse för produktionsutvecklingen sammanhänger med dess inverkan dels på arbetsmarknaden, dels på företagens förväntningar om avsättning och vinster och därmed på deras investeringar. Vid svag efterfrågan blir avsättningen inte tillräckligt stor för att stimulera företagarna att fullt utnyttja de produktiva resurserna eller göra investeringar i normal omfattning. Den minskning av vinstförväntningarna och företagssparandet, som ett svagt efterfrågeläge medför, minskar också investeringsbenägenheten. Vid mycket stark efterfrågan uppstår å andra sidan flaskhalsproblem i produktionen, desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden och andra produktivitetshämmande fenomen. Däremellan finnes en efterfrågenivå, som svarar mot högsta möjliga produktionsökning. Det finns i och för sig ingenting som säger att detta optimum för produktionsutveckling sammanfaller med balans mellan total tillgång och total efterfrågan i samhället. Så kan vara fallet i de ekonomiska teorier, som förutsätter full rörlighet hos alla produktionsfaktorer. Med de mycket betydande trögheter som i verkligheten föreligger krävs emellertid ett visst efterfrågetryck för att de produktiva resurserna skall tas helt i anspråk. Ju mer rörligheten för produktionsfaktorerna kan ökas, desto mindre behöver detta i och för sig inflationsdrivande efterfrågetryck emellertid vara. Därför är ökad rörlighet i samhällsekonomin ett av de viktigaste medlen att förverkliga de av oss uppställda målen för den ekonomiska politiken och undvika konflikter dem emellan. Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättning 63. Sambandet mellan efterfrågan och sysselsättningen framgår i viss mån av vad som redan tidigare framhållits. Arbetskraftens rörlighetsberedskap och företagens och realkapitalets omställningsmöjligheter är här de avgörande faktorerna. Ju större dessa är, desto lättare är det att upprätthålla sysselsättningen utan en ur andra synpunkter alltför hög efterfrågan. De av oss i kap. X föreslagna arbetsmarknadspolitiska åtgärderna syftar också till stor del till att skapa rörlighetsberedskap. Denna står dock såsom sådan i en viss relation till efterfrågans storlek, särskilt kanske på lång sikt. Svag 5— 005306

efterfrågan och låg sysselsättning tenderar att minska rörlighetsberedskapen och stärka de politiska kraven på stödåtgärder för näringar på strukturomvandlingens »baksida», medan förhållandet är det motsatta vid stark efterfrågan och hög sysselsättning. Genom alt full sysselsättning på längre sikt ökar arbetskraftens rörlighetsberedskap, vilket i sin tur underlättar anpassningen inom näringslivet, skapar den förutsättningar för att den även fortsättningsvis skall kunna vidmakthållas utan inflationsdrivande efterfrågetryck. Medan arbetskraftens rörlighetsberedskap väsentligen beror på personliga förhållanden: yrkesutbildning, bostadsförhållanden, psykologiskt motstånd mot förändringar e t c , beror företagens omställningsmöjligheter huvudsakligen på graden av teknisk specialisering hos realkapitalet. Möjligheterna att påverka denna specialisering med den ekonomiska politikens medel är dock tämligen begränsade.

Sambandet mellan efterfrågan och prisbildning 64. Eftersom sambandet mellan efterfrågan och prisbildning är av avgörande betydelse för valet av medel i den ekonomiska politiken, har vi här ägnat detta samband störst uppmärksamhet. Prisbildningens former

65. De institutionella och strukturella förutsättningarna för prisbildningen är starkt varierande. Skillnader i de försålda varornas och tjänsternas karaktär och därav betingade olikheter i produktionsteknik och marknadsförhållanden, i efterfrågans priskänslighet och i antalet företag som tillverkar likartade eller närbesläktade produkter skapar en mångfald prisbildningssituationer. En fullständigare redogörelse för dessa skulle här föra oss alltför långt. Vid de former av ekonomisk verksamhet, som karakteriserar de västerländska industriländerna, kan den övervägande delen av de olika prisbildningsformerna inom den av samhället icke dirigerade prisbildningen emellertid hänföras till två huvudtyper och mellanformer mellan dessa. Den följande framställningen kommer därför att begränsas härtill. Den politiskt bestämda prisbildningen skall vi diskutera senare. a) Den ena av dessa två huvudtyper omfattar prisbildningen på varor, som är homogena i den meningen att de ej har den enskilde producentens utformning eller bär hans kännemärke och således är utbytbara med varandra. Homogeniteten är naturligtvis liksom än mer heterogeniteten (jfr nedan) i många fall en gradfråga. Varor av denna typ brukar ofta benämnas stapelvaror, även om gruppen också omfattar en del mera bearbetade produkter. I renodlade fall behöver säljaren av sådana varor inte grubbla över vilket pris han skall sätta på sina produkter, då han under alla omständigheter måste rätta sig efter marknadens pris. Företagare som befinner sig i en sådan ställning skulle kunna kännetecknas som prispassiva. De måste med

67 andra ord acceptera marknadens pris. De företagsekonomiska avgörandena avser i stället vilka kvantiteter de anser det lönsamt att marknadsföra till detta pris. Gällande pris inom dessa varuområden bestäms av förhållandet mellan utbud och efterfrågan och priserna blir därför på kort sikt känsliga även för måttliga utbuds- och efterfrågeförändringar. Detta utesluter inte att även kostnadsförändringar kan komma att inverka på priserna, men det är att märka att en kostnadsstegring eller kostnadssänkning kan slå igenom i priset först sedan det ägt rum en härför erforderlig anpassning av förhållandet mellan utbud och efterfrågan. Denna form av prisbildning förekommer fortfarande i stor utsträckning på de internationella marknaderna, särskilt för varor som härrör från många, ofta små producenter, och den svarar för en inte oväsentlig del av de priser, som ligger till grund för t. ex. de svenska import- och exportprisindices och partiprisindex. Däremot är den numera till relativt ringa del direkt representerad i konsumentpriserna. Den ingår dock i allmänhet i dessa såsom ett tidigare led i form av råvarupriser. På grund av den osäkerhet denna form av prisbildning skapar genom prisernas lättrörlighet, söker de flesta producenter av homogena varor att komma bort från den, ofta genom samarbete antingen för att uppnå statliga eller monopolistiska marknadsregleringar, som är vanliga för varor av denna typ, eller genom att skapa särskilda preferenser just för sin egen produkt genom att ge den speciella egenskaper och ett eget varumärke. Detta är emellertid inte alltid möjligt. b) Den andra huvudtypen omfattar prisbildningen på varor, som är heterogena i den meningen ätt de till sin utformning eller sitt marknadsförande bär den enskilde producentens kännetecken. Dylika varor brukar ofta sammanfattas under begreppet märkesvaror, även om de inte alltid bär varumärken eller alla varor med sådana märken inte är i egentlig mening heterogena. Heterogeniteten kan också bestå i att varan ifråga endast saluförs av ett visst företag eller i att köparna är hänvisade till ett företag därför att det har ett lägesmonopol. Till denna huvudtyp eller med denna huvudtyp besläktade mellanformer kan den väsentligaste delen av den varuproduktion och de tjänster, som konsumenterna kommer i direkt kontakt med, hänföras. De faktorer, som betingar denna huvudtyp, ökar av flera skäl i betydelse i det moderna affärslivet. Såsom ovan framhållits strävar varje producent efter att ge sin vara en karaktär av märkesvara. Härigenom får konsumenterna möjligheter att särskilja vederbörande producents produkter eller tjänster från andra och efterfrågan kan knytas till dessa med andra medel än prisbillighet. På detta sätt minskas produkternas priskänslighet. Detta gäller även grossisternas och detaljhandlarnas tjänster. Inom områden där heterogeniteten är ringa kan samma fördelar uppnås genom olika former av prisledarskap eller mer eller mindre uttalade överenskommelser.

68 För nyttigheter av detta slag utbildas i allmänhet inte något enhetligt pris på marknaden, så beskaffat att utbud och efterfrågan automatiskt balanserar under varje särskild period. Istället sätter vederbörande företagare, grupp av företagare (ofta en branschorganisation) eller eventuell prisledare själv ett pris på ifrågavarande produkt, främst med utgångspunkt från beräknade produktionskostnader men naturligtvis också med hänsyn till efterfrågeläget. Marknadsförhållandena sätter därvid bestämda gränser för företagarnas handlingsfrihet med avseende på priset. Det kännetecknande för prisbildningen inom dessa områden är följaktligen att företagen själva bestämmer sina priser; de kan därför betecknas som prisaktiva i motsats till de prispassiva. Detta förhållande ger prisbildningen en viss grad av autonomi gentemot förändringar i efterfrågan, till sin styrka beroende på efterfrågeelasticiteten 1 för den vara som omfattas av prisbeslutet. Detta kan såsom ovan påpekats fattas antingen av enskilda företagare, grupper av företagare (branschorganisation), prisledare eller motsvarande. Beroendet av efterfrågeelasticiteten innebär vidare, vilket vi ytterligare vill understryka, att uttrycket autonomi lika litet i detta som i andra sammanhang betecknar någon absolut självständighet. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor är en gradfråga. Den betecknar en viss grad av eget inflytande, alltifrån den begränsade självständigheten för en märkesvaruproducent, som konkurrerar med mycket lika produkter med andra varumärken, till den nästan fullständiga autonomin för en producent av en ny och eftertraktad patentvara. När vi i det följande talar om autonom prissättning avser vi följaktligen varierande grader av autonomi. 66. Det är givetvis ingenting som hindrar att företag som producerar flera olika varor kan vara prispassiva med avseende på vissa av dem och prisaktiva med avseende på andra. Likaså medför naturligtvis företagarnas strävan att ge sina varor märkesvarukaraktär för att kunna bedriva individuell reklam, att det uppstår en hel rad mellanformer mellan homogena och heterogena varor. När utpräglat homogena varor förses med varumärke blir emellertid substitutionselasticiteten 1 ändå tämligen stor (jfr olika varumärken av mjöl, apel1

En varas efterfrågeelasticitet med avseende på priset (priselasticiteten) kan definieras som den procentuella minskningen av efterfrågad mängd vid en procents prishöjning. Är elasticiteten större än ett (dvs. om den efterfrågade mängden vid en prisändring ändras procentuellt mer än priset), säges efterfrågan vara elastisk; i motsatt fall oelastisk. På motsvarande sätt kan efterfrågans inkomstelasticitet definieras som den procentuella förändringen av efterfrågad mängd vid en procents inkomstökning. Man talar även om substitutionselasticitet som uttryck för varornas inbördes beroende ifråga om priser och efterfrågade mängder. Detta begrepp kan definieras som den procentuella förändringen av efterfrågad mängd på en vara vid en procents prisändring på en annan vara. Om två varor enligt köparnas uppfattning lätt kan ersätta varandra, kommer exempelvis en prishöjning på den ena varan att leda till en stor överflyttning av efterfrågan till den andra och substitutionselasticiteten blir hög. Vid låg substitutionselasticitet å andra sidan kommer effekten av en prisändring för den ena varan på efterfrågan på den andra att bli ringa.

69 siner och liknande produkter) och därför utrymmet för en självständig prissättning mycket begränsat. Graden av heterogenitet är naturligtvis i sådana fall helt beroende av köparnas subjektiva märkesbundenhet. Dessa skillnader i varornas karaktär leder också till en uppdelning på olika former för marknadsföring. De homogena varorna säljes i större utsträckning under förhållanden som närmar sig den fria konkurrensen — jfr dock vad som sagts i p. 65 a om tendensen att skapa prisregleringar — även om oligopol också förekommer, medan heterogena varor säljes vid olika grader av ofullständig konkurrens. Till de senare får man då också i allmänhet r ä k n a distributionsföretagens tjänster, dock med undantag av vissa former av mera anonym försäljning. Den efterfrågeelasticitet, vars storlek bestämmer graden av autonomi i prissättning (jfr p. 65 b ) , är härvid en kombination av den enskilda varans och försäljningsställets substitutionselasticiteter. När samma märkesvara säljes på många ställen blir endast försäljningsställets egen substitutionselasticitet av betydelse. Detta ökar givetvis konkurrensmöjligheterna, vilket också gäller när samma försäljningsställe saluför flera olika märken av samma vara. Innebörden i skillnaden mellan konkurrensbestämd och autonom prissättning ligger dels, såsom tidigare påpekats, i att sambandet mellan efterfrågan och prisbildning blir olika starkt, dels i att kostnadsförändringar fortplantar sig till priserna på olika sätt. Vid fri konkurrens kan ökade kostnader vid oförändrad efterfrågan inte direkt leda till prishöjningar. De måste först leda till ett minskat utbud, genom att de producenter, som har de högsta kostnaderna, minskar eller helt upphör med produktionen, varpå de kvarvarande företagen k a n höja priset så att utbud och efterfrågan åter balanserar vid kostnadstäckning. Vid autonom, kostnadsstyrd prissättning söker å andra sidan företagen höja priset samtidigt vid kostnadsstegringar, som beror på höjda faktorpriser eller inköpspriser. Den rationaliseringseffekt, som uppkommer genom att de sämsta företagen inte kan bära kostnadsstegringen och därför blir olönsamma och tvingas lägga ner driften, kommer därvid inte att göra sig så starkt gällande. Huruvida en sådan samtidig prishöjning skall k u n n a genomföras beror självfallet på sammanhållningen mellan företagen och på deras möjligheter att utestänga eller avskräcka potentiella konkurrenter (jfr p. 69 c). Prisbildningsformernas utbredning

67. För en diskussion av sambandet mellan efterfrågan och penningvärdeutvecklingen är det framför allt prissättningen på märkesvaror och tjänster inkl. handelsmarginalerna som intresserar oss, eftersom sambandet beträffande prissättningen på homogena varor vid frånvaro av prisregleringar är klart och entydigt. Penningvärdeutvecklingen mäts i allmänhet med konsumentprisindex, som baseras på de priser som konsumenterna främst kommer i kontakt

70 med. Det är givet att även prisbildningen i tidigare led påverkar priset till konsumenten. Även inom dessa förekommer märkesvaror i betydande men varierande utsträckning. Vid försäljningen till detaljister är graden av heterogenitet i jämförelse med vad som gäller vid försäljning till konsumenter i stort sett densamma, men ju längre bakåt i produktionsprocessen man går desto mindre inslag finner man i allmänhet av märkesvaror. Inom många områden råder en typisk blockkonkurrens både i grossist- och detaljhandelsledet. Man kan belysa den relativa betydelse man för konsumentprisernas del har att tillmäta den autonoma prisbildningen genom att ange dels dess ungefärliga utbredning bland varor och tjänster av olika slag i konsumentledet, dels graden av autonomi i prissättningen för olika varor. 68. För tjänster synes under normala förhållanden autonom prissättning vara vanligen förekommande. Detta gäller även prisbildningen på handelns tjänster, dvs. handelsmarginalerna. I den mån en priskonkurrens uppkommer, blir marginalerna givetvis beskurna. Bland varor i egentlig mening i producent- resp. importledet ingår till viss del färskvaror och egentliga stapelvaror av sådan beskaffenhet, att en automatisk marknadsprisbildning i och för sig synes möjlig. Den är dock inte oinskränkt förhärskande ens inom detta varuområde. En stor del av dem är föremål för prisregleringar i tidigare led. För övriga varor begränsas företagens autonomi i prissättningen, förutom av den inbördes konkurrens som förekommer, huvudsakligen av konkurrensimpulser från tre håll såsom närmare utvecklas i p. 71, nämligen från nya företags- eller produktionsformer, från de konsument- och producentkooperativa företagen och slutligen, och kanske viktigast, från importerade varor. Slutintrycket blir emellertid närmast att det råder en inom prisbildningen tämligen utbredd autonomi gentemot efterfrågeutvecklingen. Det bör dock understrykas att detta oberoende inför måttliga efterfrågeförändringar tills vidare endast kan anses bestyrkt på kort sikt. En långsiktig minskning av den totala efterfrågan har under efterkrigstiden å andra sidan inte inträffat. Den skulle, med den av oss angivna målsättningen för den ekonomiska politiken, knappast heller kunna bli bestående. Prisbildningen vid ofullständig konkurrens

69. Även om den autonoma prissättningens kvantitativa betydelse på grund av mellanformernas utbredning inte kan preciseras, har vi, såsom ovan framhållits, ändå ansett oss kunna dra slutsatsen att denna betydelse är tämligen vidsträckt och att den autonoma prisbildningen därför måste spela en central roll i stabiliseringspolitiken. Den tar formen både av tröghet i anpassningen av priset till förändringar i efterfrågan och av självständiga prisrörelser som inte motiveras av utbuds- eller efterfrågeförändringar. Nästa steg i analysen är att försöka närmare klarlägga vad som gör prisbildningen

71 till en självständig faktor, för att därigenom kunna ange arten och graden av denna autonomi. De orsaker som här anges kan uppträda tillsammans eller var för sig. a) En av de viktigaste orsakerna är svårigheten för att inte säga omöjligheten för de enskilda företag, som producerar märkesvaror, att beräkna det ur ekonomisk synpunkt optimala priset på sin vara. De har för det första en egen efterfrågekurva, men känner i regel inte dess form och har mycket begränsade möjligheter att utforska den. För det andra tillhandahåller de allra flesta företag flera olika varor med gemensamma kostnader; i detaljhandeln t.o.m. ett mycket stort antal, vilket starkt minskar möjligheterna att beräkna den marginella kostnad, som måste ligga till grund för en rationell prispolitik. Undersökningar som företagits har också visat, att det är beräkningar av genomsnittliga kostnader med »skäligt» vinstpålägg, som dominerar företagens prispolitik. Marginalkostnadsberäkningar spelar en mycket underordnad roll. Men en prissättning som konsekvent baseras på genomsnittliga kostnader leder just till prisstelhet och variationer i utbudet vid förändringar i efterfrågan och till prishöjningar och konstant utbud vid stigande faktorpriser. Å andra sidan har undersökningarna också visat att kostnadsprissättningen mera sällan följes konsekvent. Efterfrågefaktorer, hänsyn till konkurrenter etc. spelar oftast in på ett eller annat sätt. Arbetet på att aktualisera kostnadskalkylen eller förbättra konstruktioner och produktionsmetoder inriktas just på sådana produkter som visat sig »svårsålda». Storleken av vinstpålägget utöver kostnaderna påverkas ofta av marknadsfaktorer. b) Även om företagarna kände sin efterfrågekurva och sina marginella kostnader skulle de ha skäl för att inte ändra priserna vid små eller ens vid måttliga förändringar i efterfrågan. Dels drar prisändringar med sig speciella kostnader för nya prislistor, utökad reklam etc., dels irriterar de detaljhandeln av vars välvilja många producenter är starkt beroende vid ofullständig konkurrens. c) De prisaktiva företagens prispolitik betingas naturligtvis av h u r de själva uppfattar strukturen i efterfrågan för de varor och tjänster de marknadsför. Företagskoncentrationen och uppsplittringen av sortimentet leder till att varje vara tillverkas av färre och färre företag, vilket präglar företagarnas uppfattning av efterfrågeförhållandena. Motivet för prissänkningar måste vara att vinna en så stor ökning av avsättningen, att vinsten på denna ökning mer än uppväger prissänkningsförlusten på en försäljning av förutvarande omfattning. Företagarna torde i många fall räkna med att konkurrenterna mycket snart tvingas att följa med nedåt om de företar en prissänkning. Ifall de arbetar på samma villkor som sina konkurrenter och således inte kan räkna med att varaktigt vinna ökat avsättningsutrymme på dessas bekostnad, blir den avsättningsökning, som de skulle kunna uppnå,

72 följaktligen endast den proportionella andelen av hela branschens avsättningsökning och prissänkningen blir ur vinstsynpunkt långt mindre gynnsam än en stabilisering på den gamla prisnivån. Å andra sidan kommer den enskilde företagaren också att undvika att höja priserna såvitt han inte är övertygad om att konkurrenterna snabbt kommer att handla på samma sätt. Prisledning har härvid en stor betydelse. Den utövas numera i stor utsträckning av vissa branschorganisationer, som i många fall regelbundet distribuerar prislistor till sina medlemmar. En form av prisledning är också rekommendationer om enhetliga kalkylationsmetoder och pålägg. Det torde ofta vara underförstått att man vid en gemensam anledning, som kan redovisas för kunderna, gärna kan höja priserna ifall man gör det samtidigt. Detta gäller särskilt vid en kostnadsökning som berör hela branschen. Dessa pristeoretiska resonemang, som grafiskt brukar uttryckas med en s. k. knäckt eller bruten efterfrågekurva — efterfrågan på den enskilde företagarens produkt har hög priselasticitet vid prishöjningar och låg vid prissänkningar — torde ha stor relevans för den faktiska prissättningen. Därpå tyder bl. a. de försök att maskera prissänkningar som ofta görs för att undvika konkurrentreaktioner, t. ex. genom att motivera dem med tillfälliga lager, realisationer o. d. eller genom att ge generella eller individuella rabatter av olika slag. d) Men det finns även andra förhållanden som medverkar till prisernas trögrörlighet nedåt. Ett av dessa skulle kunna uttryckas på det sättet att företagarnas risk-chansvärderingar inte är symmetriska. Härmed menas att vinsten av en viss åtgärd till sin sannolikhet och/eller till sitt belopp måste bedömas vara betydligt mycket större än förlusten för att åtgärden skall vidtas. Orsakerna härtill är flera. En av dem är trygghetsbehovet, som leder till att en liten men säker inkomst oftast värderas jämförelsevis högre än en större men osäkrare. Inom de större företagen uppkommer samma effekt genom ansvarsfördelningen inom företagsledningen. En icke tillvaratagen vinstmöjlighet passerar många gånger oförmärkt, men en förlust måste alltid redovisas. Dessa faktorer förstärkes av de höga skattesatserna, så snart risk föreligger att åtgärden kan leda till en förlust som inte kan utjämnas. Ytterligare en faktor av betydelse för priströgheten nedåt är den av de begränsade kreditmöjligheterna betingade höga självfinansieringsgraden vid företagens investeringar. En prissänkning måste te sig mindre lockande, när den minskar företagets möjligheter att finansiera de investeringar, som är nödvändiga för den utökning av produktionen som skulle bli vinsten av prissänkningen. Reklamkampanjer och fördelar till återförsäljarna blir därför ofta ett smidigare medel att vinna en större marknad, överhuvudtaget måste prissänkningar på den marginella produktionen alltid te sig som en fördelak-

tigare konkurrensmetod för företagarna än generella, i den mån sådana prissänkningar kan maskeras så att de ej leder till motreaktioner från konkurrenternas sida. 70. Som sammanfattande karakteristik av prisbildningen vid ofullständig konkurrens bör i första hand framhållas det osäkra sambandet mellan priser och kostnader och det ändå mer osäkra sambandet mellan priser och efterfrågan. Priserna baseras i allmänhet på beräkning av genomsnittliga kostnader med »skäligt» pålägg för vinst. Storleken av detta pålägg är ofta traditionellt bestämd; vad som är brukligt inom branschen, inom vederbörande företag sedan lång tid tillbaka e. d. Å andra sidan påverkas påläggets storlek och beviljade rabatter otvivelaktigt av marknadsutvecklingen. Vid ojämn efterfrågan på företagets produkter läggs kostnadsökningar och kanske också mer än en proportionell del av de fasta kostnaderna nog ofta på de produkter, som för tillfället bäst synes kunna bära dem. Även i övrigt torde marknadsutvecklingen stundom föranleda företagarna att göra improviserade förändringar i prispolitiken. Den autonoma prisbildningens betydelse för stabiliseringspolitiken är naturligtvis en funktion dels av dess utbredning, dels av graden av autonomi. Utbredningen har redan berörts i det föregående. Graden av autonomi växlar mellan olika företag och olika branscher; många gånger bestäms den mer av subjektiva förväntningar och bedömningar än av objektiva förhållanden. Den kan sammanfattas i begreppet »förväntad priselasticitet». Därmed avses företagarnas subjektiva uppfattning om efterfrågans känslighet för de prisändringar de kan överväga att företa. Ju mindre den förväntade priselasticiteten är för den varumängd eller de tjänster prisbeslutet avser, desto större är företagarnas handlingsfrihet och prisbildningens autonomi. Det är framför allt tre faktorer som påverkar företagarnas förväntningar beträffande priselasticiteten; dels varans större eller mindre umbärlighet, dels den andel av marknaden som prisbeslutet omfattar och de konkurrensfaktorer som begränsar denna andel, och dels konsumenternas prismedvetenhet. Den första är alltför självklar för att behöva närmare kommenteras. De båda övriga skall däremot beröras något i det följande. Konkurrensimpulser

71. De starka tendenserna till autonom och samordnad prissättning och deras bakgrund i det moderna samhället har skildrats i det föregående. De minskar vederbörande företagares förväntade priselasticitet till vad som betingas av varans umbärlighet och möjligheterna att substituera den med andra varor i stället för med andra fabrikat eller varianter av samma vara. Dessa tendenser motvägs dock dels av den inbördes konkurrens som förekommer, dels av konkurrensimpulser från huvudsakligen tre håll. Dels kan de komma i form av initiativ från nya företags- eller produktionsformer, vilkas varor eller tjänster är så mycket annorlunda och bättre än de gamla att de

74 har en betydande chans att vinna en initialframgång och därigenom erövra hela eller en del av marknaden, dels från de konsument- och producentkooperativa företagen, dels slutligen genom konkurrensen från utländska produkter, som kan importeras av från motsvarande hemmaproduktion fristående företagare. a) Frekvensen av nya varor och nya produktions- och distributionsformer har under efterkrigstiden genom den snabba tekniska utvecklingen varit större än under någon tidigare period. Härvid har konkurrensen med de gamla understundom varit intensiv. Som exempel kan nämnas de olika nya distributionsformerna; de redan från mellankrigstiden kända men under efterkrigstiden starkt expanderande kedjeföretagen, vidare hemköp, samköp m. m., plast- och konstfibervarornas utbredning till en mångfald olika områden, bilens och televisionens frammarsch etc. För många av de nya varorna har utländsk import också spelat en stor roll i konkurrensen. Karakteristiskt för efterkrigstiden har emellertid varit att nya varor och produktionsformer vanligen framkommit och utvecklats inom ramen för bestående företag inom samma bransch. Forsknings- och utvecklingskostnaderna har i allmänhet varit alltför stora både för att risken skulle kunna bäras av nystartade företag, som ej kunnat skriva av eventuella förluster mot vinster på den traditionella tillverkningen, och för att det erforderliga kapitalet skulle kunna samlas utan möjligheter till självfinansiering. När redan inarbetade företag lanserat nya varor och tjänster har prissättningen på dessa ofta anpassats efter priserna på de gamla så att inte företagen i onödan skulle göra förluster på investeringar i den gamla produktionsformen. När marknaden behärskas av ett fåtal stora företag i s. k. oligopolistisk konkurrens, vilket ofta är fallet i tidigare produktionsled, är resultatet med hänsyn till prisbildningen ovisst. Ofta möts de därvid av mycket prismedvetna köpare med särskild teknik för att upprätthålla konkurrensen, bl. a. genom anbudsförfarande. De stora företagen skiljer sig så pass ofta från varandra i uppbyggnad och förutsättningar att det är mera vanligt att något av dem bedömer sig kunna vinna bestående fördelar genom priskonkurrens. Denna kan därför stundom bli intensiv. Å andra sidan upphävs den ofta av prisledarskap eller andra mer eller mindre uttalade överenskommelser. När de stora företagen möter välorganiserade köpare resulterar detta ofta på samma sätt som på arbetsmarknaden i regelrätta prisförhandlingar och prisavtal för hela branschen. b) Den konsumentkooperativa verksamheten utgör otvivelaktigt ett mycket väsentligt konkurrensmoment, särskilt inom handeln. Dess utbredning till allt fler varuområden stärker denna position. Detsamma gäller dess integration bakåt i produktionsleden. Den har i väsentlig mån bidragit till att skapa den blockkonkurrens, vilken har varit ett karakteristiskt inslag i efterkrigsutvecklingen. Även konsumentkooperationen är emellertid — särskilt vid hittills till-

75 lämpad finansieringspolitik — för sin expansion beroende av att kunna självfinansiera nyinvesteringar. Därför har den priskonkurrens den kunnat utöva inte enbart begränsats av verksamhetens ringa omfattning inom andra områden än livsmedelssektorn. c) Den viktigaste konkurrensfaktorn har under efterkrigstiden varit och kommer med säkerhet i framtiden än mer att bli importen. Utvecklingen mot friare handel har här, vid sidan om produktivitetseffekten, sin största betydelse. Inom många branscher, t. ex. textilier och många typer av kapitalvaror både för företag och hushåll, har den varit mycket effektiv i producentledet. Det är att hoppas att den genom frihandelns utveckling kommer att intensifieras ytterligare. Dess svaghet ligger i att denna utifrån kommande sanering endast kan beröra vissa branscher, medan andra till sin natur är sådana att de måste komma att i stort sett stå utanför. Särskilt påtagligt är ju att hela distributionen står utanför detta inflytande. Dessutom har företagna undersökningar visat en tendens hos distributionen att förta värdet av denna priskonkurrens genom högre marginaler på importerade varor än på inhemska. En reservation måste också göras för de monopol- och kartelliseringstendenser, som kan komma att göra sig gällande även inom de större marknaderna och då särskilt inom EEC. Konsumenternas pris- och kvalitetsmedvetenhet

72. Den förväntade priselasticiteten bestämmes i hög grad av konsumenternas prismedvetenhet. Det är ju denna som skall göra konkurrensen effektiv. Konsumenternas kontroll på prisutvecklingen förutsattes verka genom att de väger priser och kvaliteter vid olika inköpskällor mot varandra. Deras bevakning skulle därigenom tvinga säljarna att hålla priserna låga och kvaliteterna höga för att få sina varor sålda. På den tid då konsumenternas dagliga inköp var begränsade till några dussin stapel varor och varje inköp därutöver var något man noga planlade och övervägde, var förutsättningarna för prisets roll som konkurrensmedel andra än de nu är. Numera spänner enbart de dagliga inköpen över ett sortiment med många hundra varor i olika kvaliteter och olika utföranden, samtidigt som den tid konsumenten har till sitt förfogande ofta är mycket knapp. Vid varje inköpsbeslut kommer priset därigenom att spela en mindre roll och traditionell bundenhet till ett visst inköpsställe, ett visst varumärke eller en viss produktutformning en allt större roll. Svårigheten för konsumenten att överblicka varusortimentet kan också leda till att en nyintroducerad vara med ett lägre pris eller en bättre utformning än de tidigare inte slår igenom på marknaden så snabbt, som vore önskvärt för att den aktuella eller potentiella konkurrensen från nyintroducerade varor skall få den prissänkande effekt, som är eftersträvansvärd med hänsyn till penningvärdets bevarande. Det ökade sortimentet är givetvis en naturlig följd av standardstegringen.

76 Ur stabiliseringspolitisk synpunkt uppkommer dock det problemet, att den särpräglade utformningen av de olika tillverkarnas varor, som minskar efterfrågans känslighet för förändringar i priset på en speciell produktvariant i förhållande till priset på andra varianter av samma vara, också minskar företagens intresse för priset som konkurrensmedel. De bedömer ofta sina produkters priskänslighet som ringa. 73. Konsumenternas attityder influeras emellertid också av de institutionella förhållandena och av det intresse, som ägnas prisfrågorna i den allmänna debatten. Vid priskontroll och bruttoprissättning ligger det nära till hands att utgå från att priserna är desamma överallt och någon intensivare debatt om prisfrågor kan svårligen komma till stånd. Sedan bruttoprissättningen avskaffades 1954, och press, radio och television börjat ägna ett större intresse åt prisfrågor, har det otvivelaktigt skett en förskjutning i många människors uppfattning; de känner åtminstone att de borde vara mera prismedvetna. Det är inte heller nödvändigt att ens tillnärmelsevis alla konsumenter är prismedvetna eller att de är prismedvetna för alla varor för att konkurrensen skall få den erforderliga stimulansen. Mycket tyder också på att konsumenternas prismedvetenhet verkligen ökat under de senaste åren. Därifrån och till en allmän och effektiv prisövervakning från konsumenternas sida är emellertid steget ännu långt. 74. Prismedvetenheten torde främst ta sig uttryck i val av inköpsställe vid de dagliga inköpen och i en mera allmän och diffus uppfattning om »dyra affärer» och »billiga affärer», däremot mera sällan i prisjämförelser och val mellan inköpskällor för köp av enstaka varor. Även vid val av inköpsställe fungerar den emellertid svagt. Avstånden spelar fortfarande en avgörande roll. även om deras betydelse minskas genom bilismen. Man är inom handeln väl medveten om vilka uttryck konsumenternas prismedvetenhet tar sig och man försöker därför genom livligt reklamerade prissänkningar på enstaka, uppmärksammade varor (»loss-leaders») ge intryck av allmän prisbillighet och locka kunder. Vad gäller inköp av större, varaktiga konsumtionsvaror lämnas normalt betydande rabatter på riktpriserna vid kontantköp och benägenheten både att begära och lämna sådana rabatter torde ha ökat under senare år. Dessa individuella rabatter har emellertid från många håll kritiserats hårt såsom en icke önskvärd form av konkurrens, inte minst därför, att de medför en väsentlig och i viss mån dold ökning av merkostnaden för avbetalningsköp. Konkurrensen mellan olika märken av varaktiga konsumtionsvaror försvåras främst av att konsumenterna har för ringa teknisk kunskap för att kunna bedöma produkternas värde och mera leds av oväsentligheter i utförande och dekor. Eftersom konsumenternas prismedvetenhet är en viktig fråga i stabili-

77 seringspolitiken är det emellertid önskvärt att en ytterligare utveckling kommer till stånd och att åtgärder vidtas för att stödja denna. 75. Vi har här huvudsakligen sysslat med köparnas prismedvetenhet i konsumentledet, främst av den orsaken att konsumentprisernas utveckling utgör den allmänt accepterade mätaren på penningvärdets förändringar. Det är emellertid självklart att prissättningen i tidigare led också spelar en stor roll. Prisbildningen i konsumentledet är emellertid första steget i efterfrågeförändringarnas inflytande på hela prisstrukturen. I den mån den är autonom, förändrar den därför hela reaktionsförloppet. I tidigare led representeras även köparsidan av specialister med god kännedom om priser, kvaliteter och marknader. Inte heller spelar lokaliseringsfaktorn så stor roll. Köparna har därför helt andra möjligheter att utöva priskontroll och upprätthålla konkurrensen mellan säljarna. Också konkurrensen från importerade varor spelar större roll härvidlag. Ju längre bakåt i produktionsleden man går, desto homogenare blir också varorna till sin karaktär. I dessa led kan säljarna därför i allmänhet inte uppnå prissättningsautonomi utan samverkan i en eller annan form. 76. Det är de här berörda förhållandena, som givit upphov till de moderna konkurrensformerna, vilka för prisbildningen medför trögrörlighet och ringa följsamhet till de kostnadsminskningar, som föranleds av produktivitetsutvecklingen. Den stigande standarden har medgett att konsumenternas varierande behov och smakinriktningar kunnat tillgodoses genom en långt driven produktdifferentiering, trots att stordriftens fördelar verkat för standardisering. Men denna differentiering har också möjliggjort att konkurrensen i växande utsträckning läggs på reklam, service till kunderna, på produkternas förpackning och utstyrsel, butikernas utformning etc. Producenterna konkurrerar understundom intensivt om återförsäljarna och deras inflytande på konsumenternas val, men det sker i allmänhet i sådana former som inte kommer konsumenterna tillgodo. Prisbildningsformernas relativa betydelse

77. Vi har i denna redogörelse för prisbildningsförhållandena naturligtvis lämnat större utrymme till de konkurrensbegränsande faktorerna än vad som står i proportion till deras relativa betydelse av den enkla anledningen att de är så mångfasetterade och komplicerade, medan konkurrensen i sin enkla form är välkänd. Vi vill emellertid i det följande försöka ge ett sammanfattande omdöme om effekten av de olika här skildrade tendenserna. Vid utpräglad autonomi i prisbildningen, d. v. s. i typfallet prisbildning på heterogena varor, blir prisernas trögrörlighet vid efterfrågeförändringar betydande. Vidare höjs priserna gärna som en direkt reaktion på kostnadsstegringar utan samband med efterfrågeutvecklingen. Samma tendenser gör

78 sig gällande, om än i lägre grad, över det kvantitativt betydelsefulla område, som utgöres av mellanformer mellan autonom och konkurrensbestämd prisbildning. De inslag av konkurrens från olika håll som föreligger, och då kanske särskilt i produktionens tidigare led (jfr pp. 71 och 75), är visserligen utomordentligt betydelsefulla; dem förutan skulle stabiliseringsproblemet otvivelaktigt vara olösligt. Men de är inte tillräckliga för att hindra en både till utbredning och styrka tämligen betydande autonomi i prisbildningen. Trögheten verkar åt båda hållen fast med olika styrka. Den bromsar i viss omfattning prisstegringarna vid ett efterfrågeöverskott men hindrar framförallt prisfall vid ett underskott. I en inflationsutveckling fungerar den därför i viss mån som en stabiliserande faktor. 78. Det är denna bristande symmetri i prisernas rörlighet eller snarare trögrörlighet, som i kombination med skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika branscher är den viktigaste faktorn i de generella autonoma prisstegringstendenserna (jfr pp. 84—85). Trögrörligheten i prisbildningen skulle i och för sig inte medföra så stora problem för stabiliseringspolitiken ifall den vid samhällsekonomisk balans vore lika stor uppåt som nedåt. Autonomin i prisbildningen på heterogena varor leder emellertid, såsom framgått av det föregående (jfr p. 69 c och d ) , till att priserna, ehuru i regel trögrörliga, dock är betydligt lättrörligare uppåt än nedåt och till att självständiga prisrörelser oftast är uppåtriktade, även när balans mellan det totala utbudet och den totala efterfrågan föreligger. Den förväntade priselasticiteten är givetvis mycket olika för olika branscher och olika varor. Den växlar också med strukturförändringar i näringslivet. Även om balans mellan utbud och efterfrågan föreligger totalt sett, så råder i en sådan balanserad — och som tidigare påpekats därför splittrad — konjunktur alltid efterfrågeöverskott eller i varje fall stark efterfrågan och prisokänslighet i en rad branscher med nya, eftertraktade produkter. Den motsvaras av svag efterfrågan för produkter från branscher på strukturomvandlingens »baksida». Särskilt vid snabba förskjutningar i efterfrågan mot sådana nya produkter kan detta, på grund av produktionsfaktorernas trögrörlighet, leda till arbetskraftbrist och flaskhalsproblem och därmed till särskilda löneökningar och prisstegringar i tidigare led på råvaror och halvfabrikat, som även användes i annan produktion. Också löneökningarna sprids genom att de stimulerar till ökade lönekrav i andra branscher. Därigenom fortplantar sig prisuppgången till varor, som inte berörts av den ursprungliga efterfrågeförändringen. Dessa förhållanden leder i varje situation till att vissa priser stiger och andra förblir oförändrade. Däremot är det mindre vanligt att priser faller, bortsett från varor som utbjuds vid de olika former av konkurrens som förekommer (jfr p. 71), och då särskilt de varor, för vilka inslaget av ut-

79 ländsk konkurrens är starkt. Den likformighet i prisrörelserna, som man tidigare utgått ifrån i bl. a. konjunkturdiskussionerna och som kommit till uttryck i de vanliga, kontinuerliga utbuds- och efterfrågekurvorna, visar sig i många fall inte föreligga. 1 Såväl den allmänna trögheten som den här påtalade olikformigheten i prisrörelserna medför, att det direkta samband mellan den totala efterfrågan och prisutvecklingen, som också varit en förutsättning för de flesta stabiliseringsdiskussioner och som ofta tolkats ända därhän att prisrörelserna tagits som kriterium på graden av samhällsekonomisk balans, inte kan anses föreligga. Prisutvecklingen blir en självständig faktor, som visserligen har ett samband med efterfrågeutvecklingen, men ett tämligen invecklat sådant, därigenom att det är beroende av en mängd andra faktorer av både ekonomisk och institutionell art. De viktigaste av de ekonomiska faktorerna är utrikeshandelspriser samt löner och andra produktionskostnader inklusive företagarnas uppfattning om vad som är att anse som en skälig vinst. Den autonoma prisbildningen i konjunkturförloppet

79. Till de här skildrade tendenserna adderas sedan verkan av en eventuell brist i den samhällsekonomiska balansen. När ett efterfrågeöverskott föreligger minskar den förväntade priselasticiteten och när ett underskott uppstår ökar den. I första fallet ökas därigenom prisernas lättrörlighet uppåt och trögrörlighet nedåt ytterligare och i det senare minskas denna rörlighet. Detta är den vanliga och välkända inflations- resp. depressionseffekten. Skillnaden är bara att tillkomsten av de autonoma prisutvecklingstendenserna medför att totalresultatet blir en olikformig prisutvecklingstendens. En fråga som är väsentlig att söka bedöma är emellertid ifall de här skildrade tendenserna är av långsiktig, institutionell och strukturell art eller ifall de kan vara betingade av de speciella förhållanden, som rått under de perioder från vilka dessa erfarenheter härrör och således eventuellt kan väntas bli förändrade i ett annat ekonomiskt klimat. Den tidigare uppfattningen av prisbildningsmekanismen baserades helt och hållet på en deduktiv härledning och stöds i mycket ringa utsträckning av faktiska undersökningar. Det var vid försöken att skaffa ett sådant faktiskt underlag, som man fann, att prisbildningen ofta följde helt andra regler än man förutsatt. Dessa undersökningar härrör dels från 1930-talet med dess depression och avsättningssvårigheter, dels från efterkrigstiden med dess stundom starka överkon j unkturtendenser. 80. Även om erfarenheterna sålunda är desamma från två perioder med mycket olika ekonomiskt klimat, kan m a n naturligtvis säga, att de inte är verifierade från någon period med samhällsekonomisk balans. Det före1 Äldre teori baserades på föreställningen om en motsvarande likformighet i lönerörelserna, men sedan Keynes lagt lönernas trögrörlighet nedåt som hörnsten i sin nya teori har en diskrepans förelegat på denna punkt.

80 faller emellertid tämligen osannolikt, att de förutsättningar om ekonomiska kunskaper och kalkyleringsmöjligheter för de enskilda företagarna, om konsumenternas möjligheter att utöva prismedvetenhet, om efterfrågestruktur och om riskvärdering, som teorin tidigare utgått ifrån och som är dess förutsättning men som under dessa båda perioder visat sig vara orealistiska, nu skulle infrias i en balanserad konjunktur. Så mycket synes man ändå tordas säga om 1960- och 1970-talen, att de kommer att bli mer lika 1950talet än de blir lika någon annan tidigare period. De förändringar i förutsättningarna för prisbildningen, som kan åstadkommas i syfte att stärka konkurrensen och därigenom underlätta stabiliseringspolitiken, måste komma att få en successiv och tämligen långsam effekt, eftersom det huvudsakligen är frågan om förändringar av sådana förhållanden, som bestäms av den långsiktiga utvecklingen av näringslivets struktur, av samhällsinstitutionerna och av människornas tänkesätt och attityder.

Lönernas inverkan på prisbildningen 81. Vi har sålunda ansett oss kunna dra slutsatsen att produktionskostnaderna, på grund av den autonomi av varierande styrka som föreligger i prisbildningen inom stora områden, ofta kan spela en självständig, av efterfrågeutvecklingen tämligen oberoende roll i prisbildningsprocessen. Förutom kostnader för varor från tidigare produktionsled är lönekostnaderna därvid i de flesta fall av avgörande betydelse. Visserligen är löneutgifterna i de flesta industri- och handelsföretag av mindre betydelse i förhållande till kostnaderna för inköp av råvaror och halvfabrikat, men dessa senare bestäms i sin tur till viss del också av lönekostnaderna i tidigare led. Lönerna blir därigenom för produktionsprocessen sedd som helhet särskilt på kort sikt ändå av avgörande betydelse för prisbildningen. J u större den totala lönekostnadsförändringen är för företaget, desto större anledning anser det sig ha att ändra priserna. För en stor del av den svenska industrin synes löneandelen emellertid vara så liten, att måttliga löneförändringar inte i sig är ett tillräckligt incitament till omedelbara prisförändringar. Löneändringar kan i dessa företag väntas direkt slå igenom i priserna bara när de är mycket påtagliga eller när de knyts samman med andra förändringar (råvaruprisfluktuationer eller andra prisändringar i tidigare led, modellbyte, nyinvesteringskalkyl e t c ) . I övrigt synes man kunna räkna med att åtminstone industriföretagen i stor utsträckning låter löneförändringar påverka priserna med en viss eftersläpning. I branscher och företag, där man arbetar med årsvis eller säsongvis satta priser, brukar man dock ofta antecipera löneförändringar vid omkalkyleringen. Vad beträffar löneglidningen bör i princip prispåverkan från kostnadssidan föreligga endast när den är löneinstitutionellt betingad eller när det är fråga om företag, som, utan att själva k u n n a genomföra en produktivitetsför-

81 bättring som ger utrymme för löneglidningen, tvingas följa denna för att kunna behålla sin arbetskraft. 82. Om en generell, avtalsmässig löneökning kommer till stånd, som är större än produktivitetsstegringen, samtidigt som råvarukostnader och kreditkostnader är oförändrade, uppstår ett incitament till prishöjningar, när företag i olika stadier av produktions- och distributionsprocessen söker kompensera sig för den inträffade kostnadshöjningen. Medan deras prissättning kan antas reagera för kostnadshöjningen med en viss eftersläpning, uppstår vanligen så fort de högre lönebeloppen utbetalas en tendens till höjd konsumtionsefterfrågan. Man kan anta att benägenheten att höja priserna därvid är större än om kostnadshöjningen berott på exempelvis råvaruprisstegringar. Prissättningen kan i denna mening i allmänhet förmodas påverkas av vad som händer i fråga om hushållens inkomster. 83. Den omständigheten att kostnadsförändringarna inom stora delar av näringslivet mer eller mindre snabbt överföres till prissättningen behöver i och för sig inte leda till andra prisrelationer på längre sikt än om priserna bestämdes av efterfrågeutvecklingen. Däremot skulle en nära kostnadsanpassning kunna åberopas som förklaring till att förändringar av prisrelationerna i allmänhet sker genom en anpassning uppåt och därigenom på lång sikt bidrar till en höjning av den allmänna prisnivån. Följer man kostnaderna för en »kostnadsprissatt» produkt tillbaka led för led, torde man finna, att en del av dessa kostnader hänför sig till icke kostnadsprissatta stapelvaror och till import, medan återstoden i huvudsak kan delas upp på arbetslöner och ersättningar till företagare. Det torde ligga i sakens natur, att den sistnämnda stabiliseras vid kostnadsmässig prissättning i jämförelse med det fall då priset bestäms av utbud och efterfrågan och på kort sikt får utveckla sig oberoende av kostnaderna. Detta oberoende gentemot efterfrågeutvecklingen kan också utnyttjas till att öka företagarens ersättning och/eller till lönehöjningar. Det synes sannolikt att företagare och organisationer blivit alltmera medvetna härom, vilket i sista hand skulle vara den realitet som skulle ligga bakom talet om »trycket från kostnadssidan» och »löneinflation». Speciellt kan företag, som befinner sig i en sådan ställning att de har möjlighet härtill, utnyttja fallande råvarukostnader och intensifierad priskonkurrens inom tidigare led för att öka sina marginaler utan att samtidigt behöva höja det egna priset. Prisbildningen och produktivitetsutvecklingen 84. Förutsättningarna för den fortgående produktivitetsstegring, som är kännetecknet för ett växande samhälle, är mycket olika inom olika näringsgrenar, branscher och enskilda företag. Inom de områden där en mekanise6—005306

82 ring och automatisering av produktionsprocessen låter sig göra kan den bli mycket stor, medan den å andra sidan ofta är betydligt svårare att få till stånd inom de områden, där den mänskliga arbetsinsatsen fortfarande måste förbli en avgörande del av kostnaderna. Inom många av dessa senare områden kan produktivitetsutvecklingen dessutom överhuvudtaget inte beräknas. Detta gäller särskilt olika former av administration men även annan serviceverksamhet. Även inom dessa områden kan emellertid omorganisation och nya metoder understundom ge iögonfallande resultat. De olika branschernas bärkraft med avseende på löneökningar blir emellertid under alla omständigheter högst varierande. Det är samspelet mellan denna ojämnhet i produktivitetsutveckling och bärkraft och olikformigheten i prisernas rörlighet uppåt och nedåt som är det avgörande ledet i den här beskrivna orsakskedjan. Även om man förutsätter att de avtalsmässiga lönehöjningarna inte blir större än vad som motsvarar den genomsnittliga produktivitetsökningen i samhället, kan denna lönestegring i längden inte bäras av de branscher, som har mindre produktivitetsstegring än genomsnittet utan måste leda till prishöjningar. För att balansera den prisstegring, som vid en likformig lönehöjning måste ske i dessa branscher, borde priserna sänkas inom de områden, där produktivitetsstegringen varit större än genomsnittligt. Den tidigare berörda trögheten i prisbildningen och då särskilt motståndet mot prissänkningar medför emellertid, att detta prisfall till stor del uteblir. Detta får särskilt stor betydelse i en balanserad konjunktur, därför att en balanserad konjunktur på grund av den fortgående strukturomvandlingen alltid är splittrad. I en sådan konjunktur medför denna tröghet i prisbildningen, att det istället uppstår vinstökningar inom de sektorer av näringslivet, där produktivitetsstegringen varit betydande. Dessa vinstökningar kommer sedan, på grund av konkurrensen om arbetskraft i en fullsysselsättningsekonomi, att ligga till grund för avtalsmässiga lönestegringar eller, vid samordnad lönepolitik, för en löneglidning inom dessa delar av näringslivet. Denna löneglidning inom de mest produktiva branscherna måste sedan, åtminstone på lite längre sikt, följas av en motsvarande lönestegring inom de mindre produktiva, ifall den där bedrivna verksamheten är nödvändig och de därför måste kunna behålla sin arbetskraft (jfr kap. XI). Även om något generellt efterfrågetryck inte råder, kan man således vid full sysselsättning få en allmän lönestegring, som närmast motsvarar produktivitetsstegringen inom de mest expansiva branscherna med den snabbaste effektivitetsökningen. 85. Utvecklingen inom de samhällssektorer, som har en svag produktivitetsstegring, blir i sina enskildheter beroende på efterfrågan för produkterna inom olika näringsgrenar och branscher. För de näringsgrenar där efterfrågan är elastisk, vare sig detta beror på produktionens art eller på möj-

83 ligheten att öka importen, leder prishöjningen till minskad produktion och en strukturomvandling kommer så småningom till stånd, dock med stor tröghet. Det kan finnas många skäl: personliga, socialpolitiska, lokaliseringspolitiska e t c , för att enskilda eller samhället i det längsta skall försöka hålla produktionen uppe i tidigare omfattning genom att i någon form subventionera bort kostnadsstegringen. När efterfrågan på den inhemska varan är elastisk därför att importmöjligheter finns, reses ofta krav på att dessa skall beskäras genom samhällsingripanden för att minska elasticiteten och möjliggöra prishöjningar, jfr jordbrukspolitiken, textiltullarna etc. För de branscher och näringsgrenar inom dessa sektorer där efterfrågan är oelastisk, leder prisstegringen inte till någon nämnvärd produktionsminskning. Det finns många sådana delar av näringslivet, särskilt inom handel, servicenäringar, transportapparaten såsom helhet etc. Många näringar inom dessa sektorer har otvivelaktigt svag produktivitetsutveckling och en lönehöjning, som rättar sig efter utrymmet inom de mest produktiva delarna av samhällsekonomin, måste därför få betydande konsekvenser för prisnivån. Här kan nämnas service av alla slag inklusive distributionen, vidare alla de områden där produktivitetsutvecklingen kommer till uttryck i bättre kvalitet på varor och tjänster och där den i index registrerade prishöjningen därför i viss mån är fiktiv, även om det skall erkännas att ett betydande arbete läggs ned på att indexmässigt lösa kvalitetsförändringarnas problem, och slutligen olika områden, där samhället av rättvise- och solidaritetsskäl influerar på prissättningen.

Inkomstbindningarna 86. Denna löne- och inkomstbildning med sikte på de mest produktiva samhällsgrupperna och med syfte att bevara de rådande inkomstrelationerna eller uppnå vissa utjämningar har under de senaste decennierna i betydande grad institutionaliserats. Detta har skett genom att man genom avtal eller politiska beslut anknutit löne- och inkomstutvecklingen för de allra flesta större områden i samhället till industriarbetarlönens utveckling. Motivet för dessa olika former av inkomstbindningar inom skilda områden har emellertid främst varit rättviseuppfattningar och inte konkurrensen om arbetskraften, även om det senare motivet också funnits i bakgrunden. Trögheten på arbetsmarknaden har hittills varit för stor för att det på allvar skulle göra sig gällande. Direkt uttalat och preciserat är rättvisekravet egentligen bara för jordbrukarna, för vilka man genom riksdagsbeslut fastslagit som målsättning att inkomsterna successivt skall höjas, så att innehavarna av jordbruk omfattande 20—30 hektar åker i de egentliga jordbruksbygderna fr. o. m. 1965 erhåller en arbetsinkomst motsvarande vad industriarbetare i dyrortsgrupp 2 och 3 erhåller.

84 Även inom lönepolitiken har emellertid rättvisekravet och tendensen till inkomstbindningar på olika sätt satt betydande spår. Lönepolitiken och dess roll i stabiliseringssträvandena diskuteras i sin helhet ingående i kap. XI. I detta och följande avsnitt tar vi endast upp vissa frågor, som har ett mera direkt samband med prisbildningen. Dessa tendenser har inom fackföreningsrörelsen främst kommit till uttryck i strävan till »solidarisk lönepolitik». Någon absolut löneutjämning åsyftas inte därmed. Den solidariska lönepolitikens mål är en rationell lönestruktur, där arbetskraftens avlöning står i ett rimligt förhållande till arbetets art, kvalifikationskraven, arbetsvillkoren m. fl. omständigheter. Denna målsättning måste emellertid innebära en höjning för vissa grupper, för vilka lönerna bedömda efter dessa kriterier måste betecknas som låga. Vilken reell effekt målsättningen haft är svårt att avgöra. Under senare år synes emellertid samordningen av löneförhandlingarna ha givit en betydande effekt åt den solidariska lönepolitiken i den meningen, att den motverkat den ökning av lönespridningen, som annars sannolikt skulle ha ägt rum. Den har därigenom framtvingat kostnadsprisstegringar inom produktivitetsmässigt svaga näringsgrenar, där knapphetsprisstegringar annars skulle ha kommit till stånd först sedan dålig lönsamhet och brist på arbetskraft framtvingat en krympning av produktionen. Vidare föreligger nollställningskraven från de statsanställda, som tar sikte på att dessa bör erhålla en löneökning utöver de privata områdenas avtalsmässiga lönestegringsprocent, för att inte få en relativ försämring av sina löner genom den löneglidning, som särskilt i en högkonjunktur äger rum inom stora delar av det privata näringslivet. Vissa år har dessa krav uttryckligt accepterats av statsmakterna, andra år har man tvingats att i större eller mindre utsträckning tillmötesgå dem för att inte riskera alltför stor avgång av kvalificerad arbetskraft. Den lönehöjning, som kommer de statsanställda till del, får sedan ett starkt inflytande på löneavtalen för andra löntagargrupper med liknande avlönings- och anställningsförhållanden (främst de kommunalanställda och vissa kategorier av privatsanställda tjänstemän). För huvuddelen av de privatanställda tjänstemännen blir emellertid industriarbetarnas relativa löneökning utslagsgivande. Slutligen bör i detta sammanhang nämnas folkpensionerna, som visserligen inte formellt bundits till inkomstutvecklingen inom någon annan grupp, men som dels knutits till prisutvecklingen för att ge kompensation för penningvärdeförändringar, dels därutöver höjts upprepade gånger med sikte på att följa den allmänna inkomstutvecklingen. 87. Dessa strävanden till »solidarisk inkomstpolitik» har framträtt med olika styrka olika år, inte minst beroende på konjunkturerna. De har givetvis större möjligheter att göra sig gällande när efterfrågan på arbetskraft är hög. Emellertid synes de ha en påtagligt tilltagande tendens.

85 Man kan således i runda tal räkna med att drygt 2,5 milj. arbetare och tjänstemän (varav nära 2 milj. organiserade) och ca 350 000 jordbrukare med hemmavarande, yrkesverksamma familjemedlemmar har sin inkomstutveckling på olika sätt sammankopplad med eller anknuten till industriarbetarnas inom de mera räntabla branscherna. Detta gör ca 2 900 000 yrkesverksamma eller den alldeles övervägande delen av hela den svenska arbetsstyrkan. Därtill kommer drygt 900 000 folkpensionärer. De enda väsentliga grupper som ligger utanför är yrkesutövare inom de fria yrkena och företagarna utanför jordbruket.

88. Resultatet för prisnivån av en likformig inkomsthöjning inom näringar med olika produktivitetsutveckling har redan behandlats i p. 84—85. När utgångspunkten för de olika gruppernas inkomstkrav är ökningen inom sektorerna med den snabbaste produktivitetsstegringen så måste prishöjningarna inom de sektorer, där denna är långsammare, ofta bli avsevärda. Jämförelsepunkten i lönerörelserna har i mycket stor utsträckning varit de mera expansiva grenarna inom industrin. Det är i och för sig inte säkert att produktivitetsstegringen alltid varit störst i dessa branscher, även om så nog i allmänhet varit fallet. Det ligger emellertid mycket av traditionellt tänkesätt bakom det förhållandet att industrin blir normbildande för löneutvecklingen, en tradition som med åren alltmer institutionaliserats. När det gäller en diskussion om produktivitetsutvecklingen i hela samhället måste emellertid ytterligare områden komma med i synfältet. Det gäller särskilt en rad tjänster inom bank- och försäkringsväsende, tjänster inom s. k. fria yrken, statlig och kommunal administration av olika slag, all slags undervisning, militär- och polisväsende etc. Inom alla dessa områden är en produktivitetsförbättring såsom tidigare framhållits mycket svår att beräkna, även om något mer än vad hittills gjorts nog skulle kunna göras. Många gånger tar den sig uttryck i en kvalitativ förbättring av tjänsterna, som inte kan siffermässigt preciseras. Oförändrade priser döljer i sådana fall i realiteten en prissänkning och själva prisnivåberäkningen blir missvisande. För prissättningen på homogena varor spelar å andra sidan produktivitetsutvecklingen vid fri prisbildning ingen roll, förrän den leder till en förändring av utbudet. En stor del av dessa har emellertid av olika skäl förts över till reglerad prissättning med särskild anknytning till kostnadsutvecklingen. I Sverige gäller detta t. ex. jordbruksprodukter, fisk och många typer av tjänster. Även bostadshyrorna har något av samma karaktär. 89. Den långsiktiga effekten av inkomstbindningarna inom den privata sektorn blir — när möjligheterna till prisökningar på grund av växande priselasticitet är uttömda — en överföring av resurser från lågproduktiva till

86 högproduktiva företag, förutsatt att produktivitetsstegringen i de förstnämnda fortlöpande släpar efter. För oumbärliga varor och tjänster förblir emellertid priselasticiteten låg och prisstegringarna ihållande. För de områden där priserna sättes genom politiska beslut bestämmes utvecklingen härav. För den offentliga sektorn ligger det annorlunda till. Dess verksamhet k a n till största delen anses vara fast. Samhället fordrar en viss administrativ apparat, som inte kan ersättas av en utbyggnad av t. ex. exportindustrin. Eftersom lönerelationerna till andra områden på lång sikt inte torde k u n n a försämras utan att en påtaglig personalbrist gör sig gällande, måste lönerna i den offentliga sektorn på ett eller annat sätt följa med den övriga löneutvecklingen. Kompensationssträvandena 90. Vid sidan om de tidigare skildrade, mer eller mindre officiellt sanktionerade inkomstbindningarna, »den solidariska inkomstpolitiken», förekommer också många jämställdhetskrav som grundar sig på en direkt jämförelse med inkomstläge eller inkomstutveckling för andra grupper och som bottnar i ett mera primitivt rättviseresonemang, enligt vilket gamla inkomstrelationer är rättvisa och nya orättvisa. Till de lönekrav, som föranleds av dessa olika slag av jämställdhetssträvanden, adderas sedan de kompensationskrav som kan resas av olika skäl, varav det viktigaste är stegrade levnadskostnader. Dessa kan bero på inkomstökningar för andra grupper, och kompensationskraven kan alltså indirekt bli ett uttryck för krav på jämställdhet i inkomstutveckling, men de kan också bero på utländsk prisstegring, skattehöjningar eller försämrad produktivitet. Även inkomstbortfall kan emellertid leda till kompensationskrav. Krav på kompensation för någon viss åtgärd innebär ett krav på att de ekonomiska förhållanden skall gälla med avseende på den grupp som ställer yrkandet, vilka skulle ha rått ifall åtgärden inte vidtagits. Någon gång kan kompensationskraven vara sammanblandade med jämställdhetskrav; en kostnadsökning, som drabbar olika inkomsttagargrupper olika, kan ge upphov till både jämställdhetskrav och kompensationskrav. Kravet på kompensation motiveras oftast med att ifrågavarande inkomsttagargrupp eller -grupper vill ha en »skälig» andel i den fortgående reala standardstegringen, räknat med utgångspunkt från förutvarande realinkomst, att denna andel m. a. o. inte får urholkas genom prishöjningar. Kompensationskravet adderas därför i allmänhet till den lönestegring, som gruppen anser skälig och rättvis för sin egen del. Jämställdhetskrav ställes i allmänhet av eftersläpande grupper med sikte på dem som leder inkomstutvecklingen, kompensationskrav oftast av dem som leder inkomstutvecklingen med hänvisning till konsekvenserna av bifall till de eftersläpande gruppernas krav.

87 Detta kan givetvis skapa ett kumulativt förlopp; många har också med utgångspunkt från en mera ytlig studie av motiven vid löneförhandlingarna dragit slutsatsen att detta skulle vara inflationens automatik. Ensamma har emellertid kompensationskraven sällan en sådan genomslagskraft, att de skulle kunna skapa en kumulation av någon betydelse (jfr p. 102). Jämställdhetskravens roll i lönepolitiken och särskilt samspelet med löneglidningen diskuteras ingående i kap. XI, där vi också ger vissa rekommendationer hur den löne- och prisuppdrivande effekten av detta samspel skall kunna dämpas. Deras betydelse för prisbildningen, i den mån de accepteras, har skildrats i föregående avsnitt. Vi vill i detta avsnitt helt kort ange några mera principiella synpunkter på kompensationsproblematiken, fortfarande i anslutning till prisbildningsproblemen. 91. Såväl jämställdhetskrav som kompensationskrav har otvivelaktigt spelat en mycket väsentlig roll i den ekonomiska utvecklingen i Sverige under efterkrigstiden, och ett starkt likställdhets- och kompensationstänkande har utbildats och institutionaliserats i intresseorganisationerna. Alla olika krav skulle ju emellertid, om de bifolles, snabbt kunna leda in i ett kumulativt inflationsförlopp, där varje bifall till vissa krav gav upphov till nya. Det gäller emellertid, att i analysen söka skilja mellan de fall, då de olika argumenten verkligen är orsak till eller ger ökad styrka åt krav på pris- eller löneförändringar, och de fall, då de är motiv för krav, som av organisationspsykologiska och/eller marknadsmässiga skäl ändå skulle ha framförts och bifallits. Eftersom jämställdhets- och kompensationskraven baseras på rättviseoch skälighetsargument, har de en speciell genomslagskraft i den politiska pris- och lönebildningen, där de marknadsmässiga synpunkterna inte behöver tillmätas så stor betydelse och därför inte kan sättas som motvikt. De får därvid klart karaktären av en autonom faktor i utvecklingen. Exempel kan hämtas från statstjänarlöner och jordbrukarinkomster i Sverige och vidare t. ex. från Storbritannien, där järnvägstjänstemännens löner har stor betydelse som norm för hela arbetsmarknaden. Inom andra områden är dessa arguments betydelse som motiv för lönekraven mera oklar. Vad gäller arbetsmarknaden spelar naturligtvis parternas argument för olika ståndpunkter en betydande roll, särskilt gentemot den egna medlemskåren och därigenom indirekt också för motparten. Den som har goda argument för sin sak kan lättare ta en strid och blir därigenom starkare vid förhandlingsbordet. Det är emellertid mycket svårt att säga i vilken utsträckning jämställdhets- eller kompensationskrav lett till lönestegringar, som annars med hänsyn till det föreliggande utrymmet för löneökningar och efterfrågeläget på arbetsmarknaden inte skulle ha accepterats. Vad gäller jämställdhetskraven kan man kanske uppställa det kriteriet, att de har betydelse som självständig faktor i den mån de genomdrivs med stöd

88 från utomstående grupper och inte skulle ha bifallits utan detta stöd. Här kommer den solidariska lönepolitiken in i bilden, liksom de centrala löneförhandlingarna med det stöd för svagare grupper som dessa otvivelaktigt innebär. Att därutöver ge någon precisering av vare sig jämställdhets- eller kompensationskravens betydelse för opinionsbildningen inom organisationerna och därigenom indirekt för förhandlingarna synes knappast möjligt. 92. En analys av denna problematik fordrar att man skiljer på de olika situationer, som utlöser jämställdhets- och kompensationskrav. Vad gäller de förstnämnda är de ju såsom tidigare framhållits det förhandlingsmässiga uttrycket för samma strävanden, som lett fram till inkomstbindningarna i det moderna samhället. Så länge det saknas objektiva normer för inkomstfördelningen måste bedömningen av den enskilda individens eller gruppens inkomstkrav bli en värderingsfråga. Man kan visserligen konstatera, att de utöver en viss gräns är oförenliga med stabilt penningvärde, men det är omöjligt att säga vilka som skall anses ligga innanför resp. utanför denna gräns. Vissa värderingar har emellertid erhållit mer eller mindre offentlig sanktion — jfr föregående avsnitt om inkomstbindningarna. Motsätter man sig de därpå grundade inkomstkraven så motsätter man sig också de bakomliggande värderingarna. Jämställdhetskraven kan också ge upphov till kedjereaktioner genom att en grupp kräver absolut jämställdhet med en annan medan den andra kräver ett bibehållet relativt löneläge i förhållande till den första etc. I den mån det vore möjligt för arbetsmarknadsorganisationerna att skapa någon form av arbetsvärdering skulle det emellertid kunna bli möjligt att ställa inkomsterna i ett visst arbete i relation till inkomsterna i andra, ur olika synpunkter likvärdiga sysselsättningar. Organisationerna skulle sedan kunna arbeta sig fram till en lönestruktur baserad på denna och liknande normer. En viss särställning måste emellertid alltid ges de kompensationskrav, som uppkommer genom att ekonomisk-politiska åtgärder från samhällets sida drabbar olika inkomsttagargrupper olika. Liksom alltid när det gäller av samhället medvetet vidtagna åtgärder i motsats till »det blinda utslaget av marknadskrafterna» blir känslan av orättvis behandling så stark, att kompensationskraven får en betydande genomslagskraft. 93. Beträffande vissa typer av kompensationskrav är det däremot möjligt med en objektiv bedömning i den meningen^ att det kan konstateras huruvida en kompensation är förenlig med samhällsekonomisk balans och alltså totalt sett överhuvudtaget är möjlig att erhålla. När det gäller kompensation i samband med beslut av typen indirekta skatter, dvs. ett politiskt beslut att minska efterfrågan inom den privata sektorn för att kunna bibehålla eller öka de ekonomiska resurserna i den gemensamma samhällsverk-

89 samheten eller för att begränsa köpkraften i konjunkturutjämnande syfte, blir kravet konsekvent endast ifall man principiellt motsätter sig denna omfördelning. Ifall åtgärden får en inkomstomfördelningseffekt mellan olika samhällsgrupper, kan naturligtvis jämställdhetskrav uppkomma (jfr ovan). När det gäller statliga beslut om inkomstomfördelning till förmån för någon speciell samhällsgrupp, blir frågan huruvida de övriga inkomsttagargrupperna accepterar målsättningen för denna inkomstomfördelning. Om så är fallet finns det ingen rationell grund för kompensationskrav. När det gäller levnadskostnadsutvecklingen vid sidan om statliga åtgärder föreligger åtminstone en situation, där det knappast framstår som förenligt med löntagarnas intressen att begära kompensation, nämligen vid en försämring av de utrikes bytesrelationerna genom en allmän importprisstegring. Ifall å andra sidan exportpriserna stiger parallellt med importpriserna och detta leder till en allmän prisuppgång, vilket i allmänhet torde vara oundvikligt, blir kompensationskravet motiverat. En utebliven kompensation skulle ju i ett sådant fall leda till en inkomstomfördelning och/eller en sysselsättningskris. I övrigt blir bedömningen av kompensationskraven beroende av vad man har för mening om den tidigare existerande inkomstfördelningen mellan löntagare och företagare. Att autonoma prisstegringar, som visar sig leda till vinstökningar, leder till mycket starka kompensationskrav är väl tämligen självklart. En sådan kompensation behöver inte heller leda till ytterligare prisstegringar, men gör det lätt om den blir mera allmän, eftersom efterfrågan därigenom stiger. Mera tveksamt är det med effekten av kompensation för prisstegringar, som föranletts av kostnadsökningar till följd av en otillfredsställande produktivitetsutveckling inom vissa näringar. Detta är ju såsom tidigare framhållits en av kärnfrågorna vid kostnadsinflation. Ifall prisbildningen fungerade tillfredsställande skulle dessa prisstegringar motsvaras av prisfall inom områden med en produktivitetsutveckling större än genomsnittet. När ett sådant prisfall inte kommer till stånd leder detta till vinstökningar och/eller löneglidning inom dessa områden och därigenom till ytterligare krav på såväl jämställdhet som kompensation. Löntagarnas strävan är alltid att åstadkomma en ökning av sin andel av företagens avkastning på vinstens bekostnad, men vid autonom prisbildning medför en lönestegring utöver löntagarnas andel av den genomsnittliga produktivitetsstegringen tämligen undantagslöst ytterligare prisstegringar. Löntagarnas försök att pressa företagarna mellan lönekrav och prisnivå är inom branscher med autonom prisbildning i allmänhet dömda att misslyckas, vare sig det är fråga om en central uppgörelse eller jäinställdhetskrav för enstaka områden, eftersom prisnivån ger vika i den mån arbetstagarna lyckas övervinna arbetsgivarnas motstånd. Även på detta område har, som de senaste årens erfarenheter visat, utrikeshandelns utveckling emellertid en avgörande betydelse.

90 Den politiska

prisbildningen

94. Såsom redan framhållits åtskilliga gånger i det föregående är stora och viktiga delar av varu- och tjänsteproduktionen numera undandragna marknadsprisbildning genom samhällsingripanden. Mellan Vs och 2/s av underlaget för konsumentprisindex består av priser, som fastställes genom politiska beslut på i princip helt andra grunder än efterfrågeutvecklingen och som således inte har något direkt samband med denna. Efterfrågeutvecklingen kan dock ibland komma in som en sekundär, modifierande faktor i prisövervägandena, särskilt när det gäller avvägningen av priserna mellan olika produkter inom huvudgrupperna. De viktigaste områdena för politisk prisbildning är jordbruksprodukterna bortsett från förädlings- och handelsmarginalerna, bostäder, sprit och tobak samt statliga taxor. Till dessa bör också räknas den växande mängd tjänster, som inte kommer med i index därför att de tillhandahålles kostnadsfritt, såsom sjukvård, undervisning m. m. Området för prisbildning på marknaden eller genom företagarbeslut, dvs. den prisbildning som i princip kan visa känslighet för efterfrågeförändringar, är således starkt begränsat; i själva verket till mindre än hälften av bruttonationalprodukten. En hel del av de politiskt bestämda priserna eller kostnadsfritt tillhandahållna samhällstjänsterna föregås dock av en marknads- eller företagarprissättning i tidigare led, t. ex. bostadsbyggandet, den militära verksamheten etc. 95. Genom sin efterfrågeokänslighet verkar prissättningen inom den offentliga sektorn och inom de sektorer, där staten dirigerar prisbildningen, konjunkturelit sett som en stabiliserande faktor. Därmed vare emellertid inte sagt att den ur stabiliseringssynpunkt är neutral. Eftersom orsaken till de statliga ingripandena är att en marknadsmässig prisbildning, frånsett de fall då den av rent praktiska skäl är utesluten, skulle leda till resultat som av sociala skäl anses oacceptabla för producenter eller konsumenter, måste den styrda prisbildningen få en långsiktseffekt på penningvärdeutveckling och produktionsstruktur. Den styrda prisbildningen blir ofta en politisk stridsfråga, och därför är en markant kostnadsanknytning det mest sannolika resultatet, eftersom detta är den enda »objektiva» normen. I andra fall anses just kostnaderna av sociala skäl alltför höga för de aktuella konsumenterna, och produktionen subventioneras därför skattevägen. 96. Det långsiktiga inflytandet på penningvärdet och näringslivets struktur av statliga ingripanden i prisbildningen måste bedömas från fall till fall. De viktigaste områdena för sådana ingripanden är jordbruks-, bostads- och trafikpolitiken, varav det förstnämnda haft den största betydelsen för penningvärdeutvecklingen. Konsumentpriserna på inhemska livsmedel har under efterkrigsåren stigit betydligt mer än priserna på sådana varor för

91 vilka prisutvecklingen varit friare och har därigenom medfört en starkare stegring av den genomsnittliga prisnivån. Detta återspeglar i första hand verkningarna av jordbruksregleringen men även en inte oväsentlig höjning av distributionsmarginalerna och en minskning av livsmedelssubventionerna. I viss om än begränsad utsträckning synes jordbrukspolitiken också ha medfört att arbetskraft kvarhållits i jordbruket, som annars kunnat lätta arbetskraftbristen i andra näringar. Likaså har subventioneringen av de trafiksvaga järnvägarna med vinsten från de trafikstarka kvarhållit arbetskraft för drift och underhåll, som annars kunde ha använts mera ekonomiskt, t. ex. till en utbyggnad av vägnätet. Hyresregleringen har å andra sidan verkat bromsande på den allmänna prisstegringen, naturligtvis till priset av bestående bostadsköer. Vid en annan hyresnivå skulle efterfrågan varit mindre, samtidigt som byggnadsverksamheten om den ej varit reglerad sannolikt skulle ha dragit till sig större resurser. En särställning intar kostnadsstegringarna för de tjänster, för vilka ersättning inte erlägges i samband med eller i proportion till den omfattning man tar dem i anspråk. Som exempel kan nämnas försvar, undervisning, sjukvård etc. I den mån de inte täckes av statens stigande inkomster vid oförändrade skattesatser kan de istället k o m m a till uttryck i skatte- eller avgiftshöjningar. Ifall dessa berör de indirekta skatterna får de på denna väg ett inflytande på prisutvecklingen. Eftersom statens inkomster på grund av progressionen i inkomstbeskattningen även vid fast penningvärde normalt stiger något starkare än den allmänna inkomstnivån i samhället, bör dock denna effekt vara oväsentlig. 97. Slutligen skall som en mycket väsentlig faktor påpekas att den politiska prisbildningen, samtidigt som den konjunkturellt verkar stabiliserande, också minskar verkningsfältet för de generella ekonomisk-politiska medel med vilka man vill styra konjunkturförloppet. Man får här samma begränsande effekt av de offentliga besluten som beträffande investeringsverksamheten. Det monetära underlaget 98. Det har i det föregående visats, att samspelet mellan prissättningsmekanismen i det moderna samhället, skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och inkomstbindningarna mellan olika löntagaroch företagargrupper medför autonoma prisstegringstendenser av en sådan omfattning, att de även vid samhällsekonomisk balans kan vara ett väsentligt problem för stabiliseringspolitiken. Trots att vi därigenom föregriper den följande framställningen i kap. VI, där de penningpolitiska frågorna behandlas ingående, måste vi för sammanhangets skull redan här ställa frågan om inte en konsekvent riksbankspolitik, syftande till att hålla den

92 totala penningmängden konstant i förhållande till bruttonationalproduktens tillväxt, skulle kunna omöjliggöra en sådan autonom prisstegring? Med andra ord; är det möjligt att förhindra den monetära expansion, som är ett nödvändigt inslag i en prisstegringsprocess, genom en uthållig vägran att släppa till de nödvändiga betalningsmedlen? Av skäl som närmare framgår av kap. VI har vi funnit att detta inte är möjligt.

Konjunkturpåverkan 99. Den hittillsvarande diskussionen har i stort sett rört tendenser, som gör sig gällande oberoende av graden av samhällsekonomisk balans i tidigare angiven mening (jfr p. 46). Ifall samhällsekonomin befinner sig i ett läge då balans inte råder, adderar sig emellertid till de här skildrade tendenserna den vanliga prisuppdrivande resp. prissänkande effekten av ett efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott (jfr p. 79). Företagarnas möjligheter att driva en autonom prispolitik blir naturligtvis större j u högre efterfrågetrycket är. Samtidigt leder dock anknytningen till kostnaderna såsom tidigare påpekats (jfr p. 77) till att prisuppgången vid starkt efterfrågetryck i vissa fall inte blir så stor som den skulle bli om priserna vore helt efterfrågebestämda. Ett stort efterfrågeunderskott kan å andra sidan öka priskonkurrensen inom branscher där denna annars är svag. Trycket från den utländska konkurrensen skärps också vid avsättningssvårigheter och detta i sin tur aktiviserar strävandena att skydda den inhemska produktionen. Med hänsyn till den internationella bindningen av tullarna genom GATT är emellertid möjligheterna härtill numera starkt begränsade. Man kan emellertid alltid vänta sig, att avsättningssvårigheter stimulerar strävandena på lång sikt att organisera marknaderna. De nya produkter och företagsformer, som är så olika de gamla, att vederbörande verkligen känner sig ha ett övertag i konkurrensen (jfr p. 71 a ) , har mycket större svårigheter att göra sig gällande och motverka dessa tendenser vid vikande efterfrågan. De kommer därför sällan i marknaden i en lågkonjunktur. Även på lönepolitiken och inkomstbindningarna har konjunkturläget en betydande effekt. Exportföretagens avsättningsförhållanden är en avgörande faktor för de avtalsmässiga lönehöjningarna inom industrin. Likaså påverkas löneglidningens omfattning vid lönesystemens varierande grad av fasthet i hög grad av konjunkturläget och efterfrågan på arbetskraft. Skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan branscherna och den därav betingade prisstegringen inom de lågproduktiva näringarna torde därför framträda med betydligt större skärpa vid hög efterfrågan än vid låg. 100. Även om det sålunda föreligger ett betydande samband mellan efterfrågans storlek och prisutvecklingen så är detta samband ändå inte direkt

93 och entydigt, varken så att balans mellan utbud och efterfrågan leder till prisstabilitet eller ens så, att man kan säga att prisstabilitet uppnås vid ett visst bestämt efterfrågeunderskott. Såsom vi har visat bestäms prisutvecklingen därjämte av en mängd andra institutionella och strukturella faktorer, som utövar sitt inflytande jämsides med efterfrågeutvecklingen.

Kostnadsinflation 101. De i det föregående skildrade prisslegringstendenserna är främst betingade av dels prissättningsmekanismen för i den tidigare angivna meningen heterogena varor och tjänster, dels ojämnheten i produktivitetsutvecklingen och den i en växande samhällsekonomi fortgående strukturomvandlingen och dels de institutionella förhållandena kring inkomstbildningen i det nuvarande svenska samhället. Prisstegringstendenserna är inte allmänna utan hänförliga till vissa sektorer av samhällsekonomin, företrädesvis sådana med långsam eller omätbar produktivitetsstegring, där löneökningar och ökade företagarinkomster föranleder en prisuppgång. Indexmässigt leder de till en höjning av den allmänna prisnivån, därigenom att en motsvarande prissänkning, på grund av den skildrade trögheten i prisrörelserna, inte kommer till stånd inom de branscher, där produktivitetsstegringen är större än genomsnittet. Produktivitetsvinsten leder i stället ofta till lönehöjningar, avtalsmässiga eller genom löneglidning, som genom inkomstbindningarna ytterligare pressar upp kostnadsnivån inom de förstnämnda sektorerna. Den kostnadsbetingade prisstegringen kan emellertid också bli mera generell, t. ex. vid en allmän uppgång i världsmarknadspriserna eller en mera allmän lönestegring utöver den genomsnittliga produktivitetsökningen, vilken inte föregås av något efterfrågeöverskott. Även vid dessa mera generella kostnadsökningar anpassar sig efterfrågan snabbt till det förändrade prisläget, eftersom ökade utgifter för vissa grupper motsvaras av ökade inkomster för andra (jfr p. 82). Dessa prisstegringsförlopp, som sålunda primärt härrör från kostnadssidan, har brukat betecknas som kostnadsinflation. I allmänhet har de karaktären av kostnadsgenomslag. Deras effekt är i de flesta fall uttömd när de väl en gång spritts horisontellt och vertikalt genom systemet. De kan emellertid via de kompensationskrav de ger upphov till utvecklas till en kumulativ rörelse. 102. Lönehöjningarna har ofta direkt angetts såsom orsak till den allmänna prisuppgången och man har i detta sammanhang också skapat uttrycket »löneinflation». Frågan huruvida generella lönehöjningar, som inte framkallats av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, kan anges som orsak till kostnadsinflation utöver vad som betingas av det tidigare skildrade samspelet mellan prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingen och

,_, 00

O

o

m

CO OS

m

CO CO

of t^

OS

1-1

e*

CM as CO

T-H

1-1

CO lO OS

CD OS CM

^H

°i CO

00 CO

**

^

I> lO OS

OS I> CM

00 t»

TH

to lO OS

lO OS

H t

m

m co co m

o o oo

i-i

CM

O

CN

0 0 CO

•*

T-C

co

T-H

CD"

CO CM

T

Tf

o

m

°l co"

T-H

O

I > CN T f

in

o

I>

CO

CM" c o

TJ?

I>

-*

cq o m •*

CO

CM CM O l TfTj«"-*

in

Ht

CO

oo"co

Ht

\o

CM.

CO l >

co

o

I>

•*

COM

oo

Ht

CM

T-H

T—I

1-1 oo"

H t

O

CO

«*

ri-i

< *** in

H*

i n CT> CM

O

T-i

Os 00

Ht

T-l CM T-l

m m

TH

CO

CO

i>

CM lO OS

OS

00 CO

T-H m

m

CM

TH

CM

t> 00

CO

TH

CM

o

CO H t

H t

m

CO

03 T f

CM

O

in

o m T-H

,_,

CM

CO O CM

r-" co T-H

oo"

T-Tin

i>

aTiN

O

I>

CO

co m oo

Ht

m

co

CO I>

m

t> CN

o CM

Tf i n

co T-H

CM CM

O |

CM

T H

1-1

1-1

<* ^

OS T-H

CO

Os

o

a s T+<

t ^

T-H

O

OS

CO

O

0 0 T-H

CD

m

•w

l>

o

CM 0 0 CS

O

-rt

00 CO

O

CM

O

m m

co

o

00 '

l>

CM

^

T-H

o T-H

-*t CO

m

as

1-1

<* OS

CO

m

co T H

CN t o

o_

CO O

oo"

T f c o " -<t

CM m

in

**

^ o > co"

o

e*

CM

T-H

^

to Ht

oc C

os

00 CM

CO

1-1

l> O

CO

0 0 0C

Ht"

o T r f CN

t>TH

a

o

CM t >

T-

00 O)

00 Oo"HtC

m"

o-

OS TH

* i _g

US

1o

9)

9 Os o b

• OX)

g

t, "O

°2 c

T H

C

~ c* c » 2

h

«

«J

CD a: T 3 O

Q. C X?

^

öj—'

c

E

1 -

+-< h

t/3

i;

H - : 0

O

g^

• ;

c

:

^

>

O

m

co i> •

•2

i•a o^

.

C

.

s ® cH Q

'

o

1 S

p a c/

to

C <u C

C/

^ o * 2 2 »C tsC Os "2 H Q <

CO

c-

ös C

ÖD B

P1

*"

T3

•c

12 <= c 2

CM

=0

c c « •3

'wS

g $ "8 6 i- > 'C

<u p, 4>

(-a. "a

o

+->

3 !

B 0)

t,

ö

:o

:0

•S

c" •

OS

4-1

c«

CA

HSI

1 C

"3 e

g

C

1 II m

•«*

C

T-H

CN C

o

m T3

CO

7-1

c s

*"*

CO

00 Ht

"-

1-1

oo

OS

<M CO

t

OS

T-H

CO

T-H

o m

1-1

^

CM

T-l

H t

m

i>

CM CM

co

rr

"*

m

00 in OS

a.

CO

t^ co

CO CO CM

T-H

o

CO

*"

m

to as

m"

i> 00

CM

T-H

O i CM

-«t

1-1

OS in OS

o

I > CM T H CO T f

PH g

r! ° «, a i o S ^ oö

g g s

c C

ai o

fi

95 inkomstbindningarna sammanhänger med bedömningen av löneglidningens orsaker och samband med löne- och avtalssystemet. Löneglidningen utgör ett väsentligt element i inflationsproblemet och kommer att ingående analyseras i kap. XI. En strikt uppdelning mellan avtalslön och löneglidning är emellertid inte hållbar, eftersom gränsdragningen varierar mellan olika avtalsområden, beroende på lönesystemets utformning och varierande grad av fasthet. En bedömning av lönebildningens roll för prisutvecklingen måste i första hand grundas på en jämförelse år för år mellan den totala genomsnittliga lönestegringen och produktivitetsutvecklingen i samhället som helhet. Några tillförlitliga statistiska serier för dessa storheter föreligger emellertid inte. De säkraste uppgifterna rörande löneutvecklingen avser timförtjänster för vuxna manliga industriarbetare. Med hänsyn till vad som ovan sagts om inkomstbindningarna och om industriarbetarlönernas ledande roll i löneutvecklingen, synes det inte oberättigat att använda dem som ett ungefärligt mått på den avtalsmässiga löneutvecklingen. Som närmaste approximation till produktivitetsutvecklingen kan man antingen välja bruttonationalproduktens eller industriproduktionens förändringar beräknade i fasta priser, i första fallet med justering för ökningen av befolkningen i yrkesverksam ålder och i det senare beräknade per arbetstimme. Den förra har under efterkrigstiden årligen vuxit med endast några tiondels procent. Antalet sysselsatta inom industrin har varierat starkare (jfr i övrigt tab. 3). Även med reservation för de approximationer, som valet av inte fullt adekvata serier för en sådan jämförelse innebär, har vi ansett oss kunna dra slutsatsen att det från svenska förhållanden hittills knappast föreligger något exempel på att de avtalsmässiga lönestegringarna i ett balanserat sysselsättningsläge generellt gått väsentligt utöver utrymmet för lönehöjningar, vare sig detta anges som den procentuella ökningen av bruttonationalprodukten eller av industriproduktionen. De förhandlingsmässiga lönehöjningskraven röner i Sverige ett betydande motstånd i den mån det inte redan finns utrymme för dem. En annan sak är att höjningarna kan gå utöver produktivitetsstegringen i enskilda näringsgrenar med svag produktivitetsutveckling och där ge upphov till prisstegringar. Däremot har summan av avtalsmässig lönehöjning och löneglidning ofta för att inte säga regelbundet överstigit den procentuella ökningen av bruttonationalprodukten resp. industriproduktionen. Frågan är emellertid i vad mån löneglidningen kan betraktas som ett självständigt fenomen eller om den endast är en följd av ett efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden. Den framkallas dels av arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft, dels av vissa löneinstitutionella faktorer, varav ackordslönesystemet torde vara den viktigaste. En mera ingående bedömning av löneglidningens roll i konjunkturförloppet måste ta hänsyn både till dessa båda orsaker och till förhållan-

96 dena i de mest expansiva branscherna som leder löneutvecklingen. För den viktigaste av dessa, nämligen metallindustrin, är det visserligen inte möjligt att ange några tillförlitliga produktivitetsberäkningar, men det förefaller högst osannolikt, att löneökningarna inklusive löneglidningen i balanserade lägen skulle ha gått väsentligt utöver produktivitetsstegringen, eftersom prisstegringen för denna industrigrens produkter i allmänhet varit jämförelsevis måttlig, trots det efterfrågetryck som tidtals förelegat. För många andra branscher med en mindre framskjuten roll i lönepolitiken har förhållandena uppenbarligen inte varit lika gynnsamma. Ifall inte ett efterfrågeöverskott med brist på arbetskraft föreligger redan i utgångsläget och försvagar företagarnas motstånd mot lönehöjningskrav, synes det inte sannolikt att löntagarna skall kunna genomdriva lönehöjningar inbegripet löneglidningen, som går väsentligt utöver produktivitetsstegringen inom de vid förhandlingarna dominerande branscherna. 103. Med den regelbundenhet med vilken löneglidningen uppträtt under en lång följd av år och med dess tydliga samvariation med de avtalsmässiga lönehöjningarnas storlek, vore det å andra sidan inte svårt att vid avtalen förutse den och räkna in den i den överenskomna höjningen, åtminstone till den del den kan anses vara orsakad av löneinstitutionella faktorer. Löneglidningen är emellertid mycket ojämnt fördelad, både mellan branscher beroende på skillnader i efterfrågeläge och i de tillämpade lönesystemens grad av fasthet, och mellan individer beroende på utbildning, skicklighet och en mängd andra faktorer. Det skulle sannolikt vara mycket svårt att i ett läge med god efterfrågan på arbetskraft begränsa de inte glidande gruppernas höjning så starkt som en antecipering av löneglidningen för de grupper där denna är betydande skulle innebära, ifall den totala ökningen skall rymmas inom det tillgängliga utrymmet. Vid en utjämning mellan olika grupper skulle å andra sidan en del av »utrymmet för lönehöjningar» i de mera produktiva branscherna lämnas outnyttjad. Skulle man i avtalen även antecipera den del av löneglidningen, som är en följd av efterfrågeöverskottet på arbetsmarknaden och göra den avtalsmässiga höjningen i motsvarande mån mindre, skulle å andra sidan resultatet troligtvis bli att löneglidningen ökade i samma grad för att de mindre expansiva branscherna skulle kunna behålla sin arbetskraft. Slutsatsen måste enligt vår mening bli att parterna på arbetsmarknaden fått ökad förståelse för lönebildningens samhällsekonomiska betydelse. En självständig »löneinflation» i meningen medvetet framtvingade excessiva lönehöjningar torde vid mera normala förhållanden knappast vara att räkna med. En viss inflationsbenägenhet synes dock vara inbyggd i själva systemet. Med hänsyn till löneglidningens regelbundenhet kunde man väl ha anteciperat den vid förhandlingarna, vilket för den löneinstitutionella delen också hade varit logiskt befogat. Men detta skulle på grund av skillnaderna

97 i produktivitetsutveckling och därmed i »utrymme för lönehöjningar» mellan olika branscher ha lett till så stora olägenheter att det knappast varit möjligt att ställa detta krav. Lika lite som man kunnat begära att den fackliga rörelsen som helhet skall visa återhållsamhet när de samhällsekonomiska förutsättningarna härför saknas, har man kunnat begära att enskilda förbund skall medverka i centrala uppgörelser eller andra former för solidarisk lönepolitik, där det totala utrymmet för höjningar beräknat på genomsnittlig produktivitetsstegring blir så lågt, att de uppnår ett påtagligt sämre resultat än vad självständiga förhandlingar skulle ge. 104. Skillnaden mellan kostnadsinflation och efterfrågeinflation ligger bl. a. i att ett verkligt efterfrågeöverskott inte förekommer annat än i sistnämnda fall. Det är också framför allt efterfrågeinflationen som kan få ett kumulativt förlopp. Den startar primärt från ett efterfrågeöverskott, vanligtvis beroende på för stora investeringsönskemål i förhållande till sparbenägenheten, men orsaken kan även vara en minskning av produktiviteten. Även ökade konsumtionsköp finansierade genom besparingar eller avbetalningskrediter kan naturligtvis medverka. Den stora efterfrågan skapar prisstegringsvinster, som i sin tur ökar investeringsönskemålen osv. 105. Däremot synes det i de flesta fall mindre sannolikt att kostnadsstegringar orsakade av utländska råvaruprisstegringar eller andra importprishöjningar eller av lönehöjningar i varje fall under svenska förhållanden skall kunna ge upphov till några kumulativa inflationsförlopp. Deras möjligheter att leda till kumulationer via kompensationskrav är i allmänhet beroende av om de är kombinerade med ett efterfrågeöverskott. Det är därvid fråga om förlopp av en helt annan art än de kumulationer via vinster och investeringar, som innefattas i det klassiska inflationsbegreppet. En kumulation av höjda levnadskostnader, kompensationskrav, stegrade produktionskostnader och återigen höjda levnadskostnader måste i vilket fall som helst bli en förhållandevis långsam process. Med hänsyn till vad vi tidigare anfört om kompensationskravens betydelse och innebörd (jfr pp. 90—91) synes det överhuvud taget inte sannolikt att den skall bli stark. 106. Förutsättningen för distinktionen mellan kostnads- och efterfrågeinflation är sålunda att den prisspridning, som en kostnadsstegring ger upphov till, inte i och för sig skapar ett efterfrågeöverskott eller -underskott. Denna förutsättning uppfylles sällan fullständigt, utan sådana över- eller underskott uppkommer oftast sekundärt. Denna sekundära balansbrist synes emellertid sällan få en sådan styrka och omfattning, att den mera avsevärt påverkar samhällsekonomin i dess helhet, såvida den inte förstärks av andra, utifrån kommande impulser eller initieras i ett läge, då ett betydande efterfrågeöverskott redan föreligger. Ett studium av den ekonomiska utveck7—005306

98 lingen i Sverige efter kriget (jfr bilagan) synes knappast ge belägg för att något löneinitierat kumulativt förlopp skulle ha varit av väsentlig betydelse för prisuppgången. Däremot har impulserna från utrikeshandeln ibland varit sådana, att de givit upphov till ett inhemskt efterfrågeöverskott, t. ex. vid en kraftig volymökning för exporten och/eller en väsentlig förbättring av exportpriserna. Förutsättningen för att utvecklingen i ett sådant läge skall kunna begränsas till ett enkelt kostnadsgenomslag är dels att den efterfrågeökande effekt som exportexpansionen medför, motvägs antingen av importpris- och importvolymstegringens köpkraftuppsugande effekt eller av interna ekonomisk-politiska åtgärder så att exportinkomstökningen inte leder till ökad investeringsbenägenhet.

Kumulativa förlopp och efterfrågeinflation 107. Innan erfarenheterna av prisutvecklingen under och efter det andra världskriget satt sin prägel på det ekonomiska tänkandet var begreppet inflation i hög grad förknippat med kumulativa processer av typen ökad investeringsbenägenhet, stegrade priser på produktionsfaktorer, oväntade vinstökningar och ytterligare stegrad investeringsbenägenhet etc. Under senare år har emellertid uttrycket inflation mer och mer kommit att användas för att beteckna alla former av prisstegringar, vare sig det varit fråga om mycket små förändringar eller s. k. galopperande inflation med en omfattande penningvärdeförstörelse. Man har emellertid alltmer börjat använda sig av uppdelningen i efterfråge- resp. kostnadsinflation. Eftersom distinktionen mellan olika typer av prisstegringsförlopp är högst väsentlig för valet av medel att motverka dem, har vi som ovan framhållits funnit det ändamålsenligt att följa denna uppdelning. 108. Distinktionen mellan dessa båda typer av prisstegringsförlopp är ännu inte teoretiskt helt klar, vilket främst torde bero på att den är tämligen ny. Den äldre teorin erkände nämligen inte möjligheten av annat än en efterfrågebetingad prisstegring. Kostnaderna, dvs. priserna på produktionsfaktorer, ansågs inte kunna spela någon självständig roll utan utbudet borde anpassa sig till efterfrågan på så sätt att det begränsades till dess priset steg till reproduktionskostnaderna. Anpassningen av priserna på produktionsfaktorer efter efterfrågan har väl i verkligheten aldrig varit särskilt fullständig. Omfattande arbetslöshet vid depression och företag överbelagda med order vid högkonjunktur är ju inga nya företeelser, men de är ju företeelser, som visar att den rörlighet, som den äldre teorin förutsätter, sällan föreligger. 109. En efterfrågeökning, som — från ett läge med samhällsekonomisk balans — kan ge upphov till en kumulativ prisstegring, kan primärt hänföra

99 sig till investeringsområdet, konsumtionen eller bådadera. Oavsett hur förloppet kommer i gång, kommer den rådande investeringsbenägenheten att bli större än sparbenägenheten med en tendens till prisstegringar som följd. Genom ökade företagsvinster — eventuellt också skatteintäkter — skapas den nödvändiga sparandeökningen. I den mån som efterfrågeexpansionen riktar sig mot utländska varor dämpas denna utveckling på bekostnad av en minskning av valutareserven. Vinstkonjunkturen stimulerar till ökade investeringar och produktion med ytterligare prishöjningar som följd. Konkurrensen om arbetskraften kommer att medföra löneglidningar och underlätta avtalsmässiga löneökningar. Löneökningarna, som således utgör följdföreteelser i det kumulativa förloppet, medför i sin tur att konsumtionsefterfrågan hålls uppe samtidigt som företagens kostnader stiger. 110. Som alltid i liknande fall är det självklart att de två typer av prisstegringsförlopp, som vi här velat åtskilja, i allmänhet inte uppträder renodlade. Detta hindrar inte att den ena eller andra typen ofta dominerar förloppet, och att de ekonomisk-politiska åtgärderna bör anpassas därtill. Ekonomisk politik innebär ju i allmänhet, att statsmakterna tvingas agera i ett läge, då samhällsekonomin inte befinner sig i balans. Man befinner sig i ett läge med bristande balans, utformar åtgärder som skall skapa balans, men medan dessa verkar inträffar oväntade händelser som medför att resultatet blir ett annat läge utan balans osv. Tack vare trögheten i ekonomin är det emellertid inte fråga om en balans på en knivsegg, snarare på en ganska bred jämviktsplatå (jfr p. 436). Det är givetvis vanskligt att i en konkret situation skilja mellan de prisändringar, som betingats av kostnadsändringar, och de som betingats av efterfrågeförändringar, och ändå svårare att ange hur stor del av en prisförändring, som är att hänföra till den ena eller den andra faktorn. Med utgångspunkt från utrikeshandelsprisernas och avtalslönernas utveckling, en uppskattning av den genomsnittliga produktivitetsstegringen i samhället och skillnaden härvidlag mellan olika branscher och en bedömning av den samhällsekonomiska balansen synes dock en åtminstone för praktiskt bruk vägledande uppskattning kunna göras. I varje fall torde orsaken till prisstegringar, som inträffar då samhällsekonomisk balans råder, kunna klarläggas. Den genomförda analysens värde vid valet av medel i den ekonomiska politiken står och faller emellertid inte med möjligheten att ange orsaken till redan inträffade prisförändringar. Syftet med åtgärderna måste ju, såsom vi flera gånger tidigare påpekat, vara att motverka prisstegringstendenser, som ännu inte lett till faktiska prishöjningar. Det här skildrade förloppet, som leder fram till en kostnadsprisstegring, är ju lätt att skilja från ett förlopp, som leder fram till ett efterfrågeöverskott och en efterfrågeinflation. I alla de situationer, då de faktorer, som initierar ett kostnadsstegringsför-

100 lopp, är verksamma, kan man räkna med att en sådan stegring kommer till stånd — måhända i något fall dold av en motverkande tendens genom efterfrågeunderskott — och därför bör den ekonomiska politiken också inriktas på att neutralisera dem. 111. Kostnads- resp. efterfrågefaktorernas betydelse för prisutvecklingen under olika konjunkturlägen synes vara relativt klar också därigenom, att ett konjunkturläge i allmänhet definieras såsom en viss efterfrågenivå i förhållande till utbudet. Det vore givetvis av stort intresse att på något sätt också kunna ange den relativa betydelsen av de olika tendenser till prisstegringar som här diskuterats, även om detta endast kan bli en grov uppskattning. Den torde bäst kunna bedömas på grundval av historiska erfarenheter (jfr bilagan). Man bör därvid skilja mellan utländska och inhemska impulser. a) Beträffande de utländska impulserna ger efterkrigstidens erfarenheter både från Sverige och andra länder vid handen, att kostnadsinflationen vid en mera allmän utländsk prisuppgång är tämligen oemotståndlig. Trots att den ekonomiska politiken varit mycket olika, har den inhemska prisnivån i de flesta länder med någorlunda betydande utrikeshandel utvecklats parallellt med export- och importpriserna i medeltal. Följsamheten beror i det alldeles övervägande antalet fall på horisontell och vertikal prisspridning, men ibland också på att man tvingats till växelkurs justeringar. Man kan därför uttrycka saken på det sättet, att kostnadsgenomslaget från de utrikes prisförändringarna ligger i botten och att ovanpå detta lagras effekten av de kumulativa processer med efterfrågeöverskott eller -underskott av varierande storlek, som uppstår främst genom förändringar i den inhemska investeringsbenägenheten. Dessa kan vara mycket olika inom olika områden på grund av att de utländska impulserna är olika starka för olika varor och har olika betydelse för olika näringsgrenar. b) Bedömningen av de inhemska impulsernas betydelse är avsevärt svårare. Enligt efterkrigstidens erfarenheter har stabila priser under en längre period endast kunnat uppnås vid de tillfällen, då ett inte oväsentligt efterfrågeunderskott och underutnyttjande av produktionskapaciteten i samhället måste anses ha förelegat. Ett påtagligt undantag utgör dock konjunkturuppgången 1959—60, då den inhemska prisstabiliteten stöddes av oförändrade utrikeshandelspriser, vilket återigen understryker de utländska impulsernas avgörande betydelse. c) Sammanfattningsvis synes man dock kunna säga så mycket att efterfrågeinflationen varit den dominerande faktorn under de relativt långa högkonjunkturperioderna, med ett starkt, understundom dominerande inslag av från utlandet kommande kostnadsgenomslag under åren närmast efter krigsslutet, strax före och under koreakrisen samt från andra halvåret 1955 till början av 1957 (jfr diagram 1 och bilagan). Till dessa typer

101 av inflation har emellertid hela tiden adderats en inte obetydlig inhemsk kostnadsprisstegring. Vid samhällsekonomisk balans är det huvudsakligen impulser på grund av samspelet mellan prissättningsmekanismen, strukturomvandlingen och inkomstbindningarna man därvid haft att räkna med. Slutsatser 112. Efter denna analys och diskussion av sambanden mellan den totala efterfrågan och målen för den ekonomiska politiken såsom dessa samband gestaltar sig i dagens samhällsekonomi, vill vi övergå till en diskussion av den ekonomiska politikens möjligheter att begränsa kostnadsinflationen. Denna diskussion kommer sedan att föras vidare i några av de följande kapitlen. På alla punkter syftar de härvid föreslagna åtgärderna till ökad rörlighet och anpassningsbarhet i det ekonomiska livet; det är ju trögheten i prisbildningen, i företagsstrukturen och på arbetsmarknaden som ger upphov till kostnadsinflationen. 113. Kostnadsinflationens orsaker har framgått av den föregående analysen. Skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika områden kan den ekonomiska politiken inte göra så mycket åt — man bör emellertid inte utan mycket starka skäl bädda under näringar med svag produktivitetsutveckling. Strukturomvandlingen inom näringslivet mot ökad specialisering och växande internationell arbetsfördelning måste positivt främjas som stöd och sporre för produktivitetsutvecklingen. En stor del av den verksamhet, där produktivitetsstegringen är ringa eller omätbar, kan emellertid inte undvaras, och man tvingas därför att acceptera den relativa kostnadsökningen inom dessa områden. Samhället måste emellertid aktivt medverka till att rationaliseringsmöjligheterna inom sådana områden tillvaratas. 114. Prisbildningsmekanismen i det moderna samhället har i det föregående varit föremål för en speciellt ingående analys. Därvid framhölls att tendenserna till autonom prissättning kunde motverkas dels genom konkurrens (jfr p. 71), dels genom konsumenternas prismedvetenhet (jfr pp. 72—75). Denna måste emellertid stödjas av offentlig pris- och kartellövervakning och konsumentupplysning. Vad beträffar direkta åtgärder för att stimulera konkurrensen är den ekonomiska politikens möjligheter tämligen begränsade. Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad, som diskuteras närmare i kap. VI, skulle kunna bidra genom att den minskade företagarnas behov att vidmakthålla en hög prisnivå för att finansiera företagens expansion. Även företagsbeskattningens utformning har givetvis betydelse för konkurrensviljan (jfr kap. VIII). Vidare är det mycket väsentligt att en konkurrerande import inte försvåras. Utvecklingen mot internationellt ekonomiskt samarbete bör främja konkurrensen, men man måste

102 ha uppmärksamheten riktad på de internationella kartelliseringssträvandena, som inom väsentliga områden är mycket starka. Den viktigaste vägen för att lösa de problem, som den autonoma prisbildningen ger upphov till, torde emellertid vara att med olika medel stödja och stimulera den kontroll över prisbildningen, som konsumenterna genom sin prismedvetenhet utövar. Såsom vi tidigare framhållit (jfr p. 72) tyder mycket på att denna prismedvetenhet ökat betydligt sedan den offentliga priskontrollen och bruttoprissättningen avskaffades. Det vore emellertid önskvärt med en ytterligare utveckling mot en allmän och effektiv prisövervakning från konsumenternas sida. Opinionsbildningen och den allmänna debatten är här av stor betydelse, likaså resultaten från pris- och kartellnämndens och konsumentinstitutets undersökningar. De senare har emellertid inte haft tillräckliga resurser för att sprida kännedom om sina resultat på ett för den breda allmänheten lättillgängligt sätt. Överhuvudtaget synes konsumentupplysningen ha saknat den konkretion, som är nödvändig för att icke-experter skall kunna tillgodogöra sig dess resultat. En effektiv organisation för prisövervakning och bekämpning av skadliga konkurrensbegränsande åtgärder är nödvändig som stöd och komplement till en skärpt prismedvetenhet från konsumenternas sida. Kartellövervakningens dilemma är emellertid, att man visserligen kan befria dem, som vill konkurrera, från avtal och bestämmelser, som hindrar dem, men inte kan tvinga fram konkurrens i en bransch där ingen vill konkurrera. Möjligheter torde dock föreligga att vid behov ta upp förhandlingar om prissänkningar med sådana branscher, där indikation på en stark produktivitetsutveckling eller påtagliga råvaruprissänkningar föreligger. Kostnadsprissättning förutsätter ju alltid någon form av konkurrensbegränsning, även om det bara är en konkurrensbegränsning, som betingas av strukturförhållanden eller bristande prismedvetenhet hos konsumenterna och som således inte tillkommit genom producenternas åtgärder. En övervakning av kostnadsprissättningen faller därför naturligt under näringsfrihetsorganisationens arbetsuppgifter. En sådan övervakning kräver emellertid betydande resurser. I sitt nyligen avgivna betänkande »Effektivare prisövervakning» (SOU 1961:3) har emellertid 1960 års prisövervakningskommitté redan behandlat hela frågan om prisövervakningens och näringsfrihetsorganisationens resurser, varför vi anser oss här kunna inskränka oss till att understryka dess stora betydelse för möjligheterna att komma tillrätta med stabiliseringsproblemen. I övrigt återkommer vi mera utförligt till frågan om prisreglering och prisövervakning i kap. IX. 115. I stort sett synes man vara tvungen att ta strävan till en någorlunda likartad inkomstutveckling inom olika samhällsgrupper som utgångspunkt vid diskussionen om inkomstbindningarna. Man kan naturligtvis h a olika uppfattningar om h u r lönestrukturen bör vara utformad för att lönesätt-

103 ningen skall vara »rättvis», men i princip kan man inte begära att vissa samhällsgrupper, genom en relativ eller kanske t. o. m. absolut sänkning av sin realinkomstnivå, skall bära huvudbördan av stabiliseringspolitikens kostnader. När effekten på priserna av en ogynnsam produktivitetsutveckling i vissa näringar inte kan motverkas av långsammare inkomstökning i dessa, måste man se till att denna effekt i genomsnitt inte blir större än att den kan rymmas inom ramen för den totala produktivitetsstegringen och företagarnas benägenhet att, vid föreliggande tryck från efterfrågesidan, minska eller öka den i företaget kvarhållna andelen av dess egen produktivitetsökning. Vi återkommer emellertid till en ingående diskussion om lönepolitikens problem i kap. XI.

KAPITEL IV Investeringarna

116. Vi har i tidigare kapitel betonat, att en av förutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik är att den ekonomiska expansionen inom landet vidmakthålles. Det är givet att det slutgiltiga målet med en växande produktion är en förbättrad materiell försörjning. Växandet är emellertid i hög grad sin egen förutsättning. Betydelsen av en hög expansionstakt ligger nämligen i att den är nödvändig för att hålla igång den kumulativa processen: ny teknik — investeringar — vinster — forskning — ny teknik etc., som är utgångspunkten för möjligheterna att bibehålla och stärka landets konkurrensförmåga på utlandsmarknaderna och därigenom upprätthålla export, sysselsättning och en växande levnadsstandard. Det krav, som utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Västeuropa kan komma att ställa på Sveriges ekonomi, blir därför kanske främst ett krav på snabbare expansionstakt. Men även i den inhemska utvecklingen är en stark produktivitetsökning en viktig förutsättning för en framgångsrik stabiliseringspolitik. Detta aktualiserar frågan om avvägningen mellan investeringar och konsumtion i samhällsekonomin liksom också investeringsinriktningen. Investeringsawägningens problem är tvåfaldigt: Hur stor del av det samlade produktionsresultatet bör upptas av investeringar 1 och hur skall den totala investeringandelen vara sammansatt? Bakom sådana frågeställningar ligger förutsättningen att avvägningarna skall göras på ur välfärdssynpunkt (både på kort och lång sikt) så fördelaktigt sätt som möjligt. I detta sammanhang kan vi emellertid frångå detta högst odefinierade uttryck och precisera frågeställningen så: Hur skall investeringsawägningen göras för att möjliggöra att det angivna målet i fråga om nationalproduktens utveckling skall uppnås? Med andra ord, vilka samband kan påvisas mellan investeringarna och det ekonomiska framåtskridandet sådant detta mäts med nationalproduktens volymökning? Vi bortser tillsvidare från alla andra produktionsbestämmande faktorer än investeringarna. 117. Gränsdragningen mellan investeringar och konsumtion är i vissa avseenden tämligen godtycklig och rent konventionell. Till investeringar hänförs 1 I detta kapitel diskuteras fortsättningsvis endast investeringar i fast realkapital. Lagerinvesteringarna måste på längre sikt beräknas följa utvecklingen av investeringarna i fast realkapital tämligen automatiskt. Det är i den kortsiktiga konjunkturutvecklingen de får sin stora betydelse (jfr kap. VI och VIII).

105 givetvis förnyelse och nyanskaffning av fasta anläggningar, maskiner m. ni. inom företagssektorn och den offentliga sektorn. Även lageruppbyggnad räknas till investering fast vi inte diskuterar den här. Anskaffningen av varaktig utrustning till hushållen betraktas däremot som konsumtion med undantag för egnahem. Det kan naturligtvis inte hjälpas att en dylik schematisk uppdelning kan leda till att man bortser från de förbättrade förutsättningar för en ökad produktion i samhället, som en rationalisering av hushållsarbetet medför även när det som sådant inte medräknas i nationalprodukten (jfr p. 23 och SOU 1956: 53 s. 37—39). En annan faktor av betydelse är behandlingen av utgifterna för militära ändamål. Till skillnad från många andra länder hänförs dessa i Sverige inte uteslutande till konsumtionen utan fördelas mellan offentliga investeringar och offentlig konsumtion. Till investeringar räknas enligt svensk statistik slutligen också reparationer och underhåll av det fasta realkapitalet, vilket inte är fallet i flertalet andra länder eller i de internationella organisationernas praxis (jfr anm. till tab. 1). Det är givet att gränsdragningen mellan reparationer och nyanskaffning alltid måste bli flytande. 118. Investeringsverksamheten har i Sverige upptagit en växande andel av det samlade produktionsresultatet under efterkrigstiden. Som framgår av tabell 4 har andelen stigit från 26,0 % 1946 till 31,6 % 1959. Dessa höga siffror inrymmer emellertid såsom ovan framhållits både ersättningsanskaffningar och reparationer och underhåll samt vissa militära utgifter. Om de senare frånräknas blir stegringen något mindre eller från 24,2 % till 28,9 %. Ifall man exkluderar större delen av reparationerna och underhållet samt de militära investeringarna för att kunna jämföra den svenska investeringsnivån och investeringsutvecklingen med andra länders, står det klart att Sverige varken vad beträffar stegringstakten eller andelens storlek befinner sig i någon tätposition. Enligt OEEC:s statistik har investeringsvolymen för medlemsländerna sammantagna vuxit med ca 49 % från 1953 till 1959 medan den svenska ökningen i jämförliga siffror uppgått till omkring 41 %. Investeringskvoten för Sverige (exkl. reparationer och underhåll samt militära investeringar) beräknas ha varit 20,7 % genomsnittligt under 1954—1959, medan motsvarande siffra t. ex. för Norge var 30,1 %, för Canada 24,6 %, för Nederländerna 23,4 % och för Västtyskland 22,3 %. För t. ex. USA redovisas å andra sidan en betydligt lägre investeringsnivå, nämligen 16,9 %. Även Danmark, Frankrike och Storbritannien hör till de länder som redovisar lägre andel än Sverige. 119. När man skall diskutera sambandet mellan investeringarna och nationalproduktens ökning, är det emellertid nettoinvesteringarna och nettonatio-

o CO

a

O C O ' ^ J , 0 5 ' ~ l M O C O ' O C M > n

Si

s i i n CN r t i n ^ ^CMc ir Hi i c w cCM ifj

N

«i

•»»t i^ <s <S>

»0

T-l

OS

m OS

m as

O j T f H ^ O O f t M t ^ O i J O K J

-<* «5

<S

^ ^

"«

Ci <S •"1

m

O c CN

O

M

i S O <M T-l

ö o O N O ' «

t

O N H

N i n O t O M 'O CN

,

l

H

l

l

O

N d CM

o

,

5 ^

oo

"-t <o

5 C S © M ^ t , 3 CM T - I CM

Xt

°0

" 1

' ' » C Q f f l t O ' ^ N o i o o ' O ' o ^ i

*o

o> < Ä

' • ( © O l i O W ' O O i O N O ^ °0 TH CM C N CM

>*

°o

cs CS

»1

TH

CD

ö CS <=>

• » ^ T f t o ^ ^ ^ r - ^ N i s

N a

^ f f l o w w J o n N ^ ^ •"S CN CM rH CM

>j(Ooc5 <»

o

»«< in

m

»

t

o

i

n

i

n

^

^

o

n

^

t

t

ö

>»«o<a

C ^ C O O i n N ' M t O S l O W N » : =•0 CN N r l CM

>K » 0

5> C£> •N

o o - ^ C N C N ' - l ^ T f a i ' ^ O O ^

CM « 0

<S

^ t ^ O t O N t o o o ^ W ^ i i s *3 CN CM T H CM

•*

ci «a »i

T H

m

oo m

oo

O l O n t O ^ ^ r o t ^ N C J N

C5CMC5

M M 0 0 t 0 K i < O O O ° < ' * < c , 3 CO T-l CM CN CM

to

oo

Cj <2> »«l

° 0 ! O t O t t ) C J t O H C < l N t o ^

N

SO

O

•0

* o o CN H t o h | CM « oCNw l > i oCMf o

» s ^ <cs> a

" » o o o o o o ^ ^ o m ^ i j o i

to«o

cj

° < 1 0 0 ' * i t N ' < * O r f N ^ N •9 CN CM CN CM

«J ( o

Ö cs

O l C O H W N ' C H C O l O l l N O o

«3

*-l

0 O O C i - ^ i n ^ - l C M O O C O ' " - ' ^ ' * ! "3 CN M r l CM

1>3 l O

o <&

* ^ I > T - I C J 5 C M ' < * C 5 5 m ^ ^ r - <

«

tO

Cj

1 0 l T f l O N M O T f h » 5 C i 3 c«5 CN CM , - ( CM

"0

"3

<S CS

'

oo

o i o

°005C0m'-<>*O"<3<'"-<CMeM "3 CN CM CN CM

"3

>»t <S CS

" S O i H W ^ S l H H l O O O l M

»i

K5 C3

^ M N T f N N a i a O ^ O S l M »5 CN CM T-H CM

*5

«5

M

N

<Ä CS CS

w o - ^ i i CM f fT-ll n ^ i o«<So i ° ^ o oCN

e» N •o»

T-l

CN

m

>-i

m

*"1

T-l

o m

*-l

i-(

"tf1

>-4

T-t

o

e

O

M

O

^

N

O

N

^

a

^

<*(

TH

-* Tf<

Cl CS »•t

1-H

N

O

O

N

«

i

n

O

^

N

*«l

T-l

te

•

•

•

c s +-> ca

£

:0

•t-i ^ t* »

M CO

,44

-Q «

co + J sa

E.g g rtta a,

A A

u •t-

II£ ^

w-g X !

o.

W

,

4J

e t - •c C 0 <E i—c t

s-

cc

>

J«

£

g

i

O

o

fl

:cä

OS

'o o

* s, >*• cav « o - O C ' ^g ÖC 3 3(fl i: SP ° .2 "3 s o - S

a *c

ca •ö

+3 +-> - 2

CJ

a B > T .5 c 4a 1

O 4-1

> fl

J4

T 3 ( H —

a

=ca

.5 K

fl C

>-.

cu T3 c«

t

- t •gfc * c * XI

a C c > PC c/:

fE E I 3 O)

107 nalprodukten som är de relevanta begreppen. Förutom med reparationsoch underhållsutgifterna måste man således minska motsvarande bruttosiffror med den beräknade värdeminskningen under perioden på det existerande realkapitalet, innan sambandet kan framräknas. Värdeminskningen är emellertid både teoretiskt och praktiskt synnerligen svår att bestämma. Någon nettoberäkning har heller inte publicerats av konjunkturinstitutet, som har ansvaret för de årliga svenska nationalräkenskapsundersökningarna (jfr även konjunkturinstitutets medd. B: 13 s. 152 f.). Till grund för en nettoberäkning, som närmast har karaktär av arbetshypotes, kan vi emellertid använda resultaten av vissa utländska beräkningar. Av de inhemska svenska bruttoinvesteringarna, som enligt internationella beräkningsmetoder — se ovan — under senare tid utgjort omkring 20 % av bruttonationalprodukten, kan ungefär hälften uppskattas ha varit nettoinvesteringar. iVeffoinvesteringarna bör emellertid ställas i relation till neMonationalprodukten, varvid procenttalet naturligtvis blir något högre. Man kan med andra ord anta att ca 11 % av nettonationalprodukten i Sverige f. n. anslås till investeringar, som innebär en ökning av samhällets möjligheter att producera varor och tjänster av olika slag. Vanskligheten i en sådan uppskattning bör emellertid än en gång understrykas. 120. Med utgångspunkt från detta antagande kan man beräkna den marginella kapitalkoefficienten under efterkrigstiden, dvs. förhållandet mellan de verkställda nettoinvesteringarna å ena sidan och den åtföljande ökningen av nettonationalprodukten å den andra. Resultatet, med alla tänkbara reservationer för de beräkningstekniska svårigheterna och därmed följande osäkerhet i slutresultatet, framgår av nedanstående tablå. Tillväxt i realkapital och nettonationalprodukt 1954 års priser, mkr Period

1946—1959 1953—1959

Realkapital

Nettoprodukt

Kapitalkoefficient

51 275 27 740

14 145 7 630

3,6 3,6

De angivna siffrorna för kapitalkoefficienten överensstämmer tämligen väl med vad man kommit fram till vid undersökningar i Förenta staterna och Norge. Man borde alltså för praktiskt bruk kunna utgå från en koefficient på 3—4 för den svenska ekonomin, vilket således innebär, att en given årlig nettoinvestering måste vara 3 å 4 gånger så stor som den samtidiga nettoproduktionsförbättringen i absoluta belopp räknat. Ju lägre kapitalkoefficienten är, ju gynnsammare skulle således effekten av en given ökning av realkapitalet vara. Om ett sådant förhållande, som här uppskat-

108 tats, skulle komma att råda under kommande år, skulle således en årlig ökning av nettonationalprodukten med ca 3 % kunna uppnås med nuvarande kvot för nettoinvesteringarna. 121. Produktionsutvecklingen bestäms emellertid inte enbart av investeringarnas omfattning. Det finns därför anledning att vänta att förhållandet mellan investeringarnas storlek och nationalproduktens förändring både på lång och på kort sikt företer väsentliga variationer. Konjunktursituationen och det efterfrågemässigt betingade kapacitetsutnyttjandet är naturligtvis av avgörande betydelse för denna relation. Den totala sysselsättningen kan också ändras genom att arbetsstyrkans storlek ändras. Detta kan ske på olika sätt, t. ex. genom befolkningstillväxt i de arbetsföra åldrarna, nettoimmigration eller en ökning av de gifta kvinnornas förvärvsarbete. Vidare vet vi att den tekniska utvecklingen inte framskrider med konstant hastighet utan kan ge investeringarna under skilda år varierande »kapacitetseffekt», dvs. verkan på produktionsmöjligheterna. 122. Vidare spelar en förbättrad organisation och administration en stor roll. Detsamma gäller förändringar i yrkesskicklighet; det finns skäl att anta att en förbättring av yrkesutbildningen f. n. och i framtiden kommer att vara av utomordentlig betydelse ur produktionsökningssynpunkt. Dessa senare faktorer har tillsammans brukat benämnas »Horndalseffekten». Denna förbättring av organisation, arbetsmetoder och yrkesskicklighet vid oförändrad teknisk utrustning medför även, att man skulle kunna vänta sig en viss ökning av nationalprodukten även utan några nettoinvesteringar. Det är därför inte sannolikt att nationalproduktens ökning är en rätlinjig funktion av nettoinvesteringarna eller att den helt skulle utebli om inga nettoinvesteringar gjordes. Ifall man kan förutsätta, att de mest räntabla projekten får företräde vid investeringsavvägningen i samhället som helhet, skulle detta också medverka till att avkastningen av en ytterligare investeringsökning blir något mindre än den genomsnittliga avkastningen av alla investeringar. Det torde dock vara tveksamt om man i praktiken kan göra en sådan förutsättning i en ekonomi, där investeringarna i så hög grad som i den svenska bestämmes på andra grunder än rent ekonomiska. Dessa olika faktorer tillsammantagna gör det sannolikt, att man bör räkna med en något högre kapitalkoefficient när det är fråga om en ökning av nettoinvesteringarna, än vad som framkommit av genomsnittsberäkningarna, dvs. med en lägre effekt på nettonationalprodukten. Med all den osäkerhet som vidlåder beräkningar av detta slag och som torde klart ha framgått av det föregående, kan resultatet givetvis inte ha karaktären av annat än en tumregel för samhällsekonomiska bedömningar, men en tumregel som kan vara ganska användbar när man saknar andra bedömningsgrunder.

109 123. Vilka antaganden kan man då göra om de nämnda olika faktorernas inverkan på den framtida svenska kapitalkoefficienten? För enkelhets skull förutsätter vi att den ekonomiska politiken kan neutralisera alla balansstörningar, så att det totalt sett inte uppstår något efterfrågeunderskott eller någon större arbetslöshet. Sysselsättningen förutsätts endast variera med den tillgängliga arbetsstyrkan. Enligt en prognos av statistiska centralbyrån uppskattas ökningen från 1959 till 1971 i den totala yrkesverksamma befolkningen till 9,6 %; dessa beräkningar bygger bl. a. på antagandet om en starkt stegrad yrkesintensitet bland de gifta kvinnorna. En sådan utveckling borde i och för sig vid oförändrad nettoinvestering ge en större produktionsstegring än vad som erhållits tidigare. I den mån som produktionsstegringen beror på en ökning av kvinnornas yrkesintensitet, kan den emellertid till viss del antas vara endast av beräkningsteknisk natur, eftersom den måste innebära att hushållsarbete, som inte ingår i beräkningen av nationalprodukten, ersätts av längre förädlade varor och av utrustning till hushållen, som ingår i denna men inte inräknas i investeringarna ( j f r p . 117). Vad gäller den tekniska utvecklingen synes man, med hänsyn till den tekniska expansion som världen nu befinner sig i, snarast böra anta att den får en sänkande effekt på kapitalkoefficienten, trots att den nya tekniken stundom är mycket kapitalkrävande. Samverkan mellan ny teknik och rationella metoder inom organisation och administration medför ett effektivare utnyttjande av investeringarna.

124. Naturligtvis spelar fördelningen av investeringarna på sektorer och områden en mycket stor roll både för deras effekt på nationalproduktens tillväxt och på landets internationella konkurrenskraft. På samma sätt som när det gäller arbetskraftsanvändningen, borde man här kunna tala om mer eller mindre produktiva insatser av realkapital; produktiviteten får naturligtvis bedömas med hänsyn till de olika kapitalföremålens hela livslängd. Genom att investeringsinriktningen i högre grad än andra koefficientpåverkande faktorer kan styras genom den ekonomiska politiken, får den ur dessa synpunkter också ett omedelbart intresse. Frågan är bara vilken innebörd ordet »produktiv» skall ges. En strikt bedömning av produktiviteten vid insats av nytt realkapital i olika näringsgrenar eller sektorer av samhällsekonomin förutsätter i praktiken, att man gör noggranna lönsamhetsberäkningar med marknadspriser som utgångspunkt. Då detta tillvägagångssätt är uteslutet inom väsentliga delar av ekonomin där marknadsprissättningen är upphävd eller överhuvudtaget aldrig förelegat (jfr p. 94) — tvingas man i den investeringsavvägning som ändå måste göras till överväganden, som måste bygga på subjektiva värderingar av olika slag.

110 125. Med hänsyn till angelägenheten av att trygga en snabb expansionstakt i den svenska ekonomin anser vi det nödvändigt, att investeringsavvägningen i än högre grad än tidigare lämnar utrymme för investeringar av produktiv natur. Produktiviteten kan därvid såsom framgått av det föregående i sista hand endast fastställas genom en subjektiv bedömning. Detta uttalande innebär inte någon rekommendation om ett ensidigt gynnande av näringslivets investeringar. Även om vi inte vill underlåta att erinra om den minskning av varuproduktionens andel av den totala investeringsverksamheten från nära 40 % till endast knappt 32 %, som ägt rum sedan slutet av 1940talet (jfr tabell 4), är vi fullt medvetna om, att svåra flaskhalsproblem föreligger i fråga om t. ex. yrkesutbildningen, bostadsbyggandet i expanderande orter och transportväsendet. De begränsar f. n. den möjliga produktionstillväxten och även inom dessa områden måste investeringarna därför bedömas som högproduktiva. Det är omöjligt att överblicka i vad mån en ökning av de i ovannämnda mening produktiva investeringarna kan åstadkommas inom ramen för den nuvarande totala investeringskvoten. I den utsträckning så inte blir möjligt blir det angeläget att få till stånd en ökning av de totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten, för att utrymme därigenom skall kunna skapas för en produktionsfrämjande investeringsavvägning. En sådan ökning har, såsom framgått av det föregående (jfr p. 118 och tabell 4), pågått under hela efterkrigsperioden. Den synes oss emellertid ännu inte vara fullt tillräcklig, vilket också torde visas av de internationella jämförelserna. Mot bakgrund av den växande internationella konkurrensen anser vi, att ett av målen för den ekonomiska politiken därför bör vara att se till att denna ökning fortsätter. 126. Avvägningen mellan konsumtion och investeringar har emellertid hittills diskuterats endast med hänsyn till dess effekt på nationalproduktens tillväxt. Speciellt ur stabiliseringssynpunkt har emellertid denna avvägning också en annan aspekt, nämligen genom sambandet mellan konsumtionsefterfrågans storlek och investeringsbenägenheten. J u större den förra är, ju större blir som regel också den senare, vilket givetvis försvårar avvägningen, eftersom de samtidigt måste rymmas inom ramen för den totala produktionen. Detta förhållande måste vara utgångspunkten för all kon j unkturpolitik. Man kan lätt konstatera att summan av konsumtions- och investeringsefterfrågan under många av efterkrigsåren varit för stor. Det är däremot inte möjligt att säga vilken av dem som varit för stor. Det efterfrågetryck, som delvis givit upphov till stabiliseringsproblemen, har till stor del varit en följd av att statsmakterna försökt genomföra en annan avvägning mellan investeringar och konsumtion än den, som skulle blivit det marknadsmässiga uttrycket för konsumenternas värderingar. Medlet har varit en

Ill annan och lägre prissättning på investeringskrävande tjänster än som skulle varit marknadsmässigt betingat. Detta leder till en motsvarande högre efterfrågan; köer och andra bristsymptom uppstår och därmed ett politiskt tryck på myndigheterna att öka investeringarna. 127. Å andra sidan står det också klart, att investeringsviljan inom den sektor där kapitalets tjänster är marknadsprissatta är en direkt funktion av konsumtionsefterfrågan inom landet och efterfrågan på svenska exportvaror. Samtidigt måste emellertid en ökning av investeringskvoten alltid innebära en minskning av konsumtionsefterfrågan, såvida samhällsekonomisk balans skall upprätthållas, och således i och för sig medföra en minskning av investeringsbenägenheten. Det finns m. a. o. ett jämviktsläge mellan investeringar och konsumtion, som på kort sikt endast kan ändras genom ändrade dispositioner inom den offentliga sektorn eller genom en förändring i utrikeshandeln, som leder till en ökning eller minskning av valutareserven. Det är kring detta jämviktsläge som de konjunkturmässiga svängningarna i efterfrågan och investeringsbenägenhet rör sig. Investeringarnas nyckelställning i konjunkturförloppet beror av att de först efter viss tid ger upphov till nyttigheter för konsumtion och att efterfrågan på material och arbetskraft för investeringar därför måste motsvaras av ett avsiktligt sparande, om jämvikt mellan totalt utbud och total efterfrågan i samhället, dvs. den samhällsekonomiska balansen, skall kunna upprätthållas. Till denna centrala konjunkturproblematik kommer vi ständigt att återkomma i de följande kapitlen vid diskussionen av de ekonomiskpolitiska medlen. Tidigare var konjunkturpolitikens mål i allmänhet begränsat till att, vid viss på förhand bestämd omfattning på de offentliga investeringarna, söka finna och bibehålla detta jämviktsläge med penning- och finanspolitiska medel, oberoende av vilken sammanlagd investeringsnivå och framstegstakt som blev följden. Men när de offentliga och de av det offentliga direkt styrda investeringarna omfattar mellan 3/s och 2/s av de totala, samtidigt som en långt ambitiösare målsättning med avseende på produktionsutvecklingen uppställts, måste målet för investeringsverksamheten formuleras som en viss önskvärd investeringsnivå och penning- och finanspolitiken inriktas på att bereda utrymme för investeringar av en sådan omfattning. Detta är en av huvudfrågorna i de följande kapitlen. Den ekonomiska politikens uppgift kan inte begränsas till att skapa utrymme för statens investeringar, den måste ta den totala investeringsvolymen i samhället som utgångspunkt (jfr p. 271). En annan huvudfråga är att finna de för nuvarande institutionella och samhällsekonomiska förhållanden lämpligaste ekonomisk-politiska medlen för att påverka investeringsbenägenheten i olika konjunkturlägen i syfte att uppnå en utjämning, som kan medverka till bestående samhällsekonomisk balans på en hög aktivitetsnivå.

112 Slutsatsen blir att man vid strävan att få till stånd en ökning av investeringskvoten måste uppmärksamma de begränsningar, som är en följd av sambandet mellan konsumtionsefterfrågan och investeringsbenägenhet. Söker man driva ökningen utöver jämviktsläget måste det resultera i ett konj unkturbakslag.

KAPITEL V Handels- och valutapolitiken

Den svenska ekonomins utlandsberoende 128. Det ekonomiska livet i Sverige präglas av ett starkt utlandsberoende. Dels föreligger ett stort importbehov av råvaror av olika slag för industrin, dels är den inhemska marknaden för liten för en fullständig industriell utbyggnad med moderna produktionsmetoder. En specialisering på vissa varuområden måste därför komma till stånd. Det svenska näringslivet är ändå relativt starkt differentierat. Specialiseringen och utlandsberoendet ökar allteftersom den moderna tekniken utvecklas mot massproduktion, en tendens som gjort sig starkt gällande under efterkrigsåren. Genom sin omfattning i förening med en betydande variabilitet både vad beträffar priser och volym är utrikeshandeln en av de viktigaste faktorerna bakom konjunkturvariationerna i den svenska ekonomin. Det växande sambandet mellan den inhemska ekonomiska aktiviteten och utrikeshandeln kan belysas av att varuimportens volym sedan 1947 genomsnittligt ökat med nära 2 procent för varje procents ökning av den svenska bruttonationalprodukten (i fasta priser). På exportsidan finns ungefär samma relation. För varje ökning av bruttonationalprodukten i USA och Västeuropa med en procent, har den svenska exporten till dessa områden stigit med i runt tal 2 procent. Ett väsentligt problem för stabiliseringspolitiken i Sverige är därför att motverka, mildra eller balansera effekten av konjunkturvariationer i andra, större länder, som sprids till Sverige genom förändringar i utrikeshandeln. 129. I kap. II angavs de mål, som enligt vår uppfattning bör uppställas för den ekonomiska politiken. Därtill betonades att dessa mål visserligen kan komma i konflikt med strävan att upprätthålla jämvikt i Sveriges relationer med utlandet, men att å andra sidan en sådan jämvikt på lång sikt är nödvändig om målen inte skall äventyras. Därmed ställs krav på att både utifrån och inifrån kommande pris- och efterfrågeförändringar av balansrubbande karaktär skall k u n n a neutraliseras av den ekonomiska politiken på samma gång som bytesbalansens jämvikt vidmakthålles. Detta skall vidare ske inom ramen för de bindningar, som de internationella samarbetsavtalen innebär, och på ett sådant sätt att andra länder ej ser sig S—005306

114 föranlåtna att vidta motåtgärder samt med minsta möjliga störningar av det löpande handelsutbytet. En genomgång och diskussion av de medel, som den ekonomiska politiken kan använda för att förebygga eller dämpa den balansrubbande effekten av från utlandet kommande pris- och efterfrågeförändringar, antingen de går i depressiv eller inflationistisk riktning, måste utgå från en undersökning av de ekonomiska förloppen när dessa störningar sprids inom samhällsekonomin. En sådan analys, som i stor utsträckning måste göras teoretisk med starka förenklingar av verkligheten, har inom penningvärdeundersökningen utförts av Bengt Metelius, Utlandstransaktionerna och den svenska ekonomin (SOU 1955: 13), till vilken vi här får hänvisa. Den följande framställningen bygger emellertid också på en rad kompletterande synpunkter, bl. a. med hänsyn till senare erfarenheter, vilka framkommit vid våra diskussioner av dessa frågor. Även med de starkt förenklade förutsättningar som en sådan analys kräver, måste en redogörelse för olika tänkbara utländska konjunkturimpulser och deras spridning under olika förhållanden inom den svenska ekonomin komma att omfatta ett mycket stort antal förloppsalternativ. Skall redogörelsen göras mera verklighetstrogen blir antalet närmast oändligt genom alla tänkbara ojämnheter i pris- och efterfrågeutvecklingen mellan branscher och näringsgrenar. En konjunktur är ju praktiskt taget alltid splittrad. Den interna politikens möjligheter 130. Som en allmän slutsats både av den teoretiska analysen och den historiska redogörelsen vill vi framhålla den styrka för att inte säga obeveklighet med vilken de utländska konjunkturimpulserna sprids inom den svenska ekonomin, även om effekten ibland kan modifieras av inhemska impulser eller vissa tröghetsmoment ibland kan fördröja den. Vi har också funnit att den interna prisnivån i de allra flesta andra länder nära följt import- och exportprisernas utveckling. Skillnaden i prisutveckling mellan länderna beror väsentligen på olikheter i importens och exportens sammansättning. I Sverige är det såsom tidigare framhållits särskilt pris- och efterfrågeförändringar för exportvarorna som förmedlar de utländska konjunkturimpulserna. Speciellt beträffande prishöjningar är, såsom påvisats i kap. III, motståndskraften mot den horisontella och vertikala prisspridningen ringa vid nuvarande institutionella förhållanden. Utrikeshandelns andel av nationalprodukten är i Sverige så betydande, att spridningen av mera allmänna prisimpulser utifrån sker på alltför bred front för att de, vid bibehållen samhällsekonomisk balans, skall kunna begränsas till export- och importsektorerna med hjälp endast av efterfrågereglerande ekonomisk-politiska medel. En självständig penningvärdestabilisering mot sådana utländska

115 prisimpulser med interna ekonomisk-politiska medel är därför, så snart de får någon väsentlig omfattning, knappast tänkbar i Sverige eller i något annat enskilt land med betydande utrikeshandel. 131. Möjligheterna att driva en självständig stabiliseringspolitik vid en betydande och/eller långvarig exportminskning begränsas starkt av det internationella utrymmet. Hur stort detta är beror dels på landets handelsoch valutapolitiska rörelsefrihet, dels på i vad mån det har varit möjligt att under tidigare perioder med gynnsam exportutveckling bygga upp en valutareserv. En exportminskning bör i första hand mötas genom att en lagerökning i exportföretagen underlättas. Jämsides härmed bör den inhemska investeringsverksamheten stödjas genom penning- och finanspolitiska åtgärder i syfte att motverka det bortfall av investeringsefterfrågan, som emanerar från exportföretagen. Samtidigt bör selektiva sysselsättningsskapande åtgärder av tillfällig natur sättas in på exportindustriorterna. Om en sådan politik lyckas, torde en allmän konsumtionsminskning k u n n a undvikas och speciella penning- eller finanspolitiska åtgärder till stöd för konsumtionen kunna undvaras. Skulle emellertid en konsumtionsminskning inträda, ligger en stabilisering av själva den privata konsumtionen genom en lättnad i den mot densamma riktade beskattningen närmast till hands. Är det internationella utrymmet begränsat, måste emellertid den ökning av importefterfrågan, som en inhemsk expansionspolitik innebär vare sig den inriktas på stöd för de enskilda investeringarna, ökning av den privata konsumtionen eller utvidgning av den offentliga verksamheten, redan på kort sikt leda till svårigheter med valutareserven, ifall underskottet i betalningsbalansen blir av mera betydande omfattning. En självständig stabiliseringspolitik i ett enskilt land ställs här lätt inför en olöslig uppgift. Denna typ av stabiliseringsproblem torde i sista hand endast kunna lösas genom internationell samverkan. På grund av de speciella efterfrågeförhållanden för svenska exportvaror och för importvaror i Sverige, som förelegat under efterkrigstiden, har importen i realiteten minskat starkare än exporten under nedgångsperioderna med en påfyllning av valutareserven som följd. Denna tendens kan emellertid ännu knappast generaliseras och kan i varje fall vid en ihärdigare konjunkturpolitik lätt omkastas (jfr p. 140). 132. En ökning av exporten åtföljes i många fall av en parallell stegring av importen. En sådan utrikes mängdkonjunktur ställer vissa krav på rörlighet och omställning på den interna ekonomin, men den reser inte i övrigt några större stabiliseringspolitiska problem. En annan situation föreligger om exporten från ett utgångsläge med full

116 sysselsättning ökar, under det att importen förblir oförändrad eller ökar i långsammare takt. Det exportöverskott, som då uppkommer, måste motsvaras av en ökning av det inhemska sparandet i förhållande till de inhemska investeringarna, ifall samhällsekonomisk balans skall kunna bibehållas. Men exportökningen utgör samtidigt en kraftig stimulans till efterfrågeökning från exportindustrins sida, både för ökad produktion och för ökade investeringar. Samtidigt medför den en likviditetsökning, som skapar underlag för efterfrågeökningen. Uppgiften för den ekonomiska politiken blir därför att bereda utrymme för denna produktions- och investeringsökning i den mån den anses önskvärd eller alternativt att begränsa den och samtidigt suga upp eller binda likviditetstillskottet. Eftersom en så stor export som möjligt alltid måste anses eftersträvansvärd (jfr p. 137), kan därvid i allmänhet endast en begränsning av investeringsökningen komma i fråga. Dessa förskjutningar av förhållandet mellan inhemskt sparande och inhemska investeringar, som kan pågå kortare eller längre tid, motsvaras av en ökning av valutareserven, vilken alternativt kan sparas till en kommande konjunkturförsämring eller användas till investeringar i utlandet, varigenom i det senare fallet likviditetsöverskottet avtappas. Valet av åtgärder i ett läge som det nyss beskrivna måste i första hand bli beroende av den eftersträvade realekonomiska avvägningen mellan privat konsumtion, privata investeringar och offentlig verksamhet, men även av de penningpolitiska konsekvenserna av de olikheter i likviditetsutveckling, som hänger samman med skilda sätt för finansieringen av ökningen i valutareserven. De tidigare berörda efterfrågeförhållanden, som faktiskt förelegat i Sverige under efterkrigstiden, har medfört att importen ökat starkare än exporten under en konjunkturuppgång. En sådan tendens försvårar givetvis valutapolitiken, ifall den sedvanliga påfyllningen av reserverna under en avmattning på grund av en ihärdigare stabiliseringspolitik uteblir. En alltför stark ökning av importefterfrågan bör givetvis mötas främst med interna stabiliseringspolitiska medel, som diskuteras i de följande kapitlen. 133. Utrikeshandelns stora betydelse för den svenska ekonomin leder också lätt till att impulser utifrån genererar interna kumulativa förlopp, som får effekter långt utöver den primära impulsen. Likaså medför den att autonoma, inhemska balansrubbningar snabbt kan ge utslag i bristande utrikesbalans och därigenom framtvingar motåtgärder. Ett inhemskt efterfrågeöverskott, orsakat av t. ex. en expansion inom den offentliga sektorn, leder till pris- och lönestegringar och minskar den svenska exportens konkurrenskraft samtidigt som det ökar den inhemska efterfrågan på importvaror och exportabla varor. Därigenom kommer betalningsbalansen att visa ett underskott och ett valutautflöde äger rum, som förr eller senare, beroende på valutareservens storlek, måste stoppas. I samtliga dessa fall är givetvis

117 interna ekonomisk-politiska åtgärder, som påverkar den totala efterfrågan inom landet, på sin plats.

Handels- och valutapolitikens mål 134. Av det föregående har framgått, att många av de smärre utländska konjunktursvängningar, som förmedlas till Sverige genom variationer i utrikeshandeln, bör kunna motverkas, balanseras eller åtminstone mildras genom interna, efterfråge- och likviditetsreglerande ekonomisk-politiska åtgärder. Hur dessa åtgärder skall genomföras diskuteras i de följande kapitlen. Ur handelspolitisk synpunkt bör målet vara att skapa ett system som tål påfrestningar utifrån. Det torde emellertid också stå klart, att de interna åtgärdernas möjligheter är ganska starkt begränsade vid vissa typer av konjunkturpåfrestningar, särskilt vid exportminskning eller vid utländska prisstegringar, och när de utländska konjunkturvariationerna antar större dimensioner. Möjligheten att i sådana lägen stabilisera den interna utvecklingen gentemot utlandet ligger följaktligen främst i att genom handels- och valutapolitiska åtgärder avskärma den inhemska ekonomin mot dylika impulser. Resten av detta kapitel skall ägnas häråt. Redan här bör emellertid med en hänvisning till kap. I erinras om de starka begränsningar av den handelsoch valutapolitiska handlingsfriheten, som Sveriges åtaganden i det internationella ekonomiska samarbetet medfört. 135. Av den bild av den internationella bakgrunden till den svenska ekonomiska politiken, som tecknades i första avsnittet av kap. I, framgick att de expansiva tendenserna sannolikt kommer att överväga i den internationella konjunkturutvecklingen även i fortsättningen, fast mindre utpräglat än hittills under efterkrigsperioden. Detta hindrar inte att bakslag av den typ som inträffade 1948—49, 1952—53 och 1957—58 naturligtvis fortfarande kommer allt emellanåt. Sverige kan dock komma att befinna sig i speciella svårigheter genom diskriminering inom EEC och den handelspolitik denna grupp kan komina att föra, ifall något samarbete mellan de båda handelsblocken i Västeuropa inte kommer till stånd. Av framställningen i samma kapitel framgick vidare att de bindningar, som de internationella avtalen f. n. medför för den svenska handels- och valutapolitiken och den hänsyn till andra länders intressen som klokheten bjuder landet att iaktta, sannolikt inte behöver omöjliggöra en självständig svensk stabiliseringspolitik, även om utrymmet härför i vissa lägen kan bli ganska snävt begränsat. Vi fastslog vidare i kap. II att även handels- och valutapolitiken vid mer omfattande (»fundamentala») jämviktsrubbningar bör vara ett av medlen för att nå målet för den ekonomiska politiken. Sverige h a r å andra sidan ett vitalt intresse av att uppfylla sina förpliktelser enligt

118 de internationella överenskommelserna, såsom det bästa skyddet för länder med ringa politisk och ekonomisk makt att ställa bakom sina krav. 136. Målet för handels- och valutapolitiken måste följaktligen ur stabiliseringssynpunkt bli att inom ramen för den av de internationella överenskommelserna medgivna handlingsfriheten skydda den interna ekonomin mot utifrån kommande konjunkturstörningar, som till sin karaktär eller omfattning är sådana att de ej kan motverkas eller balanseras med intern ekonomisk politik med bibehållen samhällsekonomisk balans. Däremot kan det inte vara dess uppgift att avskärma näringslivet från sådana störningar, som har sitt ursprung i långsiktiga strukturförändringar i produktion och marknadsförhållanden. De internationella överenskommelserna om handelns frigörande torde delvis ha tillkommit med syfte att undvika att så skulle bli fallet genom att skapa en motvikt mot gruppintressen inom länderna. Dessa överenskommelser innebär en generell begränsning av de avtalsslutande ländernas rätt att föra en självständig handels- och valutapolitik, eftersom det inte är möjligt att skilja mellan åtgärder, som syftar till att utestänga tillfälliga störningar resp. varaktiga förändringar. Det medför naturligtvis att möjligheterna att vidta åtgärder även i förstnämnda syfte blir tämligen begränsade. I den mån dessa avtal medför, att handels- och valutapolitiska åtgärder överhuvudtaget inte kan tillgripas för att skydda den inhemska balansen mot utifrån kommande impulser som inte kan motverkas med andra medel, blir man tvungen att i den ekonomiska politiken följa den internationella konjunkturutvecklingen, även om detta skulle leda till resultat, som inte står i överenstämmelse med de mål man uppställt för denna politik. Den enda väg som återstår är överenskommelser länderna emellan om en gemensam konjunkturpolitik. 137. Den fixering av handels- och valutapolitikens mål, som följer redan av fastställandet av den allmänna målsättningen för den ekonomiska politiken, kräver vissa preciseringar. Strävan att utestänga svårbemästrade utländska konjunkturimpulser kan komma i motsättning till de i direktiven för vårt arbete angivna speciella målen för handels- och valutapolitiken. Där framhålles att ett av dessa måste vara » . . . b e v a r a n d e t av förutsättningarna för ett fritt, omfattande och balanserat handelsutbyte . . .». Detta innebär att man inte bör tillgripa restriktioner i själva handelsutbytet utan att dessa impulser i stället måste mötas med andra ekonomisk-politiska åtgärder. Detta har särskilt stor betydelse för exporten. En konjunkturimpuls, som medför ökad efterfrågan på Sveriges exportvaror och en volymökning av exporten och på denna väg alstrar en efterfrågeökning och prisstegringstendenser inom landet, kan inte motverkas med kvantitativa restriktioner på exporten, både av ovan angivna skäl och därför att man i alla praktiskt

119 förekommande fall måste sträva efter så stora valutaintäkter som möjligt för att öka det internationella utrymmet. Den måste i stället föranleda åtgärder ägnade att åstadkomma en minskning av den inhemska efterfrågan och därigenom bereda utrymme för exportökningen. Å andra sidan kan landet just av valutaskäl bli tvingat att införa restriktioner på importen, en åtgärd som med hänsyn till önskvärdheten av ett fritt handelsutbyte dock måste komma i allra sista hand. Med hänsyn till betalningsbalansens betydelse för den ekonomiska stabiliteten och till den handelspolitiska press Sverige framdeles kan komma att bli utsatt för, synes det viktigt att åstadkomma en ökad rörlighet i produktionsstrukturen med snabbare produktionsomläggningar mot näringar med lättsålda och väl betalda varor från näringar med svårsålda och dåligt betalda produkter. Den största vinsten av det ekonomiska samarbetet kommer att tillfalla det land, som är i stånd att genomföra de snabbaste produktionsomläggningarna, och inte det land, som vid förhandlingarna lyckats bibehålla den mest omfattande protektionismen. 138. I detta och tidigare kapitel har vi upprepade gånger framhållit, att Sveriges möjligheter att föra en självständig handels- och valutapolitik och därigenom parera konjunkturinflytandet från utlandet är starkt begränsade, dels genom landets internationella åtaganden, men främst genom nödvändigheten för dess internationella solvens att vårda de svenska varornas konkurrenskraft och goodwill på exportmarknaderna. Det starka ekonomiska beroendet av utlandet medför, att verkningarna på betalningsbalansen och valutareserven snarare måste bli en utgångspunkt för än tillåtas bli en effekt av den interna ekonomiska politiken. En ekonomisk politik i Sverige, med den i kap. II upplinjerade målsättningen, torde fordra en större internationell rörelsefrihet än vad den nuvarande valutareserven medger. En av de viktigaste åtgärderna för konjunktursamverkan mellan länderna vore att söka upprätthålla en hög internationell likviditet genom en valutapolitik, som främjar en rimlig fördelning av de likvida reserverna, genom IMF och andra organisationer och genom direkta bilaterala krediter. En väsentlig förbättring i dessa avseenden har inträtt under de senaste åren. I den mån en större rörelsefrihet därigenom kan vinnas, synes krediter i IMF och från enskilda länder böra utnyttjas för att överbrygga den minskning av valutareserven, som en oförändrad import måste medföra vid efterfrågebortfall för svenska exportvaror, och för att möjliggöra för landet att ta risken av en appreciering vid en stark internationell prisuppgång. Även om det kan vara tveksamt ifall IMF i sin nuvarande form har tillräckliga resurser för att vid mera omfattande påfrestningar bemästra det internationella likviditetsproblemet, anser vi ändå att den har lämnat värdefulla bidrag till en friare handel och att Sverige därför positivt bör stödja en vidare utveckling och utvidgning av dess verksamhet.

120 Handels- och valutapolitikens medel 139. De viktigaste handels- och valutapolitiska medel, som kan sättas in för att parera eller dämpa svårbemästrade utländska konjunkturimpulser, kan grupperas under fem punkter. a) Förändringar av valutareserven. b) Export- och lagringsstödjande åtgärder. c) Förändringar av avgifter och subventioner på export och import inkl. tullar. d) Växelkursförändringar. e) Importreglering och valutakontroll. I den följande diskussionen går vi inte närmare in på den interna ekonomiska politik, som i regel måste komplettera de handelspolitiska åtgärderna, utan hänvisar härvidlag till de följande kapitlen. Valutareserven

140. Det har redan tidigare framhållits att utrymmet för en självständig stabiliseringspolitik i vissa lägen är i mycket hög grad beroende av valutareservens storlek. Diskussionen av detta beroende bygger i allmänhet på en ganska schematisk modell för import- och exportefterfrågans förändringar i konjunkturutvecklingen. Skall man vid utländska depressionsimpulser och efterfrågebortfall för exporten vidmakthålla sysselsättningen och upprätthålla en väsentligt högre ekonomisk aktivitet inom landet än i andra länder, måste detta i och för sig leda till att importefterfrågan inte faller i samma utsträckning som exporten minskar, med avtappning av valutareserven som följd. Skall man å andra sidan i en internationell högkonjunktur med stigande exportefterfrågan kunna återvinna den internationella valuta, som man förbrukat i en lågkonjunktur, fordras en ganska stram ekonomisk politik, som begränsar inkomstökningen och den därav följande ökningen av importefterfrågan. Detta schematiska mönster för sambandet mellan konjunkturpolitiken och valutareservens förändringar modifieras emellertid av skillnader i importens och exportens känslighet för inkomstförändringar, av företagens lagerpolitik och av andra faktorer. Eftersom konjunkturrörelserna är relativt väl synkroniserade mellan de länder som har en stor utrikeshandel, kan i själva verket inte alla förlora valuta i en lågkonjunktur och alla återvinna den i en högkonjunktur. Några måste vinna det som andra förlorar och tvärtom. Hittills under efterkrigsåren har bytesbalansens utfall för Sveriges del inte varit korrelerat med konjunkturvariationerna på det sätt, som en självständig stabiliseringspolitik enligt denna förenklade teori borde föranleda. Detta ger en antydan om att sambandet med konjunktursvängningarna åtminstone för Sveriges del är mera komplicerat än man hittills

121 i allmänhet antagit. Utvecklingen under efterkrigsperioden tyder närmast på en så mycket högre inkomstelasticitet 1 i Sverige för importvaror än i utlandet för svenska exportvaror, att detta i förevarande sammanhang överflyglat effekten av den inhemska stabiliseringspolitiken. Även företagens lagerpolitik med lageruppbyggnad under uppgångsfasens senare del och själva högkonjunkturen och lageravveckling under nedgångsfasens senare del och lågkonjunkturen (jfr p. 316) synes bidra till en annan utveckling av bytesbalansen än den förenklade modellen förutsäger. Problemet har snarare varit en alltför stark ökning av importefterfrågan i högkonjunkturen än ett bortfall av exportefterfrågan i lågkonjunkturen. Ifall stabiliseringspolitiken drives mera ihärdigt än hittills, kan emellertid effekten av skiljaktigheten i inkomstelasticitet för import och export istället komina att addera sig till de krav på valutareserven, som stabiliseringspolitiken enligt den förenklade modellen ställer. En mera självständig stabiliseringspolitik i Sverige än den som drivits under 1950-talet skulle därför kunna komma att ställa större anspråk på valutareserven, särskilt om konjunkturavmattningarna också skulle bli mera betydande genom att de blir djupare och/eller sträcker sig över flera år. 141. Eftersom den i kap. II angivna målsättningen för den ekonomiska politiken innebär krav på en relativt stor rörelsefrihet gentemot utlandet, måste följaktligen den svenska valutareserven vara ganska betydande. Vad detta innebär rent kvantitativt beror på en mängd olika faktorer. För det första beror det på utrikeshandelns omfattning. Kravet kan formuleras som täckning för ett visst antal månaders import. För det andra beror det på möjligheterna att komplettera reservhållningen med andra medel, t. ex. med krediter i internationella organisationer (främst IMF) eller i andra länder. För det tredje beror det på valutareservens sammansättning; i vilken grad den är konvertibel, ett problem som dock sedan årsskiftet 1958/59 har mindre aktualitet. För det fjärde beror det på storleken av de påfrestningar, som kan följa av en omkastning av utrikeshandelns finansiering och strömmen av internationella kortfristiga krediter. Dessa omkastningar medför förändringar i förskjutningspostens storlek, men denna bestäms även av andra förhållanden. Det är givetvis utomordentligt vanskligt att försöka bedöma vilka påfrestningar på valutareserven, som kan följa med ett efterfrågebortfall för svensk export, beroende antingen på en konjunkturnedgång eller på en något för stor appreciering vid en internationell prisuppgång (jfr p. 154), eller med en spekulation mot kronan (jfr p. 156). Erfarenheterna från efterkrigstiden kan endast i begränsad omfattning ge ledning härvidlag. De första efterkrigsåren präglades av mycket speciella förhållanden och därefter har följsamheten till den internationella ekonomiska utvecklingen i 1

Beträffande innebörden i elasticitetsbegreppet jfr 65 noten.

122 Sverige varit så stor, att några större påfrestningar på valutareserven inte uppstått. Den största inträffade 1947, då bytesbalansens saldo innebar ett underskott med nära 1,5 nimkr eller ca 2 minkr omräknat till nuvarande importprisnivå. Under 1950-talet har underskottet däremot aldrig något år överstigit 500 mkr. Valutareserven har vuxit praktiskt taget oavbrutet sedan den nådde bottenläget 1948 fram till hösten 1959, till en början tack vare exportöverskott och sedermera genom en ökning av förskjutningsposten. Under det följande konjunkturuppsvinget har den emellertid liksom 1954—55 åter minskat, fast starkare än då. Utrikeshandelns omfattning har emellertid också vuxit starkt, från knappt 5 m m k r om året i slutet av 1940-talet till f. n. ca 14 mmkr. Kravet på reservens storlek måste därför nu ställas i motsvarande mån högre. Förskjutningsposten kan beräknas ha medfört att valutareserven vid 1960 års utgång var 1,9 m m k r större än vad enbart bytesbalansens utfall under de föregående åren skulle ha motiverat. Även enligt flertalet andra länders redovisade betalningsbalanser skulle en positiv förskjutningspost ha förelegat under 1950-talet. Detta tyder närmast på brister i statistiken över handel och betalningar. 1 Det finns därför knappast anledning tro, att förskjutningsposten skulle till väsentlig del bestå av korta krediter och därför lätt kunna leda till en snabb avtappning av valuta. 142. En valutautströmning genom importöverskott på 2—3 mmkr synes ändå vara det mesta man har anledning att räkna med även vid mycket allvarliga påfrestningar. Därtill kommer den minskning av reserverna, som kan uppkomma genom större frihet för de internationella kapitalöverföringarna. En vidgad exportkreditgivning kan också komma att ställa ökade krav på landets likviditet (jfr p. 145). Men valutareserven får inte vara helt tömd efter en dylik påfrestning. En viss reserv måste alltid föreligga för att hindra att desperata åtgärder framtvingas. Man kommer på dessa grunder fram till att valutaresurserna i form av valutareserv och lånemöjligheter i de internationella organisationerna skulle behöva vara väsentligt större än de f. n. normalt är. Man bör inte dra sig för att utnyttja de senare vid försöken att stabilisera i en konjunkturnedgång, eftersom de till stor del tillkommit i detta syfte. 143. Vad detta innebär för krav pä själva valutareservens storlek blir beroende på vilka möjligheter andra utvägar bjuder. Lånemöjligheterna i de internationella organisationerna är i stort sett kända. Ifall de skall utnyttjas i vidare omfattning, får man emellertid vara beredd på att motkrav kommer att ställas beträffande den ekonomiska politikens utformning. I vilken utsträckning Sverige i övrigt skulle kunna ta kortfristiga utländska 1

Jfr Preliminär nationalbudget för 1960. SOU 1960:8 s. 24.

123 krediter i anspråk är naturligtvis inte känt. Eftersom valutareserven bara redovisas netto, framgår det inte heller i vilken utsträckning Sverige faktiskt gör det. Under de senare åren synes emellertid bruttoreserven ha varit ca V2 m m k r större än nettotillgångarna i riksbanken och affärsbankerna. I den mån de utländska fordringarna inte tas hem vid en påfrestning på den svenska betalningsbalansen, vilket inte behöver förutsättas om påfrestningen inte blir krisartad, är det snarare brutto- än nettotillgångarna som anger det internationella utrymmet. Det borde vara en angelägen uppgift att internationellt verka för att sådana forcerade hemtagningar undvikes, eftersom en ökning av bruttoreserverna skulle möjliggöra en allmän ökning av den internationella likviditeten (jfr nedan). För att följa denna utveckling vore enligt vår uppfattning en bruttoredovisning av riksbankens och affärsbankernas valutaställning parallellt med den nuvarande nettoredovisningen av visst värde. Såsom tidigare framhållits är ett av de effektivaste medlen för en internationell konjunktursamverkan en ömsesidig kreditgivning för att öka den internationella likviditeten i en allmän konjunkturnedgång. De internationella organisationerna är en form härför. I den mån en sådan samverkan k a n utökas, måhända också i andra former, minskas naturligtvis kraven på en valutareserv i motsvarande mån. En lösning av likviditetsproblemet på denna väg har väsentliga fördelar, dels därför att det blir billigare, dels därför att det totalt innebär en ökning av den internationella likviditeten, medan uppbyggandet av en valutareserv i ett land alltid måste innebära en minskning av reserverna i andra, i varje fall så länge man strävar efter en ökning av nettoreserven. Men en sådan lösning ställer å andra sidan större krav på de deltagande ländernas förmåga att sköta den interna ekonomiska politiken. Exportkrediter och lagringsstöd

144. Möjligheterna att direkt ingripa mot kvantitetsstörningar på exportsidan, dvs. mot själva bortfallet i efterfrågan på exportvaror, ter sig givetvis begränsade. En viss effekt synes dock kunna vinnas genom intensifierat försäljningsarbete på grundval av vidgad kreditgivning genom bankkrediter och statliga exportkreditgarantier, som är de huvudsakliga formerna för krediter i utrikeshandeln bortsett från de, som normalt förekommer från exporterande till importerande företag. Möjligheterna att bevilja statlig garanti för. exportkrediter, lämnade av enskilda exportörer, har förelegat ända sedan 1930-talets arbetslöshetskris. Då systemet infördes var det primära syftet att motverka arbetslösheten inom exportnäringarna. Garantigivningen har dock fram till de senaste åren, i förhållande till hela exporten, haft en tämligen begränsad omfattning. Frågan om exportkreditgarantier aktualiserades åter under 1958 i sam-

124 band med nedgången i den svenska exporten till följd av konjunkturavmattningen och i samband med den kraftiga utökningen i vissa andra, konkurrerande länders exportkreditgivning, främst Västtysklands. Ramen för de statliga garantiåtagandena, som tidigare var 300 mkr, vidgades av 1958 års riksdag till 600 mkr och av 1960 års till 1 mmkr. En särskild utredning företog i anslutning till förstnämnda beslut en överarbetning av formerna för exportkreditgivningen, och nya bestämmelser trädde i kraft från 1 juli 1959. En viss internationell samordning av bestämmelserna för exportkreditgarantier förekommer också genom den s. k. Bernunionen, som är en sammanslutning av exportkreditinstitut i olika länder. 145. Vi anser att kreditgarantier för export är ett viktigt medel för att överbrygga efterfrågebortfallet vid konjunkturnedgångar. Hittills har beviljade garantier till alldeles övervägande del avsett affärer med andra industriländer. Exportkreditgarantier vore emellertid enligt vår uppfattning tillsammans med andra åtgärder en lämplig form för svenskt bidrag till utvecklingen i underutvecklade länder och torde samtidigt vara en förutsättning för att svenska produkter skall kunna vinna insteg och framgångsrikt konkurrera på dessa nya marknader. Med hänsyn till omfattningen av liknande åtgärder i konkurrentländerna, inte minst inom EEC, måste Sverige med säkerhet räkna med att i fortsättningen bevilja exportkrediter i betydande omfattning även till de underutvecklade länderna och till andra, om inte direkt underutvecklade så dock kapitalfattiga länder utanför Europa i fall exporten till dessa skall kunna utvidgas. 1960 års beslut mitt under pågående högkonjunktur om en ytterligare vidgad ram är ju också ett uttryck för en långsiktig ökning av behovet. Vi förutsätter därför att ramen för de statliga garantiåtagandena även i fortsättningen kommer att vidgas i mån av behov och att utformningen och tillämpningen anpassas till utvecklingen. Riskerna för alltför stora påfrestningar på valutareserven sätter emellertid en bestämd gräns för möjligheterna att genom exportkreditgivning upprätthålla den inhemska sysselsättningen vid en utländsk depression, särskilt ifall en intensifierad stabiliseringspolitik leder till att sambandet mellan bytesbalansen och konjunkturutvecklingen blir annorlunda än hittills under efterkrigsperioden (jfr p. 140). Det är givetvis också väsentligt, att kreditgarantierna inte under goda konjunkturer beviljas för avsättning av eljest svårsålda produkter i en sådan utsträckning, att valutareserven inte tilllåter tillräcklig kreditgivning när behovet verkligen blir akut under en konj unkturavmattning. 146. Till en tid kan återverkningarna på produktion och sysselsättning av en exportminskning uppskjutas genom produktion på lager när det gäller lagringsdugliga råvaror eller halvfabrikat samt färdigvaror i standardut-

125 förande. En sådan lagerproduktion bör naturligtvis vid behov underlättas genom skattemässiga fördelar, räntesubventioner, begränsade prisfallsgarantier, stöd till uppförande av lagerlokaler eller liknande. Möjligheterna att i någon mera avsevärd omfattning producera på lager är emellertid ganska små på grund av de stora lagringsutrymmen som i allmänhet krävs för halvfabrikaten, t. ex. massa och papper, och på grund av risken för att färdigprodukterna, t. ex. maskiner, instrument och transportmedel, genom den tekniska utvecklingen skall bli omoderna och därför inte kan säljas. Vi återkommer emellertid till frågan om möjligheterna att styra lagerhållningen i kap. VIII pp. 316—17.

Tullar, avgifter och subventioner

147. Hittills har tullar, avgifter och subventioner i de flesta länder utgjort ett viktigt om än osystematiskt använt medel i konjunkturpolitiken. De torde i praktiken knappast kunna användas generellt, även om man teoretiskt skulle kunna tänka sig att bygga upp ett sådant avskärmningssystem av avgifter och subventioner, att alla utländska prisförändringsimpulser kunde neutraliseras. Av större praktisk betydelse torde dessa medel vara vid prisförändringar, som är mycket ojämnt fördelade över varuområden och mellan export och import, framför allt då prisrörelserna såsom ofta är fallet främst hänför sig till relativt enhetliga råvaruområden Ett av huvudsyftena med det internationella ekonomiska samarbetet efter kriget har emellertid varit, att genom avtal begränsa användningen av dessa medel i handelspolitiken. Genom anslutning till GATT, OEEG och EFTA är Sveriges handlingsfrihet i detta avseende numera tämligen beskuren. Även om ombildningen av OEEG till OECD i praktiken skulle komma att innebära att den nya organisationen finge mindre betydelse för handelspolitiken kvarstår dock inånga av bindningarna både genom denna organisation och genom GATT och EFTA. Visserligen kan tullar och avgifter i vissa fall varieras nedanför den överenskomna övre gränsen, men eftersom Sverige är ett lågtulland blir effekten i allmänhet inte så stor. Mot EFTA-länderna skall ju tullarna dessutom helt elimineras och det är väl också tveksamt, huruvida enskilda länders handlingsfrihet i tullpolitiken mot tredje land i längden kommer att kunna upprätthållas inom denna organisation. 148. Om man bortser från verkningarna på statsinkomsterna är det tydligt att en sänkning av tullsatserna för väsentliga importvaror, vilkas priser stigit på världsmarknaden, skulle vara ett bra sätt att förhindra en prisspridning till den inhemska marknaden. Å andra sidan skulle tullhöjningar kunna tillgripas vid ». . . m e r eller mindre tillfälliga importöverskott, vilka kan medföra risker för landets yttre finansiella ställning samt arbetslöshet och andra skadeverkningar för det inhemska näringslivet. Dylika rubb-

126 ningar kan uppstå både som följd av växlingar i de allmänna konjunkturerna och som resultat av särskilda åtgärder från bestämda länders sida i form av exportoffensiver av mer eller mindre illojal karaktär (t. ex. dumping) eller importnedskärningar genom tullhöjningar eller kvantitativa restriktioner 1 .» Tullpolitiken har emellertid aldrig varit och kan knappast heller väntas bli de snabba ändringarnas politik i den utsträckning som skulle krävas för att göra den till ett användbart stabiliseringsinstrument. Tulländringar kräver riksdagsbeslut med omfattande förberedelser. Inte heller importavgifter är fritt användbara. Även om man skulle bortse från bindningarna i internationella avtal, gör bl. a. hänsynen till förhandlingspositioner och risken för repressalier från utlandet mera omfattande avgiftsbeläggningar svårtänkbara. Därtill kommer, att tullskyddet för åtminstone vissa av de viktigaste importvarugrupperna är lågt eller t. o. m. obefintligt. Till tullfrågorna hör också skyddet mot dumping. Denna kan under en konjunkturnedgång bli av en sådan omfattning att den får stabiliseringspolitisk betydelse. Sveriges möjligheter att ensidigt ingripa mot dumping är genom de internationella överenskommelserna starkt begränsade, vilket i och för sig är nödvändigt därför att dumping är så svår både att definiera och att fastställa. I EFTA-avtalet har dock inrymts rätt till »återdumping». Frågan om dumpingskyddet behandlas f. n. inom GATT, men några omedelbara resultat är ej att vänta. 149. Till skillnad från tullar och importavgifter är erfarenheten av exportavgifter och importsubventioner som stabiliseringspolitiska medel relativt stor. På grund av de prisstegringar, som år 1946 ägde rum på de utländska marknaderna och det pristryck uppåt som dessa befarades medföra inom landet, infördes i början av år 1947 subventioner för importen av bomull och hudar. Subventionerna fick ökad omfattning efter den i september 1949 företagna devalveringen; de kvarstod sedan till år 1951. Från 1945 till 1957 har regeringen regelbundet begärt och fått bemyndigande att vid behov utta prisutjänmingsavgifter vid export av varor. Avgifterna syftade till att förhindra att höga exportpriser för vissa varor — direkt eller indirekt via företagens vinstutveckling — fick en prisstegrande verkan inom landet. Från mitten av 1957 har fortsatt bemyndigande inte ansetts behövligt. Dylika prisutjämningsavgifter har endast uttagits på skogsprodukter. En form av exportavgifter förekom också under de första efterkrigsåren inom jordbruksregleringens ram, då priserna på världsmarknaden var högre än på den inhemska. 150. Ett system med sterilisering av exportföretagens vinster på inflationsbetonade utländska prishöjningar kan utformas så, att dessas inverkan på 1

Tulltaxa. Förslag av 1952 års tulltaxekommitté. I. Allmänna synpunkter s. 57 (SOU 1956: 14).

127 den inhemska prisnivån begränsas, under förutsättning att prisuppgången gäller en relativt enhetlig varugrupp såsom skogsprodukter. Importsubventioner och exportavgifter torde höra till de få former av avgiftsbeläggning i utrikeshandeln, som ej väcker motstånd i internationella sammanhang, även om också de komplicerar förhållandet mellan köpare och säljare. Vi anser oss inte kunna utesluta att det även i fortsättningen kan bli aktuellt att betala importsubventioner och ta ut exportavgifter i vissa extrema lägen, främst vid en mycket ojämn internationell prisuppgång och när prisstegringarna bedöms som tillfälliga. Åtgärderna kan — i händelse av en mera allmän utländsk prishöjning — kombineras så att de senare finansierar de förra. Omvänt skulle importavgifter och exportsubventioner kunna komma till användning i depressionsfallel. Det synes emellertid troligt att den utländska reaktionen milt uttryckt skulle bli väsentligt starkare inför en sådan kombination. 151. Exportsubventioner har i Sverige under efterkrigstiden i stort sett varit begränsade till jordbruk och fiske. Inom dessa näringar har de under senare år fått en ganska betydande omfattning. De utgör emellertid inte något led i stabiliseringspolitiken. Exportsubventioner hör till den typ av åtgärder, vilkas avveckling står allra främst på programmet för det internationella ekonomiska samarbetet. Inom jordbruks- och fiskepolitiken är de så allmänt förekommande att man, med hänsyn till dessa näringars speciella produktions- och avsättningsförhållanden, i alla avtal infört undantag för dem i förbudet mot exportsubventioner. För produkter från andra näringsgrenar torde exportsubventioner inte vara ett medel, som står Sverige till buds i stabiliseringspolitiken.

Växelkursförän il ringar

152. Vi har i det föregående redovisat och motiverat vår slutsats att smärre, från utlandet kommande konjunkturimpulser kan motverkas, mildras eller balanseras med den interna ekonomiska politiken, men att mera omfattande och svårbemästrade störningar endast kan mötas med handels- och valutapolitiska medel. Detta gäller särskilt en starkare nedgång i exportefterfrågan eller mera allmänna prisstegringsimpulser. Av redovisningen hittills av de handelspolitiska medlen framgår, att en tillfredsställande valutareserv är det bästa medlet för att möta ett temporärt bortfall i exportefterfrågan eller en temporär ökning av importefterfrågan. Ifall den kan kompletteras med exportkrediter och produktion på lager minskar detta också behovet av intern omställning. Däremot synes tullar, avgifter och subventioner under nuvarande förhållanden endast i undantagsfall kunna ge något väsentligt bidrag till stabiliseringssträvandena.

128 153. Ifall försämringen av bytesbalansen visar sig bli mera varaktig måste andra åtgärder vidtas. Annars blir valutareserven helt uttömd. Några åtgärder lämpliga i ett sådant läge har vi dock hittills inte redovisat. Inte heller har vi angett något tjänligt medel för att möta mera allmänna internationella prisstegringsimpulser. Vid en starkare nedgång i exportefterfrågan kan man välja mellan en växelkurs justering och import- och valutareglering, medan en växelkursjustering vid mera allmänna prisstegringsimpulser i utlandet är det enda tillgängliga medlet för att undvika en inhemsk prisuppgång parallell med den utländska. Vid en alltför stark ökning av importefterfrågan ligger å andra sidan en inhemsk åtstramning närmast till hands. Vi har redan i samband med behandlingen i kap. I av den internationella bakgrunden funnit oss böra diskutera möjligheterna att använda växelkurserna som medel i den ekonomiska politiken och i kap. II ta ställning till dessa möjligheter, eftersom detta på ett avgörande sätt påverkar själva målsättningen för stabiliseringspolitiken. Vi kom därvid fram till uppfattningen, att växelkurserna, både på grund av de bindningar som Sverige accepterat i det internationella ekonomiska samarbetet och på grund av olägenheterna för utrikeshandeln, endast kan ändras vid mera genomgripande eller »fundamentala jämviktsrubbningar», men att ändringar därvid också bör tillgripas, när målen för den ekonomiska politiken bedöms icke kunna nås med andra medel. Sverige har som ett litet land med betydande utrikeshandel en stor fördel av en stabilisering av valutorna genom att detta gynnar exporten och landets ekonomiska utveckling, en fördel som långt överväger bundenhetens nackdel ur stabiliseringspolitisk synpunkt. 154. Rent teoretiskt bör en appreciering eller depreciering av kronan i syfte att avskärma den svenska prisnivån från prisstegrings- eller prisfallstendenser på världsmarknaden — om den skall bli fullt effektiv — göras innan de utländska prisimpulserna hunnit påverka hemmamarknaden. Då växelkurserna med hänsyn till de internationella bindningarna inte kan ändras förrän en »fundamental» jämviktsrubbning konstaterats föreligga och den statistiska registreringen av såväl de utländska som de inhemska prisrörelserna sker med en viss eftersläpning, kan detta teoretiska krav inte tillnärmelsevis uppfyllas. Eftersläpningen i förhållande till de första utländska prisimpulserna måste tvärtom bli ganska betydande. Prisrörelser av den storleksordning att de skulle motivera en förändring av växelkurserna kommer emellertid som en kontinuerlig process, på grund av den växande trögheten i prisbildningen ofta utdragen över en ganska lång period. Man måste räkna med att den inhemska prisnivån påverkats långt innan den utländska prisrörelsen avstannat. Detta innebär emellertid att man i verkligheten får mera tid till analys och diskussion av läget än den teoretiska modellen synes medge. Man kan tänkas få möjlighet att konsta-

129 tera förefintligheten av en »fundamental» jämviktsrubbning i relationerna till utlandet, redan innan huvudparten av prisrörelserna ännu slagit igenom på den inhemska marknaden och därmed gjort åtgärder meningslösa. Om man å andra sidan väntar tills de utländska impulserna helt slagit igenom på den inhemska marknaden, blir det i allmänhet mycket svårt att få till stånd en återgång till den gamla pris- resp. sysselsättningsnivån. Man måste därför sträva efter att genomföra växelkursförändringarna på ett så tidigt stadium som möjligt, även med risk att utvecklingen inte kan bedömas helt korrekt och att de utifrån kommande impulserna därför ändå till någon del slår igenom. Det har redan tidigare framhållits, men det torde behöva ytterligare understrykas, att en växelkursförändring aldrig kan få den avsedda effekten ifall den vidtas som en isolerad åtgärd. Den måste åtföljas av en rad, efter det aktuella samhällsekonomiska läget utformade interna åtgärder, med syfte att fånga upp och dämpa växelkursförändringens sekundära verkningar. En växelkursförändring innebär i många avseenden ett desorganiserande ingrepp i utrikeshandeln, som kan få betydande sekundära verkningar i form av prisstegringsimpulser, förskjutningar i likviditetsläget, utländsk och inhemsk spekulation etc. Det kan också uppstå jämviktsrubbningar i utrikeshandeln, då inte heller växelkursförändringar kan motverka impulsernas spridning till den inhemska marknaden. 155. Beträffande förändringens storlek har vi helt naturligt kommit fram till den sedan länge gängse slutsatsen, att den lämpligaste växelkursförändringen vid olika takt i import- och exportprisutvecklingen ungefär motsvarar den genomsnittliga. Växelkurspolitiken kan — åtminstone i teorin — alltid drivas så långt att man »i genomsnitt» erhåller en sådan avskärmning på importsidan att utgångslägets importvolym bibehålies oförändrad. Häremot står emellertid i praktiken tvånget att begränsa ingripandena till enstaka tillfällen, då man ännu ej helt kan överblicka utvecklingen. P å exportsidan kan växelkurspolitiken däremot inte beräknas bli lika effektiv, eftersom man där i depressionsfallet måste räkna med, att de svenska exportvarorna kan komma att möta ett efterfrågebortfall och kvantitativa importrestriktioner av sådan karaktär, att de gör en prissänkning från svensk sida verkningslös. 156. Det föreligger givetvis en viss risk för att en ekonomisk politik, som medger växelkursförändringar vid »fundamentala» jämviktsrubbningar skall kunna leda till en svårbemästrad valutaspekulation i lägen som av spekulanterna beräknas komma att svara mot detta kriterium. Visserligen synes någon upprepning av 1930-talets snabba förflyttningar av internationellt flyktkapital för närvarande inte behöva befaras även om de kortsiktiga $—005306

130 kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Inte ens den kontroll som f. n. i Sverige utövas över kapitalrörelserna kan heller hindra den spekulation i direkt anslutning till varuoch tjänstetransaktioner, som tar sig uttryck i en förskjutning i betalningsterminerna för de kommersiella krediterna. Möjligheterna att genom terminsaffärer i utlandet eliminera risken av en växelkursförändring är åtminstone för närvarande begränsade både för valuta- och varuhandeln. 157. Vi har emellertid hittills bortsett från de ofta mycket väsentliga olikheterna i skilda varugruppers prisrörelser. Den vanligen starkt splittrade prisutveckling för den svenska utrikeshandeln, som är en följd av den relativt höga råvaruandelen, kan inte undgå att influera växelkursernas användbarhet som stabiliseringspolitiskt medel. Man riskerar alltid att komma i konflikt med strävan att inom olika områden upprätthålla den fulla sysselsättningen. 158. Växelkurspolitiken i ett »inhemskt» prisstegringsfall med bristande jämvikt i bytesbalansen måste i första hand inriktas på att begränsa den inhemska efterfrågan på importerade och exportabla varor, genom att förändra (eller återställa) prisrelationerna mellan dessa varor och rena hemmamarknadsvaror. I den mån man med en devalvering primärt lyckas återställa jämvikten i bytesbalansen, kommer den emellertid praktiskt taget oundvikligt att innebära en omdirigering av efterfrågan till den rena hemmamarknadssektorn och resultera i en ökning av efterfrågan inom denna sektor. Devalveringen har dessutom också i sig själv en prishöjningseffekt. Förutsättningen för att den skall ge resultat i stabiliseringshänseende och göra den svenska exporten konkurrenskraftig blir därför, att de prisstegringar (i kronor räknat) på importvaror som devalveringen för med sig, ej tillåts leda till någon horisontell prisspridning eller föranleda några kumulativa processer. En devalvering löser inte bytesbalansproblemet på längre sikt utan förhindrar endast tillfälligt, att en inhemsk prisstegring ger utslag i bytesbalansen. Det måste lösas genom interna ekonomisk-politiska åtgärder. På grund av denna prisstegringseffekt bör devalveringen till sin storlek sannolikt något överstiga vad som skulle vara nödvändigt enbart för att återställa utgångslägets prisrelationer mellan Sverige och världsmarknaden.

Importreglering och valutakontroll

159. En kvantitativ begränsning eller nedskärning av importen kan rent tekniskt genomföras på många olika sätt och principerna för densamma kan skifta, alltefter det mål man vill uppnå. Man kan ha ett system med

131 valutatillstånd eller ett system med importtillstånd eller, som fallet varit i Sverige, en kombination av dessa två system. Importregleringar och valutakontroll har spelat en stor roll i efterkrigstidens handelspolitik. De infördes i Sverige vid andra världskrigets början. Importregleringen var ursprungligen avsedd att möjliggöra en ur försörjningssynpunkt nödvändig kontroll av importen, men fick efter kriget funktionen att bromsa en med hänsyn till landets valutareserver alltför stor import. Valutakontrollen var avsedd som ett medel att skydda valutareserven mot en abnorm kapitalutströmning, resp. vid en mycket stark kapitalinströmning i landet motverka det negativa inflytande en sådan skulle k u n n a få på den svenska penningmarknaden. Importreglering står inte i överensstämmelse med Sveriges åtaganden enligt GATT-avtalet annat än när det gäller att motverka allvarliga rubbningar i betalningsbalansen. Den användes ännu som ett av medlen i jordbruksregleringen, för vilken undantag finnes införda i alla nu gällande internationella avtal, men är i övrigt i allt väsentligt upphävd utom gentemot länder med centraliserad utrikeshandel. Man kan inte räkna med att en utvidgning av importregleringen i framtiden kommer att kunna tillgripas som ett handelspolitiskt medel annat än under mycket speciella förhållanden, närmast vid en betalningsbalanskris. 160. Användningen av en importreglering för att balansera utrikeshandeln i ett sådant läge kan betraktas som en komplettering av relativt långsamt verkande ekonomisk-politiska åtgärder, som syftar till att dämpa själva efterfrågetrycket. Med den trögrörlighet, som föreligger bland olika produktionsfaktorer inkl. arbetskraft, och med de flaskhalsar i produktionen som en importnedskärning lätt drar med sig, kan en sådan åtgärd på kort sikt ge upphov till större eller mindre sysselsättningsstörningar. Eftersom en stor del av den svenska importen har långa och tidskrävande transportvägar, är det emellertid tydligt att även en importreglering är ett ekonomisk-politiskt medel, som kan bli effektivt först efter en viss tid. Vill man undvika att ge restriktionerna en sådan drakonisk utformning att de leder till kontraktsbrott i mera betydande skala, torde man få räkna med att det dröjer flera månader innan en importreglering kan väntas bli fullt effektiv. Om importregleringen inte är generell utan endast gäller vissa länder uppkommer naturligtvis särskilt stor risk för motåtgärder. I ett sådant fall kan regleringen också framtvinga en fördyrande omläggning av importen från lågprisländer till högprisländer. 161. Valutakontroll som medel att reglera de internationella kapitalrörelserna tillämpas däremot av många länder. Man har dock i de internationella organisationerna gjort uttalanden om att den borde avvecklas och i Västeuropa synes en gradvis utveckling mot fria kapitalrörelser pågå. Vad

132 särskilt gäller utländsk finansiering av svenska investeringar vid sådana tillfällen, då kreditrestriktioner användes för reglering av den allmänna aktivitetsnivån inom landet, får man mot varandra väga nackdelen av en ökning av det inhemska efterfrågetrycket mot fördelen av en utökning av valutareserven. Med hänsyn till vad tidigare anförts om valutareservens betydelse för rörelsefriheten i den ekonomiska politiken gentemot utlandet synes fördelarna överväga nackdelarna. De utländska kapitalrörelserna kommer emellertid att närmare behandlas i följande kapitel (jfr p. 212—14).

K A P I T E L VI Penning- och kreditpolitiken

Penningpolitikens

syfte

162. De penningpolitiska åtgärderna avser att påverka den samlade efterfrågan i samhällsekonomin. Tenderar efterfrågan att stiga för mycket bör penningpolitiken stramas åt. En för liten efterfrågan bör å andra sidan motverkas med en lättare penningpolitik. Målet skall vara att avpassa den totala efterfrågan till det samlade utbudet så, att samhällsekonomisk balans kan upprätthållas samtidigt som snabbast möjliga framåtskridande erhålles. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och målen för den ekonomiska politiken går över två led. Det första ledet är sambandet mellan åtgärderna och den totala efterfrågan, det andra är sambandet mellan den totala efterfrågans förändringar och målvariablerna produktionsutveckling, sysselsättning och penningvärde. Det första ledet är speciellt för de penningpolitiska styrningsmedlen, det senare är gemensamt för alla generellt verkande ekonomisk-politiska åtgärder och har redan behandlats tämligen ingående i kap. III. Detta kapitel kommer därför att ägnas åt det förstnämnda. 163. Sambandet mellan de penningpolitiska åtgärderna och den totala efterfrågan går huvudsakligen över kreditinstituten. Deras möjligheter att finansiera investeringar och andra av kredit beroende utgifter i samhällsekonomin beror på deras för utlåning disponibla tillgångar, d. v. s. den penningmängd de fritt förfogar över. Denna kreditinstitutens utlåningskapacitet bestäms i sin tur av att de måste hålla en bestämd, konventionell eller lagfäst, relation mellan kassa 1 eller likvida tillgångar och samtliga ekonomiska förbindelser. Därvid är affärsbankernas likviditetsställning, på grund av deras direkta dagliga förbindelser med centralbanken, av avgörande betydelse för hela kreditmarknaden. Men affärsbankernas likviditetsställning varierar genom de ekonomiska subjektens reaktioner på konjunkturutvecklingen och på de penningpolitiska åtgärderna, samtidigt som statsmakterna numera i åtskilliga länder har möjlighet att besluta 1 Med kassa avses i det följande ifrågavarande subjekts innehav av sedlar jämte för bankernas del även deras tillgångar på riksbanksgiro. Med betalningsmedel avses sedlar och riksbanksgiro jämte medel innestående på checkräkning inkl. postgiro.

134 om ändring av den erforderliga relationen mellan likvida tillgångar och förbindelser i bankväsendet. Penningpolitikens omedelbara syfte blir därför dels att påverka de ekonomiska framtidsförväntningarna i samhället och därigenom likviditetsbenägenheten inom näringslivet och bland konsumenterna och i sista hand likviditeten inom kreditväsendet, dels att genom kassa- och likviditetsbestämmelser eller andra liknande åtgärder direkt reglera kreditinstitutens utlåningskapacitet. De ekonomiska subjektens benägenhet att binda sina tillgångar, antingen genom att låna ut dem på längre sikt eller genom att åsamka sig utgifter, är beroende av vilka penningsummor de räknar med att framdeles kunna disponera, vare sig såsom inkomst, kapitaltillgångar eller lånade medel, och av de förväntningar de hyser om de framtida villkoren för sådana placeringar. Eftersom penningpolitiken påverkar förväntningarna i dessa avseenden, påverkar den också den totala efterfrågan. För att kunna möta oväntade anspråk på utbetalningar eller tillvarata uppdykande möjligheter till fördelaktiga avslut strävar företag och enskilda efter att hålla en viss mängd pengar i beredskap genom att avstå från att använda dem för omedelbara inköp, dvs. de försöker hålla en viss likviditet eller har, med ett annat uttryck, en viss likviditetsbenägenhet. Behovet av beredskap är givetvis beroende på h u r lätt de bedömer det vara att i en oväntad situation låna erforderliga medel på kreditmarknaden eller att snabbt och utan förlust realisera på längre sikt bundna tillgångar. Det är främst detta förhållande, som penningpolitiken avser att påverka. 164. Man får emellertid i diskussionen om de penningpolitiska problemen inte fatta likviditetsbegreppet direkt såsom »penningtillgången», vare sig man med pengar avser endast sedlar eller även inbegriper andra avista fordringar. Vad de förstnämnda beträffar är sedelomloppets storlek såtillvida en helt passiv faktor som den bestämmes av allmänhetens behov av ett medel för att bekvämt kunna fullgöra sina betalningar. Även tillgången på pengar i en något vidare mening, varvid bl. a. också inbegripes bankernas medel på riksbanksgiro, följer i stort sett det löpande behovet, eftersom bankerna kan låna i riksbanken eller reglera tillgången genom sina konverteringsaktioner i korta statspapper så länge de inte underskrider den föreskrivna, konventionella eller företagsmässiga gränsen för sin likviditet. Det är således endast i kombination med sådana likviditetsgränser som åtgärder som påverkar penningtillgången får en penningpolitisk betydelse. Kreditinstitutens och allmänhetens tillgångar kan grupperas efter fallande likviditet, alltifrån kassa till långfristiga fordringar, och en tillgång med lägre likviditet kan i vissa fall ersätta en med högre om så blir erforderligt. Även om det finns vissa formella bestämmelser om vad bankerna får räkna till likvida tillgångar, så står likviditeten mera allmänt tagen aldrig i någon fast relation till dessa speciella eller andra tillgångar.

135 Likviditet är snarare ett psykologiskt begrepp; det kan närmast sägas motsvara relationen mellan den verkliga sammansättningen av de ekonomiska subjektens fordringar och den, som de i varje särskild situation skulle önska att de hade för ätt känna sig trygga mot oförutsedda behov och för att kunna tillvarata oförutsedda möjligheter. Denna bedömning baseras på förväntningar om den framtida ekonomiska utvecklingen, dels speciellt med avseende på möjligheterna och till någon del också kostnaderna för att få låna pengar, dels mera allmänt med avseende på konjunkturutvecklingen och därmed sammanhängande förändringar i inkomster och värden på icke likvida tillgångar. Genom att påverka dessa förväntningar kan penningpolitiken följaktligen medverka till att styra efterfrågeutvecklingen.

Penningpolitikens

verkningssätt

165. Eftersom penningpolitiken främst syftar till att påverka möjligheterna och villkoren för att låna pengar, får den sin mest betydelsefulla effekt på sådana typer av utgifter, som normalt finansieras helt eller delvis med lån, dvs. på investeringar inkl. lagerinvesteringar men även på inköp av varaktiga konsumtionsvaror i den mån dessa sker på avbetalning eller i andra liknande former. Finanspolitiska åtgärder däremot kan riktas direkt mot såväl investeringar som mot konsumtion, som finansieras ur löpande inkomster, eftersom de direkt påverkar den disponibla delen av dessa. De variationer i penningtillgång, ränta och utlåningsbestämmelser, som utgör penningpolitikens huvudsakliga medel, har ingen mening annat än i den mån de påverkar den reala utvecklingen inom investeringsområdet och köpen av varaktiga konsumtionsvaror. Investeringsbenägenheten bygger självfallet på förväntningar om framtida avkastning, och dessa förväntningar avser först och främst möjligheterna att få produktionen såld till fördelaktiga priser. Vid sidan härav spelar finansieringskostnaderna i allmänhet en underordnad roll; i h u r hög grad beror på investeringarnas långsiktighet och slutprodukternas priselasticitet. De kan emellertid påverka valet mellan mer eller mindre kapitalintensiva produktionsmetoder, när tekniska substitutionsmöjligheter föreligger. En inom kreditsystemet allmänt spridd svårighet att överhuvudtaget erhålla lån måste å andra sidan få en väsentlig effekt; den måste i många fall fungera som ett fysiskt investeringshinder. Finansieringskostnadernas relativt ringa betydelse inom stora delar av näringslivet jämfört med försäljningsutsikterna gör penningpolitiken mindre effektiv när det gäller att häva en konjunkturnedgång än när det gäller att bromsa en uppgång. »Man kan leda en häst till vattnet men man kan inte tvinga honom att dricka.» Särskilt kortsiktiga investeringar för

136 produkter utsatta för snabba tekniska förändringar och modeväxlingar ä r okänsliga för ränteförändringar. För långsiktiga investeringar med säkrare avsättningsförhållanden och större räntekostnader kan dock en räntesänkning få avsevärd betydelse, särskilt i en mera måttlig konjunkturnedgång. Eftersom de penningpolitiska åtgärderna endast har en obetydlig direkt inkomsteffekt, kan de som sådana inte föranleda en ökad efterfrågan. Penningpolitiken är av dessa skäl främst ett värdefullt stöd för andra, särskilt finanspolitiska åtgärder i ett sådant konjunkturläge och kan underlätta uppgiften att ge stimulans åt en sjunkande eller stagnerande efterfrågan. 166. Sin viktigaste effekt har emellertid penningpolitiken när det gäller att motverka en ansvällning av efterfrågan utöver tillgängliga resurser, dvs. vad som i kap. III kallats en efterfrågeinflation. Såsom tidigare framhållits är dock en efterfrågeökning inte den enda tänkbara orsaken till inflationistiska störningar i samhällsekonomin. En penningvärdeförsämring kan också orsakas av en utländsk prisuppgång eller av autonoma, inhemska prisstegringar. Eftersom den ökning av den monetära efterfrågan, som möjliggör en sådan kostnadsinflation, baseras på de förväntningar om ökad inkomst som prishöjningarna som sådana ger upphov till och inte på vidgade möjligheter att erhålla lån, är den inte åtkomlig för penningpolitiska medel annat än indirekt, via en påverkan av den allmänna konjunkturen. Vi har särskilt sökt utreda möjligheterna att motverka en kostnadsinflation med penningpolitiska medel men funnit dessa tämligen begränsade. Skälen härtill är att ökade kostnader såsom ovan framhållits också innebär ökade inkomster och att det monetära underlaget för en kostnadsprisstegring på kort sikt alltid kan mobiliseras genom en aktivisering av allmänhetens kassor. När väl en ny och högre prisnivå etablerats medför motståndet mot prissänkningar att den penningpolitik, som skulle behövas för att återföra prisnivån till det gamla läget, måste bli så stram, att produktionsutveckling och sysselsättning äventyras. För att undvika detta tvingas riksbanken att i efterhand konfirmera den nya prisnivån genom att släppa till de betalningsmedel, som på lång sikt erfordras för »normal» omloppshastighet och likviditet. 167. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få åsyftad effekt måste de omfatta hela kreditmarknaden. Substituerbarheten på kreditmarknaden är i allmänhet betydande. Om vissa möjligheter att låna avstängs står mycket ofta andra till buds. Ifall de penningpolitiska åtgärderna skall få önskad effekt och man vill undgå alltför betydande snedvridningar av kreditmarknaden, måste de därför utformas så att de inte, såsom ofta va-

137 rit fallet under efterkrigsåren, berör enbart affärsbankerna. Visserligen är dessa den omedelbara länken mellan riksbanken och allmänheten och deras kreditgivning påverkar mycket starkt likviditeten i systemet i övrigt, men en begränsning enbart av affärsbankernas långivning leder till en förskjutning i lånestrukturen mot andra kreditinstitut och mot kreditmarknader vid sidan om dessa. Tillämpade på hela kreditmarknaden sprids de penningpolitiska medlens verkningar emellertid över ett mycket stort område, både direkt och indirekt, i princip över hela samhällsekonomin utanför den statliga sektorn. 168. Den ekonomiska och institutionella samhällsutvecklingen sedan mellankrigstiden har emellertid på olika sätt lett till en begränsning av penningpolitikens effekt på investeringsutvecklingen. För det första styr samhället numera ungefär hälften av de totala bruttoinvesteringarna, även när i dessa inräknas inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, varav mellan 3/5 och 2/3 av investeringarna i fast realkapital. Det ligger i sakens natur att denna del av investeringsverksamheten är föga känslig för penningpolitiska medel, även om dess känslighet skulle kunna ökas. För det andra gör den höjda nettovinstbeskattningen och den utbredda självfinansieringen inom företagen dessa betydligt mindre känsliga för penningpolitiska åtgärder än de tidigare var. De problem som därigenom uppkommer kommer att diskuteras i det följande. En ytterligare begränsning av penningpolitikens effekt ligger f. n. i den bristande rörligheten på kapitalmarknaden. Ifall penningpolitiken skall kunna ge något väsentligt bidrag till styrningen av samhällsekonomin, måste den verka över en smidig och rörlig kapitalmarknad så att den verkligen får effekt på kapitalrörelserna. Även denna fråga skall diskuteras ingående i det följande. Å andra sidan måste man vid bedömningen av penningpolitiken alltid hålla i minnet att det endast är en marginell effekt på investeringsutvecklingen som eftersträvas. Även om det stora flertalet företags investeringsplaner inte påverkas, kan det vara tillräckligt om några ändras. Redan en förändring av den enskilda sektorns investeringar med några procent kan vara värd att eftersträva med penningpolitiska medel. Därför kan de vara lämpliga även i sådana situationer, där man måste säga sig att de i det största flertalet fall är helt ineffektiva. Det är emellertid väsentligt att denna effekt slår över hela fältet och inte enbart berör en viss, känslig sektor. Penningpolitikens

tillämpning

169. Vid tillämpningen av de ekonomisk-politiska medlen kan man skilja mellan tre faser; analys av tendenserna i den ekonomiska utvecklingen,

138 beslut om åtgärder för att påverka dem och tidpunkten då effekten av de insatta åtgärderna framträder. En styrka hos penningpolitiken som konjunkturpolitiskt instrument är dess stora administrativa flexibilitet, vilket medför att intervallet mellan analys och beslut kan göras mycket kort. Penningpolitiska åtgärder kan därför tillgripas med mycket kort varsel och kan ändras från dag till dag om så skulle vara lämpligt. Denna administrativa snabbhet har två stora fördelar; åtgärderna kan sättas in i god tid, då det blott finns svaga indikatorer på att en förändring av konjunkturläget håller på att ske, och de kan snabbt ändras om bedömningen visar sig vara felaktig eller åtgärderna olämpliga. Tidiga beslut kräver emellertid goda prognoser över den ekonomiska utvecklingen i allmänhet och över efterfrågeutvecklingen i synnerhet, såväl inom landet som på exportmarknaderna. Detta är ingenting för penningpolitiken speciellt utan gäller alla ekonomisk-politiska medel. Prognosverksamheten lämnar i Sverige ännu mycket övrigt att önska. Vi återkommer till denna fråga i kap. XII. Ifall ingreppen kan sättas in i god tid kan man lättare undvika drastiska åtgärder. Om stabiliseringspolitiken kan föras genom små och snabba ingrepp av olika ekonomisk-politiska medel, är detta till stor fördel då de därigenom blir mindre störande för näringslivet. Detta beror dels på att de då i större utsträckning påverkar planer och i mindre grad fattade och redan verkställda beslut, som ju är betydligt svårare att ändra, dels på att förväntningarna rörande den kommande konjunkturen inte hunnit att stabilisera sig och bli entydiga och starka. 170. Även om penningpolitiken är ett administrativt snabbt vapen i stabiliseringspolitiken, så inträder effekten av penningpolitiska åtgärder på den totala efterfrågan endast successivt under en längre period. En viss begränsning av utgiftsbenägenheten torde vid en åtstramning komma tämligen omedelbart, närmast som en psykologisk effekt, men den reella verkan inträder först med en viss eftersläpning. Denna eftersläpning har huvudsakligen två orsaker. Dels beror den på den elasticitet som finns i kreditsystemet, en elasticitet vars storlek bl. a. bestäms av likviditeten i utgångsläget, dvs. av relationen mellan penningtillgången och förväntningarna om det framtida behovet av pengar. Ju större likviditeten är, desto större är elasticiteten och därmed tidrymden från det en viss penningpolitisk åtgärd sätts in, till dess den får full effekt. Dels beror den på att penningpolitiska åtgärder, om de inte är mycket drastiska, endast påverkar investeringsplanerna men inte alls eller i mycket ringa omfattning redan påbörjade investeringar. Effekten kommer därför inte till synes förrän vid den tidpunkt, då de uppskjutna eller inställda investeringarna skulle ha påbörjats (jfr även p. 182). Man kan dock knappast hävda generellt att tidseftersläpningen är större

139 för penningpolitiska åtgärder än för finanspolitiska. De senare kan i en del fall slå igenom mycket snabbt, men kan också ofta verka med ungefär samma grad av eftersläpning som penningpolitiska åtgärder. En klar fördel hos penningpolitiken är som tidigare sagts dess stora rörlighet som, trots att det kanske tar viss tid innan de insatta åtgärderna får full effekt på efterfrågans storlek, gör den till ett lämpligt vapen att användas vid relativt små konjunkturpåfrestningar av den typ Sverige erfarit under senare år. 171. Som ett ekonomiskt-politiskt medel på gränsen mellan penningpolitik och finanspolitik måste man betrakta den statliga upplåningspolitiken (debt management). Utformningen av statens upplåning påverkar i mycket hög grad såväl räntestrukturen som likviditeten på kreditmarknaden. Den har i många avseenden samma effekt som riksbankens marknadsoperationer och skapar ju också det material, varmed dessa marknadsoperationer arbetar. Frågor som sammanhänger med den statliga upplåningspolitiken kommer därför att ofta beröras i det följande. Vi har emellertid ansett, att en mera sammanhängande framställning av hithörande problem bör anstå till ett särskilt kapitel, som följer efter detta. De penningpolitiska

medlen och kreditutbudet

172. De penningpolitiska medlen kan uppdelas i två huvudgrupper: generella medel och regleringsåtgärder. Till de förra hör räntepolitik, marknadsoperationer och i viss mån också bestämmelser om kassareserv 1 och likviditetskvoter. Hit får också räknas uttalanden och rekommendationer från riksbankens sida, ofta i kombination med andra åtgärder, som är avsedda att påverka förväntningarna på kreditmarknaden i en viss riktning, och som inte sällan kan ha lika stor betydelse som mera konkreta ingripanden. Till de senare hör olika former av kreditkontroll berörande kreditinstituten, obligationsemissioner och avbetalningshandeln, vidare räntereglering, kreditkvoter, placeringsregler i prioriteringssyfte för försäkringsbolag och andra institutioner m. m. Det synes oss mest ändamålsenligt att i den fortsatta diskussionen utgå från de medel, som sålunda står till förfogande, och hur de påverkar balansen dels mellan den totala efterfrågan och det samlade utbudet i samhället, den s. k. samhällsekonomiska balansen, dels inom olika sektorer av samhällsekonomin, dels vid olika typer av störningar och i olika konjunkturlägen. Vi skall i detta avsnitt behandla de penningpolitiska medlens roll för kreditutbudet och i de tre följande räntans roll för sparandet, för kreditefterfrågan och för utrikestransaktionerna. 1 Med kassareserv avses tillgodohavanden i centralbanken tillsammans med inneliggande kassa, jfr SOU 1960:16 s. 35 noten.

140 173. I ett våren 1960 avgivet betänkande: Banklikviditet och kreditprioritering (SOU 1960: 16), har kreditmarknadsutredningen framlagt förslag till lösning på kort sikt av vissa aktuella kreditmarknadsproblem, särskilt sådana som uppkommer genom bristen på långfristigt kapital. Denna utredning tillsattes efter stabiliseringsutredningen med uppdrag att finna provisoriska lösningar i avvaktan på resultaten av vårt arbete. Vi har därför ansett oss kunna begränsa oss till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de institutionella och ekonomiska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll.

Marknadsoperationer och räntepolitik

174. De penningpolitiska medel, som centralbankerna sedan gammalt haft till sitt förfogande för att påverka utvecklingen på kreditmarknaden, är dels s. k. operationer i öppna marknaden, dvs. insugning eller utpumpning av pengar genom försäljning respektive köp av obligationer på marknaden, dels diskontoförändringar, dvs. förändringar i centralbankernas utlåningsränta mot prima säkerhet. Det är i själva verket mycket svårt att hålla isär verkningarna av dessa två medel i penningpolitiken, eftersom de har ett mycket nära samband med varandra, och de kommer därför att här behandlas parallellt. När allmänheten, dvs. enskilda och företag samt kassor, fonder och stiftelser, eller andra kreditinstitut än affärsbankerna köper av riksbanken utbjudna obligationer, minskar bankernas innehav av kassamedel genom att köparna minskar sina banktillgodohavanden för att kunna betala obligationerna. Detsamma gäller vid köp av valutor från riksbanken vid underskott i betalningsbalansen. Den minskade likviditeten tvingar bankerna till en mera restriktiv utlåningspolitik. Detta kan ske antingen genom räntehöjning eller genom skärpt kreditprövning, oftast med båda metoderna samtidigt. Det är följaktligen inte bara banksystemets likviditet som påverkas, även om detta ur konjunkturpolitisk synpunkt torde vara det primära. När bankerna själva köper obligationer leder detta naturligtvis också till en minskning av deras innehav av kassamedel, men den får inte samma inflytande över utlåningspolitiken eftersom de själva kan bestämma när dessa åter skall bytas mot kassamedel, även om de därvid kan bli tvingade att ta vissa förluster. Skillnaden i effekt mellan allmänhetens och bankernas obligationsköp ökas emellertid väsentligt när man inför likviditetskvoter i systemet, eftersom de förra minskar kvotens tälj are och därmed bankernas utlåningskapacitet medan de senare lämnar den oförändrad. Marknadsoperationer påverkar på detta sätt den totala mängden utelöpande betalningsmedel. En uppsugning av betalningsmedel genom mark-

141 nadsoperationer minskar därigenom inte bara bankernas kreditkapacitet utan också företagens och andra subjekts likvida tillgångar. När riksbanken köper obligationer eller valutor av allmänheten eller bankerna äger en motsatt utveckling rum. 175. Räntepolitiken är det andra av centralbankernas traditionella penningpolitiska vapen. Genom att de ändrar diskontot påverkas räntesatserna över hela kreditmarknaden, övriga räntor är nämligen, beroende på räntestrukturens trögrörlighet, mer eller mindre fast knutna till diskontot. Hur stor denna trögrörlighet är beror till mycket stor del på institutionella förhållanden i resp. land. I Sverige är den, av skäl som skall närmare redovisas nedan, mycket stor. Graden av trögrörlighet är i och för sig av väsentlig betydelse för kreditmarknaden och skall närmare diskuteras i det följande (jfr pp. 245—49). 176. Generella ränteförändringar påverkar kreditmarknaden på fyra tämligen olikartade vägar. a) Dels har de en likviditetseffekt genom att räntehöjningar kan »frysa fast» fordringsstrukturen och räntesänkningar kan öka penningtillgången på marknaden om de förväntas bli kortvariga. Ett såsom tillfälligt uppfattat kursfall på räntebärande tillgångar gör nämligen innehavarna obenägna att avyttra dem och en kursstegring har motsatt verkan. Ränteförändringarna påverkar därigenom utbudet av kredit. Detta gäller särskilt kapitalmarknadsinstituten. I en växande ekonomi med starkt expanderande kreditväsende uttöms emellertid denna likviditetseffekt ganska snabbt genom den fortgående ökningen av deras placeringsmedel. b) Dels kan de påverka sparandets omfattning och därmed — under vissa speciella förutsättningar — utbudet av kredit. c) Dels har de en kostnads- och finansieringseffekt genom att de förändrar lönsamheten av planerade investeringar, särskilt långsiktiga sådana, och påverkar företagens för investeringar disponibla resurser genom att öka eller minska räntekostnaden för gamla lån och avkastningen av utlånade tillgångar såvida de löper med obunden ränta. De påverkar därigenom efterfrågan på kredit. d) Dels slutligen har de en inverkan på betalningsbalansen genom att de påverkar utrikeshandelns finansiering och korta kapitalrörelser i samband med denna. Räntevariationernas effekt på sparande, betalningsbalans och kostnader skall behandlas i de tre följande avsnitten (jfr pp. 201—11, pp. 212—15 resp. p. 217). 177. Marknadsoperationer och diskontoförändringar kan i viss mån användas oberoende av varandra som penningpolitiska vapen, men samti-

142 digt råder det såsom ovan framhållits ett intimt samband dem emellan. Marknadsoperationer drar nämligen med sig förändringar i räntenivån. Om riksbanken säljer obligationer uppstår ett fall i obligationskurserna, eftersom tillgången på obligationer på marknaden stiger. Fallande obligationskurser innebär ett tryck uppåt på i första hand obligationsräntorna men eventuellt också på andra räntesatser. Om marknadsoperationerna blir av mera betydande omfattning sprider sig förändringen i ränteläget över hela räntestrukturen. Även om det primära målet för marknadsoperationerna är att påverka likviditeten i banksystemet och därmed bromsa eller påskynda en kreditexpansion, får man följaktligen också en viss förändring av räntenivån. Dessa variationer i räntenivån kan emellertid vara mycket små, trots att marknadsoperationerna omfattar stora belopp. Detta sammanhänger med att avsevärda kursändringar, särskilt på långa obligationer, blott innebär små förändringar av den effektiva räntan. Framgångsrika marknadsoperationer förutsätter någorlunda välutvecklade marknader för såväl korta som långa värdepapper. Deras effekt på obligationskurser och räntor beror också i hög grad på konjunkturläget och förväntningarna på kreditmarknaden, vilka i sin tur också påverkas av sättet att genomföra de penningpolitiska åtgärderna. 178. Ränteförändringarnas likviditetseffekt sammanhänger med att de påverkar värdet av olika tillgångar med fixerad avkastning. Viktigast bland dessa är obligationer. När räntan stiger faller värdet på dessa tillgångar och om ägarna uppfattar räntestegringen och värdefallet som tillfälliga undviker de att avyttra dem, eftersom de då gör en realiserad kursförlust. Räntestegringen får därigenom en låsningseffekt, som hindrar ett utbyte av obligationer mot mera likvida tillgångar, som i sin tur skulle kunna ligga till grund för ökat kreditutbud och ökat efterfrågetryck. Även små räntehöjningar som framkallas av marknadsoperationer kan få denna effekt (jfr ovan). Eftersom åtgärderna främst riktar sig mot affärsbankernas innehav av statspapper, blir effekten i hög grad beroende av fördelningen på återstående löptider i deras portföljer. Själva denna fördelning påverkas naturligtvis av tidigare marknadsoperationer och upplåningspolitik. Inrymmer portföljerna stora mängder papper med mycket kort återstående löptid blir effekten ringa, är fördelningen den motsatta blir den större. En viktig förutsättning är emellertid att förväntningarna med avseende på räntehöjningens varaktighet blir oenhetligare än de var med avseende på den tidigare räntenivåns bestånd. Annars faller kurserna inte mer än vad som motsvaras av den allmänna förväntan på marknaden och någon låsningseffekt uppstår inte. Riksbanken måste m. a. o. genom marknadsoperationer ge uttryck åt en annan uppfattning. Skall räntehöjningen

143 få någon låsningseffekt måste den följaktligen stödjas genom marknadsoperationer; utbud av obligationer som pressar kurserna under dem som motsvarar marknadens genomsnittliga förväntningar. I själva verket blir dessa marknadsoperationer den viktigaste faktorn. Räntehöjningen får snarast en psykologisk innebörd; en varningssignal från riksbankens sida att läget på kreditmarknaden ändrats och kräver en ändrad politik. Som sådan har den dock en betydelse som ej bör underskattas. Diskontoförändringarnas viktigaste effekt torde därför numera ligga på döt psykologiska planet, även om den reella betydelsen på grund av räntestrukturens stelhet kanske är större i Sverige än i många andra länder. 179. Eftersom reaktionerna i kreditmarknadens olika led var för sk" måste bli utgångspunkten för de övriga gruppernas handlande, får de penningpolitiska åtgärderna en dubbel effekt, dels genom att påverka det reella underlaget för kreditmarknaden, dels genom att styra förväntningarna till skiftande bedömningar av detta reella underlag. Det karakteristiska för marknadsoperationer är, att de primärt syftar till att påverka utbudet av kredit till gällande ränta, dvs. till att förmå kreditinstituten att skärpa eller mildra den kreditprövning, som normalt ingår som ett led i deras verksamhet, medan ränteförändringarna påverkar såväl efterfrågan som utbud (jfr p. 176). Sambandet mellan dessa båda medel ligger i att den på marknaden gällande räntan är priset för kredit och därför påverkas av tillgång och efterfrågan. Marknadsoperationer och ränteförändringar måste därför alltid stödja varandra ifall den avsedda effekten skall kunna uppnås. De är i allmänhet en blandning av marknadsföljsamhet och marknadsstyrning. Såväl tillgång som efterfrågan på kredit påverkas av förväntningarna om konjunkturutvecklingen, en påverkan som tar sig uttryck i förskjutningar i marknadsräntor och obligationskurser. Riksbanken måste inrymma dessa förskjutningar i sina åtgärder, men samtidigt gå längre med dessa för att kunna påverka förväntningarna på marknaden och likviditetsbenägenheten i kreditinstituten och hos allmänheten i önskad riktning. Marknadsstyrningen ligger i att riksbanken genom sitt handlande ger uttryck åt en annan förväntan än marknadens. Friheten att gå mot marknadstendenserna utan att ge upphov till kumulerande problem i form av överlikviditet eller liknande är dock begränsad. 180. Både kvantitativt och tidsmässigt finns det emellertid en betydande elasticitet mellan marknadsoperationer och ränteförändringar å ena sidan och förändringar i den totala efterfrågan på varor och tjänster i samhället å den andra, till sin storlek beroende på vilka ändringar i förväntningarna som åtgärderna utlöser. Utbudet av kredit bestäms inte bara av tillgången

144 på betalningsmedel utan även av förväntningarna om det framtida ränteläget, den allmänna konjunkturutvecklingen och andra faktorer som påverkar likviditetsbenägenheten. Om man t. ex. genom marknadsoperationer minskar mängden betalningsmedel i banksystemet och därmed håller tillbaka bankernas och även andra subjekts kreditgivning, innebär detta inte att den totala efterfrågan i samhället för investeringar och konsumtion minskar med ett belopp, som står i en bestämd relation till indragningen av betalningsmedel, eller att denna minskning inträder med en viss bestämd eftersläpning. 181. Det är ju självklart att effekten av en ränteförändring på investeringarnas omfattning beror på investeringsviljans styrka, men även resultatet av marknadsoperationerna och särskilt deras verkan på räntestrukturen beror därav, även om påverkan i detta fall ofta går långsammare därför att den skall ske via en reaktion inom kreditinstituten. Denna reaktion kan visserligen gå snabbt om den sammanfaller med förväntningarna, men äger rum med en betydande tröghet om den inte sammanfaller med dessa. Är investeringsviljan stark måste en viss indragning av betalningsmedel leda till en stark och snabb räntestegringstendens och tvärtom ifall den är svag. Är likviditetsbenägenheten stor och tilltagande i en konjunkturnedgång får en lätt penningpolitik föga verkan som konjunkturstimulans och är den avtagande i en konjunkturuppgång röner en åtstramning motsvarande öde. Sambandet mellan tillgången på betalningsmedel och kreditvolymen blir också beroende på likviditetsbenägenheten i kreditinstituten, bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter m. m. 182. Även om penningpolitiken snabbt kan ändras administrativt, så föreligger på grund av denna elasticitet i kreditsystemet i vissa lägen en betydande risk för tidsutdräkt från det medlet satts in och till dess full effekt nåtts. Elasticiteten är vidare större ju större marknadslikviditeten är i utgångsläget. Om likviditeten är hög t. ex. såsom en följd av ett stort exportöverskott, en stor statlig upplåning hos riksbanken eller i affärsbankerna och/eller liten likviditetsbenägenhet hos allmänheten, krävs starkare penningpolitiska ingrepp för att nå snabb effekt. Elasticiteten är dock inte bara till nackdel för penningpolitiken. Den skänker nämligen också en viss mjukhet i bromsningarna, som mildrar en del ogynnsamma verkningar särskilt för företagen. Penningpolitiska ingrepp, som satts in på ett tidigt stadium, kan visa sig vara olämpligt avvägda och då är en viss mjukhet i verkningarna av värde. 183. Ransoneringsmomentet i kreditinstituten genom kreditprövningen och trögheten i bankernas reaktion på marknadsoperationernas ränteeffekt medför emellertid också, att balans på kreditmarknaden mellan tillgång och

145 »tillgodosedd» efterfrågan i ett och samma läge inom vissa gränser kan uppnås på olika räntenivåer, beroende på om marknadsoperationerna följs av diskontoförändringar eller ej. Bankräntorna följer ju diskontot och inte obligationsräntorna och genom kreditprövningens större eller mindre stränghet anpassas efterfrågan till det vid rådande räntenivå framkomna utbudet. Samspelet mellan kreditprövningen och förskjutningar i olika utlåningsräntor som medel att åstadkomma en förändring i kreditinstitutens totala utlåning rymmer därigenom även den en viss elasticitet. Det föreligger sålunda aldrig några fasta relationer mellan kreditvolym, räntenivå och tillgång på betalningsmedel, bortsett från rent formella bestämmelser om kassareserver, likviditetskvoter m. m. Den normala kreditprövningen baseras i första hand på en kreditvärdighetsbedömning i varje enskilt fall, men denna påverkas givetvis av förväntningarna om den fortsatta ekonomiska utvecklingen, vilka bl. a. de penningpolitiska åtgärderna är avsedda att styra. I ett stramare kreditläge skärps kraven på låntagarna. Allteftersom åtstramningen fortgår blir sållningen strängare och även i och för sig kreditvärdiga lånsökare måste då avvisas. Riksbankens marknadsoperationer leder därför i varierande grad till förändringar i utlåningsräntorna, alltefter som man också litar till räntepolitik eller till andra medel för att påverka kreditvolymen. Genom att hålla diskontot oförändrat kan på kort sikt en viss åtstramning utan ränteeffekt uppnås, men på något längre sikt uppstår anpassningstendenser i räntesatserna, varför den räntepolitiska rörelsefriheten ändå blir snävt begränsad. Omvänt kan en diskontoförändring utan åtföljande marknadsoperationer på kort sikt medföra en ränteeffekt med vissa begränsade verkningar på kredit volymen. Räntestrukturen

184. Liksom ändringar i själva räntenivån kan även ändringar i räntestrukturen få betydelse som ett vapen för penningpolitiken. Möjligheterna härvidlag är emellertid med hänsyn till den tidigare berörda stelheten mera begränsade i Sverige än i de flesta andra länder. Hittills har vi mest talat om »räntan» och »kreditmarknaden» som om det rörde sig om enhetliga företeelser. Detta innebär givetvis en betydande förenkling. I själva verket är det fråga om en hel rad olika kreditmarknader med ett mönster av olika räntesatser, som visserligen hänger samman men mellan vilka betydande differenser dock råder. Man kan snarare tala om en viss räntestruktur på marknaden än om en viss ränta. Räntan på de olika delmarknaderna bestäms dels av olikheter vad beträffar kreditrisk och löptid, dels av förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen. Att spela på denna räntestruktur och därigenom påverka förväntningarna är i princip en av penningpolitikens viktigaste uppgifter. 10— 005306

146 185. Utbudet av kredit bestäms på kort sikt av hur de som disponerar över förmögenhet med hänsyn till ovannämnda faktorer bedömer det förmånligast att placera denna. Kreditutbudet bestäms därför som en avvägning mellan vinsten av en viss utlåning (räntan minus risken) och fördelen av att ha pengarna i en annan, kanske säkrare och/eller mera likvid form. Genom att denna avvägning skiftar starkt med konjunkturen, är också kreditutbudet och kreditvillkoren på olika delmarknader synnerligen konjunkturberoende. Detta gäller också kreditefterfrågans dvs. i sista hand investeringsbenägenhetens ränteelasticitet. 1 Effekten av penningpolitiska åtgärder kan därför bli mycket olika i olika situationer, beroende på rådande förväntningar. Förändringarna i dessa förväntningar återspeglas vid fri räntebildning i förskjutningar mellan korta och långa räntor, varvid de korta varierar med betydligt större amplitud än de långa. Väntar man sig en allmän räntehöjning ökar spänningen mellan den långa och den korta räntan därför att placerarna vill hålla sina medel likvida. Utbudet av långa obligationer ökar och räntehöjningen anteciperas genom kursfall på dessa. Väntar man sig å andra sidan en räntesänkning minskar denna spänning därför att placerarna blir angelägna att binda sina medel och utbudet av obligationer krymper. 186. Under en högkonjunktur, då efterfrågan på kredit stiger, bör de korta räntorna stiga betydligt starkare än de långa och under en lågkonj u n k t u r sjunka betydligt mer än dessa. Särskilt om man under en högkonjunktur vid en diskontohöjning kan skapa förväntningar om en relativt snabb återgång till ett lägre ränteläge, kan de korta räntorna teoretiskt stiga mycket högt, utan att de långa räntorna behöver påverkas annat än i mycket måttlig omfattning. I själva verket syftar centralbankernas åtgärder ofta till att åstadkomma just sådana variationer i räntestrukturen. Den underlättar för dem att med stöd av höjda korttidsräntor göra åtstramningar av likviditeten på marknaden, utan att utvecklingen av sådana kapitalkrävande investeringar som t. ex. bostadsproduktionen behöver mera avsevärt störas genom höjda långtidsräntor. Om man låter de korta räntorna stiga någorlunda kraftigt så kommer också en del planerade investeringar att uppskjutas under en tid. Denna uppskjutningseffekt bidrar verksamt till att stabilisera efterfrågan. Det ingår därför som ett led i centralbankernas politik att söka inge marknaden lämpliga förväntningar. Det medel man härvid har till sitt 1 Investeringsbenägenhetens ränteelasticitet kan definieras analogt med en varas priselasticitet (jfr p. 65 b noten). Ränteelasticiteten kan definieras som den procentuella investeringsändringen vid en förändring av räntefoten med 1/100 av utgångslägets räntefot. Ändras investeringarna därvid med mer än en procent, säges investeringsbenägenheten vara ränteelastisk; blir ändringen å andra sidan mindre än en procent, säges investeringsbenägenheten vara oelastisk med avseende på ränteändringar.

147 förfogande är främst marknadsoperationer i obligationer av olika löptid och uttalanden som kan påverka förväntningarna om den framtida ränteutvecklingen. I vilken mån en rörlighet i räntestrukturen, som befinnes erforderlig för en effektiv penningpolitik, i Sverige försvåras av institutionella förhållanden skall diskuteras i det följande (jfr pp. 245—49). Bestämmelser om kassareserv och likviditetskvoter

187. Marknadsoperationernas syfte är bl. a. att påverka penningtillgången i kreditinstituten, främst banksystemets avistafordringar på riksbanken. Penningtillgången bestämmer jämte likviditetsbenägenheten bankernas utlåning, deras kreditkapacitet, och utgör därför förutsättningen för en kreditexpansion. Nu finns det emellertid även andra medel att påverka den för utlåning disponibla penningtillgången, nämligen särskilda bestämmelser som tvingar bankerna att hålla större kassa- eller total likviditetsreserv än som egentligen erfordras med hänsyn till de rent företagsekonomiska krav på betalningsberedskap, som måste ställas på varje bank. Sådana kassareserv- och likviditetsbestämmelser av olika utformning finns i åtskilliga länder. De torde numera få inräknas i arsenalen av konventionella penningpolitiska vapen. De utgör ett viktigt komplement till marknadsoperationerna, eftersom en förändring av penningtillgången i kreditinstituten får en mycket större effekt på dessas kreditkapacitet när deras likviditet inte får falla under en bestämd gräns. Man kan säga att marknadsoperationerna tar spjärn mot reservbestämmelserna. 188. Vissa legala eller konventionella regler skapades ursprungligen för att garantera, att bankerna upprätthöll en med hänsyn till kravet på säkerhet tillfredsställande betalningsberedskap. I den mån de lagfästes blev de så småningom också ett penningpolitiskt medel och kraven på reserver har numera drivits långt över vad som ur bankmässiga synpunkter är behövligt. I Sverige finns sådana bestämmelser i en särskild lag, 1949 års fullmaktslag angående kassareservbestämmelser. Genom att i ett visst läge höja kraven på reserver kan riksbanken »frysa fast» en del av banksystemets likvida medel och förhindra att de blir underlag för en kreditökning. I ett annat läge kan man genom att sänka reservkraven släppa loss likvida medel och därigenom stimulera till en kreditökning. En sådan ökning kan dock av skäl som tidigare angetts (jfr p. 165) vara svårare att få till stånd än en minskning. 189. Det bör framhållas att man genom att arbeta med rörliga kassaeller likviditetskvoter visserligen i princip inte vinner något, som inte i och för sig kan nås med räntepolitik och marknadsoperationer. Skillnaden ligger i att den eftersträvade effekten kan uppnås enbart med en indirekt och därför mjukare inverkan på räntenivån. Man uppnår också i många fall en snabbare och smidigare effekt med kassa- eller likviditets-

148 kvoter. Särskilt är det fallet om bankernas likviditet i utgångsläget är mycket hög och det därför skulle ta avsevärd tid att suga upp denna likviditet genom marknadsoperationer. Vid kraftiga påfrestningar i inflationistisk riktning kan man då behöva kassareserv- eller likviditetsbestämmelser som en ren chockåtgärd, framför allt under en övergångsperiod innan räntehöjningar och marknadsoperationer hunnit verka. 190. Kassa- resp. likviditetskvoter avser tillgångar av olika likviditetsgrad; enbart kassa och depositioner i centralbanken resp. därutöver även innehav av skattkammarväxlar och statsobligationer. De kan även vara kombinerade, dvs. stipulera kvoter för olika kategorier av tillgångar. Kassakvoter fordrar, för att vara effektiva, att statens korta upplåning ä r liten eller att det finns en väl utvecklad penningmarknad, där inte bara affärsbankerna utan även allmänheten opererar. Det är emellertid svårt att få till stånd en sådan penningmarknad. Med den omfattning som den korta statsupplåningen i bankerna numera fått, kan dessa göra kassakvoterna ineffektiva genom att underlåta att konvertera sina korta statspapper när de förfaller. Man har därför i många länder övergått till likviditetskvoter, som i tälj aren också innesluter statspapperen. 191. Kassareservbestämmelserna i Sverige enligt 1949 års fullmaktslag har endast varit i kraft en kort tid, från hösten 1950 till början av år 1952. Därefter har man velat uppnå samma effekt genom överenskommelser med och sedermera rekommendationer till bankerna att hålla vissa likviditetskvoter (jfr ovan). Även dessa har haft till syfte att förhindra att en hög likviditet i kreditinstituten blivit underlag för en ökning av utlåningen till allmänheten. I likviditetskvoterna inräknas inte blott kassamedel utan även andra likvida tillgångar, bl. a. skattkammarväxlar, statsobligationer och flertalet hypoteksobligationer. Man kan därigenom förhindra att bankerna, t. ex. vid ett konjunkturuppsving med stigande efterfrågan på bankkredit, skaffar sig kassamedel och därmed ökad kreditkapacitet genom att minska sitt innehav av statspapper. Vi anser det lämpligt att rörliga likviditetskvoter ingår i den penningpolitiska arsenalen. De kan, såsom för övrigt skett, också differentieras mellan olika grupper av affärsbanker och likartade kreditinstitut med hänsyn till den traditionella sammansättningen av deras tillgångar. Höjningar av likviditetskvoterna måste emellertid användas med försiktighet och helst endast utnyttjas som en chockåtgärd, avsedd att snabbt dämpa kraftiga inflationspåfrestningar. Om höga likviditetskvoter förblir i kraft under en längre tid, medför de uppenbara risker och olägenheter. Det finns både vid högkonjunktur och lågkonjunktur skäl för statsmakterna att försöka hålla likviditetsläget i bankerna under kontroll; i en

149 högkonjunktur för att bromsa investeringsutvecklingen och i en lågkonj u n k t u r för att den konjunkturmässigt stora statliga upplåningen ej skall ge upphov till överlikviditet i en kommande konjunkturuppgång och därigenom göra kreditmarknaden svårkontrollerad. Likviditetskvoterna får därigenom en tendens att höjas men inte sänkas. Detta leder också till att de upphäver verkan av andra penningpolitiska medel. Kravet på en hög likviditet minskar den multiplikativa effekten av centralbankens marknadsoperationer. Vid 10 % kassakvot blir effekten av en viss indragning av betalningsmedel på utlåningen till andra än staten, ifall denna indragning inte kan motverkas av bankerna och under i övrigt oförändrade förhållanden, nio gånger så stor, vid 25 % likviditetskvot tre gånger så stor och vid 50 % likviditetskvot endast lika stor som själva indragningen. 192. Genom att man skapar en automatisk marknad för korta statspapper i bankerna, leder likviditetskvoter lätt till en snedvridning av statens upplåningspolitik. Bankerna tvingas placera en viss del av sin inlåningsökning i statspapper, den ökade statliga upplåningen kan ligga till grund för en utgiftsexpansion, pengarna strömmar därigenom åter ut i rörelsen och så småningom tillbaka till bankerna, varefter en viss del ånyo upplånas av staten osv. Det är ofrånkomligt att detta måste ge upphov till inflationistiska tendenser. Likviditetsbestämmelserna blir inte i första hand ett medel för att förhindra en kreditexpansion. De blir snarare ett instrument för en prioritering av den offentliga sektorn ur kreditförsörjningssynpunkt. Kreditmarknaden har också under stora delar av 1950-talet i Sverige karakteriserats av att en huvudsakligen kort statlig upplåning i affärsbankerna omvandlats till en långfristig utlåning till bostadsfastigheter. E n annan väsentlig nackdel med kassareservbestämmelser är att de i stort sett bara riktar sig mot affärsbankernas utlåning. Visserligen är denna av mycket stor betydelse även för kreditmarknaden i övrigt, men om bestämmelserna får vara i kraft under en längre tid driver de över kreditgivningen till andra institut och till lån vid sidan om kreditväsendet och åstadkommer en sakligt icke motiverad strukturförändring i detta. 193. I detta sammanhang förtjänar också framhållas att riksbanken har goda möjligheter att utan några konkreta ingripanden påverka bankernas utlåningspolitik i önskad riktning, ifall ett gott och förtroendefullt samarbete kan upprätthållas med kreditinstituten. Ett sådant samarbete kan utgöra ett verksamt stöd för de generella penningpolitiska medlen, inte minst genom de psykologiska verkningar det för med sig inom det ekonomiska livet. Den under senare år tillämpade metoden med överenskommelser och rekommendationer rörande kreditinstitutens politik har visat sig betydligt smidigare med hänsyn till de skiftande betingelserna och för alla parter fördelaktigare än en tillämpad lagstiftning.

150 Kreditransonering och prioritering

194. Statsmakterna kan även genom lagstiftning, avtal eller rekommendationer stipulera normer för den kreditprövning, som kreditinstituten normalt bedriver. Dessa normer kan avse utlåningens totala omfattning (utlåningstak) eller utlåningens fördelning på olika ändamål (prioritering) etc. Sålunda har överenskommelser angående kreditreglering förekommit mellan å ena sidan riksbanken och å andra sidan sparbanker, hypotekskassor, försäkringsbolag och jordbrukskassor. Riksbanken har emellertid under senare år övergått till särskilda rekommendationer rörande placeringen av kapitalmarknadsinstitutens och då särskilt försäkringsbolagens fonder. Utlåningstak tillämpades vidare i Sverige från 1955 till sommaren 1957. Det motiverades med att det gav en ändå direktare kontroll över bankernas utlåning än likviditetskvoterna. Genom den stelhet det skapar på kreditmarknaden — varje bank får en viss utlåningskvot som ej får överstigas — medför denna form av utlåningsbegränsning betydande olägenheter. 195. En annan form av kreditransonering är den emissionskontroll som riksbanken bedriver. Den avser att reglera utbudet av obligations- och förlagslån på kapitalmarknaden, för att inte en ökad belastning på denna väg skall framtvinga en ytterligare åtstramning, som driver räntan i höjden. Emissionskontrollen grundas på praxis, som utbildats som alternativ till ikraftsättandet av motsvarande bestämmelser i 1951 års ränteregleringslag. Den omfattar obligations- och förlagslån och handläggs av riksbankens direktion. Staten, bostadsbyggandet och i viss utsträckning kraftverken är prioriterade och har fått låna i ordning av mest trängande behov. Även de tre största städerna har i viss begränsad omfattning fått emittera obligationslån. Detsamma gäller även Skeppshypotekskassan och Svensk Fartygskredit. Å andra sidan har de lånebehov som anmälts från andra kommuner än Stockholm, Göteborg och Malmö samt från andra industriföretag än kraftverk hållits tillbaka. Något utrymme för sådana oprioriterade lån har icke ansetts föreligga. Det enda undantaget utgör här ett par enstaka industrilån, för vilka speciell motivering förelegat. Emissionskontrollens betydelse beror naturligtvis på i vad mån de obligations- och förlagslån, som skulle släppas ut ifall kontrollen inte funnes, skulle innebära en ökning av den totala efterfrågan på kredit och i vad mån de endast skulle innebära konvertering av andra lån och därigenom minskade anspråk på annat håll. Härom är det naturligtvis svårt att ha någon bestämd mening. Det förefaller dock sannolikt att en del större investeringsprojekt inte startats eller uppskjutits därför att obligationslån inte kunnat erhållas. I den mån näringslivets och kommunernas obligationer blir ett alternativ till statsobligationer, vilket särskilt torde gälla institutionella placerare, blir emissionskontrollen av betydelse ur prioriteringssynpunkt,

151 vilket varit och är viktigt för bostadssektorn, som är särskilt beroende av långa krediter. Samtidigt hindrar de reverslån eller andra krediter, som ersätter obligationslånen, i motsvarande mån annan utlåning från vederbörande kreditinstitut. Nackdelarna med en emissionskontroll av den typ som tillämpats i Sverige är uppenbarligen, att den bryter sönder kreditmarknadens enhetlighet och hindrar en ekonomiskt motiverad expansion inom vissa områden eller företag medan andra, som prioriterats eller mer eller mindre av en slump kan skaffa sig kredit på annat sätt, kan fullfölja sin. 196. En lag om direkt reglering av räntesatser har funnits i Sverige sedan 1951, men den har hittills inte tillämpats. Syftet har varit att hålla tillbaka räntestegringstendenser och trygga kreditförsörjningen till bostadsbyggandet och den statliga upplåningen till gällande räntor. Den innehåller även de bestämmelser, som ligger till grund för emissionskontrollen (jfr ovan). Vi anser att möjligheterna ätt uppnå en tillfredsställande styrning av kreditmarknaden genom överenskommelser och rekommendationer visat sig vara så goda, att någon lag om räntereglering av den anledningen inte är erforderlig och att den följaktligen bör kunna avskaffas. Den emissionskontroll som kan vara nödvändig, åtminstone under en övergångsperiod, bör grundas på direkta bestämmelser härom.

Villkoren för avbetalningskrediter

197. I flera länder spelar förändringar i villkoren för avbetalningsköp en stor roll i kreditmarknadspolitiken. Orsaken härtill är främst att avbetalningskrediterna för konsumtionsändamål tenderar att förstärka de ekonomiska fluktuationerna. I en period med inflationstendenser och förväntningar om stegrade inkomster och priser är en expansion av avbetalningshandeln ett naturligt utslag av växande optimism hos konsumenterna och i en vikande konjunktur är det lika naturligt att de tvekar att ta på sig ekonomiska förpliktelser för framtiden (jfr diagram 2). Särskilt i USA har avbetalningshandeln en förhållandevis stor omfattning. Den finansieras där och i en del andra länder genom speciella kreditinstitut. I Sverige har den fram till senare år varit av relativt mindre betydelse och har till största delen finansierats av resp. handlare, ofta genom diskontering av avbetalningskontrakt eller växlar i affärsbankerna eller genom utnyttjande av leverantörkrediter. Det kan emellertid väntas att den kommer att växa i omfattning och att speciella åtgärder för dess finansiering därvid i vidgad utsträckning kominer att visa sig lämpliga och nödvändiga. I den mån avbetalningshandeln i större omfattning blir beroende av särskilda finansieringsformer blir den lättåtkomligare för penningpolitiska åtgärder, främst därför att en reglering via finansierings-

152 Diagram 2. Den privata konsumtionen av varaktiga varor samt totalt, volymutveckling 1946—1959 220

-

180 Varaktiga vanor

^ .'

no

Totalt

^

^

. 120

mn

*S\

1946 I

i

I

i

i

i

i

i

i

t

••

58 Index: 1946 = 100 instituten underlättar kontrollen av efterlevnaden av utfärdade bestämmelser. 198. I Sverige har man hittills i första hand försökt uppnå en reglering av villkoren i avbetalningshandeln genom överenskommelser med vederbörande branschorganisationer. Till komplettering av och stöd för dessa har Kungl. Maj :t emellertid, efter att ha inhämtat riksdagens yttrande (Kungl. prop. 1959: 155), utfärdat förordning med föreskrifter om vissa betalningsvillkor vid yrkesmässig försäljning av bilar. Då den h a r samma innehåll som den överenskommelse som man samtidigt inbjudit organisationerna att ingå, hindrar den att de handlare, som biträder den senare, kommer i sämre konkurrensläge gentemot dem som inte gör det. En nackdel med en reglering av avbetalningsvillkoren via branschorganisationerna jämfört med en reglering via finansieringsvägarna är att kontrollen måste bli tämligen omfattande och besvärlig. Enbart inom bilbranschen fanns i Sverige ca 1 200 företag 1958. Å andra sidan kommer man på detta sätt åt även de avbetalningsköp, som finansieras av företagarna själva eller genom leverantörkrediter. 199. Köpen av varaktiga konsumtionsvaror tar med stigande standard en relativt allt större del av de samlade inkomsterna i anspråk. De kan redan nu årligen beräknas uppgå till ca 4,6 mmkr, varav ca 1,2 m m k r för nya bilar, eller till ungefär samma belopp som de totala investeringarna inom industrin. Den totala avbetalningshandeln uppskattas till ungefär 2 m m k r per år, vari dock ingår ett visst belopp för begagnade bilar. När

153 en så väsentlig del av köpen av varaktiga konsumtionsvaror sker genom avbetalning, kan en förändring av villkoren för denna bli ett betydelsefullt medel att påverka den totala efterfrågan. Ett sådant medel bör enligt vår uppfattning ingå i den kreditmarknadspolitiska arsenalen för att kunna tillgripas i sådana situationer, då efterfrågan på varaktiga konsumtionsvaror tenderar att få inflationistiska drag resp. bli otillräcklig. Ränteförändringar torde emellertid inte påverka avbetalningsköpen i någon nämnvärd omfattning, eftersom köparna sällan kan väntas ha någon uppfattning om efter vilken räntefot deras avbetalningsvillkor beräknas. Betydligt effektivare är då en reglering av avbetalningsvillkoren vad avser kontantinsatsens storlek och kredittidens längd. Särskilt kan en höjning av kontantinsatsens andel få en väsentlig effekt genom att en del köpare aldrig förmår samla ihop ett så stort kontantbelopp. 200. Särskilda bestämmelser för amortering av inteckningslån har hittills inte förekommit i Sverige som konjunkturpolitiskt instrument. Förslag till dylik reglering har framlagts av kreditmarknadsutredningen, 1 varvid dock motiveringen inte varit konjunkturpolitisk och någon variering av amorteringskraven följaktligen inte föreslagits. En konjunkturreglering av amorteringskraven förutsätter fortlöpande ändringar av överenskomna amorteringsplaner, vilket i varje fall torde vara svårt att åstadkomma genom en reglering. Affärsbankerna kräver visserligen kraftigare amorteringar vid åtstramning och även sparbankerna kan göra det, men det synes oss inte möjligt att utfärda meningsfulla men ändå skäliga bestämmelser härom. Penningpolitiken

och sparandet

Sparandets ställning i konjunkturförloppet

201. Det planerade sparandet intar en nyckelposition i konjunkturvariationerna. Sparandet innebär en minskad efterfrågan på varor och tjänster från spararnas sida. Denna efterfrågeminskning bereder å ena sidan utrymme för investeringar, men minskar å andra sidan incitamentet att investera. Det är ju som regel olika ekonomiska subjekt som beslutar om sparande och om investeringar. Effekten på den samhällsekonomiska balansen av en förändring i sparbenägenheten blir därför beroende på den rådande investeringsbenägenhetens styrka. Ifall denna är så stark att den ger upphov till ett efterfrågeöverskott och inflationstendenser, kan en ökad sparbenägenhet bidra till bättre balans genom att minska både konsumtionsefterfrågan och investeringsefterfrågan. Är investeringsbenägenheten å andra sidan svagare, så att balans mellan utbud och efterfrågan råder eller så att efter1 Kreditmarknadsutredningen: PM angående amortering av lån, avgiven den 9 april 1959 (stencil). Förslaget har hittills inte föranlett någon åtgärd.

154 frågeunderskott tenderar att uppstå, leder en ökad sparbenägenhet via en efterfrågeminskning på både konsumtions- och investeringsvaror till minskad sysselsättning och minskade inkomster. På samma sätt leder ett minskat sparande vid svag investeringsbenägenhet och låg sysselsättning till ökad efterfrågan både för konsumtion och för investeringar och till bättre samhällsekonomisk balans, medan den vid stark investeringsbenägenhet leder till efterfrågeöverskott och inflationstendenser. Sparandeutvecklingen på lång sikt

202. Valet av medel i den ekonomiska politiken i allmänhet och i penningpolitiken i synnerhet måste i hög grad bli beroende av formerna för det sparande, som erfordras för att vid bibehållen samhällsekonomisk balans bereda utrymme för investeringar av önskad omfattning. Detta sparande kommer dels från de enskilda hushållen, dels från företagen och dels från den offentliga sektorn, dels i vissa fall från utlandet. Det är särskilt den långsiktiga utvecklingen av hushållens sparande som härvidlag är av betydelse. Därvid gör sig på lång sikt två motsatta tendenser gällande. Å ena sidan leder den fortgående inkomstökningen naturligt till en ökad sparbenägenhet, medan den ekonomiska trygghet, som den moderna socialpolitiken medför, å andra sidan minskar människornas behov av personligt »trygghetssparande», dvs. sparande för att möta ett oförutsett inkomstbortfall eller oförutsedda utgifter. Samtidigt motverkar beskattningen ett kapitalsamlande med sikte på förmögenhetsbildning. 203. Välfärdspolitiken har till följd att av den enskilde skapade trygghetsgarantier, baserade på hopsparade medel antingen i individuella »fonder» i form av bankinsättningar eller andra tillgångar eller i kollektiva fonder i försäkringsbolag, i mycket stor utsträckning ersätts av samhällets trygghetsgarantier, helt baserade på principen om statistisk utjämning mellan ett stort antal individer. Denna allmänna omläggning i samhället av sättet att skapa trygghet synes få tre viktiga konsekvenser för sparandet: 1) Genom statens garanti kan tryggheten skapas enligt ett renodlat fördelningssystem, utan att någon fondbildning i och för sig är nödvändig. Detta medför lägre insatser än vid företagsmässig försäkring eller enskilt »trygghetssparande», eftersom inga riskmarginaler erfordras och någon premiereservfond resp. något reservkapital därför inte behöver byggas upp. Detta leder i och för sig också till ett minskat sparande, eftersom både försäkringsbolagen och enskilda genom dessa fonder resp. detta reservkapital ackumulerar tillgångar. 2) Inbetalningarna anpassas efter standarden på nu utgående sociala förmåner och inte efter den standard vederbörande önskar sig i en fram-

155 tid, när han själv eller hans efterlevande blir förmånstagare. De »närande» delar med sig till de »tärande» efter dagens standard och väntar sig att få del av de »närandes» insatser när de själva blir »tärande» i den standard som då råder. Vid stigande standard och successivt växande anspråk måste detta leda till lägre inbetalningar än när tryggheten bygges på hopsparade medel. 3) Det viktigaste är emellertid att de som nu, under övergångsperioden, utnyttjar skyddet både gör anspråk på utbetalningar motsvarande det kapital de själva en gång samlat ihop och inbetalningar från den »närande» generationen. Även om dessa inbetalningar i vissa fall ännu inte är så stora, göres, på grund av utfärdade löften om större utbetalningar i framtiden, mindre inbetalningar i nuet till individuella eller kollektiva fonder. I och med att äldre fonder tas i anspråk skall motsvarande realförmögenheter övertas av någon annan. Men med den kollektiva tryggheten och den progressiva beskattningen minskas incitamentet resp. möjligheterna för de enskilda individerna att spara i den omfattning, som erfordras för detta övertagande och för en fortgående kapitalbildning motsvarande vidareutbyggandet av produktionsapparaten, i förhållande till vad de annars skulle ha varit vid samma inkomstnivå och samma inkomstfördelning. Som det mest påtagliga, konkreta uttrycket för dessa tendenser kanske bör nämnas den fortgående övergången från kapital- till riskförsäkringar, en övergång som dock naturligtvis i mycket hög grad påskyndats av penningvärdeförsämringen. Riskförsäkringar bygger på principen statistisk utjämning och får därför, trots att de har samma syfte, ur kapitalbildningssynpunkt inte samma effekt som vad som här kallats »trygghetssparande». 204. Mot dessa tendenser till minskat sparande står effekten av ökade inkomster. All erfarenhet visar att denna effekt på kort sikt är av avgörande betydelse för sparandets storlek, men på lång sikt kommer förändringar i vanor och attityder också in i sammanhanget. Man torde kunna utgå från att betydande skillnader i sparvanor, beroende på erfarenheter och sociala normer, kan föreligga mellan såväl samhällsgrupper som åldersgrupper. Viktigast av dessa långsiktiga vaneförändringar synes framöver sannolikt bli en fortsatt övergång från »förmögenhetssparande» och »trygghetssparande» till »målsparande». För att något belysa effekten av en sådan övergång vill vi här ange ett räkneexempel. Samma fortgående ökning av sparandet, t. ex. i proportion till en realinkomstökning på 4 % om året, ger, om det är ett »förmögenhetssparande», en ökning av utrymmet för investeringar med 100 % av det sparade beloppet. Ifall det istället är en ökning av ett »trygghetssparande» i form av enskilda bankinsättningar eller kapitalförsäkringar, som endast tas i anspråk till 50 % och där det genom-

156 snittliga tidsavståndet mellan sparande och ianspråktagande är 20 år, ger det en ökning av investeringsutrymmet med drygt 75 % av det sparade beloppet. Ifall det slutligen är ett »målsparande», ger det en ökning av utrymmet med 4 % av det sparade beloppet om det genomsnittliga tidsavståndet mellan sparande och ianspråktagande är ett år, med drygt 8 % om det är två år etc. Därtill kommer att »målsparandet» mycket ofta vänds i kapitalanspråk i det ögonblick sparmålet uppnås. Mest påtagligt är detta vid avbetalningsköp och fastighetsköp mot inteckningslån, men även vid kontantköp gäller det ofta, t. ex. med bilismens anspråk på väginvesteringar etc. 205. Mot denna effekt skall sättas att standardstegringen medför att »målsparandet» kan få en helt annan bredd än »förmögenhets-» och »trygghetssparandet» tidigare haft, både vad avser sparandets andel av inkomsten och antalet sparare. Varaktiga konsumtionsvaror, egnahem och insatser i bostadsrättslägenheter kan väntas ta en växande andel av de totala utgifterna. Redan nu tar de ca 15 %. Man har heller inte skäl att räkna med att »förmögenhets-» och »trygghetssparandet» helt skall försvinna. Ökade inkomster ger större fysiska möjligheter att spara och hittills gjorda undersökningar synes också tyda på, att ökad ekonomisk trygghet åtminstone inte omedelbart leder till så stark minskning av sparandet som man skulle kunna ha anledning att förmoda. Jämsides med och ofta stimulerat av de kollektiva trygghetsgarantierna förekommer ett inte oväsentligt »trygghetssparande» för komplettering av dessa. Ett minskat »trygghetssparande» per individ motvägs vidare av att fler individer överhuvudtaget blir i stånd att sörja för framtida eventualiteter. 206. Eftersom sparandet till sina former är så utomordentligt heterogent, är det inte möjligt att direkt mäta det statistiskt. I nationalräkenskaperna framkommer det som den lilla skillnaden mellan två stora och mycket osäkra poster, nämligen de totala inkomsterna och den totala konsumtionen, och är därför behäftat med mycket stora felmarginaler. För att få mera detaljerade uppgifter kan man göra intervjuundersökningar, vilka emellertid blir dels dyrbara, dels även de behäftade med betydande osäkerhet, eftersom förhållandena varierar så starkt mellan olika grupper och det är så svårt att skapa definitioner, som är entydiga under olika förhållanden. Nationalräkenskaperna synes emellertid närmast visa att den årliga spar kvoten för ökningen av de disponibla inkomsterna varit tämligen oförändrad under efterkrigsperioden men ökat sedan mellankrigstiden (jfr konjunkturinstitutets meddelanden A: 29, 30 och 32). Ett försök att göra sig en föreställning om långsiktstendenserna genom en analys av sparbenägenheten i olika samhälls- och åldersgrupper på

157 grundval av konjunkturinstitutets sparundersökningar ger lika osäkra hållpunkter (jfr meddelandena B: 25 och 26 samt B: 31 och 32). Några slutsatser om sparandets långtidsutveckling synes knappast kunna dras från det föreliggande materialet, utom möjligtvis att en minskning av antalet företagare inkl. jordbrukare och en ökning av antalet löntagare kan verka i sänkande riktning. 207. På grundval av det bräckliga material som föreligger skulle man kanhända ändå försöksvis kunna dra slutsatsen, att hushållens sparande i stort sett skulle räcka till ungefär två femtedelar av de totala nettoinvesteringarna och att tre femtedelar skulle finansieras genom sparande inom företagen och den offentliga sektorn. Ifall de privata hushållens frivilliga sparande, såsom här visats, inte når upp till den rådande eller önskade nivån för nettoinvesteringar, kan klyftan överbryggas antingen genom att företagarna av olika skäl (jfr p. 229) kan hålla priser som medger ett visst nettosparande för självfinansiering av deras nyinvesteringar, eller genom att en del av nyinvesteringarna inom den offentliga sektorn skattefinansieras. Båda dessa former för finansiering av nyinvesteringar tillämpas f. n. i betydande omfattning i Sverige. Problemet ligger emellertid bl. a. i det samband som föreligger mellan dessa olika former för sparande. Ifall hushållssparandet eller det offentliga sparandet ökas tenderar företagens sparande att minska och tvärtom. 208. Uppbyggandet av den allmänna tjänstepensionens fonder är en ny form av sparande, på gränsen mellan hushållssparande, företagssparande och offentligt sparande, varvid man för kapitalbildningens skull till viss del bibehållit fondbildningen, trots att detta ur försäkringsteknisk synpunkt inte är motiverat. Det kan ännu inte bedömas huruvida en fondbildning av den planerade omfattningen kommer att medföra någon nettoökning av sparandet, än mindre hur stor denna ökning i så fall kan bli, eftersom man ännu inte vet i vilken omfattning ATP kommer att leda till minskade inbetalningar på andra pensionsförsäkringar eller minskat »trygghetssparande» i andra former och inte heller hur den kommer att påverka företagssparandet. Vi har emellertid tidigare framhållit att socialförsäkringarna sannolikt stimulerar till fortsatt »trygghetssparande». Hittills har utvecklingen också bekräftat denna förmodan. 209. På grundval av det material, som stått till vårt förfogande, har vi försökt bedöma styrkan i dessa mot varandra verkande tendenser i sparandeutvecklingen. Vi h a r därvid inte ansett oss k u n n a med säkerhet avgöra vilken som kommer att överväga. Det har emellertid förefallit oss sannolikt att tendenserna till ökat frivilligt sparande på lång sikt kommer

158 att göra sig starkast gällande under förutsättning att stabiliseringspolitiken blir framgångsrik och spararnas förväntningar följaktligen inriktas på stigande inkomster och ett fast penningvärde. Man bör emellertid så snart som möjligt försöka klarlägga huruvida några generationsförskjutningar i sparvanorna föreligger. 210. Såsom vi framhållit redan i kap. IV anser vi, att en viss ökning av de i där angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) är önskvärd med hänsyn till nödvändigheten för stabiliseringen att vidmakthålla den ekonomiska expansionen. Med hänsyn till de investeringsbehov även inom den offentliga sektorn som en sådan expansion aktualiserar, är det ovisst i vad mån utrymme för ökade investeringar i näringslivet kan beredas genom någon motsvarande minskning av de offentliga investeringarna. I den utsträckning detta icke är möjligt, måste utrymme skapas genom en minskning eller i varje fall en långsammare ökning av konsumtionen än av bruttonationalprodukten, en utveckling som för övrigt redan pågått under de senare åren. Den fråga som här uppstår är, huruvida det är möjligt att stimulera de enskilda hushållens sparande i tillräcklig omfattning för att skapa detta utrymme eller om det även måste ske med andra medel. Man bör inte underskatta möjligheterna att genom olika åtgärder få till stånd en viss ökning av detta sparande. Den mest effektiva stimulansen härtill är utan gensägelse full sysselsättning och fast penningvärde. Men även andra sparstimulerande åtgärder bör övervägas, kombinerade med en efter moderna principer upplagd propaganda med syfte att på lång sikt grunda sparvanor. Förslag till sparstimulerande åtgärder har emellertid nyligen framlagts av särskilda sakkunniga, varför vi här inte har anledning att ta upp denna fråga till vidare diskussion (SOU 1961: 2). En viss och kanske inte oväsentlig ökning av sparandet bör kunna uppnås med dylika åtgärder. I den utsträckning ökningen av de produktiva investeringarna kräver en mera betydande utvidgning av den totala investeringsverksamheten, måste ändå möjligheterna att under en begränsad tidrymd åstadkomma en motsvarande ökning av hushållens frivilliga sparande med hänsyn till vad ovan framhållits te sig relativt små. Det synes sannolikt att såväl företagen som den offentliga sektorn får stå för en del av ökningen av nettosparandet, om den överhuvudtaget skall komma till stånd. Möjligheterna för företagssparande har emellertid snarast minskat, dels som en följd av den skärpning av skattereglerna som skett under senare år, dels genom den allt intensivare utländska konkurrensen. Balansen mellan investeringar och sparande är emellertid ett problem, som inte kan lösas endast från ena sidan, och vi återkommer till det i p. 238.

159 Sparandeutvecklingen på kort sikt

211. Naturligtvis påverkar inkomstutvecklingen sparandet även på kort sikt. Såvitt framgår av sparundersökningarna synes det därvid främst vara de faktiska inkomstförändringarna som påverkar sparandet, medan förväntade inkomstförändringar har relativt ringa effekt. Inkomstförväntningarnas inverkan på sparandet kan m. a. o. knappast sägas vara en styrande faktor i konjunkturförloppet. Sparandet påverkas emellertid även av andra förhållanden och spontana förändringar i sparbenägenheten kan därför uppträda som en aktiv faktor i konjunkturförloppet (jfr p. 201). En viktigare fråga i konjunkturpolitiken är därför sparandets känslighet för ränteförändringar. Den hittillsvarande bearbetningen av sparundersökningarna kan inte ge några uppgifter på denna punkt. Svårigheten ligger i att sparandet påverkas av så inånga andra faktorer, att det är nästan omöjligt att isolera en eventuell ränteeffekt. Något annat material för en sådan bedömning än personliga erfarenheter och omdömen torde överhuvudtaget hittills inte föreligga. Slutsatserna om räntepolitikens verkningar på sparandet måste därför bli i hög grad osäkra. En räntestegring kan tänkas påverka både företagares och konsumenters amorteringssparande på så sätt att man påskyndar avbetalningarna. Därigenom sjunker den totala efterfrågan. Denna tendens i sparstimulerande riktning förstärks av att en räntestegring uppträder samtidigt med en minskad tillgång på pengar, vilket kan föranleda långivarna att kräva ökad takt i amorteringarna. När det gäller privatpersoner är amorteringarna emellertid oftast bundna vid en viss plan. Detta gäller särskilt i en ekonomi, där de varaktiga konsumtionsvarorna svarar för en stigande del av den privata konsumtionen. Räntevariationernas effekt på sparandet via den inkomstomfördelning som de medför blir beroende av skillnader i sparbenägenheten mellan olika långivar- resp. låntagargrupper, varom man föga vet. När det gäller räntepolitikens effekt på det personliga sparandet totalt sett, så anses väl allmänt att man inte med bestämdhet kan uttala sig om hur en ränteändring verkar. Så länge ett mera tillförlitligt material om räntans effekt på sparandet inte finns att tillgå, anser inte heller vi oss kunna uttala oss om huruvida denna på kort sikt är så betydande, att den skulle motivera ett särskilt hänsynstagande vid strävandena att åstadkomma snabba förändringar i den totala efterfrågan. Räntepolitiken

och betalningsbalansen

212. Den utländska konjunkturen kan påverka villkoren för en självständig stabiliseringspolitik i Sverige även på andra sätt än genom pris- och mängdimpulser i varuhandeln. En av de viktigaste av dessa övriga vägar för konjunkturspridning är de korta kapitalrörelserna. De kan vara

160 av rent spekulativ karaktär eller de kan göras för att utnyttja skillnader i ränta mellan olika länder; de kan ske i anslutning till den reguljära varuhandeln eller de kan vara fristående. En del av dessa kapitaltransaktioner är kända och avräknas mot bytesbalansens saldo. Andra är till sin storlek och riktning okända och ingår i den s. k. förskjutningsposten. I Sverige liksom i flertalet andra länder har kapitalexport och -import varit föremål för statlig reglering under efterkrigstiden. Denna hindrar fristående kapitalrörelser. Däremot är förskjutningar i kreditvillkor och hemtagning av valutor i samband med varuhandeln svåra att kontrollera. 213. Det enda penningpolitiska medel, som direkt påverkar de korta kapitalrörelserna över gränserna och därmed betalningsbalansen och valutareserven, är under normala förhållanden räntevariationer. Dessa har emellertid en väsentlig betydelse för valutapolitiken, en betydelse som växer allteftersom de internationella varu- och penningtransaktionerna friges från statliga regleringar och valutaläget stabiliseras efter krigets och efterkrigstidens påfrestningar. Det är väl frågan ifall utrikestransaktionerna inte numera är det område, där räntevariationer som sådana har den största betydelsen, eftersom växelkurserna blir allt fastare samtidigt som anslutningen till konvertibiliteten utesluter en rad andra valutapolitiska medel. Detta torde i varje fall gälla så länge valutareserverna är så pass små att transaktionerna blir av väsentlig betydelse för den utrikes balansen. Skillnader i ränteläge mellan olika länder medför en strävan att placera de kommersiella krediterna i det land där villkoren är gynnsammast, vilket leder till en avtappning av valutareserven i detta land. Tidsförskjutningar i konjunkturförloppet länderna emellan spelar härvid en inte oväsentlig roll. Den svenska exporten av järnmalm till Västeuropa finansieras sålunda delvis i Sverige och delvis i importländerna och förändringar i ränteläget leder till förskjutningar i finansieringen. Även i övrigt uppkommer kortfristiga kapitalrörelser i samband med handeln vilka påverkar betalningsbalansen. Är ränteläget högre i utlandet fördröjes hemtagningen av exportinkomster resp. påskyndas likvider, är läget det motsatta blir effekten den omvända. Följsamheten i räntepolitiken mellan de västeuropeiska länderna under senare år visar också hur den interna politiken blir alltmer beroende av utlandet ju mer handeln frigörs (jfr diagram 3 och SOU 1960: 16 s. 37). 214. Det kan i detta sammanhang erinras om att bankerna fortfarande i samförstånd med riksbanken avstår från att förränta utländska tillgodohavanden och att utlänningar inte har rätt att förvärva svenska obligationer eller aktier. I övrigt motiveras emellertid rädslan för kapitalimport med de olägenheter, som ett plötsligt tillbakadragande av kapitalet kan medföra.

161 Diagram 3. Det officiella diskontot i vissa länder 195 0—1960 Procent Storbritannien. 7 Västtysk land 6 5 4 3 2 1

7 6

Danmark

S Sverige

vndJ" 3

j"Li..--.q-^_

r-r- 1

zra

j-

;T

_I£J

^ " L

[lr ¥

~ rrrT!r-l I r'_"]

~\Balgie

Nederländerna

2 1 1950

1960 Denna inställning synes mera baseras på 1930-talets erfarenheter av stora, lättrörliga och av icke-ekonomiska faktorer påverkade flyktkapital (hot money). Liknande tendenser har inte i samma omfattning gett sig till känna under efterkrigsperioden, även om de av ränteskillnader betingade, kortsiktiga kapitalrörelserna mellan de stora finanscentra varit mycket omfattande under senare år. Panikartade utförsäljningar måste ju leda till förluster för säljarna likaväl som till olägenheter för »värdlandet» och är därför osannolika i mera stabiliserade lägen. Vid nuvarande förhållanden på den internationella kapitalmarknaden synes tvärtom en viss kapitalimport i dylika former kunna vara fördelaktig (jfr p. 161). Vi anser därför en omprövning av den nuvarande inställningen till förräntning av utländska tillgodohavanden och till utlänningars rätt att förvärva svenska värdepapper påkallad, även om vi samtidigt är medvetna om att kapitalimporten sannolikt inte kommer att få en sådan omfattning, att detta är någon väsentlig fråga för stabiliseringspolitiken. En sådan utveckling mot friare kapitalrörelser bör också innebära större möjligheter för svenska medborgare att investera utomlands, varvid inte minst frågan om svenska insatser i de underutvecklade ländernas näringsliv bör uppmärksammas, överhuvudtaget kan friare kapitalrörelser i många lägen medverka till en konjunkturmässig utjämning, som kan få en viss betydelse ur stabiliseringssynpunkt. En särskild utredning har emellertid nyligen tillsatts med uppgift att pröva valutaregleringens fortsatta tillämpning, varför vi inte går vidare in på dessa frågor. 11—005306

162 215. Ett spörsmål av större räckvidd är frågan om möjligheten att frigöra räntepolitiken från det inflytande som betalningsbalansen nu utövar, vilket kan bli av betydelse för att man effektivt skall kunna använda den som ett medel i den interna stabiliseringspolitiken. Betalningsbalansen ger ju utslag för graden av högkonjunktur eller depression i förhållande till läget i andra länder, vilket inte minst efterkrigstidens utveckling i Sverige gett belägg för, medan den interna penningpolitiken skall motverka överkonjunkturen eller depressionen såsom sådan. De krav, som det utrikes resp. det inrikes läget ställer på räntepolitiken, kan därför lika ofta vara motsatta som likriktade. Samtidigt skulle man lättare kunna nå de mål för handelspolitiken som redan diskuterats i kap. V. Det torde väl ligga närmast till hands att söka åstadkomma en sådan frikoppling genom någon form av differentiering av räntan mellan sådana transaktioner som berör betalningsbalansen och de rent inhemska. Då en sådan differentiering emellertid inte torde vara tekniskt möjlig att genomföra, kan man i stället tänka sig en större rörlighet mellan den korta och den långa räntan, så att den senare åtminstone inte behöver följa med när den förra måste höjas till försvar för betalningsbalansen. Ifall en sådan höjning inte åtföljs av några marknadsoperationer, skulle dess interna effekt på kort sikt kunna begränsas (jfr p. 183). En sådan ökad rörlighet mellan den långa och den korta räntan skulle även ur andra synpunkter vara önskvärd. De institutionella hindren för en sådan rörlighet är dock särskilt betydande i Sverige. Vi återkommer till denna fråga i ett följande avsnitt (jfr pp. 245—49).

Penningpolitikens

verkan inom olika sektorer av

samhällsekonomin

216. I de föregående avsnitten har de penningpolitiska medlens verkan behandlats mera allmänt och principiellt. För att skapa riktlinjer för en stabiliseringspolitik är det emellertid nödvändigt att tämligen konkret analysera deras verkningar inom olika sektorer av samhällsekonomin, eftersom dessa kan förutsättas vara ganska olika med hänsyn till investeringsverksamhetens växlande karaktär och varierande finansieringsvillkor. Mycket av penningpolitikens problematik ligger just i dessa starka variationer mellan olika områden. Eftersom räntan spelar rätt liten roll för kortsiktiga investeringar i jämförelse med utsikterna att överhuvudtaget få produkterna sålda till rimliga priser, krävs en stark räntestegring för att påverka dylika investeringar. Å andra sidan kan starka räntestegringar drabba de långsiktiga investeringarna hårt ifall man ej kan räkna med att höja produktpriserna i motsvarande mån.

163 Räntepolitikens långsiktsaspekt

217. Den genomsnittliga räntenivån på lång sikt har en mycket stor betydelse för inriktningen av den ekonomiska verksamheten i samhället, samtidigt som den naturligtvis också påverkas av denna inriktning och av realkapitalets avkastning. Avvägningen mellan långsiktiga och kortsiktiga investeringar har under efterkrigstiden i påfallande grad blivit liktydig med avvägningen mellan offentliga eller av det offentliga reglerade investeringar å ena sidan och enskilda å den andra. Bortsett från att mycket av de långsiktiga investeringarna faller inom det offentligas traditionella verksamhetsområde, torde detta i sin tur bero på att man inom de båda sektorerna vid sin planering haft helt olika föreställningar om vilken långsiktsränta denna borde bygga på. Även vid de offentliga investeringarna måste ju en ränteföreställning vara ett led i planeringen. Rent allmänt kan man nog säga att den offentliga investeringspolitiken under efterkrigstiden, med utgångspunkt i 1930-talets stagnationsteorier, inriktats på att tillhandahålla tjänster billigt, som kräver omfattande och långsiktiga investeringar. Detta har lett till en ansvällning av efterfrågan på dessa tjänster utan en motsvarande ökning av det sparande, som. skulle möjliggöra en utbyggnad av produktionen av desamma utan att samhällsekonomin överansträngdes. Kostnaden för tjänster som kräver långsiktiga investeringar måste ju bli beroende av människornas värderingar av omedelbar gentemot framtida konsumtion. En skattefinansiering av investeringarna innebär, i den mån skatten inte alternativt hade sparats, att man leder utvecklingen efter andra vägar än dem som svarar mot dessa värderingar. Detsamma gäller en finansiering genom kreditprioritering. 218. Det är naturligt att anta att preferensen för framtida konsumtion skall växa med växande levnadsstandard. Men mot den effekt, som denna förskjutning till förmån för framtida konsumtion borde få för sparandet, står det förhållandet att man i växande omfattning tryggar denna konsumtion på annat sätt än genom att spara (jfr p. 203). Frågan är då om inte tjänster, som kräver långsiktiga investeringar, måste göras dyrare för att klyftan mellan individernas och samhällets intentioner med avseende på sparande och investeringar inte skall bli så stor att den inte kan bemästras. Det är naturligtvis bostadspolitiken som står i centrum för denna frågeställning, men den har även anknytning till vissa delar av socialpolitiken och till affärsverkens investeringar.

Den offentliga sektorn

219. Samordningen mellan penningpolitiken och den offentliga investeringsverksamheten med avseende på den kortsiktiga konjunkturpolitiken har hittills varit tämligen bristfällig. De svårigheter som en sådan samord-

164 ning bjuder ligger i öppen dag. Det erfordras en omsorgsfull planering för att en långsiktig investeringsverksamhet skall kunna ökas och m i n s k a s med konjunkturväxlingarna, utan att detta leder till orimliga omställningskostnader. En stor del av samhällsinvesteringarna är vidare en följd av näringslivets expansion och av levnadsstandardökningen och behoven blir därför särskilt starka i högkonjunkturen. Med en omsorgsfull planering bör emellertid en viss samordning kunna uppnås. Möjligheterna att konjunkturvariera de offentliga investeringarna behandlas ingående i samband med finanspolitiken, jfr pp. 320—23.

220. De offentliga investeringarna sker ofta med annan målsättning än den rent ekonomiska, vilket inte hindrar att de samhällsekonomiskt sett ofta är högräntabla. Av sociala och geografiska hänsyn eller på grund av tekniska differentieringssvårigheter kommer emellertid de tillhandahållna tjänsternas värde för dem som utnyttjar dem inte alltid till uttryck i taxesättningen. Även om målsättningen inte är renodlat ekonomisk hindrar detta inte, att man även inom den offentliga sektorn såsom tidigare framhållits måste basera sina bedömningar på en viss kalkylränta vid valet mellan olika produktionsmetoder och investeringsalternativ. Ett av de mest påtagliga exemplen härpå är utbyggnaden av vatten- kontra värme- eller reaktorkraft. Sådana räntabilitetsbedömningar torde dock hittills ha förekommit i alltför liten omfattning. Kalkylräntans eftersläpning i förhållande till de långsiktiga förskjutningarna i räntenivån torde dessutom i många fall vara betydande, eftersom variationer alltid betraktas som tillfälliga när de först uppträder och verken i allmänhet sysslar med mycket långsiktiga investeringar. Någon anpassning till kortsiktiga fluktuationer bör naturligtvis inte heller eftersträvas. Det skulle emellertid kunna vara önskvärt med en större räntekänslighet i offentliga investeringar och framförallt med en aktuellare och enhetligare kalkylränta. De statliga aktiebolagen är i större utsträckning tvingade att ta hänsyn till lånemöjligheterna. De kan naturligtvis också mera än hittills hänvisas till att finansiera sina investeringar på kapitalmarknaden, i varje fall när utrymmet på denna kan vidgas. 221. Kommunernas investeringar måste i stort sett karakteriseras som ränteokänsliga. De kommunala investeringar som lånefinansieras anses i allmänhet vara av sådan angelägenhetsgrad att räntan inom rimliga gränser spelar ringa roll. Däremot är de naturligtvis känsliga för kreditransonering. Alternativet till en minskad investeringsverksamhet är då ökade skatter, vilket också skapar önskat utrymme för investeringarna.

165 Bostadssektorn

222. Den för kreditpolitiken verkligt känsliga sektorn har alltid ansetts vara bostadsproduktionen. Detta är främsta orsaken till att man genom regleringar avskärmat den från inflytandet från kreditmarknaden. Utvecklingen har emellertid lett till en minskad räntekänslighet även inom denna sektor. Bostadsbyggandet är numera en långsiktig produktion med höga fasta kostnader i maskiner och anläggningar. Spekulationsmomentet har minskat starkt i och med tillkomsten av stabila och långsiktigt arbetande bostadsbyggnadsföretag, inte minst genom det kommunala inslaget. Bostadsfinansieringen flyter därigenom också mera normalt och måste inte längre, såsom till betydande del var fallet under mellankrigsperioden, ske i kreditmarknadens utkanter. Ränteförändringar och kreditåtstramning får därför inte längre samma förödande effekt som tidigare inom denna bransch. Det innebär också att hyrorna vid en bättre jämvikt på hyresmarknaden, då hyresregleringen inte längre är erforderlig, bör kunna sättas efter en mera långsiktig ränteförväntan och att kortsiktiga räntevariationer följaktligen inte behöver slå igenom på hyresnivån. Penningpolitikens effekt på bostadsbyggandet skulle under sådana förhållanden måhända inte behöva bli starkare än att den skulle k u n n a accepteras jämsides med effekten på andra sektorer inom samhällsekonomin. Jämvikten på bostadsmarknaden synes emellertid ännu alltför avlägsen för att man med en gång skall kunna gå över till ett friare system. Så länge bostadsbristen och hyresregleringen består måste man räkna med att även kortsiktiga ränteförändringar slår igenom på hyresnivån och egnahemsägarnas bostadskostnader. Kreditprioriteringen och den statliga långivningen skulle ändå kunna ersättas med statliga kreditgarantier, ifall mera betydande räntehöjningar ovanför den nivå, som kan betecknas som en långsiktigt normal ränta på kapitalmarknaden, subventionerades bort i enlighet med det system som tillämpats under de senaste decennierna. En mera varaktig förändring av det allmänna ränteläget borde däremot föranleda en anpassning av den räntenivå, som skulle tjäna som bas för ett dylikt subventionssystem. Genom en sådan anordning skulle bostadsfinansieringen k u n n a ske till en i stort sett stabil ränta, vilket i sin tur innebär att penningpolitiken inom bostadssektorn huvudsakligen skulle få effekt genom förändringar av tillgången på kredit. Innan man avvecklar nuvarande prioriteringsåtgärder måste emellertid en normalt fungerande kapitalmarknad med utrymme för finansiering i önskad omfattning av den privata sektorns investeringar ha återupprättats, eftersom man annars skulle riskera en alltför stark begränsning av tillgången på bostadskrediter. Även fortsättningsvis måste man förutsätta att riksbanken och de kredit-

166 givande institutionerna i sina diskussioner och överenskommelser tar vederbörlig hänsyn till bostadssektorns behov. I och för sig är det också möjligt att med de statliga räntesubventionerna eliminera engångseffekten på hyresnivån av den räntehöjning, som en övergång till ett kreditgarantisystem måste medföra. Det kan dock enligt vår mening ifrågasättas hur långt man skall vidga klyftan mellan kostnaderna för bostadsproduktionen och det pris människorna betalar för bostäderna (jfr p. 218). 223. Det har under 1950-talet visat sig möjligt både att öka bostadsproduktionen under en svag investeringskonjunktur och att minska den under en stark, utan att detta medfört orimligt höga omställningskostnader eller i övrigt lett till allvarligare olägenheter. Det har i båda fallen varit fråga om förändringar med flera tusen lägenheter. Arbetsmarknadspolitiken kan relativt lätt medverka till en smidig överföring av arbetskraft från bostadsbyggandet till annan byggnadsverksamhet. Bostadspolitiska synpunkter bör därför komma främst vid bedömningen av den möjliga konj unkturvariationen. Från de utgångspunkter som här angetts torde några allvarliga invändningar inte kunna resas mot en viss, kontrollerad konjunkturvariation i bostadsproduktionen. Den måste dock hållas inom bestämda gränser. Projektering av bostäder och anslutna investeringar, vatten och avlopp, gator m. m. tar lång tid. Den blir omodern och måste göras om ifall byggandet uppskjutes längre tid och den kan inte forceras annat än inom vissa gränser om byggandet skall ökas. En stor arbetarkår och många industrier är vidare direkt beroende av byggnationens totala omfattning. Det är därför ingen mening i att variera bostadsbyggandet mer än som motsvaras av variationen i annat byggande. I vilken utsträckning man åter skulle kunna utsätta bostadsproduktionen för inflytande från penningpolitiken blir således i sista hand beroende på i vad mån tillgången på kredit och bostadslånens konkurrenskraft blir tillfredsställande på en normalt fungerande kapitalmarknad (jfr p. 240) och på hur stora svängningar i bostadsbyggandets omfattning man har möjlighet att acceptera. Måttliga svängningar kring en i och för sig hög nivå synes oss dock inte behöva inge alltför stora betänkligheter. Industrisektorn

224. Industriinvesteringarnas känslighet för penningpolitiska åtgärder har varit föremål för en mycket livlig debatt, där de mest skilda uppfattningar gjort sig gällande. Men i brist på någorlunda tillförlitliga undersökningar har denna debatt blivit tämligen hypotetisk. Rent teoretiskt kan man säga att stigande räntor innebär att en del investeringsprojekt inte längre blir lönsamma och därför ställs på framtiden eller avförs ur planeringen.

167 överhuvudtaget skulle höjda räntor sålunda leda till en ekonomisering med kapitalet, t. ex. sådant som inom företaget är bundet i lager och fordringar. I båda fallen resulterar räntehöjningen i en minskad total efterfrågan. Omvänt skulle sänkta räntor leda till att en del investeringsprojekt, som hittills inte varit lönsamma, blir möjliga att genomföra. Därigenom ges incitament till en ökning av investeringsverksamheten och därmed av den samlade efterfrågan. 225. I samband med skärpningen av den ekonomiska politiken i Sverige under första halvåret 1955 gjordes ett par empiriska undersökningar, den första som ett led i penningvärdeundersökningens arbete och den andra i samarbete mellan konjunkturinstitutet och vår utredning, vilka synes ge ett något tillförlitligare underlag för en bedömning av denna fråga. Det kan i detta sammanhang nämnas, att en samtidig undersökning i Storbritannien givit ett tämligen likartat resultat. Eftersom det i samtliga fall är fråga om att bedöma effekten av ett flertal samtidiga åtgärder, kan givetvis fördelningen av effekten dem emellan erbjuda vissa vanskligheter, men skillnaderna är så pass stora att de måste betraktas som signifikativa, även om man inte får fästa alltför stor vikt vid de numeriska värdena. Man måste också hålla i minnet att resultaten hänför sig till det speciella likviditetsläge och de förhållanden i övrigt som rådde 1955, med bl. a. relativt starka prisstegringsförväntningar, och därför inte utan vidare kan tillämpas i andra lägen. Även med dessa reservationer synes de emellertid ge en grundval för bedömningen av olika penningpolitiska åtgärders faktiska effekt, som inte tidigare förelegat. 1 226. Med utgångspunkt från dessa och andra liknande undersökningar liksom från den praktiska erfarenheten måste man konstatera, att industriinvesteringarnas känslighet för penningpolitiska åtgärder begränsas av en hel rad olika faktorer, som dessutom verkar med olika styrka och på olika sätt i olika konjunkturlägen och inom olika branscher och typer av företag. För att någorlunda kort kunna karakterisera denna effekt måste man därför göra sig skyldig till ganska grova generaliseringar. Först och främst synes man kunna konstatera att ränteförändringar i de flesta fall spelar en jämförelsevis ringa roll som kostnad i företagens investeringskalkyler vid sidan av en mängd osäkra faktorer som måste bedömas, inte minst möjligheten att sälja de framställda produkterna till ett någorlunda fördelaktigt pris. Av den i de nämnda undersökningarna angivna effekten av räntehöjningen, hänförde sig endast hälften till vad som tidi1 Resultatet av den första, mera ofullständiga undersökningen redovisas i Ekonomisk tidskrift 1956:1 s. 40—60 och av den andra i en kommande redogörelse från konjunkturinstitutet. En preliminär redogörelse finns tillgänglig i stencil.

168 gare benämnts kostnadseffekten, medan den andra hälften utgjorde den s. k. finansieringseffekten. En stor del av investeringsverksamheten måste dessutom planläggas på så lång sikt och drar så avsevärda planeringskostnader, att det varken är rimligt eller möjligt att låta den påverkas av kortsiktiga ränteförändringar. Mycket långsiktiga investeringar såsom kraftverk har emellertid ansetts betydligt räntekänsligare än de kortsiktiga därför att räntorna här spelar en större roll i de totala produktionskostnaderna. Detta behöver dock inte under alla förhållanden vara riktigt. Det förutsätter att ränteförändringen förväntas bli varaktig eller att intermediär, kortsiktig finansiering inte kan erhållas och att räntehöjningen således påverkar också den långsiktiga finansieringen samt att priskänsligheten för produkten beräknas komma att bli jämförelsevis stor så att de ökade räntekostnaderna inte kan täckas genom prishöjningar.

Lagerinvesteringar

227. En typ av kortsiktiga investeringar som av speciella skäl alltid ansetts vara känsliga för kreditmöjligheterna är emellertid lagerinvesteringar, beroende på att lagren utöver vissa nödvändiga minimikvantiteter inte ingår i någon produktion och vinsten av dylika investeringar således enbart är beroende av prisförväntningar och kreditvillkor. Är prisförväntningarna deciderade blir emellertid känsligheten även på detta område mindre. Jämförs effekten av tänkbara ränteförändringar med lagringskostnader och storleken av de prisvariationer, som även under normala förhållanden uppkommer på många områden, förefaller detta också helt naturligt. Någon skarp gräns kan inte dras mellan spekulativa lager och de för omsättningen nödvändiga — vid behov kan de senare pressas högst betydligt. I inånga fall torde emellertid räntans betydelse för lagerinvesteringarna överflyglas av skattereglernas. Tyvärr är kunskapen om lagerinvesteringarna och deras förändringar i Sverige utomordentligt bristfällig. Det är angeläget att en förbättring härvidlag kommer till stånd (jfr p. 424). Den normala lagerhållningen inom industrin och i handelns alla led har grovt uppskattats till 40 % av bruttonationalprodukten eller ca 25 mmkr 1959.1 Även procentuellt sett små förändringar i den totala lagerhållningen kan sålunda få mycket stor betydelse för den samhällsekonomiska balansen. De senaste konjunktursvängningarna i USA kan i stort sett karakteriseras som lagerkonjunkturer och även för Sveriges del synes man dock kunna säga, att lagervariationer spelat en betydande roll i konjunkturutvecklingen. 1

Lager i svensk ekonomi. Meddelande från konjunkturinstitutet B: 23 s. 78—87.

169 228. Vid diskussion av lagerutvecklingen måste man också skilja mellan frivilliga och ofrivilliga lagerförändringar, vilket i praktiken kan vara mycket svårt. Det har från näringslivets och inte minst från bankernas sidt hävdats, att ränta och kredittillgång tillsammans kan ha en väsentlig effekt på lagerhållningens omfattning och att bankerna vid åtstramning lägger särskild vikt på att förmå företagarna att minska sina lager och därigenom förbättra sin likviditet. Man kanhända därav kan dra den slutsatsen att det främst är bankernas kreditprövning som påverkar lagerhållningens omfattning. Enligt den tidigare nämnda undersökningen av effekten av kreditåtstramningen 1955 var minskningen av den planerade lagerökningen dock inte på långt när så stor som minskningen av de planeride investeringarna, även om effekten av investeringsavgiften frånräkias. Frågan om lagerinvesteringarnas känslighet för penningpolitiska åtgärder fordrar emellertid ytterligare belysning. Tills dess måste den lämnas öppen. Vi får dock anledning att återkomma till lagerinvesteringarnas bet\delse för konjunkturpolitiken (jfr pp. 232 och 316—17).

Självfinansieringen

229. Av det föregående framgår att det inom ramen för rimliga ränteförändringar snarare är den faktiska tillgången på investeringsmedel, som blir avgörande för företagens investeringsbeslut. Vad företagen disponerar för investeringar beror naturligtvis också på vad de anser erforderligt för rörelsen i övrigt, dvs. på deras allmänna förväntan beträffande likviditetsitvecklingen. Företagens tillgångar på investeringsmedel härrör antingen från självfinansiering med nedplöjda vinstmedel eller från lån och aktieemissioner. Som helhet tagen har industrin under 1950-talet i stort sett finansierat sina investeringar inkl. lagerförändringar med egna avskrivnings- och vinstmedel. Vissa år har den t. o. m. haft en nettoutlåning till andra sektorer. De vid taxeringen eller eljest allmänt tillämpade reglerna för avskrivningar medför, att vad som ur företagsekonomisk synpunkt skulle kunna betecknas som självfinansieringsmedel inte sammanfaller med den skattetekniska definitionen. Självfinansieringens innebörd är att många företag, genom att de är effektivare än sina konkurrenter inom eller utom landet och/eller genom att de har ett visst utrymme för autonom prissättning, kan hålla högre priser än som svarar mot varornas och tjänsternas produktionskostnader, varigenom en viss del av konsumenternas köpkraft utöver värdet av för produktionen ianspråktagna produktionsfaktorer bindes. I den mån ägarna inte gör anspråk på att härigenom tillgängliga medel helt skall tas i anspråk för utdelning på det av dem satsade kapitalet, skapas sålunda utrymme för

170 nyinvesteringar i företaget. I den mån medlen redovisas som vinst skapas också — genom företagsbeskattningen — utrymme för offentliga utgifter. Alternativet vore, vid vidmakthållen investeringsnivå, att konsumenterna sparade motsvarande del av sin inkomst, vilket dock förefaller osannolikt, och att sparmedlen sedan gick till det offentliga eller det privata näringslivet via kreditmarknaden. 230. Den höga självfinansieringen inom industrin under efterkrigsperioden är naturligtvis till stor del ett resultat av den utomordentliga internationella och inhemska konjunkturen och en likviditetsskapande statlig utgiftspolitik, men den torde också ha framtvingats direkt av svårigheterna att erhålla lån för nyinvesteringar i kreditinstitut eller genom upplåning mot obligationer och förlagsbevis, därigenom att företag, som annars skulle ha kunnat driva en prispressande konkurrens, avstått härifrån då de inte kunnat låna medel till de investeringar, som skulle ha möjliggjort den produktionsökning som skulle ha blivit deras vinst av konkurrensen. Samtidigt har denna omfattande självfinansiering medfört en konsolidering, som väsentligt ökat företagens motståndskraft mot konjunkturförsämringar (jfr även pp. 364 och 480). Den höga självfinansieringsgraden gör särskilt de större, välkonsoliderade företagen med de stora investeringarna tämligen okänsliga för penningpolitiska åtgärder, vilket också framgår av de utförda undersökningarna. Dess inverkan på penningpolitikens effektivitet skall emellertid å andra sidan inte överdrivas. De stora vinsterna är i själva verket ganska ojämnt fördelade. Undersökningarna visar att de företag, som ökade sina investeringar 1955 trots de penning- och finanspolitiska åtgärderna, lyckades göra detta genom ätt låna stora belopp i huvudsak vid sidan om bankerna, medan de som minskade sina investeringar i sin t u r lånade ut avsevärda belopp. Det har med andra ord förekommit en betydande rörlighet i kapitalet mellan företagen, främst i form av ökade varukrediter och förskott. I den mån man kan förutsätta att kapitalet gått till de mest expansiva företagen är detta slags rörlighet naturligtvis av stort värde. Den innebär också att många företag på dessa vägar direkt påverkas av penningpolitiken, vilket i sin tur indirekt alltid måste inverka på de självfinansierande företagen, eftersom de olika företagen är i hög grad beroende av varandra. Vidare medför en kreditåtstramning också inom de självfinansierande företagen en tendens att i ökad grad vaka över likviditeten. Även om den i första hand berör bankutlåningen leder den relativt snart till en allmänt spridd svårighet att låna även vid sidan om bankerna. Eftersom lånen mellan företagen i huvudsak synes ha formen av korta krediter, kan en uthållig kreditåtstramning å andra sidan sätta de mest expansiva företagen i svårigheter, vilket kan få en ogynnsam effekt på

171 produktionsutvecklingen. Ovissheten om möjligheterna att framdeles erhålla erforderliga krediter torde i sådana lägen också ha en betydande psykologisk effekt. För att aktieemissioner skall vara en lönande metod för att anskaffa kapital krävs en mycket hög räntabilitet på investeringarna. 231. Som slutsats vill vi framhålla att en så kraftig kreditåtstramning som den som genomfördes 1955 får en inte oväsentlig effekt på industriinvesteringarna, trots den höga självfinansieringsgraden inom företagen. Räntehöjningen är en oundviklig effekt av åtstramningen, men den torde däremot såsom sådan ha en tämligen ringa verkan. Reaktionshastigheten på åtgärderna liksom effektens absoluta storlek blir naturligtvis i sista hand beroende på konjunkturläget, investeringsbenägenhetens styrka, likviditetsläget och en mängd andra faktorer. Handeln, transport m. in.

232. Handelns känslighet för kreditpolitik är intimt förknippad med lagerinvesteringarnas lönsamhet. Kortsiktiga, inte direkt säsongbetingade lagerförändringar inom handeln är mestadels av spekulativ natur och deras tilltagande betydelse tenderar i och för sig att göra konjunkturen mera obeständig. Såsom tidigare framhållits har den totala lagerhållningen i Sverige uppskattats till normalt ca 40 % av bruttonationalprodukten eller f. n. ca 28 m m k r . Även procentuellt sett små förändringar kan därför få stor betydelse för den samhällsekonomiska balansen. De bestämmes i betydligt större utsträckning av prisförväntningar än av förhållandena på kreditmarknaden, vilket medför att de skärper konjunktursvängningarna. Det sparsamma material som finns att tillgå tyder också på att lagren, i varje fall inom industrin, är betydligt mindre känsliga för kreditpolitiska åtgärder än de fasta investeringarna. Skulle en effektivare metod att påverka handelns lagerhållning kunna skapas, skulle det därför kunna få en mycket stor betydelse i stabiliseringspolitiken (jfr vidare pp. 316—17). Handelns fasta investeringar liksom investeringar i jordbruk och skogsbruk, i handelsflottan och på andra områden påverkas naturligtvis av den allmänna kreditpolitiken i varierande grad. Investeringarna i jordbruket bestämmes främst av inkomstnivån, vilken inte varierar med konjunkturerna sedan det omedelbara beroendet av världsmarknadsprisbildningen upphävts genom jordbruksregleringen. Inget av dessa områden är emellertid av den storleksordningen att det motiverar särskilda åtgärder för att styra dess investeringar. Slutsatser

233. Sammanfattningsvis anser vi oss kunna konstatera att de penningpolitiska åtgärdernas effekt på »den totala efterfrågan» för investeringar

172 vid nuvarande institutionella förhållanden begränsas dels av den offentliga sektorns stora omfattning, dels av de ekonomiska regleringarna på kreditmarknaden främst till förmån för bostadssektorn och dels slutligen av den omfattande självfinansieringen av företagsinvesteringarna. De traditionella formerna för investeringarnas finansiering har visat sig otillräckliga i denna nya situation, vilket föranlett omfattande regleringar av kapitalmarknaden. De har skapats i ett samhälle, där de ekonomiska relationerna i väsentliga hänseenden var annorlunda än de är i dagens Sverige. Den offentliga sektorn svarade då för endast en bråkdel av de totala investeringarna. Den statliga upplåningens realvärde har på 30 år fyrdubblats. De likviditetsproblem statsskulden nu skapar var tidigare okända i Sverige. Målsättningen full sysselsättning och företagsbeskattningens höjd och beräkningsregler har medfört en förändring av risker och räntebetalningsförmåga inom olika investeringsområden, som på grund av regleringar eller genom trögheten i den ekonomiska utvecklingen inte balanserats av motsvarande förändringar i prisrelationerna mellan ifrågavarande varor och tjänster. Samtidigt har trögheten i marknadsanpassningen tilltagit inom alla områden som en följd av utbyggnaden av de ekonomiska organisationerna. De offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, som för närvarande i stort sett står utanför verkan av de penningpolitiska medlen, svarar för mellan 3/s och 2/3 av de totala investeringarna exkl. varaktiga konsumtionsvaror. Därtill kommer att självfinansieringen spelar en stor roll för näringslivets investeringar. För att penningpolitiken skall kunna spela en mer framträdande roll i stabiliseringspolitiken än den hittills gjort är det därför nödvändigt att man vidtar sådana åtgärder, att villkoren för investeringarnas finansiering i större utsträckning blir beroende av förhållandena på kreditmarknaden.

Långsiktsproblem på

kreditmarknaden

Prioriteringspolitiken

234. Såsom vi redan framhållit i p. 173 har vi ansett oss kunna begränsa vår framställning till de mera långsiktiga spörsmålen om penningpolitikens roll i en effektiv stabiliseringspolitik och om de institutionella och ekonomiska förändringar, som erfordras för att den skall kunna spela denna roll, eftersom kreditmarknadsutredningen haft till uppgift att utreda de aktuella kreditmarknadsproblemen på kort sikt. En diskussion om möjligheterna att skapa en effektivare fungerande kreditmarknad måste börja med den prioritering av lån till vissa ändamål, som i Sverige under efterkrigstiden splittrat denna m a r k n a d i två delar. Orsaken till att man velat ge vissa kreditbehov förtursrätt är, att mot-

173 svarande investeringar eller andra utgifter ansetts så viktiga att riksdagen direkt fattat beslut om dem, varvid man får förutsätta att de samhällsekonomiska konsekvenserna prövats redan i detta sammanhang. Även om en kreditåtstramning såsom tidigare framhållits kan komma till stånd på olika räntenivåer, är dock möjligheterna särskilt på längre sikt att variera kredittillgång och ränta oberoende av varandra starkt begränsade. Trots den omfattande självfinansieringen inom det svenska näringslivet måste man räkna med, att efterfrågan på kredit i konjunkturlägen av den typ som dominerat efterkrigsutvecklingen är mycket stark. En kreditprövning från kreditinstitutens sida, endast framkallad med räntepolitik, marknadsoperationer och normala reservbestämmelser och så sträng att den balanserar efterfrågan mot kreditutbudet, skulle, ifall kreditmarknaden vore enhetlig, därför förutsätta en förhållandevis hög ränta. Denna måste i sin tur leda till vad som skulle komma att uppfattas som oacceptabla marginella kostnader för de tjänster, som produceras genom långsiktiga investeringar i bostäder, kraftverk m. m. och till oacceptabla vinster i dessa sektorer, även bortsett från vinsten genom den penningvärdeförsämring som redan ägt rum. Man har därför genom höjda kassaoch likviditetskvoter och utlåningstak förmått kreditinstituten till en restriktivitet utöver den normala och därigenom hållit tillbaka utlåningen till allmänheten på oprioriterade områden. Med den selektivitet, som likviditetskvoterna genom sin konstruktion innebär, samt med rekommendationer till bl. a. sparbanker och försäkringsbolag har man prioriterat lån till vissa ändamål, främst statens upplåning och bostadsbyggandet, för att tillgodose dessas behov av krediter (jfr pp. 192 och 194). 235.1 Prioriteringen av vissa krediter skapar otvivelaktigt både på kort och lång sikt en rad svåra avvägningsproblem. Hur långt skall prioriteringen utsträckas? J u mer den vidgas j u mindre betydelse får den. Hur skall prioriterade områden avgränsas från icke prioriterade? Hur hårt kan den drivas utan att få alltför ogynnsamma verkningar på den samhällsekonomiska strukturen? Det måste vara av ett väsentligt intresse att försöka utröna, ifall en så långt driven restriktivitet i kreditgivningen inom den oprioriterade sektorn, som en effektiv prioritering förutsätter, kan väntas få några ogynnsamma struktureffekter inom densamma. Man skulle kanske kunna förmoda att det inom den oprioriterade sektorn i första hand är de mest räntabla investeringarna som får kredit, eftersom dessa måste te sig som de även ur bankernas synpunkt mest fördelaktiga objekten. I så fall skulle man få i stort sett samma urval av möjliggjorda investeringar (inom en given ram) som om marknaden vore i jämvikt. Emellertid är det ju inte de isolerade investeringarna som 1 För diskussionen i denna och de två följande punkterna jfr Guy Arvidsson: Bostadsfinansiering och kreditpolitik. Stockholm 1958.

174 sådana utan företagen som står som låntagare och svarar för krediternas säkerhet. Jämsides med investeringarnas räntabilitet måste därför också säkerheten och snabbheten i amorteringarna bli en viktig fråga för bankerna. Det finns ofta ett samband mellan dem, men säkerheten bestäms också av solvensen hos det företag, som står bakom projektet. De långsiktiga objekten torde ofta skjutas åt sidan vid knapphet på kredit. Det är vidare rätt naturligt om förekomsten av tidigare förbindelser med kunderna även spelar roll vid bankernas kreditprövning. De förut omnämnda undersökningarna rörande verkningarna av 1955 års kreditpolitiska åtgärder visar, att de stora företagen haft lättare att skaffa sig krediter vid sidan av bankerna än de små. Kortsiktiga krediter vid sidan om kreditinstituten i form av förskott och varukrediter är även normalt av stor betydelse inom näringslivet. Vid en skärpt kreditprövning skapar emellertid företagens olika möjligheter att i ökad omfattning ta dylika krediter i anspråk väsentliga olikheter i finansieringsvillkoren och därmed en betydande variation i de marginellt möjliggjorda investeringarnas räntabilitet. 236. Den ojämnhet i villkoren, dvs. kalkylräntan, för olika investeringar, som prioriteringspolitiken därigenom medför inom den oprioriterade sektorn, är dock ingen nyhet. Företagsbeskattningen har, sedan nuvarande beskattningsnivå infördes, haft liknande verkningar. Det skulle föra för långt att här i detalj demonstrera effekterna av skattereglerna. Det får räcka med att fastslå att kombinationen av höga bolagsskatter och liberala avskrivningsregler i förening med dubbelbeskattningen av bolagsvinster splittrar den enhetliga, med en eventuell marknadsränta på en fri kapitalmarknad sammanfallande kalkylräntan i en serie av kalkylräntor. Beroende av företagets vinstläge m. m. är dessa utspridda inom ett bälte, som grovt räknat sträcker sig från halva till dubbla marknadsräntan. Skillnader i kalkylränta är naturligtvis helt oberoende av investeringsprojektens räntabilitet. I stort sett går dessa verkningar av beskattningen i samma riktning som kreditransoneringens. De verkar för en koncentration av investeringar och produktion till större, väletablerade företag. De innebär också en tendens till högre priser, eftersom företagen överlag måste bli mer obenägna att sänka sina priser eller mer benägna att samfällt höja dem mer än kostnadsstegringar i och för sig skulle motivera (jfr p. 230), när de alltmer hänvisas till självfinansiering av sina investeringar. Det är givet att detta endast gäller sådana företag som har ett visst utrymme för självständig prispolitik. 237. Under efterkrigstiden har penningpolitikens kostnads- och inkomsteffekt ofta tillmätts avgörande betydelse. Om emellertid ett av motiven

175 för att hålla nere räntenivån på den organiserade kreditmarknaden är att man vill undvika vissa direkta priseffekter av en räntehöjning, väsentligen höjning av hyror och livsmedelspriser, och detta i sin tur är huvudsakligen förestavat av omsorg om den allmänna prisnivån, dvs. penningvärdet, så motverkas den avsedda effekten av de prishöjningar som följer av att räntan inte höjes. Ingen känner den ekonomiska verkligheten tillräckligt väl för att kunna ange storleken av denna inflatoriska effekt av kreditransoneringen, men å priori kan man inte utesluta möjligheten att den överflyglar den kostnadssänkande effekten av en låg ränta, i varje fall om man ser saken på annat än mycket kort sikt. Å andra sidan bör man inte helt utesluta möjligheten att en räntehöjning även på kort sikt kan medföra höjningar av priserna på de varor och tjänster där prissättningen är fri. Vid konventionella kostnadsberäkningar torde den ofta tas med i kalkylerna. Man måste därför i varje situation då en räntehöjning är aktuell väga den stabiliseringseffekt man anser sig kunna uppnå mot den kostnads- och prisstegringseffekt den kan väntas medföra. Räntevariationernas inkomsteffekt torde å andra sidan, inte minst med hänsyn till marginalskatten, vara av mindre betydelse ur stabiliseringssynpunkt så länge variationerna inte antar helt andra proportioner än hittills. 238. Mot de olägenheter prioriteringspolitiken sålunda medför skall ställas angelägenheten av att de av riksdagen beslutade statsutgifterna inte finansieras genom en inflationsdrivande upplåning i riksbanken eller i affärsbankerna och av att den likaledes beslutade bostadsproduktionen kan fullföljas. Kreditmarknadsutredningen har ansett att placeringsregler i prioriteringssyfte för kapitalmarknadsinstituten i nuvarande läge är ofrånkomliga och föreslår därför att de tills vidare bibehålles som ekonomisktpolitiskt medel och lagfästes (SOU 1960:16 s. 89). Det är lätt att konstatera att det grundläggande problemet är brist på balans mellan utbud och efterfrågan på kapitalmarknaden. En sådan balansbrist kan naturligtvis avhjälpas både med sådana åtgärder som begränsar investeringsverksamheten och med sådana som ökar det totala sparandet. I ett ansträngt konjunkturläge med starkt uppdriven investeringsbenägenhet kan de förra bli aktuella. Vi har i det föregående diskuterat penningpolitiska åtgärder med detta syfte och kommer i kap. VIII att diskutera ett flertal finanspolitiska. Man bör med sådana åtgärder sträva efter att investeringsverksamheten hålls vid den nivå för dess totala omfattning, som bedömts erforderlig för att den långsiktiga målsättningen för produktionsutvecklingen skall kunna uppfyllas. Frågan om vilka åtgärder, som kan bli erforderliga för att på lång sikt skapa utrymme för de eftersträvade investeringarna när balansproblemet

176 istället synes böra lösas genom en ökning av det totala sparandet, har behandlats bl. a. i p. 210 vid diskussionen om utvecklingstendenserna för h u s hållssparandet och kommer även att diskuteras i samband med finanspolitiken (jfr pp. 271 och 326). Ett sådant utrymme måste på ena eller a n d r a sättet skapas ifall samhällsekonomisk balans skall kunna vidmakthållas. Åtgärder för att stimulera det frivilliga sparandet kan med säkerhet bidra härtill, men i den utsträckning den eftersträvade ökningen av de i tidigare angiven mening produktiva investeringarna (jfr p. 124) kräver en mera betydande utvidgning av den totala investeringsverksamheten synes det inte sannolikt, att resultatet inom en begränsad tidrymd skall kunna bli av den storleksordningen att klyftan på kreditmarknaden enbart härigenom k a n överbryggas. Det offentliga och företagen måste också genom ökat sparande bidra härtill. Man får emellertid inte släppa ur sikte att detta balansproblem inte alltid kan lösas enbart från sparandesidan. I ett ansträngt läge k a n man också få ge efter på investeringsmålsättningen. Med den utveckling mot ökad konkurrens, som vi anser vara att förutse i en stabiliserad samhällsekonomi vid friare utrikeshandel och internationell integration, måste emellertid också vinsterna och därmed möjligheterna till självfinansiering inom företagen sannolikt komma att avta. Slutsatsen måste därför bli att det som inte kan åstadkommas genom ökat frivilligt sparande inom de enskilda hushållen måste åvägabringas genom ökat offentligt sparande, dvs. minskade offentliga utgifter eller ökade inkomster. Vi har såsom tidigare framhållits (jfr p. 18) inte tagit ställning till den offentliga verksamhetens omfattning. 239. Vi har i pp. 222—23 konstaterat, att de ändrade förhållandena inom byggnadsbranschen och en effektivisering av arbetsmarknadspolitiken borde möjliggöra en viss konjunkturvariation av bostadsbyggandet kring en i och för sig hög nivå. I den mån de i det följande föreslagna åtgärderna för att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad visar sig leda till eftersträvat resultat, anser vi därför att även bostadsproduktionen bör kunna finansieras på denna marknad utan speciell prioritering och genom dess inflytande styras till en viss, kontrollerad konjunkturvariation. Eftersom vi vid våra överväganden kommit till slutsatsen, att den nuvarande uppdelningen av kreditmarknaden i sektorer genom prioritering av krediter till vissa ändamål, huvudsakligen statlig upplåning och bostadsbyggande, lätt leder till en snedvridning av investeringsinriktningen och inte heller är förenlig med önskemålet att göra penningpolitiken till ett effektivt medel för konjunkturstyrning, anser vi att denna prioritering successivt bör upphöra genom att de renodlat selektiva placeringsreglerna avvecklas i samma takt som en fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. Hur snart detta mål kan nås blir i hög grad beroende på med vilken energi den av oss förordade ekonomiska politiken drives. Vi

177 är väl medvetna om de politiska, ekonomiska och institutionella tröghetsfaktorer som försvårar en sådan anpassning att kapitalmarknaden kan fungera normalt under nya förhållanden. En mindre ambitiös målsättning hade varit att söka finna en balans inom ramen för rådande regleringar, men vi har bedömt den samhällsekonomiska fördelen av en större rörlighet hos kapitalet vara så betydande att den motiverar ansträngningen att försöka övervinna tröghetsfaktorerna. Genom att åvägabringa större skillnad i de genomsnittliga räntenivåerna på den långa och den korta marknaden (jfr p. 248) skulle den långsiktiga finansieringen av statliga investeringar och bostadsbyggande i växande omfattning kunna föras över från affärsbankerna till kapitalmarknaden. Man bör genom räntedifferenser kunna locka långfristiga medel från affärsbankerna till obligationsmarknaden. Därigenom skulle också likviditetskvoterna kunna sättas på en mera normal nivå. I den mån en sådan politik skulle leda till en med tanke på hyresnivån oacceptabel långsiktig räntenivå, vilket inte synes behöva bli fallet om finanspolitiken verkligen skapar det utrymme för offentliga investeringar som kapitalmarknadens återupprättande gör erforderligt, får bostadssubventionerna ökas i motsvarande grad. Återupprättandet av en normalt fungerande kapitalmarknad

240. Problemet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad rymmer två i viss mån olikartade men ändå närbesläktade frågor, nämligen dels att skapa utrymme för en finansiering av den eftersträvade investeringsverksamheten, dels att skapa en sådan rörlighet och enhetlighet på marknaden att de penningpolitiska styrningsmedlen blir i möjligaste mån effektiva. De svårigheter, som under efterkrigstiden förelegat både i Sverige och i många andra länder, att skapa tillräckligt utrymme på kreditmarknaden för önskvärda investeringar och att få de kreditpolitiska medlen att fungera tillfredsställande, sammanhänger både med att investeringsbehoven varit för stora jämfört med det långsiktiga sparandet och med att så många stora sektorer av samhällsekonomin stått utanför påverkan av de kreditpolitiska medlen. Både investeringsönskemål och sparvilja synes på lång sikt ha stigit. De förra har emellertid stigit mer än den senare, inte minst beroende på att levnadsstandardstegringen inriktats på särskilt kapitalkrävande områden. Skall den nuvarande investeringsnivån upprätthållas vid fast penningvärde — våra förslag synes ju närmast kunna medföra en viss ökning av investeringarna —- blir det därför nödvändigt att åstadkomma ett ökat sparande. Att beräkna h u r stor bristen i sparandet är, är emellertid mycket svårt. Beräkningarna i nationalbudget och inflationsgapsanalyser är alltför osäkra för att kunna ge något besked. De slutliga kriterierna på spa12— 005206

178 randets tillräcklighet måste därför bli prisutvecklingen och förändringarna i valutareserven. Ifall priserna drivs upp eller valutareserven töms på grund av en alltför stor inhemsk efterfrågan har sparandet uppenbarligen varit otillräckligt. Men priserna kan såsom vi tidigare framhållit gå upp också av andra skäl och det kan ofta vara svårt att särskilja orsakerna. 241. Även om det totala sparandet på kort sikt kan nå upp till investeringsnivån, kan man inte slå sig till ro med detta. Det planerade sparandet måste över konjunkturcykeln nå upp till de samlade investeringarna. Det är just i konjunkturuppgången som påfrestningarna på den samhällsekonomiska balansen är som starkast. Ifall balansen mellan planerat sparande och investeringar då ej kan upprätthållas är fältet öppet för prisstegringar, som sprider sig över konjunkturcykeln. Konjunkturuppgången innebär en ökning av företagens investeringar, varvid tidigare uppsamlade likvida medel också tas i anspråk. I vilken utsträckning detta är möjligt beror på tillgångarnas storlek och likviditetsgrad, vilket i sin tur är beroende av den föregående lågkonjunkturens djup och hur den statliga utgiftsexpansionen då finansierades. Detta får därför en avgörande betydelse för den samhällsekonomiska balansen. De senaste årens utveckling har givit drastiska exempel på dessa problem och på hur de med ekonomisk-politiska medel kan bemästras. Till denna fråga återkommer vi emellertid i följande kapitel. Eftersom ökningen i företagens investeringar i konjunkturuppgången ej kan beräknas motsvaras av en ökning av det privata sparandet måste andra investeringar minska, t. ex. bostadsbyggandet och de offentliga. Ifall en sådan minskning kunde åvägabringas i samma mån som en ökning kan genomföras vid vikande efterfrågan, skulle kreditmarknaden inte bli för liten för den nuvarande investeringsnivån. Skall å andra sidan den totala investeringsverksamheten tänkas växa måste antingen det privata sparandet bringas att öka genom sparstimulerande åtgärder eller en ökning av det offentliga sparandet möjliggöras genom minskade utgifter för offentlig konsumtion eller genom ökade skatter. Antagligen måste både det privata och det offentliga sparandet ökas. Man måste dock vara medveten om att en skatteökning i och för sig leder till minskat enskilt sparande. 242. En av de mest kännbara inskränkningarna i kapitalmarknadens normala funktioner under efterkrigstiden har varit den redan tidigare diskuterade emissionskontrollen (jfr p. 195). En avveckling av denna skulle sannolikt leda till vissa omedelbara svårigheter för statens och bostadsbyggandets upplåning och till en viss ansvällning av de kommunala och privata investeringarna. Visserligen skulle emissionerna i stor utsträckning blott innebära en omplacering från kort till längre upplåning, men man får nog räkna med att en del långsiktiga investeringsprojekt hållits tillbaka genom avstängningen från obligationsmarknaden. Eftersom obligations-

179 upplåning för företagen är betydligt förmånligare än annan upplåning eller, trots senaste lagändringar (jfr nedan), kapitalanskaffning genom aktieemission, måste man räkna med att den i stort är ränteokänslig, även om den kan visa känslighet vid valet av tidpunkt och former för emissionen. Ett förslag har dock antagits av 1960 års höstriksdag (kungl. prop. 1960: 162) innebärande avdragsrätt för 4 % utdelning på nytecknade aktier. Därigenom skulle skillnaderna mellan aktier och obligationer i detta hänseende åtminstone minskas. Det är framför allt genom förändring av möjligheten att få kredit och mindre genom dess pris som penningpolitiken på kort sikt påverkar investeringsverksamheten. Därför kan man inte lämna obligationsmarknaden öppen med räntekostnaden som enda kontroll, även om antalet låntagare begränsas av att en emission måste vara av viss storleksordning. Likaväl som en viss kreditprövning utövas inom kreditinstituten mot bakgrund av reservbestämmelser och marknadsoperationer, måste någon form av prövning av nyemissioner med hänsyn till marknadsutrymmet äga rum. Så länge fullsysselsättningspolitik upprätthålles blir det med nuvarande beskattningssystem, inom ramen för rimliga räntesatser, alltför fördelaktigt att ta upp obligationslån, även om penningvärdet stabiliseras, för att denna möjlighet skall kunna lämnas helt öppen. En emissionskontroll måste därför även fortsättningsvis utövas, men vi förutsätter att kapitalmarknaden successivt vidgas, särskilt genom fondbildningen för ATP, så att låntagarna kan släppas fram i växande utsträckning. Prövningen av marknadsutrymmet bör därefter kunna återföras från riksbanken till de emitterande affärsbankerna. 243. En rationellt förd penningpolitik förutsätter rörlighet hos kapitalet och smidigt och rationellt fungerande penning- och kapitalmarknader. Om det skall bli möjligt att fördela samhällets reala resurser så att ett snabbt framåtskridande bibehålies, krävs vidare rörelsefrihet för kapitalet att Strömma mellan olika sektorer inom det ekonomiska livet. En väsentlig egenskap hos en väl fungerande kapitalmarknad är därför dess enhetlighet. Det under en period framkommande sparandet bör så långt möjligt tillföras en gemensam marknad, där tillgång ställs mot efterfrågan, och där skillnaderna i räntesatser blott är motiverade av tillgång och efterfrågan på olika typer av lån samt variationer i kreditrisk, lånetidens längd osv. Det bör på en sådan marknad föreligga en hög grad av substituerbarhet mellan olika typer av kapital, ehuru till varierande räntesatser. Genom att göra det nödvändigt för företagen att i ökad utsträckning finansiera investeringsverksamheten över en sådan enhetlig och rörlig kapitalmarknad, gör man investeringsefterfrågan känslig för penningpolitiska medel och får följaktligen möjligheter att styra den med dessa. Genom ökad tillgång till kapitalmarknaden minskas företagens behov av

180 självfinansiering, samtidigt som incitamentet till utlåning vid sidan om bankerna också blir mindre. Men vid en ökad lånefinansiering ökas också företagens känslighet för ränteförändringar och kreditprövning, så att marknadsoperationer och räntepolitik får väsentlig betydelse för de sektorer inom samhällsekonomin, som penningpolitiken traditionellt avser att påverka. Vidgade lånemöjligheter skulle i sin tur kunna stimulera konkurrensen och leda till sänkta priser (jfr p. 230). Även om en minskning av företagens vinster måste beräknas leda till en sänkning av investeringsbenägenheten, så behöver denna sänkning totalt sett inte bli så stor när nya finansieringsmöjligheter öppnas som ersättning för självfinansieringen. Uppbyggandet av pensionsfonderna får under en övergångstid samma effekt. En förstärkning av statens inkomster eller andra liknande åtgärder, som direkt leder till en ökning av det för näringslivet disponibla utrymmet på kapitalmarknaden, borde inte behöva leda till några prisstegringar, eftersom de medel för investeringarnas finansiering som företagen tidigare måst ta från sina vinster, därefter finnes tillgängliga på kreditmarknaden. Givetvis skulle en sådan omläggning få en betydande struktureffekt både på produktion och investeringar, eftersom skillnaderna i vinstutveckling är stor mellan olika företag, men det förefaller sannolikt att denna effekt skulle bli gynnsam ur produktivitetssynpunkt, eftersom omläggningen kommer att skärpa kravet på investeringarnas lönsamhet och pressa oräntabla företag. Förutsättningen för en sådan omläggning av investeringarnas finansiering är naturligtvis att det blir möjligt, när den vidgade kapitalmarknaden blivit en realitet, att få till stånd en ökad konkurrens, som leder till lägre inkomster och lägre vinster, utan trycket från en deflation, som ur andra synpunkter är oacceptabel. En ökad utländsk konkurrens genom ekonomisk integration kan också medverka till att pressa priserna och minska självfinansieringen. 244. Under de senaste åren har uppenbarligen en viss balans mellan totalt sparande och investeringar förelegat, fastän finansieringen på grund av strukturella förhållanden delvis gått andra vägar än över kapitalmarknaden. Vid strävandena att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad, över vilken investeringsviljans omfattning och inriktning i viss utsträckning skulle kunna styras med de traditionella penningpolitiska medlen; operationer i öppna marknaden, diskontoförändringar och kassa- och likviditetskvoter, måste man emellertid också ta hänsyn till det förhållandet, att vi anser en ökning av investeringarna önskvärd. Utrymme för kapitalmarknaden måste skapas genom en ökning av det totala sparandet. Denna ökning av sparandet kan uppnås dels genom ATP-fonderna, dels inom den offentliga sektorn genom att en del av de statliga investeringarna i de lägen då detta av konjunkturpolitiska skäl är önskvärt finansieras med

181 statsinkomster, antingen genom ökade skatteintäkter eller genom minskade utgifter till andra ändamål. När kapitalmarknaden åter fungerar på ett tillfredsställande sätt kan prioriteringen och emissionskontrollen avvecklas. Vi anser oss under sådana förhållanden kunna utgå från att riksbanken vid sina överläggningar med och rekommendationer till kreditinstituten skall ta vederbörlig hänsyn till bostadssektorns problem. Ytterligare en förutsättning för att kapitalmarknaden skall kunna bli ett verkningsfält för stabiliseringspolitiken är att de penningpolitiska åtgärderna verkligen bestämmes av syftet att hålla denna marknad i balans. Ifall läget för betalningsbalansen, på grund av svårigheten att ens i ett internationellt krisläge använda valutapolitiska medel, blir sådant att det kräver rigorösa ränteförändringar och dessa inte kan begränsas till den korta räntan, skulle investeringsverksamheten och särskilt bostadsbyggandet komma i olag på ett sätt som inte kan accepteras. Man måste vid fria utrikestransaktioner ha utrymme för större svängningar i valutareserven, om man vid fasta växelkurser skall kunna begränsa ränteförändringarna så att de inte skadar produktion och sysselsättning. Räntepolitikens möjligheter och begränsningar

245. En mycket väsentlig sida av penningpolitiken är balansen mellan den korta och den långa marknaden. Allmänhetens och företagens benägenhet att binda sina tillgångar på olika lång tid, dvs. deras likviditetsbenägenhet, beror på växelspelet mellan deras framtidsförväntningar och den rådande räntestrukturen. Denna senare påverkas emellertid även av andra faktorer, främst riksbankens operationer och statens upplåningspolitik. Framtidsförväntningarna och därmed likviditetsbenägenheten växlar med konjunkturen. Det gör också efterfrågan för lån av olika längd, men förändringarna går ofta i olika riktning. Därför skulle det fordras en stor rörlighet i räntestrukturen, ifall balansen mellan tillgång och efterfrågan på de olika delmarknaderna skulle kunna upprätthållas med hjälp av räntedifferenser. I Sverige är emellertid räntestrukturen mycket stelare än i andra länder med mer utvecklade penningmarknader. Det är sparbankerna som knyter ihop ränterörelserna på den korta och den långa marknaden tämligen hårt till ett enhetligt ränteläge. Den strategiska faktorn är därvid bottenlåneräntan för fastigheter. Affärsbankernas räntenivå, som är fast anknuten till diskontot, bestämmer med hänsyn till konkurrensen dem emellan i sin tur sparbankernas inlåningsräntor. Största delen av sparbankernas utlåning sker mot fastighetsinteckning till rörliga räntor, som i princip följer inlåningsräntorna. Men sparbankernas rörliga bottenlåneränta måste stå i ett visst förhållande till hypoteksorganisationernas fasta, för att balansen dem emellan skall k u n n a bibehållas. Den senare är emellertid bunden till organisationens obligationsräntor, som bestämmes av

182 statens upplåningskostnader för långa obligationer. Även om sparbankernas utlåningsräntor genom sin rörlighet i princip skulle kunna följa den korta räntans förändringar genom variationer kring obligationsräntan, leder detta samband till en betydande bindning av den korta räntan både med avseende på rörligheten och än mer med avseende på själva räntenivån. 246. Av dessa skäl är utrymmet för variationer i räntestrukturen i Sverige mycket begränsat. Förändringar i den korta räntan påverkar mycket snabbt den långa. Detta leder också till att de olika kreditmarknadsinstitutionerna blivit vana vid, att de räntor de har att göra med skall stå i en viss relation till det officiella diskontot och att denna relation endast kan rubbas efter förhandlingar mellan samtliga berörda parter inkl. riksbanken. Kreditinstitutens räntedifferenser bestämmes i konsekvens härmed genom centrala överenskommelser. Affärsbankerna har avtal om inlåningsräntorna direkt anknutet till diskontot och även utlåningsräntorna fixeras likformigt genom gemensam annonsering av lägsta utlåningsränta. Den statliga affärsbanken står dock utanför avtalen. Räntekonkurrensen tar formen av fördelaktigare villkor till eftersökta låntagare än som annars tilllämpas för lån av motsvarande typ. 247. Frågan om avvägningen mellan den korta och den långa marknaden har ingående behandlats av kreditmarknadsutredningen, men utredningen har inte gått in på räntestrukturens betydelse. Den rörlighet hos kapitalet, som vi angivit som eftersträvansvärd, gör emellertid enligt vår uppfattning en betydande rörelsefrihet i räntesatserna önskvärd. Detta gäller särskilt variationerna mellan räntor på korta och långa lån. Den svenska räntestrukturen kan ur denna synpunkt inte sägas vara rationell. Spridningen mellan korta och långa räntor är av ovannämnda orsaker jämförelsevis liten och starka fluktuationer i de korta räntorna är uteslutna med hänsyn till bundenheten till de långa. En förutsättning för att man skall kunna få till stånd tillräckligt starka förändringar i de korta räntorna för att påverka likviditetsbenägenheten, affärsbankernas kreditprövning (jfr p. 178) och betalningsbalansen (jfr p. 215), utan att detta i samma grad inverkar på de långa räntorna och den långsiktiga finansieringen av bostadsbyggandet, kraftverk m. m., är vidare en avsevärd smidighet hos kreditmarknaden med både möjligheter för och vilja hos låntagare och långivare att snabbt växla mellan olika alternativ för krediter och placeringar. Såväl möjligheterna som viljan har emellertid under efterkrigsperioden varit starkt begränsade på grund av de regleringar av kreditmarknaden, som man ansett sig tvingad att genomföra, och deras psykologiska följdverkningar. Detta har bl. a. medfört att Sverige saknar en enhetlig kapitalmarknad.

183 248. Även om kreditmarknadsregleringarna skulle upphävas medför därför den institutionella bindningen av räntestrukturen och trögheten i anpassningen till nya förhållanden, att möjligheterna att styra avvägningen mellan korta och långa krediter på marknaden och i sista hand investeringsefterfrågan genom diskonto- och upplåningspolitik och operationer i statspapper med olika löptid är tämligen begränsade. Ifall man eftersträvar en rörlighet i räntestrukturen på den svenska kreditmarknaden — mycket talar för att penningpolitikens effektivitet därigenom skulle kunna ökas — måste därför betydande institutionella och psykologiska förändringar komma till stånd med avseende på räntebildningen på kreditmarknaden. Vi är emellertid väl medvetna om de svårigheter som föreligger att åstadkomma en sådan förändring. Ett steg i denna riktning togs dock våren 1960 genom att spänningen mellan diskontot och inlåningsräntorna vidgades med XU % och därmed också spänningen mellan dessa räntor och den långa obligationsräntan. I den mån ökad rörlighet uppnås blir behovet av tillfälliga räntesubventioner inom bostadssektorn mindre. En större rörlighet i räntestrukturen skulle sannolikt också leda till en ökad skillnad mellan den korta och den långa räntans genomsnittliga nivå. En sådan ökad spänning mellan korta och långa räntor skulle underlätta fonderingen av den statliga upplåningen och därigenom sänka likviditeten i kreditinstituten. 249. Hur mycket som står att vinna i penningpolitisk effektivitet genom större rörlighet i räntestrukturen är svårt att med säkerhet säga. Det är inte säkert att den rörlighet hos kapitalet, som karakteriserat tidigare skeden, står att vinna även om marknaderna göres fria och räntorna rörliga. Placerarnas allmänna inställning och syften måste nog förmodas vara mindre spekulationsbetonade, inte minst därför att de numera till så övervägande del är institutioner och till jämförelsevis ringa del fysiska kapitalägare. Det vore dock önskvärt att allmänhetens intresse för placeringar direkt på kapitalmarknaden ökade. Den allmänna ränteokänsligheten måste också, om än i mindre grad, väntas göra sig gällande vid val mellan olika placeringsmö j ligheter. Vid en vägning mot varandra av dessa olika synpunkter finner vi emellertid att man bör sträva mot en ökad rörlighet i räntestrukturen, inte minst för att underlätta den statliga upplåningspolitiken och minska dess likviditetsskapande effekt, en fråga som skall utvecklas vidare i följande kapitel. Penningpolitikens

användning i olika

konjunkturlägen

250. Tidigare spelade stabiliseringssträvandena i de allra flesta fall en ganska underordnad roll för penningpolitiken. Räntepolitiken var i all-

184 mänhet tämligen automatiskt knuten till betalningsbalansen. Under guldmyntfotens tid var denna automatik mycket utpräglad. Riksbanken var tvungen att föra diskontopolitiken så, att en tillfredsställande balans k u n d e upprätthållas med utlandet i summan av betalningar för varor och tjänster och kapitaltransaktioner. Tillgången på betalningsmedel varierades tämligen automatiskt genom guld- och valutatransaktionerna. Hänsynen till den inhemska konjunkturen kom först i andra hand. 251. De nuvarande tendenserna i det internationella ekonomiska samarbetet går otvivelaktigt åter mot ett ökat utlandsberoende genom liberaliserad handel, successivt vidgade kapitalrörelser och bundna växelkurser. Integrationen inom EFTA och EEC måste komma att medföra minskade möjligheter till självständig ekonomisk politik j u hårdare växelkurserna bindes, i varje fall för de länder som ej har stora valutareserver som buffert. Diagram 3 visar den följsamhet i diskontopolitiken mellan de europeiska länderna, som redan vidtagna åtgärder föranlett under senare år. En sådan mer eller mindre automatisk anknytning av diskontopolitiken till utvecklingen av utrikesbetalningarna måste innebära, att denna inte samtidigt kan anpassas efter produktions-, sysselsättnings- och penningvärdeutvecklingen i länder, som har eller eftersträvar en från helheten avvikande konjunktur, dvs. att diskontopolitiken i dessa länder inte kan användas som konjunkturpolitiskt instrument. Integrationen får under sådana förhållanden samma effekt som en myntunion och nödvändiggör till följd härav en samfälld penningpolitik och konjunkturpolitik överhuvudtaget för de i integrationen deltagande länderna. Första steget till en sådan integrerad ekonomisk politik bör emellertid tas på penningpolitikens område. Den följande diskussionen utgår emellertid ifrån att en sådan integration ännu inte kunnat genomföras, men att — inte minst som ett steg mot denna samordning -— sådana institutionella förändringar vidtagits i Sverige — de i tidigare avsnitt omnämnda eller andra — att de penningpolitiska medlen rätt skötta kan få en rimlig effekt på investeringsutvecklingen, när den inhemska konjunkturen är någorlunda i takt med den utländska. 252. Liksom vid varje diskussion av de ekonomisk-politiska medlen måste man emellertid hålla i minnet att inget av dem kan användas isolerat; de måste alltid ses tillsammans med en serie åtgärder på andra områden för att nå målet. Ju fler medel som användes desto mer kan insatsen av vart och ett av dem begränsas, varigenom eventuella ogynnsamma biverkningar lättare undvikes. Ensam är penningpolitiken alltför svag för att kunna styra utvecklingen i några mera påtagliga konjunkturrörelser. Det råder också ett intimt samband mellan penning- och finanspolitik, även om över-

185 flyttbarheten dem emellan är begränsad, och en effektiv stabiliseringspolitik kräver ovillkorligt en samordning av dem. En generellt expansiv finanspolitik kan lätt omöjliggöra eller förta verkningarna av en restriktiv penningpolitik och vice versa. Även andra ekonomisk-politiska medel måste tas med i bilden såsom arbetsmarknadspolitik och andra former av selektiv konjunkturpolitik. Samordningen av de konjunkturpolitiska medlen kommer emellertid att behandlas mera ingående i kap. XIII. 253. Utvecklingen på kreditmarknaden är i första hand ett symptom på och inte orsaken till ett visst konjunkturläge. De penningpolitiska åtgärderna måste därför leda till reella ekonomiska förändringar om de skall ha någon mening. Men det finns också bestämda gränser utöver vilka dessa förändringar inte får föras. Deflationspolitik får inte drivas så långt för att hejda prisstegringar att samhällets produktionskapacitet inte tillvaratas och tillväxten hämmas. Såsom framhållits i kap. III är sambandet mellan den totala efterfrågans förändring och prisutvecklingen mycket oklart. Ifall prisstegringarna inte upphör vid samhällsekonomisk balans får de bekämpas med andra medel än deflationspolitik (jfr kap. IX). Åtgärderna måste också bli beroende av vilken typ av och vilka sektorers efterfrågan man vill påverka. Vill man påverka den offentliga sektorns investeringar, som svarar mot drygt två femtedelar av de totala, blir finanspolitiska åtgärder det mest effektiva medlet. Beträffande förändringen av de statliga investeringarna har regeringen att fatta beslut härom, men ett sådant beslut måste vara väl förberett genom en planering med sikte på konjunkturvariation (jfr p. 320—23). För att påverka de kommunala investeringarna kan man välja ett konjunkturtillägg till den statliga bidragsprocenten med hänsyn till tidpunkten när investeringarna är utförda (jfr p. 321). Med utgångspunkt från uppfattningen att så många medel som möjligt bör användas i konjunkturstyrningen anser vi att en viss, kontrollerad anti-cyklisk konjunkturvariation av bostadsbyggandet vore önskvärd. I den mån en normalt fungerande kapitalmarknad återupprättas bör bostadsfinansieringen kunna ske på denna utan prioritering och således röna inflytande av de penningpolitiska åtgärderna, under förutsättning att kreditinstituten tar vederbörlig hänsyn till bostadssektorns intressen. Penningpolitikens effekt på de enskilda företagens investeringar kan förstärkas genom att de förmås att i växande utsträckning finansiera dem över kapitalmarknaden. Härtill fordras en ökad priskonkurrens, som kan leda till en minskad självfinansiering parallellt med att kapitalmarknaden vidgas. Frågan om en anti-cyklisk konjunkturvariering av lagerinvesteringarna är en nyckelpunkt i stabiliseringspolitiken. Den är fortfarande olöst. Möjligheterna att åstadkomma en verkligt effektiv styrning med penningpolitiska medel förefaller begränsade. I vad mån finanspolitiska me-

186 del kan tillgripas i detta syfte måste ytterligare utredas och prövas (jfr p. 316—17). En variation av villkoren vid avbetalningsköp bör vara ett medel när man önskar påverka inköpen av varaktiga konsumtionsvaror, som numera svarar för lika stor del av bruttonationalprodukten som industriinvesteringarna och bostadsinvesteringarna var för sig. 254. En av de centrala frågorna är om penningpolitiken skall syfta till en enhetlig kreditmarknad med en mera allmän målsättning för räntenivån eller till en kreditransonering med prioritering av vissa lånetyper för att styra investeringsawägningen mellan olika sektorer, men med fri kapitalmarknad utanför det prioriterade området. Vår inställning är att prioriteringen skall avvecklas i samma takt som en normalt fungerande kapitalmarknad kan återupprättas. I den mån kapitalmarknaden vidgas kan en genom skärpt konkurrens och stramare ekonomisk politik minskad möjlighet till självfinansiering för företagen kompenseras genom ökad finansiering via kapitalmarknaden, varigenom investeringarna göres mera känsliga för penningpolitikens styrningsmedel. 255. Även när det gäller penningpolitik är snabbhet i reaktionen hos de handlande myndigheterna en av de viktigaste förutsättningarna för framgång. Utgångspunkten måste vara att åtgärderna skall bli verksamma innan störningarna stelnat genom att de kommit till uttryck i prishöjningar resp. avveckling av order och investeringsprojekt. Även när det gäller penningpolitiken framträder med andra ord kravet på en väsentligt förbättrad ekonomisk statistik och en utbyggd prognosverksamhet. J u tidigare en störning kan upptäckas och motåtgärder kan vidtas desto mindre omfattande måste dessa motåtgärder bli och desto mindre besvärande blir följaktligen deras biverkningar inom andra områden. Fördelen med penningpolitiken framför andra ekonomisk-politiska medel är just att den kan sättas in snabbt och på ett tidigt stadium. Vidare är det viktigt att medlen användes i båda riktningarna, så att de återställes i sitt utgångsläge och är redo att användas nästa gång de behövs. Räntan måste sänkas i en konjunkturnedgång ungefär lika mycket som den höjes i uppgången och likviditetskvoterna måste också sänkas ibland för att åter kunna höjas vid behov. Möjligheterna att få till stånd en psykologisk effekt av de vidtagna åtgärderna måste också tillvaratas. Genom att kombinera flera olika åtgärder i en samtidig aktion och förse dem med ett auktoritativt uttalande från de penningvårdande myndigheternas sida (package deal, här i fortsättningen benämnd kombinationspolitik, jfr p. 469) är det ofta möjligt att uppnå större effekt än om åtgärderna vidtas var för sig vid olika tidpunkter. Till den psykologiska påverkan bör man nog också räkna överläggning-

187 arna mellan riksbanken och kreditinstituten. Dessa är av utomordentligt värde därför att de möjliggör en mycket smidigare och mera selektiv styrning av marknaden än som kan uppnås med påbud. Samverkan mellan riksbanken och kreditinstituten i mindre bundna former synes i hög grad vara i linje med de speciella metoderna i svensk ekonomisk politik. Det är av vikt att det förtroende överläggningarna vilar på bevaras och starkes genom att de stödjes av generella åtgärder, så att skillnaderna mellan kraven på kreditinstituten och deras ekonomiska intressen inte blir för stora. 256. Tre utgångspunkter för penningpolitikens användning som stabiliseringsinstrument kan fastslås på grundval av den föregående framställningen. Penningpolitiken riktar sig för det första främst mot investeringsverksamheten, den är för det andra verksammare när det gäller att begränsa en för stor investeringsvilja än när det gäller att stimulera en för liten och den bygger för det tredje huvudsakligen på en styrning av förväntningarna och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott men inte när tendenser till kostnadsinflation överväger. Redan på dessa grunder kan således en analys av konjunkturtendenserna ge väsentlig information om huruvida penningpolitiska medel bör tillgripas eller ej. Huvudsyftet med penningpolitiken är att påverka bankernas kreditkapacitet och därigenom förmå dem att öka eller minska sin utlåning. En viss effektivisering av räntevapnet kan måhända uppnås, ifall det institutionella sambandet mellan den korta och den långa räntan minskas, så att starkare förändringar i den korta räntan blir möjliga och ränteförändringarnas likviditetseffekt därigenom blir påtagligare. Men i allt väsentligt är det förändringar i tillgången på kredit i banksystemet som är den avgörande faktorn. Skall räntepolitiken direkt påverka investeringarna måste man åstadkomma betydande variationer i långtidsräntan, vilket emellertid ur andra synpunkter medför alltför stora olägenheter. Å andra sidan måste en styrning av bankernas kreditkapacitet med marknadsoperationer och reservbestämmelser alltid medföra vissa ränteförändringar, samtidigt som statsmakterna med hänsyn till sin upplåningspolitik och den samhällsekonomiska utvecklingen på lång sikt måste driva en positiv räntepolitik (jfr följande kap.). I den mån penningpolitiken skall bli ett medel i stabiliseringssträvandena blir det riksbankens svåra uppgift att i varje läge söka bedöma kreditefterfrågans styrka och hur allmänheten och bankerna strävar att ha sina totala tillgångar placerade, samt att utforma sina åtgärder efter denna bedömning, alltid med sikte på att möta morgondagens utvecklingstendenser och inte gårdagens.

KAPITEL VII D e n statliga upplåningspolitiken

257. Grundvalen för en för normal funktion återupprättad kapitalmarknad måste vara förväntan om ett stabilt penningvärde, så att i fasta belopp fixerade skuldförbindelser — obligationer, förlagslån, inteckningslån m. m . — kan återfå sin position och återvinna den attraktion för kapitalplacerarna som de tidigare haft. Detta gäller i lika hög grad privata som offentliga lån. Såsom framhållits i föregående kapitel är vidare en ungefärlig balans mellan totalt utbud och total efterfrågan på kredit vid normal kreditprövning i bankerna ett villkor för att kapitalmarknaden skall k u n n a fungera tillfredsställande. Någon varaktig balans har inte förelegat under efterkrigstiden. Efterfrågan har måst hållas tillbaka genom regleringar av olika slag. Balansen måste emellertid återställas genom att utrymme beredes för en normal finansiering av nyinvesteringar inom den privata sektorn jämsides med statlig upplåning och bostadsbyggande. Medlen härför har tidigare angivits och utvecklas ytterligare i det följande (jfr p. 319). Det är inom ramen för en sådan total balans som den statliga upplåningspolitiken kan ge ett bidrag till konjunkturstyrningen. 258. Statliga eller statsgaranterade skuldförbindelser av olika slag och olika löptid utgör det kvantitativt dominerande lånematerialet på kapitalmarknaden och därmed det viktigaste instrumentet för statsmakternas operationer på denna marknad. Förändringarna i den statliga upplåningens omfattning och former kan därför ses som en del av marknadsoperationerna, även om den i vissa länder, bl. a. i Sverige, sköts av andra organ än centralbankerna. Denna upplåning har väl tidigare mera uppfattats som en nödvändig finansieringsåtgärd, som man borde klara så billigt som möjligt, än som ett medel att påverka kreditmarknaden, men med den omfattning den numera fått har det blivit alltmer ofrånkomligt att den ges en sådan utformning, att den stöder den övriga penningpolitiken. Den innebär nämligen att staten inte bara påverkar tillgången på kredit genom centralbanken utan även står för en mycket stor del av efterfrågan. 259. Under krigsåren och efterkrigstiden har emellertid mycket väsentliga förskjutningar inträffat i tillgångens och efterfrågans struktur på kredit-

189 marknaden. De viktigaste orsakerna är den ökning av investeringarnas andel av bruttonationalprodukten och därmed av finansieringsbehovet, som föranletts av den höga efterfrågan och den samhälleliga investeringspolitiken, och den relativa tillväxten av upplåningsbehovet för offentlig verksamhet och bostadsbyggande inom ramen för denna investeringsökning. Minskningen av näringslivets andel av kapitalmarknaden har kompenserats genom en i jämförelse med mellankrigstiden växande självfinansiering. Det totala upplåningsbehovet har dock väsentligt överstigit kreditutbudet, vilket föranlett ingripande regleringar av kreditmarknaden. Såväl dessa som penningvärdeförsämringen har haft betydelse också för strukturutvecklingen. Efterfrågan på kreditmarknaden har genom emissionskontroll och kreditprioritering dominerats av staten, framför allt för att finansiera den statliga utlåningen till bostadsbyggandet. De stora institutionella placerarnas utbud har väl inte ändrats i så stor omfattning, även om de säkert skulle ha placerat större belopp i industriobligationer, aktier och fastigheter om de haft frihet att göra detta. De har dock inte haft något alternativ till statsobligationer för så stora belopp som det varit fråga om. Men företagen, mindre stiftelser och fonder samt enskilda sparare har i växande utsträckning sökt sig över till realvärden och andra mera värdebeständiga placeringar. Eftersom de belopp dessa kategorier har att placera är relativt begränsade, har denna utveckling hittills haft mindre betydelse rent kvantitativt sett än som tendens. Aktierna har hittills utgjort en mycket liten del av den totala nyteckningen på kapitalmarknaden, i runt tal 200 mkr årligen av totalt 2—3 minkr, varav huvuddelen utgörs av stats- och hypotekslån. Aktieemission som form för kapitalanskaffning har också av skatteskäl varit tämligen ofördelaktig för företagen. Förskjutningen i kreditutbudet har av dessa skäl främst tagit sig uttryck i en stark uppgång i kurserna för gamla aktier. Denna förändring av spararnas placeringsönskemål har i stället sin betydelse därigenom att den gäller de grupper, som man vill förmå att öka sitt sparande. En sådan strävan förutsätter givetvis, om den skall få framgång, att spararna erbjudes placeringsobjekt som de bedömer som förmånliga. Vi håller inte för osannolikt att den nyligen beslutade lindringen av dubbelbeskattningens verkningar genom det starkt stegrade intresset för aktieplaceringar kan komina att leda till en uppgång i aktieemissionernas andel av kapitalefterfrågan. Skall denna sparandeökning kunna bli väsentligt större än den ändå relativt begränsade utvidgningen av möjligheterna till mera värdebeständiga placeringar och skall samhället kunna konkurrera om denna sparandeökning på en normalt fungerande kapitalmarknad, måste obligationer åter göras attraktiva som placeringsobjekt. Aktieägandet har ju också under de senaste decennierna ändrat karaktär genom tillkomsten av stora, väletablerade företag, vars fortgående expansion bildar

190 underlag för förväntningar om växande kapital och avkastning, och har därigenom blivit mindre riskbetonat. Tendensen att söka sig till mera värdebeständiga placeringar medför att staten, även vid balans på kapitalmarknaden, röner starkare konkurrens och blir mer beroende av ränteerbjudandet när det gäller att placera sina obligationer på den långa marknaden. Som regel finns det alltid en ränta till vilken obligationer kan placeras också på den långa marknaden, antingen genom att man ökar skillnaden mellan den korta och den långa räntan eller också genom att man höjer hela räntenivån men samtidigt skapar förväntningar om ett räntefall. Men med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i övrigt och särskilt bostadsbyggandet har man hittills tvekat att acceptera så höga räntor, som i regel skulle ha erfordrats för en mera omfattande fondering av den ackumulerade korta statsskulden. De stora fonderingsoperationerna under 1960 synes emellertid ge uttryck för en ändrad uppfattning. Upplåningen i affärsbankerna mot skattkammarväxlar eller korta obligationer innebär lika lite som en upplåning i riksbanken någon verklig fondering av statsskulden, eftersom korta statspapper räknas som likvida medel och följaktligen kan ligga till grund för en kreditexpansion, när de upplånade medlen åter utbetalas som likvid för statens utgifter och därefter strömmar tillbaka till affärsbankerna. Man kan emellertid räkna med att det på längre sikt normalt finns ett visst utrymme för en ökning även av den korta statsskulden, dvs. en ökning ungefär i takt med nationalproduktens tillväxt, som ej behöver bereda svårigheter på kreditmarknaden. 260. När skattkammarväxlar och korta obligationer får en växande andel av den totala statliga upplåningen, skapas därför en ökad instabilitet på kreditmarknaden genom att likviditeten ökar. Konjunkturella eller tillfälliga förändringar i likviditetsbenägenheten får ett så mycket större utslag. En sådan överlikviditet i bankerna och företagen minskar i hög grad möjligheterna att bedriva penningpolitik. Men den kan också uppstå oberoende av den statliga upplåningspolitiken genom förändringar i utrikeshandeln; genom ökning av exportinkomster eller minskning av importutgifter, eventuellt i samband med lageravveckling, genom kapitalimport från utlandet eller också helt enkelt genom en minskning i likviditetsbenägenheten. För företagen föreligger i en sådan situation valet mellan en ökad reilinvestering, finansinvestering eller att hålla pengarna likvida på barkkonto. Å priori torde man kunna förutsätta att detta val inom ganska vida marginaler utfaller till fördel för realinvestering, i synnerhet när denna tidigare främst bromsats av brist på kredit. Penningpolitiken får i en sådan situation till uppgift att göra finansinvesteringen attraktivare än såväl realinvesteringen som likviditetsökningen, i det senare fallet för att den öksde

191 likviditeten i företagen inte skall kunna ge upphov till en kreditexpansion i bankerna. Men så länge räntestrukturen har den nuvarande stelheten så att även den långa och medellånga obligationsräntan följer inlåningsräntan i bankerna, blir statsobligationer inte ett tillräckligt lockande placeringsalternativ till inlåningsräkningar i affärsbanker och sparbanker utom när man väntar sig räntefall. Spänningen mellan inlåningsräntan och obligationsräntan är dock svår att öka (jfr p. 248). Vid stigande likviditet i näringslivet ökas därför bankernas inlåning i motsvarande grad. De insatta medlen placeras i statsobligationer när efterfrågan på lån är måttligare, och denna höga likviditet kan i ett nytt konjunkturläge ligga till grund för en kreditexpansion utanför den ekonomiska politikens kontroll. Det ökade behovet av pengar för en sådan expansion kan lätt skaffas genom att bankerna avstår från att konvertera en del av sina portföljer. Behovet av mera pengar för omsättningen kommer emellertid att ha föregåtts av löne- och prisstegringar, varför det skulle fordras en alltför stark deflation för att åstadkomma en återgång när utvecklingen väl gått så långt. Av föregående kapitel framgår också att själva sedelomloppet måste betraktas som en passiv faktor i penningpolitiken. 261. Den väsentliga problematiken i den statliga upplåningspolitiken är följaktligen inte statsskuldens storlek som sådan utan dess förändring och framför allt dess fördelning på olika löptider (maturity structure). Statsskuldens storlek i förhållande till bruttonationalprodukten är mycket olika i olika länder, utan att detta uppenbarligen medför några större skillnader i möjligheterna att begagna de penningpolitiska styrningsmedlen. Givetvis medför räntebetalningarna på en stor statsskuld en viss inkomstomfördelning, men eftersom det mest är kreditinstituten, som håller den som tillgång mot sina förpliktelser gentemot insättarna, är det mycket svårt att yttra sig om inkomstomfördelningens effekt. Den frågan kan inte avgöras utan kännedom om användningen av de upplånade medlen. En ökad förskjutning mot kort upplåning har under senare år skapat problem i en hel del länder. Svårigheten att placera en tillräckligt stor del av statsskulden på den långa marknaden har således inte varit något för Sverige speciellt problem. Det har gjort sig gällande också i sådana länder som Storbritannien, USA och Canada. Dessa svårigheter synes i varje fall i Sverige såsom tidigare framhållits väsentligen bero på att statens upplåningsbehov vuxit mycket starkt också relativt sett, därför att staten och de statsägda företagen numera svarar för en så mycket större del av de totala investeringarna i samhället. Däremot synes förskjutningen av placeringarna mot aktier kvantitativt ännu inte ha fått någon större betydelse. I vad mån förändringar i målsättning och former för sparandet kan komma att påverka kreditutbudets struktur är svårt

192 att avgöra. Individernas »målsparande» hålles sannolikt i mera likvid form. än »förmögenhetssparandet» eller det individuella »trygghetssparandet», men å andra sidan har sparandet blivit mera institutionellt, vilket väl snarast borde stärka utbudet på den långa marknaden. I den mån framtiden kan överblickas förefaller det som om statens andel av de totala investeringarna skulle komma att förbli stor och därmed också behovet av statlig kapitalbildning. Speciellt beträffande bostadsfinansieringen kan man dock tänka sig andra former, en fråga som vi redan berört och till vilken vi återkommer i det följande. En sådan omläggning kan dock inte leda till minskade totala anspråk på kapitalmarknaden. 262. I följande diagram och tabell har upptagits vissa statistiska uppgifter om den svenska statsskulden som kan vara av intresse i detta sammanhang, nämligen dels dess fördelning på löptider under den senaste 1 O-årsperioden, dels dess fördelning på olika kategorier av innehavare. Den senare statistiken går tyvärr inte längre tillbaka än 1952. Av diagrammet framgår tydligt den förskjutning mot kortare upplåning som ägt rum under efterkrigsTabell 6. Statsskuldens placering vid slutet av åren 1952—1959 Miljoner kronor samt procentuell fördelning 1952

^

2 684 21

2 312 17

2 817 19

3 621 23

4 123 24

4 882 26

4 404 22

4 801 22

Posten och övriga statliga , myndigheter och fonder.. p r o c e n t

2 493 20

2 456 18

2 518 17

2 381 14

2 536 15

2 714 14

3 476 18

4117 19

Försäkringsanstalter

^cent

1507 12

1542 11

1809 12

2 035 12

1989 12

2 232 12

2 416 12

2 666 12

procent

1674 13

3184 24

2 929 20

2 720 17

2 813 17

3 709 19

4 264 21

4 940 23

. ^ro^nt

671 6

720 6

748 5

790 5

874 5

930 5

918 5

973 5

mkr. „„,«, procent

140 1

148 1

222 1

260 2

265 2

267 1

266 1

268 1

694 5

595 4

643 4

654 4

645 4

569 3

501 3

411 2

632 5

652 5

723 5

819 5

826 5

930 5

917 4

884 4

2 059 16

2 087 15

2 357 15

2 506 16

2 523 15

2 469 13

2 395 12

2 422 11

156 1

156 1

296 2

296 2

292 2

293 2

294 2

290 1

Riksbanken

j

Sparbanker och övriga kreditinrättningar _, Kommuner

j

Aktiebolag och ekon. föreningar o.d

,

Fonder, understödsför,

, mkr.

e m n

procent

garo-d

Enskilda personer inkl. rest

st

P° Utom landet

^

^

, procent ' . procent

Summa mkr.

Källa: Riksgäldskontorets årsbok.

12 710J13 852 15 059 16 081 16 966| 19 095 19 851J21772

193 Diagram 4. Statsskuldens fördelning på förfallotiden 1948—1960 Procent Återstående löptid högst Sär

*° " V — . X/

30 Återstående löptid over

IQirJi-.

Återstående löptid över 5 men högst 20 år 20 ' ~"\ * \

10 -

Lån utan bestämd äterbetalningstid samt amorteringslån

^, _i Per den 30/6 1948

i

' 50

'

< 52

i

i

i

i

i

i

L.

55 Procent perioden. För att mäta utvecklingen sedan mellankrigstiden finns endast en fördelning på tillfällig och fonderad statsskuld tillgänglig, men denna visar att den förra under åren närmast före kriget var mycket obetydlig. 1948 utgjorde upplåning med löptid under 5 år, vilket delvis torde motsvara den äldre rubriken »tillfällig» statsskuld, 33 procent av den totala men 1949—50 var den uppe i 40 procent. Sedan minskade den åter men steg 1957—58 åter till över 40 procent. Under 1959 har någon minskning skett. Det är emellertid särskilt de medellånga lånen med 5—20 års löptid som Ökat. Deras andel utgjorde endast 8 procent 1948 men har sedan stadigt stigit till inte mindre än 29 procent 1959. Lånen med mycket långa löptider minskade å andra sidan från 59 procent av den totala upplåningen 1948 ända ner till 33 procent 1959. Eftersom statistiken över statsskuldens fördelning på innehavare inte finns att tillgå för mer än 8 år, är utvecklingstendenserna inte lika tydligt skönjbara. Det framgår dock att enskilda personer och bolag minskat sitt innehav relativt sett medan främst affärsbankerna, på grund av de skärpta kassareservbestämmelserna, ökat sitt. 263. Den statliga upplåningspolitiken skall anpassas till den på marknaden föreliggande efterfrågan på statsskuldförbindelser av olika slag och löptid samt vid behov stimulera till en sådan efterfrågan på den medellånga och långa marknaden, för att uppnå en ökad fondering av den utelöpande statsskulden (jfr p. 266). Däremot är efterfrågan på korta statsskuldförbindelser; skattkammarväxlar och korta obligationer, till största delen rent institutionellt betingad, närmare bestämt av de kassareservbestämmelser som uppställts för affärsbankerna, men därutöver av rådande likviditetsläge. Varje bank vill av likviditetsskäl ha en viss investering i statsobligationer. Genom bestämmelser om likviditetskvoter kan detta behov vidgas. 13—005306

194 För att tillgodose bankernas behov att k u n n a förränta sina kassareserver har staten lagt upp särskilda korta obligationslån. Stiger obligationsräntan i förhållande till bankräntorna blir obligationerna också attraktivare för placerare av alla kategorier. Den synes sålunda f. n. ha kommit upp i ett läge, där obligationer är konkurrenskraftiga jämfört med annan utlåning. Men för att utnyttja detta placeringsbehov måste staten utforma skuldförbindelserna så att de passar utlåningsbehovet. Man har under senare år visat större fantasi härvidlag. I allmänhet råder emellertid en så pass stor räntedifferens mellan utlåning och statsobligationer, att de senare för bankerna inte blir ett alternativ till den förra utan, i den mån den inte betingas av kassareservbestämmelser, endast en restpost. En ökad kort upplåning kan därför i varje särskilt läge endast framkallas genom likviditetstillskott till marknaden, vilket i sin tur kan ha givits i andra syften, t. ex. för att stimulera efterfrågan i en lågkonjunktur. Å andra sidan kan en fondering av korta lån inte drivas längre än till en viss punkt, svarande mot behovet att k u n n a förränta de medel, som måste hållas likvida med hänsyn till rådande kassareservbestämmelser. 264. Som ett led i upplåningspolitiken ingår också att genom marknadsoperationer sköta den utelöpande statsskulden på ett sådant sätt, att den dels inte får ogynnsamma verkningar på samhällsekonomin i dess helhet och att man dels underlättar konvertering och nyupplåning till fördelaktiga räntesatser. De förstnämnda synpunkterna har med åren kommit alltmer i förgrunden medan kravet på en billig statsupplåning inte längre är lika framträdande. Om den statliga upplåningspolitiken gäller i hög grad det gamla ordspråket: »Som man bäddar får man ligga.» Dess konsekvenser gör sig gällande långt in i framtiden. Upplåningspolitiken får därför inte begränsas till en bedömning av det reala utrymme för statlig verksamhet, som föreligger för tillfället och betrakta upplåningens utformning endast som en finansteknisk transaktion utan reell betydelse. Dess utformning i nuet påverkar nämligen det framtida likviditetsläget och de framtida möjligheterna att med penningpolitiska medel styra konjunkturutvecklingen. En effektiv konjunkturpolitik kräver att man åtminstone skall kunna förutse utvecklingen från konjunkturens botten till dess topp och från dess topp till dess botten cch kunna ta konsekvenserna av denna insikt. Man får inte i en tillbakagång offra möjligheterna att bemästra den kommande konjunkturuppgången :ör en omedelbar önskan om en billig och bekväm upplåning. Vi skall inte i detta kapitel syssla med avvägningen av den statliga upplåningens storlek. Denna fråga faller närmast under nästa kapitel. Vi vill bara här framhålla, att upplåningen inte får betraktas som en restpost :or att finansiera de statsutgifter som skatterna inte räcker till. Man måsti i varje särskilt konjunkturläge göra en avvägning mellan skatte- och låae-

195 finansieringens fördelar och nackdelar. Någon regel för hur stor del av statens kostnader för investeringar som skall täckas med lån kan därför i praktiken inte heller uppställas. Den följande diskussionen berör följaktligen bara upplåningens former. 265. Härvid skall först och främst erinras om att operationer i öppna marknaden lika väl kan genomföras via upplåningspolitiken som via den löpande obligationsstocken. Man kan underlåta att konvertera gamla lån resp. emittera nya. En skillnad föreligger dock mellan marknadsoperationer och upplåning, som det i vissa situationer kan vara av betydelse att kunna utnyttja, därigenom att villkoren för nyupplåning genom sin karaktär har en starkare effekt på förväntningarna än marknadsoperationer av samma storleksordning. Av sambandet mellan marknadsoperationer och upplåningspolitik följer även att ett intimt samarbete mellan centralbanken och den myndighet, som administrerar upplåningen, är absolut nödvändigt. I själva verket måste de i dessa sammanhang agera såsom en myndighet. 266. Det är givetvis inte möjligt att uppställa några generella regler för statsskuldens sammansättning. Målsättningen härvidlag måste variera med konjunkturerna. Den korta upplåningens omfattning måste bestämmas av det rådande och eftersträvade likviditetsläget vid upplåningstillfället och av det för framtiden önskvärda. Ett visst naturligt utrymme för en ökning föreligger såsom tidigare framhållits på lång sikt i takt med den ekonomiska expansionen. Upplåningen på den medellånga och långa marknaden bestäms av placeringsmöjligheterna till en ränta, som i övrigt skapar balans i penningpolitiken — även om rörligheten mellan kort och lång ränta kan ökas så är dock möjligheterna härtill begränsade — och passar in i framtidsplanerna för statsskuldförvaltningen. I konjunkturuppgången måste man sträva efter att hålla tillbaka den korta upplåningen så mycket som möjligt och i största möjliga omfattning placera upplåningen på den långa marknaden. I nedgången blir upplåningspolitiken beroende av depressionstendensernas styrka. Ifall konjunkturnedgången är så stark, att den leder till omfattande arbetslöshet, minskad konsumtionsvaruefterfrågan och prisfall, bör den statliga utgiftsexpansionen finansieras genom likviditetsskapande kort upplåning i bankerna eller riksbanken, eftersom företagen då ej kan ackumulera några tillgångar för att finansiera en kommande investeringsexpansion. Är nedgången däremot mild, utan omfattande arbetslöshet, med bibehållen konsumtionsvaruefterfrågan och utan prisfall, bör utgiftsexpansionen finansieras genom långsiktig upplåning, eftersom företagens vinster kan beräknas upprätthållas på ungefär samma nivå som tidigare. De genom investeringsminskningen ackumulerade tillgångarna, som i reala termer motsvaras av ökade offentliga investeringar, bör därför bindas på längre sikt genom en verklig fondering.

196 267. Möjligheterna att placera upplåningen på den långa marknaden bestäms av olika sektorers villighet att absorbera statsobligationer. Denna beror i sin tur till stor del på lånens utformning och förväntningarna på m a r k naden, båda faktorer som myndigheterna har stora möjligheter att påverka. Lånen måste göras tillräckligt attraktiva samt utformas så att de passar de speciella önskemålen inom de sektorer till vilka man vänder sig, ifall m a n skall kunna förmå den som disponerar över förmögenhet att binda den på lång sikt. Premielånen har ju visat sig särskilt gångbara hos allmänheten och bör kunna utnyttjas ytterligare. Det är en redan accepterad form att ge skattemässiga fördelar till småsparande. Men även vanliga obligationer i små valörer kan bli ett alternativ till bankinsättningar ifall skillnaden mellan bankränta och obligationsränta kan göras tillräckligt stor och/eller ifall m a n ger skattemässiga fördelar genom skattefrihet för en viss del av räntan eller för ett visst räntebelopp. Detta göres i betydande omfattning i andra länder. Däremot blir det i allmänhet sannolikt svårare att i varje fall i någon större utsträckning förmå företagen att placera i långa eller medellånga obligationer i stället för på bankräkningar. Som regel vill de ha sina pengar för investeringar just i konjunkturuppgången då man strävar efter att binda dem. Man kan när det gäller företagens placeringar av naturliga skäl inte sikta till så långfristig upplåning. Erfarenheterna av den nya upplåningspolitiken under 1960 visar dock, att man i vissa lägen kan åstadkomma en bindning genom försäljning av långa statsobligationer till företagen. Förutsättningarna för en sådan placering skulle naturligtvis bli större, ifall spänningen mellan korta och långa räntor kunde ökas. Placering i obligationer direkt från företagens sida skulle därvid kunna bli ett alternativ till bankräkningar, varvid pengarna inte skulle kunna ligga till grund för någon kreditexpansion. Man skulle med en upplåning direkt i företagen också kunna minska möjligheterna för en sådan långivning vid sidan om bankerna till andra företags realinvesteringar, som kan komma till stånd vid en hög företagslikviditet när man genomför en åtstramning av 1955—56 års typ. Denna långivnings omfattning blir beroende av styrkan i den investeringskonjunktur man söker dämpa. Ifall kreditefterfrågan är oelastisk måste upplåningen i företagen därför stödjas av en räntehöjning. Kan den däremot sättas in på ett tidigare stadium, innan investeringsviljan blivit så stark, kan räntehöjningen bli överflödig (jfr vidare p. 313). 268. I verkligheten torde problemet för upplåningspolitiken just bli att i konkurrens med andra låntagare kunna placera tillräckligt stora belopp på den långa marknaden. Härtill erfordras en aktiv upplåningspolitik på denna marknad. Liksom vid marknadsoperationerna gäller det också i upplåningspolitiken att leda marknaden och inte bara att följa den.

197 Även placeringsbehovet på den långa marknaden är givetvis starkt institutionellt betingat. En inte oväsentlig rörlighet finns emellertid både mellan långa och korta obligationer och mellan obligationer och bankräkningar. Under 1950-talet synes tendensen närmast ha varit till de korta placeringarnas fördel. Det skulle vara av väsentlig betydelse för den ekonomiska politiken om de framgångsrika försök att bryta denna tendens, som gjorts under 1960, kunde leda till en varaktig omsvängning på marknaden. En första förutsättning härför är att man lyckas skapa förväntningar om en framgångsrik stabiliseringspolitik. En andra är att de vid varje särskilt tillfälle emitterade lånen får sådana villkor, inte minst med hänsyn till räntan, att de effektivt kan konkurrera med andra placeringsmöjligheter. Ifall en viss rörlighet mellan den korta och den långa räntan kan uppnås, styrs den senare bäst genom operationer i långa statspapper. Dessa operationer skall främst föras med sikte på att underlätta den statliga upplåningen och finansieringen av bostadssektorn. Den fantasifullare och konventionellt mindre bundna emissionsteknik som utvecklats under senare år måste hälsas med tillfredsställelse. Vi anser det angeläget att denna utveckling fortsattes och att man också tar lärdom av erfarenheter från andra länder. 269. En väsentlig fråga när det gäller att använda ränterörelser för att driva en aktiv fonderingspolitik är, huruvida förväntningarna på marknaderna knyter sig till någon mera bestående uppfattning om vad som skall betraktas som »normal» ränta, eller om uppfattningen om vad som i detta hänseende är »normalt» kan variera tämligen snabbt. I det förra fallet skapar en avvikelse från »normal» ränta alltid förväntningar om en återgång som underlättar fonderingspolitiken, medan så inte ä r fallet i det senare. Ifall någon bestämd uppfattning om vad »normal» långtidsränta skall anses vara inte finns på grund av de senaste decenniernas utveckling på kreditmarknaden, måste det bli myndigheternas uppgift att genom en konsekvent politik skapa en sådan uppfattning i samstämmighet med målsättningen och riktlinjerna för den framtida ekonomiska politiken, överhuvudtaget torde myndigheterna åtminstone på lång sikt bättre kunna styra marknaden genom att klart deklarera sina avsikter och sedan konsekvent följa dessa deklarationer och därigenom skapa lämpliga förväntningar, än genom att försöka spekulera i de för tillfället rådande förväntningarna. En övre gräns för den ränteuppgång man kan tillåta i syfte att främja fonderingspolitiken måste å andra sidan bestämmas av dels räntenivåns inverkan på avvägningen mellan korta och långa investeringar, dels dess effekt på bostadskostnaderna och dels svårigheterna att få ner räntan igen när förväntningarna är inriktade på starka högkonjunkturer, avbrutna endast av mycket måttliga avmattningar. En räntesänkning på den långa marknaden får inte nödvändiggöra så stora obligationsköp från riksbankens

198 sida, att likviditetsökningen därigenom blir ett allvarligt bekymmer n ä r konjunkturen vänder. I detta sammanhang synes man också böra diskutera formerna för finansieringen av bostadsbyggandet (jfr p. 222) och de statliga företagens investeringar. Statens och de statsgaranterade kreditinstitutens direkta anspråk på kapitalmarknaden genom obligationer och skattkammarväxlar skulle i och för sig kunna minskas dels genom att bostadsbyggandet i större utsträckning finansierades genom kreditgarantier direkt på den del av marknaden som genom minskningen blev disponibel, dels genom att de statliga aktiebolagen på samma sätt som förutsätts bli möjligt för andra företag, finansierades genom obligations- och förlagslån etc. Därigenom skulle upplåningens likviditetseffekt minskas. Det skulle också k u n n a innebära en överföring av upplåningen från den korta till den långa marknaden i den mån utrymmet på den senare kan ökas.

KAPITEL VIII Finanspolitiken

Finanspolitiken

som stabiliseringspolitiskt

medel

270. Finanspolitiken behandlar den inverkan, som den offentliga verksamheten och de åtgärder, som är nödvändiga för att reservera erforderliga resurser för denna verksamhet, har på de övriga delarna av samhällsekonomin. Genom sin under senare decennier starkt växande omfattning har denna verksamhet kommit att få ett så betydande inflytande på den ekonomiska utvecklingen inom övriga samhällssektorer, att finanspolitiken blivit en allt väsentligare faktor i konjunkturpolitiken. Man måste emellertid därvid skilja mellan statliga åtgärder, som är hänförliga till samma beslutsenhet som konjunkturpolitiken, och kommunala, som är hänförliga till andra beslutsenheter och följaktligen endast indirekt, genom påverkan från de förstnämnda, kan bringas att medverka i stabiliseringspolitiken. Av det föregående framgår emellertid, att de offentliga utgiftsbesluten som regel ändå, till skillnad från de penningpolitiska åtgärderna, har ett annat och viktigare syfte än det konjunkturpolitiska, nämligen offentlig verksamhet av skilda slag såsom försvar och undervisning, och inkomstöverföringar såsom barnbidrag och folkpensioner. Med detta betraktelsesätt framstår därför den långsiktiga avvägningen mellan å ena sidan medborgarnas önskemål om offentlig verksamhet och å andra sidan deras villighet och förmåga att avstå resurser till det offentliga som finanspolitikens centrala problem. Att denna avvägning måste vara långsiktig beror på, att resursfördelningen mellan olika verksamheter inte snabbt kan ändras och att den offentliga verksamheten liksom annan därför kräver planering och konsekvens. Avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt skulle å andra sidan, såsom redan framhållits (jfr p. 19), föra oss långt utanför ramen för vårt uppdrag. Vad vi här diskuterar är med andra ord de offentliga utgifternas placering i konjunkturförloppet, inte deras berättigande såsom sådana. 271. Finanspolitikens huvuduppgift som stabiliseringspolitiskt medel är liksom penningpolitikens att påverka den totala efterfrågan i samhället. Beträffande det andra ledet i relationen mellan mål och medel för den ekonomiska politiken, sambandet mellan variationer i den totala efterfrågan och förändringar i produktion, sysselsättning och penningvärde, vill vi dock liksom tidigare hänvisa till kap. III.

200 Finanspolitiken har som stabiliseringspolitiskt medel en dubbel uppgift. a) Den skall dels genom indragning av inkomster på lång sikt upprätthålla en efterfrågenivå, som är förenlig med samhällsekonomisk balans. Hur stor denna indragning behöver vara i förhållande till det reala utrymme, som den beslutade offentliga verksamheten kräver, beror på balansen mellan eftersträvad investeringsverksamhet och frivilligt sparande inom övriga samhällssektorer (jfr p. 326). Det är emellertid av central betydelse att slå fast, att inte ens denna långsiktiga avvägning av beskattningsnivån kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning utan även måste ske mot bakgrund av långsiktiga överväganden om de totala investeringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning. En finanspolitik som leder till ett offentligt sparande verkar därvid såsom tidigare framhållits (jfr p. 201) dubbelsidigt på den samhällsekonomiska balansen; dels skapar den ett ökat utrymme för investeringar, dels reducerar den efterfrågan och därmed investeringsbenägenheten. b) Vidare skall finanspolitiken tillsammans med penningpolitiken och andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbetingade svängningarna i efterfrågenivån. Det är denna sida av finanspolitiken som främst har betydelse ur stabiliseringspolitisk synpunkt och följaktligen kommer att diskuteras här. En finanspolitik med stabiliseringspolitisk syftning innebär att konjunkturlägets variationer får motivera kortsiktiga avvikelser i ena eller andra riktningen, både vad gäller skatte- och utgiftsbeslut, från den trendmässiga utveckling som betingas av den långsiktiga avvägningen. Denna får dock aldrig förloras ur sikte. Med andra ord får inte heller de offentliga utgifternas storlek ses som en av konjunkturpolitiken oberoende faktor. Genom att skatte- och utgiftsförändringar, som är långsiktigt motiverade, företas vid en ur konjunktursynpunkt lämplig tidpunkt, kan den offentliga verksamheten medverka till att stabilisera den totala efterfrågan vid konjunkturmässiga variationer i privata investeringar och konsumtion. De statliga utgifterna blir härmed liksom skatterna ett led i ett sammanhängande system av konjunkturstabiliserande åtgärder, samtidigt som kravet på en långsiktig avvägning mellan önskemål och anspråk på det offentliga och uppoffringar i form av skatter tillgodoses. Till sist vill vi framhålla att i den mån man går längre och inte begränsar sig till tidsförskjutningar av de offentliga utgifterna utan direkt startar offentlig verksamhet i konjunkturutjämnande syfte, denna givetvis bör vara av sådan art att den åter kan upphöra när konjunkturläget blivit ett annat. 272. Med den omfattning den offentliga verksamheten numera har följer såsom ovan framhållits att finanspolitikens utformning får mycket genomgripande verkningar också inom de övriga delarna av samhällsekonomin,

201 till vilka hänsyn alltid måste tas. Den kan, förutom att skapa ekonomiskt utrymme för offentlig verksamhet, få indirekta verkningar på produktionens inriktning, näringslivets struktur, sparande- och investeringsviljan m. m., som kan underlätta eller försvåra stabiliseringspolitiken eller i övrigt vara fördelaktiga eller ofördelaktiga för den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Förändringar av olika typer av skatter och statsutgifter påverkar prisnivån och sysselsättningen i olika hög grad. Varje finanspolitisk åtgärd måste därför bedömas för sig med hänsyn till sina konjunkturella verkningar. Den starkaste efterfrågedämpningen nås i allmänhet genom en reduktion av statsutgifterna och den starkaste efterfrågeökningen genom en expansion av desamma. I vissa fall kan dock skatter få större effekt på den samlade efterfrågan än som motsvarar deras totala belopp. Detta gäller t. ex. för en investeringsavgift, vars verkningar på den totala efterfrågan främst betingas av dess effekt på företagens kalkyler över investeringskostnaderna och inte av dess verkningar på företagens likviditet. 1 En ökning av statsutgifterna är ett säkrare medel för att höja efterfrågan än t. ex. minskad företagsbeskattning, eftersom den senare kan absorberas i en likviditetsökning. Likaså påverkar en minskning av den direkta statliga efterfrågan på arbetskraft arbetsmarknaden på ett entydigt och ovillkorligt sätt. Omvänt får expansionen av den statliga arbetskraftsefterfrågan under en depression en direkt och omedelbar effekt på konjunkturutvecklingen. Sambandet mellan en skattehöjning eller en skattesänkning och förändringar i den totala efterfrågan är inte lika direkt och okomplicerat. Såväl hushåll som företag har nämligen möjlighet att under kortare eller längre tid reducera sitt sparande i stället för att minska sina utgifter när skatterna höjs. En skatteskärpning, som träffar grupper av hushåll eller grupper av företag med relativt liten likviditet, får därför större omedelbara verkningar på den totala efterfrågan än en skatteskärpning, som träffar hushåll eller företag med relativt hög likviditet. Å andra sidan har både hushåll och företag möjlighet att öka sitt sparande i stället för att öka sina utgifter ifall skatterna sänks för att stimulera efterfrågan. En skattesänkning i detta syfte blir därför effektivast om den träffar hushåll med stor utgiftsbenägenhet och företag med stark expansions- och investeringsbenägenhet. De finanspolitiska åtgärderna kan också mera direkt få till syfte att styra den ekonomiska utvecklingen. Exempel på sådana åtgärder är tullar andra än finanstullar, avgifter och subventioner av olika slag, villkorliga skattelättnader m. m. Karakteristiskt för åtgärder av denna art är att de ofta har en ekonomisk betydelse, som är mycket större än vad som anges av de omsatta beloppen. Finanspolitiska åtgärder kan också ha helt andra 1

Jfr noten till p. 276.

202 syften, vilket inte hindrar att de ändå påverkar den totala efterfrågan; de är aldrig neutrala ur konjunkturpolitisk synpunkt. 273. Förutsättningen för att de finanspolitiska medlen skall vara användbara i stabiliseringspolitiken är att de stödjes av samordnade och samverkande åtgärder inom övriga delar av den ekonomiska politiken och då särskilt penningpolitiken. Samordningsproblemen i den ekonomiska politiken kommer att närmare diskuteras i kap. XIII. Här skall endast framhållas att även finanspolitikens stabiliseringseffekt är beroende av företagens och hushållens framtidsförväntningar. Ifall man skall uppnå den eftersträvade effekten, måste de olika ekonomisk-politiska åtgärderna samverka till att vidmakthålla förväntan om ett fast penningvärde och förtroendet till statsmakternas deklarerade avsikter. Såsom framgår av kap. VI föreslår vi åtgärder med syfte att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad. Företagens reaktioner på finanspolitiska ingripanden kan sålunda förutsättas utgå från att kreditmarknaden fortlöpande står till förfogande, om än villkoren på densamma helt naturligt varierar. 274. Liksom när det gäller de penningpolitiska åtgärderna är de finanspolitiska medlens verkningshastighet en väsentlig fråga. En diskussion enligt den tidigare angivna tredelningen: analys—beslut—effekt (jfr p. 169) ger vid handen, att tidsutdräkten mellan analys och beslut vid nuvarande förhållanden många gånger kan vara ett hinder mot att använda finanspolitiken som konjunkturpolitiskt medel. Den har två orsaker, dels formerna för beslut i finanspolitiska frågor, dels nödvändigheten att skapa de psykologiska förutsättningarna för besluten i vederbörande instanser. a) En budget antas bara en gång årligen och skall i Sverige framläggas ett halvt år innan den träder i kraft. Förberedelsearbetet för budgeten i de lägre instanserna går ytterligare ett halvt år tillbaka i tiden. Tilläggsstater har visserligen i växande utsträckning använts för presentation av konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder, men är budgeten en gång fastställd är utrymmet härför ändå begränsat, åtminstone vad avser utgiftsminskningar. Propositioner med förslag till finanspolitiska åtgärder kan vidare bara framläggas när riksdagen är samlad, de måste ofta baseras på en ingående utredning, som helst bör remissbehandlas före framläggandet, och riksdagsbehandlingen tar sedan i de flesta fall några veckor. Även om det måhända kan vara möjligt att förkorta reaktionstiden och uppnå en större smidighet i det administrativa maskineriet måste förändringar i budgeten ändå i jämförelse med penningpolitiska åtgärder förbli ett ganska trögt medel i den ekonomiska politiken. b) Liksom vid all annan ekonomisk politik måste man även för finanspolitiken betona behovet av snabba och tillförlitliga prognoser. Men för fi-

203 nanspolitiken är enbart goda prognoser inte tillräckliga. I varje fall när det gäller att vidta impopulära åtgärder, vilket som regel är det aktuella alternativet åtminstone vid överkonjunkturtendenser, måste man också skapa de psykologiska förutsättningarna. Den praktiska politikens män förefaller ännu inte ha accepterat synen på finanspolitiken som ett konjunkturpolitiskt medel i alla dess konsekvenser. De betraktar inte statens ökade inkomster vid en åtstramning som konjunkturutjämningsmedel, som måste användas till att minska den eljest behövliga upplåningen på kapitalmarknaden, utan uppfattar dem som tillgängliga resurser. Härtill bidrar att den privata sektorn i en snabbt växande ekonomi, särskilt i en högkonjunktur, ställer krav på samhälleliga investeringar, som politikerna har mycket svårt att motsätta sig. Detta leder till en tröghet i skattepolitiken, särskilt på så sätt att det blir svårt att åter avskaffa skatter som införts av konjunkturpolitiska skäl. Därtill kommer svårigheten att också experterna många gånger är av helt olika uppfattning. Med bättre prognoser bör emellertid oenigheten bland experterna kunna nedbringas. Men även om konjunkturprognoserna skulle kunna göras aldrig så tillförlitliga, föreligger det helt naturligt vissa svårigheter att få en demokratiskt vald församling att fatta beslut om impopulära åtgärder för att möta en kris, som ingen ännu fått någon allvarlig känning av och som ingen kommer att få känning av ifall åtgärderna får den beräknade effekten. Detta förhållande innebär en viss begränsning av finanspolitikens användbarhet som konjunkturpolitiskt medel.

Finanspolitiska

principer

275. Vår utgångspunkt i det följande är att finanspolitiken, i den mån detta med hänsyn till ovannämnda svårigheter blir möjligt, skall medverka till att utjämna svängningar i efterfrågan för investeringar och konsumtion, som genereras av konjunkturförlopp, i vilka förändringar av exporten och de offentliga utgifterna betraktas som de främsta drivkrafterna. Dessa svängningar förutsattes därvid ske kring en efterfrågenivå, som genom finanspolitiken på lång sikt hålles förenlig med samhällsekonomisk balans (jfr p. 271). Styrkan i de utländska konjunkturimpulsernas spridning inom landets ekonomi har redan framhållits i kap. V. Eftersom en ökad export innebär en oftast välkommen förstärkning av landets internationella likviditet och i allmänhet också en ökad produktivitet genom vidgad internationell arbetsfördelning, är det angeläget att låta exporten stiga så mycket som möjligt i en konjunkturuppgång. Samtidigt utgör landets internationella förpliktelser ett hinder för att direkt subventionera exporten vid ett konjunkturbakslag. Finanspolitiken måste därför inriktas på att bereda utrymme för en exportökning resp. skapa efterfrågan som fyller ut sysselsättningen vid

204 ett internationellt efterfrågebortfall. På samma sätt måste finanspolitiska åtgärder balansera förändringar i de offentliga utgifterna, som naturligtvis alltid måste ses som ett led i en medveten konjunkturpolitik. 276. Finanspolitiken måste följaktligen tillämpas på övriga storheter i försörjningsbalansen. Via de disponibla inkomsterna kan finanspolitiken påverka efterfrågan för konsumtion och investering utanför den offentliga sektorn. Vid en fortgående exportökning eller ökning av de offentliga utgifterna blir dess uppgift att binda och suga upp inkomst- och likviditetstillskott 1 och dämpa den inhemska, privata efterfrågan. Vid en minskning av exporten eller de offentliga utgifterna blir den å andra sidan att genom skattesänkningar eller andra åtgärder frigöra inkomster och likviditet och därmed lämna ett tillskott till efterfrågan. Det ligger då närmast till h a n d s att vidta successiva likviditetsbegränsande åtgärder under en uppgångsperiod, vars intensitet och varaktighet man inte på förhand känner, medan man å andra sidan bör sörja för successiva likviditets tillskott till företag och hushåll under avmattningsperioder. Med hänsyn till de tidigare berörda politiska svårigheterna, kan man inte annat än under gynnsamma förhållanden räkna med att kunna vidta åtgärder för att suga upp inkomst- och likviditetstillskott, förrän de kan påvisas ha uppstått. Man måste h a en klar bild av den fara som hotar och vara överens om hur den skall mötas, och det sker sällan förrän den befarade utvecklingen redan inträffat. När väl åtgärder vidtas kan de emellertid ofta dimensioneras för att möta även kommande likviditetsökningar. Prisernas trögrörlighet uppåt (jfr p. 77) minskar olägenheterna av detta dröjsmål, medan deras trögrörlighet nedåt å andra sidan medför att de pris- och lönestegringar, som inträffar innan en efterfrågedämpning kan genomföras, ofta inte kan bringas att återgå. Vid kostnadsinflation då något efterfrågeöverskott inte föreligger, är en finanspolitik inriktad på en förändring av den totala efterfrågan å andra sidan olämplig (jfr p. 166). 277. Frågan blir då i vilket led i utvecklingen man skall inrikta sig på att suga upp ett likviditetsöverskott resp. lämna ett tillskott. Det skulle vara 1 Såväl penning- som finanspolitiken syftar till att påverka den totala efterfrågan genom sin effekt på företagens och de enskilda personernas likviditet, men denna inverkan sker i de båda fallen på väsentligt olika sätt. Penningpolitiken syftar till att förändra existerande tillgångars likviditet — till att binda dem och därigenom minska likviditeten med hjälp av obligationsförsäljningar samt höjda räntor och likviditetskvoter m. m. eller till att frigöra dem och öka likviditeten genom obligationsköp och sänkta räntor och likviditetskvoter. Skattepolitiken påverkar däremot likviditeten genom en direkt förändring av de förväntade tillgångarna — genom a t t med en skattehöjning suga upp en ökad del av de löpande inkomsterna eller med en sänkning lämna kvar en större del av dessa. Man kan säga att penningpolitiken påverkar den omedelbara likviditeten medan skattepolitiken påverkar likviditetsförväntningarna. Innebörden är, särskilt vad gäller företagen, att vi inte normalt tänker oss så stora konjunkturbetingade förändringar i finanspolitiken a t t de egentligen spelar på lönsamhetseffekten; man dämpar resp. förbättrar visserligen lönsamheten men agerar huvudsakligen genom åtgärdernas likviditetseffekt. Vissa andra finanspolitiska åtgärder, särskilt investeringsavgifter och avsättning till investeringsfonder, är emellertid till sin effekt snarlika de penningpolitiska.

205 i överensstämmelse med den av oss för övriga delar av den ekonomiska politiken utformade principen om små men snabba och därför ändå verksamma ingrepp, att finanspolitiken vid en konjunkturuppgång sattes in redan mot en likviditetsstegring i näringslivet, för att i görligaste mån motverka att denna kommer till uttryck i en ökad efterfrågan, vilken erfarenhetsmässigt leder till tilltagande pris- och lönestegringar. Men den måste vid en ökning av exportvolymen också sättas in mot konsumtionen för att skapa utrymme för en ökad exportproduktion. Man bör sträva efter att avväga tidpunkten för åtgärderna så att de får effekt när likviditetsökningen medför att efterfrågan hotar att spränga ramen för de samlade resurserna. Vid en konjunkturnedgång skulle å andra sidan de tidigare mot näringslivet riktade, likviditetsminskande åtgärderna efterträdas av likviditetsförstärkande. Snabbhet är härvid lika önskvärd som i konjunkturuppgången, eftersom m a n vill påverka företagens planering, som alltid måste göras en viss tid innan de konkreta åtgärderna kommer till stånd. Den är också lättare att uppnå, eftersom de psykologiska hindren för en uppmjukning av finanspolitiken inte är betydande. En ökning av företagens likviditet tjänar emellertid i och för sig föga som investeringsstimulans om de möter en svag efterfrågan, men är en förutsättning för ökade investeringar ifall förväntningar om god avsättning kan skapas. Bortfallet i exportefterfrågan måste därför ersättas med en ökning av den inhemska. En sådan finanspolitik bör i och för sig leda till en uppbyggnad av valutareserven i konjunkturuppgången och till en minskning i nedgången. 278. Vid en diskussion av olika finanspolitiska åtgärder, där deras för- och nackdelar ställes mot varandra, har, särskilt vad beträffar beskattningen, alltid nackdelarna med nya skatteformer en tendens att framträda med särskild skärpa, medan nackdelarna med redan existerande ofta smultit samman med den institutionella ramen så att de inte observeras. För- och nackdelar med en föreslagen skatteform måste emellertid alltid ses i relation till för- och nackdelar med redan existerande eller med den som annars måste tillgripas. Som instrument för en sådan stabiliseringsinriktad finanspolitik erfordras en konjunkturvariabel beskattning, som riktar sig dels mot likviditetsökningar inom företagssektorn, dels mot konsumtionen. I och för sig har den nuvarande nettovinstbeskattningen en viss »inbyggd» konjunkturpolitisk effekt, i det att skatteuttagen från företagssektorn automatiskt varierar med vinstutvecklingen. Önskvärt vore måhända att förstärka denna effekt. Såsom närmare kommer att utvecklas i ett följande avsnitt synes oss en konjunkturpolitiskt motiverad variation av skattesatserna vid nettovinstbeskattningen av företagen emellertid inte lämplig. Man bör ju därvid också ta hänsyn till att konjunkturvarierade investeringsavgifter samt av-

206 sättningar till investeringsfonder har en liknande konjunkturpolitisk karaktär, även om deras huvuduppgift inte är att suga upp överlikviditet utan i stället att direkt hålla tillbaka investeringsaktiviteten. Som helhet kan man dock konstatera, att nuvarande system för företagsbeskattning endast ger begränsade möjligheter till konjunkturvariation. I syfte att förbättra dessa möjligheter har vi diskuterat tänkbara skatteformer och även låtit utföra en del utredningar som redovisas i det följande. En betydande fördel skulle vara om man med finanspolitiska medel skulle kunna uppnå en viss konjunkturmässig styrning av lagerutvecklingen (jfr pp. 316—17). Då vi emellertid funnit att en förändring av företagsbeskattningen skulle komma att få konsekvenser, som sträcker sig långt utöver gränserna for vårt utredningsuppdrag, samtidigt som den nyligen tillsatta utredningen om företagsbeskattningen enligt sina direktiv skall ta upp denna fråga med utgångspunkt bl. a. från att någon form av konjunkturvariabel företagsbeskattning är önskvärd, har vi endast ansett oss böra redovisa våra synpunkter utan att ta någon slutlig ståndpunkt i denna fråga. En konjunkturvariabel investeringsavgift och bestämmelser om investeringsfonder bör enligt vår mening ingå i systemet. De får en uppskjutningseffekt, som dämpar investeringsefterfrågan i en konjunkturuppgång och ökar den i en nedgång. Investeringsavgiftens effekt på likviditeten är däremot såsom ovan framhållits mindre framträdande. Detsamma gäller i allmänhet avsättningen till investeringsfonder, även om 1960 års provisoriska bestämmelser visar att dessa kan utformas så att de får en betydande likviditetseffekt (jfr p. 313). Man kan dock inte räkna med att dylika åtgärder ensamma skall kunna styra efterfrågeutvecklingen. 279. På samma sätt som tidigare angivits för penningpolitiken gäller det att med en sådan finanspolitik i möjligaste mån söka förebygga, att en störning kommer till uttryck i höjda priser och lönestegring utöver produktivitetsökningen resp. i avveckling av order och investeringsprojekt och i permitteringar eller uppsägningar. Även om man såsom tidigare framhållits måste ha en tillräckligt kraftig känning av de ekonomiska störningarna för att kunna genomföra en finanspolitisk åtstramning, medför trögheten i den ekonomiska utvecklingen att mycket ändå kan vinnas om man agerar på ett tidigt stadium. Åtgärderna måste emellertid också avvägas så att de inte »bryter» en önskvärd konjunkturförbättring resp. hindrar de anpassningar, som alltid är nödvändiga i en nedgång. Möjligheten att med framgång bedriva en konjunkturvarierad skattepolitik är också beroende av den allmänna uppfattningen om det totala skattetryckets storlek. Denna varierar givetvis inom olika politiska läger. Om det emellertid mera allmänt anses som mycket högt, kan en ytterligare höjning bli politiskt omöjlig eller konjunkturpolitiskt ineffektiv genom

207 ökad skatteflykt och minskat sparande. En konjunkturvarierad skattepolitik måste därför bedrivas från en nivå, som inte är högre än att den tillåter ytterligare höjningar, och sänkningar måste komma till stånd i nedgången så att utrymmet för höjningar återställs till nästa uppgång. 280. Vid en konjunkturnedgång ligger skatteproblemen i viss mån på ett annat plan. Det beror dels på trögrörligheten nedåt i löner och priser, dels på att det är betydligt vanskligare att i en konjunkturnedgång stimulera till produktions- och investeringsökning genom likviditetstillskott till företagen än att bromsa ökningen genom likviditetsindragning i en konjunkturuppgång (jfr p. 277). Trögrörligheten medför att nedgången slår mer på produktion och sysselsättning än på priserna. Det blir då fråga om en mängdkonjunktur. Bortfallet av utländsk efterfrågan måste ersättas med inhemsk, t. ex. genom en sänkning av konsumtionsbeskattningen. Det kan också bli fråga om omfattande produktionsomställningar. En ökning av inkomster och likviditet inom landet leder emellertid också till ökad efterfrågan på importerade varor och kan framtvinga antingen handels- eller valutapolitiska åtgärder eller återhållsamhet i försöken att upprätthålla inhemsk produktion och sysselsättning, ifall valutareserven inte är så stor att man kan tolerera en viss minskning. Den svenska exporten synes emellertid erfarenhetsmässigt inte vara så känslig för inkomstminskningar i avnämarländerna (jfr p. 140).

Skattepolitiken och sparandet

281. För stabiliseringspolitiken är det givetvis väsentligt h u r förändringar av skattetryck och skatteformer påverkar sparbenägenheten. Det är därvid nödvändigt att skilja mellan den långsiktiga och den kortsiktiga effekten. Den förra är såsom tidigare framhållits (jfr pp. 202—09) beroende av långsiktiga sparvanor, som i sin tur betingas av trenden i inkomstutvecklingen, socialpolitikens utformning m. m. För stabiliseringspolitiken är emellertid den kortsiktiga effekten av störst intresse. Den konjunkturpolitiska verkan av en skattehöjning kan ju avsevärt försvagas om sparbenägenheten samtidigt minskas starkt. Detsamma gäller om sparbenägenheten ökas vid en skattesänkning. Skattepolitiken måste därför i varje särskilt konjunkturläge också beakta effekten på sparandet. Avvägningen måste göras så att en j ä m n t fortskridande produktionsökning gynnas. För sparandets samband med investeringarna har en redogörelse redan lämnats (jfr p. 201). Därav framgår att ett ökat sparande (minskad konsumtion) leder till ökat utrymme för investeringar men samtidigt också till minskad investeringsbenägenhet. En sådan utveckling kan i vissa lägen — då efterfrågeöverskott föreligger — leda till en förbättring av den samhällsekonomiska balansen, men i andra fall — då balans redan råder eller

208 vid ett efterfrågeunderskott — medföra en försämring. Investeringsbenägenheten kan emellertid vidmakthållas även av andra skäl, t. ex. ökad utländsk efterfrågan. För en sparandeminskning är förhållandet det omvända. Därför blir effekten av en förändring i sparandet mycket olika beroende på i vilket konjunkturläge den kommer till stånd. Ett ökat sparande kan i vissa fall medföra större investeringar med på längre sikt bättre konjunkturer och högre produktivitet. Men det kan i ett annat konjunkturläge leda till minskad investeringsvilja med ty åtföljande konjunkturförsvagning. 282. De empiriska kunskaperna om sambandet mellan sparande och skatteförändringar är, liksom om sambandet med ränteförändringar (jfr p. 211), praktiskt taget obefintliga. Vi måste därför nöja oss med några allmänna reflexioner. Effekten av en skatteförändring på sparandet måste givetvis i hög grad bli beroende på i vilken form den genomförs och vid vilken tidpunkt, inte minst på dess placering i konjunkturförloppet. Det förhållandet att hushållens sparande i så betydande utsträckning är bundet till bestämda betalnings- och amorteringsplaner synes på kort sikt begränsa effekten åtminstone av en skattehöjning. Å andra sidan är även konsumtionsutgifterna hårt bundna av levnadsvanorna. Den tidigare berörda förskjutningen mot sparande i mera bundna former (jfr pp. 202—05) medför sannolikt också, att sparandet blir mindre känsligt för förändringar i skattepolitiken. De kortsiktiga efterfråge- och inkomstelasticiteterna 1 vid nyanskaffning av konsumtionskapital måste nog många gånger bedömas som ganska låga. Däremot synes det sannolikt att tidpunkten för en förnyelse av det redan existerande är mer påverkbar. Slutsatsen bör alltså kunna bli att sparandet visserligen är känsligt för förändringar i skattetrycket, men att dess variationer vid i övrigt oförändrade förhållanden i de flesta för den praktiska politiken relevanta fall till sina absoluta belopp är på kort sikt avsevärt mycket mindre än variationerna i beskattningen. Detta betyder att även om en skattesänkning i och för sig leder till ökat sparande, så blir dock ökningen till sitt belopp väsentligt mycket mindre än skattesänkningen och tvärtom vid en skattehöjning. 283. Vad som skulle behövas för att sparandet skulle kunna bli en aktiv faktor i konjunkturpolitiken är emellertid en snabb ökning av sparviljan då t. ex. exporten stiger kraftigt; konsumtionen skulle då ej öka så mycket som eljest eller t. o. m. minska. Då exporten minskar borde också sparviljan minska parallellt härmed. Även om skattepolitiken kan ha en effekt på arbets- och sparvilja är det osannolikt, att man genom radikala skattesänkningar skall kunna tillfälligt åstadkomma en så stark ökning av 1

För en redogörelse för elasticitetsbegreppet se p. 68 noten.

209 sparbenägenheten att den mer än uppväger ökningen av den disponibla inkomsten genom skattesänkningen. Även om förslagen till sparstimulerande finanspolitik på längre sikt skulle kunna få åsyftad verkan löser man därmed inte problemet att genom tillfälligt ökat sparande och minskad konsumtion bereda utrymme för ökad export och större investeringar. Däremot k a n ett ökat sparande på längre sikt bereda bättre utrymme för andra konjunkturstyrande åtgärder.

Skattepolitiken på lång sikt 284. Valet mellan olika skatteformer såsom medel i konjunkturpolitiken måste i hög grad baseras på deras långsiktiga effekt. Avvägningen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning måste ta hänsyn till långsiktiga önskemål beträffande relationen mellan privat konsumtion och privata investeringar. I ett skede då en snabb framstegstakt framstår som ett väsentligt samhällsekonomiskt mål, bör även skattepolitiken inriktas på att stimulera investeringarna och dämpa konsumtionen. I ett läge, då en hög framstegstakt icke framstår som ett lika angeläget önskemål i jämförelse med kravet på en snabb ökning av konsumtionen till en nivå, som kan uppnås inom ramen för den föreliggande nationalprodukten, kan motsatt politik föras.

Direkt och indirekt beskattning

285. Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter har under senare år diskuterats mycket ingående, särskilt av 1952 års kommitté för indirekta skatter (SOU 1957: 13). Förr var denna avvägning främst en inkomstfördelningsfråga. Den direkta beskattningen drabbade huvudsakligen de välbärgade medan den indirekta drabbade alla i proportion till deras konsumtion men lämnade de välställdas sparande i stort sett intakt. Den fortgående inkomstutjämningen och ökningen av statsverksamhetens omfattning har emellertid numera medfört, att skattebördan i vilket fall som helst huvudsakligen måste läggas på den stora mängden av inkomsttagare. Valet mellan direkt och indirekt beskattning förlorar därför mycket av sin betydelse ur inkomstfördelningssynpunkt. En reservation bör dock göras för vissa samhällsgrupper, närmast barnrika familjer och folkpensionärer, för vilka en övergång till indirekt beskattning kan medföra en väsentlig ökning av skattebördan såvida kompenserande åtgärder inte vidtas. På grund av det totala skattetryckets storlek måste man emellertid förutsätta, att en inkomstskatt med en viss. progressivitet bibehålles och att det således endast kan bli fråga om begränsade förskjutningar mellan direkta och indirekta skatter. 14— 005306

210 286. Problemet ligger därför mera på ett tekniskt och administrativt plan. En ingående redogörelse för direkta och indirekta skatters för- och nackdelar återfinnes i kommitténs för indirekta skatter betänkande (SOU 1957: 13 s. 75—97). Vi har här närmast att ta ställning till problemet ur konjunkturpolitisk synpunkt. Det är därvid två frågor som är av avgörande betydelse, dels inverkan på sparandet, dels möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna. En övergång från direkta till indirekta skatter har stundom motiverats med att en höjning av de förra skulle drabba sparandet i högre grad än en höjning av de senare, således i detta avseende få en ogynnsam samhällsekonomisk effekt. Ifall denna skillnad skulle vara betydande kan den ur konjunkturpolitisk synpunkt vara viktig, eftersom likviditetsindragningen bör äga rum just i det ögonblick då det är väsentligt att sparandet upprätthålles. Man har hävdat att en real köpkraftsbegränsning, som får formen av höjda varupriser, i varje fall på kort sikt får en starkare konsumtionsdämpande effekt än en köpkraftsbegränsning, som vid oförändrad prisnivå sänker den inkomst allmänheten har disponibel för konsumtion och sparande. Denna skillnad bottnar i trögheten i människornas och institutionernas anpassning till förändringar i penningvärdet. Man är van att fördela sin inkomst på ett visst sätt resp. anslå vissa belopp till bestämda ändamål och vidhåller den vanan även när priserna förändras. Men om en sådan skillnad verkligen föreligger, kan den åtminstone till en del sannolikt också tillskrivas den indirekta skattens regressiva karaktär. Den drabbar i högre grad än den direkta sådana samhällsgrupper, som normalt har ett ringa sparande eller på kort sikt har detta sparande bundet i egnahemsamorteringar, försäkringar och avbetalningsköp och därför inte kan kompensera en minskad realinkomst med minskat sparande. Några mera bestämda slutsatser än dessa mycket allmänna reflektioner synes emellertid inte kunna dras om de olika skatteformernas effekt på sparandet. Möjligheterna att snabbt ändra skattesatserna är avsevärt större beträffande de indirekta än beträffande de direkta skatterna, även om, som vi skall visa, vissa möjligheter föreligger även för de senare (jfr p. 296). De indirekta skatterna är dessutom i många fall lättare och billigare att administrera för samhället, i varje fall så länge man håller sig inom ramen för begränsade förändringar i det totala skattetryckets nuvarande fördelning mellan direkta och indirekta skatter. Vi anser därför att en viss förskjutning av tyngdpunkten i beskattningen från de förra till de senare är lämplig från stabiliseringspolitisk synpunkt, åtminstone i den omfattning som är nödvändigt för att statsmakterna skall ha tillgång till de instrument, som är erforderliga för en finanspolitisk medverkan i konjunkturstyrningen. Vi förutsätter därvid att speciella åtgärder till stöd för särskilt utsatta grupper kommer till stånd.

211 Avvägningen mellan direkta och indirekta skatter kan emellertid ses från många andra synpunkter än den stabiliseringspolitiska, vilka vi inte haft anledning att ta upp till diskussion. Vi kan inte ta ställning till ifrågavarande avvägning i annat än vad avser dess konjunkturpolitiska aspekt. De övriga skattepolitiska problem, som uppkommer i detta sammanhang, synes det oss ankomma på den 1960 tillsatta allmänna skatteutredningen att penetrera och ta ställning till. Slutsatser 287. Finanspolitikens huvuduppgift är att bereda erforderligt realt utrymme för offentlig verksamhet av skilda slag. Detta utrymme kan emellertid också beredas genom upplåning på kapitalmarknaden, under förutsättning att den sker i sådana former att den inte ökar likviditeten inom den privata sektorn. Den kortsiktiga avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering blir det sammanfattande resultatet av finanspolitikens konjunktureffekt, men denna blir också beroende av valet mellan finanspolitiska åtgärder. Såsom tidigare upprepade gånger framhållits, har vi inte ansett oss kunna ta ställning till avvägningen av den offentliga verksamhetens omfattning på längre sikt. Därav följer att vi inte heller kan ange någon riktpunkt för det totala skattetryckets storlek. Däremot har vi funnit att önskemålet att återupprätta en normalt fungerande kapitalmarknad, med utrymme för finansiering i erforderlig omfattning av övriga sektorers investeringar (jfr p. 326), nödvändiggör såväl åtgärder för att stimulera det enskilda sparandet som en finanspolitik, inriktad på en sådan avvägning mellan de löpande offentliga utgifterna, de offentliga investeringarna och beskattningen (jfr p. 244), att ifrågavarande utrymme skapas. Konjunktureffekten av finanspolitiska åtgärder kan aldrig bedömas schematiskt utan måste alltid analyseras med utgångspunkt från deras praktiska utformning, förhållandena inom de samhällssektorer de berör och de motreaktioner de där kan tänkas väcka. Till de praktiska konsekvenserna härav för finanspolitikens planering återkommer vi i p. 325. De kortsiktiga verkningarna av en given skatteförändring står sålunda inte i någon bestämd relation till det influtna skattebeloppets storlek. Den totala efterfrågan kan tänkas bli reducerad ungefär lika mycket som motsvarar det influtna beloppet, om nämligen hushållen och företagen inte haft möjligheter eller inte önskat förändra sin likviditet, men verkan kan också bli väsentligt mindre. Den kan i vissa fall också bli väsentligt större. Det omvända förhållandet gäller vid en skattesänkning. Det synes emellertid mindre sannolikt att förändringarna i likviditetsbenägenheten skall bli så stora att större delen av den åsyftade effekten uteblir, än mindre att verkan blir motsatt mot den avsedda. Den snabba förändring av sparviljan, som skulle vara nödvändig om sparandet skulle kunna bli ett aktivt medel i kon-

212 junkturpolitiken, kan i varje fall inte lämpligen åvägabringas med de ekonomisk-politiska medel, som nu står till buds (jfr p. 211). 288. Tidsutdräkten mellan analysen av konjunkturläget och beslut om finanspolitiska åtgärder för att påverka detta förlänges av de institutionella formerna för dessa beslut men framför allt av nödvändigheten att också invänta ett läge, då de psykologiska förutsättningarna för dessa beslut kan skapas. Detta kan ofta inte ske förrän de störningar, som åtgärderna är avsedda att motverka, påtagligt givit sig till känna. Detta begränsar i viss mån finanspolitikens användbarhet i konjunkturstyrningen, även om prisernas trögrörlighet uppåt minskar olägenheterna av detta dröjsmål. 289. Skattepolitikens främsta uppgift ur stabiliseringssynpunkt är att medverka till att förhindra uppkomsten av en med hänsyn till befintliga resurser alltför stor efterfrågan och stimulera till ökning av en för liten. Metoderna härför kan växla, men allmänt sett torde det i de flesta fall vara ofrånkomligt, att en rörlig skattepolitik i en konjunkturuppgång å ena sidan leder till en begränsad, kontrollerad prisstegring men å andra sidan blir ett av medlen att förebygga större, okontrollerade prisstegringar. Skattelättnader i en konjunkturnedgång bör å andra sidan k u n n a medföra prissänkningar, som ytterligare stimulerar efterfrågan. Man når ett väsentligt mål, om man med bl. a. skattepolitikens hjälp kan förhindra uppkomsten av sådana snabba och betydande höjningar av prisnivån, som medför stora lagerökningar i företagen med efterföljande fall av produktion, sysselsättning och priser, när det blir uppenbart, att spekulationen var överdriven. Därmed kan skattepolitiken bidra till att säkra åtminstone ett väsentligt mål för den ekonomiska politiken, nämligen en obruten produktionsökning. 290. En första slutsats är att finanspolitiken har två väsentliga uppgifter i den ekonomiska politiken. Den skall dels på lång sikt etablera en efterfrågenivå i samhället, som vid given omfattning av den offentliga verksamheten är förenlig med samhällsekonomisk balans, dels i samverkan med andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbetingade svängningarna i denna efterfrågenivå. Den långsiktiga skattenivån får inte vara högre än att ytterligare höjningar politiskt kan accepteras om konjunkturen nödvändiggör en åtstramning. Skattesänkningar måste därför komma till stånd i konjunkturnedgången så att utrymmet för höjningar återställes. En andra slutsats är att skattepolitiken, ifall den skall kunna få full effekt som konjunkturpolitiskt instrument, bör använda sådana former, som möjliggör snabba förändringar av skattetrycket. Detta gäller oavsett om den vidtagna köpkraftsindragningen eller -påspädningen bedöms som stor eller liten. Kompensationskraven kan härvidlag resa speciella problem. Efter-

213 som kompensation till inkomsttagarna för en skattehöjning, som syftar till att dra in köpkraft, gör denna indragning tämligen meningslös, bör sådana skatteformer om möjligt undvikas, som av stora grupper betraktas som orättvisa och därför leder till genomslagskraftiga kompensationskrav (jfr p. 93). De medför också lätt politiska komplikationer, som fördröjer åtgärderna och minskar deras effektivitet. I den mån de ändå måste införlivas med den stabiliseringspolitiska arsenalen, måste detta föregås av ett psykologiskt förberedelsearbete på lång sikt. Dessa problem har emellertid under senare år minskat i betydelse genom att utvecklingen gått mot en mera rationell inställning bland löntagarna. En tredje slutsats är att huvudsyftena för en rationell finanspolitik vid stigande konjunktur måste vara dels att binda eller suga upp en del av likviditetsökningen inom företagssektorn för att bromsa en överdriven investeringsbenägenhet i såväl fasta anläggningar som lager, dels att bromsa konsumtionsefterfrågan för att skapa utrymme för en volymmässig exportökning. Man bör i ett sådant läge också ta hänsyn till valutareservens utveckling. En viss konjunkturvariation av näringslivets investeringar måste man dock med all sannolikhet acceptera. Vid fallande konjunktur måste finanspolitiken å andra sidan koncentreras på att vidmakthålla konsumtionsefterfrågan genom lättnader i konsumtionsbeskattningen. Därigenom kan investeringsbenägenheten vidmakthållas. Investeringsefterfrågan bör samtidigt stödjas genom minskad företagsbeskattning och andra investeringsstimulerande åtgärder. Man måste emellertid hela tiden observera nödvändigheten att hålla betalningsbalansen under kontroll och, om så erfordras, säkra en förstärkning av valutareserven (jfr p. 140). En fjärde slutsats är att en kostnadsinflation i och för sig lika litet kan bekämpas med skattehöjningar som med kreditåtstramning, eftersom den inte primärt betingas av något efterfrågeöverskott och följaktligen inte kan motverkas genom en sänkning av efterfrågenivån utan att övriga mål för den ekonomiska politiken kominer i fara. En femte slutsats gäller skattepolitikens inriktning och utformning. Med den tröghet i anpassningen, som är och måste vara vår utgångspunkt, blir det nödvändigt att åtgärderna riktas mot de punkter i ekonomin, där de bör verka. Annars kommer deras effekt inte i tid utan i stället i ett senare konjunkturskede, då den inte alls passar. Finanspolitiska medel, riktade mot olika sektorer och olika funktioner inom samhällsekonomin, måste därför stå till förfogande. Såväl investeringsverksamheten som konsumtionen inom olika delar av samhällsekonomin skall kunna påverkas. En sjätte slutsats är att indirekta skatter ur rent teknisk och administrativ synpunkt är lämpligare som konjunkturpolitiska medel än direkta. Ur inkomstfördelningssynpunkt har avvägningen dem emellan förlorat mycket av sin forna betydelse. En viss förskjutning av tyngdpunkten i beskatt-

214 ningen mot de förstnämnda är därför ur stabiliseringspolitisk synpunkt lämplig. En sjunde slutsats är att även om skattepolitikens allmänna effekt på likviditet och efterfrågan är det väsentliga, så måste dess speciella effekter inom olika samhällssektorer noga beaktas. Det gäller såväl effekten på sparandet som på företagsstrukturen och produktivitetsutvecklingen och därmed på framstegstakten i samhället.

Konsumtionsbeskattningen 291. Utgångspunkten för den följande framställningen är att söka finna sådana skatteformer, som vid stigande konjunktur möjliggör en snabb och effektiv begränsning av ökningen av hushållens konsumtionsefterfrågan. Vid fallande konjunktur skall de på samma sätt medge en ökning av konsumtionsefterfrågan. En allmän diskussion av konsumtionsskatter lönar sig då knappast, eftersom olika former uppenbart ställer sig väsentligt olika ur dessa synpunkter. 1952 års kommitté för indirekta skatter har ju också ingående behandlat olika former av konsumtionsbeskattning (SOU 1957:13). Vi diskuterar i det följande dels punktskatter på konsumtionsvaror, dels allmän konsumtionsskatt, eftersom vi anser detta vara de två mest näraliggande och realistiska alternativen för konsumtionsbeskattning. Beträffande nuvarande punktskatter anför 1952 års kommitté för indirekta skatter efter en ingående undersökning följande (s. 9 8 ) : Oberoende av vilka ändamål man vill tillgodose genom ett ökat användande av indirekta skatter, erbjuder enligt kommitténs mening det varuområde, som nu är föremål för beskattning, mycket begränsade möjligheter. Varuområdet är snävt avgränsat och skattesatserna ofta redan nu förhållandevis höga. En ytterligare höjning av skattesatserna kan därför inte väntas ge en avkastning av mera väsentlig statsfinansiell betydelse. Möjligheterna att genom förändringar i skattesatserna nå konjunkturpolitiska syften torde också vara snävt begränsade. Skulle en utvidgad användning av indirekt beskattning anses lämplig, får den därför sökas genom en utvidgning av det beskattade varuområdet. Med hänsyn till önskvärdheten av en låg skattesats i kombination med god avkastning bör en utvidgad indirekt beskattning principiellt vara av allmän karaktär. 292. Härtill kan sägas att ett utvidgat system av punktbeskattning sannolikt skulle ställa sig tekniskt enklare än en allmän konsumtionsskatt. Nackdelen skulle dock vara att man riskerar att med en rad punktskatter snedvrida konsumtionen och produktionen på ett svårberäkneligt sätt, ifall man skall kunna åstadkomma en minskning av likviditetsöverskottet av önskvärd storlek. En allmän indirekt beskattning fyller bättre uppgiften att begränsa eller åter öka likviditeten, medan punktskatterna inte i första

215 hand bör ha till uppgift att tillgodose konjunkturpolitiska ändamål. En konjunkturvariering av punktskatter skulle kunna få mycket egendomliga konsekvenser, och man skulle med hänsyn till skattesatsernas höjd kunna riskera en omfattande spekulation. En allmän konsumtionsskatt torde därför böra ges en konjunkturpolitisk funktion. Problemet är att göra den lättvarierad. Indirekta skatter är ur denna synpunkt betydligt lämpligare än direkta, eftersom de i allmänhet erbjuder möjligheter till tämligen snabba ändringar av skattesatserna. Den indirekta beskattningen synes dessutom, i synnerhet då den har formen av en allmän konsumtionsskatt, genom sin relativt ringa andel av varje särskild transaktion ge ganska begränsade möjligheter till skattetänkande. Man måste givetvis också ta hänsyn till hur det allmänna prisläget reagerar på variationer i konsumtionsskatten. Ett införande eller en höjning av en konsumtionsskatt torde i allmänhet leda till prisstegringar, särskilt om en sådan åtgärd inte kan kombineras med en mycket restriktiv penningpolitik. Å andra sidan får man visserligen förutsätta att en sänkning av konsumtionsskatten eller dess avskaffande blir aktuell i en konjunkturnedgång, då konkurrensen i och för sig är hårdare och förutsättningarna för prissänkningar därför gynnsammare. Trögrörligheten i prisbildningen är emellertid så pass stor, att man inte med säkerhet kan räkna med ett mot skattesänkningen svarande prisfall. Skulle sådana prissänkningar inte komma till stånd, måste detta givetvis påkalla särskild uppmärksamhet från det prisövervakande organets sida (jfr p. 42). 293. Den viktigaste nackdelen med en konjunkturvarierad konsumtionsskatt som stabiliseringspolitiskt medel är, att den kommer in på ett alltför sent stadium i konjunkturförloppet för att hindra den initierande prisoch lönestegringen. Det kan med hänsyn till effekten på inkomstfördelningen inte vara rimligt att genom en konsumtionsskatt, som i huvudsak bäres av konsumenterna, minska dessas realinkomst innan de erhållit de löne- och inkomststegringar, som de finanspolitiska åtgärderna avser att förhindra. När dessa väl en gång slagit igenom vill det å andra sidan till tämligen rigorösa åtgärder för att framtvinga en återgång. I den mån konsumtionsskatten utgår på företagens kostnader, kan detta förstärka den ursprungliga prisstegringsimpulsen. Den kan av dessa skäl medverka till att minska konsumenternas efterfrågan från tidigare nivå endast när det gäller att bereda utrymme för en exportökning eller att bryta ett kumulativt prisstegringsförlopp. Ensam blir en konsumtionsskatt följaktligen otillräcklig, men i kombination med en skatt och/eller andra åtgärder, som riktar sig mot likviditetsökningen och en växande investeringsbenägenhet i företagen, synes den ha en viktig funktion att fylla. De rent tekniska problem, som en konjunkturvarierad konsumtionsskatt erbjuder, synes däremot vara ganska lätta att bemästra.

216 294. Verkningarna av en förändring i konsumtionsbeskattningen blir i hög grad beroende av det konjunkturläge som råder då den vidtages och av hur den kompletteras av andra ekonomisk-politiska åtgärder. Ifall en åtstramning av konsumtionen eftersträvas måste även penningpolitiken medverka och statens utgiftspolitik får inte driva fram en expansion, som leder till lönehöjningar som gör skatteökningen verkningslös. Om man å andra sidan syftar till en expansion av konsumtionen är det nödvändigt att se till att även andra åtgärder medverkar till att upprätthålla produktion och inkomster. Lika litet som andra åtgärder kan förändringar i konsumtionsbeskattningen ensamma styra konjunkturutvecklingen. Det kan emellertid tänkas lägen, då en förändring av denna beskattning blir av speciell betydelse för stabiliseringen av prisnivån och sysselsättningen. Särskilt gäller detta vid en tillfällig störning av balansen mellan utbud och efterfrågan, som uppkommit genom en spontan förändring av konsumtionsbenägenheten, t. ex. genom en större ökning av efterfrågan på varaktiga konsumtionsvaror i en konjunkturuppgång än som motsvaras av inkomstökningarna. En långsiktig minskning av sparbenägenheten bör dock i första hand motverkas med sparstimulerande åtgärder. 295. Avvägningen mellan förändringar i konsumtionsbeskattningen och andra ekonomisk-politiska åtgärder måste också bli beroende av hur utsikterna att påverka andra delar av efterfrågan bedömes, och hur man i det aktuella läget ser på önskvärdheten att öka resp. begränsa skilda utgiftsområden. Vid en ökning av investeringsbenägenheten i den privata sektorn efter en period med återhållen investeringsverksamhet, kan det vara naturligt att tillgodose önskemålet om en relativ ökning av investeringarna genom att de finanspolitiska ingripandena riktas mot konsumtionen. Vid en tendens till minskning av de privata investeringarna bör finanspolitiken liksom penningpolitiken inriktas på att stödja den enskilda investeringsverksamheten och vid behov komplettera den genom en expansion av den offentliga. Man bör därvid hålla i minnet, att det bästa stödet alltid är en väl hävdad konsumtionsefterfrågan. Lyckas å andra sidan den ekonomiska politiken stabilisera investeringarna, vidmakthålles hushållens inkomster och därmed konsumtionen.

Direkt beskattning av fysiska

personer

296. Med hänsyn till den progressiva inkomstbeskattningens nuvarande höjd vore det sannolikt mycket svårt att använda direkta skatter i en konjunkturpolitik, vilken begagnar skattehöjningar som medel. Varje förslag att dra in inkomster genom höjningar av den direkta skatten skulle med säkerhet komma att framkalla heta politiska strider, som i och för sig är

217 ägnade att skapa motsättningar som skulle försvåra en effektiv stabiliseringspolitik. Den progressiva beskattningen kan emellertid redan till sin konstruktion i viss mening sägas vara konjunkturvarierad. Den får därigenom automatiskt samma funktion som en konjunkturvarierad konsumtionsbeskattning. Denna effekt är dock till sin storlek tämligen begränsad. Om det sålunda förefaller svårt att från nuvarande utgångsläge använda direkta skatter för att vid behov dra in inflationsdrivande inkomstökningar utöver vad som kommer som en automatisk effekt av skatteprogressionen, torde i stället sänkningar kunna rekommenderas i likviditetsökande syfte vid minskad ekonomisk aktivitet. En sådan skattesänkning berör ju ej prisnivån direkt och lockar alltså ej konsumenterna att uppskjuta köp i väntan på ytterligare skatte- och prissänkningar. När väsentliga sänkningar en gång genomförts, kan höjningar i en följande högkonjunktur bli aktuella, ifall en likviditetsindragning direkt från konsumenterna erfordras. Det är givet att en höjning även i ett sådant läge kan bli politiskt svår att genomföra, men ifall den föregående sänkningen klart angivits såsom konjunkturelit betingad bör en efterföljande höjning också kunna accepteras. En variation av de direkta skatterna får heller inte samma ogynnsamma effekt på prisnivån som en variation av de indirekta alltid riskerar att få. 297. Här kommer vi emellertid över till den tekniska aspekten på skattepolitiken. Förändringar av den direkta beskattningen har tidigare beslutats mycket långt i förväg. Konstruktionen med en uttagningsprocent, som bestäms först sedan budgeten slutbehandlats, minskar visserligen tidsutdräkten mellan beslut och verkan, men den ökas å andra sidan genom att beskattningsår och budgetår inte sammanfaller. Därtill kommer att ett sådant beslut ändå bara kan fattas en gång om året. Förändring av skatteuttaget under löpande beskattningsår stöter på ytterligare hinder. Dels föreligger en författningsbestämmelse om att skatteuttaget skall vara oförändrat under löpande kalenderår (förordning om statlig inkomstskatt SFS 1947:576 § 12), dels har en ändring ansetts möta stora praktiska svårigheter, eftersom den måste medföra en ändring av preliminärskatteuttaget, om den skall få någon omedelbar effekt. Att utarbeta och distribuera nya preliminärskattetabeller beräknas ta närmare sex månader. Ifall en viss beredskap upprätthölles skulle dock denna tid sannolikt kunna förkortas avsevärt. Dessutom kan det visa sig besvärligt att genomföra en höjning av uttaget, därför att vederbörande inte frivilligt kommer att skaffa sig de nya tabellerna. Beräkningen av slutlig skatt synes däremot inte erbjuda så stora svårigheter, eftersom man kan använda sig av en skatteskala baserad på ett medeltal av under året rådande skattesatser. De tekniska svårigheterna att ändra uttagningsprocenten under löpande

218 kalenderår synes oss emellertid inte större än att en sådan åtgärd bör kunna övervägas, ifall den bedömes kunna ge ett väsentligt bidrag till stabiliseringen. Täta förändringar är dock givetvis uteslutna. Ifall m a n vill införa denna möjlighet erfordras en författningsmässig reglering härav. Skulle emellertid en förändring av skatteuttaget under löpande kalenderår visa sig mindre lämpligt kan, tekniskt sett, en finanspolitik, som inletts med en förändring av indirekta skatter, kompletteras med en förändring av de direkta skatterna längre fram, fr. o. m. ett kalenderårsskifte. 298. Inte desto mindre förefaller det som om den direkta beskattningen av främst politiska skäl måste bli ganska svårhanterlig som konjunkturpolitiskt medel. Detta får dock inte utesluta att den åtminstone samordnas med övriga skatteformer, så att redan vidtagna höjningar på dessa områden vid tillfälle kan transformeras till höjd direkt skatt för att få en lämplig avvägning mellan olika skatteformer, lika väl som den bör k u n n a sänkas under mer utpräglade stagnationsperioder.

Företagsbeskattningen 299. Syftet med den här i första hand undersökta skattepolitiken bör som ovan framhållits också vara att binda eller suga upp likviditet i företagssektorn och därigenom minska investeringsbenägenheten vid stigande konj u n k t u r . Detta innebär att en konjunkturpolitiskt motiverad höjning av företagsbeskattningen generellt sett inte skall avses böra vältras över på köparna, i sista hand konsumenterna; huruvida detta i praktiken blir fallet eller ej beror inte minst på den ekonomiska politiken i övrigt och särskilt penningpolitiken. Men det beror också på i vilka former skattehöjningen genomföres. Var man exakt skall dra gränsen mellan företagsbeskattning och konsumtionsbeskattning är ju rent konventionellt bestämt; övervältringsmöjligheterna beror ej på klassificeringen utan på skattens utformning och efterfrågeförhållandena. Vid stark likviditetsökning på grund av växande exportinkomster eller statlig utgiftsexpansion kan övervältringsförhållandena bli sådana att växelvisa pris- och inkomststegringar utlöses av en förändring av företagsbeskattningen. I en fallande konjunktur skall skattepolitiken svara för ett likviditetstillskott till företagen och därigenom frigöra resurser, som möjliggör att investeringarna i görligaste mån vidmakthålles. Varje form av företagsbeskattning har naturligtvis också sin speciella struktureffekt, som nogsamt måste uppmärksammas. Såsom framgår av det följande föreligger i detta hänseende fundamentala skillnader mellan de tre huvudgrupper av skatter som här diskuteras; nettovinstbeskattning i relation till en på något sätt definierad vinst, bruttoskatt i relation till

219 verksamhetens omfattning och faktorskatter i relation till användningen av någon produktionsfaktor. Men även skillnader i övervältringsmöjligheter får en struktureffekt. Blir å andra sidan övervältringen allmän, suddas struktureffekterna ut. 300. Med utgångspunkt från dessa principer och med beaktande av tidigare och i det följande anförda reservationer, gäller det att utforma företagsbeskattningen på ett sådant sätt att man uppnår för det första en med hänsyn till sparbenägenheten rimlig avvägning på lång sikt av skattebördan mellan företag och hushåll, för det andra att de företag, som eftersträvar en stabilisering av sin investeringsverksamhet eller t. o. m. en ökning under avmattningsperioderna, härigenom får en skattemässig fördel på längre sikt framför andra företag. Endast om detta villkor är uppfyllt kan man räkna med en långsiktig stabilitet i de med finanspolitiken eftersträvade reaktionerna från företagens sida och för det tredje en snabb uppsugning av överskottslikviditet 1 , när denna blir så stor att företagen inte kan beräknas i erforderlig omfattning påverkas av fördelarna med att frivilligt uppskjuta en del av sina planerade investeringar. Härmed uppnås givetvis också en kreditåtstramning i bankväsendet. Nettovinstbeskattningen

301. Nettovinstbeskattningen av bolag har ofta ansetts vara en ur stabiliseringssynpunkt olämplig skatteform därför att den skulle vara allmänt utgiftsstimulerande och genom de tillämpade avskrivningsreglerna locka till investeringar, som inte annars skulle ha företagits. Argumentet är i och för sig logiskt men knappast avgörande. Genom att den främst riktar sig mot företagen i vinstgivande och expanderande näringar och begränsar likviditeten i dessa verkar den samtidigt stabiliserande. Vilken effekt som är den mest väsentliga kan knappast avgöras generellt; den kan växla med olika konjunkturlägen. Å andra sidan har det också gjorts gällande att en hög företagsbeskattning gör det svårt för företagen att konsolidera sig, vilket skapar minskad motståndskraft i näringslivet mot konjunkturförsämringar och därmed instabilitet på längre sikt. Företagens konsolideringsmöjligheter är emellertid också i hög grad beroende av gällande regler för avskrivningar, lagervärdering och andra vinstdisponerande åtgärder och i vissa lägen har höjningar av företagsbeskattningen utan tvivel kunnat till stor del neutraliseras genom ett effektivare utnyttjande av dylika regler. Därtill kommer att en höjning av företagsbeskattningen inom vissa branscher och i vissa 1

Ang. likviditetsbegreppets speciella innebörd i detta sammanhang se p. 276 noten.

220 lägen kunnat övervältras genom prisstegringar eller underlåtna prissänkningar. Frågan om nettovinstbeskattningens kortsiktiga ineidens har en viss betydelse för skattepolitiken sedd från stabiliseringssynpunkt, eftersom den bestämmer dess effekt på prisutvecklingen. De företag, som är prisaktiva (jfr p. 65), har stora möjligheter att övervältra skatten på konsumenterna, medan dessa möjligheter är små för de prispassiva företagen. Möjligheten att övervältra företagsskatten bestämmes m. a. o. till stor del av i vilken utsträckning prissättningen inom ifrågavarande bransch är autonom, även om andra faktorer såsom formerna för kapitalanskaffningen också kan ha betydelse. Det synes rimligt att anta att företag, som finner att efterfrågan är god men ser sin likviditet försämrad och sina expansionsmöjligheter beskurna av en skattehöjning, känner sig frestade att, i den mån de har utrymme härför, höja priserna eller underlåta annars möjliga prissänkningar för att skaffa kapital till företagets expansion, i synnerhet om detta inte kan erhållas på kreditmarknaden på grund av prioriteringen av andra lånebehov. 302. Möjligheterna att konjunkturvariera nettovinstbeskattningen med dess många olika regler mer än vad som följer av själva vinstutvecklingen torde rent tekniskt sett vara ganska små. Detta gäller såväl beträffande ändringar av värderingsreglerna som beträffande ändringar av skattesatsen. Den största nackdelen är emellertid att effekten av en förändring genom redovisningsmetoderna kan fördröjas mycket avsevärt. En konjunkturrörlighet i nettovinstbeskattningen synes inte heller lämplig för att stimulera till en förskjutning av investeringarna från högtill lågkonjunktur. Endast vid en mycket stram penningpolitik kan en likviditetsminskning till följd av höjd nettovinstskatt beräknas få en mera avsevärd effekt på investeringarna. Ur långsiktiga synpunkter är emellertid en begränsning av investeringarna genom en aktiv penningpolitik att föredra framför en höjd nettovinstskatt. Det är mera troligt, att penningpolitiken i första hand drabbar de minst räntabla investeringsprojekten, under det att en skärpning av nettovinstbeskattningen med större sannolikhet drabbar investeringsprojekt inom företag med relativt sett högre räntabilitet och bättre expansionsmöjligheter. Av här anförda skäl bör nettovinstbeskattningen av aktiebolag och ekonomiska föreningar inte betraktas som ett konjunkturpolitiskt medel. Dess skattesatser bör, så länge den bibehålies i sin nuvarande form, fastställas uteslutande med hänsyn till långsiktiga överväganden. 303. Frågan om det lämpligaste systemet för företagsbeskattning hänger nära ihop dels med olika skatteformers struktureffekt, dels med de framtida konjunkturutsikterna. Genom de nuvarande avskrivningsreglerna vid

221 nettovinstbeskattning gynnas expanderande företag, som kan bygga upp stora reserver och därigenom undgå beskattning av sina vinster så länge expansionen pågår. Å andra sidan bär de företag och näringsgrenar, som redovisar vinst, huvudparten av skattebördan medan de olönsamma får en ringa skattebelastning. Företagsbeskattningskommittén utgick vid sitt ståndpunktstagande till nettovinstbeskattningen från en ekonomisk utveckling karakteriserad av växlingar mellan hög- och lågkonjunktur. Om vid lågkonjunktur vinsten försvinner, gäller detta vid nettovinstbeskattning också skatten, medan å andra sidan denna ökar så länge vinsten ökar med stigande konjunktur. Själva skattens konstruktion leder m. a. o. till en viss konjunkturvariabilitet. Därtill kommer att vinstbeskattningen i Sverige sedan lång tid tillbaka kombinerats med relativt gynnsamma och företagsekonomiskt väl genomtänkta regler för avskrivningar och lagervärdering. Dessa skatteregler är utan tvivel så utformade, att de gynnar expanderande företag och därigenom främjar strukturomvandlingen. Först när ett företag upphör att expandera, behöver det få känning av skattetrycket. Avskrivningsmöjligheterna är dock inte obegränsade, och behovet att betala en viss utdelning till aktieägarna gör också, att man tvingas redovisa en viss beskattningsbar vinst. Med denna utformning skulle nettovinstbeskattningen få en gynnsam struktureffekt vid så starka konjunkturväxlingar, att inte bara stagnerande näringar eller oskickligt ledda eller speciellt oturliga företag löpte risk för förlust, utan att detta också gällde de skickligt skötta och på längre sikt expanderande. Därigenom skulle de expanderande företagen gynnas i denna sin egenskap, medan de, som redovisar vinst — vilket ofta är desamma — inte därför skulle otillbörligt missgynnas; de skulle ju undgå skatt i samma mån som vinsten krympte i en lågkonjunktur, samtidigt som de sämre företagen kan beräknas drabbas av mer eller mindre ödesdigra förluster. Resultatet blir emellertid inte detsamma, när efterfrågan även vid en avmattning hålles så hög som det visat sig möjligt under de senaste konjunkturnedgångarna. Under sådana förhållanden får vinstredovisande företag och näringsgrenar ständigt bära huvudparten av skattebördan, vilket inte ens i expanderande företag alltid kan neutraliseras genom fördelaktiga avskrivningar. Å andra sidan blir det vid en så relativt hög efterfrågan inte heller samma utrensning av dåliga företag som vid en kännbar lågkonjunktur. Diskussionen om en bruttoskatt

304. Även om det i första hand är vår uppgift att bedöma olika former av företagsbeskattning med hänsyn till deras verkan på stabiliseringssträvandena, har vi inte kunnat undgå att samtidigt ta stor hänsyn till deras in-

222 verkan på strukturutvecklingen och produktiviteten, eftersom en gynnsam produktionsutveckling är ett av de av oss uppställda målen. Effekten på produktiviteten har två dimensioner; dels beror den av hur beskattningen påverkar dispositionerna inom företagen, dels på hur den påverkar företags- och branschstrukturen. Den första dimensionen har helt dominerat debatten, men den andra är lika viktig. Vad avser den första frågan har såsom tidigare framhållits den nuvarande relativt höga företagsbeskattningen som sådan ansetts verka produktionsoch investeringshämmande, medan avskrivningsreglerna genom sin utformning visserligen ansetts vara investeringsfrämjande men samtidigt ha en oförmånlig effekt på produktivitetsutvecklingen genom att förmå företagen till dispositioner, som inte är motiverade av rent produktivitetsmässiga hänsyn. Även om det kan ligga något bakom denna kritik är en företagsbeskattnings totala effekt på produktiviteten alltid svår att avgöra, eftersom den även beror på dess inverkan på branschernas och hela näringslivets struktur. Nettovinstbeskattningen innebär såsom ovan framhållits att företag, som redovisar goda vinster, dvs. i allmänhet de, som är skickligt ledda och arbetar i expansiva branscher, får bära en i proportion till sin verksamhet större andel av skattebördan. Men avskrivningsreglerna medför att förhållandet mellan verklig vinst och redovisad vinst kan vara mycket olika, vilket i och för sig också kan få en struktureffekt. Här föreligger skillnader inte bara mellan expanderande företag och stagnerande med t. ex. monopolvinster, utan även mellan t. ex. familjeföretag och företag med spritt ägande. Men eftersom de vinstredovisande och de expanderande företagen ändå i stort sett är desamma, måste en nettovinstbeskattning i jämförelse med en beskattning i proportion till omfattningen av företagens verksamhet otvivelaktigt komma att gynna de sämsta företagen inom branscherna och de minst produktiva branscherna inom näringslivet som helhet. Men den gynnar därtill också nystartade företag, som därigenom inte behöver räkna med någon skattekostnad under den första uppbyggnaden. Dessa struktureffekter är av grundläggande betydelse för en diskussion av skattepolitikens utformning. Frågan kompliceras emellertid ytterligare genom de förut påpekade skillnaderna mellan de prisaktiva och de prispassiva i möjligheter att övervältra skatten. 305. Vårt huvudsakliga intresse i denna problemställning har varit att söka närmare utröna, vilken effekt för strukturomvandling och konjunkturutveckling en företagsbeskattning i proportion till verksamhetens omfattning i stället för i proportion till dess redovisade vinst skulle få vid fortsatt full sysselsättning för att se, om det därigenom vore möjligt att skapa ett stabiliseringspolitiskt fördelaktigare alternativ eller komplement till nuvarande beskattningsformer. Vi har därvid funnit att en omlägg-

223 ning, så att skattetrycket i alla industribranscher motsvarade den procentsats av företagens tillverknings-, försäljnings- och förvaltningskostnader som gäller för hela industrin, skulle resultera i en likviditet sökning 1 för företag och näringar som redovisar goda vinster och likviditetsminskning för dem, som nu har små vinster eller förluster eller stora avskrivningsmöjligheter. De senare skulle då för att förbättra sitt läge söka vältra över skattehöjningen genom att höja sina priser. I den mån de lyckades, skulle deras prisnivå bli relativt högre än eljest. De förra skulle i första hand sannolikt investera mer; ökade tillgångar skulle måhända i vissa fall också kunna leda till ökad konkurrens och sänkta priser. En omläggning av företagsbeskattningen i denna riktning skulle därför sannolikt påskynda strukturrationaliseringen inom näringslivet. 306. En sådan s. k. bruttoskatt har emellertid ur struktursynpunkt också väsentliga nackdelar. Ifall den utformas som en kaskadskatt med ett uttag motsvarande en viss procent av företagens totala omsättning, drabbar den mycket olika beroende på integrationsgraden och graden av förädling i företaget. Företag med en omfattande vertikal integration slipper lindrigt undan, medan branscher uppdelade i många handelsled drabbas hårt. Likaledes drabbas företag med ringa förädling, t. ex. handelsföretag, vissa livsmedelsindustrier e t c , mycket hårt i jämförelse med branscher med långt gående förädling. Försöker man å andra sidan, för att motverka dessa nackdelar, att utforma skatten som en skatt på endast förädlingsvärdet eller att uppdela företagen i olika kategorier med olika skattesatser, stöter man på utomordentligt svåra gränsdragningsproblem. Vidare är baksidan av en snabbare strukturomvandling naturligtvis ett ökat bortfall av oräntabla företag och större arbetslöshet inom stagnerande branscher, med alla de omställningsproblem detta medför. Det kan emellertid inte vara skattepolitikens uppgift att lindra anpassningssvårigheterna för människorna i de näringar, som kan komma att träffas av skärpt konkurrens och/eller minskad efterfrågan. Det är en uppgift som främst får anses åvila arbetsmarknadspolitiken och specialingripanden av olika slag. Det gäller i stället att på olika vägar stimulera expansionstendenserna, vilket i sista hand också är det mest effektiva medlet för att lösa anpassningsproblemen. 307. Vi har såsom framgår av det föregående diskuterat frågan om företagsbeskattningens utformning med hänsyn till dess konjunktur- och struktureffekt tämligen ingående och även i detta syfte låtit utföra vissa specialutredningar, närmast med sikte på en kumulativ utgiftsskatt. Sett från stabiliseringspolitisk synpunkt skulle en utgiftsskatt i någon form kunna bli betydligt mera användbar än nettovinstbeskattningen som konjunkturpolitiskt instrument, eftersom den kan utformas som en viss procentskatt 1

Jfr noten till p. 276.

224 på alla eller vissa av företagens utgifter och därför kan ändras med omedelbar verkan på företagens likviditetsförväntningar (jfr p. 276 noten). Den skulle därigenom tillgodose den tredje av de inledningsvis uppställda principerna för företagsbeskattningens utformning. Det har emellertid visat sig, att en så genomgripande omläggning av företagsbeskattningen med hänsyn till sina verkningar har en sådan räckvidd och kräver så omfattande utredningar med hänsyn till andra aspekter på företagsbeskattningen än den stabiliseringspolitiska, att det måste falla utanför både vårt uppdrag och vår kompetens att söka genomföra en sådan utredning. Inte minst måste dess effekt på näringslivets struktur komma att bli mycket genomgripande. Då dessutom en särskild kommitté numera arbetar med företagsbeskattningens utformning inom ramen för en allsidig utredning av hela det nuvarande beskattningssystemet, anser vi det självfallet att denna också måste komma att ta upp själva principerna för sagda beskattning med avseende på dess produktivitets- och struktureffekt. Med hänsyn till att både en utredning och en därpå följande eventuell omläggning av företagsbeskattningen måste komina att ta lång tid i anspråk, måste vi i våra diskussioner räkna med att stabiliseringspolitiken skall bedrivas med andra medel än en konjunkturvariabel bruttobeskattning. Faktorskatter

308. Vi har även diskuterat möjligheterna att helt eller delvis lägga om företagsbeskattningen till en skatt på produktionsfaktorer, för att därigenom uppnå en större konjunkturvariabilitet och en gynnsammare verkan på produktivitetsutvecklingen. Ur stabiliseringssynpunkt ter sig produktionsfaktorskatter som ett tänkbart medel för att suga upp likviditet från företagssektorn vid stigande konjunktur. Skattesatserna torde såväl tekniskt som psykologiskt vara relativt lätta att ändra. Olika skatter av denna typ har uttagits i Sverige under hela 1950-talet. Skatt på bensin och andra drivmedel är av gammalt datum. Sedan 1951 har skatt utgått på elektrisk energi, vilken från 1 juli 1957 utvidgades till en allmän energiskatt. Företagen betalar vidare avgifter till den allmänna tjänstepensionen och till yrkesskadeförsäkringen och sjukförsäkringen, vilka i viss mån har karaktären av en löneskatt. 309. Ett vanligt argument mot faktorskatter är att de verkar snedvridande och produktivitetsförsämrande genom att locka till substitution med obeskattade produktionsfaktorer i syfte att undgå skatt. Detta kan vara riktigt vid en punktbeskattning av produktionsfaktorer, men argumentet förlorar i tyngd i den mån skatten ges ett vidare underlag och produktionsfaktorerna blir ungefär proportionellt beskattade. Skattesatserna kan då också hållas lägre, vilket minskar lockelsen till substitution. Man närmar

225 sig därvid en förädlings- eller mervärdeskatt, även om den senare också innefattar kapitalkostnaderna och företagsvinsten. Det finns heller inga skäl att anta, att en brett tillämpad faktorskatt skulle behöva verka diskriminerande mot företag med goda vinster; annorlunda kan givetvis vara fallet med enskilda varuskatter. Den allmänna energiskatten är en faktorskatt av denna typ, där den snedvridande effekten begränsas genom att den i stort sett berör alla energikällor i proportion till deras effekt. 310. En råvaruskatt skulle erbjuda vissa fördelar jämfört med en indirekt skatt på färdigvaror såtillvida, att de varor, som behöver skattläggas, skulle kunna begränsas till ett fåtal, varigenom skattens konstruktion borde kunna förenklas och dess administration underlättas. Svårigheter föreligger dock även vid denna skatteform. Undantag från beskattning, t. ex. för exportvaror, kommer att bli 'tekniskt svåra att tillämpa och torde dessutom stå i strid mot EFTA-avtalet. För importvaror måste särskilda beräkningar göras beträffande skattesatserna för ingående råvaror, omräkningar med hänsyn till variationer i framställningsmetod skulle bli erforderliga e t c , ifall de skall belastas med en avgift motsvarande beskattningen av den inhemska produktionen. Även om ett sådant förfarande i princip kan förenas med EFTA-avtalets bestämmelser, torde en vidsträckt tillämpning k o m m a att leda till betydande komplikationer. Detta gäller i ändå högre grad ifall man, för att förenkla systemet, skulle välja att mera schablonmässigt belasta importvarorna med avgifter för att kompensera den inhemska produktionen för faktorskatterna. Å andra sidan skall man inte överdimensionera svårigheterna. Varje skatteform har som tidigare framhållits sina nackdelar, men de måste alltid ses i relation till nackdelarna med existerande beskattning eller med den beskattning som annars måste tillgripas. Ifall faktorskatterna skulle kunna bli ett effektivt konjunkturpolitiskt instrument, så att de kan medverka till att en inhemsk prisstegring kan hållas tillbaka, har exportnäringarna i särskilt hög grad fördel därav. Ser man dem dessutom som ersättning för en väsentlig del av nettovinstbeskattningen, skulle måhända överhuvudtaget inga undantag behöva göras vid export eller särskilda avgifter behöva uttas vid import, eftersom företagen f. n. belastas med nettovinstbeskattning, som ofta kan vara högre än konkurrentländernas, utan att några kompenserande åtgärder anses nödvändiga. Även om en råvarubeskattning ensam skulle verka snedvridande på produktionen genom att belastningen i förhållande till färdigvarans pris bleve mycket ojämn, skulle de mest iögonfallande ojämnheterna försvinna redan när en skatt på råvaror kombineras med energiskatt och med avgifterna till tjänstepensionens och olika försäkringars fondbildning. 311. Ifall faktorskatter i större utsträckning än som nu är fallet skall tas ut via företagen vid sidan av nuvarande företagsbeskattning, kan man ej 15—005306

226 bortse från att uppbörd och redovisning skulle belasta inte bara administrationen utan även näringslivet med ökat arbete och därmed ökade kostnader. Det är därför angeläget att en sådan beskattning göres så enkel som möjligt. Primärt är faktorskatter att betrakta som skatter på företagen och ej på konsumenterna eller på producenter i tidigare led. Huruvida dessa skatter även reellt bäres av företagen eller övervältras är en annan fråga. Vi a n t a r liksom i tidigare fall att övervältringsmöjligheterna i hög grad bestämmes dels av prisbildningens grad av autonomi, dels av konjunkturläget och graden av stramhet i den ekonomiska politiken. Någon större betydelse behöver knappast tillmätas det förhållandet att övervältringen äger rum i flera led. Även beträffande en väsentlig omläggning av företagsbeskattningen mot faktorskatter måste vi emellertid, med hänsyn till att den får verkningar långt utanför konjunkturpolitikens ram och kanske särskilt på strukturutvecklingen inom näringslivet, hänvisa till den arbetande skatteutredningen. I den mån nu existerande faktorskalter anses böra bibehållas — vi avser härvid närmast energiskatten — synes en konjunkturvariering med fördel kunna tillämpas.

1nvesteringsutjämnande

åtgärder

312. De finanspolitiska åtgärder, som diskuterats tidigare i detta avsnitt, har alla haft till huvudsyfte att vid högkonjunktur begränsa den totala efterfrågan genom att suga upp likviditet 1 från företagen och att vid lågkonjunktur stärka den genom att ge ett likviditetstillskott. Därigenom minskas resp. ökas företagens möjligheter att göra investeringar. De följande åtgärderna syftar i stället till att åstadkomma en förskjutning av investeringsverksamheten i tiden genom att göra det ekonomiskt mera fördelaktigt eller mindre ofördelaktigt att investera i en lågkonjunktur än i en högkonjunktur. Detta kan man uppnå genom att man skattemässigt gynnar investeringarna under den första perioden och belastar dem under den senare. Därigenom får företagen en fördel av att förlägga dem till en ur konjunkturpolitisk synpunkt lämpligare tidpunkt. Åtgärderna kan också utformas så att man får en viss bindning av likviditeten under högkonjunkturen. De avgifter, som är förknippade med dessa åtgärder, karakteriseras av att de belopp som uppsamlas inte såsom i de tidigare fallen står i proportion till åtgärdens effekt; snarare är proportionen omvänd. De medel för en konjunkturmässig styrning av investeringsverksamheten i dessa former, som redan nu föreligger eller tidigare har tillämpats, är bestämmelserna om investeringsfonder samt investeringsavgift. Dessutom 1

Jfr noten till p. 276.

227 skall vi diskutera olika möjligheter att påverka lageruppbyggnad resp. lageravveckling. 313. Alltsedan 1938 har i skattelagstiftningen i investeringsstyrande syfte inrymts möjligheter för aktiebolag och ekonomiska föreningar att vid taxering göra avdragsgilla avsättningar till investeringsfonder. Därjämte har en sådan förskjutning i olika, för speciella lägen skapade former också prövats under efterkrigsåren. Skogsindustriernas fonderingar under Koreakrisen kom väl till pass i den senaste konjunkturavmattningen. De grundläggande bestämmelserna om investeringsfonder antogs av 1955 ärs riksdag på förslag av företagsbeskattningskommittén. De har sedan kompletterats 1959 och 1960. En avsättning till investeringsfond ger en ska.temässig fördel, därigenom att de avsatta medlen tas upp till taxering först när de tas i anspråk, varvid ett särskilt investeringsavdrag på 10 % får göras i den mån ianspråktagandet sker efter tillstånd av arbetsmarknadsstyrelsen. Fonderna får disponeras för avskrivningar under avmattningsperioder men kan läggas upp både under högkonjunkturer och avmattningsperioder; meningen är emellertid att avsättningen huvudsakligen skall ske för att utjämna investeringarna mellan hög- och lågkonjunktur. En ytterligare fördel utöver investeringsavdraget ligger i att några begränsningar av avskrivningsrätten i motsats till ordinarie avskrivningar inte stipulerats. Medlen »skall eller må» tas i anspråk efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut. Även planerade, framtida avsättningar kan därvid tas i anspråk för avskrivningar, varför bestämmelserna närmar sig en skattelättnad för alla vinstmedel reinvesterade vid lågkonjunktur. Provisoriska bestämmelser med möjligheter att till riksbanken inbetala hela det till fonden avsatta beloppet (i stället för föreskrivna 46 %) antogs vid 1960 års riksdag, med syfte att även uppnå en likviditetseffekt vid avsättningstillfället och med en kompenserande ökning av de skattemässiga fördelarna. Denna effekt blev också ganska betydande. Avsättningen till investeringsfonder avses dels få en uppskjutningseffekt på investeringarna, dels får de också en likviditetseffekt genom skatteminskninc när medlen tas i anspråk. Den senare förskjuts genom inbetalningen i riksbanken till lågkonjunkturen. Avsättningen till investeringsfonder har ökat avsevärt under senare år, vilket dock i någon mån kan bero på speciella förhållanden. De har också i betydande utsträckning kunnat tas i anspråk under konjunkturavmattningen 1958—59. Detta har visat att ett friställande av investeringsfonderna utgör ett verksamt medel, att på ett ur sysselsättningssynpunkt gynnsamt sätt stabilisera företagens investeringar under en avmattningsperiod. Allmänt torde de ha en viss uppskjutningseffekt genom att man får bättre möjligheter att planera tidpunkten för investeringarna. Av praktiska skäl torde en selektiv tillståndsgivning beträffande rätten

228 att utnyttja investeringsfonder icke böra komma i fråga, utan den torde handhas som ett generellt stabiliseringspolitiskt medel. 314. En investeringsavgift verkar ur företagens synpunkter fördyrande på sådana investeringar, som företas under högkonjunkturperioder då investeringsavgift utgår, i relation till investeringar under lågkonjunkturperioder då den inte utgår. Den får härigenom i viss mån likartade verkningar som konjunkturvariationer av den korta räntan, dock i praktiken med den skillnaden att det rör sig om en direkt belastning på investeringarna av en helt annan storleksordning. Medan ändringar i den korta räntan åtminstone hittills kommit att uppgå till 1 eller högst 2 %, varav hälften i allmänhet påverkar företagen, blir belastningen med investeringsavgifter av den storleksordning, som hittills tillämpats, mångdubbelt större, även om hänsyn tas till att även den är avdragsgill vid beskattningen. Investeringsavgift har i Sverige tillämpats under två perioder, 1952—53 och 1955—57. Den har båda gångerna varit av storleksordningen 10—12 %. Den har därvid visat sig ha en inte oväsentlig effekt på investeringsbenägenheten. Ett företag uppnår en räntabilitetsfördel genom att tidsförlägga en så stor del av sin investeringsverksamhet som möjligt till avmattningsperioder, då investeringsavgift icke utgår. Det andra av de i början av detta avsnitt nämnda kriterierna på att variationer i företagsbeskattningen skall nå avsedd effekt på investeringarna är sålunda uppfyllt. Investeringsavgiften tenderar vidare att verka starkast just på de investeringsprojekt under högkonjunkturperioderna, som har den lägsta räntabiliteten. 315. När det gäller att bedöma effekten av åtgärder, som syftar till att styra investeringsverksamheten, måste man skilja mellan investeringsnivån på lång sikt och de konjunkturbetingade variationerna kring denna nivå. Kritiken mot investeringsavgiften har främst tagit sikte på att den i för hög grad verkat sänkande på investeringsnivån på lång sikt, medan investeringsavgiftens uppgift i själva verket är att utjämna de kortsiktiga variationerna. Men för att inte långsiktigt påverka avvägningen mellan investeringar och konsumtion måste investeringsavgiften vara konjunkturvariabel. Tas den inte bort så snart ett mer balanserat läge inträder, kommer den att innebära en permanent belastning på investeringsverksamheten och är inte längre ett stabiliseringspolitiskt medel. En investeringsavgift synes erforderlig i sådana tillspetsade situationer, då ränteförändringar bedömes inte kunna göras så omfattande, att en tillräckligt återhållande effekt på investeringsbenägenheten därigenom uppnås. En tillfällig investeringsavgift bör i ett sådant läge ingå som ett led i en generellt restriktiv ekonomisk politik, även innefattande en penningpolitisk åtstramning med höjning av räntan. Det bör emellertid betonas att avgiften måste vara tillfällig.

229 316. Såsom framhölls redan i kap. VI p. 227 har lagervariationer relativt sett spelat en växande roll i efterkrigstidens konjunkturbild. 1950-talets konjunkturcykler i USA har ofta karakteriserats som lagerkonjunkturer och även i Sverige synes lagervariationer ha spelat en betydande roll, även om de är mycket bristfälligt kända. De kända lagersvängningarnas amplitud har i Sverige dock rört sig om ca 3 m m k r eller drygt 10 % av det beräknade totala lagervärdet. De totala svängningarna är givetvis större. De är otvivelaktigt av en sådan storleksordning att de har en väsentlig konjunkturpolitisk betydelse. Förändringarna i lagerhållningen är dels frivilliga, dels ofrivilliga. Samspelet mellan dessa båda former1 medför normalt en förskjutning i lagerkonjunkturen i jämförelse med investeringskonjunkturen, så att lagren når sitt minimivärde en bit in på den senares uppgångsfas och sitt maximivärde en bit in på nedgångsfasen. Företagens lagerpolitik påverkas givetvis av finanspolitikens utformning liksom av penningpolitikens (jfr kap. VI), och de kan också utformas med direkt syfte att styra lagerutvecklingen. Under nuvarande förhållanden är det inom finanspolitiken främst lagervärderingsreglerna som har betydelse i detta hänseende. Dessa driver emellertid lagervariationen närmast i motsatt riktning mot den konjunkturpolitiskt önskvärda. I en högkonjunktur med stora vinster är det ett intresse för företagen att hålla stora lager både för att dra nytta av prisstegringar och för att använda dem som avskrivningsobjekt. Nackdelen med en kostnadsökning för lagerhållningen genom räntehöjning med */i—1 % av lagervärdet måste väga relativt lätt mot vinstutsikterna och fördelen av att skattefritt kunna bygga upp en reserv motsvarande hela lagerökningen med fråndrag av 40 % av dess lägsta värde. Å andra sidan synes en lageruppbyggnad redan i lågkonjunkturen med sikte på högkonjunkturens pris- och efterfrågeökning ofta förhindras av alltför kortsiktig planering, likviditetssvårigheter, brist på lagerutrymmen, osäkerhet om den framtida efterfrågeinriktningen etc. Att stimulera en sådan lageruppbyggnad vore emellertid ett betydande konjunkturpolitiskt intresse. På lång sikt, då man kan bortse från i spekulationssyfte eller för skattemanipulationer företagna förändringar, föreligger dock en stark tendens till minskad lagerhållning i relation till omsättningen, beroende på att lagerhållning genomsnittligt alltid blir relativt dyr och på att minskade lager möjliggöres genom utbyggnaden av distributionsnätet. Man bör dock inte helt bortse från möjligheten att en hårdare utländsk konkurrens kan komma att ställa krav på utökad lagerhållning för leveransberedskap. 317. Strävan att påverka lagerutvecklingen kompliceras av att lager förändringarna kan vara antingen planerade eller ofrivilliga. I verkligheten kan dessa båda kategorier inte särskiljas, varför eventuella åtgärder måste komma att beröra båda. Den närmast till hands liggande metoden att påverka

230 lagerutvecklingen vore att i en högkonjunktur endast i mindre omfattning eller inte alls medge nedskrivningar på en lagerökning. Därigenom skulle man åtminstone eliminera det ena skälet till lageruppbyggnad just i en högkonjunktur. En annan möjlighet vore att parallellt med nuvarande investeringsfonder också inrätta lagerinvesteringsfonder. Även därigenom skulle man kunna motverka en uppläggning av lager av rena nedskrivningsskäl. Däremot skulle inte heller dylika bestämmelser kunna motverka en upplagring för spekulation, ifall man inte på samma sätt som gäller investeringsfonder för övriga ändamål ger ytterligare förmåner i form av skattelättnader när beloppen disponeras. Lagerinvesteringar inbegripes visserligen i nuvarande bestämmelser för investeringsfonder, men dessa synes inte ha fått en sådan utformning att avsättningar för detta speciella ändamål tett sig fördelaktiga för företagen. Intresset av att kunna förskjuta nedskrivningar på lager till en lågkonjunktur har varit för litet för att stimuleras av den skattemässiga fördelen. Detta tyder på att önskan att kunna göra nedskrivningar inte ensam driver fram någon väsentlig del av högkonjunkturens lageruppbyggnad. Vill man inom ramen för nuvarande lagstiftning om investeringsfonder eller genom att upprätta särskilda lagerinvesteringsfonder påverka lagerutvecklingen i konjunkturpolitiskt syfte, måste fördelarna för företagen uppenbarligen göras större än de nu är. Svårigheten att påverka lagerutvecklingen med andra finanspolitiska medel synes främst bero på att lagerhållningen och lagervärderingen är besvärliga att kontrollera. Nedskrivningsbestämmelserna fordrar visserligen redan som sådana någon form av kontroll av att lagren också föreligger i verkligheten, men skall påverkan på lagerutvecklingen göras effektivare fordras kraftigare medel och följaktligen också skärpt kontroll. Med hänsyn till att lagerinventeringar inom många företag är ett tämligen omfattande arbete och att beräkningar flera gånger om året skulle fordra ett ganska komplicerat hänsynstagande till den normala säsongvariationen, synes finanspolitiska åtgärder med en snabb effekt på lagerhållningen för närvarande knappast heller genomförbara. Möjligheterna att påverka lagerutvecklingen är emellertid ur konjunkturpolitisk synpunkt så betydelsefulla, att de borde ytterligare utredas. En lösning fordrar överväganden av både företagsekonomisk och skatteteknisk natur. Därtill kräver den ovillkorligen bättre lagerstatistik och vidgade kunskaper om motiven för lageruppbyggnad och -avveckling. För stabiliseringspolitiken är det vidare av betydelse att utröna i vilken utsträckning en förskjutning får effekt på den inhemska arbetskraftsefterfrågan och i vilken utsträckning den påverkar betalningsbalansen.

231 Sammanfattning 318. De finanspolitiska åtgärderna med syfte att påverka företagens likviditet och investeringar bör sålunda innefatta konjunkturmässiga förändringar av en lämplig form av variabel företagsbeskattning, helst så utformad att den särskilt påverkar lagerhållningen. De företagsekonomiska förutsättningarna för en sådan beskattning har vi dock inte haft möjligheter att bedöma. Därtill kommer investeringsavgiften samt avsättningen till och rätten att disponera över investeringsfonderna. Med de olika former för företagsbeskattning som vi diskuterat, har vi av tidigare anförda skäl inte tagit ställning till det totala skattetryckets storlek. Investeringsavgiften och eventuella åtgärder som påverkar lagerutvecklingen bör samverka med räntepolitiken. Den förra bör tillgripas i sådana tillspetsade lägen, då räntehöjningar bedömes inte kunna få tillräcklig effekt med hänsyn till de begränsningar, som av andra skäl måste läggas på dessa. En konjunkturrörlig nettovinstbeskattning bör däremot inte förekomma. Med de här angivna medlen uppnår man också den långsiktiga fördelen att åtgärderna i första hand drabbar de ur räntabilitetssynpunkt marginella investeringarna. Finanspolitikens

helhetsverkan

319. Ett centralt problem i finanspolitiken måste alltid vara att på ett rationellt sätt kombinera den långsiktiga resursfördelningen mellan olika sektorer och områden med en alternativ planering av den statliga verksamheten för konjunkturstyrning. Vårt uppdrag omfattar visserligen främst den sistnämnda aspekten, men vi kan inte underlåta att beröra dess samband med de långsiktiga övervägandena. Hittills har de kortsiktiga hänsynen dominerat finanspolitiken. Men en ändamålsenlig avvägning mellan förändringar i skatter och statsutgifter kan i själva verket inte företas mot bakgrunden av ett enstaka års, av konjunkturläget påverkade budgetläge, utan bör baseras på en kalkyl omspännande en längre tidsperiod. Denna kalkyl kan få formen av en »normalbudget», där ramen för inkomster och utgifter successivt vidgas i takt med den långsiktiga samhällsekonomiska expansionen. Denna »normalbudget» blir därmed i många avseenden identisk med en långtids- eller flerårsbudget, bortsett från att man utesluter kravet på fleråriga konjunktur- eller detaljprognoser. I viss omfattning kan emellertid även de sistnämnda vara av värde (jfr p. 331). Ett första försök till en sådan långsiktig bedömning förelades 1960 års riksdag i form av en »PM angående huvuddragen i den statsfinansiella utvecklingen» (kungl. prop. 1960: 150 bih. E ) . Då man inte gjort något försök att rensa basårets (1960/61) siffror från olika konjunktureffekter blir innebörden av en jämförelse med de följande åren, för vilka några konjunkturprognoser givetvis inte kunnat

232 göras och för vilka beräkningen därför blir mera i ovan angivna mening »normal», svårbedömd. Det primära i ifrågavarande avvägning — att åstadkomma en mot medborgarnas behov och önskemål svarande balans mellan kollektiva och individuella anspråk på arbetskraft och andra reala resurser —- kräver ofrånkomligt ett längre tidsperspektiv. De kortsiktiga, konjunkturpolitiskt motiverade förskjutningarna av statsinkomster och statsutgifter skall sedan äga rum inom ramen för den sålunda träffade långsiktiga avvägningen. På utgiftssidan kan dessa förskjutningar ske antingen genom att viss verksamhet ökar eller minskar i omfattning eller genom förändring av den tidpunkt, då den påbörjas eller avslutas. Statsbudgetens utgiftssida befinner sig under ständig omvandling. Vid varje tillfälle är några utgiftsområden under avveckling och andra under uppbyggnad. Mot bakgrunden av den överblick, som en »normal-» eller långtidsbudget ger, bör det vara möjligt att under en högkonjunktur påskynda utgiftsminskningar på avvecklingsområdena, samtidigt som utgiftsökningarna på expansionsområdena förskjutes framåt i tiden. Dessa förskjutningar kan därefter inhämtas under en efterföljande avmattningsperiod. Det bör dock än en gång understrykas, att en sådan politik förutsätter en konsekvent genomförd långtidsplanering av den offentliga verksamheten. Variationsmöjligheterna för de offentliga investeringarna

320. Budgeten k a n ju påverka efterfrågeutvecklingen inte bara genom förändringar i skatteuttaget utan också genom att utgifterna varieras. Frågan är här ifall en mera systematisk variation av de offentliga investeringarna skulle k u n n a bli ett medel i stabiliseringspolitiken. De försök till en sådan variation som hittills förekommit har, särskilt när det gällt att åstadkomma minskningar, ofta varit desperata och illa planerade. Detta har lett till allvarliga eftersläpningar inom flera statliga verksamhetsområden, vilka naturligtvis i nästa konjunkturuppgång försvårat en konjunkturvariation av investeringarna. Det finns därför ingen möjlighet att från dessa erfarenheter döma om metodens tillämpbarhet. Med den omfattning, som den offentliga verksamheten numera har, verkar redan en stabilisering av densamma dämpande på konjunktursvängningarna. Men med en framsynt planering borde den även positivt kunna medverka till konjunktur styrningen genom en ökning av investeringsoch inköpsverksamheten vid lågkonjunktur och en minskning i ett ansträngt konjunkturläge. Det väsentligaste problemet vid en sådan konjunkturvariering ligger givetvis i att företagens och allmänhetens anspråk på tjänster från den offentliga sektorn och speciellt från affärsverken — och därmed på investeringar inom dessa — växer vid högkonjunktur på samma sätt som inom det privata näringslivet. Det torde emellertid finnas inte

233 oväsentliga möjligheter att genom god planering motverka detta genom kapacitetsutvidgningar under en föregående lågkonjunktur. Även om det inom vissa områden kan vara svårt att på förhand veta var anspråken kommer att sätta in, kan detta inom andra rätt väl förutsägas. Efterfrågan på de tjänster, som de offentliga investeringarna avser att tillhandahålla, har av en rad olika skäl stigit mycket starkt under efterkrigstiden. Här kan särskilt pekas på befolkningsomflyttningen och bilismens expansion. Köer har därigenom uppstått inom många områden. Så länge dessa kvarstår kommer en utvidgning av de offentliga investeringarna i en lågkonjunktur alltid att te sig som ett försök att hämta in en eftersläpning och inte som ett försök att skapa resurser för att möta en framtida efterfrågeökning. En inskränkning i en efterföljande högkonjunktur kommer följaktligen att möta svårigheter så länge en otillfredsställd efterfrågan föreligger. Visserligen ökar anspråken kontinuerligt, men när de mest kännbara bristerna avvecklats, kommer de politiska möjligheterna att variera de offentliga utgifterna att öka väsentligt. 321. En viss konjunkturvariation av statens och kommunernas utgifter för investeringar och materialinköp synes emellertid redan nu vara möjlig att genomföra, ifall den planeras i förväg som ett normalt led i den ekonomiska politiken och göres till ett av de många, samverkande medlen för konjunkturstyrning. Vi anser den vara ur stabiliseringssynpunkt så viktig att den bör prövas. Den statliga sektorn rymmer dock mer av långsiktiga, icke konjunkturbestämda investeringar än den privata. Man kan t. ex. tänka sig att hålla en rullande reserv av investeringar och inköp, vilka kan uppskjutas vid en överkonjunktur resp. tillgripas vid en lågkonjunktur. Denna planering måste ske centralt genom att utnyttjandet av vissa anslag göres beroende av godkännande av den myndighet, som h a n d h a r detta konjunkturpolitiska medel. Därigenom skulle man också k u n n a komma till rätta med de svårigheter, som skapas av kvarstående outnyttjade anslag. För kommunernas del kan samma effekt uppnås genom att procentsatsen för de statliga bidragen höjes i en lågkonjunktur. Ordinarie bidrag bör således alltid utgå, eftersom kommunernas investeringar många gånger är ofrånkomliga och en sänkning av dessa alltför hårt skulle drabba de minst bärkraftiga, som ändå på grund av befolkningsutveckling och krympande näringsliv kämpar med stora problem. Men kommunerna skulle genom ökade bidrag stimuleras att föra över sådana investeringar, som kan uppskjutas, till en lågkonjunktur. En konjunkturvariering av de statliga bidragen till kommunernas investeringar skulle åtminstone kunna få betydelse som en signal till återhållsamhet resp. expansion. Denna variation i statsbidragen måste emellertid knytas till projekt, som igångsattes under olika perioder och inte till själva utbetalningarna, eftersom dessa oftast sker med mycket lång eftersläpning.

234 322. Inte heller de löpande utgifterna för maskiner och materiel till administrationen, affärsverken och de statliga aktiebolagen kan hastigt minskas i ett ansträngt läge. Inom detta område synes det nödvändigt, att man börjar med att lägga upp ett lager under en lågkonjunktur, ifall statens anspråk på industrin under en högkonjunktur skall kunna begränsas. Dylika lagringsköp kom ju på några områden igång under nedgången 1958—59, men de skulle kunna organiseras i mycket större skala och inte som nu endast med sikte på vad som kan framställas av vissa speciella industrier som råkat komma i svårigheter. Även kommuner och landsting skulle till sin egen ekonomiska fördel genom samverkan kunna medverka härtill. Så har i begränsad omfattning redan skett. Ett problem vid dylika köp av maskiner och materiel är givetvis den utländska konkurrensen, som kan väntas bli särskilt hård i lågkonjunkturer. Skall det offentliga i förekommande fall köpa till högre pris av svenska industrier för lagring i en lågkonjunktur än det kunde köpt till från utländska? Eller skall man inställa uppköpen så länge någon utländsk industri bjuder under? Denna fråga var aktuell i den senaste konjunkturnedgången, men några riktlinjer har inte utformats. Den grundläggande principen synes oss vara, att man alltid skall köpa där det är billigast, men att svensk produktion skall ges prioritet i sådana fall då den är ett alternativ till beredskapsarbeten. 323. Ifall en konjunkturvariering av de offentliga investeringarna skall kunna genomföras utan alltför stora förluster i form av felinvesteringar, ombyggnader och fördröjda, halvfärdiga projekt, fordrar den en mycket omsorgsfull och noggrann planering. De statliga verken inkl. de militära måste åläggas att alltid gradera sina normala investeringar i sådana, som är ofrånkomliga och sådana, som till nöds kan uppskjutas, samt att alltid ha en reserv av projekt för två år framåt i stället för som nu för ett år eller mindre. För att en tillräcklig beredskap skall upprätthållas är det nödvändigt att uppskjutna investeringar alltid och reservprojekt i god tid, när en nedgång kan siktas, hålles aktuella och moderna genom en löpande omprojektering och en alternativ projektering för olika arbetsinsats. En sådan projektering drar visserligen vissa kostnader, men de är det pris man måste betala för att kunna med detta medel motverka ett efterfrågeöverskott eller -underskott inom investeringsområdet. Annars kommer — såsom hittills ofta varit fallet — effekten av en förändring inte förrän konjunkturen redan har vänt. Ifall konjunkturprognoserna kan förbättras, så att man kan handla i god tid och följaktligen inte behöver ta till så kraftiga åtgärder, bör variationer i de offentliga investeringarna kunna bli betydelsefulla. Om man jämför storleken av de totala offentliga investeringsutgifterna inkl. bostadsbyggande (jfr p. 223), ca 13 mmkr, med storleken av de privata investeringarna i näringslivet, som konjunk-

235 turimpulserna främst påverkar, ca 4,5 mmkr, måste slutsatsen bli, att det erfordras en ganska ringa variation i de förra för att neutralisera en variation i de senare. Utöver investeringsanslagen torde möjligheterna att konjunkturvariera statsutgifterna vara begränsade, bortsett från vissa förskjutningar i strukturutvecklingen (jfr p. 331). Budgetbalansen

324. Ända sedan 1930-talet har normer för budgetens balansering i olika konjunkturlägen varit föremål för en livlig teoretisk diskussion. I den aktuella politiska debatten förekommer det dels att man tar driftbudgetens balansering som det normala och sedan diskuterar möjligheterna att motverka konjunktursvängningarna genom under- och överbalansering av denna, dels att man i sin bedömning utgår från summan av såväl driftsom kapitalbudgeten. Det har tidigare ofta hävdats, att en parallell ökning av statsutgifter och statsinkomster inte påverkade prisnivån och sysselsättningen utan var »finanspolitiskt neutral». Under senare tid har emellertid satsen om den balanserade, men växande budgetens expansionsverkningar vunnit allt allmännare anslutning. Den bygger på förutsättningen att den minskning av det enskilda sparandet och av bankernas inlåning, som en skattehöjning kan väntas medföra, inte leder till en motsvarande minskning av de privata investeringarna utan motväges av en kreditexpansion i bankerna. Expansionsverkningarna på den totala efterfrågan i samhället av ökade statsutgifter kan under sådana förhållanden mycket väl vara betydligt större än de kontraktiva verkningarna av ökade skatter, fastän utgifterna och skatteinkomsterna är lika stora till sitt belopp. En statlig utgiftsexpansion får då, även om den motsvaras av en stegring av skattetrycket, i sig själv en efterfrågestimulerande verkan. 325. En närmare undersökning av de ekonomiska sambanden mellan den offentliga och den privata sektorn visar emellertid, att såväl offentliga inkomster som offentliga utgifter har en mycket varierande verkan på konjunkturutvecklingen, beroende på hur de är utformade och vilka sektorer de berör. Det är därför inte rimligt att förutsätta, att deras summa — oberoende av hur den är sammansatt — skall kunna sägas ha en entydig konjunktureffekt. Enbart balansen mellan offentliga inkomster och utgifter kan därför inte tas som något mått på finanspolitikens kortsiktiga verkan på utbud och efterfrågan av varor och arbetskraft. Skall man söka ett sammanfattande uttryck för budgetens konjunkturpolitiska verkan — vilket man i praktiken naturligtvis är tvungen att göra för att problemen skall bli hanterliga — får man i stället försöka finna approximerande uttryck för de förändringar i beskattningsprinciper, reala utgiftsplaner e t c ,

236 som det offentliga vidtar. Man är följaktligen tvungen att gå tillbaka till förändringarna i det offentligas faktiska åtgärder (jfr SOU 1955: 25 kap. III o. IV). Budgetbalansen som sådan kan därför inte betraktas som ett entydigt ekonomiskt-politiskt medel. 326. Ett elementärt krav på en aktiv finanspolitik måste naturligtvis vara att undvika sådana rubbningar av balansen mellan utbud och efterfrågan på varor och arbetskraft, som utgår från statsverksamheten själv, dvs. att den högra handen vet vad den vänstra gör. Självklart är ett uppfyllande av denna målsättning ett första villkor, för att möjligheterna att med finanspolitiska medel motverka sådana variationer i den totala efterfrågan, som emanerar från den privata sektorn, överhuvud skall k u n n a diskuteras. Med den omfattning som den offentliga verksamheten numera fått, måste emellertid hela frågan om balansen mellan sparande och investeringar i samhällsekonomin i dess helhet, inte bara på kort utan även på lång sikt, dras in i budgetdiskussionen. Den för ekonomisk balans erforderliga budgetpolitiken blir beroende å ena sidan av föreliggande önskemål om investeringsverksamhetens omfattning och å andra sidan den rådande sparbenägenheten. Detta förhållande återspeglas i budgetens likviditetsverkningar. En omfattande statsupplåning, som måste placeras i banksystemet därför att tillräcklig hänsyn inte tagits till denna balans, verkar så starkt likviditetsökande, att effekten därav efter en tid knappast kan neutraliseras genom penningpolitiska åtgärder. Är däremot balansen mellan sparande och investeringar sådan att en betydande del av statsupplåningen kan placeras direkt hos hushåll och företag, reduceras statsupplåningens likviditetsökande verkningar. 327. Så länge man inte känner balansen mellan investeringsbenägenhet och sparbenägenhet inom de privata och kommunala sektorerna vid olika konjunkturlägen och olika skatte- och utgiftspolitik, kan man inte ange några bestämda normer för den statliga budgetens utformning. Rekommendationer kan bara ges som förändringar i förhållande till ett tidigare läge. De måste bli av typen: Om ett efterfrågeöverskott föreligger eller synes vara under utbildande på grund av starkare ökning av investeringsbenägenheten än av sparbenägenheten, skall budgetens kontraktiva effekt stärkas i förhållande till föregående budget. Om å andra sidan ett efterfrågeunderskott föreligger eller kan väntas uppstå, skall den expansiva effekten ökas. För att det skall vara möjligt att bedöma budgetens konjunktureffekt erfordras en realekonomisk uppställning av de olika posterna, som visar dess inverkan på konsumtions- och investeringsefterfrågan (jfr SOU 1956:48 Statsbudgetens verkningar på konjunkturutvecklingen). Vi vill därför förorda att en sådan realekonomisk uppställning av budgeten regel«

237 bundet presenteras parallellt med den nuvarande konventionella. Eftersom det egentligen är förändringarna i budgetutfallet från år till år man skall försöka bedöma, måste budgeten jämföras med tidigare budgetar och budgetutfall och korrektion göras för eventuellt systematiska skillnader mellan dessa. Statsutgifterna innebär i sista hand ianspråktagande av en viss del av samhällets samlade resurser (arbetskraft, produktionskapacitet, importutrymme). Den direkta statliga efterfrågans plats i det hela bör genom en sådan realekonomisk uppställning kunna klarläggas bättre än nu. Speciellt bör den i statsbudgeten förutsedda arbetskraftsefterfrågan kunna placeras in i en total arbetskraftsbalans för hela samhället.

Budgetens utformning och handläggning

328. Frågan om budgetens handläggning i riksdagen har nyligen behandlats av budgetkommittén (SOU 1959: 16). Dess med hänsyn till stabiliselingspolitiken viktigaste förslag går ut på att förstärka budgetdelegationen, som skall pröva nationalbudgeten och finansplanen i riksdagen och i samband därmed hela den ekonomiska politiken. Författningsutredningen lär enligt vad vi under hand inhämtat vara inne på en liknande tankegång i samband med inrättandet av en finansnämnd. Häri ligger naturligtvis en möjlighet att skapa en instans för behandling av hela den ekonomiska politiken, eftersom riksbankens penningpolitik också naturligt kommer in under riksdagens överhöghet. 329. Två andra frågor av betydelse för möjligheterna att använda finanspolitiken som konjunkturpolitiskt medel är den tidsmässiga behandlingen av budgeten och dess egen tidsdimension. Tidsspillan mellan finanspolitiska beslut och deras effekt har påtalats i våra direktiv. Det förefaller inte heller nödvändigt att budgeten skall läggas fram ett halvt år före budgetårets början. I Storbritannien t. ex. presenteras den vid budgetårets början. Det har i Sverige diskuterats att lägga om budgetåret och framlägga budgeten för höstriksdagen. Författningsutredningen har emellertid funnit att en omläggning av budgetåret inte är lämplig. Den ämnar tvärtom föreslå att budgeten skall presenteras nästan en månad tidigare än vad som nu är fallet. Detta vore ur stabiliseringssynpunkt uppenbarligen ännu mycket ogynnsammare än nuvarande praxis, ifall denna budget skall bli avgörande för finanspolitikens konjunktureffekt. Med de metoder för ekonomiska prognoser, som står till förfogande, kan man inte blicka mer än ett halvt till ett år framåt i tiden (jfr p. 421). Det innebär att tidsutdräkten mellan budgetplaneringen och regeringens finanspolitiska beslut å ena sidan och deras ikraftträdande å den andra skulle bli så lång, att man ofta inte

238 ens skulle kunna yttra sig med rimlig grad av säkerhet om konjunkturen vid budgetårets början när budgeten presenterades. Just av dessa skäl har emellertid de konjunkturpolitiska avgörandena under senare år i växande utsträckning överförts till den kompletteringsproposition, som regelbundet framlägges under senare hälften av april. Till denna presenteras också den definitiva nationalbudgeten. Det problem, som här föreligger, skulle enligt vår mening kunna lösas på det sättet, att de konjunkturpolitiska avgörandena helt koncentrerades till kompletteringspropositionen. Detta förutsätter emellertid att budgeten utformas på ett sådant sätt, att man inte när kompletteringspropositionen skall läggas fram är bunden av redan fattade beslut. 330. Med hänsyn till att man såsom tidigare framhållits i regel inte har att räkna med mer än ett halvt till ett års sikt i konjunkturutvecklingen, bör möjligheter till en förnyad konjunkturpolitisk prövning åv budgeten föreligga under höstens lopp. Eftersom författningsutredningen angivit, att dess förslag går ut på att en sammanhängande riksdagssession skall hållas från senare hälften av oktober till senare hälften av maj, synes detta bäst kunna ske genom att en kompletteringsproposition med konjunkturpolitiska redogörelser och överväganden regelbundet framlägges också vid riksdagssessionens början (jfr vidare p. 428). 331. I detta sammanhang synes vi också böra beröra frågan om budgetens egen tidsdimension. Krav på långsikts- eller flerårsbudget har ju under senare år rests i olika sammanhang och även på budgetplan eller »rullande» budget för flera år. Mot bakgrunden av den ambitiösa konjunkturpolitik vi gjort oss till förespråkare för, framstår en rationell långtidsplanering av statsbudgeten som en nödvändig förutsättning (jfr p. 319). Mycket betydande utgiftsområden påverkas på ett sådant sätt av demografiska förändringar i förening med beslutade principer för de offentliga tjänsternas omfattning, att tillräckligt hållbara långtidsberäkningar över det reala utgiftsbehovet kan göras. Även om statsinkomsterna i kronor räknat varierar från år till år på grund av konjunkturella fluktuationer i skatteunderlaget, kan utvecklingen på längre sikt av statsinkomsternas andel av nationalinkomsten dock förutses med en relativt hög grad av säkerhet. En sådan långtidsplanering måste emellertid av naturliga skäl göras i mindre bundna former än de som gäller för den årliga budgeten.

KAPITEL IX Stabiliseringspolitik g e n o m regleringar och k o n t r o l l e r

332. Man brukar inom den ekonomiska politiken skilja mellan sådana medel, som är avsedda att på en någorlunda fri marknad verka som incitament för de olika ekonomiska subjekten att handla på önskat sätt, och sådana, som grundar sig på en lagstiftning med direkta förbud eller föreskrifter för subjektens handlande eller på en omfattande institutionell omformning av den marknad på vilken de skall agera. De förstnämnda medlen har brukat karakteriseras som »generella», även om selektiva incitament också kan förekomma, särskilt inom arbetsmarknadspolitiken, medan de senare kallats »fysiska kontroller» eller »ekonomiska regleringar». Även om gränsdragningen mellan de båda grupperna många gånger kan vara vansklig är uppdelningen dock väsentlig, eftersom de ekonomiska subjekten i det första fallet, i den mån medlen är effektiva, finner det vara med sina intressen förenligt att handla på det sätt myndigheterna önskar, medan de i det senare fallet förbjuds att fullfölja sina ekonomiska intressen. Kontroller och regleringar nödvändiggör ofta en mycket stor och tungrodd administrativ apparat, särskilt om de bygger på individuell tillståndsgivning, samtidigt som de givetvis skapar övervaknings- och kontrollproblem av betydande räckvidd. De olika ekonomisk-politiska medel, som grundar sig på lagstiftning med direkta förbud eller föreskrifter, är till sin karaktär mycket skiftande, vilket skapar vissa terminologiska problem. Vi kommer i fortsättningen att använda termen »regleringar» som en sammanfattande benämning även för åtgärder, som kanske inte i en mera strikt tolkning motsvarar detta begrepp. 333. En mycket omfattande lagstiftning reglerar numera det ekonomiska livet i de flesta utvecklade länder, men den har i allmänhet tillkommit av andra skäl än konjunkturpolitiska. Men när konjunkturutvecklingen leder till så starka ekonomiska spänningar i samhället, att de incitament som står till myndigheternas förfogande för att styra de ekonomiska subjektens handlande inte är tillräckliga, måste de tillgripa en direkt reglering av handlingsfriheten. Detta gäller särskilt vid starka inflationspåfrestningar i samband med krig eller internationella kriser. Under det andra världskriget ingick ekonomiska regleringar av många

240 olika slag som viktiga led i den av statsmakterna förda stabiliseringspolitiken såväl i Sverige som i andra länder. Deras syfte var att hålla tillbaka efterfrågan totalt sett eller inom vissa speciella områden och fördela de knappa tillgångarna någorlunda rättvist och ändamålsenligt. Här behöver vad beträffar svenska förhållanden endast erinras om alla olika slag av ransoneringar, priskontroll, byggnadsreglering, import- och valutareglering etc. Den även närmast efter kriget bestående knappheten på varor och de vid flera olika tillfällen återkommande inflationskriserna medförde att många regleringar i Sverige kvarhölls långt in på 1950-talet, även om de successivt uttunnades, och att några t. o. m. fortfarande är i tillämpning. 334. Gränsdragningen mellan å ena sidan regleringar och kontroller och å den andra generella ekonomisk-politiska medel är såsom ovan framhållits ofta ganska vag. Även om regleringarna i de flesta fall siktar till förbud eller direkt kvantitativ begränsning inkl. begränsning av prisrörelser, kan de också, såsom t. ex. jordbruksregleringen, arbeta med ekonomiska incitament inom ramen för radikalt förändrade marknadsförhållanden. Det är också en mycket heterogen samling åtgärder som förs samman under denna rubrik; priskontroll, byggnadsreglering, valutareglering, monopolkontroll, emissionskontroll, jordbruksreglering etc. Det stora flertalet ekonomiska regleringar berör ett mycket stort antal individer eller företag och många transaktioner. De hindrar dessa individer och företag från att vidta åtgärder, som de uppfattar som fördelaktiga för sig själva och som enligt gängse rättsuppfattning inte såsom sådana är rättsstridiga. De fordrar därför antingen en hög grad av frivillig medverkan från de berördas sida eller en stark kontrollapparat. Man kan säga att deras effektivitet står i omvänd relation till antalet berörda individer eller företag och till den genomsnittliga förlusten genom att transaktionen förhindras. Men framför allt står regleringarnas effektivitet i direkt relation till i vilken utsträckning de accepteras som nödvändiga. Krigs- och efterkrigsårens regleringar vilade i mycket hög grad på en vitt utbredd lojalitet, baserad på insikten om deras nödvändighet. Ifall det effektivt kan visas att det i det allmännas intresse finns goda och tillräckliga skäl för att införa regleringar, kan de förbli effektiva åtminstone till en tid utan en alltför omfattande kontrollapparat. Å andra sidan visar erfarenheten att efterfrågan, som hålls tillbaka av regleringar på ett område, mycket lätt rinner över till andra områden där kontroll saknas. Ifall kontrollen skall förbli hanterlig får medborgarnas lojalitet inte heller frestas för hårt, genom att det ekonomiska avbräck regleringarna vållar dem och den inskränkning i deras handlingsfrihet som de innebär, blir för stor. Av dessa skäl kan den ekonomiska utveckling, som man söker få till stånd med regleringar, i allmänhet inte avvika alltför mycket från den som skulle ha kommit till stånd dem förutan.

241 335. Trots de betydande nackdelar som regleringar har gemensamt med alla tvångsåtgärder, kan sådana former, som är lätta att kontrollera och röner relativt stor anslutning, i särskilda lägen vara att föredra framför ett extremt utnyttjande av generella, ekonomisk-politiska medel, som får icke önskvärda konsekvenser inom andra områden. Även om strävandena numera går ut på att styra konjunkturen med generellt verkande medel, vilket också våra förslag är ett uttryck för, får man inte glömma att det finns situationer då just generaliseringen av verkningarna är en stor nackdel, nämligen vid häftiga eller till speciella områden begränsade störningar. En del former av ekonomiska regleringar eller åtgärder i konjunkturpolitiken som står på gränsen till dessa, har vi redan behandlat i deras sammanhang i det föregående. I detta kapitel skall vi ta upp fyra aktuella former av otvetydiga regleringar: Priskontroll inkl. monopolkontroll och prisövervakning, byggnadsreglering, hyresreglering och jordbruksreglering.

Prisreglering och monopolkontroll 336. Analysen i kap. III har visat att en del av inflationstrycket och understundom en väsentlig del är att tillskriva samspelet mellan prissättningsmekanismen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna. Med hänsyn härtill måste en politik, som syftar till penningvärdestabilisering, innehålla medel som är ägnade att motverka effekten av detta samspel, dvs. kostnadsinflationen. Detta är nödvändigt därför att övriga, generella ekonomisk-politiska medel verkar via efterfrågeförändringar, som endast har ett ringa och osäkert samband med kostnadsprisstegringarna (jfr pp. 101—06). Möjligheterna till rationaliseringar och produktivitetsstegring varierar mycket starkt mellan olika näringar och branscher i samhällsekonomin. I den utsträckning det är nödvändigt att bibehålla den del av produktionen, som kännetecknas av mindre rationaliseringsmöjligheter och produktivitetsstegring än genomsnittligt, är det oundvikligt att löneökningar, som håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen, medför prisstegringar i dessa »lågproduktiva» branscher. Förutsättningen för att den allmänna prisnivån trots detta skall förbli oförändrad är att priserna sjunker inom andra områden. Målsättningen stabilt penningvärde medför därför att det bland de ekonomisk-politiska medlen måste finnas åtgärder, som kan frambringa prissänkningar i samma omfattning som prishöjningar av ovan angivet slag blir nödvändiga, utan att detta nödvändiggör en lägre efterfrågan än vad som är förenligt med full sysselsättning (jfr p. 114). Vår analys i det föregående har visat att de generella medlen i vissa lägen är mindre väl ägnade härför. Genom sådana åtgärder skulle de produktivitetsvinster, som för närvarande sprids till konsumenterna i första hand som löneökningar för de berörda arbetstagarkategorierna 16—005306

242 (jfr pp. 81—83) få en allmännare fördelning, samtidigt som prisstegrande jämställdhetskrav i inkomstbildningen skulle bli av mindre omfattning. En svårighet uppstår givetvis ifall produktivitetsutvecklingen är speciellt stark inom exportnäringarna, vilket i varje fall under vissa perioder synes ha varit fallet i Sverige. Man har ingen anledning att försöka åstadkomma en sänkning av exportpriserna under vad köparna är villiga att betala och det är likaledes svårt att annat än i undantagsfall framtvinga lägre hemmamarknadspriser än vid export. 337. Man måste naturligtvis fråga sig i vad mån en politik, som syftar till att med generella medel och/eller selektiva åtgärder åstadkomma prissänkningar i näringsgrenar med stark produktivitetsutveckling, kan komma att verka hämmande på denna utveckling. Ett j åkande svar på denna fråga är detsamma som att säga att stabilt penningvärde och gynnsam produktivitetsutveckling inte är förenliga. Möjligheten av målkonflikter i detta avseende har redan diskuterats (jfr pp. 56 och 57). Ifall företagen får tillgång till en normalt fungerande kapitalmarknad och inte längre tvingas att finansiera sin expansion med nedplöjda vinstmedel, anser vi inte att en prissänkning i takt med den starkare produktivitetsstegringen skall behöva verka hämmande på expansionssträvandena, även om den kanske i viss mån kan föra över dessa från kostnadsminskande rationalisering till expansion av produktionen i egentlig mening och därmed öka trycket på arbetsmarknaden. Medel att åstadkomma de eftersträvade prissänkningarna kan sökas efter två vägar. Antingen kan man reducera möjligheterna till autonom prissättning genom åtgärder som främjar näringsfrihet och konsumentupplysning, eftersom autonom prissättning alltid förutsätter någon form av monopolism, även om den bara beror på marknadsstrukturen och inte är ett resultat av producenternas medvetna åtgärder. Eller också kan man genom statlig priskontroll, selektiv eller total, kontrollera prissättarnas åtgärder. Konkurrensfrämjande åtgärder

338. Som ett resultat av efterkrigsplaneringskommissionens arbete startades under de första efterkrigsåren en viss monopolövervakning inom kommerskollegium. Den omorganiserades 1953 i samband med att riksdagen antog en lagstiftning om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. Därvid upprättades två självständiga organ, näringsfrihetsombudsmannaämbetet och näringsfrihetsrådet. Det förra hade att anhängiggöra, det senare att bedöma fall av konkurrensbegränsning. När prisregleringen bragtes att upphöra med utgången av år 1956 framhölls, att en grundförutsättning för denna åtgärd vore en effektivisering av samhällets insatser för att främja konkurrensen inom näringslivet.

243 Under normala förhållanden skulle nämligen konkurrensen utgöra den huvudsakliga prisregulatorn, men det kunde konstateras, att denna även under sådana förhållanden kan visa sig mindre effektiv. De härmed sammanhängande problemen har behandlats av 1954 års priskontrollutredning i samband med frågan om priskontrollens fortsatta tillämpning. I betänkandet Konkurrens och priser (SOU 1955: 45) framlade utredningen även förslag, förutom till en beredskapslag på prisregleringens område (jfr p. 342), också till utvidgning av dittillsvarande lagstiftning rörande statens åtgärder för att motverka skadlig konkurrensbegränsning. Förslag framlades även till en effektivisering av den för ändamålet upprättade statliga organisationen. Bristerna i konkurrensens effektivitet kunde, enligt vad priskontrollutredningen anförde, under normala förhållanden hänföras till två omständigheter, nämligen dels bristande priskännedom och prismedvetenhet hos den konsumerande allmänheten, dels konkurrensbegränsande åtgärder av företagare eller deras organisationer. Samhällets åtgärder i konkurrensfrämjande riktning borde därför sättas in på att påverka förhållandena i dessa båda avseenden. De av priskontrollutredningen framlagda förslagen ledde dels till en omorganisation av den dåvarande priskontrollnämnden till en ny myndighet, statens pris- och kartellnämnd, med uppgift att fungera som utrednings- och upplysningsorgan på området, dels till en utvidgning av tillämpningsområdet för lagen den 25 september 1953 om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet, dels, slutligen, till införandet av en ny lag av den 1 juni 1956 om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. Vägledande för de år 1956 vidtagna åtgärderna var även de förslag, som i förevarande hänseenden framlagts av varudistributionsutredningen i dess betänkande Pris och prestation i handeln (SOU 1955: 16). 339. Med hänsyn till den centrala betydelsen av att kunna begränsa kostnadsinflationen ifall målen för stabiliseringspolitiken skall kunna uppnås, intar frågan om konkurrensfrämjande åtgärder en nyckelställning i en aktiv konjunkturpolitik. Vi anser att en målmedveten och kraftfull bekämpning av skadliga konkurrensbegränsningar inom näringslivet och en intensiv och konkret konsumentupplysning, som verkligen skapar en utbredd prismedvetenhet, måste vara de viktigaste medlen för att komma till rätta med de problem, som den autonoma prisbildningen ger upphov till. Det är därvid av största betydelse att de organ, som handhar denna för prisstabiliseringen väsentliga verksamhet, har tillräckliga resurser. Vi har emellertid inte ansett oss kunna penetrera hela detta stora och tämligen speciella problemkomplex. Eftersom 1960 års prisövervakningskommitté dessutom nyligen avgett förslag om ökade resurser för en intensifierad pris- och monopolövervakning (SOU 1961:3), har vi inte heller haft någon anledning att gå närmare in på denna fråga.

244 340. Vi vill därför här endast framhålla vissa för våra problemställningar väsentliga synpunkter. De näringsfrihetsfrämjande åtgärderna får inte begränsas till vissa av de faktorer, som möjliggör en autonom prissättning, utan måste avse samtliga. Det är också nödvändigt att sådana konkurrensbegränsningar, som inte baseras på regelrätta avtal, upptas till prövning: prisledarskap, branschorganisationernas prislistor, tysta överenskommelser att inte priskonkurrera etc. Vi är väl medvetna om att svårigheten att skapa användbara kriterier inom detta område är mycket stor. Inte desto mindre är det just i sådana former som mycket av prissättningsautonomin uppträder. När man kunnat konstatera en faktisk samordning av prispolitiken under en längre tid, bör detta kunna vara nog för att påkalla prövning på samma sätt som när avtal om konkurrensbegränsning föreligger, likaså om en branschorganisations medlemmar behärskar den övervägande delen av marknaden och god listprisföljsamhet kan konstateras. Det måste dock vara fullt klart att åtgärder inte kan vidtas förrän konkurrensbegränsningen befunnits vara skadlig. Med hänsyn till den prisbildningsproblematik som står i centrum för vårt intresse; samspelet mellan den autonoma prissättningen, produktivitetsutvecklingens ojämnhet och inkomstbindningarna, kan förhandlingar med företag eller branscher i prisfrågor inte inskränkas till de fall då prishöjningar ägt rum eller kan befaras. Det måste vara minst lika viktigt att prissänkningar kommer till stånd inom branscher där produktivitetsstegringen varit större än genomsnittligt. 341. Om konsumentupplysningen skall kunna skapa en så utbredd prismedvetenhet bland det stora flertalet konsumenter att den verkligen kan bli effektiv som kontroll på prisbildningen, måste den erhålla en vidsträckt spridning och vara så konkret och lättfattlig, att den utan svårighet kan omtolkas till en för konsumenten värdefull inköpsplan. Detta kan emellertid aldrig ske utan att inköpskällor och varumärken namnges. Prisreglering

342. Det andra och mera genomgripande alternativet för statliga åtgärder för att åvägabringa de eftersträvade prissänkningarna skulle vara någon form av prisreglering. Under kriget ingick priskontroll som ett viktigt led i den av statsmakterna förda stabiliseringspolitiken. Den efter krigsslutet bestående knappheten på varor och, även när denna av kriget orsakade bristsituation hade upphävts, det vid flera tillfällen återkommande inflationstrycket, medförde att prisregleringen kom att bibehållas ända till slutet av år 1956. Under de sista åren av regleringens tillämpning låg dock endast en mindre del av samtliga varor och tjänster under direkt kontroll. Även behovet av en fortsatt statlig priskontroll och grunderna för den

245 prisreglerande verksamhet, som i fortsättningen kunde befinnas erforderlig, har utretts av 1954 års priskontrollutredning (SOU 1955:45). Dess förslag ligger till grund för nuvarande allmänna prisregleringslag. I och med ikraftträdandet den 1 januari 1957 av allmänna prisregleringslagen, vilken är en beredskapslag avsedd att sättas i tillämpning i speciella krislägen, upphörde den dittills tillämpade prisregleringen. 343. Bedömningen av prisregleringen som medel för ekonomisk stabilisering har varierat starkt under olika perioder av efterkrigsutvecklingen, mellan olika länder och mellan olika politiska grupper inom länderna, beroende på vilka konkreta erfarenheter av den ekonomiska politiken som legat närmast i tiden. Ända fram till början av 1950-talet var man i Sverige allmänt enig om prisregleringens stora betydelse i en inflationssituation vid de speciella förhållanden som då rådde (jfr utskottsutlåtanden vid de årliga förlängningarna av prisregleringslagen). Det ligger i själva prisregleringens karaktär att dess viktigaste uppgifter är, antingen att i en krissituation med hastigt inträdande varuknapphet hejda en ren knapphetsprisstegring eller att bryta förväntningarna för att stävja en kumulativ inhemsk prisuppgång, som endast eller huvudsakligen har förväntningar om kommande prisstegringar till orsak och en därav hastigt minskad sparbenägenhet till följd, och motverka lönekrav dikterade av farhågor för prisstegringar. Ifall prisstegringarna däremot endast är symptom på redan inträffade kostnads- eller vinstförskjutningar, t. ex. genom höjda import- och/eller exportpriser, är prisregleringen otillräcklig, i varje fall som ensamt ekonomiskt-politiskt medel, eftersom redan inträffade kostnadsstegringar som regel måste accepteras och möjligheterna att åstadkomma förskjutningar i den inhemska prisstrukturen är begränsade. Prisreglering är därför framförallt ett medel vid en hastigt uppkommande efterfrågeinflation av kriskaraktär. Vid kostnadsinflation är den mindre lämplig, eftersom den endast i undantagsfall kan medföra prissänkningar utan snarare motverkar frivilliga sänkningar. Företagarna blir rädda att sänka, när de inte återigen kan höja ifall sänkningen skulle visa sig vara ett misstag. Prisregleringens maximipriser tenderar därför att bli normalpriser. 344. Nackdelarna med priskontroll som ekonomiskt-politiskt medel, som vi inte h ä r behöver gå närmare in på (jfr SOU 1955: 45 kap. 6), är enligt vår mening så betydande, att vi anser den endast kunna komma ifråga i rent extraordinära situationer. Vi förutsätter att de prisstegringsimpulser, som under mera normala förhållanden kan uppkomma till följd av temporära eller partiella efterfrågeöverskott, skall kunna bemästras med övriga ekonomisk-politiska medel och att den fria konkurrensen vid nuvarande struktur och institutionella förhållanden i näringslivet även vid

246 hög ekonomisk aktivitet skall kunna göras så effektiv som prisregulator, att antalet fall där prisövervakningen måste resultera i åtgärder, i första hand förhandlingar, inte blir större än att det kan administrativt bemästras. Som ett medel mot kostnadsinflation kan priskontroll å andra sidan av ovan anförda skäl inte vara lämplig. Vi hyser också den förhoppningen att det skall visa sig praktiskt möjligt ätt med generella medel, prisövervakning och näringsfrihetsfrämjande åtgärder få till stånd en prisnedgång, som kompenserar de inom vissa branscher nödvändiga prisstegringarna. Hyresregleringen 345. Hyresregleringen är visserligen en form av prisreglering, men den har en så speciell karaktär och intar i så hög grad en särställning i efterkrigstidens ekonomiska politik att det motiverar en särskild om ock kortfattad behandling. Den efter andra världskrigets utbrott tilltagande knappheten på bostäder och risken för betydande hyreshöjningar i samband därmed föranledde statsmakterna att år 1942 genomföra en reglering av hyressättningen för lägenheter. En omfattande höjning av hyresnivån befarades medföra svåra sociala och ekonomiska missförhållanden, särskilt med tanke på de mindre bemedlade. Det bedömdes även ur allmänt ekonomiska synpunkter vara angeläget att hindra en omfattande hyreshöjning med hänsyn till de inflationistiska verkningar som skulle följa därav. Förslag om en avveckling av hyresregleringen framlades av hyresregleringskommittén år 1955 (SOU 1955:35). På grundval av ifrågavarande betänkande genomfördes med verkan från den 1 januari 1957 sådana ändringar av hyresregleringslagen, att Kungl. Maj :t gavs befogenhet att slopa tillämpningen av denna lag och bostadsrättskontrollagen på orter, där läget på bostadsmarknaden bedömes vara sådant att fortsatt hyresreglering inte längre är nödvändig. En viss kategorimässig och regional avveckling har också under senare år kommit till stånd. 346. Även om hyresregleringen nog fortfarande måste bedömas ha en viss stabiliseringspolitisk betydelse i den meningen, att en omedelbar avveckling förmodligen skulle resultera i en engångshöjning av levnadskostnaderna, torde dess bibehållande dock numera till största delen betingas av socialpolitiska och fördelningspolitiska skäl. Vi anser oss därför inte ha anledning att ta närmare ställning till frågan när eller hur hyresregleringen bör avvecklas. Jordbruksregleringen 347. Jordbruksregleringen är också en speciell form av prisreglering, som under årens lopp tjänat olika syften. Den uppkom ursprungligen för att

247 skydda jordbruksbefolkningens inkomster under 1930-talets jordbrukskris. Under hela 1940-talet fyllde den däremot funktionen av priskontroll, samtidigt som man vid prissättningen också eftersträvade en viss inkomstlyftning för jordbrukarna i jämförelse med andra grupper. Från början av 1950-talet har den återigen fått samma funktion som på 1930-talet. Genom att praktiskt taget alla länder genomfört kvantitativa regleringar av sin import av jordbruksprodukter eller andra skyddsåtgärder för den inhemska produktionen, kan prisbildningen på världsmarknaden inte såsom förr verka utjämnande mellan den totala tillgången och den totala efterfrågan. Denna begränsning leder till att även små rubbningar i tillförsel eller avsättning på denna marknad ger stora utslag i priserna. Därtill kommer att den växande produktiviteten i världens livsmedelsproduktion leder till ett ökat utbud, som pressar världsmarknadspriserna så länge det inte motsvaras av en ökad efterfrågan från de fattiga länderna. Dessa är emellertid mera intresserade av att skaffa resurser för en industriell utveckling, som varaktigt kan lösa deras ekonomiska problem, än att hålla en ständigt växande befolkning straxt över svältgränsen. Jordbruksregleringarna i de olika länderna har därför i växande utsträckning blivit ett nödvändigt medel att skydda den inhemska jordbruksbefolkningen mot följdverkningarna av motsvarande regleringar i andra länder. 348. Jordbruksregleringens konsekvenser för stabiliseringspolitiken i Sverige under efterkrigsåren har tidigare berörts (jfr p. 96). Den kan i sin nuvarande utformning i viss mån sägas fylla ett stabiliseringspolitiskt syfte, i det ätt den medverkar till att upprätthålla jordbruksbefolkningens köpkraft. På lång sikt kan den också komma att fylla en sådan funktion genom att vidmakthålla försörjningen och därigenom förebygga en bristsituation i ett krisläge. Dessutom skulle den automatiskt dämpa effekten på den inhemska marknaden av en internationell prisuppgång. Liksom vad gäller hyresregleringen är jordbruksregleringens huvudsyfte emellertid av social- och fördelningspolitisk karaktär, ett syfte som vi inte har anledning att närmare diskutera, allrahelst som en utredning nyligen tillsatts för en omprövning av hela jordbrukspolitiken. De stabiliseringspolitiska konsekvenserna av den nuvarande målsättningen har vi redan diskuterat i kap. III. I stort sett torde man kunna utgå ifrån att den pågående omprövningen inte kommer att mera väsentligt förändra dessa. En ifrågasatt övergång till lågprislinje kan emellertid få vissa verkningar, eftersom den måste, vid bibehållen inkomststandard inom jordbruket, leda till ett ökat skattetryck jämsides med fallande livsmedelspriser och därmed till att finanspolitiken får ett ytterligare ökat inflytande på samhällsekonomin.

248 Byggnadsregleringen 349. Medan samtliga de här tidigare diskuterade regleringarna inneburit en prisreglering på ifrågavarande område där ransoneringen i förekommande fall — hyresregleringen — varit det sekundära momentet, var byggnadsregleringen utformad som en ransonering för att hålla tillbaka den effektiva efterfrågan på investeringsområdet. Liksom priskontrollen och hyresregleringen tillkom den som en följd av krigsårens efterfrågetryck, men då detta kom att bestå även efter kriget, bibehölls den om än så småningom i uttunnat skick under hela efterkrigstiden. Under senare år har den haft sin största betydelse som ett arbetsmarknadspolitiskt instrument, eftersom man med dess hjälp kunnat säsongmässigt och regionalt reglera efterfrågan på arbetskraft till byggnadsindustrin. Från 1 januari 1959 avskaffades byggnadsregleringen som konjunkturpolitiskt medel och bibehölls endast för säsongstyrning genom att kravet på igångsättningstillstånd fick kvarstå. Man utgick därvid från att regleringen inte längre var erforderlig för konjunkturpolitiska syften, utan att dess uppgift främst var att medverka till en säsongutjämning av byggnads- och anläggningsverksamheten. Någon form av reglering eller ekonomiskt incitament till en sådan utjämning synes också vara ofrånkomlig, eftersom det är dyrare att bygga på vintern än på sommaren. Det har därvid överlämnats åt länsarbetsnämnderna att genom igångsättningstillstånd styra påbörjandet av de olika byggnadsföretagen över året på ett sådant sätt att jämnast möjliga sysselsättning erhålles. På några orter slopades även igångsättningstillstånden på försök och denna försöksverksamhet har sedermera vidgats till flera och större områden. 350. Byggnadsregleringen begränsar den effektiva efterfrågan på en punkt, som för konjunkturutvecklingen är mycket vital, dels därför att byggnation och anläggningsverksamhet som sådan utgör en betydande del av den totala investeringsverksamheten, dels därför att den ofta är en förutsättning för andra investeringar. Genom omdispositioner kan dock byggnadsregleringens konsekvenser för andra investeringar inte så sällan mildras, varför den ändå är minst effektiv som regulator av näringslivets investeringar. Byggnadsregleringen är jämförelsevis lätt att administrera genom existerande centrala och lokala myndigheter, ifall den begränsas till större projekt så att antalet frågor inte blir alltför överväldigande, och den har en omedelbar och genomgripande effekt på efterfrågan inom byggnadsindustrin, som inte lika snabbt och fullständigt kan uppnås med generella medel. Samtidigt tillåter den en differentiering av åtgärderna geografiskt eller branschvis. Å andra sidan uppstår lätt snedvridningseffekter ifall man, för att underlätta administrationen, begränsar regleringen till vissa typer

249 av byggnadsverksamhet eller till projekt av viss storlek, samtidigt som just begränsningen kan ställa administrationen inför mycket svåra avgöranden. Det är inte heller möjligt att skapa meningsfulla, objektiva normer för bedömningen av vilka ansökningar som skall beviljas och vilka som skall avslås. Bedömningen får därför lätt karaktär av godtycke, vilket i sin tur lätt leder den avgörande instansen till att tillämpa köprincipen, vilket inte heller är tillfredsställande. Eftersom vi har andra, generellt verkande medel för att styra investeringsutvecklingen till vår disposition, som visserligen är mindre snabba och genomgripande men för normala förhållanden enligt vår uppfattning ändå tillräckligt effektiva, anser vi av ovan angivna skäl att byggnadsregleringen normalt inte bör komma i fråga som stabiliseringspolitiskt medel. Vi har å andra sidan ansett det ligga utanför vårt uppdrag att ta ställning till byggnadsregleringen som närings- och lokaliseringspolitiskt instrument.

KAPITEL X Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens

mål

351. Efter att under mellankrigstiden av naturliga skäl ha varit tämligen ensidigt inriktad på sysselsättningsskapande åtgärder, har arbetsmarknadspolitiken under efterkrigsperioden i växande utsträckning kommit att bli ; ett viktigt ekonomiskt-politiskt medel för ätt lösa den fulla sysselsättningens balansproblem på arbetsmarknaden. Inte minst gäller detta Sverige. Men även i andra länder har arbetsmarknadspolitikens möjligheter mer och mer uppmärksammats. Den har i vissa lägen befunnits ha en avgörande betydelse för åstadkommande av balans i ekonomin i dess helhet. 352. Den aktiva arbetsmarknadspolitikens roll i stabiliseringspolitiken kan kort beskrivas på följande sätt. Full sysselsättning kan i och för sig lätt upprätthållas om efterfrågan på varor och tjänster hålles mycket hög, eftersom denna naturligtvis fortplantar sig till produktionsfaktorerna och ger upphov till en så stark efterfrågan också på arbetsmarknaden, att den suger upp all arbetskraft, även den mest svårplacerade. Det är en sådan efterfrågan, uppkommen genom efterfrågeöverskott på varumarknaderna, som under långa perioder av efterkrigstiden i många länder skapat och upprätthållit full sysselsättning. Ett så starkt efterfrågetryck leder emellertid inom många områden också till överefterfrågan på arbetskraft, som inte omedelbart kan tillgodoses. Arbetskraften är alltid relativt trögrörlig, både inom ett land och ännu mera mellan länderna, och det går aldrig att med generella, konjunkturstyrande medel uppnå en »lagom» efterfrågan inom alla områden. Denna överefterfrågan på arbetsmarknaden, som inte kan förhindras om man söker skapa full sysselsättning med hjälp av ett högt efterfrågetryck — inte minst torde efterkrigstidens erfarenheter ha gett belägg för detta — leder emellertid till lönehöjningar utöver produktivitetsstegringen genom löneavtal och löneglidning och därigenom till pris- och kostnadsstegringar och sjunkande penningvärde. Den blir en bidragande orsak till att hela ekonomin tenderar att utveckla sig i inflationistisk riktning. 353. Vill man skapa full sysselsättning utan inflation får man därför gå en annan väg, i vilken arbetsmarknadspolitiken spelar en viktig roll. Sam-

251 hållets ekonomiska politik måste syfta till att med olika ekonomisk-politiska medel hålla tillbaka konjunkturen och hindra att överefterfrågan utbildas såväl på varu- som på faktormarknaderna. Men en sådan politik går ej heller att få »lagom» för alla områden och branscher. Den ger därför inte automatiskt full sysselsättning, det har tidigare erfarenheter till fullo visat. En balanserad konjunktur är, såsom vi tidigare många gånger haft anledning framhålla, alltid en splittrad konjunktur med god efterfrågan inom vissa områden, t. o. m. överefterfrågan inom enstaka, men svag inom många andra. Därför uppstår vid en sådan konjunkturdämpning alltid arbetslöshet på olika orter och i olika branscher; ett antal arbetslösa, som inte utan särskilda åtgärder åter sugs upp av arbetsmarknaden, tynger samhället både ekonomiskt och humanitärt. Den drabbar vanligtvis också särskilda orter. Denna konjunkturdämpande politik, som ur allmän balanssynpunkt dock mycket är att föredra, kräver därför ovillkorligen ett komplement — nämligen en aktiv arbetsmarknadspolitik — som genom selektiva ingripanden just på de ställen där den allmänna balansen inte motsvaras av balans lokalt eller branschvis, kan neutralisera tendenserna till överefterfrågan resp. arbetslöshet genom omflyttning och omskolning, genom yrkesutbildning och andra åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft, men också genom lokaliseringspolitik när det befinnes lämpligare att söka utveckla näringslivet inom området än att försöka förmå arbetstagarna att flytta. Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor ligger följaktligen i att målen för den ekonomiska politiken, och då särskilt full sysselsättning, med dess hjälp kan uppnås med mindre insats av generella, konjunkturstimulerande åtgärder, som i sig själva har en tendens att föranleda nya störningar. Den medverkar m. a. o. till att eliminera målkonflikterna mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde.

Behovet av arbetsmarknadspolitiska

åtgärder i olika

konjunkturlägen

354. I praktiken har arbetsmarknadspolitiken under efterkrigstiden huvudsakligen kommit att användas i samband med konjunkturnedgångarna. Särskilt under den senaste spelade den en inte oväsentlig roll för upprätthållandet av sysselsättningen, inte bara i Sverige utan i inånga av Europas industriländer. De goda erfarenheterna härav synes ha stimulerat många länder att i framtiden lägga större vikt vid arbetsmarknadspolitiken än tidigare. Det är också vår uppfattning att den i framtiden måste ges större spelrum än hittills som ett ekonomiskt-politiskt instrument för upprätthållande av full sysselsättning i en balanserad ekonomi. Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift skall vara att medverka till en utjämning mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Det innebär att det alltid kommer att krävas åtgärder, som underlättar arbetskraftens

252 rationella anpassning till den öppna arbetsmarknadens arbetstillfällen. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste självklart vara föremål för ständig omprövning, beroende av växlingarna på arbetsmarknaden. Åtgärdernas inriktning och intensitet skall följa det aktuella läget inom olika branscher och områden. Riktlinjerna för arbetsmarknadspolitiken bör följaktligen få sådan utformning, att de tillåter de verkställande organen att smidigt anpassa sin verksamhet till vad olika situationer kräver. 355. Målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att åstadkomma en sådan rörlighet, att arbetsmarknaden så snabbt som möjligt anpassas efter förändrade produktionsförhållanden. Inte minst under en högkonjunktur, då det ändå kan finnas lokalt eller branschmässigt avgränsade sysselsättningssvårigheter, får dessa arbetsmarknadspolitiska åtgärder en stor betydelse. Samhället måste i ett sådant läge söka medverka till att efterfrågan på arbetskraft tillgodoses genom överflyttning från områden och branscher med sämre sysselsättningsmöjligheter till sådana med stark efterfrågan på arbetskraft. Men också i ett läge utan direkt expansiva tendenser finns en kontinuerlig efterfrågan på arbetskraft, som det är angeläget att snabbt tillgodose. Det finns alltså även i en sådan situation ett avsevärt utrymme för en aktiv arbetsmarknadspolitik. I ett läge som präglas av ett större eller mindre överskott av arbetskraft, reses emellertid jämsides härmed också krav på sysselsättningsskapande åtgärder av arbetsmarknadspolitisk art.

Arbetsmarknadspolitikens

medel

356. Arbetsmarknadspolitikens betydelse som konjunkturstabiliserande faktor får anses ligga i dess i förhållande till andra stabiliseringspolitiska medel större smidighet och anpassningsbarhet. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan göras selektiva i större utsträckning än andra konjunkturpolitiska åtgärder. Genom att åtgärden begränsas dit där den behövs kan den bli effektiv för det föreliggande behovet, utan att skapa mindre önskvärda biverkningar på andra håll på samma sätt som generella metoder ofta har en tendens att göra. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan snabbt träda i kraft, vilket är av stor betydelse i konjunkturpolitiken, men de kan också i regel snabbare än generella åtgärder dras tillbaka när de ej längre behövs. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna blir därigenom både effektivare i tid och rum och mera begränsade i sin verkningsgrad än generella finans- och penningpolitiska åtgärder. Konjunkturpolitiken behöver många justerande medel med begränsad verkningsgrad jämsides med de mera allmänna generella medlen. Vi har inte funnit anledning att här i detalj redogöra för arbetsmarknadspolitikens organisation och medel. Dessa frågor kommer att tas upp av den på riksdagens begäran nyligen tillsatta utredningen för översyn av

253 arbetsmarknadspolitiken. Vi vill därför inskränka oss till en mera allmän behandling av de olika arbetsmarknadspolitiska medlens roll i stabiliseringspolitiken. Organisation

357. Oavsett karaktären på de åtgärder som erfordras i olika arbetsmarknadslägen torde de till huvudsaklig del få administreras av arbetsmarknadsmyndigheterna: arbetsmarknadsstyrelsen och dess regionala och lokala organ, länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna. Sysselsättningsskapande åtgärder kan dock komma att effektueras av många olika myndigheter. Genom verkets lokalorgan insamlas informationer om arbetsmarknadens tillstånd och behov, vilka är av största vikt i den praktiska arbetsmarknadspolitiken. Det är också på det lokala planet som åtgärderna oftast kommer att initieras och föras ut i det praktiska livet. Det betyder att arbetsförmedlingen får en central roll i arbetsmarknadspolitiken, både i ett läge med hög aktivitet inom det ekonomiska livet och god tillgång på arbete och då brist på arbete föreligger. J u större krav som ställes på differentierade och individualiserade åtgärder utöver själva förmedlingsarbetet; på åtgärder som stimulerar rörligheten resp. skapar arbetstillfällen, desto större krav måste man ställa på förmedlingarnas personella resurser, båda kvantitativt och kvalitativt. Varje förmedlare måste känna till de olika slag av utvägar, som står till buds för att åstadkomma den önskvärda anpassningen. 358. Grundvalen för arbetsmarknadsorganens åtgärder är naturligtvis alltid deras information om arbetsmarknadsläget. Denna insamlas på en rad olika vägar. Förhandsinformationer vid produktionsinskränkningar och driftsnedläggelser. För upprätthållandet av en hög och jämn sysselsättning är det av största betydelse, att arbetsmarknadsmyndigheterna får möjlighet att förbereda olika åtgärder för omplacering av den arbetskraft, som kan komma att friställas. Arbetsmarknadsstyrelsen samt dess regionala organ —länsarbetsnämnderna och den offentliga arbetsförmedlingen — måste därför i god tid erhålla uppgifter om väntade avskedanden och permitteringar inom såväl den offentliga som den enskilda verksamhetens olika områden. Genom anmälningsskyldighet eller avtal om anmälan skaffas f. n. sådana uppgifter från statliga myndigheter och flertalet enskilda företag. Denna förhandsinformation är av största betydelse i den praktiska arbetsmarknadspolitiken. 359. Vakansrapportering och platsackvisition. Viss överblick över arbetstillfällena kan erhållas genom de särskilda riksvakanslistor, som arbets-

254 marknadsstyrelsen utger varje vecka, dels en för flertalet lediga platser anmälda på de allmänna expeditionerna hos arbetsförmedlingarna, dels en för lediga platser inom tjänstemannayrkena. Statliga myndigheter har skyldighet att — med vissa undantag — till arbetsmarknadsmyndigheterna anmäla antagning av civil personal för såväl stadigvarande som tillfälliga behov. För övriga myndigheter och enskilda företag existerar inget motsvarande anmälningstvång. Endast en mindre del av de lediga platserna — särskilt inom vissa yrkesområden — anmäles hos förmedlingen. Förutom de platser som anmäles direkt till arbetsförmedlingarna, bedriver dessa emellertid också ackvisitionsverksamhet för sina arbetssökande. Utan att detta skall innebära någon strävan att uppnå monopol på arbetsförmedling, vore det av stor betydelse för en planmässig sysselsättningspolitik om vanan att till den offentliga arbetsförmedlingen anmäla arbetstillfällen kunde ytterligare utbredas. 360. Arbetsmarknadsstatistik. När arbetsförmedlingsstatistiken användes för att belysa tillgången på arbetskraft och arbetstillfällen, måste man beakta att statistiken icke omfattar hela arbetsmarknaden. Hur stor del av arbetskrafts- och platsomsättningen som registreras vid arbetsförmedlingen är ofullständigt känt. Särskilt varierar benägenheten att anmäla lediga platser till förmedlingen, varför jämförelser bakåt i tiden blir mindre tillförlitliga. Uppgifterna kan likväl ge vissa hållpunkter för att bedöma efterfrågan på arbetskraft och förändringar i denna. Uppgifter rörande sysselsättningen inom industrin inhämtas av socialstyrelsen varje månad. Dessutom inhämtas kvartalsvis vissa uppgifter om sysselsättningen inom skogsbruket. Stora områden bl. a. inom handel och samfärdsel täcks emellertid överhuvudtaget ej av den nuvarande sysselsättningsstatistiken. En förbättring av sysselsättningsstatistiken inom dessa områden är ofrånkomlig för att arbetsmarknadspolitiken skall kunna drivas rationellt. Den nuvarande statistiska serien över arbetslösa, anmälda hos arbetsförmedlingen infördes i juli 1955. Räkningen göres en gång i månaden. Vid bedömningen av förändringarna i arbetslösheten är det nödvändigt att skilja mellan arbetslöshetsförsäkrade och övriga arbetslösa, eftersom de senare har mindre anledning att stå i regelbunden kontakt med arbetsförmedlingen. Det är därför vanskligt att vid bedömning av arbetslöshetens utveckling dra slutsatser av uppgifterna om förändringar i antalet icke arbetslöshetsförsäkrade arbetslösa. Arbetslöshetsstatistiken är mycket snabb, vilket är av stor betydelse, inte minst för stabiliseringspolitiken. Preliminära uppgifter offentliggöras redan ca 10 dagar efter räkningsdagen. Dess väsentliga brist är otillförlitligheten beträffande icke arbetslöshetsförsäkrade. Inom arbetsmarknadsstyrelsen har under senare år försök gjorts med

255 Labor force-under sökningar1 efter amerikansk förebild. Resultaten visar att man med sådana undersökningar framför allt kan fånga förändringarna på arbetsmarknaden inom hela landet. De kan också indikera speciella problemställningar, som sedan kan bli föremål för särskilda undersökningar. Labor force-undersökningarnas värde ligger framför allt i att de omspänner hela arbetsmarknaden och belyser en rad förhållanden, som man ej kan nå på annat sätt, såsom demografiska karakteristika, konjunkturvariationernas roll för utbudet av arbetskraft —- i USA har man funnit att utbudet är större vid hög- än vid lågkonjunktur — dold arbetslöshet bland jordbrukare och småföretagare, hemmavarande kvinnors önskan om arbete utanför hemmet etc. Det är därför av stor betydelse att de genomföres regelbundet 2—4 gånger om året för att bilda bakgrunden till snabbstatistiken samt andra tätare och snabbare undersökningar för speciella områden eller rörande speciella frågor, t. ex. arbetslösheten, säsongvariationer i sysselsättningen m. m. (jfr p. 428). De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste i första hand baseras på snabbstatistiken. 361. Översikter över arbetsmarknadsläget. Länsarbetsnämnderna insänder varje månad en allmän översikt över arbetsmarknadsläget inom länet. På grundval av nämndernas rapporter utarbetar arbetsmarknadsstyrelsen en översikt för hela landet. Vidare utarbetas halvårs-, ettårs- och långtidskalkyler rörande den väntade utvecklingen på arbetsmarknaden, branschöversikter, regionala prognoser samt yrkes- och utbildningsstatistiska prognoser och undersökningar. 362. Trots denna omfattande verksamhet lämnar de informationer man i dag har om arbetsmarknaden mycket övrigt att önska. Även på detta område träder behovet av en utbyggd ekonomisk prognosverksamhet i förgrunden. Men därutöver behövs såsom framgått av det föregående väsentligt ökade resurser till statistik och specialundersökningar speciellt för arbetsmarknaden. Rörlighetsfrämjande

åtgärder

363. Det finns en mängd hinder för en ändamålsenlig anpassning på arbetsmarknaden. Det är hinder av institutionell, ekonomisk eller personlig karaktär. De viktigaste är bristande yrkesutbildning, otillräcklig kännedom om föreliggande möjligheter att erhålla arbete och om arbets- och levnadsvillkoren på andra orter och i andra yrken samt stark bundenhet vid den nuvarande bosättningsorten på grund av personliga förhållanden, svårigheter att erhålla bostäder på annan ort samt de kostnader, som följer med en flyttning. Det är den praktiska arbetsmarknadspolitikens uppgift att begränsa eller undanröja dessa hinder. Till arbetsmarknadspolitikens vik1

För förklaring av denna term se p. 32 noten.

256 tigaste medel får därför räknas de åtgärder, som avser att stimulera rörligheten på arbetsmarknaden. Det gäller både den geografiska rörligheten och den yrkesmässiga. 364. Rörligheten på arbetsmarknaden har också under efterkrigstiden stått i centrum för den arbetsmarknadspolitiska debatten. Under vissa perioder har trögrörligheten, under andra perioder överrörligheten tilldragit sig det största intresset. Detta sammanhänger dels med de konjunkturella förhållandena, dels med strukturutvecklingen inom näringslivet. Under goda konjunkturer med riklig tillgång på arbetstillfällen är det naturligt att rörligheten ökar. Under en stark högkonjunktur kan — såsom erfarenheten från efterkrigsåren visar — rörligheten bland en del arbetstagare bli så stor att den skapar desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden. Dylika företeelser har dock varit sällsynta och kan förbindas med alldeles speciella förhållanden (jfr p. 54), varför de inte motsäger slutsatsen att trögrörligheten i så gott som varje läge är arbetsmarknadspolitikens väsentligaste problem. Vid vikande sysselsättning blir å andra sidan förutsättningarna för platsbyten och därmed också rörligheten mindre. Samtidigt friställes arbetskraft från företag som tvingas inskränka sin produktion. Tidigare synes företagarna tämligen tveklöst ha gjort sig av med den arbetskraft de inte för tillfället behövde, med tanke att de lätt kunde få ny ifall produktionen åter behövde utökas. Under senare år har emellertid, under intryck av långa perioder med brist särskilt på yrkesutbildad arbetskraft, en viss förskjutning i inställningen skett både i Sverige och andra länder. Företagarna gör numera betydande ansträngningar för att behålla arbetskraften, särskilt den yrkesutbildade, vid nedgångar i efterfrågan som de uppfattar som tillfälliga. Härmed minskas den registrerade arbetslösheten samtidigt som trögrörligheten ökar, eftersom även varaktiga efterfrågeminskningar alltid till en början uppfattas som tillfälliga. Dessa tendenser har förstärkts av den konsolidering av företagen, som den omfattande självfinansieringen under senare decennier möjliggjort. 365. Målet för de rörlighetsfrämjande åtgärderna bör vara att rörligheten får en sådan omfattning och inriktning, att arbetsmarknaden så snabbt som möjligt anpassar sig efter förändrade produktionsförhållanden. Inte minst under en allmän högkonjunktur med vissa lokala eller branschmässiga sysselsättningssvårigheter får rörligheten stor betydelse. I ett sådant läge är det — om nämnda svårigheter bedömes som mera långvariga — inte rimligt att tillgripa särskilda sysselsättningsskapande åtgärder. I första hand måste åtgärder vidtas för att föra över arbetskraften till yrken och företag där det finns behov av den. J u mer man syftar till ett dynamiskt produktionsliv, ju högre måste anspråken på arbetskraftens rörlighet ställas. En

257 aktiv arbetsmarknadspolitik, syftande till en ökad och ständigt underhållen rörlighetsberedskap hos arbetskraften, är därför i ett fullsysselsättningssamhälle ett av den ekonomiska politikens viktigaste medel. Därmed vare inte sagt att det inte i vissa fall kan vara mera rationellt att stimulera företagsamheten inom aktuella områden eller yrken än att flytta eller omskola arbetskraften (jfr p. 353). 366. Den yrkesmässiga rörligheten är mycket viktig. Våra dagars näringsliv fordrar en växande andel yrkesutbildad arbetskraft. Tillgången härpå har en väsentlig betydelse för den på konjunkturstabilisering inriktade arbetsmarknadspolitiken. Den påverkar i hög grad näringslivets möjligheter att uppehålla full sysselsättning. Har man inte tillgång på yrkesskickliga arbetare kan man inte heller anställa den mindre utbildade arbetskraften. Det råder ett positivt samband mellan yrkesutbildning och geografisk rörlighet. J u långvarigare yrkesutbildning en person kostat på sig ju villigare är han i regel att flytta för att kunna få valuta för denna. När det gäller yrkesrörligheten, dvs. viljan att byta yrke eller anta ett arbete, som ej ligger i linje med utbildningen, torde däremot ett negativt samband mellan utbildningstidens längd och viljan att byta yrke vara för handen. En yrkesman väntar helt naturligt hellre en tid på arbete inom sitt yrke än tar ett arbete utanför detta. Detta begränsar givetvis möjligheterna till omplacering vid händelse av sysselsättningssvårigheter och har därigenom i viss utsträckning en konserverande effekt under arbetslöshetsperioder. Det kan å andra sidan inte vara i samhällets intresse att medverka till en alltför snabb yrkesväxling. Är arbetslöshetsperioden övergående torde olika arbetslöshetsbekämpande åtgärder få användas. Men rör det sig om strukturförändringar — sämre utsikter för ett visst yrke på längre sikt — bör olika former av omskolning sättas in som lämpliga åtgärder. En god yrkesutbildning bör dock vara så brett upplagd att det finns betydande variationsmöjligheter inom dess ram. Överhuvudtaget torde man i framtiden, i samband med ett progressivt näringsliv och ett snabbt framåtskridande, få räkna med en snabbare yrkesmässig anpassning av arbetskraften, så att den täcker arbetsmarknadens ständigt skiftande behov. Denna anpassning måste bestå i utbildning av icke yrkesutbildade, i omskolning av tidigare yrkesutbildade till annat yrke där arbetskraft efterfrågas på arbetsmarknaden, samt vid behov i fortbildning i det egna yrket. Därför måste samhället och näringslivet ständigt ha en stor kapacitet av utbildnings-, omskolnings- och fortbildningstillfällen. Den nuvarande kapaciteten täcker inte på långt när arbetsmarknadens anpassningsbehov. Den behöver därför ytterligare utbyggas. 17— 005306

258 Instrument

i förmedlingens

händer

367. De medel med vilka arbetsmarknadsmyndigheterna kan stimulera och underlätta en geografisk och yrkesvis rörlighet är —- förutom arbetsförmedlingsservice i samband med interlokal förmedling — ekonomiska bidrag i form av ersättning för rese- och flyttningskostnader, familjebidrag och starthjälp samt i vissa fall anskaffande av s. k. temporära bostäder. Den viktiga frågan om hjälp åt egnahemsägare m. fl., som är ekonomiskt bundna till sin bostadsort, har en längre tid legat under utredning, men några åtgärder har ännu ej beslutats (jfr nedan). 368. De möjligheter, som på detta sätt står till arbetsmarknadsorganens förfogande, är emellertid inte alltid tillräckliga för att åstadkomma en önskvärd omplacering av arbetskraft. Vi skulle därför vilja förorda att det ekonomiska stödet till yrkesväxling utbygges, så att det mera generellt och bättre kan ge ekonomiska förutsättningar för flyttning och för omskolning och anpassning i nytt yrke. Det bör inte begränsas till dem som redan är löntagare utan bör också kunna utgå till småföretagare i olika yrken, som önskar övergå till fast anställning därför att deras företag inte längre bär sig. Ett samhälle som ställer stora krav på rörlighetsberedskap på arbetskraften, måste också vara berett att premiera denna rörlighet på ett sådant sätt, att den framstår som en samhällsnyttig insats och inte som en nödfallslösning, som samhället godhetsfullt understöder. Med hänsyn till de stora ekonomiska värden som ofta står på spel, bör de ekonomiska bidragen inte handhas alltför restriktivt. Å andra sidan är det naturligtvis nödvändigt att tillse, att åtgärderna inte utnyttjas för normala förflyttningar eller yrkesbyten eller på andra sätt missbrukas. Det är också angeläget att bestämmelserna framdeles får en sådan utformning, att arbetsmarknadsorganen smidigt kan anpassa åtgärderna efter arbetsmarknadens skiftande krav. 369. Svårighet att anskaffa bostad på den plats, där arbete finns liksom bundenheten vid en egen fastighet eller lägenhet med bostadsrätt på den gamla bostadsorten har under senare år varit ett av de vanligaste hindren för arbetskraftens rörlighet. Det förstnämnda problemet har givetvis observerats vid fördelningen av låneramarna för bostadsbyggandet och ett samarbete har här etablerats mellan bostads- och arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är emellertid oundvikligt att det måste dröja relativt länge innan problemen kan lösas på denna väg. Även om en samordning givetvis bör eftersträvas mellan utbyggnad av industrianläggningar och planering av bostadsbyggandet, måste provisorier ibland tillgripas under en övergångstid och i vissa speciella situationer. Erfarenheten visar såsom ovan framhållits att också bundenheten vid en

259 egen fastighet eller bostadsrättslägenhet försvårar en önskvärd utjämning på arbetsmarknaden mellan orter och områden med överskott på arbetskraft och sådana med brist. För fastighetsägarna leder såväl skillnaderna i fastighetsvärden mellan olika orter som bestämmelserna om övertagande av lån till ekonomiska svårigheter. För bostadsrättsinnehavarna är svårigheten att överhuvudtaget finna någon som vill överta bostadsrätten till nominella värdet. Dessa svårigheter adderar sig till de många andra tröghetsmoment, kanske främst av psykologisk art, som alltid helt naturligt föreligger. När bosättning i egnahem får en växande omfattning, inte minst tack vare en medveten politik från statsmakternas sida, är det angeläget att sådana åtgärder också vidtas, så att man kan undvika att den leder till ökad trögrörlighet på arbetsmarknaden. Frågan om samhällets medverkan i syfte att undanröja sådana ekonomiska hinder för rörligheten, som den ekonomiska bundenheten till bostaden kan innebära, har varit föremål för flera utredningar. Några åtgärder har emellertid hittills inte vidtagits. Vi finner det angeläget att detta problem så snart som möjligt löses.

Yrkesutbildning 370. Yrkesutbildning intar en mellanställning mellan rörlighetsfrämjande och sysselsättningsskapande åtgärder, eftersom den verkar i båda dessa syften. När bristande yrkesutbildning anges som ett hinder för omplacering av en arbetslös innebär detta inte nödvändigtvis att vederbörande saknar yrkesutbildning, utan blott att han saknar utbildning inom ett yrke där arbetskraft efterfrågas. Yrkesutbildningen måste sålunda inriktas såväl på omskolning som på utbildning av sådana, som tidigare inte fått någon egentlig yrkesutbildning. Även yrkesvägledningen och den grundläggande yrkesutbildningen måste dock beaktas i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Bortsett från deras betydelse för produktionsutvecklingen i samhället, som har berörts på annat ställe (jfr p. 125), är det av avgörande betydelse för den framtida balansen på arbetsmarknaden, att de ungdomar som träder ut i arbetslivet väljer sådana yrken och får en sådan yrkesutbildning, som kan beräknas svara mot det kommande behovet av arbetskraft. Trots de framsteg som gjorts under senare år, är kapaciteten för yrkesutbildning i landet fortfarande starkt underdimensionerad. Såsom vi tidigare framhållit vore en utbyggnad sannolikt på lite längre sikt en av de mest produktivitetsfrämjande åtgärder som kan genomföras. Även om tendenser i motsatt riktning inte saknas, jfr nedan p. 371, skulle vidgad yrkesutbildning i stort sett även främja rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom den yrkesutbildade arbetskraften har en bredare plattform vid sökande av anställning.

260 371. Ur konjunkturpolitisk synpunkt är det emellertid omskolnings- och fortbildningsmöjligheterna som är av störst betydelse. De främjar rörligheten på arbetsmarknaden, samtidigt som de vid arbetslöshet kan ge sysselsättning med sikte på högre prestationer i framtiden. En generös bidragspolitik till omskolningsverksamheten för arbetslösa och handikappade måste betraktas som lönsam ur samhällsekonomisk synpunkt. Men även kapaciteten för omskolning och fortbildning är i lika hög grad som den grundläggande yrkesutbildningen underdimensionerad. Näringslivet måste emellertid också vara berett att betala sin del av kostnaden och framför allt att vidta alla tänkbara anordningar för att underlätta en inpassning i produktionen av ifrågavarande arbetskraft. Omskolningen kan ofta få en särskild betydelse för den redan yrkesutbildade arbetskraften. Denna kan vid en viss arbetsmarknadssituation, på grund av yrkesstolthet och subjektiva värderingar om andra yrken, vara svår att omplacera. Ej sällan kan då olika former av omskolning vara lämpliga åtgärder. En omskolning till yrke »i nivå» med den arbetslöses accepteras på ett helt annat sätt än en direkt utplacering i annat arbete.

Sysselsättningsskapande

åtgärder

372. Även om de rörlighetsstimulerande medlen måste betraktas som de viktigaste i arbetsmarknadspolitiken, får de inte vara de enda med vilka den kan påverka sysselsättningen. Det kan också bli fråga om att tillgripa mera kollektivt inriktade åtgärder för att bringa arbetstillgången i paritet med arbetskraftsresurserna och vice versa. Det kan bli fråga om att sätta igång sysselsättningsskapande åtgärder i vissa lägen eller att mobilisera arbetskraftsreserver i andra lägen. 373. När det gäller de sysselsättningsskapande åtgärderna inriktas dessa på att upprätthålla eller öka investeringar, konsumtion och export. Åtgärder av dylikt slag, allrahelst om de göres generella, hör givetvis mera hemma inom de penning- och finanspolitiska områdena än inom det arbetsmarknadspolitiska. Det är emellertid omöjligt att dra strikta gränser mellan de olika områdena. Vad som är viktigt är att möjligheter skall finnas att med arbetsmarknadspolitisk bakgrund också påverka sysselsättningen med medel, som direkt möjliggör en vidmakthållen sysselsättning. Detta nödvändiggör ofta särskilda statliga anslag, som i varje läge kan göras selektiva, allt efter arbetsmarknadens behov. Sistnämnda åtgärder bör räknas in under de arbetsmarknadspolitiska och handläggas av arbetsmarknadsmyndigheterna, men kan ofta effektueras av andra. Vi vill hänvisa till att många av de medel, som kan användas i denna form av arbetsmarknadspolitik, tillämpades icke utan framgång under konjunkturnedgången 1958—£9. De kan i stort sett sammanfattas inom följande

261 huvudgrupper: offentliga arbeten och offentliga beställningar, möjlighet att påverka kommunala investeringar och beställningar, möjlighet att påverka privata investeringar, möjlighet att stimulera exporten, möjlighet att påverka näringslivets lokalisering, möjlighet att påverka såväl den offentliga som den privata konsumtionen. Härtill kommer möjligheten att ge statligt stöd till produktion på lager vid konjunkturmässig minskning av exportefterfrågan, vilket dock hittills inte prövats i nämnvärd omfattning. Givetvis blir avvägningen mellan olika åtgärder en viktig fråga. Det torde vara ogörligt att draga upp strikta regler härför. Det ligger i hela arbetsmarknadspolitikens natur, att den skall snabbt anpassa sig till arbetsmarknadens behov. Åtgärderna får därför inte vara stelt låsta utan måste snabbt kunna ändras. Avvägningsproblemet får lösas från fall till fall. Ledmotivet bör vara att åtgärderna inte får strida mot arbetsmarknadens naturliga anpassning.

Offentliga arbeten

374. Även i ett läge som allmänt kan karakteriseras såsom full sysselsättning, kan det vara oundvikligt att samhället bedriver vissa allmänna arbeten i sysselsättningssyfte. Vid en säsongmässig nedgång i sysselsättningen inom ett område med ringa differentierat näringsliv, kan allmänna arbeten behöva igångsättas för att bereda arbete åt de arbetslösa, ifall andra åtgärder för att minska säsongvariationen, såsom stöd till lågsäsongproduktion, resor till andra orter, kommunernas beredskap m. m. inte står till buds. Vid en industrinedläggelse kan också allmänna arbeten behövas för att lösa sysselsättningsproblemen på en ort där andra alternativ inte föreligger under en övergångsperiod. Även av andra skäl kan sysselsättningsskapande åtgärder behövas som en sista utväg också under full sysselsättning. Ett speciellt problem är vilken politik arbetsmarknadsorganen bör bedriva vid vikande sysselsättning inom en viss bransch. Såväl från de centrala organisationerna på arbetsmarknaden som från arbetsmarknadsmyndigheternas sida har hävdats, att när sysselsättningsnedgången beräknas bli av längre varaktighet skall korttidsarbete inte tillämpas, utan en del av arbetsstyrkan skall i stället avskedas och överföras till andra företag. Såsom allmän riktlinje synes denna princip böra följas även i framtiden. Det måste bli en omdömessak att avgöra i vilka fall korttidsarbete bör få komma ifråga. I den mån statliga beställningar kan utläggas hos industrin i arbetslöshetsbekämpande syfte erbjuder det ur vissa synpunkter stora fördelar. Frågan om en konjunkturvariering av de offentliga investeringarna har diskuterats i pp. 320—23. En sådan anti-cyklisk variering av de offentliga investeringsutgifterna skulle möjliggöra för arbetskraften att fortsätta sin

verksamhet inom det område, där den förskaffat sig speciella yrkesfärdigheter. Detta kan medverka till att inte bara mänsklig arbetskraft utan även dyrbara produktionsanläggningar blir bättre utnyttjade. Statsbeställningar kan i vissa fall också övervägas för att tillfälligt stödja driften inom en viss bransch eller visst företag, även när detta inte är motiverat av konjunkturutvecklingen inom samhällsekonomin som helhet. Beställningarna måste dock handhas på sådant sätt, att de icke konserverar företag, som av ena eller andra anledningen inte kan upprätthålla driften på längre sikt. Lokaliseringspolitiken

375. Till sysselsättningsskapande åtgärder bör också räknas lokaliseringspolitiken, som visserligen mera är en struktur- än en konjunkturfråga, men som alltid måste uppmärksammas i konjunkturpolitiken, eftersom sysselsättningspolitiken alltid på ena eller andra sättet påverkar näringslivets lokalisering och således aldrig är neutral i detta avseende. Frågan om principerna för lokaliseringspolitiken är emellertid alltför vittomfattande för att vi skall ha möjlighet att ta upp dem till behandling. En utredning har också 1959 tillsatts för att penetrera frågan om näringslivets lokalisering i samarbete med likaledes pågående utredningar om bebyggelselokalisering och av bostadspolitiska frågor. Det torde ankomma på förstnämnda utredning att ta ställning till frågan om behovet av lokaliseringspolitiska åtgärder. Vi förutsätter att de arbetsmarknadspolitiska synpunkter som vi här framfört under alla förhållanden blir beaktade i dessa utredningars arbete. Åtgärder för att öka tillgången på arbetskraft 376. Erfarenheterna hittills har gett belägg för att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är effektiva och lämpliga under en nedgångskonjunktur eller i ett konjunkturläge med totalt något så när balanserad efterfrågan. Även i en uppgångskonjunktur med ökad efterfrågan på arbetskraft kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna spela en stor roll. Genom snabb avveckling av tidigare vidtagna åtgärder ställes arbetskraft till förfogande för den ökade efterfrågan. Vidare får de rörlighetsstimulerande åtgärderna i ett sådant läge stor betydelse för efterfrågans tillgodoseende. Men råkar ekonomin ut för ytterligare ökad efterfrågan — överefterfrågan — torde de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna icke kunna bota ett sådant tillstånd. Visserligen har det funnits och finns fortfarande på arbetsmarknaden en viss reserv av arbetskraft, som uppmobiliseras vid starkt ökad efterfrågan. Det finns undersysselsatt befolkning i vissa geografiska områden eller näringsgrenar, det finns partiellt arbetsföra och äldre, som har svårt för att få arbete under normala konjunkturer, det finns ortsbundna gifta kvinnor, som endast kan ta vissa arbeten. En viss sådan reserv kommer väl alltid att finnas. Men det får anses självklart,

263 att den inte får vara en reserv bara för att stå till arbetsmarknadens förfogande under vissa perioder när den behövs. Tvärtom måste det vara en av arbetsmarknadspolitikens viktigaste uppgifter att i alla lägen minska denna reserv och genom olika individuella åtgärder se till att dessa under normala förhållanden mera svårplacerade personer erhåller arbete. Full sysselsättning som ekonomisk-politisk målsättning bör gälla alla. Särskilt svårt har det visat sig vara att lösa kvinnornas sysselsättningsproblem, helt enkelt därför att de traditionellt kvinnliga yrkena är alltför få och alltför starkt bundna till vissa områden. En mera avsevärd stegring av den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden kan endast ske genom att kvinnorna får sysselsättning inom för dem nya verksamhetsområden. Vid den samhälleliga yrkesvägledningen och yrkesutbildningen borde det vara möjligt att medverka till ett mindre traditionsbundet yrkesval för kvinnorna. Den enda mera betydande arbetskrafttillgång, som torde finnas i ett läge som det nyss skildrade, är utländsk arbetskraft. Sverige har under efterkrigstiden dragit stor nytta av tillskott av utländsk arbetskraft. Därvid har den öppna nordiska arbetsmarknaden haft den största betydelsen. Detta gäller både med avseende på det stora antal arbetstagare från grannländerna, som mer eller mindre tillfälligt sökt arbete i Sverige, som med avseende på dem, som mera varaktigt sysselsattes inom landet. Även beträffande arbetskraft från övriga europeiska länder har emellertid tillskotten till den svenska arbetsmarknaden varit betydande. Denna möjlighet bör alltfort hållas öppen under iakttagande av de former för invandring, som med framgång tillämpats under tiden efter andra världskriget. Samtidigt stiger emellertid också efterfrågan på varor och därmed på arbetskraft genom invandringen, eftersom utlänningarna inte minst under den första tiden måste förses inte blott med vad som erfordras för den dagliga konsumtionen utan även med en mängd varaktiga konsumtionsvaror. En brist på balans mellan den totala tillgången och efterfrågan kan således inte — i all synnerhet inte på kort sikt — hävas genom invandring. Den utländska arbetskraften kan dock vara utomordentligt betydelsefull även på kort sikt, när den ökar arbetskrafttillgången inom vissa trånga sektorer. Slutsatser 377. Vad här sagts leder till slutsatsen att arbetsmarknadspolitiken kan vara mycket effektiv under vissa konjunkturer under det att den spelar mindre roll under andra, enkannerligen en inflationskonjunktur. Det är lika viktigt att framhålla arbetsmarknadspolitikens begränsningar under en överkonjunktur som dess stora möjligheter under en mera balanserad konjunktur. I det förstnämnda fallet kan man därför ej främst lita till arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan då måste andra medel, främst av finans- och penningpolitisk art, tillgripas.

264 Såsom redan flera gånger anförts, är det omöjligt att dra upp bestämda riktlinjer för arbetsmarknadspolitikens inriktning eller utövande. Den skall vara den korrektionsfaktor, som fyller ut sådana ojämnheter på arbetsmarknaden, som uppstår vid användandet av de generella finans- och penningpolitiska medlen. Det ligger i sakens natur, att en korrektionsfaktor ej får låsas i stela regler. Då är den ej längre en korrektionsfaktor. 378. De viktigaste kriterierna för arbetsmarknadspolitikens bedrivande är därför följande: 1. Snabbhet i utövandet. Uppstår arbetslöshet eller underskott på arbetskraft i en ort eller en bransch, skall den ojämnheten snabbt rättas till innan den får icke önskvärda verkningar på andra håll. Det gäller därvidlag dagar eller möjligen veckor, men icke månader, halvår eller år. En stark beredskap måste därför hållas för inånga olika lägen. Det gäller såväl för arbetsmarknadsverkets organisation som för verkets olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En anslagsmässig beredskap måste också hållas. Budgeten, som gäller för ett år i sänder, är för stel i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. I beredskapsstaten och finansfullmakten finns emellertid i stort sett de nödvändiga korrektiven. 2. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste vara av många olika slag och mycket differentierade. Ojämnheterna är av många olika slag, ibland rentav individuellt betingade. Skall de lösas måste arbetsmarknadspolitiken ha tillgång till inånga olika medel, medel som passar envar grupp eller individ. I det avseendet är den praktiska tillämpningen av arbetsmarknadspolitiken fortfarande alltför ensidig, även om den blivit mera differentierad på senare tid. En ytterligare differentiering bör eftersträvas. 3. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste sättas in relativt kraftigt även vid måttliga ändringar i konjunkturen. Det gäller ju att med bl. a. de arbetsmarknadspolitiska vapnen vrida konjunkturen i annan riktning. Då erfordras en snabb och kraftig insats på kort sikt. Detta gäller framför allt vid en begynnande nedgångskonjunktur. Vid en redan iråkad inflationskonjunktur är som tidigare sagts arbetsmarknadspolitiken av begränsat värde.

KAPITEL XI Lönepolitikenx

Lönebildningens samhällsekonomiska betydelse 379. När lönebildningen uppfattas som ett självständigt led i den ekonomiska politiken sammanhänger detta med det samhällsekonomiska inflytande, som arbetsmarknadens organisationer utövar i många av de industrialiserade länderna, däribland i Sverige. Vid den grad av centralisering och samordning av förhandlingarna, som under 1950-talet utbildats alldeles speciellt på den svenska arbetsmarknaden, har nämligen förutsättningar skapats för att genom organisationernas åtgärder påverka den allmänna lönenivån i andra former och i en annan utsträckning, än som vore möjligt exempelvis vid företagsvisa förhandlingar eller vid en rent fri lönebildning på en oorganiserad arbetsmarknad. Organisationerna har m. a. o. fått möjligheter att genom sin politik i ena eller andra riktningen avvika från den rent marknadsmässiga lönebildningen. Därigenom har lönebildningen blivit en självständig faktor i konjunkturutvecklingen. Vid en teoretisk analys kan lönen uppfattas som priset på arbetskraft. Balansen mellan utbud och efterfrågan för varje särskilt slag av arbetskraft inom varje regionalt avgränsad delmarknad tankes då bestämma utvecklingen för denna grupp. På grund av möjligheterna till överflyttning mellan olika regionalt eller yrkesmässigt avgränsade delmarknader, föreligger dock vissa samband i löneutvecklingen för de skilda delmarknaderna. Ofta har man i framställningar av hur penning- och finanspolitiken påverkar prisnivå och sysselsättning så starkt betonat sambanden mellan de skilda delmarknaderna för olika slag av arbetskraft, att man betraktat arbetskraften som en enhetlig produktionsfaktor med ett enhetligt pris. Vi anser emellertid att en så schematisk framställning döljer mycket väsentliga problem. Vi kommer därför att i detta kapitel i anslutning till framställningen i senare delen av kap. III i betydande grad uppehålla oss vid de svårigheter, som uppkommer för stabiliseringspolitiken genom olikheterna i marknadsläge och lönebetalningsförmåga på skilda delmarknader för arbetskraft och som resulterar i en växelverkan mellan företagsvisa eller branschvisa lönestegringar och jämställdhetskrav. Inte minst hänger dessa svårigheter samman med de speciella faktorer av institutionell och 1

Detta kapitel bygger på en av en särskild expertgrupp utarbetad promemoria om lönepolitiken.

266 psykologisk art, som genom organisationernas verksamhet kommer att påverka lönebildningen. 380. I diskussionen om lönebildningen har ofta ställts mot varandra å ena sidan fackföreningsrörelsens strävan till »solidarisk lönepolitik» (jfr p. 86), vars mål är en rationell lönestruktur där lönen står i ett rimligt förhållande till arbetets art, kvalifikationskraven, arbetsvillkoren m. m., å andra sidan »bärkraftsprincipen», nämligen att varje bransch eller företag skall betala den lön dess ekonomiska läge tillåter utan att dess produktpriser höjes eller dess resurser anstränges så att dess vidareutveckling äventyras. Den »solidariska lönepolitiken» utgör en väsentlig del av de inkomstbindningar, den »solidariska inkomstpolitik», som i samspel med prisbildningsmekanismen och ojämnheterna i produktivitetsutvecklingen ger upphov till kostnadsinflationen (jfr p. 101). På kort sikt skulle det konjunkturpolitiska problemet bli enklare ifall lönerna i högre grad kunde anpassas till bärkraften inom olika branscher och företag. En sådan utveckling skulle emellertid snabbt leda till så stora lönedifferenser att låglönebranscherna antingen, beroende på arbetsmarknadsläget, finge svårt att rekrytera erforderlig arbetskraft eller utvecklades till sociala slumområden. I båda fallen skulle en viss parallellitet i löneutvecklingen ändå framtvingas. Samtidigt skulle man gå miste om den effektiva press på företagen att genomföra rationaliseringar, inklusive nedläggning av olönsamma enheter, som en någorlunda likformig löneutveckling utgör (jfr p. 66). Såsom vi redan tidigare framhållit vore det inte heller rimligt att begära, att vissa befolkningsgrupper genom en relativ eller kanske t. o. m. absolut standardsänkning skall betala priset för en ökad penningvärdestabilitet (jfr p. 57). En annan sak är att parterna vid förhandlingarna stundom kan finna det önskvärt, att genom lämpligt avvägda differenser mellan lönerna för arbeten av samma art stimulera till en snabbare överflyttning till expanderande områden än som kan åvägabringas enbart med arbetsmarknadspolitiska medel. Lönerna måste liksom andra priser också vara ett medel för att befordra en sådan fördelning av arbetskraften på skilda arbetsuppgifter, att en effektiv resursanvändning och god produktionsutveckling främjas. Lönedifferensernas betydelse som flyttningsincitament torde visserligen vara starkt varierande, men i vissa lägen och för vissa typer av arbetskraftrörelser kan de vara ett lämpligt medel för att påverka utvecklingen. I vissa fall kan dessa synpunkter emellertid komma i konflikt med de stabiliseringspolitiska. Lönehöjningar för någon speciell grupp kan utgöra ett effektivt medel att stimulera arbetskraft att söka sig dit, där den för ögonblicket bäst behövs, och sålunda befordra en rationellare fördelning av de tillgängliga arbetskraftsresurserna. Men en sådan löneförändring kan,

267 även om den är begränsad till ett förhållandevis litet område, utlösa reaktioner på andra delområden, som kan äventyra den stabiliseringspolitiska målsättningen. I synnerhet gäller detta vid en så starkt organiserad arbetsmarknad som den svenska. Dessa spridningseffekter föreligger dock även på en helt oorganiserad arbetsmarknad, fastän de då framträder långsammare och inte blir lika långtgående.

381. Löneutvecklingen är i växlande utsträckning avhängig av efterfrågan på arbetsmarknaden och lönsamheten inom resp. branscher och företag. Hur starkt detta beroende är kommer bl. a. an på hur lönesystemen utformats. Detta innebär givetvis i sin lur att lönebildningen står under inflytande av den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken. Förhållandena på de olika delarna av arbetsmarknaden är i själva verket en av de viktigaste faktorerna vid avtalsförhandlingarna, samtidigt som de också starkt influerar löneutvecklingen vid sidan om avtalen. Sambanden är emellertid av något olika art för den avtalsmässiga lönebildningen och för löneförändringarna vid sidan om avtalen. I det första fallet tenderar inverkan att bli alltmer generell. De institutionella bindningarna kommer nämligen ofta att föranleda, att en brist på balans på en mindre del av arbetsmarknaden utlöser en lönestegring över hela området. I det andra fallet begränsas inverkan i varje fall primärt i högre grad till det område där överefterfrågan på arbetskraft råder. Lönebildningen är med andra ord både en i varierande grad autonom faktor, som påverkar den ekonomiska utvecklingen, och ett resultat av denna utveckling.

382. Löneutvecklingen kan vidare ses dels ur kostnadssynpunkt, dels ur inkomstsynpunkt. Ur kostnadssynpunkt betyder löneförändringar förskjutningar av konkurrensläget för enskilda företag, branscher eller den svenska industrin som helhet i förhållande till andra företag, branscher eller länder. Särskilt den sistnämnda aspekten, den svenska exportindustrins konkurrenskraft i förhållande till utlandet och den svenska löneutvecklingens betydelse för exportutvecklingen, har stor stabiliseringspolitisk betydelse. Den svenska löneutvecklingen i jämförelse med den internationella beaktas också fortlöpande vid förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter. Lönernas betydelse ur inkomstsynpunkt ligger i sambandet mellan löneutvecklingen och konsumtionsefterfrågan. Eftersom huvuddelen av de enskilda hushållens inkomster utgöres av löner, påverkas den totala nominella efterfrågan på konsumtionsvaror i samhället i betydande grad av löneförändringarnas storlek. Men löner är som ovan framhållits också kostnader och påverkar därför priserna, varför den reala balansen mellan utbud och efterfrågan inte beröres i samma omfattning.

268 Erfarenheter av lönepolitik och löneutveckling under den fulla

sysselsättningen

383. Som bakgrund till den följande framställningen vill vi här framhålla vissa erfarenheter från efterkrigstiden, som är av betydelse för diskussionen av den fulla sysselsättningens lönepolitiska problem. Löntagarorganisationerna har vid avtalsförhandlingarna under fullsysselsättningsperioden vid upprepade tillfällen föranletts att begära och kunnat genomdriva lönehöjningar, som tillsammans med lönestegringarna vid sidan om avtalen eller ibland t. o. m. oavsett dessa överskridit den fortgående ökningen av bruttonationalprodukten (jfr p. 23) i det svenska folkhushållet (jfr tabell 3 s. 94). Drivkraften har varit såväl prisstegringar, som utgjort ett resultat av internationella prisrörelser, av den inhemska högkonjunkturen eller av tidigare lönehöjningar, som önskemål om justeringar i de inbördes lönerelationerna, som förelegat sedan längre tid tillbaka eller framkallats av ojämn löneutveckling. Den principiella sidan av denna problematik har ingående diskuterats i kap. III, särskilt i pp. 86—93. Under efterkrigsåren har penninglönenivåns stegring i själva verket endast under korta perioder varit så långsam, att den kunnat vara förenlig med prisstabilitet. Vad som kan anses vara den ursprungliga eller »egentliga» orsaken till den fortskridande pris- och lönestegringen har tidigare diskuterats i olika sammanhang; det är uppenbarligen fråga om ett komplicerat spel av interna växelverkningar och yttre inflytelser, varvid de förra övervägt under vissa perioder, de senare under andra. 384. Även om man således skulle kunna tala om tydliga tendenser till uppkomsten av en självgenererande pris-lönespiral, är det dock ändå mera påtagligt att såväl dessa tendenser som löneutvecklingen i dess helhet — både inom avtalen och vid sidan om dessa — varit starkt betingad av de konjunkturväxlingar som förekommit även inom ramen för en i stort sett rådande fullsysselsättningsekonomi. Perioderna av livlig lönepolitisk aktivitet (1945—48, 1951—52 och 1955—56) har samtidigt varit utmärkta av överefterfrågan på arbetskraft och prisstegringstendenser, även om man bortser från de prisstegringar som kunnat betraktas som konsekvens av lönestegringarna. De lönepolitiska stilleståndsperioderna (1942—44, 1949 —50, 1953—£4 och 1957—59) har däremot kännetecknats av avmattning (utom under de förstnämnda åren, då lönestoppet genomdrevs med hänsyn till kriget) och en prisstabilitet, som i första hand inträtt av andra anledningar än själva lönestabiliteten, ehuru den sedan ytterligare underbyggts av denna. Både storleken och styrkan i löntagarnas organisationsmässiga krav 1 , arbetsgivarnas villighet att gå med på dessa krav samt parternas 1 Härmed åsyftas inte endast de avtalsförslag, som organisationerna framlägger inför motparten som u p p t a k t till förhandlingar, utan även den psykologiska intensiteten bakom dessa förslag närmast med tanke på villigheten att gå i konflikt för att genomdriva dem. Att det här är fråga om en icke kvantitativt mätbar faktor hindrar inte att det är en realitet, som inte kan hållas utanför diskussionen.

269 därmed sammanhängande förhandlingsstyrka har alltså i hög grad varit avhängiga av konjunkturläget. Såsom redan framhållits i kap. III har de avtalsmässiga lönehöjningarna hittills inte generellt gått utöver produktionsökningen i samhället (jfr p. 23) så länge sysselsättningsläget varit någorlunda balanserat. Det förefaller inte heller sannolikt att de kommer att göra det annat än i mycket speciella lägen med hänsyn till det betydande motstånd lönekraven röner i alla de fall, då det inte redan finns utrymme för höjningar. Det synes inte heller sannolikt att löntagarna inom de vid förhandlingarna dominerande branscherna i ett sådant balanserat läge skall kunna uppnå en sammanlagd lönehöjning, som går väsentligt utöver produktivitetsstegringen inom dessa branscher. Dessa konstateranden synes oss för Sveriges del ange ramen för lönehöjningarnas autonoma inflytande i konjunkturpolitiken. Organisationerna och samhället 385. Vår uppgift måste närmast bli att undersöka den lämpligaste inriktningen av samhällets egen verksamhet, i detta fall den ekonomiska politik som påverkar och påverkas av lönepolitik och löneutveckling. Vi har emellertid inte kunnat undgå att också diskutera ansvarsfördelningen mellan staten och organisationerna och att antyda i vilka riktningar det vore önskvärt att arbetsmarknadsorganisationerna förhandlingsvägen skulle göra sina insatser, för att främja de gemensamma målen god produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde. Detta är nödvändigt redan av den anledningen att graden och arten av statsmakternas inverkan på löneutvecklingen måste betingas av vad man i detta avseende kan vänta sig från arbetsmarknadsorganisationernas sida. 386. Man kan utgå från att de svenska arbetsmarknadsorganisationerna i princip är inställda på att medverka i en stabiliseringspolitik. Å andra sidan måste psykologiska reaktioner och olikartade intressen bland medlemmarna och i samband därmed konkurrensen mellan olika organisationer ofta starkt påverka deras ställningstaganden. Våra rekommendationer måste därför inte minst gälla medel och metoder att med den statliga ekonomiska politiken så mycket som möjligt främja förutsättningarna för enighet i strävandena mellan den centrala ledningen och medlemmarna och mellan de olika grupperna inbördes. Det är påtagligt att detta endast kan göras om resultaten av den politik man anser önskvärd också blir reellt och påtagligt önskvärda för delorganisationerna och deras medlemmar, åtminstone i så hög grad att mer eller mindre oppositionella tendenser blir av övergående natur och av så liten omfattning, att de inte kan slå igenom och genom en kedjereaktion omintetgöra den allmänna enighet, som är ett villkor för en lugn löneutveckling. 1 1 Vi använder uttrycket »lugn löneutveckling» som en förkortad beteckning för vad som mera fullständigt skulle uttryckas med: en löneutveckling som så nära ansluter sig till den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen att den eftersträvade prisstabiliteten möjliggöres.

270 Utvecklingen har, såsom torde ha framgått redan av det föregående, på de flesta punkter ställt löntagarnas organisationer mera i blickfältet än arbetsgivarnas. Det är hos dem — bl. a. på grund av deras större medlemsantal och därav följande kontaktsvårigheter mellan ledning och medlemmar — som de största rent organisationspsykologiska problemen föreligger. Detta hindrar inte att motsvarande problematik även föreligger inom arbetsgivarorganisationerna. I hög grad måste dessutom de åtgärder, som syftar till att påverka löntagarorganisationernas verksamhet (konjunkturpolitiken med sikte på arbetsmarknadsläget), verka via företagen. 387. Vi förutsätter att delorganisationernas legala och stadgemässiga självständighetsgrad kommer att upprätthållas ungefär enligt nuvarande regler. Denna självständighet anses -— i överensstämmelse med den sedan gammalt rådande inställningen inom arbetsmarknadsorganisationerna — vara av fundamentalt värde (jfr p. 18). Om statsmakterna och de centrala organisationerna på grund av delorganisationernas självständighet ständigt nödgas se till att deras politik blir allmänt accepterad i varje särskilt läge, och alltså inte i frivillig eller påtvungen samverkan kan basera den på administrativa maktbud eller stadgemässiga påbud, bevaras kontakten med opinionen bland medlemmarna och risken blir mindre för oförutsedda och plötsliga konflikter mellan dem och ledningen. I konsekvens härmed blir vår rekommendation till statsmakterna, att de liksom hittills bör undvika direkta ingripanden i avtalsuppgörelserna genom vare sig permanent eller tillfällig tvångsskiljedom. De bör således utöva sitt inflytande över löneutvecklingen med samma metoder som hittills, dels genom att via den ekonomiska politiken indirekt påverka de lönepolitiska drivkrafterna och förutsättningarna, dels genom att ställa informationsmaterial till förfogande som ledning för de lönepolitiska övervägandena, dels ock genom att, då läget därtill kan föranleda, verka för mera allmänna överenskommelser om frivillig samordning av både arbetsmarknads- och andra organisationers politik inbördes och med samhällets. 1 Lönepolitiken 388. Spänningen mellan de villkor för lönepolitiken, som skapas av dess institutionella utformning, och de ekonomiska krafterna på arbetsmarknaden har i många länder och även i Sverige resulterat i att löneförändringar sker dels inom löneavtalens ram, dels vid sidan om avtalen. Såsom tidigare framhållits är det emellertid inte i alla lägen möjligt att skilja mellan vad som är lönestegring till följd av avtalsuppgörelser och vad som är löne1 När vi här talar om staten och vad denna bör göra för a t t befrämja en lugn löneutveckling åsyftar vi staten som utövare av finans- och penningpolitik, arbetsmarknads- och annan socialoch näringspolitik. De frågor som möter staten som stor arbetsgivare betraktar vi som en del av den allmänna lönepolitiska problematiken.

271 glidning (jfr p. 102). Inte heller kan man oförbehållsamt karakterisera avtalslönerna som den aktiva och löneglidningen som den passiva, efterfrågebetingade faktorn i konjunkturutvecklingen. Gränsdragningen mellan dessa olika former för lönestegring varierar mellan olika avtalsområden beroende på det tillämpade lönesystemets utformning och grad av fasthet. Såsom framhållits redan i p. 379 ligger också mycket av den lönepolitiska problematiken just i att denna växelverkan mellan avtalslön och löneglidning ter sig så olika för skilda delar av arbetsmarknaden. Avtalspolitiken

389. Trots konjunkturutvecklingens ledande roll som bestämningsfaktor för lönestegringens hastighet under olika perioder får organisationernas verksamhet, alltså lönepolitikens roll, inte underskattas. Vid betraktande av den lönepolitiska utvecklingen (avtalspolitiken i motsats till löneglidningen), torde det vara rimligt att ställa löntagarsidans organisationer i förgrunden under den fulla sysselsättningens period. Praktiskt taget hela tiden har arbetsmarknaden varit en säljarens marknad. Lönerna har hela tiden varit stigande. Initiativet har därför naturligt kommit att ligga på löntagarsidan, medan arbetsgivarsidan fått spela en mera defensiv roll. Lönekravens storlek och styrka har av allt att döma starkt påverkats av de centrala löntagarorganisationernas rekommendationer till de anslutna delorganisationerna. Dessa rekommendationer har dock i sin tur starkt påverkats av konjunkturläget, både på så sätt att de gett uttryck för medlemmarnas av det ekonomiska läget betingade förväntningar och önskemål och på så sätt att de influerats av motpartens förmodade motståndskraft. Det är också uppenbart att rekommendationernas faktiska genomslagskraft även i hög grad betingats av den grad med vilken de på detta sätt anknutit till konjunkturläget. Rekommendationer, som alltför starkt avvikit från de reella möjligheterna att utnyttja arbetsmarknadsläget, har inte följts av delorganisationerna; särskilt gäller detta återhållsamhetsuppmaningarna inför 1948 och 1955 års avtal. 390. De centrala organisationernas rekommendationer och den därtill mer eller mindre följsamt anknytande avtalspolitiken har även påverkats av mera principiella och långsiktiga överväganden rörande fackföreningsrörelsens medansvar i en politik, som syftat till att undvika en prisutveckling, som befarats kunna omintetgöra både reallöneförbättringarna och möjligheterna att bevara den fulla sysselsättningen. Olika meningar kan råda om huruvida fackföreningsrörelsen iakttagit den grad av återhållsamhet i detta syfte, som legat i dess eget intresse eller som ur någon annan synpunkt kunnat anses önskvärd. I flera fall har dock en lönestopps- eller återhållsamhetspolitik, trots ett läge som ur mera traditionella synpunkter kunnat anses möjliggöra genomdrivandet av penninglönehöjningar, genomförts på

272 inrådan av regeringen och under uppbåd av en avsevärd grad av organisatorisk energi inom de centrala löntagarorganisationerna för att samla dessas underorganisationer och medlemmar kring denna politik. Det synes emellertid också vara tydligt att den återhållsamhet, som löntagarorganisationerna med särskild styrka ålagt sig under de nyssnämnda stilleståndsperioderna (även när stilleståndet inte varit hundraprocentigt), bidragit till att skärpa lönekraven under de aktiva perioderna. Uppdämda krav på lönejustering, bl. a. betingade av den löneglidning som förekommit även under konjunkturavmattningen, och av den naturliga tillväxt av medlemsmissnöje som man kan vänta sig inom inaktiva organisationer, har plötsligt brutit igenom och resulterat i en löneexplosion efter varje stilleståndsperiod. Dessa anledningar till lönepolitisk aktivitet har ofta adderat sig till dem som härleder sig från konjunkturella prisstegringar och/eller den överefterfrågan på arbetskraft och de stegrade företagsvinster, som normalt förstärker den lönepolitiska aktiviteten under konjunkturtopparna. Förhandlingsteknik

391. Under efterkrigstiden har tendensen till jämförelser olika arbetstagargrupper emellan blivit mycket mera utpräglad än som var fallet under mellankrigsperioden och tidigare skeden. Denna tendens gör sig gällande främst i två olika avseenden. För det första jämför man löneläge och löneutveckling. För det andra jämför man resultatet av de uppgörelser, som fortlöpande träffas i en avtalsrörelse. Jämförelser olika grupper emellan dels vad beträffar löneläget och dels vad avser löneutvecklingen bildar första rangens argument under förhandlingarna. Redan träffade uppgörelser utgör prejudikat i de pågående förhandlingarna. Generellt torde det kunna sägas, att det är sällsynt att en uppgörelse, som träffas senare under en avtalsrörelse, ger ett lägre procentuellt utbyte än e.n överenskommelse, som redan ingåtts. Denna situation jämte sysselsättningsgraden har framkallat en delvis ny teknik i förhandlingsarbetet. Generellt uttryckt kan det fastslås att utvecklingen gått mot en starkare centralisering. Detta gäller oavsett om avtalsrörelsen lagts upp såsom en central diskussion mellan huvudorganisationerna eller om den fortlöpt genom successiva uppgörelser för varje avtalsområde för sig. I det senare fallet kan man notera att förhandlingarna i viss bransch småningom lett till uppgörelse, varigenom ett prejudikat åstadkommits, som spelat en vägledande roll för de senare förhandlingarna. I främsta rummet har det varit uppgörelsen för verkstadsindustrin, som fått denna prejudicerande effekt. På grund av detta starkare inbördes beroende och svårigheten att förhandla utan hänsyn till redan träffade uppgörelser, har det varit naturligt att söka sig fram till mera centraliserade förhandlingsformer. På arbetsgivarsidan har strävandena i denna riktning bottnat i en känsla av att den

273 centrala organisationen bör medverka vid den första uppgörelsen i syfte att kunna utöva inflytande på denna. Vidare har man sannolikt haft ett intryck av att man genom en central sammanhållning vunnit i styrka. — På arbetstagarsidan har liknande centraliseringstendenser gjort sig gällande och skälen har delvis varit desamma. Genom att man på en gång kommit fram till en generell lösning, har man en garanti för att uppgörelserna kommer att få i stort sett samma karaktär för hela arbetsmarknaden. Man behöver icke befara, att man kommer i ett sämre läge genom att göra upp före andra grupper. Denna tendens till jämförelser har emellertid inte bara betydelse för olika grupper av arbetare och tjänstemän inom den enskilda sektorn. Man kan också spåra ett mycket starkt beroende mellan olika inkomsttagargrupper vid denna lönebildningsprocess. I första hand är det att notera att arbetare och tjänstemän på den privata sektorn jämför sina förhållanden med varandra. Därefter kan man iaktta en tendens att man inom den offentliga sektorn från arbetarsidan och tjänstemannasidan åberopar löneuppgörelser och löneutveckling inom den privata sektorn. Slutligen är det att notera, att även andra grupper av inkomsttagare i samhället, exempelvis jordbrukarna, har sin inkomstutveckling knuten till förhållandena på arbetsmarknaden. Detta starka inbördes beroende och de konsekvenser detta kan ha i olika avseenden har tidigare belysts i kap. III, särskilt pp. 86—89. 392. När varje arbetstagarorganisation förhandlar för sig, är det en naturlig utgångspunkt att man eftersträvar så stora förbättringar som möjligt just för den egna gruppen. Som regel syftar man till att hjälpa upp ett som man anser lågt löneläge eller försämrade förtjänstrelationer. De samhällsekonomiska konsekvenserna av ett förverkligande av dylika krav blir en sekundär fråga. Avser lönediskussionerna däremot väsentliga delar av arbetsmarknaden samtidigt, måste utgångspunkten rimligen vara vilket utrymme till inkomstförbättringar, som den kommande ekonomiska utvecklingen kan möjliggöra. Prognoser över denna blir ett huvudargument vid förhandlingarna. Den faktiska utgångspunkten utgöres å ömse sidor av bedömningarna av framtiden. Spörsmålen huruvida förtjänstläget bör förskjutas olika arbetstagargrupper emellan eller huruvida en annan avvägning bör åstadkommas mellan konsumtion och investering beröres därvid mera sällan. I detta sammanhang bör man givetvis också notera, att centrala förhandlingar, vilka med nödvändighet måste leda till relativt schematiska lösningar, också kan ha nackdelar ur stabiliseringssynpunkt. Förhandlingar av denna typ försvårar en anpassning till förhållandena inom olika sektorer av arbetsmarknaden. På vissa kan ett större behov av tillrättaläg18—005306

274 ganden föreligga än vad en central rekommendation möjliggör. På senare tid kan man dock notera en ökad strävan från parternas sida att i anslutning till en central rekommendation medverka till särskilda justeringar på områden, som uppvisar en avvikande löneutveckling. Den löneglidning, som kan uppkomma på grund av alltför stor enhetlighet, kan härigenom ha tenderat att minska.

Lönepolitisk samordning

393. När det gäller genomförandet från år till år av de allmänna lönepolitiska intentionerna, såväl ifråga om lönestrukturen som ifråga om den allmänna lönenivån, kan olika linjer visa sig lämpliga under olika konjunkturförhållanden. En viss grad av samordning torde dock vid nuvarande förhållanden alltid behöva eftersträvas. Den ovan skildrade utvecklingen mot en starkare centralisering av förhandlingarna, som huvudsakligen ägt rum av andra skäl än stabiliseringspolitiska, kan under vissa förutsättningar underlätta statsmakternas stabiliseringssträvanden. Villkoren härför är att den dels främjar utvecklingen mot en rationell lönestruktur, dvs. en lönestruktur där lönen står i ett rimligt förhållande till arbetets art och kraven på arbetskraften m. m., dels i varje särskild avtalsomgång ger de enskilda löntagargrupperna trygghet för att även övriga grupper skall ungefärligt följa en gemensam norm för lönepolitiken. En fullständig centralisering av förhandlingarna är emellertid inte alltid nödvändig härför. Även vid förbundsvisa eller andra förhandlingsformer, vilka i vissa lägen av andra skäl kan vara att föredraga, kan allmänt samhällsekonomiska synpunkter på skilda vägar bringas att spela en avgörande roll. Även i fortsättningen torde organisationerna genom praktiska erfarenheter få finna de lämpligaste formerna för samordningen inom varje avtalsområde. Det väsentliga är att man vidhåller syftet att uppnå vissa gemensamma mål för lönepolitiken. 394. Möjligheterna att genom en lönepolitisk samordning inordna de olika delorganisationernas avtalsuppgörelser i det totala utrymmet för lönehöjningar måste alltid bli starkt beroende av den ekonomiska politik, som förts under en avsevärd tidsperiod före varje avtalsrörelse, liksom av de förväntningar om den framtida utvecklingen, som denna politik i förening med det allmänna konjunkturläget skapar. Den samordning vi här talar om måste i hög grad vara en fråga om den inre verksamheten inom huvudorganisationerna på båda sidor av arbetsmarknaden. Den kan emellertid förstärkas genom samarbete mellan arbetsmarknadens parter, antingen i direkt anslutning till avtalsrörelser eller fristående från dessa. Man kan härvid tänka sig alla grader, från vissa diskussioner om uppläggningen av en avtalsrörelse till en formlig överens-

275 kommelse av det slag som förekommit under senare år. En dylik central uppgörelse kan innebära en rekommendation till de anslutna förbunden på ömse sidor att sluta avtal innebärande en viss angiven löneförändring eller prolongation av avtalen på oförändrade villkor. Om den centrala rekommendationen innebär, att löneökningar skall äga rum, kan dessa tänkas vara differentierade på olika sätt. Såsom framhållits i p. 392 har en ökad strävan till sådana särskilda justeringar gjort sig gällande under senare år. Hittillsvarande former torde kunna utvecklas ytterligare, exempelvis genom att i uppgörelserna intas till sin innebörd fixerade avvikelser från den generella normen. 395. Man kan också tänka sig att de centrala organisationerna söker komma fram till mera långsiktiga överenskommelser rörande avtalens och lönesystemens konstruktion i syfte att främja en lugn löneutveckling. Det skulle kunna bli fråga om att ange metoder för en tillämpning av arbetsvärderingssynpunkter såsom motiv för en förändring av olika gruppers relativa löneläge, allmänna grunder för lönedifferentiering inom avtalen, åtgärder för att främja en hög rörlighetsberedskap, uppmuntran av yrkesutbildningsintresset osv. Principer för arbets- och meritvärdering och för tillämpning av vissa ackordsmetoder, riktlinjer för speciella ersättningar av typen skift- och nattarbete osv., kan likaledes tänkas bli föremål för sådana generella rekommendationer, allt i syfte att åvägabringa en rationell lönestruktur och en lugn löneutveckling och därigenom främja stabiliser ingssträvandena.

Löneglidningen

396. Vid sidan av avtalspolitiken har löneglidningen under fullsysselsättningsperioden blivit en väsentlig komponent i löneutvecklingen. För industriarbetarna som genomsnitt synes den årliga löneglidningen ha uppgått till mellan 2 och 6 %, olika under olika konjunkturer. Även för andra löntagargrupper än industriarbetarna h a r löneglidning av en med lönesystem, konjunkturläge och förutvarande löneläge starkt varierande styrka förekommit. För stats- och kommunalanställda, privatanställda tjänstemän m. fl. grupper synes den i regel ha varit lägre än för industriarbetarna. Tjänstemannalönerna påverkas också av ålders-, kvalifikations- och befordringstillägg, som i princip ej inkluderas vid redovisningar av löneläget. Jämförelser med den löneredovisning, som sker för industriarbetarna, blir därför något missvisande när dessa tillägg ändras eller när förskjutningar sker i tjänstemannakårens struktur. Till en mindre, i de flesta fall mycket liten del kommer den redovisade löneutvecklingen på grund av de statistiska metodernas schematiska karaktär att betecknas som löneglidning, trots att den istället beror på struk-

276 turella förskjutningar inom näringslivet. Till sin huvuddel kan löneglidningens orsaker emellertid uppdelas på dels löneinstitutionella faktorer, dels en hög efterfrågan på arbetskraft. Till denna senare del är löneglidningen m. a. o. marknadsbestämd. Någon strikt gränsdragning är emellertid inte möjlig. Det är inte heller genomförbart att renodla effekten av varje faktor för sig. Till de löneinstitutionella faktorerna kan räknas övergången från tidlön till ackordslön. Den löneglidning som detta medför kan ha sin motsvarighet i ökade arbetsinsatser, i vilket fall den inte har någon inflatorisk verkan, överhuvudtaget är en löneglidning som beror på ökade arbetsinsatser konjunkturpolitiskt av helt annan annan karaktär än den som innebär en direkt förtjänstökning vid oförändrad prestation. Med de vitt skilda lönesystem som tillämpas blir deras olika grad av »glidningsbenägenhet» av stor betydelse. Av detta skäl och på grund av skillnader i efterfrågeutvecklingen mellan olika företag och branscher, är löneglidningen mycket ojämnt fördelad både mellan näringsgrenar, företag och individer. På delområden med huvudsakligen tidlöner och normallönesystem har löneglidningen hållit sig på en relativt låg nivå, medan den på andra områden med mera rörliga lönesystem och hög ackordsvolym varit starkare än genomsnittligt. 397. Väljer man en bedömning av den ekonomiska utvecklingen under det kommande året för landet i dess helhet som utgångspunkt för diskussionerna i avtalsrörelsen, kommer argumenteringen att gå ut på att söka klarlägga vilken löneutveckling, som är möjlig med hänsyn till prognoserna. Väsentliga data i diskussionen blir den sannolika produktions- och prisutvecklingen. Även om löneglidningen under den kommande avtalsperioden därvid åberopas, är det med dessa utgångspunkter inte naturligt att betrakta den som en av komponenterna i den löneförändring man överväger. En alltför stark betoning av den aktuella gruppens löneglidning anses av flera skäl inte innebära en slagkraftig argumentering. Skulle arbetsgivarsidan hävda, att en eventuell löneglidning under den kommande perioden bör beaktas vid uppgörelsen och den avtalsmässiga förändringen i de utgående lönerna anpassas härtill, skulle arbetarparten kräva en garanti för att den ifrågasatta totala förtjänststegringen verkligen uppnåddes. Vidare skulle en sådan argumentering sannolikt leda till ökade krav från de arbetstagargrupper, som har anledning att räkna med att löneglidningen till följd av det för dem tillämpade avtalssystemet kommer att bli lägre än för andra grupper. I stället kan löneglidningsfaktorn indirekt åberopas, därigenom att man hänvisar till den totala löneutvecklingen under den tilländalupna perioden och jämför denna med utvecklingen av produktiviteten inom landet och kostnadsutvecklingen i andra länder. Löneglidningens omfattning under

277 föregående period påverkar också lönekraven, eftersom den ger lönlagarna en uppfattning om hur starkt företagarnas motstånd är i rådande konjunkturläge. Det nuvarande avtalssystemet har utformats med den grundtanken att den lönenivå, som etableras genom uppgörelserna, blir bestående under avtalsperioden. Alldeles tydligt är detta i de rena tidlönefacken, främst på de områden, där man tillämpar vecko- eller månadslöner. Utgångspunkten är emellertid densamma även i fack med en stor ackordsvolym. Även i detta hänseende kan man emellertid notera en utveckling mot en differentiering i avtalsuppgörelserna. Den starkare tendensen till löneglidning vid ackordsarbete har sålunda beaktats, därigenom att centrala rekommendationer under senare år inneburit att lönejusteringen vid tidlönsarbete blivit större än vid ackordsarbete. Härigenom har man minskat den svårighet, som ligger i att ett åberopande av den förväntade löneglidningen kan komma att påverka de berörda arbetstagarnas inställning till löneformer och arbetstakt. Skulle man söka neutralisera löneglidningens verkningar genom att variera de avtalsmässiga lönejusteringarna efter den sannolika graden av kommande löneglidning, skulle arbetstagarparten på dessa områden bli mindre intresserad av en effektivisering av produktionen. Det är ju inte minst genom en produktionsstegring som den primära löneglidningen uppkommer. Dessa arbetstagare skulle sannolikt anse sig ha mindre anledning att hålla en hög arbetstakt eller acceptera tekniska förändringar, eftersom de genom denna faktor skulle anses böra få ut mindre i avtalsrörelserna än andra grupper. Med denna metod skulle man löpa risk för att så kallade tak vid ackordsarbete och liknande företeelser skulle införas i ökad omfattning. Såsom redovisats ovan har löneglidningen sålunda mer eller mindre underförstått beaktats av parterna vid förhandlingarna. Detta har kunnat kombineras med en avtalsmässig justering därigenom att arbetsgivarparten vid en gynnsam ekonomisk utveckling anser sig kunna räkna med ett företagsekonomiskt utrymme för en lönestegring utöver den beräknade produktivitetsvinsten i samhället. Det faktum, att en viss del av den totala löneutvecklingen beror på successiva impulser till förändringar vid företagen, skänker arbetsgivarna större möjligheter att mera kontinuerligt påverka kostnadsutvecklingen på detta område. Även arbetarparten kan ha räknat med att viss löneglidning skulle komma till stånd och därför varit beredd att acceptera en uppgörelse, som inte helt täckt det, som man i och för sig bedömt som möjligt att uppnå. Skulle man i stabiliseringspolitiskt syfte begränsa den avtalsmässiga lönehöjningen, skulle löneglidningen på grund av konkurrensen om arbetskraften sannolikt bli i motsvarande mån större. 398. Löneglidningen tenderar att bli störst vid ackordsarbete. I detta sammanhang saknas det anledning att gå alltför djupt in i frågan hur detta tekniskt går till. Av väsentlig betydelse är givetvis den fortgående steg-

278 visa rationaliseringen, som innebär att förtjänstmöjligheterna ökar utan att anledning direkt anses föreligga till en revision av ackorden. Genom rationaliseringen ersätts också gamla metoder med nya, varvid ackord måste omsättas. I ett ansträngt arbetsmarknadsläge är därvid en uppåtgående tendens naturlig. En liknande situation kan sägas föreligga, när det blir aktuellt att vid det enskilda företaget tillämpa en ny riksavtalsuppgörelse. Man kan notera, att en central rekommendation på arbetsmarknaden som regel medför en något högre löneökningsprocent redan vid den primära tillämpningen på företagsplanet än vad som skulle bli fallet vid en absolut exakt tolkning. Detsamma tycks i icke ringa utsträckning gälla de rekommendationer, som parterna utfärdar beträffande justering av fasta tidlöner, främst månadslöner för tjänstemän. Den mest efterfrågebetingade formen av löneglidning är den direkta höjningen av gällande tidlöner och ackordssatser och införandet eller ökningen av särskilda lönetillägg i sådana fall, då justeringarna inte alls eller endast delvis kan hänföras till träffade avtal. Den direkta höjningen synes främst förekomma på tidlönerna och är mycket ofta motiverad av den till följd av ackordsförtjänsternas glidning ökade klyftan till dessa. Rubbningar i inkomstrelationerna på grund av löneglidning av viss typ alstrar alltså i detta fall löneglidning av annat slag, vilken senare syftar till att återställa tidigare lönerelationer. Av liknande skäl, ehuru med mindre frekvens förekommer sådana justeringar även i förut tillämpade ackordssatser. Löneglidningens betydelse för stabiliseringspolitiken

399. Med hänsyn till de svårigheter som löneglidningen skapar, icke minst på grund av den stegrade tendensen till jämförelser olika arbetstagargrupper emellan, kan det synas naturligt, att man överväger olika möjligheter att undvika detta slag av lönestegring. Därvid bör observeras, att de lönesystem som tillämpas på olika områden, har en institutionell karaktär och icke på kort sikt kan ersättas med andra. Det finns emellertid även andra skäl, som kan sägas tala för att viss del av löneutvecklingen försiggår ute på de enskilda arbetsplatserna. Utan att ta ståndpunkt till denna principfråga, anser sig utredningen böra redovisa dessa orsaker. Även om arbetsmarknaden i stor utsträckning är bunden av parternas åtgöranden och lönerna regleras genom de avtal man träffar, kan man samtidigt notera ett marknadsmässigt inflytande på lönesättningen för olika arbetstagargrupper. Detta marknadsmässiga inflytande varierar från grupp till grupp beroende på arbetskraftssituationen på avsnittet i fråga och gör sig gällande med olika styrka vid olika tidpunkter. En viss möjlighet till lokal anpassning förefaller dock nödvändig, för att förhållandena skall bli tillfredsställande ute på de enskilda företagen. Denna anpassning får karaktären av löneglidning. Som ett exempel på det marknadsmässiga inflytandet kan man nämna olikheten i löneutveckling på olika orter och inom

279 olika regioner. Det är alldeles uppenbart, att löneutvecklingen i detta avseende följer andra mönster än dem, som en gruppering efter den statliga dyrortsskalan innebär. I den mån löneglidningen är uttryck för en marknadsanpassning och leder till en styrning av arbetskraften mot bästa utnyttjande, är den en positiv, produktivitetsfrämjande faktor i utvecklingen. Den möjlighet till en successiv löneutveckling som föreligger kan därjämte ses som ett medel att få arbetstagarparten att acceptera tekniska förändringar och att sträva efter att åstadkomma ett jämnt produktflöde och en hög produktion. Genom den stimulans, som den successiva inkomstutvecklingen innebär, underlättas sålunda den stegring av produktiviteten, som är ett primärt mål för den ekonomiska aktiviteten överhuvudtaget. Detta förhållande jämte möjligheten till justeringar av liknande orsaker uppfattas icke sällan av företagen som mera effektiva och mera kostnadsmässigt motiverade än de avtalsmässiga justeringarna, som icke på samma sätt framstår som rationella och möjliga att göra räntabla. Även om lönesystemet på det enskilda avtalsområdet och i den aktuella arbetskraftssituationen spelar en väsentlig roll för löneglidningen, kan man inte bortse från att också produktionsutvecklingen under en aktuell period har betydelse. Perioder med hög löneglidning har också varit perioder av snabb produktionsstegring. Det är emellertid å andra sidan obestridligt att löneglidningen också är starkt beroende av i produktivitetshänseende ovidkommande faktorer såsom löneformerna inom resp. näringsgrenar. Den försvårar därigenom påtagligt en stabiliserande lönepolitik. Utöver själva faktum, den höjda lönenivån, har den genom de relationsförskjutningar den medför, kommit att bli ett orosmoment i lönepolitiken, som gör det svårt att hålla löneutvecklingen lugn. Ur stabiliseringssynpunkt skulle det vara önskvärt, att arbetsmarknadsparterna i ännu högre grad än hittills ansåge sig ha möjlighet, att kombinera den rena intressemässiga bevakningen med en långsiktig diskussion av vilken verkan dessa förhållanden bör anses få på den organisationsinässiga verksamheten på längre sikt och på avtalens uppbyggnad. 100. Den del av löneglidningen, som orsakas av överefterfrågan på arbetskraft, är närmast ett problem för samhällets ekonomiska politik, medan den del, som orsakas av löneinstitutionella förhållanden, faller inom arbetsmarknadsorganisationernas verksamhetsområde. Att arbetsmarknadsläget och dess växlingar och därmed konjunkturutvecklingen har ett dominerande inflytande på löneglidningen torde redan ha framgått av det föregående. Detta inflytande gör sig emellertid ofta gällande med en betydande eftersläpning. Redan i avtalsuppgörelserna ligger sådana tendenser. Trots att man strävar att bygga dem på prognoser över konjunkturutvecklingen, ligger det ändå i sakens natur att erfarenheterna från den närmast föregående perioden liksom vid all ekonomisk politik spelar en stor roll. Löneglidningen tenderar dock att släpa ändå mera efter i konjunktur-

280 utvecklingen. I den mån löneglidningen hänger samman med förhållandevis stabila reaktionsmönster vid omräkningen av ackord till följd av tekniska eller organisatoriska förändringar eller vid nysättningen av ackord, kan denna eftersläpning bli tämligen lång. Till den del löneglidningen är betingad av att formerna för förhandlingarna om ackordspriserna är relativt fria och beräkningsunderlaget relativt svagt, kan arbetsmarknadslägets växlingar snabbare påverka löneglidningens storlek. Löneglidningens autonoma roll i konjunkturförloppet hänför sig väsentligen till de jämställdhetskrav den ger upphov till inom de branscher där den varit ringa. Dessa krav kan ju inte göra sig gällande förrän löneglidningen statistiskt kunnat konstateras, varefter de leder till kostnadsstegringar inom ifrågavarande branscher med ytterligare konjunkturmässig eftersläpning. Detta är en av förklaringarna till att prisstegringarna fortsatt under konjunkturnedgången långt efter att efterfrågeöverskotten försvunnit. Organisationerna och löneglidningen

401. Även om organisationerna i sin avtalspolitik lyckas uppnå sådana lönerelationer att jämställdhetskraven reduceras till ett minimum, kan löneglidningen åter omintetgöra detta eftersträvade resultat. Orsaken kan vara antingen skillnader i löneglidningsbenägenhet mellan olika lönesystem eller skillnader i lönsamhet mellan olika branscher. Här finns även ett omvänt samband: om och i den mån avtalen ej skapat hållbara lönerelationer, kan löneglidning uppkomma som en konsekvens härav på områden med för låg lönesättning. Av sistnämnda anledning torde löneglidningen därför i vissa avseenden ha bidragit till att förbättra lönestrukturen. En sådan funktion kan den emellertid inte fylla annat än delvis; genom olika löneglidningsbenägenhet hos olika lönesystem verkar löneglidningen också snedvridande. De ojämnheter i löneutvecklingen, som betingas av olika löneglidningsbenägenhet, får ingen utjämnande funktion utan blir bara ett incitament till ytterligare lönekrav. Vi är visserligen väl medvetna om att de olika lönesystemen tillkommit av helt andra skäl än för att främja den samhällsekonomiska balansen. Åtminstone på längre sikt är denna dock av vital betydelse även för parterna på arbetsmarknaden. De har därför ett intresse av att söka medverka till att upprätta sådana lönesystem, att löneglidningen inskränkes till vad som kan anses ofrånkomligt av tekniska orsaker och stå i samband med ökning av arbetsintensiteten, och att undersöka sina avtalssystem med tanke på deras ändamålsenlighet ur nyss antydda synpunkter. Förbättrade metoder för ackordens fastställande kan bidra till att hålla lönesättningen stabil och koncentrera löneförändringarna till de egentliga avtalsuppgörelserna och till individuella prestationsoch kvalifikationsstegringar. Detta behöver inte innebära att lönesystemen

281 göres oelastiska. En viss elasticitet — och därmed, också en viss löneglidning — kan tvärtom vara fördelaktig just med tanke på behovet av smidig anpassning mellan den individuella prestationen och arbetsinkomsten, detta såväl vid tidlöns- som ackordsarbete. 402. Enligt våra grundläggande tankegångar bör en generell stabiliseringspolitik bedrivas på sådant sätt, att den av arbetskraftbrist betingade löneglidningen starkt begränsas. Det problem, som består i av löneglidning förorsakade rubbningar i lönerelationerna mellan olika grupper, bör, om detta villkor uppfylles, bli lättare att bemästra än hittills. Trots detta kan det genom priströgheten, strukturutvecklingen och inkomstbindningarna ändå inträffa att löneglidningen blir av betydande omfattning (jfr kap. III). Detta synes inte minst ha varit fallet under åren 1957—59 trots den dåvarande konjunkturavmattningen. Med hänsyn härtill kan det ändå bli nödvändigt att söka vinna allmän förståelse för sådana justeringar av löneläget för grupper med fasta löner, som kan vara befogade på grund av den allmänna löneutvecklingen, och finna former för ett smidigt genomförande härav utan att alltför omfattande krav på jämställdhet väckes. Vi åsyftar med detta inte att åstadkomma någon låsning i lönestrukturen så att alla löner följer t. ex. den genomsnittliga löneglidningstakten inom industrin. Detta skulle uppenbarligen omöjliggöra en långsiktig stabilisering (jfr pp. 61—63) och skulle dessutom strida mot tanken på att ge ökad prioritet åt arbetsvärderingssynpunkten framför traditionssynpunkten i lönesättningen (jfr nedan). Den förra fordrar förändringar i lönerelationerna när teknikens och samhällets utveckling förändrar olika arbetens art och bedömningen av deras fördelar och nackdelar för den enskilde. Lönestrukturen

403. Resultatet av alla olika former av löneförändringar för olika branscher, företag och yrken är vid varje tillfälle en viss lönestruktur. Denna lönestruktur kan i sin tur vara sådan att den föranleder nya löneförändringar. I fråga om lönestrukturen synes den fulla sysselsättningen ha tenderat att framkalla en utjämning av många löneolikheter, både mellan olika näringar och branscher och mellan områden, företag, yrken och olika kategorier av arbetskraft inom dessa. Den främsta orsaken synes vara att arbetsmarknaden blivit homogenare genom den fulla sysselsättningen. Men även organisationernas strävan till utjämning har medverkat. Det finns dock andra tendenser, som motverkat denna utveckling. När efterfrågeförhållandena får större betydelse för löneutvecklingen gynnas vissa löntagargrupper härav medan andra missgynnas. Detta har tagit sig uttryck i att löneglidningen verkat starkare i vissa branscher än i andra. Till en början betydde detta en tendens till utjämning, eftersom många av de långsamt glidande grupperna före kriget var höglönefack. Under senare hälften av 1950-talet synes emel-

282 lertid tendenserna till växande lönespänningar inom inånga områden ha blivit starkare än tendenserna till utjämning, allteftersom nyssnämnda grupper i stor utsträckning kommit att sjunka ner under den genomsnittliga lönenivån. Varje ytterligare eftersläpning har därefter kommit att betyda en ökning av lönespridningen. Denna utveckling har särskilt drabbat sko- och läder- och livsmedelsbranscherna medan textilbranschen, som traditionellt varit ett låglöneområde, genom textilkrisen fått se sin ställning ytterligare försämrad. Under kriget och efterkrigsperioden har av ovannämnda orsaker betydande förskjutningar i lönerelationerna mellan olika grupper ägt rum. Delvis synes detta vara uttryck för en av långsiktiga marknadstendenser betingad omvärdering, eftersom det många gånger är nya grupper och yrken som skiljer sig från genomsnittet, men delvis utgör det också resultatet av mera tillfälliga förskjutningar i efterfrågan på arbetskraft och i olika branschers lönsamhet. Det är emellertid mycket vanskligt att söka särskilja effekten av olika faktorer i en dylik strukturförändring. De omfattande omgrupperingarna visar emellertid tydligt att det förelegat ett starkt behov av inbördes förskjutningar i lönerelationerna. Med den väsentligt ökade rörlighet på arbetsmarknaden som den fulla sysselsättningen medgett, har många gruppers löneläge visat sig vara »felaktigt» i den meningen, att löntagarna funnit andra sysselsättningar vara bättre betalda i förhållande till de prestationer de krävde. De grupper, som därigenom fått sitt relativa löneläge försämrat, har i sin tur åberopat detta som motiv för krav på löneförbättringar. Även om dessa krav endast delvis tillgodosetts, har de medfört en saxningsprocess, som bidragit till att överlag skärpa lönekraven. När lönestrukturen bättre återspeglar löntagarnas uppfattningar av arbetets art och arbetsförhållandena i olika yrken bör därför lönekraven i motsvarande mån kunna mildras. Arbetsmarknadsorganisationerna och lönestrukturen

404. Förut har påpekats, att organisationerna på båda sidor på arbetsmarknaden i Sverige i princip är inställda på att den allmänna lönenivån bör utvecklas på ett sådant sätt, att den möjliggör en gynnsam produktionsutveckling, fast penningvärde och full sysselsättning vid tidigare i kap. II angiven innebörd i dessa mål. Å andra sidan är det påtagligt att det råder ett intimt samband mellan å ena sidan lönestrukturen (och dennas förändringar), dvs. de inbördes relationerna mellan olika löntagargruppers löner, och å andra sidan lönenivåns utveckling. Man kan svårligen genomföra en viss politik med avseende på den senare, om man inte kan öva inflytande på den förra. Även ifråga om lönestrukturen föreligger en viss principiell enighet. Detta framgår av auktoritativa uttalanden från båda sidor, i viss grad — trots många motsättningar i enskilda fall — även av organisationernas praktiska verksamhet. Enligt denna samstämmiga upp-

283 fattning bör lönerna differentieras och lönesystemen utformas så, att de stimulerar den personliga arbetsinsatsen och förmår arbetskraften att strömma till de olika sysselsättningarna på ett sådant sätt, att det på lång sikt mest effektiva produktionsresultatet främjas. I viss mån har väl löneglidningen hittills fyllt en marknadsutjämnande funktion, även om den andra gånger varit helt irrationell. Men de förändringar i lönestrukturen, som uppkommit genom löneglidningen, har inte uppfattats som rättvisa och har därför lett till jämställdhetskrav från andra grupper. Skiljaktigheter mellan parterna kan givetvis ofta föreligga ej endast rörande tolkningen av dessa principer utan även i bedömningen av huruvida ett frångående av principerna skall anses vara nödvändigt i ett visst konkret läge med hänsyn till inre, organisationspsykologiska förhållanden, kortsiktiga variationer i bärkraften o. dyl. (jfr p. 380). Den principiella enigheten om allmänna linjer och mål hindrar inte heller att parterna kan ha olika mening om vilken inkomstfördelning som skall eftersträvas. Man kan sålunda, samtidigt som man erkänner den allmänna långsiktsnormen, vid sidan om denna eftersträva en engångsartad förskjutning av fördelningen mellan lön och vinst. En saxning mellan lönehöjningar i syfte att öka löntagarandelen och prishöjningar som baseras på dessa lönehöjningar och därmed återställer vinstandelen (varvid båda parter betraktar sina åtgärder som resultat av motpartens tidigare handlande) kan lätt resultera i att den långsiktiga normen överskrides. En sådan utveckling synes oss emellertid såsom vi tidigare framhållit, mindre sannolik vid samhällsekonomisk balans och stabil internationell prisnivå. 405. Den principiellt gemensamma ehuru i praktisk politik ofta skiljaktiga målsättningen rörande lönestrukturen tenderar mot vad som kan kallas arbetsvärderingssynpunkten. 1 F r å n både löntagar- och arbetsgivarsidan torde man vara villig att medge, att kortsiktiga avvikelser från denna princip till förmån för traditions-, marknads- och bärkraftssynpunkter kan vara oundvikliga av både psykologiska och ekonomiska skäl, inte minst därför att en konsekvent tillämpning av denna princip förutsätter en rörlighet i prisbildningen som ännu inte föreligger. Den förutsätter också en större rörlighet hos arbetskraften. Löntagarnas benägenhet att flytta bort från områden med minskande arbetskraftefterfrågan kan väntas bli mindre, om de inte genom flyttningen uppnår en bestående inkomstförbättring, och en alltför intensiv strävan till utjämning av bestående differenser i arbetsersättningen per prestation skilda företag och näringsgrenar emellan skulle kunna leda till att arbetslöshetsproblem inom begränsade områden inte läte sig lösas genom intensifierad arbetsmarknadspolitik. Hur stora 1 Med detta avser vi inte en arbetsvärdering i inskränkt mening, poängbedömning o. dyl., utan — alldeles oavsett själva metoden — en lönesättning som är avpassad efter arbetets art och kraven på arbetskraften jämte olikheterna i prestation, så att den motsvarar en långsiktigt hållbar jämviktslön inom och mellan företag och näringsgrenar.

284 avvikelser från arbetsvärderingssynpunkten man skail acceptera med hänsyn till de skilda branschernas tidigare lönenivå, räntabilitet, arbetskraftbehov och utvecklingsmöjligheter blir en omdömesfråga i de konkreta fallen. Det skulle emellertid främja önskemålet om en lugn löneutveckling, ifall arbetsvärderingssynpunkten gåves en mera framträdande plats. 406. Avsaknaden av auktoritativa och allmänt erkända normer för bedömningen av olika lönedifferensers lämplighet och rimlighet har gjort det svårt att genomföra sådana selektiva lönehöjningar, som båda parter egentligen önskat. När de ändå genomförts har de skapat större jämställdhetskrav än som avsetts, emedan det inte funnits några normer för att bedöma dylika krav. Det vore därför önskvärt om arbetsmarknadsorganisationerna kunde uppställa sådana normer i en mer nyanserad form än (exempelvis) den ofta förekommande rekommendationen av särskilda höjningar för låglönegrupper (utan närmare definition) och verka för deras allmänna erkännande. Genom att sedan arbeta sig fram till en lönestruktur baserad på dessa normer (i första hand arbetsvärderingssynpunkten i den här använda, vidsträckta bemärkelsen) skulle arbetsmarknadsorganisationerna från sin sida göra en grundläggande insats för att främja en sådan atmosfär på arbetsmarknaden, att en lugn löneutveckling på lång sikt möjliggöres. Det är självklart att de enskilda grupperna alltid kan hysa missnöje med sin placering på den relativa löneskalan, men den modus vivendi grupperna emellan, som under alla förhållanden är oundgänglig, kan innehålla mer eller mindre starkt sprängstoff. Vi har härmed inte åsyftat en preciserad arbetsvärdering över hela näringslivet. Andra former kan tänkas, som inte innebär så stark precision utan som i stället ger utrymme för elastiska kompromisser mellan arbetsvärderingssynpunkten och de övriga faktorer, som i konkreta situationer måste kunna påverka lönesättningen (jfr 408 andra stycket). Huvudsaken är att man inom organisationerna söker utbreda en ökad förståelse bland delorganisationerna och dessas medlemmar för uppfattningen, att arbetsvärderingssynpunkten alltmera bör skjutas i förgrunden i lönepolitiken — i motsats till både ett enkelt fasthållande vid en tidigare periods lönerelationer såsom normgivande eller en lika enkel strävan efter utjämning av alla löneolikheter oavsett orsak, men också i motsats till en skenbart rationell följ samhet efter kortfristigt varierande bärkraftsförhållanden. 407. Under alla förhållanden gäller det här ett arbete på relativt lång sikt. Även om man byggde upp ett formellt arbetsvärderingssystem av mera preciserad typ, skulle detta inte kunna ges någon objektiv giltighet ulan endast utgöra ett hjälpmedel för att komma fram till lönerelationer, som vid givna förutsättningar kan ge en långsiktig jämvikt i arbetskraftstillgången vid fritt tillträde till alla olika sysselsättningar. På kort sikt måste

285 tillfälliga förhållanden starkt påverka relationen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft på olika områden, och andra åtgärder än lönedifferentiering bör då i första hand utnyttjas för att skapa överensstämmelse. Lönehöjningar utanför schemat, som beror på god lönsamhet inom ifrågavarande bransch, kan man däremot inte göra så mycket åt. Om ett visst arbetsområde under lång tid visar sig ha svårt att övervinna bristen på arbetskraft, måste detta å andra sidan anses tyda på att lönesättningen är felaktig ur arbetsvärderingssynpunkt (ifall inte bristen beror på en monopolistisk begränsning av tillträdet till arbetsområdet). Ett systematiskt utnyttjande av arbetsmarknadsstatistiken — som även skulle behöva förbättras för ändamålet — skulle därför kunna hjälpa parterna att finna i viss mening »objektiva» normer för lönestrukturens uppbyggnad. Så skulle t. ex. en långvarig brist på arbetskraft inom någon bransch kunna motivera särskilda lönehöjningar, vilka inte borde föranleda jämställdhetskrav. Vad som här sagts åsyftar lönerelationerna såväl mellan som inom de olika avtalsområdena. I senare fallet torde en vidgad användning av modern arbetsvärderingsteknik ofta kunna bli ett värdefullt hjälpmedel i lönesättningen. Ett önskemål är emellertid att eventuella arbetsvärderingssystem inte ges sken av så stor objektivitet, att de på längre sikt blir ett hinder för en smidig anpassning till en ännu okänd utvecklings krav. Dessutom måste observeras att ingen arbetsvärdering ger anvisning om storleken av de lönedifferenser, som skall anses motiverade av olikheter i arbetets art. Här kan endast erfarenheten av arbetsmarknadens utveckling ge anvisningar. 408. Dessa rekommendationer till arbetsmarknadsorganisationerna kan således sammanfattas i följande. Utan att man binder sig vid en stel och en gång för alla fastlagd, detaljerad arbetsvärdering, bör man både för jämförelser mellan branscherna och inom dessa utveckla gemensamma normer för bedömningen av lönerelationernas rimlighet och metodiskt eftersträva att ge dessa normer prioritet framför såväl de grova statistiska jämförelser mellan olika gruppers löner eller löneutveckling som de likaledes enkla bärkraftsargument, vilka hittills dominerat i det allmänna medvetandet och vid förhandlingarna. Dessa normer kan bestå i en elementär exemplifiering av arbetets art och kraven på arbetskraften i ett begränsat antal olika sysselsättningar, vilka anges som typfall för olika inplaceringar på den relativa löneskalan. Ifråga om storleken av de lönedifferenser som bör ifrågakomma, bör erfarenheterna från arbetsmarknaden kunna ge vägledning. Slutligen bör man även i anslutning härtill söka sig fram till gemensamma grunder för den bedömning av tillgångs- och efterfrågeförhållanden, som på lång sikt utgör det slutliga kriteriet på att lönedifferentieringen är rationell. När man ställer upp rekryteringsmöjligheterna som norm för lönedifferenserna, kommer emellertid yrkesutbildning och yrkes-

286 vägledning in i bilden. De måste utformas med sikte på den eftersträvade arbetskraftfördelningen men kommer då också att styra utvecklingen så att tillträdet till olika sysselsättningar åtminstone inte är opåverkat. För att möjliggöra en utveckling av lönepolitiken i här angiven riktning kräves en förbättring av både löne- och arbetsmarknadsstatistiken. Detta är ett område där både organisationerna och statsmakterna har betydelsefulla insatser att göra. Man behöver kunna genomföra lönejämförelser från bransch till bransch för jämförbara grupper. Man behöver likaledes kunna göra jämförelser mellan arbetskrafttillgången på kort och lång sikt för olika branscher och yrken. Nuvarande statistik ger endast begränsade möjligheter i dessa avseenden.

Den ekonomiska politiken som medel att främja en lugn löneutveckling 409. I fråga om samhällets ekonomiska politik vill vi särskilt framhäva två slutsatser på basis av våra överväganden av de lönepolitiska synpunkterna: dels är det nödvändigt med en i relation till varje särskilt konjunkturläge tämligen stram finans- och penningpolitik för att undvika ett mera allmänt efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, dels krävs en i varje situation effektiv och väl utbyggd arbetsmarknadspolitik för att uppnå erforderlig rörlighet hos arbetskraften så att sysselsättningen likväl kan vidmakthållas. I samverkan kan penning-, finans- och arbetsmarknadspolitiska åtgärder alltså öka efterfrågan på arbetskraft när den är för svag och minska den när den är för stark men ändå vidmakthålla samhällsekonomisk balans. Det praktiska resultatet beror på den styrka som ges åt de varandra motverkande effekterna. Genom att minska den för upprätthållandet av en viss, given sysselsättningsnivå erforderliga efterfrågan, möjliggör arbetsmarknadspolitiken samtidigt en stramare penning- och finanspolitik än som eljest vore förenligt med den stabiliseringspolitiska målsättningen och verkar därigenom dämpande på pris- och lönestegringstendenserna. Här nedan diskuteras de lönepolitiska argumenten för dessa slutsatser.

Arbetskraftsefterfrågan

och lönedifferenser

410. För att näringslivet skall erhålla arbetskraft i behövliga proportioner till alla olika arbetsuppgifter är det självklart nödvändigt att upprätthålla lönedifferenser i anslutning till arbetets krav på arbetskraften. Mera krävande arbeten måste betalas högre än mindre krävande. Vid konstruktionen av ett mot dessa krav svarande lönesystem kan såsom tidigare framhållits en mer eller mindre systematisk arbetsvärdering begagnas som hjälpmedel tillsammans med erfarenheterna av de traditionella löneförhållandena. Vi vill emellertid framhålla att arbetsvärderingen inte kan ge anvis-

287 ningar om de absoluta löneskillnaderna mellan olika arbeten utan endast om en rangordning. Ett i princip hållbart men svårbedömt kriterium på det relativa lönelägets lämplighet på lång sikt inom ett visst arbetsområde är emellertid — i den mån inte konstlade hinder mot arbetskraftens rörlighet upprättats — möjligheterna att erhålla arbetskraft till detta område. På kort sikt kan mera tillfälliga förhållanden — en ökning eller minskning av tillgång eller efterfrågan på arbetskraft — också indicera ett behov av att höja eller sänka det relativa löneläget på ett arbetsområde; i ett ekonomiskt system med fullständig rörlighet hos arbetskraften och fullt frikonkurrensmässig lönesättning, skulle dock på så sätt uppkommande lönedifferenser snabbt fylla sin uppgift att utjämna tillgång och efterfrågan på arbetskraft för att därefter till större delen åter försvinna. I det samhälle med betydande tröghet, som vi i verkligheten måste leva i, nödgas man däremot räkna med andra reaktionssätt. Eftersom lönernas rörlighet i verkligheten är starkare i riktningen uppåt än nedåt, blir det praktiskt taget enbart fråga om höjningar, i första hand på områden med arbetskraftbrist. Vid full sj^sselsättning får man emellertid räkna med att sådana partiella lönehöjningar, samtidigt som de kan verka jämvikt sskapande på arbetsmarknadens olika delområden i anslutning till förskjutningar i efterfrågan på arbetskraft, ofta också utlöser en lönekapplöpning, som hotar att höja penninglönerna snabbare än produktivitetsstegringen tillåter vid oförändrad prisnivå. Detta är inte enbart ett resultat av löntagarorganisationernas reaktionssätt utan även av arbetsgivarnas. Om företagen på ett expansivt område genom särskilda lönehöjningar försöker dra till sig arbetskraft från andra, kominer dessa att försöka svara med konkurrerande lönehöjning för att kunna behålla denna arbetskraft. 411. Såsom redan framhållits i kap. III är det m. a. o. påtagligt att det alltid föreliggande behovet av dynamiska förändringar i näringslivet och därmed på arbetsmarknaden drar med sig en tendens till penninglönehöjningar, som inom många områden måste bli större än produktivitetsstegringen och därför resulterar i prisstegringar. Att försöka omintetgöra denna tendens endast genom en generellt restriktiv ekonomisk politik vore detsamma som att frångå kravet på gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning. En tredje väg måste därför beträdas: en intensifiering av de lokalt och individuellt inriktade åtgärder, varmed anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft kan påskyndas, jfr föregående kapitel, kombinerad med en näringsfrihetsfrämjande politik, som framlockar prissänkningar inom områden med stark produktivitetsökning (jfr kap. IX). Å ena sidan minskas härigenom behovet av kortsiktiga men gentemot andra löntagargrupper provocerande förändringar i lönerelationerna såsom instru-

288 ment för anpassningen. Å andra sidan motverkas en generell konjunkturdämpnings tendens att skapa arbetslöshet och bromsa framåtskridandet, eftersom arbetsmarknadspolitiken går ut på att snabbt tillgodose arbetskraftsbehoven på de mest expansiva och effektiva områdena. Den konjunkturpolitiska medelvägen

412. Vilkendera vägen som än väljes — den generella konjunkturstimulans som erfordras för full sysselsättning men som dessutom leder till omfattande kostnadsgenomslag, kanske också till efterfrågeinflation, den generella konjunkturdämpning som erfordras för penningvärdestabilitet men som dessutom leder till stagnation och arbetslöshet, eller ett mellanting mellan dessa vägar i kombination med en intensifierad arbetsmarknadsoch näringsfrihetspolitik — kommer den att innebära ett ansvar för samhället för dess konsekvenser och kostnader, virka dock i de olika fallen får olika innebörd och bäres av olika grupper. I första fallet utgöres konsekvensen av prisuppgången och dennas olika, direkta och indirekta följdverkningar. I andra fallet utgöres den av arbetslöshet och produktionsbortfall. I tredje fallet utgöres kostnaderna av samhällets utgifter för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den ekonomiska politiken står här påtagligt inför ett val mellan olika kostnader. Någon kvantitativ uppskattning av dessa kostnader i de olika alternativen kan inte gärna göras. Följande kan dock påpekas: Den prisstegring, som skulle bli resultatet av en fullsysselsättningspolitik baserad enbart på generell efterfrågestimulans, blir sannolikt flera procent per år i den mån den inte automatiskt brytes genom arbetslöshet på grund av svårigheter för utrikeshandeln. För att garantera prisstabilitet skulle å andra sidan åtskilliga procents arbetslöshet vara erforderlig, ifall denna skulle vara det väsentliga medlet, och en dämpning av takten i framåtskridandet finge man därvid också räkna med.. Det kan alltså vara samhällsekonomiskt fördelaktigt att acceptera relativt betydande kostnader för att undgå prisstegringar och/eller arbetslöshet och vidmakthålla framstegstakten. Det kan m. a. o. vara lönsamt att kombinera de generellt verkande finans- och penningpolitiska medlen med mera detaljmässiga ingripanden på arbetsmarknaden av den typ som beskrivits i föregående kapitel, även om utgifterna härför komme att uppgå till ganska betydande belopp. I andra avsnitt av detta behandlas närmare de särskilda åtgärder, som kan begagnas för att stimulera anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft på olika delområden. Vi vill här endast understryka att intensifieringen av samhällets åtgärder främst bör gälla stimulans till den enskildes anpassning efter samhällets behovav arbetskraft, emedan detta i princip är den långsiktigt hållbara lösningen, eftersom den främjar både den enskildes intressen och effektivitetsstegringen i näringslivet.

289 Möjligheterna att skapa balans på arbetsmarknaden

413. Den generella balans på arbetsmarknaden, som statsmakternas ekonomiska politik bl. a. skall syfta till (jfr p. 31), är svår att avläsa i den egentliga arbetsmarknadsstatistiken — i varje fall i dess nuvarande form. Med tanke på det lönepolitiska syftet synes det nödvändigt att direkt definiera det erforderliga balanstillståndet som ett läge där löneglidningen, till den del den betingas av ett efterfrågeöverskott på arbetskraft, dämpats så starkt, att den inte längre är oförenlig med en lugn löneutveckling. I den mån löneglidningen orsakas av löneinstitutionella förhållanden kan den däremot inte minskas med efterfrågedämpande åtgärder. Härför erfordras åtgärder som direkt angriper orsaken (jfr det föregående avsnittet av detta kapitel). En viss löneglidning kommer dock sannolikt med nuvarande lönesystem under alla förhållanden att äga rum, såvitt man inte ger upphov till en balanserande, negativ löneglidning genom omfattande arbetslöshet. Dit hör den i regel obetydliga, till enstaka tiondelar av en procent uppgående stegring, som de olika industrigrenarnas lönenivå kan uppvisa genom förskjutningar i fördelningen på företag, åldersklasser och yrkesgrupper. Dit bör vidare räknas den till sin storlek icke närmare bestämbara och starkt varierande löneglidning som sammanhänger med en i och för sig önskvärd ökning av arbetsansträngningen 1 samt en del av den löneglidning som sammanhänger med »vardagsrationaliseringen». Om löneglidningen, i stället för de tre ä fem procent, som varit regeln inom industrin under efterkrigsåren, kunde inskränkas till att inom de flesta områdena hållas vid en storleksordning av en eller ett par procent per år, borde gynnsammare förutsättning ha skapats för att löneutvecklingen håller sig inom ramen för den genomsnittliga produktivitetsstegringen. Erforderliga förändringar i lönerelationerna skulle därvid kunna genomföras vid avtalsuppgörelserna. Den reala lönehöjningen skulle givetvis inte behöva bli mindre genom att löneglidningen begränsades ifall åtstramningen inte drevs för långt. 414. Den tämligen strama penning- och finanspolitik och den skärpta priskonkurrens, som vi funnit nödvändiga som led i en politik med sikte på samhällsekonomisk balans och särskilt som stöd för organisationernas lönepolitik (jfr p. 409), kan i många konjunkturlägen komma att leda till sysselsättningssvårigheter på de områden, där bärkraften är svag eller där en rationalisering snabbt minskar behovet av arbetskraft. Den effektiva och väl utbyggda arbetsmarknadspolitik, som är ett annat led i den stabiliseringspolitik vi föreslår, syftar därför inte endast till att motverka sådana 1 Huruvida den genomsnittliga ansträngningen i arbetet är stigande eller sjunkande är en fråga som vi inte finner det möjligt att besvara generellt, beroende både på bristande tillgång till utredningsmaterial och på det förhållandet, att det saknas objektiva grunder för en jämförelse mellan en eventuellt minskad fysisk och ökad psykisk ansträngning vid de ofta förekommande omläggningarna av arbetsmetoderna, som har denna innebörd.

19—1005306

290 ojämnheter i löneutvecklingen som, i den mån de uppstår, kan väntas stimulera till prisuppdrivande lönekrav. Den syftar även till att motverka de tendenser till ökning av arbetslösheten, som på vissa områden kan väntas bli en följd av de generella stabiliseringsåtgärderna. Ju snabbare arbetsmarknadspolitiken kan förmå erforderligt antal yrkesverksamma personer att flytta över från de verksamhetsområden, som visar sig minst bärkraftiga, till alltjämt expansiva områden, vilket även kan innebära en omlokalisering av arbetskraft eller företag, desto närmare samhällsekonomisk balans kan den ekonomiska politiken drivas, desto effektivare blir dämpningen av kostnadsgenomslagen och desto större blir stegringen av produktiviteten genom koncentration av arbetskraften till de mest effektiva företagen och näringsgrenarna. Frågan är huruvida den gynnsamma produktionsutveckling och den fulla sysselsättning, som är målet för den ekonomiska politiken, kan upprätthållas genom åtgärder för arbetsmarknadens snabba anpassning vid en generell efterfrågenivå, som är så låg att lönehöjningar utöver den genomsnittliga produktivitetsstegringen kan undvikas. Den kan till sist endast besvaras av praktisk erfarenhet. Man får i det avseendet pröva sig fram. Våra slutsatser kan endast gälla den riktning i vilken den ekonomiska politiken särskilt behöver förändras. Hur långt man kan och bör gå är något som inte kan kvantitativt bestämmas i förväg. 415. Den största svårigheten för en politik, som syftar till att med ekonomiska åtstramningsåtgärder krympa löneglidningen, orsakas emellertid av skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och branscher och av trögheten i prisernas anpassning till dessa skillnader. Denna problematik har redan berörts i pp. 102—03. Ifall produktivitetsökningen inom vissa branscher är väsentligt större än genomsnittligt och några däremot svarande prissänkningar inte kommer till stånd, vilket särskilt inom exportindustrin ofta är fallet eftersom denna ju mera sätter sina priser efter förhållandena på utlandsmarknaderna, men även är vanligt för den inhemska marknaden, måste detta leda till en stark vinstökning inom dessa branscher. Denna vinstökning provocerar till ökade avtalsmässiga lönekrav samtidigt som den minskar arbetsgivarnas motstånd mot dessa och kan vidare ge upphov till en omfattande löneglidning, även om balans i andra avseenden råder på arbetsmarknaden. En så stark åtstramning att löneglidningen genomsnittligt eliminerades skulle därför i sin tur fordra en negativ glidning genom arbetslöshet inom andra områden och skulle därigenom äventyra andra delar av målsättningen för den ekonomiska politiken. Den här skildrade effekten blir särskilt påtaglig ifall de branscher som har den starkaste produktivitetsstegringen också leder löneutvecklingen, vilket i varje fall i Sverige ofta synes ha varit fallet. Även om den totala

291 lönehöjningen inbegripet löneglidningen i ett läge utan överefterfrågan på arbetskraft sannolikt inte går utöver »utrymmet för lönestegringar», dvs. produktivitetsökningen i dessa branscher, medför jämställdhetskraven i varje fall på litet längre sikt att motsvarande lönehöjningar måste beviljas i branscher med sämre produktivitetsutveckling med ty åtföljande kostnadsoch prisstegringar. 416. Detta problem kan inte lösas genom att man i löneavtalen anteciperar löneglidningen. En central rekommendation med denna innebörd skulle av de lönepolitiskt ledande delorganisationerna uppfattas som så starkt avvikande från de reella möjligheterna att utnyttja arbetsmarknadsläget att den inte skulle följas (jfr p. 389). Om den ändå följdes skulle resultatet troligen bli att löneglidningen inom ifrågavarande branscher ökade i ungefär motsvarande mån. Den enda lösningen på problemet är att produktivitetsökningar utöver genomsnittet kommer till uttryck i prissänkningar och att variationerna kring genomsnittet minskas genom att produktivitetsstegringen stimuleras inom eftersläpande områden. Eftersom det ofta torde vara svårt att få till stånd de erforderliga prissänkningarna, särskilt inom exportindustrierna, synes problemet vid nuvarande förhållanden till viss del vara olösligt. Statsmakternas

rekommendationer

417. När det gäller möjligheten och lämpligheten av ett direkt statligt inflytande på organisationernas avtalspolitik — utöver det grundläggande inflytandet på dennas förutsättningar via den ekonomiska politiken — är det självklart att beräkningar, planer och deklarationer från statsmakternas sida exempelvis i samband med statsverkspropositionens och nationalbudgetens framläggande måste bli av en icke ringa betydelse för de avtalsslutande parternas ställningstaganden, oavsett graden av samordning. Däremot bör direkta rekommendationer till arbetsmarknadsparterna i form av siffermässigt preciserade kalkyler över »utrymmet för lönehöjningar» undvikas. Visserligen kan det tänkas situationer, i vilka rekommendationer av detta slag kan te sig motiverade, men då de med nuvarande institutionella förhållanden ter sig tämligen osannolika, bör man ta större hänsyn till de psykologiskt betingade nackdelarna med siffermässigt preciserade anvisningar om det generella utrymmet för lönehöjningar; dels blir sådana siffror lätt uppfattade som ett minimum till vilket alla krav på partiella justeringar adderas, dels kan deras allmänna auktoritet lätt undergrävas, nämligen om och när — såsom redan vid olika tillfällen s k e t t — de avviker så starkt från det faktiska arbetsmarknadsläget att de inte blir respekterade; det är emellertid vid sådana tillfällen som behovet av dylika rekommendationer framstår som mest angeläget. Beräkningar

292 eller rekommendationer av detta slag måste vidare uppenbarligen baseras på förväntningar om den framtida produktivitetsstegringen, de framtida exportmöjligheterna och andra grundläggande ekonomiska faktorer; framtidsutsikterna i sådana avseenden kan ibland avsevärt förändras mellan den tidpunkt, på vars förhållanden den statliga rekommendationen grundas, och tiden för avtalsuppgörelserna. Auktoritativa anvisningar som bundits vid en viss siffra kan då skapa större svårigheter än de undanröjer. Sådana rekommendationer måste slutligen vara baserade på ett antal öppna eller dolda värderingar, exempelvis innebärande att det vid utgångsläget rådande förhållandet mellan löner och vinster eller mellan konsumtion och investeringar bör bibehållas eller förändras på ett visst sätt. 418. I diskussionen om dessa ting har ibland föreslagits att statens önskemål i lönepolitiken vid full sysselsättning skulle ges en mera auktoritativ form. Ett sådant förslag innebär att statens rekommendationer skulle förenas med ett hot om sanktioner mot löntagarna i form av större reallönereduktioner (skattevägen) än det rent ekonomiska läget nödvändiggör, ifall de skulle överskrida den givna anvisningen. Ett annat förslag går ut på att staten lagstiftningsvägen skulle i efterhand korrigera de uppnådda resultaten genom en generell reduktion av alla löner (utan någon garanti beträffande effekten härav på priserna) om de inte ansågs lämpliga med hänsyn till penningvärdet. 1 I båda dessa fall finge man i realiteten vänta sig att löntagarorganisationerna före eller jämsides med förhandlingarna med arbetsgivarna toge upp direkta förhandlingar med statsmakterna rörande dessas ekonomiska politik. Det bleve då inte längre fråga om en enkel rekommendation utan om minst en trepartsförhandling. En sådan trepartsförhandling skulle enligt vår mening inte ha förutsättningar att komma till något för stabiliseringspolitiken på lång sikt gynnsammare resultat än de nuvarande tvåpartsförhandlingarna. 419. En annan frågeställning än den hittills diskuterade föreligger, ifall man kommit i ett läge där den ekonomiska politiken inte kunnat förebygga ett starkt inflationstryck, t. ex. i samband med en hastigt insättande internationell högkonjunktur, en försämring av produktiviteten inom landet eller andra förhållanden som hotar att utlösa en pris- och lönespiral och där nya åtgärder på finans- och penningpolitikens och arbetsmarknadspolitikens områden helt enkelt skulle ta för lång tid för att kunna hindra en fortsatt kumulativ process eller bli alltför genomgripande. I sådana undantagslägen kan man tänka sig, att statsmakterna tar initiativ till generellt betonade stabiliseringsuppgörelser, »rundabordsavtal». Kring sådana uppgörelser skulle man då samla arbetsmarknadsparterna samt 1 Det förstnämnda exemplet anknyter till Bent Hansens förslag i Finanspolitikens ekonomiska teori, SOU 1955:25, det andra till Anders östlinds i Recept mot inflation, Stockholm 1957.

293 jordbrukets och det övriga näringslivets organisationer. Även statsmakterna skulle i sammanhanget göra utfästelser om den närmaste framtidens ekonomiska politik. Innebörden av en sådan uppgörelse skulle då vara, att de olika grupperna, i stället för att handla på basis av det aktuella marknadsläget och sina farhågor för en hotande inflationsutveckling, anteciperar verkningarna av de på de mera grundläggande inflationskrafterna inriktade motåtgärder, som från statens sida kan utlovas, och under tiden ömsesidigt avstår från att utnyttja den på nästan alla håll föreliggande tendensen till nominell inkomstökning. En avgörande förutsättning för att en politik enligt dessa riktlinjer skall ha utsikter att lyckas är att statsmakternas ekonomiska politik verkligen inom rimlig tid undanröjer inflationstrycket, samtidigt som en bindning av statsmakternas penning- och finanspolitiska handlingsfrihet undvikes. Om innebörden i en sådan överenskommelse däremot endast blir en låsning av penning- och finanspolitiken vid en otillräcklig grad av åtstramning, samtidigt som organisationernas åtaganden om återhållsamhet för en tid döljer den grundläggande bristen på balans, kan den på något längre sikt åstadkomma mer skada än nytta.

KAPITEL X I I Den samhällsekonomiska prognosverksamheten

420. Man kan tidsmässigt skilja mellan tre stadier i den ekonomiska politiken. 1) Upptäckten av en viss förändring av utvecklingstendenserna, som erfarenhetsmässigt är förknippad med en viss typ av störningar i den samhällsekonomiska balansen. 2) Beslut om åtgärder för att motverka dem. 3) Tidpunkten då dessa åtgärder når sin fulla effekt. Ju tidigare upptäckten kan göras desto tidigare får åtgärderna effekt och desto mindre ingripande måste det därför i allmänhet bli. Såsom torde ha framgått av det föregående är den grundläggande tankegången bakom den av oss förordade konjunkturpolitiken att ingripanden skall kunna ske innan störningar av olika slag fått någon väsentlig effekt på produktion, sysselsättning och prisnivå. Ifall man väntar tills störningarna slagit igenom på målvariablerna riskerar man med den rådande trögheten i samhällsekonomin att alltför ofta bli ställd inför fullbordade fakta. Vi har upprepade gånger i det föregående framhållit, att en ofrånkomlig förutsättning för en så ambitiös målsättning för konjunkturpolitiken som den av oss förordade, är säkrare prognoser över den ekonomiska utvecklingen. I den mån man ej kan få fram ett väsentligt bättre prognosmaterial måste ambitionsgraden sänkas. Möjligheten att göra prognoser begränsas givetvis av bristande kunskaper om de ekonomiska sammanhangen och om den ekonomiska verkligheten. Den förra kan endast fortsatt forskning råda bot för, den senare kan avhjälpas genom förbättrad statistisk information. Med de medel för ekonomiska prognoser som nu står till förfogande, sträcker sig sikten i konjunkturutvecklingen normalt inte mer än ett halvt till ett år framåt i tiden. Prognossvårigheterna ökar mycket snabbt med växande tidsavstånd, dels därför att man därvid tvingas att söka bedöma allt fler led i reaktionen mellan de konjunkturbestämmande faktorerna och i allt högre grad måste bygga en osäker slutsats på en redan i sig själv osäker orsak, dels därför att möjligheten att oförutsebara, utanför det normala konjunkturförloppet liggande tilldragelser skall påverka konjunkturförloppet blir så mycket större, t. ex. politiska konflikter, händelser på arbetsmarknaden, eller liknande. Det synes därför osannolikt att man

295 inom en överskådlig framtid skall kunna nå längre framåt i tiden än ett år med prognoser, som har en rimlig grad av tillförlitlighet. Av dessa skäl måste konjunkturpolitiken, med hänsyn också till tidsutdräkten mellan analys och de beslutade åtgärdernas effekt (jfr nedan), huvudsakligen ta sikte på utvecklingstendenserna under det närmaste halvåret från den tidpunkt då dessa åtgärder kan beräknas börja påverka utvecklingen. Prognosverksamheten bör därför koncentreras på en rullande, kvartalsvis eller halvårsvis bedömning av utvecklingstendenserna, varvid det bakomliggande statistiska materialet måste anpassas härtill så att det så nära som möjligt sluter upp till bedömningstillfället. 421. Prognosernas underlag är kunskaper om de ekonomiska sammanhangen och om den ekonomiska verkligheten. De förra hör teorin till och skall inte närmare beröras här. Vi vill bara understryka nödvändigheten av att de institutioner som sysslar med konjunkturteoretisk forskning får tillräckliga resurser också för detta arbete. Även om betydande erfarenheter och resultat kan överföras från utländska forskningar och appliceras på svenska förhållanden, så är ändå den institutionella ramen och näringslivets struktur i många avseenden speciella för varje enskilt land på ett sätt, som nödvändiggör inhemsk forskning för att tillfredsställande följa förändringarna i de ekonomiska sammanhang, som ligger bakom konjunkturutvecklingen. Däremot skall vi här ta upp dels frågan om utlandsbevakningen, dels behovet av statistiskt underlag för konjunkturprognoserna. Detta är desto mer angeläget som 1956 års statistikkommitté inte har kommit med några konkreta förslag beträffande den ekonomiska statistikens omfattning eller utformning. Den på kommitténs förslag tillsatta delegationen för statistikfrågor har emellertid börjat sitt arbete och vi förutsätter att den tar upp de här angivna behoven av konjunkturstatistik till närmare utredning och utformar erforderliga detalj förslag. 422. Det centrala momentet i varje konjunkturprognos måste för Sveriges del alltid bli bedömningen av utvecklingen på utlandsmarknaderna. De viktigaste impulserna i konjunkturutvecklingen kommer ju alltid till Sverige utifrån. Ifall inte den grundläggande utlandsbedömningen tillgodoser alla de anspråk på tillförlitlighet, som man med hänsyn till de allmänna prognossvårigheterna över huvud taget kan ställa, tjänar en utbyggnad av prognosverksamheten i övrigt inte mycket till. 423. Vi har redan framhållit att hela konjunkturstatistiken måste anpassas så att den sluter upp till en kvartalsvis eller halvårsvis genomförd konjunkturbedömning. Det innebär närmast att den måste läggas upp på kvartalsredovisning såsom längsta tidsenhet, ifall den av oss förordade ordningen för prognosverksamheten skall k u n n a genomföras. Därjämte är en

296 väsentlig utbyggnad av den ekonomiska snabbstatistiken på vissa viktiga områden ofrånkomlig. Arbetsmarknadsstyrelsen har också i en skrivelse till Kungl. Maj:t den 17 april 1959 hemställt om åtgärder för förbättring av nuvarande korttidsstatistik beträffande produktion, order och lager inom industri och handel. Skrivelsen har föranlett ett uppdrag till kommerskollegium att närmare utreda förutsättningarna för en dylik utbyggnad av industristatistiken och företa vissa provundersökningar (jfr kungl. prop. 1/1960 bil. 12 s. 30). Behovet av en utbyggnad av den ekonomiska statistiken och då särskilt korttidsstatistiken måste ytterligare understrykas. Inte minst vid det internationella ekonomiska samarbetet har det visat sig, att Sverige på väsentliga punkter har ett sämre statistiskt underlag för bedömning av konjunkturutvecklingen än jämförbara västeuropeiska länder. Också för den fortsatta utbyggnaden av detta samarbete och särskilt för den av oss förordade konjunkturpolitiska samverkan är det angeläget att dessa brister snarast avhjälpes. 424. De största bristerna torde hänföra sig till lagerstatistiken. Lagerutvecklingen är såsom vi tidigare framhållit en strategisk faktor i konjunkturförloppet (jfr p. 316). I andra länder såsom USA, Storbritannien och Västtyskland finns en kvartalsvis lagerstatistik, som verksamt har bidragit till kunskaperna om lagerutvecklingens roll i konjunkturutvecklingen. Årliga uppgifter om lagerförändringar i industrin inhämtas i Sverige för närvarande i samband med investeringsenkäterna samt för vissa branscher dessutom genom specialundersökningar. Viss lagerstatistik finns även för jordbruksprodukter och för detaljhandeln. Detta är all lagerstatistik som för närvarande finns att tillgå. Kvalitativa uppgifter om lager och lagerförändringar inhämtas vidare kvartalsvis för hela industrin genom konjunkturbarometrarna (jfr nedan). Med hänsyn till att lagerförändringarna synes spela en allt större roll i konjunkturrörelserna är en till alla viktigare branscher utvidgad och på tätare, helst kvartalsvis insamlade uppgifter grundad lagerstatistik ett centralt behov för prognosverksamheten. 425. Även beträffande orderstatistiken är en utvidgning och kanske framför allt en bättre samordning av tillgängliga uppgifter ett angeläget behov. Det är därvid naturligtvis främst orderutvecklingen för exporten som är av intresse, eftersom de konjunkturimpulser, som orderstatistiken skulle vara ett medel att på ett tidigt stadium upptäcka, främst förmedlas till Sverige genom förändringar i exportefterfrågan. Men även orderutvecklingen för kapitalvaror för den inhemska investeringsverksamheten har ett visst intresse. Inom verkstadsindustrin inhämtas halvårsvis uppgifter över orderingången och orderstockens varaktighet med uppdelning på exporten och

297 hemmamarknaden. Vad övriga exportgrenar beträffar kan nämnas att järnmalmsförsäljningen sker en gång per år, varvid uppgifter lämnas till TT. För skogsindustrin ger regelbundna 14-dagarsrapporter från branschorganisationerna en snabb och fyllig bild av marknadsläget, speciellt vad avser exporten. Sekretessproblem i samband med den internationella konkurrensen anses emellertid förhindra en offentlig redovisning av en branschuppdelad, kvantitativ orderstatistik. Inom Jernkontoret sammanställes sedan några år tillbaka kvartalsvis insamlade uppgifter från järnverken om orderstock och orderingång. På grund av förekomsten inte endast av fasta order utan även av reservationer och ospecificerade beläggningsorder och av att beställningar från vissa köpare ibland sker stötvis, exempelvis endast en gång om året, anser sig Jernkontoret fortfarande ha svårt att bedöma värdet av denna statistik. Betydande risk finnes enligt dess uppfattning för att sammanställningarna blir missvisande och leder till felaktiga slutsatser. Dessutom anses för denna bransch samma sekretessproblem föreligga som för skogsindustrierna. Kvalitativa uppgifter om orderingången och orderställningen inhämtas vidare kvartalsvis från hela industrin genom konjunkturbarometrarna (jfr nedan). En sammanställning av tillgängliga uppgifter och en utvidgning av dessa till en mera systematisk, kvantitativ orderstatistik för hela industrin är ett angeläget önskemål för stabiliseringspolitiken. Speciellt synes en övergång till kvartalsuppgifter från verkstadsindustrin och insamling av uppgifter från de hittills icke berörda branscherna inom byggnadsmaterialindustrin vara av betydelse. Publiceringsförfarandet måste givetvis ordnas på ett sådant sätt att uppgifterna inte medför olägenheter för berörda industrier. Eftersom problemet synes ha varit möjligt att lösa i andra länder, bl. a. förefaller USA och Västtyskland att ha föredömlig statistik på detta område, höidet inte vara omöjligt att lösa även i Sverige. 426. Beträffande produktionsstatistiken är månadsuppgifterna i industriförbundets produktionsindex för stora delar av industrin och då främst verkstadsindustrin grundade på uppgifter över sysselsättningen, för den senare korrigerade på grundval av ett schablonmässigt antagande om 2,5 % årlig produktivitetsstegring, för de övriga utan korrektion. Denna del av index svarar mot nära hälften av den totala viktsumman. Denna schablonberäkning baseras på förhållandena under mellankrigstiden, vilket även gäller normerna för kommerskollegii årliga produktionsberäkningar. Med kännedom om att verkstadsindustrin under efterkrigsperioden snarast gått i täten för löneökningarna, i allmänhet haft goda vinster men ändå en tämligen måttlig prisstegring, förefaller det osannolikt att produktivitetsstegringen inte skulle ha varit mer än 2,5 % om året, när den genomsnittligt varit ca 1 % större inom industrin i dess helhet inklusive verkstads-

298 industrin och de branscher (18 % av viktsumman) för vilka ingen produktivitetsökning beräknats. För beräkningar av den samhällsekonomiska balansen är det givetvis betydelsefullt att kunna göra någorlunda tillförlitliga bedömningar av produktionsutvecklingen, men det är ändå viktigare att kunna beräkna dennas kortsiktiga förändringar. Men schablonberäkningar av nu använd typ är otjänliga även om de på lång sikt är riktiga, därför att de inte registrerar kortsiktiga avvikelser i produktivitetsutvecklingen, vilka är mycket betydelsefullare för konjunkturutvecklingen än den långsiktiga trenden. Såsom erfarenheten av utvecklingen 1957—58 har visat kan dessa bli av betydande storlek. 1 Mer tillförlitliga, direkta uppgifter över produktionen inom dessa delar av industrin vore av väsentlig betydelse för bedömningen av det kortsiktiga ekonomiska läget. Vi underskattar dock inte svårigheterna att skapa en sådan statistik. Den torde även i fortsättningen till väsentlig del få baseras på indikatorer, men andra som mera direkt sammanhänger med produktionens storlek torde därvid böra komma ifråga jämsides ined sysselsättningen. 427. Behovet av en utvidgad arbetsmarknadsstatistik och då särskilt av regelbundna labor-force-undersökningar 2 , helst även de kvartalsvis, som grundval för annan statistik och då särskilt snabbstatistik samt speciella undersökningar på arbetsmarknaden har redan berörts tidigare (jfr p. 360). Men även på inånga andra områden erfordras det en utbyggd konjunkturstatistik. Konjunkturbarometertekniken bör ytterligare utvecklas. Det synes därvid önskvärt att i växande utsträckning övergå till intervjuteknik, trots att detta blir betydligt dyrare, eftersom tillförlitligheten vid sådana undersökningar visat sig så mycket större än vid postenkäter. En nackdel med konjunkturbarometertekniken är emellertid att kvalitativa svar ofta är känsliga för nyanser och att de tillfrågade i vissa lägen kan ha ett intresse av att undersökningen visar ett bestämt resultat. Som grundval för konjunkturbarometern och för en mängd andra undersökningar erfordras ett företagsregister, som löpande hålles aktuellt. Detta är ett av de första spörsmål som delegationen för statistikfrågor tagit upp till diskussion. Ett samarbete synes på denna punkt kunna etableras med andra administrativa myndigheter, som också skulle ha nytta av ett dylikt register. Med den tilltagande betydelse som varuhusens och de stora kedjeföretagens försäljning får även på medelstora orter, synes en snabbstatistik över deras försäljning efter i stort sett samma linjer som denna utformats i USA kunna bli av väsentlig betydelse för en snabbregistrering av föränd1 Både industriförbundets och kommerskollegii beräkningar bygger såsom ovan framhållits på förhållandena under mellankrigsperioden och kan därför inte någondera väntas ge en riktig bild av den faktiska utvecklingen, men de senare torde ändå bättre än de förra återspegla variationerna i produktiviteten år från år. En revision av kommerskollegii beräkningar pågår. 2 För en redogörelse för innebörden av labor-force-undersökningar se p. 32 noten.

299 ringar i konsumtionsbenägenheten. Men statistik även över försäljningar i tidigare led bör insamlas som ett mått på handelns förväntningar. Statistiken över kommunernas finanser måste förbättras för att prognoserna skall kunna ge en tillfredsställande överblick över denna numera synnerligen väsentliga del av samhällsekonomin. 428. Med en utvidgning av det statistiska, materialet och ökade krav på tillförlitlighet följer självfallet att prognosverksamheten också måste ha större personella resurser. Vad avser dess organisation är det framför allt gränsdragningen mellan de organ som utarbetar den historiska konjunkturberättelsen, den framåtblickande prognosen resp. det ekonomisk-politiska handlingsprogrammet som tilldrar sig intresse. Från sista kvartalet 1960 har konjunkturinstitutet övergått till kvartalsrapporter, som förutom redogörelse för den aktuella konjunkturutvecklingen för viktiga områden innehåller ett betydande mått av prognos. Härvidlag har skett en avsevärd förändring i jämförelse med de närmast föregående årens årliga konjunkturrapporter, som huvudsakligen innehöll en redogörelse för det aktuella läget baserad på en rent historisk beskrivning av den senaste utvecklingen. Mera systematiska prognoser framläggs i nationalbudgeten, som författas av finansdepartementets ekonomiska avdelning med bistånd av konjunkturinstitutet. Vid vårriksdagens ekonomiska debatter kommer man därigenom att liksom hittills till sitt förfogande ha en fullständig konjunkturprognos att grunda bedömningarna på. Med hänsyn till att sikten i konjunkturutvecklingen i allmänhet såsom tidigare framhållits inte är mer än ett halvt till ett år, fordrar en systematisk stabiliseringspolitik att åtgärderna prövas ytterligare en gång om året. Det är därför att vänta att en ekonomisk debatt vid höstriksdagen också blir en institution och i allt högre grad får en betydelse parallell med vårriksdagens. En konjunkturprognos även på hösten synes därför erforderlig. 429. En uppdelning av arbetsuppgifterna mellan ett fristående forskningsinstitut och departementets serviceorgan bör emellertid bestå. Det är varken rimligt att lägga hela konjunkturforskningen till ett politiskt beroende organ inom finansdepartementet eller att helt beröva det senare dess samhällsekonomiska expertis. Det organ som bedriver konjunkturforskning måste ju i viss mån alltid bli konjunkturstyrande, genom att företagare och organisationer tar dess bedömningar som utgångspunkt för sina åtgärder; detta förhållande får inte utnyttjas som medel i den ekonomiska politiken. Problemet inskränker sig därför till gränsdragningen mellan de båda organens arbetsuppgifter. Den grundläggande principen bör enligt vår mening vara att konjunkturbedömningen och konjunkturprognoserna i deras helhet, alltså inklusive nationalbudgeten, skall utföras av en fristående institution, medan det eko-

300 nomisk-politiska programmet skall utarbetas av departementets stabsorgan. Konkret skulle denna princip innebära att utarbetandet av nationalbudgeten helt skulle överföras på konjunkturinstitutet och då lämpligen ingå som huvuddelen av två av dess kvartalsrapporter. Den skulle då utarbetas som en ren prognos på grandval av oförändrad ekonomisk politik och de tilltänkta statliga åtgärdernas effekt skulle sedan analyseras i en utvidgad finansplan, som skulle skrivas av den ekonomiska avdelningen inom departementet.

KAPITEL

XIII

Samordningen av den ekonomiska politiken

Samordningens betydelse 430. Vi har hittills i vår framställning behandlat de skilda stabiliseringspolitiska medlen vart och ett för sig och endast undantagsvis berört sambandet dem emellan. Erfarenheterna från efterkrigstiden både i Sverige och i utlandet visar emellertid med all tydlighet, att en framgångsrik stabiliseringspolitik inte kan drivas enbart med något eller några av dessa, medan de övriga används för andra syften och därmed kanske till och med utformas så att de motverkar stabiliseringssträvandena. Den fordrar en samordning av alla de ekonomiska styrningsmedel som står till förfogande. Avvägningen mellan och den tidsmässiga samordningen av de olika ekonomisk-politiska åtgärderna är själva kärnpunkten i stabiliseringsproblematiken. Men samtidigt är konjunkturutvecklingen så mångfacetterad, varje konjunkturpolitisk situation i så hög grad särpräglad, att det är mycket vanskligt att på grundval av erfarenheter från den tidigare utvecklingen försöka ge några generella anvisningar eller konjunkturpolitiska recept. Stabiliseringssträvandena måste alltid utgå från den situation, i vilken samhällsekonomin för ögonblicket befinner sig. Vi har därför inte velat tynga vår framställning med en omfattande redogörelse för stabiliseringssträvandena under efterkrigsperioden, i vilken de omedelbart användbara slutsatserna skulle bli tämligen magra. På vissa punkter i texten, där de varit särskilt väsentliga eller det synts nödvändigt med hänsyn till sammanhanget, har explicita hänvisningar till erfarenheterna från efterkrigstiden gjorts. Det är emellertid alldeles självklart, att de praktiska erfarenheterna av stabiliseringssträvandena under denna och tidigare perioder på alla väsentliga punkter implicit kommer in som ett tungt vägande moment vid våra ställningstaganden, dock med hänsyn tagen till de vid varje tidpunkt rådande särskilda förhållandena. Det material vi därvid baserat oss på, förutom vars och ens personliga kunskaper, erfarenheter och slutsatser, har sammanförts och analyserats i en bilaga till betänkandet. Närmast följer en kort redogörelse för vissa allmänna utgångspunkter för stabiliseringspolitiken, en diskussion av några centrala principer för samordningen av de stabiliseringspolitiska medlen och sist några exempel på hur dessa kan användas i några schematiserade typer av konjunkturförlopp.

302 De internationella sambanden 431. Den svenska ekonomin utgör en del av den internationella ekonomin. Med en omfattande utrikeshandel kan den inte undgå att bli starkt berörd av konjunkturväxlingarna i de stora industriländerna. Samordningen av de ekonomisk-politiska medlen måste därför alltid ske med den internationella utvecklingen som bakgrund. Enbart en passiv följsamhet till utvecklingen utomlands representerar emellertid inte längre en acceptabel ambitionsgrad för den ekonomiska politiken, när gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning ingår i målsättningen. En aktiv konjunkturpolitik måste tvärtom syfta till att i så hög grad som möjligt avskärma, motverka eller balansera de internationella fluktuationernas störande inverkan på prisnivån, sysselsättningen och produktionsutvecklingen inom landet. De reala omställningar och den avskärmning gentemot världshandeln, som skulle erfordras för att de yttre konjunkturinflytelserna helt skulle kunna elimineras, skulle dock bli så omfattande och i andra avseenden vålla så stort ekonomiskt avbräck, att en sådan målsättning inte vore önskvärd och inte heller möjlig att uppnå, vilka medel som än användes. De internationella ekonomiska förbindelserna är så starka, att man inte kan eliminera utan endast modifiera sambandet mellan produktionsutveckling, sysselsättning och prisnivå i Sverige och i utlandet. 432. Men även när det gäller möjligheterna att utnyttja de stabiliseringspolitiska medlen, föreligger internationella samband. För det första har Sverige genom avtal om internationellt ekonomiskt samarbete i vissa avseenden frivilligt bundit sin formella handlingsfrihet (jfr nedan). För det andra föreligger därutöver reella bindningar, dels genom nödvändigheten att ta hänsyn till åtgärdernas effekt på handelsutbytet och valutareserven, dels också genom att sambandet mellan penning- och kreditmarknaden i Sverige och i utlandet är av sådan art och så starkt, att exempelvis en inhemsk penningpolitik, som går i motsatt riktning mot de internationella tendenserna, endast får begränsad verkan. Många stora företag i Sverige har samtidigt verksamhet i utlandet och därmed kontakt inte bara med den svenska kreditmarknaden utan även med den internationella. På liknande sätt berörs dessa företag av de finanspolitiska åtgärderna inte bara i Sverige utan även i utlandet. En betydande del av den svenska industrins investeringar sker inom sådana företag. Det starka beroendet av utlandet medför i själva verket, att hänsynen till verkningarna på betalningsbalansen måste bli en utgångspunkt för den interna ekonomiska politiken, snarare än att dess utfall tillåts bli en effekt av denna. 433. Utbyggnaden av det internationella ekonomiska samarbetet och de regionala integrationssträvandena på handelspolitikens område begränsar

303 såsom ovan framhållits väsentligt de deltagande ländernas handlingsfrihet i den interna ekonomiska politiken. Det finns ingen anledning att beklaga denna utveckling. Såsom exportland har Sverige tvärtom ett starkt intresse av att importörländernas möjligheter till handels- och valutapolitiska ingrepp begränsas. Möjligheterna till självständig konjunkturpolitik har ju ändå i de små länderna alltid varit begränsade. Denna utveckling skapar ett växande utlandsberoende, som gör det nödvändigt att Sverige aktivt medverkar till ett reellt och ansvarsmedvetet samarbete mellan länderna också på den ekonomiska politikens område, så att en intern ekonomisk politik med avtagande rörelsefrihet successivt kan infogas som ett led i en internationell — global eller regional — med tilltagande effektivitet. Utlandsberoendets styrka blir härvidlag i mycket hög grad avhängigt av den fortsatta utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Västeuropa. 434. I den mån ett internationellt samarbete på stabiliseringspolitikens område blir verklighet och tar fastare former, reduceras också de svårigheter, som hänger samman med motsättningen mellan vad som brukar kallas de inre och yttre betingelserna för konjunkturpolitiken, dvs. de produktions- och sysselsättningspolitiska resp. de handels- och valutapolitiska. Eftersom målsättningen i förstnämnda avseende tar sikte på en viss bestämd konjunkturnivå medan den i det sistnämnda måste utgå från det relativa konjunkturläget, dvs. förhållandet mellan konjunkturläget i Sverige och i andra länder, är det lätt att tänka sig lägen, då den inre ekonomin ställer krav på en expansiv inriktning av den ekonomiska politiken, under det att landets internationella situation motiverar en restriktiv inriktning eller tvärtom. Blir dessa motsättningar av kort varaktighet kan de till en del utjämnas med valutareserven, ifall denna är tillräckligt stor. De problem, som sålunda sammanhänger med det internationella betalningssystemet, torde emellertid ytterst inte kunna lösas annat än på ett internationellt plan. Samhällsekonomisk

balans i en föränderlig ekonomi

435. De dynamiska elementen i samhällsekonomin har under efterkrigstiden givit sig till k ä n n a på ett mycket påtagligt sätt, både vad avser växlingarna i de utländska konjunkturimpulserna och den långsiktiga strukturomvandlingen i det svenska näringslivet. Med samhällsekonomisk balans som ekonomisk-politisk målsättning avses balans mellan det totala förutsedda eller planerade utbudet och den totala förutsedda eller planerade efterfrågan. Den måste därför ses som balansen mellan en rad divergerande eller konvergerande utvecklingstendenser inom olika näringar, branscher och områden och inte som balansen mellan enhetliga

304 inflations- och deflationstendenser. Detta förhållande har enligt vår mening hittills inte tillräckligt beaktats, men vi har i vår framställning så långt möjligt försökt följa detta betraktelsesätt. 436. Vi framhöll redan i p. 48 att samhällsekonomisk balans i en dynamisk ekonomi inte är ett jämviktsläge i vanlig mening, eftersom bristen på jämvikt är den drivande kraften i utvecklingen. Samhällsekonomisk balans kan därför egentligen endast definieras som en utvecklingslinje av inånga tänkbara, som samhället eftersträvar för att uppnå vissa resultat som anses eftersträvansvärda och undvika vissa andra företeelser, som anses mindre önskvärda. I den teoretiska analysen anges samhällsekonomisk balans oftast som en knivsegg; någonting mycket exakt där även små förändringar i det totala utbudet eller den totala efterfrågan, vare sig man talar om hela »marknaden» eller några få delmarknader, måste registreras såsom inflations- eller deflationstryck. På grund av marknadsmekanismens ofullkomlighet och den bristfälliga registreringen av utbuds- och efterfrågeförändringar samt den betydande trögheten i de ekonomiska subjektens reaktioner, måste det eftersträvade balans- eller jämviktsläget emellertid snarare beskrivas som en indifferenseller tröghetsplatå. Det svarar mot en splittrad konjunktur, som på grund av den ständigt pågående strukturomvandlingen är sammansatt av en mängd sammanflätade ekonomiska förlopp inom branscher eller enskilda företag, betingade av förändringar i tekniska förutsättningar eller i efterfrågan eller av det offentligas eller av andra enskilda företags åtgärder. Dessa förlopp utvecklas vid samhällsekonomisk balans i olika riktningar och uppväger således någorlunda varandra. När däremot dessa förlopp tenderar att gå i samma riktning, kommer man utanför tröghetsplatån in i ett läge, där efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott dominerar. 437. Men det är inte nog med att dessa olika förlopp skall uppväga varandra. Skall den samhällsekonomiska balansen kunna vidmakthållas på lång sikt måste de följa ett visst schema, som i sak innebär en omfördelning via prisutvecklingen av produktivitetsvinster från näringar med stark produktivitetsstegring till sådana med svag. Jämsides med uppgiften att motverka konjunktursvängningarna måste den ekonomiska politiken därför alltid observera möjligheterna att underlätta denna omfördelning och se till att den sker i sådana former, att den inte leder till en allmän prisstegring (jfr kap. III särskilt pp. 84—97). Denna nödvändiga omfördelning har ofta lett till intressekonflikter mellan olika samhällsgrupper, ibland med en politisering av prisbildningen som följd. Denna har i sin tur i vissa fall medfört en medveten höjning av inkomsterna för eftersläpande grupper, men utan någon motsvarande uppbromsning av inkomststegringen för de ledande. I andra fall

305 har samma resultat uppnåtts genom lönepolitiska åtgärder eller genom löneglidning. Denna omfördelning av produktivitetsvinster rymmer en stor del av stabiliseringspolitikens långsiktiga problematik. 438. På kort sikt är trögheten i de ekonomiska subjektens reaktioner ett väsentligt element i den ekonomiska dynamiken. Den både försvårar och underlättar stabiliseringssträvandena; försvårar därför att den fördröjer och försvagar verkan av de traditionella konjunkturpolitiska medlen, underlättar därför att den dämpar utslaget i samhällsekonomin av såväl inhemska som utländska konjunkturimpulser. Trögheten kan karakteriseras som bristande marknadsanpassning. Den kan vara rationellt betingad, t. ex. grundad på uppfattningen av motpartens eller konkurrenternas reaktioner, eller den kan helt enkelt bero på bristande marknadsobservans. På en marknad som vi haft särskild anledning att diskutera, nämligen kreditmarknaden, spelar placerarnas beredvillighet att utnyttja de situationer, som den penningvårdande myndigheten medvetet skapar, en stor roll för möjligheten att använda de penningpolitiska medlen för konjunkturstyrningen (jfr p. 247). 439. Ett annat för konjunkturpolitikens utformning och möjligheter väsentligt element i strukturomvandlingen är den av den tekniska inklusive den organisationstekniska utvecklingen och specialiseringen betingade koncentrationen av produktionen och utbyggnaden av branschorganisationerna. Även om den fått en speciell stimulans genom det vidgade internationella ekonomiska samarbetet och den därav följande skärpta konkurrensen, måste denna fortgående koncentration av produktionen till allt större företag eller beslutsenheter och förstärkningen av branschorganisationernas inflytande ändå betecknas som en självständig utvecklingstendens i samhällsekonomin. Den har i det förstnämnda fallet i Sverige också påskyndats bl. a. av kreditmarknadsförhållandena under efterkrigstiden (jfr p. 236). För konjunkturpolitiken har denna utveckling sin största betydelse genom den förändring av prisbildningsförhållandena som den medför, men den har också stor betydelse för möjligheterna att få till stånd samförståndslösningar genom att förhandlingsparterna blir färre och inflytelserikare inom sina resp. områden (jfr pp. 472—74).

Den centrala

konjunkturproblematiken

440. I botten på det konjunkturpolitiska problemet ligger avvägningen mellan investeringsverksamhetens omfattning i samhället å ena sidan och konsumtionens inklusive den utländska efterfrågans å den andra. Konsumtionsefterfrågan påverkar investeringsverksamheten genom de förväntningar om framtida avsättningsmöjligheter den skapar hos företagarna, men med betydande eftersläpning på grund av det ofta långa tidsavståndet så20—005306

306 väl mellan förändring i efterfrågan och av förändringen orsakat beslut som mellan beslut och verkställande i investeringsverksamheten. Den senares omfattning påverkar i sin tur konsumtionsefterfrågan genom att skapa inkomster utöver det omedelbara utbudet av konsumtionsvaror. Härvidlag är emellertid eftersläpningen ofta obetydlig. Dessa inkomster måste motsvaras av ett frivilligt sparande i samhället som helhet, ifall både konsumtion och investeringar skall kunna rymmas inom ramen för den totala nationalprodukten och samhällsekonomisk balans kunna upprätthållas. Samtidigt skall investeringarna ha den omfattning som erfordras, för att den eftersträvade framstegstakten i samhällsekonomin skall uppnås. Varken tids- eller orsakssambanden i denna cirkel är emellertid fasta. Även andra faktorer än konsumtionsefterfrågans storlek påverkar investeringarna och investeringarnas effekt på konsumtionsefterfrågan varierar med det frivilliga sparandets omfattning. I det senare fallet kommer dessutom den utländska efterfrågan in som ytterligare en variabel, vilken för ett litet land som Sverige med stor utrikeshandel företer de största svängningarna. Sambanden varierar under konjunkturcykelns lopp och de förändras också med den samhällsekonomiska utvecklingen och förändrar därmed konjunktursvängningarnas karaktär på längre sikt. Det är förändringarna i dessa samband som är de väsentligaste orsakerna till konjunktursvängningarna. Konjunkturpolitikens syfte blir därför att motverka eller neutralisera dem. Eftersom dessa förändringar kommer till uttryck som en ökning eller minskning av efterfrågan i samhället i förhållande till utbudet totalt sett eller inom vissa områden eller branscher, tar också de konjunkturpolitiska åtgärderna sikte på ef ter frågeförändringar mera generellt (generella åtgärder) eller för vissa områden och/eller branscher (selektiva åtgärder). Rent teoretiskt måste det alltid finnas ett utvecklingsförlopp, i vilket man med hjälp av efterfrågepåverkande åtgärder löpande kan nå balans mellan den totala efterfrågan och det totala utbudet i samhället. Det är tidsfaktorn i sammanhanget som ger upphov till de stora problemen. Svårigheten är att kunna klarlägga detta förlopp så god tid i förväg, att vidtagna åtgärder hinner påverka ekonomin i takt med konjunkturutvecklingen, men naturligtvis även att finna de för denna påverkan mest ändamålsenliga medlen. 441. Men frågan gäller också, såsom belysts i kap. III, huruvida målen gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde, såsom de preciserats i kap. II, också uppfylls vid denna balans. Genom balansens karaktär av en relativt bred indifferens- eller tröghetsplatå (jfr p. 436) finns visserligen större förutsättningar härför än vad teorin i och för sig synes ge vid handen, men genom det osäkra sambandet mellan efterfrågeförändringar å ena sidan och målvariablerna å den andra, är det ändå ovisst huruvida samhällsekonomisk balans, som kan sägas vara den

307 konjunkturpolitiska målsättningen, automatiskt leder till att den stabiliseringspolitiska — gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde — också uppfylls. Framställningen i kap. III ger närmast vid handen att så inte är fallet. Stabiliseringsproblemet begränsar sig m. a. o. inte till enbart konjunktur frågor, utan rymmer därutöver väsentliga problem av strukturell och institutionell art. 442. Men även konjunkturcykeln som sådan ändrar successivt karaktär med förändringarna i samhällets ekonomiska struktur och dess institutioner. En hel rad faktorer har i Sverige liksom i övriga industriländer under efterkrigstiden bidragit till en i jämförelse med mellankrigsperioden växande konjunkturstabilitet. Även om variationer i exportefterfrågan för Sveriges del är den viktigaste konjunkturfaktorn, har den interna stabiliseringen i andra länder indirekt en avgörande betydelse, eftersom efterfrågenivån i de viktigaste avsättningsländerna därigenom varierat mindre än tidigare. Den viktigaste av dessa faktorer synes i de flesta länder ha varit den offentliga sektorns starka tillväxt. Detta har framförallt varit påtagligt vad gäller investeringsverksamheten, vilket ju har sin speciella betydelse då dess variationer erfarenhetsmässigt spelar en central roll i konjunktursvängningarna. Detta medför inte enbart att denna del av investeringsefterfrågan stabiliseras, utan också att det blir så mycket lättare att få till stånd en motvariation i investeringsverksamheten ifall detta skulle visa sig önskvärt. I Sverige svarar samhället numera för drygt 3/s av de totala investeringarna ifall bostadsbyggandet medräknas, och utvecklingen torde, bortsett från bostadsinvesteringarnas speciella ställning, vara ungefär densamma i flertalet andra industriländer. De kommunala organen torde dock ha större rörelsefrihet i Sverige än i flertalet andra länder. Men även inom konsumtionssektorn får administrativa beslut en växande betydelse. Mindre än hälften av den svenska bruttonationalprodukten prissättes numera på marknaden. Den administrativa prissättningen föregås dock ofta av en marknadsprissättning i tidigare led. Samtidigt som denna utveckling verkar dämpande på konjunktursvängningarna minskar den verkningsfältet för de marknadspåverkande medlen i den ekonomiska politiken. Denna minskning i konjunktursvängningarna leder emellertid inte otvetydigt till ökad samhällsekonomisk stabilitet. Ifall den främst innebär att depressionerna elimineras medan överkonjunkturtendenser periodvis återkommer, kan prisstabilitet på lång sikt knappast vidmakthållas. Men även om balans mellan totalt utbud och total efterfrågan kan upprätthållas kommer vid full sysselsättning de långsiktiga, strukturella prisstegringstendenser till uttryck, som tidigare balanserades av att den samhällsekonomiska aktiviteten genomsnittligt låg på en inte oväsentligt lägre nivå.

308 443. Men även förändringar i själva näringslivets struktur och institutioner har haft stor betydelse för förskjutningarna i konjunkturcykelns karaktär. Såväl servicenäringarnas tillväxt som tjänstemännens växande andel av företagens personal synes ha medfört en stabilisering av sysselsättning och inkomster. Men även beträffande yrkesarbetare har starka tendenser att söka kvarhålla dem vid minskad efterfrågan gjort sig gällande. Därtill kominer den intensifierade arbetsmarknadspolitikens inkomststabiliserande effekt. Denna utveckling har tillsammans med förskjutningarna i efterfrågestrukturen vid stigande levnadsstandard medfört att konjunkturen minskat i betydelse för konsumtionsutvecklingen, medan konsumtionsutgifterna ökat i betydelse för konjunkturen. Konsumtionsutgifterna går numera inte alls eller mycket långsamt tillbaka vid en konjunkturavmattning — inkomsterna faller såsom ovan påpekats inte så snabbt och konsumenterna har större reserver än tidigare — men har å andra sidan en tendens att ta ledningen i uppgångsfasen. 444. Parallellt med denna utveckling har gått en förändring i ekonomiska och politiska attityder och förväntningar, innebärande att man på ett helt annat sätt än tidigare blivit medveten om konjunkturpolitikens möjligheter att bemästra de samhällsekonomiska problemen (jfr p. 3). Därmed har också följt en ökad tillförsikt från såväl företagares som konsumenters sida, vilken i och för sig har stor betydelse för stabiliseringssträvandena. Avvägningen mellan generella och selektiva åtgärder 445. Stabiliseringspolitiken bör i huvudsak syfta till en generell påverkan av den totala efterfrågan på varor och arbetskraft för konsumtion och investering. Främst kommer härvid i fråga en generellt verkande penningpolitik och en generellt verkande finanspolitik. Men enbart generella konjunkturpolitiska medel är i allmänhet inte tillräckliga. Med deras hjälp kan man antingen ge den generell konjunkturstimulans, som erfordras för full sysselsättning men som i en splittrad konjunktur tenderar att leda till en viss fortgående prisstegring, eller genomföra den konjunkturdämpning, som erfordras för prisstabilitet men som på samma sätt kan leda till stagnation och arbetslöshet. En balanserad konjunktur, som ju är målet, är emellertid på grund av trögrörligheten i samhällsekonomin som regel också en splittrad konjunktur. Därför blir kompletteringar av de generella medlen med åtgärder av selektiv natur i allmänhet nödvändiga. Splittringen gör det ofta nödvändigt att tolerera efterfrågeöverskott inom vissa sektorer av samhällsekonomin, för att produktion och sysselsättning generellt skall kunna upprätthållas och efterfrågeunderskott inom andra, för att inflationstrycket inte skall bli för starkt.

309 Dessa över- och underskott i efterfrågan kan inte utjämnas med generellt verkande medel. En rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitik kan däremot i sådana lägen vara effektiv för att få till stånd en utjämning. Likaså är sambandet mellan å ena sidan efterfråge- och kostnadsförändringar och å andra sidan prisförändringar på grund av trögrörligheten ofta ofullständigt; detta gäller särskilt prisernas följsamhet till efterfråge- eller kostnadsminskningar. Trots att utbud och efterfrågan balanserar totalt sett och konjunkturen därför måste karakteriseras som balanserad, kan prisstabilitet under sådana förhållanden inte upprätthållas. En aktiv arbetsmarknadspolitik, som med selektiva ingripanden »städar» på sådana punkter där de generella åtgärderna inte varit nog effektiva, kan bidra till att j ä m n a ut eftcrfrågeöverskott och efterfrågeunderskott på arbetsmarknadens olika delar. Även en näringsfrihetsfrämjande politik kan bidra till en ökad rörlighet i priserna, som medför större motsvarighet mellan prishöjningar och prissänkningar och därigenom underlättar en omfördelning av efterfrågan och produktionsresurserna i utjämnande riktning. 446. Såsom vi redan framhållit i kap. XI har denna avvägning mellan å ena sidan penning- och finanspolitiken och å andra sidan arbetsmarknadspolitiken och de näringsfrihetsfrämjande åtgärderna en alldeles särskild betydelse för löneutvecklingen i samhället. Analysen av lönebildningens roll i den samhällsekonomiska utvecklingen ledde oss därvid till slutsatsen, att en i relation till varje särskilt konjunkturläge tämligen stram finans- och penningpolitik är nödvändig för att undvika ett mera allmänt efterfrågeöverskott på arbetsmarknaden, som i sin tur kan medföra lönehöjningar utöver produktivitetsstegringen, men att denna politik också måste kompletteras med en i varje situation effektiv och väl utbyggd arbetsmarknadspolitik, för att man skall kunna uppnå erforderlig rörlighet hos arbetskraften så att sysselsättningen likväl kan upprätthållas (jfr p. 409). I samverkan kan penning-, finans- och arbetsmarknadspolitiska åtgärder öka efterfrågan på arbetskraft när den är för svag och minska den när den är för stark men samtidigt ändå vidmakthålla samhällsekonomisk balans. Genom att minska den för upprätthållandet av en viss given sysselsättningsnivå erforderliga efterfrågan, möjliggör arbetsmarknadspolitiken en stramare penning- och finanspolitik än som eljest vore förenligt med den stabiliseringspolitiska målsättningen och verkar därigenom dämpande på pris- och lönestegringstendenserna. 447. En av de viktigaste lärdomarna av efterkrigstidens stabiliseringsförsök i en rad olika länder är att en stabilisering inte kan åstadkommas annat än genom en samverkan av alla de viktigare medel som står till buds. Det framhålles visserligen ofta, att de olika medlen inom vissa gränser

310 kan ersätta varandra när det gäller att uppnå en viss effekt och att man därför kan välja det med hänsyn till bieffekterna lämpligaste, men i själva verket är dessa gränser ganska snäva. En begränsning till ett eller endast några få medel skulle också leda till att dessa skulle behöva användas i extrem grad och kunna vålla häftiga rubbningar inom speciella områden. Ett mer differentierat utnyttjande av ett större antal medel, som kan verka på flera punkter i samhällsekonomin, ger möjlighet till en mjukare påverkan. Å andra sidan måste man också ta hänsyn till att de stabiliseringspolitiska åtgärderna ofta utgör störande ingrepp i företagens långsiktiga planer. Detta gäller inte så mycket de generella åtgärder, som reglerar den allmänna efterfrågenivån i samhällsekonomin, eftersom företagen ändå alltid tvingas att planera för variationer i efterfrågan och de stabiliseringspolitiska åtgärderna snarare är inriktade på att hålla efterfrågan konstant än på att förändra den, utan mera de åtgärder, som direkt påverkar företagens möjligheter att förverkliga sina planer. För att företagen skall få möjlighet att ta hänsyn till eventualiteten av sådana ingrepp i sin planering —• vilket för övrigt är en förutsättning för att de i full utsträckning skall k u n n a medverka i strävandena att stabilisera penningvärde och sysselsättning — bör de stabiliseringspolitiska medlen av denna typ inte vara fler än att de någorlunda lätt kan överblickas. Systemet av stabiliseringspolitiska medel bör tillämpas konsekvent under såväl avmattningsperioder som högkonjunkturer. Statsmakternas politik bör vara sådan, att fullt förtroende för deras avsikter skapas och vidmakthålles. 448. De stabiliseringspolitiska medlen når sin effekt dels genom att påverka balansen mellan utbud och efterfrågan på varu- och arbetsmarknaderna, dels genom att minska trögheten i samhällsekonomin så att anpassningen till utbuds- och efterfrågeförändringar kan gå snabbt och bli så fullständig som möjligt. Syftet med åtgärderna är med andra ord alltid att påverka den reala verksamheten. I den m å n konjunktursvängningarna innebär cykliska fluktuationer i vissa typer av real verksamhet, såsom t. ex. investeringar eller export, måste stabiliseringspolitiken bestå antingen av åtgärder som dämpar dessa fluktuationer eller av anticykliska förändringar av annan real verksamhet, t. ex. konsumtion eller offentlig verksamhet, med åtföljande omflyttning av produktionsfaktorer. De olika penning- och finanspolitiska medlen bör utnyttjas och samordnas på ett sådant sätt, att denna dämpning uppnås resp. att de stimulerar till sådana anticykliska förändringar. 449. Cykliska förskjutningar i den reala verksamheten mellan skilda sektorer måste emellertid såsom ovan framhållits leda till omställnings- och

311 omorganisationsproblem på arbetsmarknaden, i företagen och i den offentliga verksamheten, som det i och för sig är önskvärt att begränsa. De stabiliseringspolitiska medlen bör därför samordnas på ett sådant sätt, att behovet av dylika omställningar blir så litet som möjligt. Exempelvis bör en tillfällig avmattning i efterfrågan på exportvaror i första hand mötas med åtgärder, som syftar till att möjliggöra verksamhet i oförändrad omfattning inom exportföretagen och stabila sysselsättningsförhållanden för de där anställda. Först i andra hand bör man i dylikt fall överväga åtgärder, som direkt eller indirekt syftar till en omdisposition av de reala resurserna, t. ex. så att arbetskraft överförs från exportföretagen till hemmamarknadsnäringar. Det bör dock framhållas, att det ofta är svårt att skilja en konjunkturmässig förändring från en mer långsiktig strukturförändring. Stabiliseringspolitiken bör icke fördröja strukturförändringar. Tvärtom bör den stimulera till sådana oindispositioner i de reala resursernas användning, som är ägnade att främja en gynnsam produktionsutveckling på längre sikt. Det är inte möjligt att här ge någon generell vägledning för hur den ena situationen skall kunna skiljas från den andra. Vi måste begränsa oss till att fästa uppmärksamheten på problemet.

Produktionsutvecklingens

betydelse för

stabiliseringspolitiken

450. En stigande levnadsstandard är ett av de tre huvudmålen för den ekonomiska politiken. En fortgående och tillfredsställande ökning av levnadsstandarden kan emellertid inte möjliggöras annat än genom en gynnsam produktivitetsutveckling inom landet. Åtgärder för att uppnå de övriga målen för den ekonomiska politiken och då särskilt stabilt penningvärde kan lätt komma i konflikt med strävan till snabb produktivitetsökning. Medel som stimulerar eller i varje fall inte hämmar en god ekonomisk expansion bör därför ges företräde framför medel, som kan befaras leda till störningar i produktionsutvecklingen. Ekonomisk stabilitet synes på längre sikt vara lättast att uppnå vid gynnsam produktionsutveckling, eftersom den fortgående omvandlingen av närings- och inkomststrukturen då kan försiggå under mindre politiskt och ekonomiskt tryck. 451. De för den ekonomiska politiken uppställda målen torde därför i Sverige vara lättast att förena vid relativt hög sysselsättning med stark produktionsstegring. Vid full sysselsättning och gynnsam produktionsutveckling minskar nämligen den ekonomiska bundenheten i samhället. Målkonflikternas betydelse står i förhållande till denna bundenhet. Ju mer produktionsfaktorernas rörlighet ökar, desto lättare sker deras anpassning till konjunkturella och strukturella förändringar och desto lättare kan man möjliggöra full sysselsättning och gynnsam produktionsutveck-

312 ling utan att detta behöver nödvändiggöra ett alltför högt efterfrågetryck. Vi har med våra förslag i stor utsträckning tagit sikte på institutionella och ekonomiska förhållanden, som framkallar denna bundenhet, och på åtgärder, som skulle kunna medverka till att minska den. En av förutsättningarna för en framgångsrik stabiliseringspolitik är därför att den ekonomiska expansionen inom landet vidmakthålles. Det är givet att det slutliga målet med en växande produktion är en förbättrad materiell försörjning. Växandet är emellertid i hög grad sin egen förutsättning. Betydelsen av en hög expansionstakt ligger härvid i att den är nödvändig för att hålla igång den kumulativa processen: ny teknik—investeringar—produktion—vinster—forskning—ny teknik e t c , som är utgångspunkten för möjligheterna att bibehålla och stärka landets konkurrensförmåga på utlandsmarknaderna och därigenom upprätthålla export, sysselsättning och en stigande levnadsstandard. Hotet om en växande diskriminering mot svensk export inom EEC motverkas därför effektivast genom en stark industriell expansion, ifall produktionskostnaderna samtidigt kan hållas nere. En växande export är nämligen nödvändig för att möjliggöra den specialisering av näringslivet, som är en förutsättning för att den svenska produktionen skall bevara erforderlig dynamik och genomslagskraft och som skulle vara vinsten av det ekonomiska samarbetet. Anpassningen till den internationella utvecklingen kräver också en ökad rörlighet i samhällsekonomin, både med avseende på kapital och arbetskraft. Den största vinsten av den ekonomiska integrationen tillfaller inte det land, som vid förhandlingarna lyckats bevara den starkaste protektionismen, utan det land, som snabbast lyckas anpassa sig till de förändrade avsättningsförhållandena. Eftersläpning och tidsplanering 452. Skilda ekonomisk-politiska medel påverkar den totala efterfrågan med olika lång eftersläpning (jfr p. 420). Denna eftersläpning beror på tre faktorer, nämligen dels på den tid det tar att upptäcka och analysera en ny utvecklingstendens, dels på den tid som erfordras för att behandla förslag till åtgärder i de beslutande organen och genomföra desamma administrativt, dels på den tid som krävs för att åtgärderna skall nå full verkan på varu- och arbetsmarknaderna. Samordningen av de stabiliseringspolitiska medlen kräver hänsynstagande till dessa olikheter i eftersläpningen. I allmänhet gäller att medel, vars verkan inträder med lång eftersläpning, bör tillgripas på ett tidigt stadium, så att de hinner verka innan konjunkturen slagit om. Å andra sidan kan det vara vanskligt att redan på ett tidigt stadium, innan en konjunkturoinsvängning ännu är fullt tydlig, genomföra åtgärder med genomgripande verkningar långt fram i tiden. Detta talar för att

313 man i inledningsskedet företrädesvis bör använda medel, beträffande vilka beslut kan fattas utan tidsutdräkt och för vilka det lätt kan återkallas eller åtgärd i motsatt riktning snabbt kan beslutas. Detta innebär m. a. o. att medel med lång effekteftersläpning bör tillgripas tidigt i konjunkturutvecklingen, men att man därvid i första hand bör välja de som har kort beslutseftersläpning. 453. Vägledande för avvägningen av den tidsföljd i vilken de olika ekonomisk-politiska medlen bör insättas, bör vara h u r de kommer in i det offentligas, företagens och i viss mån hushållens beslut. Såsom tidigare påpekats bör den statliga utgiftspolitiken inriktas på att inom ramen för en långtidsplanering tidsförskjuta vissa åtgärder med hänsyn till stabiliseringspolitiska önskemål. Detta innebär att staten på kort sikt fortlöpande bör ha en genomförd alternativ planering. I de fall då företagen eller möjligen hushållen har alternativ planering för olika konjunkturfall, kan verkställandet av det ena eller det andra alternativet påverkas med ekonomiskpolitiska medel. Detta torde vara den snabbaste vägen att nå effekt. 454. Det är framförallt de penningpolitiska medlen som bör komma ifråga, när man överväger tidiga åtgärder för att möta en väntad konjunkturstörning. Beslut om sådana åtgärder kan fattas lätt och snabbt och utnyttjandet av de penningpolitiska medlen kan fortlöpande anpassas till lägets förändringar på ett smidigt sätt. Ett beslut kan lätt återtas om utvecklingen skulle ändra riktning. Effekten av penningpolitiska åtgärder inträder med mycket varierande eftersläpning. De psykologiska verkningarna av en kraftfull penningpolitik kan komma omedelbart och vara av stor betydelse för stabiliseringen (jfr särskilt p. 469). De mera reella verkningarna på varu- och arbetsmarknaderna inträder dock normalt med så pass lång eftersläpning, att penningpolitiska åtgärder måste vidtas avsevärd tid innan den åsyftade effekten blir erforderlig. Det bör emellertid också framhållas, att eftersläpningen i penningpolitikens verkningar även är beroende av styrkan i de vidtagna förändringarna och på konjunkturlägets art. Även avsättningen till investeringsfonder är ett relativt snabbt verkande medel. Friställande av investeringsfonder i en lågkonjunktur kan snabbt aktualisera latenta investeringsplaner, framförallt i större företag med en mera genomförd intern planering. Uppläggning av investeringsfonder i en högkonjunktur kan å andra sidan, vid härför ägnad utformning av reglerna, snabbt få en likviditetsreducerande verkan, såväl i banksystemet som inom företagen. Man kan emellertid uppnå i stort sett samma effekt genom operationer på den öppna marknaden. Förändringar i företags- eller konsumtionsbeskattningen kräver längre förberedelsetid i de beslutande organen än penningpolitiska åtgärder. De

314 kan vidare inte företas lika ofta som t. ex. diskontoförändringar och det är inte lika lätt att ändra ett beslut, om utvecklingen skulle visa sig gå i en annan riktning än den väntade. Av dessa skäl bör skatteförändringar inte företas lika tidigt som penningpolitiska åtgärder utan sparas till ett senare stadium, när konjunkturlägets karaktär och omsvängningens styrka bättre kan förutses. I övrigt måste även andra hänsyn tas vid inplaceringen av skatteförändringar i konjunkturförloppet. Skall en höjd företagsbeskattning verkligen kunna medverka till att dämpa en konjunkturimpuls genom att suga upp en del av den genom växande exportinkomster uppkomna likviditetsökningen i företagen, måste den å andra sidan sättas in innan verkningarna av denna likviditetsökning hunnit i väsentlig omfattning sprida sig till andra delar av näringslivet (jfr p. 277). Även verkan av en investeringsavgift inträder med en ganska betydande eftersläpning, eftersom den sällan påverkar påbörjade investeringsprojekt utan endast de som ännu inte startats. 455. När penningpolitiken sägs vara ett mer rörligt medel än finanspolitiken, är det i första hand de institutionella omständigheterna i samband med besluten, som motiverar detta omdöme. Penningpolitiken kan genom sin psykologiska effekt, såsom framhållits i det föregående (jfr p. 454), också omedelbart påverka dispositionerna över ett vidsträckt fält. När det däremot gäller tidsskillnaden mellan beslut och reella verkningar på efterfrågan är det tveksamt, huruvida penningpolitiken generellt sett kan sägas arbeta med mindre eftersläpning än finanspolitiken. Bägge medlen verkar med större eftersläpning än som tidigare ofta antagits. Bl. a. beror detta på att de aldrig avses få annat än en marginell effekt, vad beträffar investeringsverksamheten närmast på projekt som ännu inte startats. Den reala investeringsverksamhet, som bägge medlen är avsedda att påverka, tar ganska lång tid och kräver ett omfattande projekterings- och förberedelsearbete. Att avbryta, fördröja eller omprojektera redan påbörjade investeringar medför i de flesta fall alltför stora kostnader för att det skall vara företagsekonomiskt eller samhällsekonomiskt motiverat. Även om den marginella effekt som omedelbart kan uppnås inte bör underskattas, inträder full verkan därför först efter en tid, som motsvarar vad som krävs för att genomföra olika investeringsprojekt. Detta gäller såväl den offentliga verksamhet, som kan påverkas genom direkta administrativa beslut och olika former för styrning av kommunernas investeringar, som den enskilda verksamhet, som påverkas med penningpolitik och friställande resp. uppläggning av investeringsfonder eller andra penning-, finanseller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Viktigt är också att problematiken måste ses under perspektivet av en hel konjunkturcykel, innefattande en konjunkturuppgång och en avmattningsperiod. Medlen måste vara av den arten att de kan användas uthålligt och att åtgärder, som i och för sig är effektiva under en uppgångsperiod,

315 inte skapar onödiga svårigheter under den efterföljande nedgången eller omvänt. 456. Redan inledningsvis har vi framhållit, att det synes oss sannolikt att de expansiva tendenserna skall komma att överväga i världsekonomin även framdeles (jfr p. 5). Detta skulle innebära att den ekonomiska politiken i större utsträckning skulle komma att få till uppgift att hejda inflationistiska tendenser än att motverka depressiva. Vilken konjunktur som än dominerar är det emellertid alltid mycket viktigt, att den ekonomiska politiken ges ändrad inriktning när motsatta tendenser gör sig gällande, så att medlen finns i beredskap att användas på nytt när de åter behövs. Även om långsiktsperspektivet domineras av expansiva tendenser så att penning- och finanspolitiken genomgående måste hållas tämligen stram, är det därför lika nödvändigt att utnyttja de situationer som kan erbjuda sig för att snabbt genomföra lättnader av kortare eller längre varaktighet i denna politik, som att genomföra åtstramningar snabbt och målmedvetet när detta erfordras. Använder man de ekonomisk-politiska medlen bara i en riktning kommer man mycket snabbt till ett läge, då de drivits så långt att de inte längre är användbara och man tvingas tillgripa sämre substitut. Härpå har efterkrigstiden lämnat många exempel. Motsvarande synpunkt gäller om långsiktsperspektivet är att motverka depressiva tendenser. Om inte möjligheterna att strama åt penningpolitiken och minska de konjunkturstimulerande statsutgifterna tillvaratas i ett läge med förbättrad sysselsättning, uppstår svårigheter när det i ett annat läge gäller att åter stimulera konjunkturen med dessa medel. 457. Av den karakteristik av stabiliseringsproblemet som ovan givits följer, att en mycket noggrann och preciserad avvägning mellan olika ekonomisk-politiska medel varken är möjlig eller nödvändig. Det förhållandet att man ej kan vara säker på att känna situationen i alla dess detaljer eller ha funnit de exakt rätta medlen i den exakt rätta doseringen får inte tas till intäkt för att underlåta att handla. Åtgärderna som sådana medför också en värdefull kontakt med det aktuella läget genom den reaktion de framkallar. Ifall en fast grund till en effektiv stabilisering lagts genom en kombination av vissa genomgripande, generella åtgärder, kan finputsningen komma efteråt, eventuellt genom selektiv konjunkturpolitik (jfr pp. 445 —49). 458. Behovet av att kunna fatta snabba beslut i den ekonomiska politiken kan slutligen inte nog ofta understrykas. Därpå hänger många gånger möjligheten att överhuvudtaget erhålla avsedd effekt av vidtagna åtgärder. Ju tidigare åtgärderna kan sättas in, desto mindre genomgripande behöver de dessutom göras. Myndigheterna måste därför ha tillräckligt politiskt manövreringsut-

316 rymme för att möta störningar redan på ett tidigt stadium, även om en del av medlen är impopulära, så att störningarna inte först skall behöva yttra sig i en krisartad situation innan det blir politiskt möjligt att ingripa. Behovet av djupgående ingripanden synes dock ha blivit mindre efter kriget än tidigare, genom att amplituden i konjunktursvängningarna av skäl som tidigare framhållits (jfr pp. 442—43) minskat. Rörlighetens betydelse 459. Av samma karaktär för den ekonomiska politiken som behovet av snabbhet är behovet av rörlighet. Även om de olika konjunkturvågorna i stora drag kan förete betydande likheter, så är de till enskildheterna i så hög grad individuella, att något fastslaget schema för konjunkturpolitiken aldrig kan användas. Man måste alltid vara beredd att ändra beslut och sätta in nya åtgärder, allteftersom utvecklingen rullar vidare. Detta gäller i ännu högre grad sådana åtgärder av mera selektiv natur, som betingas av till enskilda branscher eller områden lokaliserade svårigheter. Konjunkturförloppet är ju alltid kombinerat med en långsiktig strukturutveckling och denna kombination ger ständigt upphov till nya situationer, såväl inom olika branscher som på olika orter. Men en rörlighet i de konjunkturpolitiska åtgärderna är till föga gagn om den inte motsvaras av en rörlighet för de produktionsfaktorer, vars disposition åtgärderna är avsedda att påverka. Åtgärder för att återupprätta en fungerande kapitalmarknad och därmed befordra kapitalets och i sista hand investeringsverksamhetens rörlighet har diskuterats i samband med penningpolitiken (jfr pp. 240—44) och åtgärder för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden är huvudpunkten i kap. X. Här återstår endast att påpeka, att rörligheten måste ha sin grund i en planläggning för olika handlingsalternativ i såväl samhälleliga som privata företag, ifall den inte skall dra alltför stora kostnader. 460. Kravet på rörlighet medför emellertid, att man inte får tveka inför de kostnader stabiliseringspolitiken kan komma att medföra. Man kan inte räkna med att få en konjunkturutjämnings fördelar utan några uppoffringar, vare sig det gäller ett direkt ianspråktagande av resurser för konjunkturpolitiken eller ekonomiska incitament för att förmå enskilda eller företag att genomföra konjunkturpolitiskt motiverade åtgärder. Det senare gäller särskilt de selektiva åtgärderna. Konjunkturutjämningens ekonomiska fördelar är så stora, att kostnaderna som regel ändå blir små i relation härtill. Men lika viktigt som att man accepterar att en konjunkturutjämnade politik måste medföra vissa kostnader är, att man inser att den medför ett stort ansvar. De samhälleliga organen måste känna ansvaret för åtgärdernas följder såväl gentemot företagen som gentemot enskilda arbetstagare.

317 Samordningen

penningpolitik—finanspolitik

461. Såväl de penningpolitiska som de finanspolitiska åtgärderna avser i första hand att påverka den samlade efterfrågan i samhällsekonomin. Tenderar efterfrågan att stiga för mycket bör penningpolitiken stramas åt och finanspolitiken skärpas. En för liten efterfrågan bör å andra sidan motverkas med en lättare penningpolitik och en expansivare finanspolitik. Målet skall vara att avpassa den totala efterfrågan till det samlade utbudet så, att samhällsekonomisk balans kan upprätthållas samtidigt som snabbast möjliga framåtskridande erhålles. Penningpolitiken verkar generellt och successivt, men kan — när den tillgripes i åtstramande syfte — slå hårt på företag och enskilda som befinner sig i ekonomiskt utsatta positioner. Denna dämpade verkan är både en fördel och en nackdel; en fördel när åtgärderna sättes in på ett tidigt stadium på osäkra indikatorer och verkan inte behöver och inte heller bör vara så stark ifall indikatorerna skulle visat fel. Den är en nackdel när konjunkturröreiserna blir av mera betydande omfattning och man har behov av kraftigare medel. Då måste man tillgripa finanspolitiken, som är väsentligt trögrörligare och vars verkan i de flesta fall dröjer längre, men som samtidigt har ett mycket starkare inflytande på efterfrågan och kan riktas såväl mot investeringsverksamheten som mot konsumtionen. De penning- och finanspolitiska medlen är effektivast i samverkan, därför att de till stor del kompletterar varandra. I stora drag kan man säga att penningpolitiken påverkar de utgifter som finansieras med kredit eller besparingar, medan finanspolitiken påverkar de utgifter som finansieras genom löpande inkomster. Tillsammans bildar de därför ett register, över vilket hela efterfrågestrukturen kan behärskas, fast givetvis med varierande effektivitet. 462. Huvudsyftet med penningpolitiken är att påverka kreditinstitutens utlåningskapacitet. Detta kan antingen ske genom åtgärder, som direkt syftar till en förändring av institutens likviditetsbenägenhet eller utlåningsmöjligheter, eller genom åtgärder som påverkar allmänhetens förväntningar och därmed dess placeringar. Variationer i lånevillkoren och lånemöjligheterna har emellertid ingen mening annat än i den mån de påverkar den reella utvecklingen inom investeringsområdet och köpen av varaktiga konsumtionsvaror. Tre utgångspunkter för penningpolitiken kan fastslås. Den riktar sig främst mot investeringsverksamheten, den är verksammare när det gäller att begränsa en för stor investeringsvilja än när det gäller att stimulera en för liten och den bygger slutligen huvudsakligen på en styrning av förväntningarna och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott, men den är olämplig som medel att hejda en kostnadsinflation (jfr dock p. 500).

318 463. Finanspolitiken påverkar i första hand de ekonomiska subjektens disponibla inkomster. Även den får emellertid härigenom en väsentlig likviditetsverkan (jfr p. 276 noten). När det gäller konjunkturvarieringen av företagens investeringar måste även finanspolitiken spela på likviditetseffekten, eftersom deras lönsamhet oftast måste bedömas över en mycket längre period än en konjunkturfas och man därför inte gärna med tillfälliga åtgärder kan tänka sig att i väsentlig grad påverka förväntningarna härom. När det gäller att påverka konsumtionen, sker detta genom finanspolitikens inverkan på storleken av de enskilda individernas disponibla inkomster. Detta kan antingen ske genom en förändring av beskattningen eller av de offentliga utgifterna och därmed av hushållens inkomster från staten. Även för finanspolitiken kan tre utgångspunkter fastslås. Finanspolitiken har sin största effekt på konsumtionen, även om den också rymmer företagsbeskattningen, som särskilt på kort sikt även påverkar investeringarna, samt vissa andra medel, som till sin karaktär är närbesläktade med de penningpolitiska. Den är vidare verksam både när det gäller att begränsa en för stor efterfrågan genom att minska de disponibla inkomsterna och när det gäller att späda på en för liten genom att öka dem och, ifall detta visar sig otillräckligt, genom en utökning av sysselsättningsskapande offentlig verksamhet. Liksom penningpolitiken bygger den slutligen på en styrning av den totala efterfrågan och är följaktligen användbar när utvecklingen domineras av tendenser till efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott, men den är olämplig som medel att hejda en kostnadsinflation (jfr dock p. 500). Såsom redan framgått av kap. VIII har vi i allmänhet inte kunnat bedöma finanspolitiken från andra synpunkter än de stabiliseringspolitiska. Vid användandet av finanspolitiska medel måste man givetvis också ta hänsyn till deras verkningar i andra avseenden. Detta gäller särskilt den av oss i det föregående diskuterade omläggningen av företagsbeskattningen, vars företagsekonomiska förutsättningar eller verkningar på näringslivets strukturutveckling vi inte haft möjlighet att bedöma. Vi har därför hänskjutit dessa frågor till den pågående utredningen om företagsbeskattningen. Möjligheten att bedriva en konjunkturvarierad skattepolitik är också avhängig av att skattenivån inte är högre än att den tillåter ytterligare höjningar. 464. Samordningen mellan penning- och finanspolitiken måste ses mot bakgrund av målsättningen för investeringspolitiken. Så t. ex. bör man, vid utformningen av en politik med syfte att motverka ett efterfrågeöverskott, beakta huruvida detta främst kan sägas vara lokaliserat till investeringssektorn eller till konsumtionsefterfrågan. Den totala efterfrågans struktur måste därför jämföras med gällande målsättning för avvägningen mellan investeringar och konsumtion. Ifall investeringsbenägenheten befinnes vara för stark, kommer penningpolitiken och den mot företagen riktade

319 finanspolitiken i förgrunden. Befinnes å andra sidan konsumtionsbenägenheten vara för stark, kommer den direkta beskattningen, konsumtionsbeskattningen, och restriktioner på avbetalningshandeln i centrum för diskussionen. Särskilt de sistnämnda kan emellertid också väntas få en tämligen omedelbar verkan på investeringsbenägenheten inom produktionen av varaktiga konsumtionsvaror. Finanspolitiken har som stabiliseringspolitiskt medel en dubbel uppgift. Den skall dels genom indragning av inkomster på lång sikt upprätthålla en efterfrågenivå, som är förenlig med samhällsekonomisk balans, dels tillsammans med penningpolitiken och andra ekonomisk-politiska medel motverka de kortsiktiga, konjunkturbetonade svängningarna kring denna långsiktsnivå. Det är därvid av central betydelse att slå fast, att denna långsiktiga avvägning av beskattningsnivån inte kan göras endast mot den offentliga verksamhetens omfattning, utan att den måste ske även mot bakgrund av långsiktiga överväganden om balansen mellan de totala investeringarnas önskvärda och det privata sparandets sannolika omfattning. 465. Både penning- och finanspolitiken påverkar såväl banksystemets som företagens likviditet, ehuru på olika sätt och med olika lång eftersläpning (jfr p. 276 noten). Genom penningpolitikens omedelbara inverkan på obligationskurserna har statsmakterna ett medel för direkt och snabb påverkan av likviditetsförhållandena i samhället. Investeringsfonderna kan sägas ha en liknande verkan. Beträffande övriga finanspolitiska medel inträder verkan på likviditeten först successivt, allt eftersom ändrade skattesatser påverkar storleken av influtna belopp eller beslut om ändrade statsutgifter motsvaras av erhållna betalningar, vilka belopp resp. betalningar efterhand påverkar betalningsmedelsförsörjningen. På grund av statsutgifternas storlek i förhållande till nationalinkomsten och på grund av den fundamentala roll för banksystemets försörjning med kassa och likvida medel och för betalningsmedelsförsörjningen överhuvudtaget, som den kassamässiga utvecklingen av statsfinanserna spelar, måste finanspolitiken tillmätas en grundläggande betydelse även för själva penningpolitiken. Såsom tidigare framhållits kan en omfattande statsupplåning, som placeras i affärsbankerna, verka så starkt likviditetsökande, att effekten därav knappast kan neutraliseras genom penningpolitiska åtgärder. Möjligheterna att genom en aktiv räntepolitik eller genom olika regleringsarrangemang med likviditetskvoter o. d. varaktigt neutralisera den likviditetsökning, som följer med stora kassamässiga budgetunderskott, och förhindra att denna likviditetsökning leder till en sekundär kreditexpansion, har visat sig vara begränsade. Kan däremot statsupplåningen till betydande del placeras direkt på marknaden utanför bankerna, reduceras dess likviditetsökande verkningar. 466. Finanspolitikens verkningar på likviditeten i banksystemet får skiljas från dess verkningar på inkomstbildningen. Olika slag av statsutgifter

320 (t. ex. likvider för beställningar från enskilda företag, löner till statsanställda) och skatter (t. ex. investeringsavgift, nettovinstskatt på aktiebolag, arvsskatt, varuskatt på konsumtionen) påverkar likviditeten resp. inkomsterna i olika hög grad. I synnerhet gäller detta på kort sikt. Sådana skatteförändringar, som på kort sikt inte påverkar konsumtionen i nämnvärd grad utan främst drabbar sparandet, ökar heller inte det reala utrymmet för investeringar. Den minskning av det statliga upplåningsbehovet, som kan bli följden av en sådan skatt, ger inte möjlighet till en på ökad enskild upplåning baserad stegring av de enskilda investeringarna. Den kortsiktiga verkan av en skatteförändring av detta slag blir endast tendenser till likviditetsåtstramning i banksystemet. En skatteförändring, som å andra sidan begränsar konsumtionen och endast i mindre grad drabbar sparandet, kan bereda ökat realt utrymme för investeringar. En samordning med penningpolitiken bör därvid ske, så att de tendenser till begränsning av likviditeten i banker och företag, som skattehöjningen kan medföra, genom penningpolitiska åtgärder motverkas i sådan grad, att det reala utrymmet för investeringar blir utnyttjat. Förutsättningarna för penningpolitiken skapas sålunda i hög grad genom finanspolitiken. Även om penningpolitiken alltid kan modifiera finanspolitikens likviditetsverkningar, kan den icke helt motverka desamma. 467. Erfarenheterna har sålunda visat, att möjligheterna att häva en konjunkturavmattning enbart genom en lätt penningpolitik är små. När investeringsbenägenheten är låg, räcker det inte med låga räntor och riklig tillgång på kredit som medel att stimulera de enskilda investeringarna. En stimulans därutöver genom stimulans till lageruppbyggnad, genom ökad efterfrågan från den offentliga sektorn och från konsumtionen på grund av minskad beskattning, är nödvändig för att åstadkomma en sådan efterfrågeutveckling att de enskilda investeringarna på nytt kan stiga. En restriktiv finanspolitik, så inriktad att den i första hand påverkar företagens likviditet, får å andra sidan endast begränsade verkningar om den inte stöds av en penningpolitik med samma inriktning. Om företagen ges möjlighet att låna i stor utsträckning och till konstanta räntor, exempelvis genom att riksbanken driver en omfattande stödköpspolitik på obligationsmarknaden, bildas det inte någon effektiv broms på en investeringsexpansion inom den enskilda sektorn. Betalningsmedelsförsörjningen kan stiga och underlag bildas för en sekundär kreditexpansion, trots kassamässiga överskott i den statliga budgeten. 468. Förutom de nu nämnda bör också vissa andra kreditreglerande medel stå till stabiliseringspolitikens förfogande. Det viktigaste av dessa är möjligheter att förändra kreditvillkoren i avbetalningshandeln. Med avbetalningsköpens växande betydelse kan detta bli ett betydelsefullt medel att påverka efterfrågeutvecklingen.

321 Kombinationspolitik 469. Den psykologiska effekten av de stabiliseringspolitiska åtgärderna är stundom av stor betydelse och kräver då hänsyn vid politikens utformning, vare sig man söker undvika den eller dra fördel av den. Särskilt vid en åtstramning gäller det därvid att genomföra åtgärderna så att de märks och gör intryck. Man har därvid, särskilt i Storbritannien men även i andra länder, inte utan framgång prövat att genomföra flera olika åtgärder samtidigt i en s. k. »package deal» (kombinationspolitik), som försetts med ett auktoritativt ekonomisk-politiskt uttalande om myndigheternas uppfattning av läget och åtgärdernas syfte. Inte minst detta senare har ofta ansetts ha en väsentlig betydelse. Därvid synes man ha mer att vinna genom att med en klar deklaration om målet för politiken och ett konsekvent handlingsprogram vinna förståelse för åtgärderna och förtroende för myndigheternas förmåga, än genom att spekulera mot allmänhetens förväntningar. En kombinationspolitik, som omfattar såväl penningpolitiska och finanspolitiska, samt i mera extrema lägen eventuellt också valutapolitiska åtgärder, som åtgärder av annat slag, fordrar en noggrann samordning och planering genom ett intimt samarbete mellan de organ som handhar dessa olika medel. Det är emellertid inte säkert att det i alla lägen är lämpligast att samordningen av de stabiliseringspolitiska medlen ges formen av kombinationspolitik. Den flexibilitet i insättandet av de skilda medlen, som en mer successiv metod erbjuder, kan ge möjlighet att inleda vissa åtgärder redan på ett tidigt stadium, innan lägets karaktär är så uppenbart att det föreligger psykologiska förutsättningar för en mera omfattande kombination. Valutareserven och växelkurspolitiken 470. Hittills under efterkrigstiden har efterfrågeförhållandena för svenska exportvaror och för importvaror i Sverige varit sådana, att de största påfrestningarna på valutareserven uppstått i högkonjunkturerna, medan en påfyllning kommit till stånd under avmattningsperioderna. Även under dessa för konjunkturpolitiken gynnsammare förhållanden kan emellertid hänsynen till valutareserven komma att leda till svårigheter för stabiliseringspolitiken under en avmattningsperiod, eftersom en intensifierad sysselsättningspolitik kan väntas komma att leda till att påfyllningen blir mindre. Skall valutareserven kunna tjäna som en konjunkturutjämnande faktor, måste man i ett konjunkturläge kunna återvinna den valuta man förlorar i ett annat. Även omsorgen om valutareserven leder därför till slutsatsen, att det är utomordentligt angeläget att målen för stabiliseringspolitiken uppnås vid en så låg efterfrågenivå som möjligt, dvs. genom en kombination av en i varje särskilt konjunkturläge tämligen stram penning- och 21—005306

322 finanspolitik och en intensiv och på alla punkter effektiv arbetsmarknadspolitik och en näringsfrihetsfrämjande politik, som begränsar möjligheterna till autonom prissättning. Man måste även i markerade avmattningsperioder vara försiktig med de generella penning- och finanspolitiska medlen, för att undvika icke önskvärda efterverkningar i följande konjunkturfaser. 471. Mera omfattande och svårbemästrade störningar i utrikeshandeln kan inte mötas vare sig med interna stabiliseringsåtgärder eller med hjälp av valutareserven. Detta gäller särskilt en starkare nedgång i exportefterfrågan eller mera allmänna prisstegringsimpulser. Å andra sidan är Sverige genom sina internationella åtaganden förhindrad att möta dylika störningar med växelkursförändringar, så länge de inte antar karaktären av »fundamentala jämviktsrubbningar». Ifall störningarna skulle få en sådan omfattning bör emellertid växelkursförändringar enligt vår mening kunna tillgripas. Detta innebär dock att de aldrig kan bli ett normalt medel i stabiliseringspolitiken. Skulle inte desto mindre växelkursförändringar behöva vidtagas, kräver de en intim och planmässig samordning med penning- och finanspolitiska åtgärder ifall de skall nå avsedd effekt. En appreciering vid en internationell prisuppgång torde sålunda kräva en starkt restriktiv penning- och finanspolitik för att motverka en alltför stor importstegring. En depreciering vid exportsvårigheter ställer samma krav för att prisspridningen från de höjda export- och importpriserna skall kunna bromsas. Det bör emellertid framhållas, att inte heller växelkurspolitik är något universalmedel mot yttre störningar och att det inte alls är säkert, att det i alla lägen är möjligt att därigenom åstadkomma en avskärmning av utländska prisstegringsimpulser.

Stabiliseringspolitik

genom avtal

472. Olika typer av marknadsreglerande avtal har spelat en stor roll för den ekonomiska politiken i Sverige under efterkrigsperioden. Avtal av den typ som faller under näringsfrihetslagstiftningen har redan diskuterats (jfr kap. III) och skall inte vidare beröras här. Vi syftar här istället på sådana avtal, som accepteras av samhället eller t. o. m. eftersträvas som ett led i den ekonomiska politiken. Vissa frågor såsom löner regleras i de flesta länder normalt genom avtal mellan arbetsmarknadens parter, med få undantag dock på bransch- eller yrkesbasis, varvid de samhällsekonomiska synpunkterna inte på samma sätt som vid centrala förhandlingar kan göra sig gällande (jfr p. 392). Ett utmärkande drag för utvecklingen i Sverige har emellertid dessutom varit, att marknadsreglerande avtal av denna typ träffats för nya områden, i många fall som ett medvetet led i stabiliseringspolitiken. Avtalen mellan

323 jordbrukarna och livsmedelskommissionen, senare statens jordbruksnämnd, om jordbrukspriserna tillkom ursprungligen i detta syfte, men har numera snarare blivit ett led i den »solidariska inkomstpolitiken». Rent stabiliseringspolitiskt syfte har emellertid de avtal, som slutits med statsmakterna som ena part rörande kreditmarknadsåtgärder, villkor för avbetalningshandeln samt nu senast rörande investeringsbegränsningar. (Formellt kan de ta formen av rekommendationer eller mera obestämda underhandsöverenskommelser, men reellt får man betrakta dem som avtal även när några lagliga sanktioner inte kan vidtas mot dem som bryter mot dessa avtal.) Att ersätta eller komplettera lagstiftning med avtal har givetvis väsentliga fördelar: parterna påtar sig därmed ett ansvar för utvecklingen som man aldrig kan ålägga dem. Därigenom minskas eller elimineras behovet av kontroll. Den viktigaste fördelen är emellertid att avtal kan utformas efter föreliggande förhållanden i alla deras detaljer, medan en lagstiftning i komplicerade situationer måste bli så allmän, att den antingen blir ineffektiv eller lämnar för stort utrymme åt administrativa avgöranden. Vi anser att denna metod att lösa ekonomisk-politiska frågor har ett väsentligt värde och i lämpliga sammanhang bör vidareutvecklas.

473. Vad som kan uppnås genom avtal är emellertid samtidigt beroende av vilket intresse parterna anser sig ha av att det mål avtalet syftar till uppnås och — när det gäller stabiliseringspolitiken — hur stora hänsyn de anser sig ha anledning att ta till allmänintresset. Psykologiskt är det därvid av stor betydelse att hänsyn tas från flera håll, så att ansvarets fördelning ter sig mera rättvis. Centrala organisationer får heller inte pressas att göra åtaganden, som innebär för stora avsteg från deras egentliga uppgifter. Detta kan leda till sönderfall inom organisationen och försvåra möjligheterna till avtal framdeles. Givetvis influeras parternas ställningstagande vid avtal med statsmakterna om åtaganden, som ingår som led i den ekonomiska politiken, också av h u r stort intresse de har av att undvika vad de uppfattar som den alternativa lösningen. Genom att de vänjes vid att lösa problemen förhandlingsvägen ökas emellertid förtroendet och samarbetsmöjligheterna både inom det område avtalet omfattar och inom sidoområden och gränserna för vad som kan uppnås vidgas. Det torde emellertid i allmänhet vara psykologiskt mindre lämpligt att först skapa en lagstiftning och med denna som påtryckningsmedel öppna förhandlingar. 474. En speciell form av stabiliseringspolitik genom avtal, som mycket diskuterats men hittills sällan tillämpats i Sverige, är stabiliseringsuppgörelser genom »rundabordsavtal» (jfr p. 419). De kan tillgripas i ett läge, då

324 de tillgängliga stabiliseringspolitiska medlen inte förslår för att häva en inflationistisk eller deflationistisk kumulativ process. Ett sådant avtal måste i hög grad bygga på förtroende. En första förutsättning är att avtalet inte tillåts innebära att de övriga parternas insatser skall ersätta statens ansträngningar att uppnå en stabilisering utan medför att de skall komplettera dessa.

Inledning till

typfallsdiskussion

475. Vi har tidigare vid upprepade tillfällen framhållit att man i stabiliseringspolitiken ofta tvingas handla i lägen, då samhällsekonomin inte befinner sig i balans. Uppgiften blir då tvåfaldig; dels att motverka den rådande balansbristen, dels att möta prognosticerade, framtida konjunkturstörningar. Ifall bristen på balans är betydande, kan förstnämnda uppgift genom sina ekonomiska och politiska dimensioner lätt komma att överskugga den senare. Så har ofta varit fallet under efterkrigstiden. Den väsentligaste skillnaden mellan ett läge långt ifrån samhällsekonomisk balans, där man vidtar åtgärder med syfte att uppnå denna balans, och ett läge, där samhällsekonomin är någorlunda i balans men man vidtar åtgärder för att möta väntade störningar, är emellertid att de ekonomiska subjektens förväntningar och reaktioner kan bli helt olika. Detta medför att de generellt verkande penning- och finanspolitiska medlen i första fallet kan få en »förvänd» effekt, ifall de tillämpas på samma sätt som i ett balanserat läge. Sålunda kan en skatteökning i ett utpräglat inflationsläge leda till en sparandeminskning, efterfrågeökning och prisstegringar medan marknadsoperationer med syfte att öka likviditeten i en djup depression kan medföra likviditetsanhopningar i bankerna utan några stimulanseffekter på investeringar och konsumtion. Särskilt ifall bristen på balans varit så stor och så långvarig, att den mera genomgripande påverkat förväntningar och attityder, måste därför en demonstrativ omläggning av den ekonomiska politiken komina till stånd så att dessa förväntningar och attityder röner inflytande härav. I den följande typfallsdiskussionen utgår vi emellertid från att stabiliseringspolitiken fortlöpande är så pass framgångsrik, att dess uppgift i huvudsak blir att motverka väntade eller begynnande störningar av ett i stort sett balanserat läge och att man därför inte har anledning att räkna med dylika »förvända» reaktioner. 476. Möjligheterna att med framgång använda de traditionella, ekonomiskpolitiska medlen för att vidmakthålla samhällsekonomisk balans är mycket olika vid olika typer av konjunkturstörningar. Såsom närmare framgått av analysen i kap. III (jfr pp. 101—106) kan sådana störningar uppkomma på i princip två olikartade sätt. För det första kan de uppstå genom förändrad exportefterfrågan, som i sin tur leder till förändrad investeringsefterfrågan,

325 i vissa situationer också genom en av andra än ekonomiska faktorer betingad inhemsk förskjutning i konsumtionsbenägenheten eller genom förändringar i statens efterfrågan, som inte sammanhänger med dess konjunkturpolitik. För det andra kan de uppstå genom »autonoma» förändringar på kostnadssidan, såsom stigande lönekostnader eller en allmän ökning eller minskning av import- och exportpriserna eller på grund av de på vissa områden föreliggande möjligheterna till en autonom ökning av företagarnas inkomster. Betydelsen av denna distinktion ligger såsom tidigare framhållits (jfr p. 46) i att man endast i det första fallet kan tala om ett efterfrågeöverskott eller efterfrågeunderskott, medan priser och inkomster i det senare fallet i stort sett förändras parallellt för samhället i dess helhet. 477. Mot dessa två typer av konjunktur störningar står två former av prisstegringstendenser; ef terf rågeinflation och kostnadsinflation. De ef terf rågeöverskott eller efterfrågeunderskott, som uppkommit genom förändringar i investeringsvilja eller konsumtionsbenägenhet orsakade av externa förändringar eller av tidigare ekonomisk-politiska åtgärder, är i princip relativt lätt åtkomliga för den ekonomiska politiken så länge de inte slagit igenom på kostnadsstrukturen, vilket ofta sker med en betydande eftersläpning. Förutsättningen är emellertid att politiken får verka inom tillräckligt vida sektorer av samhällsekonomin. Vi måste emellertid med hänsyn till lönernas och prisernas trögrörlighet särskilt nedåt tänka oss att reaktionerna också kan följa ett annat schema, där förändringar i priser och löner blir det primära. De problem, som uppstår vid »autonoma», kostnadsbetingade förändringar i den totala efterfrågan, är betydligt mycket svårare att komma till rätta med.

Typfallsdiskussion 478. I det följande skall vissa mera konkreta exempel eller typfall av konjunkturstörningar behandlas, för att visa hur vi tänker oss tillämpningen av de i det föregående diskuterade principerna. Fall 1. Konjunkturpåverkan genom förändringar i exporlvolymen

479. Man måste räkna med att Sveriges export även i fortsättningen kommer att vara underkastad konjunkturmässiga fluktuationer. Den har visserligen visat sig ha en ganska betydande konjunkturstabilitet vid efterfrågeavmattningar, förmodligen beroende på en relativt låg inkomstelasticitet för svenska exportvaror i utlandet (jfr p. 140), men samtidigt synes de inhemska stimulansimpulserna av högkonjunkturens pris- och volymökningar för exporten vara mycket starka och spridas mycket snabbare inom ekonomin än motsvarande nedgångsimpulser.

326 Till de direkta effekterna av exportvolymförändringarna adderas sedan de förändringar i lagerhållningen, som de utländska efterfrågeförändringarna kan föranleda. Lagerhållningens maxima och minima inträder ju med en viss förskjutning i förhållande till konjunkturomslagen (jfr p. 316) och med den bristfälliga lagerstatistiken är det inte heller möjligt att säga, i vad mån lagercyklerna för importvaror och exportvaror ä r på olika sätt synkroniserade med konjunkturförloppet. Det synes sannolikt att så är fallet. I varje fall synes förändringarna i lagerhållningen av inhemska varor utöva en inte oväsentlig buffertverkan i konjunktursvängningarna, genom att produktionen hålls uppe genom lageruppbyggnad under första delen av en konjunkturnedgång, medan den hålls tillbaka under första delen av ett uppsving på grund av avveckling av export- och färdigvarulager. Även om de svängningar i lagerhållningen av storleksordningen 3 mmkr, som registrerats under de senaste årens måttliga konjunkturvariationer, innefattar både importvaror och inhemsk produktion, ger de vid handen att lagerförändringarna även för den senare måste ha varit betydande. 480. Den första försvarslinjen mot verkningarna av en exportnedgång bör, i anslutning till vad ovan framhållits, vara att i möjligaste mån underlätta för exportföretagen, att genom produktion på lager, utvidgat reparations- och underhållsarbete etc. inom det egna företaget möjliggöra en oförändrad sysselsättningsvolym för sina anställda vid en försäljningsminskning. En omdisponering av produktionsresurser medför till en början alltid kostnader och minskad produktivitet. Å andra sidan är möjligheterna att producera på lager många gånger begränsade eller förenade med alltför stora ekonomiska risker (jfr p. 146). Det är under alla förhållanden mycket viktigt att i detta sammanhang kunna skilja mellan konjunkturvariationer och strukturförändringar. Rekommendationen ovan får inte tas till intäkt för att fördröja av strukturförändringar motiverade omställningar. Bland möjliga medel att stimulera en ökad produktion på lager kommer givetvis en lättnad i penningpolitiken i främsta rummet. Men även finanspolitiska åtgärder kan utformas så att de påverkar lagerutvecklingen. Denna för konjunkturpolitiken synnerligen viktiga fråga behöver ytterligare utredas, men vi har inte kunnat göra någon sådan utredning på grund av bristen på statistik över lagerhållningen (jfr p. 317). 481. Även om produktionen vid fallande exportefterfrågan i viss mån kan vidmakthållas genom lageruppbyggnad, är det sannolikt att investeringsbenägenheten, såväl inom exportindustrin som angränsande branscher, mattas på grund av den vikande efterfrågan. En generell stimulans till investeringsverksamheten med penning- och finanspolitiska medel är ägnad att underlätta en stabilisering i detta hänseende. Den måste emellertid stöd-

327 j a s genom att konsumtionsefterfrågan vidmakthålles, eftersom denna är avgörande för investeringsbenägenheten. Konsumtionsefterfrågan har visat en betydande motståndskraft i konjunkturavmattningarna, men skulle den visa tendenser att försvagas bör en lättnad i den mot konsumtion och personliga inkomster riktade beskattningen komma in på ett relativt tidigt stadium i konjunkturpolitiken. 482. Avvägningen av de skilda ekonomisk-politiska medlens användning under ett förlopp av här skisserad art bör ske under hänsyn till de synpunkter p å tidsplanering, som anförts ovan (pp. 452—57). I enlighet med vad där framhållits, bör lättnader i kreditpolitiken och friställande av investeringsfonder kunna ske på ett relativt tidigt stadium, så snart exportavmattningens inverkan på investeringsbenägenheten kan förutses och kvantitativt någorlunda bedömas. Den konkreta utformningen av de penningpolitiska åtgärderna måste i viss grad bli beroende av situationen på kreditmarknaden i utgångsläget, som i sin tur bestämmes bl. a. av hur kreditåtstramningen bedrivits i föregående högkonjunktur. Penningpolitiken har alltid att dras med ett likviditetsarv på gott och ont från föregående konjunkturfaser. Som framhållits i det penningpolitiska kapitlet (pp. 174 ff.) kan lättnader på kreditmarknaden initieras på olika vägar, varav marknadsoperationer, diskontosänkningar och sänkta likviditetskvoter är de viktigaste. I vissa lägen kan det vara att föredra att under inledningsskedet arbeta med upplättande marknadsoperationer, i andra lägen kan det vara lämpligt att redan från början låta en diskontosänkning, eventuellt tillsammans med sänkta likviditetskvoter, ingå i politiken. Det senare gäller särskilt vid s. k. kombinationspolitik. Lättnaderna i penningpolitiken kan genomföras i flera omgångar växelvis med andra åtgärder. Även en omläggning av den statliga upplåningspolitiken mot den korta marknaden kan utgöra en dramatisk form för att markera en ändrad inriktning av politiken. I vissa länder, kanske särskilt Storbritannien, har ändringar i villkoren för avbetalningsköp kommit att bli ett viktigt led i penningpolitiken (jfr pp. 197—99). I ett avmattningsläge kan en minskning av kravet på kontantinsats och förlängning av den maximala avbetalningstiden få betydelse för att stimulera produktion och investeringar, allra helst om konsumtionsbenägenheten i och för sig är hög. Tidsmässigt torde en dylik åtgärd dock böra komma något senare än den allmänna upplättnaden av kreditmarknaden genom diskontosänkning och marknadsoperationer. 483. Beslut om ändringar i konsumtionsbeskattningen kräver längre tid att förbereda och kan inte företas lika ofta som penningpolitiska åtgärder. Detta talar för att lättnader i denna beskattning bör övervägas först i ett senare skede, när avmattningen tenderar att även påverka den inhemska

328 konsumtionen. Såsom ovan framhållits kan det dock i vissa lägen vara nödvändigt att stödja konsumtionsefterfrågan såsom det bästa medlet att stimulera investeringsbenägenheten. Därvid kan en sänkning av konsumtionsbeskattningen behöva komma in på ett ganska tidigt stadium i konjunkturpolitiken. En viss försiktighet bör emellertid härvidlag iakttas med hänsyn till önskemålet att begränsa de reala omställningarna. Det är bättre att genom en stabilisering av investeringarna bereda stabila sysselsättningsförhållanden för de inom kapitalvarusektorn verksamma, än att genom en motverkande stimulans åt konsumtionen bereda arbetslösa byggnadsoch verkstadsarbetare sysselsättningsmöjligheter inom konsumtionsvarusektorn. En fullständig utjämning av svängningarna i den enskilda investeringsverksamheten torde inte vara uppnåelig. En viss minskning av densamma i samband med en försämrad exportkonjunktur torde inte kunna undvikas och en viss ökning i samband med ökad exportefterfrågan torde böra accepteras som ett av leden i politiken. Stimulansen till konsumtionsvaruefterfrågan genom finanspolitiska åtgärder bör ses i samband härmed. Behovet av en sådan stimulans och av åtföljande tämligen långtgående reala omställningar kan emellertid minskas genom en styrning av de offentliga investeringarna och bostadsproduktionen. En motvariation av de offentliga investeringarna blir av dessa skäl en angelägen stabiliseringspolitisk uppgift. Därigenom kan de reala omställningarna hållas vid ett minimum, konsumtionen hållas tämligen oförändrad och behoven av offentliga investeringar avverkas, så att de i en kommande högkonjunktur inte pressar det begränsade investeringsutrymmet i lika hög grad. Behovet av bostadspolitikens medverkan följer också av det ovanstående resonemanget. Som ett led i stimulansen för de inhemska investeringarna bör en ökning av bostadsbyggandet eftersträvas. Denna underlättas ytterligare genom den lätthet på kapitalmarknaden, som en omläggning av den statliga upplåningspolitiken i riktning mot den korta marknaden bör medföra. 484. Samordningen av penningpolitiken, finanspolitiken och den statliga upplåningspolitiken torde i och med detta i stora drag vara given. Budgetläget förändras automatiskt genom den förhållandevis betydande reduktion av skatteinbetalningarna till statsverket, som vid nu gällande skattesystem följer även av en relativt måttlig stagnation i inkomstutvecklingen. Den likviditetsökande effekt som härigenom uppkommer har i allmänhet föregåtts av en likviditetsökning genom lättare penningpolitik och kan ytterligare förstärkas genom friställandet av investeringsfonderna liksom av lättnader i konsumtionsbeskattningen. Den statliga upplåningspolitiken kan i ett sådant läge efterhand inriktas på kort upplåning och kapitalmarknaden lämnas fri för enskilda kreditändamål, däri inberäknat bostadsbyg-

329 gandet. En sådan upplåningspolitik stöder de kreditpolitiska strävandena alt genom ökad likviditet i bankväsendet och sänkt ränta stimulera till ökad utlåning för finansiering av enskilda investeringar. 485. Så snart avmattningen blir av sådan omfattning att det blir nödvändigt med reala omställningar i produktionen — inom investerings- och exportsektorerna eller från dessa sektorer till konsumtionen — kommer arbetsmarknadspolitiken in i bilden. Vid en avmattning gäller det att underlätta en omflyttning av arbetskraften från exporten och näringslivets investeringsverksamhet till offentlig investeringsverksamhet och bostadsbyggande och, ifall ytterligare omflyttningar blir nödvändiga, till konsumtionsvaruindustrin. Omflyttningar av arbetskraft aktualiseras ofta genom en kombinerad effekt av konjunkturvariationer och strukturella förändringar. Ett aktivt arbetsmarknadspolitiskt ingripande blir därvid än mer angeläget. Formerna för det arbetsmarknadspolitiska ingripandet blir i första hand förmedlingsverksamhet, eventuellt kombinerad med olika åtgärder för att underlätta arbetskraftens omflyttning, samt statliga beställningar eller andra stödåtgärder till företag, som ej kan uppehålla sysselsättningen, i den mån efterfrågeminskningen bedöms som tillfällig och dylika ingripanden ställer sig fördelaktigare än omflyttning eller beredskapsarbeten (jfr nedan). Det kan härvid även bli fråga om att stimulera till en mera tillfällig omställning av produktionen inom existerande företag. I de sistnämnda fallen måste emellertid problemet att skilja de konjunkturella förändringarna från de strukturella alldeles särskilt uppmärksammas. Blir avmattningen starkare och leder till en allmän försvagning av sysselsättningsläget måste beredskapsarbeten tillgripas. Stödåtgärder för omlokalisering av företag eller för en mera varaktig omställning av produktionen inom dessa kan däremot knappast bli aktuella som en följd av konjunkturvariationer. 486. Stödet åt den inhemska investeringsverksamheten och konsumtionen — vare sig det sker genom kreditexpansion, skattelättnader eller sysselsättningspolitik — måste vid bortfall i exportefterfrågan komma att aktualisera frågan om valutareservens tillräcklighet. Hittills under efterkrigstiden har detta emellertid inte varit något problem, eftersom valutareserven snarare ökat under avmattningsperioderna (jfr p. 140). Vid en starkare avmattning än som hittills förekommit under efterkrigsåren, vid en intensifiering av den svenska stabiliseringspolitiken eller vid förskjutningar i efterfrågeförhållandena på de svenska exportmarknaderna kan emellertid utvecklingen bli mindre gynnsam. Det är inte heller säkert, att det är tillräckligt att undvika en avtappning av valutareserven. Ifall den nuvarande bilden blir bestående, med en betydande minskning av reserven under högkonjunkturen, måste politiken föras så att en påfyllning även i fortsättningen kommer till stånd under lågkonjunkturen.

330 I den mån depressionen blir djupare och/eller mera varaktig eller utvecklingen skulle gå mot större konjunkturkänslighet för den svenska exporten, kan en knapp valutareserv behöva kompletteras genom utländska lån, i första hand i IMF. Man bör enligt vår mening inte tveka att utnyttja denna möjlighet, eftersom den tillkommit just med syfte att stärka den internationella likviditeten och minska de enskilda ländernas behov att i konkurrens med varandra bygga upp stora valutareserver. Men även annan internationell upplåning kan bli aktuell. Härvid bör man emellertid inte vänta med att förstärka valutareserven tills en kris uppkommit. Då kan det vara nog så svårt att erhålla utländska lån. En sådan förstärkning av reserverna bör ske med långsiktigt förutseende. Skulle konjunkturutvecklingen bli sådan att valutaproblemet trots detta inte kan klaras måste det — försåvitt det inte är fråga om en »fundamental jämviktsrubbning» som kan tänkas föranleda en depreciering — lösas genom internationell samverkan. 487. Den näringsfrihetsfrämjande politiken har en viktig uppgift även i en nedgångsperiod. Dels gäller det att se till att de internationella prissänkningarna, särskilt på råvaror, som normalt följer med en sådan utveckling, slår igenom på de inhemska priserna så att det finns utrymme för prisstegringar när de internationella prisrörelserna vänder, dels gäller det att motverka att den ökning av kostnaderna, som omsättningsminskningen ofta medför, leder till prisstegringar och överhuvudtaget att ökade avsättningssvårigheter leder till kartelliseringar. 488. När exporten åter ökar blir i stort sett åtgärder i motsatt riktning aktuella. Tidsföljden kan emellertid bli en annan och likaså kan utformningen av de speciella åtgärderna inte alltid bli en enkel ömvändning. Åtstramningspolitiken i en uppgångsperiod blir i många avseenden beroende av h u r den konjunkturstimulerande politiken under föregående avmattning utformats. En viktig bedömningsfråga vid en stigande exportefterfrågan är, huruvida de första åtstramningsåtgärderna skall sättas in mot investeringsbenägenheten via en stramare penningpolitik eller mot konsumtionen genom att konsumtionsbeskattningen återföres till nivån före avmattningen och stimulanserna till avbetalningshandeln upphäves. Avgörande härvidlag måste bli investeringsutvecklingen under den föregående avmattningen. Ifall näringslivets investeringar då fallit starkt, kan det vara rimligt att tillåta en återhämtning och inrikta de första åtgärderna mot konsumtionen. Har de däremot kunnat vidmakthållas kan en dämpning av investeringsbenägenheten vara på sin plats redan på ett tidigare stadium. Vare sig åtgärderna riktar sig mot investeringarna eller mot konsumtionen måste de vidtas vid en sådan tidpunkt i konjunkturförloppet, att deras verkningar

331 kan beräknas inträda när detta åter närmar sig samhällsekonomisk balans. Åtstramningen av penningpolitiken kan sedan genomföras successivt under * hela uppgångsfasen växelvis med andra ekonomisk-politiska åtgärder. En konvertering av avmattningsperiodens korta statsupplåning till den långa marknaden kan också påbörjas relativt tidigt och har samma åtstramningseffekt som marknadsoperationerna. Avvecklingen av beredskapsarbeten och sådana speciella åtgärder, som varit avsedda att öka sysselsättningen inom exportföretagen, bör också kunna ske på ett relativt tidigt stadium av konjunkturuppgången. Detta är viktigt inte minst därför att varje ny konjunkturuppgång också alltid för med sig strukturella förändringar i efterfrågan. Det gäller då att inte med kvardröjande stödåtgärder bromsa anpassningen till dessa förändringar. Även om den föregående avmattningen skulle ha varit så pass omfattande, att det finns ett betydande utrymme för återhämtning och konjunkturstegring innan några överansträngningssymptom behöver uppkomma, skall man alltid normalt räkna med att sådana successivt inställer sig och inte vänta med dämpningsåtgärder tills de uppträtt. Åtgärdernas verkningar kommer annars för sent för att avvärja en överkonjunktur. 489. Allteftersom investeringsbenägenheten växer inom näringslivet bör den offentliga investeringsverksamheten åter begränsas. Samtidigt kan en viss kontrollerad reduktion av bostadsbyggandet ske under uppgångsfasen, när penningpolitiken åter åtstramas och den statliga upplåningen på nytt inriktas mot den långa marknaden. Målsättningen för penningpolitiken och för andra mot investeringsverksamheten riktade åtstramningsåtgärder bör naturligtvis vara, att investeringsverksamheten inom den enskilda sektorn skall stabiliseras på en sådan nivå, att den tillsammans med de konjunklurmässigt minskade offentliga investeringarna och bostadsinvesteringarna ryms inom ramen för tillgängliga resurser. Skulle på ett senare stadium i utvecklingen läget bli så tillspetsat, att kreditåtstramningen och avsättningen till investeringsfonderna på grund av andra hänsyn som måste tas visar sig otillräckliga för att hålla de enskilda investeringarna inom denna ram, bör en investeringsavgift tillgripas. 490. Genom beskattningens utformning får budgeten automatiskt en viss likviditetsindragande effekt vid uppgångsfasens inkomstökning, särskilt för fysiska personer men även vad gäller företagen. Allteftersom exportefterfrågan tilltar i styrka blir emellertid en ytterligare åtstramning nödvändig. Penningpolitiken, vars största värde ligger i möjligheten till tidiga ingrepp, kan härvid lätt bli otillräcklig. Man bör i ett sådant läge först och främst överväga vad som kan uträttas med sparstimulerande åtgärder. I övrigt blir det snarast finanspolitiska åtgärder som kommer i förgrunden. Med hänsynstagande till tidigare angivna synpunkter (jfr p. 463) kan

332 därvid följande åtgärder övervägas. Eftersom en exportökning med hänsyn till valutaställningen alltid måste främjas, kan det i första hand bli fråga om att genom skärpt konsumtionsbeskattning, eventuellt i samband med eller senare avlöst av höjda direkta skatter, skapa utrymme på den inhemska marknaden för exportökningen. En ytterligare skärpning av villkoren för avbetalningshandeln kan därvid också bli aktuell. Men det kan även vara önskvärt att med någon form av konjunkturvariabel företagsbeskattning — vi har av olika skäl inte kunnat ta ställning till dess utformning — eller med andra mot företagens likviditet riktade åtgärder förhindra den alltför stora likviditetsökning i företagen som exportökningen kan medföra. Eljest kan denna likviditetsökning komma att ge upphov till ett efterfrågetryck och prisstegringar genom särskilda löneökningar och ökad investeringsbenägenhet, som sprider sig genom samhällsekonomin. Det ä r särskilt angeläget att detta likviditetsöverskott i görligaste mån neutraliseras redan vid »källan», innan det medfört några icke önskvärda verkningar i samhällsekonomin. Ifall stabiliseringspolitiken i högkonjunkturen blir så framgångsrik att ett exportöverskott — trots tendenser till lageruppbyggnad — uppstår och landet har en betryggande valutareserv, kan långfristiga investeringar i utlandet vara en naturlig väg att reducera de likviditetsproblem, särskilt i bankväsendet, som en stark valutainströmning kan ge upphov till. 491. Om en konjunkturuppgång hotar att ta en inflationistisk vändning, kan det bli av väsentlig betydelse att spela med de vidtagna åtgärdernas psykologiska effekt. Just i ett sådant läge är det av mycket stor betydelse att kunna påverka och styra de ekonomiska subjektens förväntningar. Någon form av kombinationspolitik kommer därvid i förgrunden. Såsom tidigare framhållits bör den alltid knytas till en diskontoförändring och förses med ett auktoritativt uttalande om politikens syfte, men kan i övrigt innehålla åtgärder av skiftande slag: höjning av likviditetskvoter, förändrade villkor för avbetalningshandeln, investeringsavgift, skatteförändringar etc. En väsentlig del i denna kombinationspolitik bör vara en omläggning av den statliga upplåningspolitiken mot den långa marknaden och en energisk konvertering av avmattningsperiodens korta upplåning. I och för sig medför en viss långfristig ökning av statsskulden inga svårigheter för den ekonomiska politiken bara den kan »fonderas», dvs. bara den kan placeras på den långa marknaden och därstädes inte otillbörligt inkräktar på andra sektorers upplåning. Också avsättningen till investeringsfonder kan utformas så att den får en väsentlig likviditetsindragande verkan. 492. Såsom redan tidigare framhållits har det konjunkturpolitiska valutaproblemet i Sverige under efterkrigstiden snarare varit ett högkonjunkturproblem än ett lågkonjunkturproblem, beroende på den svenska kon-

333 j u n k t u r e n s lättrörlighet uppåt. Ifall åtstramningspolitiken fortsättningsvis kan bli effektivare än den hittills har varit och särskilt om något verksamt medel att påverka lagerutvecklingen kan utformas, bör valutautströmningen under högkonjunktur emellertid kunna minskas. Åtgärder för att dämpa lagerkonjunkturen i syfte att spara valuta får emellertid inte effekt förrän tämligen sent i uppgångsfasen, med hänsyn till lageruppbyggnadens förskjutning i förhållande till det allmänna konjunkturförloppet.

493. Arbetsmarknadspolitiken måste spela en stor roll i konjunkturuppgången och under högkonjunktur. Det gäller framför allt att genom aktiv förmedlingsverksamhet och stöd i olika former till flyttning främja rörligheten på arbetsmarknaden, för att hindra att brist på arbetskraft och flaskhalsar uppstår i den växande produktionen och för att föra över arbetskraft från överskottsområden till bristområden. Arbetsmarknadspolitiken utövar därigenom ett utjämnande och dämpande inflytande på organisationernas lönepolitik och begränsar incitamenten till löneglidning. Härigenom minskar den också tendenserna till kostnadsinflation och möjliggör prissänkningar i näringar med särskilt stark produktivitetsstegring. Detta är nödvändigt för att på detta sätt motväga prisstegringarna i näringar med produktivitetsstegring lägre än genomsnittligt, en fråga som alltid är aktuell, men som blir det alldeles särskilt vid högkonjunkturens starkare lönestegring och löneglidningar.

Fall 2. Exportvolymökningen åtföljes av väsentliga prisstegringar i utrikeshandeln

494. Prisstegringar för exporten och importen i samband med den kvantitativa uppgången i utrikeshandeln är ägnade att ytterligare komplicera och skärpa de problem som ovan behandlats. Inverkan på den inhemska prisnivån av begränsade prisfluktuationer av icke alltför lång varaktighet torde i viss grad kunna motverkas genom de ovan diskuterade, på den interna ekonomin verkande medlen (jfr nedan). I varje fall torde den horisontella prisspridningen och tendensen att höja priserna mer än vad den utländska prisstegringen i och för sig motiverar kunna i någon mån motverkas genom en allmän åtstramningspolitik och en intensifiering av de näringsfrihetsfrämjande åtgärderna. Här gäller liksom alltid när man eftersträvar en prispåverkan, att det är nödvändigt att vara ute i god tid, innan ifrågavarande tendenser fått någon effekt på priserna: har prisstegringen en gång ägt rum är det mycket svårt att få till stånd en återgång. Prisvariationerna kan också ses som ett av medlen för att åstadkomma de reala omdispositioner av resurserna, som de kvantitativa förändringarna i utrikeshandeln nödvändiggör. Prisfallet på exporten i samband med en minskning av den volymmässiga exportefterfrågan blir sålunda ett av med-

334 len att stimulera företagen att disponera sina resurser för inhemska ändamål i större utsträckning än förut och en måttlig prisstegring får den omvända uppgiften. De internationella prisrörelserna går emellertid ofta långt utöver vad som är nödvändigt och önskvärt i detta hänseende. 495. Den interna ekonomiska politikens möjligheter att för en längre tid begränsa verkningarna av mera omfattande internationella prisförändringar är däremot mycket små. I den mån växelkurspolitiken på grund av internationella avtal inte kan tillgripas, får man vara beredd att acceptera de prishöjningar, som kan följa av den internationella utvecklingen, i enlighet med vad som sägs i målsättningskapitlet. Liksom i samband med de internationella likviditetsproblemen kan vi endast hänvisa till internationell samverkan för lösning av de internationella inflationsproblemen. Internationella prisfall i sådan omfattning som här avses torde å andra sidan, bortsett från råvaror, knappast bli aktuella på grund av att priserna och lönerna även internationellt är starkt trögrörliga i riktning nedåt. Det ovan sagda innebär dock inte att den ekonomiska politiken kan förhålla sig helt passiv vid en stegring av import- och exportpriserna, som är så stark, att den genom vertikal och horisontell prisspridning måste slå igenom på den inhemska pris- och lönenivån. De prisstegringar, som i första hand inträder, är av typen kostnadsinflation och kan visserligen, enligt vad som tidigare utvecklats, inte effektivt motverkas med penning- och finanspolitiska medel. Riskerna för att de inkomststegringar och förväntningar om höjda priser, kostnader och inkomster, som följer med kostnadsinflation, skall leda till efterfrågeöverskott både på varu- och arbetsmarknaderna är dock stora, och en skärpt restriktivitet i penning- och finanspolitiken utöver den som exportvolymökningen och konjunkturuppgången i och för sig motiverar, kan bli nödvändig för att motverka sådana tendenser. 496. De internationella prisstegringstendenserna är emellertid ofta mycket ojämnt fördelade på olika varor. Prisstegringskonjunkturen kan då beskrivas som en konjunktur för en viss typ av produkter eller för ett visst område. Typiska exempel på en sådan utveckling är skogskonjunkturen under Korea-krisen eller prisstegringen för socker och en del andra råvaror under Suez-episoden. I sådana situationer kan det — särskilt om prisstegringarna på förhand kan bedömas som kortsiktiga, icke-strukturella — vara av stor betydelse att kunna dämpa deras inflytande, därför att de förvrider prisrelationerna på den inhemska marknaden och ofta drar med sig sådana priser och löner uppåt, som med hänsyn till den internationella utvecklingen inte bör stiga, och fortsättningsvis leder till svårigheter i både utrikeshandeln och på den inhemska marknaden. Vi anser oss inte kunna utesluta att det i sådana extrema situationer kan bli aktuellt att tillgripa exportavgifter och importsubventioner. Detta förutsätter givetvis att det

335 inte är fråga om strukturella förändringar, en sak som naturligtvis ofta kan vara svårt att på förhand bedöma. Det förutsätter också att det blir möjligt att bedöma prisstegringens omfattning på ett relativt tidigt stadium. Alltför täta justeringar av avgifterna kan nämligen inte komma i fråga. Å andra sidan är det inte nödvändigt att avgifterna exakt svarar mot prisstegringen. De dämpar under alla förhållanden den inhemska följdprisstegringen i en utsträckning motsvarande det belopp med vilket de utgår. Ifall den internationella prisuppgången blir av sådan onormal omfattning att den kan karakteriseras som en »fundamental jämviktsrubbning», kommer möjligheten av växelkursförändringar in i bilden. Svårigheterna med en appreciering har redan tidigare diskuterats (jfr p. 154). Här skall endast framhållas att den måste kompletteras med en mycket stram inhemsk politik, för att inte stimulansen till importen skall leda till valutasvårigheter, särskilt ifall apprecieringen vidtagits på ett så tidigt stadium — vilket helst bör vara fallet — att prisskillnaderna inte lett till något väsentligt exportöverskott.

Fall 3. Variationer i den offentliga verksamheten

497. Ett annat fall utgöres av en expansion i den offentliga verksamheten. Variationer i de statliga utgifterna bör i och för sig betraktas som ett med skattepolitiken likställt konjunkturpolitiskt medel. Sådana variationer har alltså icke karaktären av yttre störningar, som den ekonomiska politiken måste inriktas på att motverka, utan bör ses som resultat av medvetna beslut. Det kan dock finnas lägen, då ett politiskt beslut om en utvidgning eller minskning av den statliga verksamheten eller ökade statliga inkomstöverföringar framstår som en premiss för stabiliseringspolitiken. Realt utrymme för en ökning kan i första hand vinnas genom nationalproduktens tillväxt utan att skattesatserna ändras. Inom de i p. 326 angivna ramarna kan staten genom upplåning ta det genom det privata sparandet tillskapade reala utrymmet i anspråk. Men utöver detta kan i längden realt utrymme för en ökad offentlig verksamhet beredas endast genom höjningar av skatter eller avgifter. Möjligheterna att från ett utgångsläge med full sysselsättning motverka följderna av en ökning av den offentliga verksamheten genom en restriktiv penningpolitik är begränsade. Det kan nämligen som ovan framhållits inte undvikas, att kassamässiga underskott utöver en viss gräns leder till en ökning av betalningsmedelsförsörjningen, som i sin tur leder till en sekundär kreditexpansion (jfr p. 465). På motsvarande sätt gäller att en minskning av den offentliga verksamheten, som kan uppstå exempelvis under en period när försvarspolitiska beredskapsåtgärder avvecklas, knappast torde kunna motverkas genom en expansiv penningpolitik. Skattesänkningar bör i stället tillgripas.

336 Fall 4. Autonom löneinflation

498. Slutligen bör fallet med en autonom löneinflation beröras. En autonom löneinflation skulle innebära att löne- och kostnadsnivån höjes på grund av institutionella förhållanden, utan samband med den aktuella balansen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En sådan höjning kan i Sverige rent tekniskt ske genom att avtal träffas mellan arbetsmarknadens organisationer, innebärande lönehöjningar utöver vad de marknadsmässiga faktorerna såsom produktivitetsutvecklingen, den internationella prisutvecklingen, efterfrågesituationen på arbetsmarknaden etc. i och för sig betingar, eller genom att till en avtalsmässig lönehöjning, som i och för sig ryms inom ramen för produktivitetsutvecklingen, kominer en löneglidning, som medför att den totala lönestegringen går utöver utrymmet för lönehöjningar. En autonom löneinflation försämrar den svenska exportens och den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins konkurrenskraft i förhållande till utlandet och kan härigenom väntas leda till sysselsättningsrubbningar av större eller mindre omfattning. Om löneinflationen är begränsad, kan det tänkas att rubbningarna inte blir större än att de. ryms inom ramen för full sysselsättning. En avmattning av läget på arbetsmarknaden, fortfarande inom denna ram, skulle kunna leda till en period med lägre löneglidning. Ifall dessutom de avtalsmässiga lönehöjningarna begränsas, kan konkurrenskraften efter en anpassningsperiod återställas genom den fortgående produktivitetsstegringen. Blir den autonoma löneinflationen emellertid betydande, kan arbetslöshet inte undgås. Denna arbetslöshet inträder i första hand i exportindustrin och i den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrin, men även investeringarna i dessa branscher berörs. Den inkomstminskning, som härigenom uppkommer, kan leda till minskad efterfrågan på konsumtionsvaror och till arbetslöshet även i denna sektor. En löneinflation kan, såsom tidigare framhållits (jfr p. 101), också tänkas få ett kumulativt förlopp genom att de prisstegringar den leder till medför kompensationskrav och nya lönehöjningar och eventuellt också ökad investeringsbenägenhet och efterfrågeinflation. Det senare förefaller dock mindre sannolikt eftersom löneinflationen inte ökar lönsamheten i företagen. Det blir också fråga om en kumulation av helt annat slag än vid efterfrågeinflation. Framförallt blir förloppet relativt långsamt eftersom löneavtal ej slutes mer än en gång om året.

499. Valutareservens storlek i utgångsläget och hänsynen till Sveriges internationella betalningssituation sätter bestämda gränser för hur långt arbetslösheten i ett läge av denna art kan motverkas genom en generellt stimule-

337 rande penning- och finanspolitik. Den ökning av den inhemska efterfrågan, som en sådan politik skulle framkalla, skulle leda till en ytterligare ansvällning av importen, utöver den som följer av den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins försämrade konkurrensläge. Det viktigaste medlet för att undvika en utveckling av detta slag är att föra en sådan ekonomisk politik, att full sysselsättning kan upprätthållas utan att efterfrågan behöver bli så stark, att den frestar till lönepolitiska överdrifter eller leder till en löneglidning utöver ett av löneinstitutionella skäl betingat minimum. Detta kan uppnås genom en förhållandevis stram penning- och finanspolitik kombinerad med en aktiv arbetsmarknadspolitik och effektiva näringsfrihetsfrämjande åtgärder. Genom att arbetsmarknadspolitiken befordrar rörligheten på arbetsmarknaden, kan full sysselsättning upprätthållas utan att efterfrågan därför behöver bli så hög, medan den näringsfrihetsfrämjande politiken medför att den efterfrågan, som ändå måste upprätthållas, inte leder till prisstegringar. Såsom tidigare framhållits måste åtgärder avsedda att påverka arbetsmarknaden och prisbildningen sättas in på ett tidigt stadium, därför att deras effekt huvudsakligen är av psykologisk art och reaktionströgheten på dessa områden är mycket stor. En viktig fråga är huruvida en autonom löneinflation, ifall den ändå inträffar, kan bedömas som en »fundamental jämviktsrubbning» och det sålunda blir möjligt att tillgripa en växelkursändring för att korrigera verkningarna av den autonoma löneinflationen. Huruvida så blir fallet eller icke torde bl. a. bli beroende av omfattningen och varaktigheten av den arbetslöshet den förorsakar. Även frånsett tolkningen av begreppet »fundamental jämviktsrubbning» torde utsikterna till framgång med växelkursändringen vara större om den får dröja en tid efter det att verkningarna av den autonoma löneinflationen gjort sig gällande. En växelkurshöjning innebär ju alltid prisstegringar genom höjda import- och exportpriser. Vid de starka inkomstbindningar, som utmärker den svenska samhällsekonomin (jfr kap. III), föreligger en risk för att dessa prishöjningar utlöser en ny allmän kostnadsstegring, som omintetgör växelkursändringens effekt på exportens och den importkonkurrerande hemmamarknadsindustrins konkurrenskraft. Dessa bindningar kan emellertid icke göra sig gällande med samma styrka i ett svagt sysselsättningsläge som vid full sysselsättning. Risken för en ytterligare, allmän kostnadsstegring reduceras alltså om växelkursändringen företas i ett arbetslöshetsläge. 500. Med lönepolitikens institutionella utformning i Sverige kan emellertid tendenser till autonom löneinflation förutses i tämligen god tid så att motåtgärder i och för sig kan hinna vidtagas. Dessa motåtgärder måste såsom framhållits i kap. XI först och främst sikta till att skapa en så effektiv 22—00 530 6

338 åtstramning att företagarna får klart för sig att de inte kommer att få möjligheter att ta ut kostnadsstegringarna genom prishöjningar. Härvid står alla de tidigare behandlade konjunkturpolitiska medlen till buds. Alternativet eller i vissa fall komplementet till en sådan politik synes vara att statsmakterna tar initiativet till en generellt betonad stabiliseringsuppgörelse, »rundabordsavtal» (jfr p. 419). Målkonflikten mellan full sysselsättning och fast penningvärde kan emellertid vid autonom löneinflation bli så svårlöslig, att man tvingas att ge efter på någon av målsättningarna.

BILAGA

Den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden Översikt utarbetad inom stabiliseringsutredningens sekretariat

Inledning Undersökningens metod och syfte

1 kap. II i utredningens betänkande har målet för den ekonomiska politiken angivits vara gynnsam produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde. En liknande målsättning formulerades redan i det planeringsarbete för efterkrigsperioden, som genomfördes under de sista krigsåren, och den har, mer eller mindre uttalat, gällt som riktpunkt för den ekonomiska politiken under hela denna period. Det bör därför vara av intresse att analysera efterkrigsutvecklingen, för att se på vilka vägar man försökt att komma fram till dessa mål och vilka lärdomar man för framtiden kan dra av erfarenheterna av dessa försök. Om en historisk analys av detta slag skall kunna bli användbar, måste den bygga på en klar uppfattning av orsakssambanden i den samhällsekonomiska utvecklingen, dvs. vilka »verkningar» förändringen av vissa storheter i det ekonomiska förloppet har på a n d r a storheter i detta förlopp. Innan en konkret undersökning kan göras om orsakssambanden i konjunkturförloppet under en viss bestämd tidsperiod, är det därför nödvändigt att klargöra vad som överhuvudtaget skall menas med »verkningar». Frågan vad som skall menas med »verkningar» i slutsatser om ett samhällsekonomiskt förlopp under en viss period är nämligen ingalunda alltid klar. Begreppet »verkningar» förutsätter i och för sig att en annan utveckling hade varit möjlig och en analys av »verkningarna» förutsätter att denna a n d r a utveckling kan kvalitativt eller kvantitativt bestämmas, så att »verkningarna» kan anges som skillnaderna mellan dessa två förlopp. I naturvetenskaperna är föreställningen helt adekvat, eftersom dessa bygger på möjligheten att upprepa experiment under olika, valda förutsättningar. Svårigheten med samhällsvetenskaperna är att man sällan kan göra experiment. Man kan inom mikroekonomin i viss utsträckning reda sig med en statistisk analys av ofta upprepade men under olika, dock icke valda förutsättningar timade förlopp. Inom makroekonomin ändras emellertid som regel alltför många faktorer i ett förlopp och antalet likartade tilldragelser är alltför få, för att en sådan analys av orsakssambanden, grundad t. ex. p å multipelkorrelationsberäkningar, skall vara möjlig. Analysen av »verkningarna» i konjunkturförloppet måste därför bygga på en jämförelse mellan å ena sidan ett verkligt förlopp och å andra sidan såsom jämförelsenorm en teoretisk konstruktion av ett alternativ, där den analyserade faktorn förutsattes förändrad. Det torde väl i allmänhet vara dylika föreställningar man rör sig med när man i dagligt tal använder begreppet »verkningar» i samhällsfrågor av denna art. Detta ger emellertid alltid orsaksanalysen en viss grad av overklighet. Denna fråga har tidigare diskuterats, särskilt i samband med analyser av finanspolitikens verkningar. Sålunda skriver Gunnar Myrdal på s. 8 i Finanspolitikens ekonomiska verkningar (SOU 1934: 1 ) :

340 »En utredning rörande verkningarna av en viss finansiell reglering måste gälla skillnaden mellan det ekonomiska förlopp, som utlöser sig vid denna reglering, och det förlopp, som utlöser sig vid en annan reglering. Denna andra reglering (jämförelsenormen) måste därför ävenledes bestämmas. I en annan mening än såsom en skillnad mellan två förlopp vid alternativa finansiella regleringar är allt tal om verkningar utan bestämd innebörd.» Ett liknande förhållande gäller ifall man t. ex. vill besvara frågan vilken inverkan utländska prisfluktuationer kan tänkas ha haft på den inhemska prisutvecklingen. Den inhemska prisutveckling som faktiskt ägt rum måste då jämföras med ett eller flera tänkta fall. Man får försöka bilda sig en uppfattning om hur det skulle ha gått, om de utländska prisfluktuationerna hade uteblivit helt eller delvis. Skillnaderna ifråga om inhemsk prisutveckling mellan verkligheten och dessa tänkta fall kan betraktas som de ifrågavarande utländska prisfluktuationernas verkningar på prisutvecklingen i Sverige. Denna analysmetodik har, speciellt med anknytning till finanspolitiska problemställningar, vidareutvecklats av Bent Hansen i första avdelningen av den till Penningvärdeundersökningen gjorda utredningen om Finanspolitikens ekonomiska teori (SOU 1955: 25) och av Assar Lindbäck i Statsbudgetens verkningar på konjunkturutvecklingen (SOU 1956:48). Det bör emellertid kanske här påpekas, att denna analysmetod och överhuvudtaget de metoder för konjunkturanalys som står till buds endast är användbara för undersökning av de kortsiktiga »verkningarna» av små, »marginella» förändringar i olika storheter inom ramen för i stort sett oförändrade institutionella förhållanden i samhället. Detta svarar ju också mot de för en praktisk stabiliseringspolitik mest intressanta frågeställningarna, men det innebär givetvis den begränsningen, att den alternativa utveckling som konstrueras som jämförelsenorm, inte får förutsätta betydande institutionella förändringar. En analys av konjunkturförloppet utifrån förutsättningen att »en annan utveckling hade varit möjlig» måste vidare, ifall den inte skall bli av enbart kuriositetsintresse, utgå från att i första hand samhället har medel i sin hand att åvägabringa denna andra utveckling. När man sålunda kommer in på frågan om samhällets eller statsmakternas möjligheter att påverka konjunkturförloppet, blir det emellertid väsentligt att klargöra vilka medel som därvid står till buds. Särskilt viktig blir då gränsdragningen mellan de storheter, som skall anses konstituera »konjunkturförloppet», och de som skall anses konstituera den »ekonomiska politiken», dvs. vilka skeenden och faktorer som skall betraktas som givna genom konjunkturutvecklingen och vilka som skall uppfattas som framkallade eller styrda av medvetna åtgärder. Inom den ekonomiska teorin har man skapat begreppen »endogena variabler» och »parametrar» för att ange skillnaden mellan två olika slags storheter i konjunkturutvecklingen; å ena sidan sådana, som är ett resultat av hela det ekonomiska förloppet, å andra sidan sådana, som på ena eller andra sättet styr detta förlopp. De senare, alltså »parametrarna», kan i sin tur klassificeras i bl. a. »kontrollerbara» och »okontrollerbara», dvs. i sådana som kan fastställas av dem som bedriver den ekonomiska politiken och i sådana som står utanför deras kontroll, t. ex. sådana som bestäms av väderleken eller av den internationella utvecklingen. Bland de »kontrollerbara parametrarna» kan det emellertid också finnas sådana som är »otillåtna», dvs. sådana som statsmakterna vid den förhandenvarande institutionella utformningen inte får använda sig av även om de i och för sig är användbara. Därtill kommer att det även för »tillåtna parametrar» alltid finns en praktisk begränsning av statsmakternas handlingsfrihet; de kan inte tilläggas vilka värden som helst utan variationsmöjligheterna är av praktiska och politiska hänsyn alltid mer eller mindre begränsade. De för ett visst subjekt i en viss situation »till-

341 låtna parametrarna» brukar betecknas som vederbörandes »bandlingsparametrar». Klassificeringen i variabler och parametrar av olika typer varierar ju i första hand med hänsyn till subjektet och till de rådande institutionella förhållandena. Extrema exempel på att »otillåtna» parametrar blir »tillåtna» har man ju vid införandet av ekonomiska regleringar, men inom ramen för dessa kan å andra sidan variationsvidden för handlingsfriheten vara begränsad. Regleringarna måste alltid ta en betydande hänsyn till den faktiska ekonomiska utvecklingen. Det må emellertid framhållas att man i hög grad skulle begränsa analysens användbarhet, om man inskränkte den till att avse »verkningarna» av vissa angivna förändringar i de statliga »handlingsparametrarna» under i övrigt givna förhållanden. Konjunkturanalysen måste avse ett ekonomiskt förlopp, där växelverkan såväl mellan »parametrarna» inbördes som mellan »parametrar» och »variabler» bestämmer utvecklingen. Den formella analysens villkor att »parametrarna» skall vara »autonoma», dvs. »att man alltid kan förändra en viss parameter utan att andra p a r a m e t r a r påverkas härav» (Hansen a.a. s. 25) kan inte upprätthållas i en mer verklighetsbetonad undersökning. De olika subjekt, vilkas åtgärder styr konjunkturutvecklingen, har oftast bestämda förväntningar — riktiga eller felaktiga — r ö r a n d e effekten på vederbörande »endogena variabler» av varandras åtgärder. De reagerar därför direkt på dessa åtgärder istället för att, såsom periodanalysen i allmänhet förutsätter, först vänta på att effekten skall statistiskt registreras. Bedömningar av hur utvecklingen i Sverige skulle ha gestaltat sig om en annan ekonomisk politik hade förts, måste grundas på antaganden om orsakssamband, om vilka kunskaperna är mer eller mindre ofullständiga. Den inhemska konjunkturutvecklingen påverkas av många faktorer, t. ex. konjunkturutvecklingen utomlands både genom dess inverkan på exportefterfrågan och dess mera allmänna inflytande på förväntningarna, de statliga åtgärderna inom kredit-, valuta- och finanspolitik, företagarnas investerings- och prispolitik, kollektivavtalen mellan arbetsmarknadens parter etc. Kännedomen om hur dessa olika faktorer i sin tur under olika förhållanden påverkar varandra är också ofullständig. Genom att antagandena i många fall måste bli löst grundade, blir också slutsatserna om »verkningarna» osäkra. Det kan t. ex. tänkas, att konstanta priser utomlands, i något visst bestämt läge då de i verkligheten steg, skulle ha medfört en sådan återhållsamhet i den svenska kredit- och finanspolitiken att resultatet hade blivit konstant även i den inhemska prisnivån; men det kan också tänkas att inflatoriska krafter inom landet skulle ha tillåtits att skapa prisstegringar, importöverskott, valutabrist och devalvering, så att den inhemska penningvärdeförsämringen hade blivit betydande trots den antagna konstansen utomlands. I sistnämnda fall är det ju vanskligt att uttala sig om orsakssammanhangen bakom den inhemska prisstegringen, i varje fall om inte det faktiska händelseförloppet kan kronologiskt kartläggas mycket noga. De utländska förändringarnas inflytande på den svenska utvecklingen är sålunda beroende dels på reaktionen hos dem som bedriver den ekonomiska politiken, dels på reaktionen inom den privata sektorn av näringslivet. På grund av de komplicerade och svårbedömda orsakssammanhangen är det ofta svårt att åstadkomma någon tillfredsställande analys. Man kommer alltid att bli tvingad att lämna många frågor öppna. Särskilt under den första delen av efterkrigsperioden påverkades den inhemska konjunkturen i hög grad av statliga regleringar och kontrollåtgärder av olika slag; priskontroll, importreglering, valutakontroll, byggnadsreglering etc. Detta medför att en r a d av de statistiska serier, som man normalt brukar använda för att mäta konjunkturutvecklingen, måste ges en annan förklaring än när de visar utslag enbart för marknadsmekanismen. När de påverkas av att någon av de bestäm-

342 mande faktorerna varit reglerade återspeglar de andra ekonomiska sammanhang. Bakom en ekonomisk reglering ligger alltid en spänning av något slag; som regel är det en spänning mellan tillgång och efterfrågan. Man måste då tolka den aktuella statistiska serien med beaktande av styrkan i den föreliggande spänningen. De principer, efter vilka de statliga regleringarna har administrerats, blir härigenom faktorer att räkna med vid sidan av mera normala ekonomiska förändringar. Därmed är inte sagt att dessa statistiska serier inte längre kan användas för en sådan mätning. Även regleringspolitiken måste ju i viss — ofta ganska betydande — grad ta hänsyn till den ekonomiska utvecklingen. Man kan inte neutralisera vilka ekonomiska spänningar som helst med regleringar. En grundläggande fråga vid en undersökning av detta slag är, hur man skall välja jämförelsenormerna för att få största möjliga nytta av undersökningen. Teoretiskt kanske det ligger närmast till hands att anta, att den i det speciella fallet studerade storheten hade varit oförändrad eller följt en alternativ utvecklingslinje allt sedan 1945, och fråga hur den svenska konjunkturen i så fall hade utvecklat sig. En sådan problemställning förefaller emellertid mindre ändamålsenlig. Förhållandena har ju successivt avlägsnat sig mycket långt från 1945 års läge. Att t. ex. jämföra det faktiska förloppet under 1960 med det, som skulle ha kommit till stånd om någon viss faktor hade varit oförändrad eller utvecklats annorlunda hela tiden sedan 1945, torde vara ganska onyttigt. Istället bör den undersökta tiden delas upp i betydligt kortare perioder. För var och en av dessa perioder kan man sedan försöka komma till klarhet om hur konjunkturerna i Sverige skulle ha utvecklats vid en alternativ ekonomisk politik som uppställes som jämförclsenorm. Inte heller för dessa kortare perioder synes det emellertid meningsfullt, att för bedömning av effekten av den förda ekonomiska politiken som norm uppställa en från föregående period oförändrad ekonomisk politik analogt med sättet att mäta effekten av t. ex. budgetpolitiken på konjunkturutvecklingen. Detta kan vara lämpligt för att analysera effekten av enstaka åtgärder, men inte för den förda politiken i dess helhet. En oförändrad ekonomisk politik i en helt ny konjunktursituation kan ju inte vara någon lämplig utgångspunkt för bedömning av den förda politikens effektivitet. Hur godtycklig en sådan norm än måste bli, är det därför istället nödvändigt, att som norm söka konstruera den med all efterhandskunskap mest rationella politik som skulle kunna ha förts. Godtyckligheten ligger härvid på två plan. Dels är såsom redan tidigare påpekats de ekonomiska sambanden mellan »parametrar» inbördes och mellan »parametrar» och »variabler» även när det gäller efterhandsbedömningar tämligen ofullständigt kända, dels är kunskaperna om den faktiska utveckling som ägt rum inte heller fullständiga och föremål för mycket skiftande, ofta av gångna politiska strider färgade bedömningar. De slutsatser som kan dras av en sådan jämförelse kan inte heller komma att gälla »verkningarna» av en viss politik som sådan utan endast skillnaden i »verkningar» mellan denna och en alternativ politik. Den alternativa ekonomiska politik, som sålunda här skisserats på basis av all efterhandskunskap om den faktiska utvecklingen, för en bedömning av effekten av den politik som i verkligheten förts, bör således i princip vara den politik, som under föreliggande omständigheter skulle ha fört utvecklingen så nära målet god produktionsutveckling, full sysselsättning och stabilt penningvärde som möjligt. Med hänsyn till de ovan angivna godtyckligheterna i denna konstruktion, har det inte synts möjligt eller meningsfullt att söka en sådan precision i detta alternativ, att en avvägning mellan målen vid eventuella målkonflikter blivit nödvändig. Det bör kanhända särskilt understrykas, att denna bedömning i efterhand, när framtiden blivit historia, inte kan läggas till grund för någon kritik av den politik som förts eller av dem som fört denna politik. För en sådan kritik är det nödvän-

343 digt att dela upp data i sådana som var kända och sådana som inte var kända vid fattandet av varje särskilt beslut (inkl. beslut att inte fatta något beslut). Någon sådan uppdelning h a r inte försökts h ä r ; den skulle väl knappast varit möjlig ens om en sådan kritik hade varit undersökningens syfte. Detta har emellertid endast varit att visa ifall någon, och i så fall vilken erfarenhet som kan vinnas om de ekonomisk-politiska sammanhangen, såsom de under efterkrigsåren betingats av förändrade tekniska och institutionella förhållanden. Periodindelningen

En analys av de sexton efterkrigsårens ekonomiska utveckling i Sverige måste således börja med en uppdelning av denna epok i olika perioder med hänsyn till variationerna i konjunkturutvecklingen, till olikheter i den ekonomiska politiken och till förändringar i en mängd institutionella faktorer, som analysen har att behandla. Efterkrigsperioden uppfattas ju ofta som en enda lång, obruten överkonjunktur eller inflationsutveckling, men en närmare analys ger vid handen att i många avseenden betydande konjunkturväxlingar ägt rum, även om de ofta lätt försvinner ur blickfältet, först genom årsmedeltalens förrädiska utjämning i statistiken och sedan genom minnets ändå grövre utjämningar. Mycket betydande växlingar i exportkonjunkturerna, som är de viktigaste förmedlarna av utifrån kommande impulser till den svenska ekonomin, har sålunda förekommit under efterkrigsperioden och parallellt härmed har stora variationer i den totala efterfrågan i samhället ägt rum. Inte heller prisstegringen har varit jämn och obruten. En viss prisstabilitet (eller mer exakt uttryckt: en viss stabilitet i de index, med vilka penningvärdets förändringar i allmänhet brukar mätas) har rått under relativt långa perioder, men de har avbrutits av i allmänhet relativt korta intervaller med påtaglig prisstegring. Detta innebär naturligtvis inte att det alltid rått samhällsekonomisk balans under perioder med prisstabilitet, inte heller att samhällsekonomin alltid varit påtagligt ur balans under prisstegringsperioderna. Korrelationen mellan förändringarna i den totala efterfrågan och prisstegringarna har under efterkrigsåren tvärtom varit påtagligt svag. Detta beror inte enbart på att efterfrågetrycket kunnat dämmas upp tillfälligt med hjälp av statliga regleringar eller en ekonomisk politik, som ofta siktat mer till symptomen på efterfrågeöverskottet än till dess orsaker. Det beror till väsentlig del också på att prisstegringarna har haft andra orsaker än ett överskott i den totala efterfrågan. Impulser och händelseförlopp h a r sålunda varit mycket varierande under efterkrigstiden; återverkningarna av krigsekonomin har blivit allt svagare allteftersom åren gått och andra, vad man ofta kallat »normala» konjunkturfaktorer, har kommit istället, samtidigt som efterkrigsåren också varit rika på »icke-ekonomiska», rent tillfälliga störningar av olika slag. Det är därför inte möjligt att forma analysen av efterkrigsutvecklingen under olika skeden efter ett enhetligt schema. Det är självklart att en uppdelning av ett utvecklingsskede i perioder alltid måste r y m m a ett betydande mått av godtycke. Den blir beroende av vilka kriterier på förändringar i den ekonomiska utvecklingen man väljer. Eftersom vårt uppdrag främst berör prisutvecklingen och sysselsättningen, ligger det ju nära till hands för oss att välja kriterier, som ger uttryck för dessa. Omedelbart efter krigsslutet följde en omställnings- och återuppbyggnadsperiod med ett starkt behov av varor både i Sverige och ännu mer i de krigshärjade länderna. Nedslitningen och i a n d r a länder även den materiella förstörelsen under kriget ledde till mycket stora investeringsbehov och den goda efterfrågan under de första efterkrigsåren drev ytterligare upp investeringsbenägenheten. Samtidigt var

344 konsumenterna efter krigsårens begränsningar angelägna att höja sin standard och förnya sin utrustning. Varuknappheten under kriget medförde ett ökat sparande, varför likviditeten vid krigsslutet var hög både i företagen och hos allmänheten. Behovet av varor kunde således också ta sig uttryck i effektiv efterfrågan. I Sverige medförde detta en kraftig ökning av såväl import som export och en mycket stor efterfrågan på arbetskraft. Trots den ökade efterfrågan i många länder rådde en relativ prisstabilitet pä världsmarknaden ända fram till mitten av 1946. Därefter följde en prisuppgång, som för Sveriges del kan avläsas i en mindre stegring av importpriserna och i en mycket häftig uppgång i exportpriserna. En motsvarande stegring i partiprisindex kan noteras redan från hösten 1946, men konsumentpriserna låg i stort sett oförändrade ända till årsskiftet 1947/48. Den ekonomiska politiken under denna period karakteriseras av att man höll tillbaka de växande spänningarna inom samhällsekonomin med hjälp av de från kriget kvarstående regleringarna, medan man väntade på att »normala» tider åter skulle infinna sig med samma problem som under mellankrigsåren. 1 många fall gick man t. o. m. den väntade »normaliseringen» i förväg och avskaffade eller uppluckrade regleringarna innan några tecken på ett minskat efterfrågetryck ännu visat sig. Gränsdragningen mot den därpå följande perioden måste bli tämligen godtycklig. Partipriserna började stiga redan hösten 1946 under inflytande av höjda importpriser, exportpriserna steg från våren 1947 osv. De flesta indikatorerna pekar dock på senare hälften av 1947 såsom den tidpunkt, då de viktigaste förändringarna skedde. Denna andra period innefattar omläggningen av den ekonomiska politiken från årsskiftet 1947/48, de första trevande försöken till antiinflationspolitik, stödda av den nedgång i världsmarknadskonjunkturen som ledde till devalveringen i september 1949, samt återhämtningen under första halvåret 1950 fram till Koreakonjunkturens början. Prisutvecklingen på världsmarknaden vände under våren 1948, importpriserna sjönk något och exportpriserna mycket kraftigt fram till devalveringstillfället. Partipriserna fortsatte däremot att stiga ända till hösten 1948. Under första halvåret 1948 inträffade en häftig uppgång i konsumentpriserna, delvis beroende på en ökad indirekt beskattning i konjunkturdämpande syfte, men därefter var konsumentprisstegringarna tämligen begränsade ända fram till hösten 1950. Den starka kreditexpansion från affärsbankerna, som fortgått sedan krigets slut, avstannade redan under senare delen av 1947 och under våren 1948 stagnerade också den tidigare starka ökningen av exportinkomsterna. Den sålunda uppkomna konjunkturavmattningen tog sig också uttryck i en viss minskning i efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, även om sysselsättningen alltjämt var mycket hög. Tiden fram till slutet av 1950 utmärktes sålunda av en viss ekonomisk balans, beroende dels på avmattningstendenser från utlandet, dels på en ekonomisk åtstramningspolitik inom landet. Devalveringen i september 1949 markerar dock redan en vändpunkt i denna utveckling. Det synes knappast nödvändigt med någon mera ingående redogörelse för att motivera att Korea-konjunkturens båda faser, uppgångsperioden från hösten 1950 fram till årsskiftet 1951/52 och återgångsperioden från denna tidpunkt fram till slutet av 1953, behandlas som särskilda perioder. Med det perspektiv på utvecklingen man nu kan få, framstår de särpräglade dragen i denna utveckling allt tyd-

345 ligare. Detta h i n d r a r emellertid inte att en hel del erfarenhet av värde kan hämtas från denna tid, kanske just därför att händelseförloppet var så exceptionellt. Utvecklingen under perioden efter Korea-episodens slut torde få betraktas som ett för efterkrigstiden mera normalt konjunkturförlopp. Efterfrågeutvecklingen återfick då sin dominerande roll för konjunkturen, men samtidigt upprätthölls en hög sysselsättning och en god produktionsökning under större delen av perioden med stöd av de för efterkrigstiden karakteristiska tendenserna i den ekonomiskpolitiska utvecklingen. Exportens värde nådde ett bottenläge tredje kvartalet 1952, men återhämtningen började omedelbart och fortsatte kontinuerligt t. o. m. första kvartalet 1955. Därefter stagnerade den under ett år, men ökningen återupptogs och fortsatte under ytterligare ett år fram till början av 1957, då ett inte obetydligt bakslag inträffade. Perioden kännetecknas också av en stark statlig och kommunal utgiftsexpansion. Ökningen av den totala industriproduktionen återupptogs under hösten 1953 och fortsatte, likaledes med nära ett års avmattning under 1956, fram till hösten 1957. Sysselsättningen var hög ända från årsskiftet 1952/53, högst från mitten av 1954 till slutet av 1955. I jämförelse med tidigare perioder var förändringarna i import- och exportpriser obetydliga; en viss uppgång kan skönjas från mitten av 1954. Uppgången i partipriserna från samma tidpunkt var dock större. En med dessa parallell uppgång gav sig också tillkänna i konsumentpriserna, även om den inte började förr än ett år senare. I gengäld fortsatte den även efter årsskiftet 1956/57, då partiprisstegringen upphörde, snarast i ökad takt, särskilt om man endast ser till de marknadsbestämda priserna och i index eliminerar inflytandet av den politiskt bestämda prisbildningen på livsmedel, bostäder, sprit och tobak. Denna konjunkturfas avslutades hösten 1957, då Sverige återigen kom in i en lugnare för att inte säga mattare konjunkturutveckling. Den normalisering av konjunkturmönstret, som inträdde under föregående period, kom till ändå starkare uttryck under den därpå följande och sista, från slutet av 1957 till början av 1961. Samtidigt hade denna period emellertid för Sveriges del några mycket speciella karakteristika: inom lönepolitiken dominerades utvecklingen av den stora pensionsreformen och på kreditmarknaden av en tämligen radikal omläggning av kreditpolitiken. Vidare mobiliserades arbetsmarknadspolitiken till den första, verkligt väsentliga insatsen under efterkrigstiden i konjunkturnedgången 1958—59. Slutligen uppnåddes under denna period en prisstabilitet, som saknar motstycke under efterkrigstiden; väsentligen till följd av en balans mellan vikande råvarupriser och stigande färdigvarupriser samt en i jämförelse med produktionsökningen tämligen långsam reallönestegring kunde konsumentprisnivån, bortsett från införandet av allmän omsättningsskatt från nyåret 1960, hållas i stort sett konstant från april 1958 till november 1960 och den därpå följande prisuppgången har hittills, trots den mycket markerade högkonjunktur som inträdde från slutet av 1959 och de avsevärda lönehöjningarna, varit ganska måttlig. Vad gäller de utifrån kommande impulserna, präglas denna period främst av de ekonomiska integrationssträvandena i Västeuropa samt av att konjunkturerna i Västeuropa och Förenta staterna, på samma sätt som under 1952—53, kom i otakt från slutet av 1959. Importpriserna har under hela perioden haft en svagt fallande tendens medan exportpriserna först fallit fram till mitten av 1959 men sedan åter

346 stigit. Konjunkturuppgången frän sagda tidpunkt kan emellertid, på samma sätt som 1954—55, i allt väsentligt karakteriseras som en mängdkonjunktur. Periodindelningen skulle på denna grundval bli följande: Period I. F r å n krigets slut fram till hösten 1947. Den egentliga omställnings- och åtcruppbyggnadsperioden efter kriget. Period II. Från hösten 1947 till hösten 1950. Den första stabiliseringsperioden. Period III. Korea-konjunkturens uppgångsfas från hösten 1950 till årsskiftet 1951/52. Period IV. Korea-konjunkturens återgångsfas från årsskiftet 1951/52 till senare delen av 1953. Period V. Från hösten 1953 till hösten 1957. Efterkrigstidens första mera normala högkonjunkturperiod. Period VI. F r å n hösten 1957 till våren 1961 (oavslutad). En fortsatt normalisering av konjunkturrörelserna men samtidigt en period med mycket speciella karakteristika. Till sist skall här endast framhållas, att denna uppdelning i perioder för att underlätta konjunkturanalysen inte får skymma de genomgående, mycket dominerande strukturella och institutionella utvecklingstendenserna under efterkrigsperioden som helhet betraktad. Dessa måste alltid ligga som bakgrund för analysen. Det kan räcka med att här erinra om det under hela perioden starkt växande internationella beroendet, som dels tog sig uttryck i utrikeshandelns växande andel av nationalprodukten, dels i de västeuropeiska integrationssträvandena och det vidgade internationella ekonomiska samarbetet med allt mer ingripande bindningar av den nationella handlingsfriheten i den ekonomiska politiken, vidare om den starka ekonomiska expansionen och den växande ambitionen i den ekonomiska politiken i alla länder, föranledd både av yttre politiska spänningar och inhemska krav på bättre villkor, och slutligen särskilt för Sveriges del om den starka, fortgående utvidgningen av den offentliga sektorn, främst till följd av den socialpolitiska expansionen och trygghetspolitiken, men även genom den starka utbyggnaden av annan samhällelig service, t. ex. undervisning och kommunikationer samt inte minst försvaret. Befolkningsutvecklingen

efter kriget

Befolkningsutvecklingen är av betydelse för den ekonomiska bedömningen både med hänsyn till arbetskrafttillgången och till efterfrågans storlek och struktur. Såsom framgår av följande tablå ökade totalbefolkningen procentuellt betydligt mera än den arbetsföra befolkningen under kriget och efterkrigsåren fram till mitten av 1950-talet, då en omsvängning ägde rum genom att krigsårens stora årskullar successivt kom över 15 års-gränsen. Tabell 1. Befolkningens

tillväxt åren

Befolkning 15—64 år

Totalbefolkning Period

1941—1945 1946—1950 1951—1955 1956—1960

1941—1960

Procentuell ökning

Därav genom nettoimmigr.

Procentuell ökning

Därav genom nettoimmigr.

4,7 5,5 3.5 2,9

0,6 1,7 0,7 0,7

2,3 2,1 1,9 4,6

ca 0,7 » 1,8 » 0,9 »> 0,9

347 Utvecklingen 1941—1955 står i detta hänseende även i kontrast till utvecklingen under mellankrigsåren som var den motsatta. Karakteristiskt för utvecklingen är även en successiv uppgång i den arbetsföra befolkningens genomsnittsålder, särskilt märks den starka ökningen av åldersgruppen 50—64 år. För att kunna bedöma befolkningsutvecklingens inflytande på arbetskrafttillgången måste man också känna yrkesintensiteten för män och kvinnor inom olika åldersgrupper. Statistiken på detta område är emellertid ganska bristfällig. De väsentligaste förändringarna i yrkesintensiteten mellan 1940 och 1950 (senare uppgifter än 1950 finns ännu ej tillgängliga då beräkningarna måste baseras på folkräkningarna) var en minskning för män under 25 år, beroende på den växande rekryteringen till längre utbildning, samt en ökning för såväl gifta som ogifta kvinnor i alla åldersgrupper men särskilt stark för de yngre. Den ökade giftermålsfrekvensen resulterade icke desto mindre i en minskad yrkesintensitet för kvinnor i åldersgrupperna 25—40 år som helhet tagen genom att så många fler kom att tillhöra gruppen gifta kvinnor, som har en mycket lägre om än ökad yrkesintensitet. Den tredje tendensen var en minskning i yrkesintensiteten för män och kvinnor över 65 år, med all sannolikhet beroende på förbättrad åldersförsörjning. Det finns all anledning att förmoda att dessa tre utvecklingslinjer följts även under 1950-talet. Den tidigare förmodan att yrkesintensiteten för gifta kvinnor skulle minska med stigande standard synes inte bli bekräftad av utvecklingen. Av erfarenheter bl. a. från USA förefaller det tvärtom som om man skulle ha att räkna med ytterligare någon stegring. Tillsammantagna resulterade dessa förändringar i en ökning av den totala arbetsstyrkan, dvs. företagare, anställda och medhjälpande familjemedlemmar, såväl män som kvinnor, med 4,6 % från 1940 till 1950 eller obetydligt mer än ökningen av befolkningen mellan 15 och 64 år. Den kan jämföras med en ökning med 7,7 % under 1930-talet. Under 1950-talet kan ökningen beräknas ha varit ca 5 %. Tabellsammanställning

över den ekonomiska

utvecklingen

efter

kriget

I detta avsnitt har vi sammanställt ett antal tabeller, som belyser den ekonomiska utvecklingen under efterkrigsperioden med enstaka utblickar bakåt mot krigsåren och även åren närmast före kriget. De bildar en del av grundvalen för analysen av de olika perioderna i de följande avsnitten. Ett antal tabeller och diagram av betydelse i detta sammanhang återfinns också i huvudbetänkandet.

348 c

o

o o

o o o o

OJ CO

CO l>

OJ 00 OJ co

rf CO C D r f OJ 0 0

CJ

m oo i 0 0 rf CO T H

90 SO

CM

00 T H

rf CO 00 T H CO

CO 00

o o O OJ

O CO CJ

1-1

o o o

OJ

O OJ C O iH r f CM

m o 1-1

C O CM CO T H

O 00

O

O

rf in T H rf CM T H

m CJ t^

m 0) 1-1

O

o

TH r T H in

t^- CM

'

TH

o o |

m m

•*

TH

CD

O

1* TH

CO CJ 1.1

r^ rf CJ co 1 00 o '

in

m O) 1-1

TH

o o o c

m OJ 1-1

CM T H

rf

m OJ

rf l.O

rf

o o o

CO

*4 t* OJ

CM

e

• r o_

l/J

E C

<t> T3

C

TH

CM T H l> T H CO

o l>

O

TH

CO

TH TH

rf CO

m1 o

o o o o

O

CD

O O

rf

TH

00 CO TH

O

O O OJ 1

l>

• * o o

m o o t» er

m '

O OJ 00 CO

o o CM m O OJ m

o rf

o o CM C O

CO

o rf co

O CD CO

o o o o CM m c^ CO OJ O l> OJ oo m OJ CM m o o o CJ o co m o O CM CO rf OJ co m rf in

O

rf

m

OJ CO

o CM o ToH o m CO CM CO m

CO T H I> I>

tH

m

-<* l> o CO

O

co oo

1.1 O J

CM

O

TH

O OJ TH

CM CO

0 0 rf lO

TH

m

CM m o o oO o CO T H o TH O l> I> CJ r f rf o CM m o o o o rf C O O CM T H 0 0 OJ co O T H CO o rf T H CM

o

OJ

0 0 OJ

t»

CD

C O iH

o m

rf co o o o O o CM m L^ CM T H T H rr

O CJ

o t^

o o o o

m m

°1

CM C O T H

co 1

o

o o

OJ TH

OJ

<* OJ TH

:0

•J 00 rf OJ

t»

co o o rf r f

CO

c

OJ OJ CM

rf t> C O

o o • C CO co m 0 0 OJ 1 l>

C CO OC

o o

o o o o rf O C O

CM CO

rf

CM

o

O

00 CM 1

CD C

C rf C

rf m

'

Q

m

CM

o o co o T H rf 1

o CO m ec

c

TH

CM

1 CM

CO

in co m co

m t> oo l> rf 1> CM

CJ rf O rf

O

O

O TH 00 T H

cö rt

I> CM I CM CM '

• B • B

C O rf CM

^ CM o o o o

o C» c

C

O

c o CN

co m

-f

<M

s

a

« • . •ec

3 O 3

•d

ti

"6 H

tonationalpr arknadspris. art av varor, kning av lag

o

O

O O

[> CJ

CM 0 0 T H

rf TH

CM CM rf

TH

00 CM

•3 o

O

o

-tH 4->

3 O

C/J

E

1 .B ^ | | | D c£ so* C3 «•

-~ 3 S S-S •^ cu

• •

• •

• •

. ••

E 4 ' :i £K » A 3

tH

JaS

:Q

t-i

o

52 C >o..3 o ^ « c cu 3 3 3, 2, > v

O

CO

TH

*"•

33 CM

*" co o o o o oo co m CO l> CM rf o CO CO CM o TH co o o o o o co co CO co r- CM m

O

CM

o o T H CD

co CO

CO

co co '

OJ w

c^ co o o o o 00 CM m CM 0 0 CJ o m

t~» T H

co co

co 2

t> rf

rf

'

I> rf OJ

7-1

t>

C D OJ C O TH

1 OJ rf CM

o o

CD rf OJ

00 1.1

CJ m

Cl CO

CM C O

l> rf CM

1—1

'

CO

TH

<ång

£

o zz?

[> T H

I> CO |

t>

00 CJ

»#

TH

o o rfo o

co i>

o

o o

C O t> CO

TH TH

I> m

O CM CD

TH00 rf

C

m

OJ co

t> CM rf CM

CM l> C O O T H rf

m m t> OJ 1

m 1-1

OJ

o o o o r- oo co o 00

ig av lager rt av varor to av tjäns t konsumti tlig konsun

o c o

o o o o m 00 CM m oo m T H CO t> in rf CO rf CM T H

CM 00 I> '

O 00

Summ i

t-«

m CJ 1-1

o

o

co OJ i> CJ

rf

** O

CM OJ

o o

m

oo '

* * o o o

o> CC

rf

TH

o m CD 1

TH

o

CO CD

C O T H

O in CO

t^ in

O

CM CO

m o TH

\a CO m r^ o o CO

_ t»

m

CO

O

OJ CM in T H

O

**

co

O W

CU O

.5 B B

:c3

B cä ed

E E 3 C/3

349.

o

o

o

O l

00 CO

T H

o Ifl

m

OJ r f CO CO CM

O rf

o m

o o

CO

CO

C l

t >

m

i-H

CO

o o o OJ l > o r^ oo H

o

o

O l

C0

C~» O

0 0 CO

CM r f

O l r f

c i C>

C l OJ

O

i-i IH

O l

O l

CO

r H r H

O l CM

c :>

OJ CO

o o co m

o

o rf rf

o o CO CO rf O

O

O

C

00 CO

r H

r H r H

oo CM

i r)

O CM

O O Cl Ol

O 00

O O l

r f

O

C r< 1

c:

r f r f

O O O l f > r H O l

m

I

i-H

i-H

o

o o i > r-

o

i n

m oo i oo o '

1-H

r f

I-H

in

O O » i-1 1 Cl OJ 1

*H

CD r f

O r H

r f

O CO OJ

O O l T*

m

m

co m 1-H

CM

m i-i

rH i H m

s © m

S A-

O

O

T H

r H

CD

in

—

r H

o

o

r f

O

O l

r f

oo

in

o o

o m

CO

CO

o 90 rr

CO O

i-H r f

'

C l

0 0

OJ

o o C co m c o o i o-) Cl co uOl

O

i>

o o c O l O OJ r H

m

o

o o

oo

rH m

CO

O l

CD

r f

O CO

O

O

o

m

m m

i-i

O l r f

i -

O i-< CM rf 1

00 1-H

O l O

00 r f rt CM

00 r f

o o CO

Q CO

m oo i

O m

O C co o

O O C I > Ol cc

r f

r f

O l

CO

CD

CO

O i n

O r H

r» co

i > co co

o in

o c co i r

o o m o

c ir

OJ

OJ

r H

CC

O! r f

i>

co

m OJ er

O C l r f

o in

o c co c

o o c t ^ CO cc

CO

O l

r H

O l CO

CO

CM

l f

' -vr r

o

c

T H

I >

o CO

CO

l >

CO

CO

cc

' ro

r f

o I

\T.

CO

1 1

CO O l

g

C3

a

CO

d

B

+3

«

fl ££

+->

'Z u

Tj O (H

c •-

D.

,2

CT

> SS C *J % >C 6 0

Sv 'r,

"2 s u C

£

>j

l >

i -

o o c Ol r f er

r f

>

c .2

—> > .SS 3 g

i*

.5 -fl c; .£ to "9 a

^ eu o

IT

i n TH er OJ

C l CO

tJO

Q

'£ T3 :cS c

>

o

>

r> C3

ti -

r J O

cW

c

£ 3

ä fl c fl t/3

00 C

)

EH

C

"3 c

o

o

o o o

o

l > CO CM 00 Cl

r H

CO

CO

i n OJ 1

i n

r H

CM

r H

O

CO

1-H

rH

OJ

CO

I >

OJ OJ o

r H

, m rH

1 O

0 0

OJ

0 0

r~ rH i

m

r H

O

r H

r f

r H

t ^

[ >

CO r H

O

O

0 0 m

T H

00 OJ

O

00 O l

0 0

I > 1-1

CO

r H 1

O

T H

l > m

T H

m

o

co r f m oo

CO y-t

CM r H

OJ

r f

o o

o

i

o o o 1-1 o o o

1-H

o o orH

'

l >

i

o o o 1-H

r H

r H

o o o 1-H o o

o r H

OJ

m

O

t ^ i n

r H r H

O l r H

o o

o 1-H

in Ol

O

o m

O l

m rH co OJ OJ r^ o

r H

m

T H

o o

o l - <

<M

A

O

oo co m o CN Ol o O CM o

l > r H

O l

O CO rf rf rf

O

a >

C l r H

O l r f

c?.

c i c

Q.

CD

1-H

o o o

_] C l r f C l

r f

m l > l > r f 00

CO

C l

r f

rH OJ m CD OJ

f i-i

O l

r H

r H 1

OO CO

O r H

co o

r f

00 C l

r f

O l

O

r H

r H CD

O r H

o o

o 1-1

00 r f

r f

oo rH m m c i

CM

OJ r f

O

-

in i>

OJ

1 1

co m

CO

O O l r f

rQ C

O

O CO CM

A

F

oo OJ o

r H

CO r f

4-1

cu . 3 > o

00 CO

OJ

O

O 1-H

C l 7-<

O

l > 00 O m CM C OJ

IT

m o 00

00 r f

CO Ol rt OJ C CC

r f

ci m co m

M 3

r t

r H

r H

1-H

1 >

1 T-l

1-H

O CO

rCV

oi m o i> co o o i > OJ rH , | m rH

'

r f r f

m OJ i n rH

OJ

00 r H

o o c

O in CO l>

co o o rH I

r f

r H

r« m o O l

O rf

[ >

C l

00 rH

l > T-t

o

O Ol rf

O l r f

O l

t >

O l

r f o r> m co ir 00 CO r) OJ

O T* TH

r H

O

o

m o O l

'

r H

r H CO

r H

O O O 00 r C M m co OJ

O l

i n

r H

00 OJ

o o c

O

C l C l

o

r f

o o c m co c t > CO oc O r f TJ OJ

00 O l r f

r

I

T H

rH

O

CO CO

oo i n ir

m O l CO

G>

m o i c*-) o i i > ir

O 00 rf

o c

bnCU

O CI

co

•3

OJ C l

1 O

CO CO

O C co c CO cc r f l> co

i-H

CO

O l 00

O l OJ

co

CD rf

m o

.o o

oo

o

00 TH

O r H i-H

O

TH

I> rf

m o c m m oc

CO

r«

T H

O

t ^

r H

o 00

1-H

OS r f

00 rf

a> in

O O rf co co rf

O r H

CJ

"* rjl

00 T-t

CO C l

C l CO

> 0o0 > )

m

O

O O 00 00

o o c1

un O [ >

m oi rf

r H

rH m c 5 Ol O CC> 1-H co

tjän ster. rivat kon ffent lic k

m

SH

CO

OrH

CO

rH o o o o CO OJ O r f CO

CO

o

o o c) m o o i i > r•

o

9 emsk nhems

i-i

CO

1-H

CO OO CO

CM

T H

nvän rivat ffent ring knin

i > i n

O i

o r»

r H

m

* j

o o c> m co cc5 CO c \t) M H CC>

CO

I >

m

c

o o

CO OJ

O r H

0 0

l>

o

r f CM

OS CO

i-i

c

O

so

r H

en

O

1 ^ 1

r H

C

00 i n r f Ol CO t > o o co o i

CD

Öl

00 r H

r f

1° 1

r H

in i>

00 O

r f

CO

OJ

O

1-H

Cl W

O l

O l

CO , C O

I >

1-1

c

•t-t

*3-> A3•~

43 M

en

CO

A

C •6

w .2

fl

pe

4->

ca o

a «

>

o o o o o o o o o

G

o •c •o • o

£ o £ 60 An e

- H

O,

o o o 1-t

o

o

esterin föränd ring balans ens t kons umt tlig kc nsu

O

i n OJ CM CO 1 in rf ' m TH

o CO

>

tu «tH

O

> S S £ fl J C Q Oi O

c p r/1

350 - * oo IH TH

00 iM

++ 00 m

i> m

C) co

Oi T-l

to m

-H +

g

I>

++

m

++

-<* m

o m

m TH

o m

00 CT> T-l

a, H

co

CO T* T f o o o

O CM

^ m

•2

h

S •c

O m a>

3 P,

1-1

Q

m

CO

a> • *

Oi

00 • *

+|

++

o o

o c

o o

l> l> l> 00 O) OJ

CD

a co a>

co ^ "^f 00 O i O)

o Cl

m o CM 00CT5C5

CM 05

( N T f T-l

t^oc

&> Os Os

r>

Tf 05 l > l > 00 00

ir: oc

CM as co

c oc

CM Tt" OJ CO 0 0 I >

oo o

oc

C5

l> Tf

l > 00 00

a> TH

CO

-tf051 TH

< . ' O-

E

CB

B

> •

P

P

C

"c

O*

> > •i<-c to-

eU P. £ b-

a

X

CTj CTJ

5> T C

d 4C

•

•

ä» : r* * ^

s >>

cs

CO 00 00

B c

•>

o o

T-

TH

T H

m co CO TH CM

T-

0) T-l

T-l TH

++

O

TH

T-l T*

T-l - * T4 CO T-l

• *

CM m os

++

+\

co oo i n o o o

^

m co

<*

T-l O O T-l T-l T-l

T-l

++

m oo oo

Oi O

m m C5

CO m O

m

TH T-l TH

T . T . T .

"*

+ -H

CM CM

T-I CM O N r H H

CM

TH

CT> o

m

I

p» o

in Ol

Tj< 0 0

T-l

T

CO in OS

++

T-l I >

m Cl

H

T-l

OJ

m Cl

CO « * CM M

TH

CT> **

Ti

++

02 CO

T-i i > m CO T-l T-l Ti T-t T-l

TH

oo oo

iO

•S

Cl m Oi

00 in 02

O CM

CO r H LO

00 T-l

O CO

OS

o CO Ci

1-1

T-l

.

.

.

v: aktig e var nster

o CO

«

A*! :e«

£ > 5 S? E- Q

o CO i—I

OS m a T-l

00 m

es eo in oo in T-H of co T-T i-T ** co

co

+

++|+ ++

o

oo eo o o i> in t> co" o Tf" co in

+

++++++

©

i> -* in co CM -* in i> eo co co co"

+

++++++ l > CO rH O

l > CO

of o co" of TH eo"

CO

as

+

++++++

CO

co"

«3 c» eq m o oo eo co co" eo eo •**"

as

06 rH

+

++++++

CO eo"

i> oj_ i-i m oi co o i-T o " co eo i-T

++|+ ++

+

c o TJ< m co TJ< i >

CO m

in

l > CX> TJI Tj< T *

+

++++++

°1

t> n o <s •* rf r-t CJS in'eo'co CO"

+ l>

CM

m

of

+ rH

m

in O

TH

CJ5

+ 1 ++++ ^ M » » 0 0 i-H CM o " O of co"

11 + 11 + oo in Tf f- oo i-i eo co m in" eo"

IH

in

+

;;++++

eo

in in co c^- CM i> o " -*" co" o " o " in"

in

+

rH

1 1 ++ | + rH 0 0

in

i—l CO O

o co m oi of o "

+

1 1 ++++

o of

o as rH oo eo co c~i oo CJJ m co" of

+

++++++

3 a

>

r*

BruttonationalDrodukten

00 t OJ

CO CO T t l-H l-H

i-H co m eo eo" in"

rH

O in

co

3 c c •— o u3 *C o u;

- O c

c

> C a

cq

o C

g 5 O

352 oo m

TH

co o CO

m m co

TH

T-l

TH T-l

00 Tf 00 IM

T*

CO

O

<*

Tf T f

o

CN

m

IM T i TH T-l

T-l

TH

TH

m TM

l + o1 O+ os os Tf os IM l> (M O

m

Os T-l

CO

m os TH

T-l

|

m o m

O

o co

m

TH

« * "* TH

r~ CO co

m !M

TH

TH

TH

+

I+ Tf » CO CO Tf o TH O TH

CO CO CO OS O 00

O Tf TH

TH

TH

CO OS OS

+

co TH m

i>

oo

o

o

Os

00 00

co co

Os O

t>

Tf

TH

1 + o T-l

Os

1 m+

m TH

Os

m

1 + (M1 o+ I> Os

m t>

T-l

CO

os

O

_,

»O TH

o OS

9 V)

Os OS •* co

-*

m

00 OS

in co

T-l

TH

ir. 00

co m

rf O CO

1 Os1

o o CO

OS 0 0 CO i M CO CO O O 0 0 T H cM O

CO CO CO CO T H CM

T H co co m m oo T f Os <M cM c o

TH

TT

CM M<

TH

Tf Tf

CO

CO

OS TH

1 I I> CM

C

T-l

TH

u

~Z

i> m CO T f T f CO

Tf

+

co

+

+'

+

0 0 T f ( M Os cM I > T H cM m T f co co

1 +co 1 + 4- 1 •C u

CO

C a a

* •— u

o o •a S O- P. fl X

te!

O

+->

O

CO

—i

co

c cu CO

tn *-> - ^

•»

2 -5 -w Q~ a a C h

•o t co -c

>

(A O

c

O)

r0

as

3 DH

ft-i

as

_ 53 5- as taCQ ' O 53 53

3 3

CHT3

U

fl ^

c >9 ,g P. +J -g a. *j

.

t:0

as

OS

-;

S -53

3 «5J ts t,

.,

C

cp

%?**+£*+% + 3

C s •--> c _a *•"

_ u as -ö

X3

TH

«s

+ +

Tf

+

co m o m o Tf o m c o cM Os T H

m

CO (M

c

+

+'

TH

l> OS

•>*

cM CO

g

CO

co T*

TH

o

S

co

+

CO T H

OS OS

co in TH t^ Tf

"

cO

TH

Tf

1 + 1 +

OS 00 co Tf

c Tf

CO

|+ 1 +

co T H cM Tf CM CM

[>

+

+ +

0 0 CO 0 0

1 +

CO

+

CM l > I > TH co o

CNOSrlTji 0 0 0 0 Tt> « *

Oj

OS

00 rf

+

Tf Tf

T-l O s

OS

O O l>

l>

+

CO T f CO

oo co

•<* M

T-l

| + o1 O+

^

o

•S :

o o

OS

ss

m TH

co m

Tf m CO CM O)

< *

CO

co co OS

cM

m

O <M T H CO O I > 0 0 CM O t - t O ' f

-*

1 +

O o CO

OS

I>

0 0 -"tf CM I >

00 cM cM

TH

|+ + +

+ TH

o

<M

t> 00 TH O

+

TH

H O T C O )

l>

o [>

TH

0 0 CO OS

•>*

1 CO+ o

o o Os

M

CM CO CM

,—i

CO CO Os <M T H CM OS OS

co i>

Tt< o s

o o - ^ c o oo

| co

| + i +

+2

m

O

co T-l m

CM CO

o

in os co o oo m TH co

OJ

•o 3

CM

CO CO

m T-l

CO 00

T-l

OS

m in

o

TH OS 00 T H

oo T T co oo

T-l

1 + 1 +

cM Os i> m T H CO 00 I>

CM M CO T H t^ T H CO OS O CM C CO

H

">*

T

+

t~- oo m o s O Os CM T H CO CM i n CD

CM

O S T-l

o

in

CM

CO I>

Tf

|

i> 00

in co

OS

cM

T-l

(M

m

i>

m co

1 m+

+

+

(M

1 + t^-| m+ <M m 1-1

( M CO - t

00 CO 00 CM

TH

m O

M

TH O l > 00 OS O T H O CO CO CO OS

1 1

cM

CM

3 -O 53

Os OS CM

TH

os oo

o

»-H

OS

m

| + Tf

co m

oo m CO TH T H CO

Os O Os O T-i T H m C M O CM 0 0 T H

TH

os os

c

M

TH

OS

os

o 00 (M

!

Tf

co m

O

+

IM CO

O

O

TH

I+ ""

m TH m co O O CO T f CO T * ( M t >

|

|+ ! m o <M T i

+

I>

co

TH

I+ i> co m

•* co

TH

TH

co co co co

1 O TH M

m cM

l> CM CO CO I>

-*

m

>*

CO 0 0 CO 0 0 m co co os c o TJI o co

Os 00 00 IM

00 Tf

|

OS OS

O O CM

erven t av

OS

00 00 00 CM Tf co

d- oc

o CO

*&4T

C3

oj >v) °cj as v, oCTj ÖD 53 tn tsc js

53 <H • 'OD S

PO

.po

/-. fl CO

>

353 Tabell 12. Likviditetsutvecklingen Budgetutfallet

Budgetår

1 2 3

Överskott ( + ) Underskott (—) på tot. budgeten

År

— 141 — 210 + 93 — 159 — 427 — 196 + 808 — 609 — 1 078 — 1 089 — 647 — 930 — 1 305 — 1 710 — 1 719

1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

31/12 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 2

Förändringar i Köp ( + ) och sedelmängden Nettoändringar försäljning (—) och affärsi bankens av skattkammarbankernas girovalutabehållning växlar och behållning hos obligationer riksbanken milj. kr. milj. kr. milj. kr.

+ 273 — 873 1 — 1 185 — 118 + 603 2 — 36 + 1 225 — 74 + 317 — 147 — 45 + 18 — 88 + 85 — 279 + 269

— 58 + 411 3 + 1 202 + 570 — 133 + 260 + 622 + 419 — 455 + 481 + 756 + 367 + 660 — 505 + 348 + 1 112

+ 167 + 143 + 118 + 408 + 155 + 142 + 802 + 486 — 140 + 222 + 506 + 97 + 137 + 247 + 181 + 309

Nedskrivning: 182 milj. kr. Uppskrivning: 125 milj. kr. + 700 milj. kr. från riksgäldskontoret avseende lånetransaktioner under krigsåren.

Tabell 13. Affärsbankernas

1945—1960

Vissa av riksbankens transaktioner

milj. kr. 1945/46 1946/47 1947/48 1948/49 1949/50 1950/51 1951/52 1952/53 1953/54 1954/55 1955/56 1956/57 1957/58 1958/59 1959/60

i den privata sektorn

likviditet samt inlåning och utlåning

Likvida tillgångar 1

Inlåning milj. kr.

Likviditetsprocent 2

Utlåning milj. kr.

2 499 1 373 1 032 1 368 1 957 1 788 2 785 2 716 3 991 3 697 3 916 4 083 5 162 6 007 7 405 6 370

6 847 7 113 7 506 7 640 8 399 8 930 10 513 10 358 11 839 12 727 12 609 13 090 14 263 15 987 18 950 18 524

36,5 15,1 13,7 17,9 23,3 20,0 26,5 26,2 33,7 29,0 31,1 31,0 36,2 37,6 39,1 34,4

5 843 7 296 8 021 7 895 8 097 9 240 10 175 9 848 9 932 11 092 10 530 10 638 10 826 11 692 13 125 14 091

Kassa, riksbanksgiro, skattkammarväxlar och obligationer. = likvida tillgångar i relation till inlåningen.

23— 005306

1945—1960

o CU

11 B A C x.2 CU

OiCOHffl^OOTjiLOMMO^nOH

II

S J O O O O i - i O O O O O O O O O

°cs

ooicooor-coi>T-ioommcoi-icoc"Oi-_i OCJCNCOr^Ot>t>t^aiCOO[>COmO] o o o o o o N M n c o ' f a i n f f l O h

* J

]j s

II

o w c o o N M O O H O w » _ i n w i s ca N N to" co m" i~-" > co* TT" O " co •? m co oo c i cococoi>i>i>oo)0.ioicoTincoco[>

.5 3 Cl

"

T-IT-II-II-IT-IT-IOIO1O4O]OICNO4OI01OI

o

"ö3 "^

n t o o ) 0 ) ^ " * t o H H t c o o r « n © c o o " w o " N M * T i * c ! " p f C COlOCOCTsCO

si

a ° •£ o

•a

II

T°

C I O O O O T H O O O O O O O C S O

o c o c » ^ ^ N H O O J ^ ' * l O t O T ^ O ' * ooooOTt«inooooTticMincooi>cocMi> o o ) C » o o o N ( O M n c o t " * i n i n i n

1-H

£3 rf

II

O o

*§

i-H -^i TJ< l> <M IN H O h N Tf c M q n q c f r ^ o d i ^ c d c d L d - ^ o f r ^ o c r i n c d i n cd o i » B i o c f f l ^ O r i H r t H N n ^ ^ i o I-II-II-II-HI-HTHCNCNOJOJCNCNCNCNCNICN

O

"53 T3

CM i n CM n q o i q q » « c i o q ^ IH oo" o* co i-T e f r» n d M " O " CO to ^ " o " •*" C i O O O O i - i O O O O O O O O O

*i

s > BO

II

°c3

OJ

<u c« T 3 +->

S O

II

H o

1-1

«^

^

£2

CU

si

£

>

II

7 X

1-1

IHTHT-II-ITHT-IT-II-II-II-IT-IT-II-H

oooor^oji-ir^i-im^fincooimcooom coco^^c^ocoT-^i-ir^ocOT-ir-iOT-i cococoi>i>oor-<cNoaojoicoincocoi> i-ii-Hi-ii-ii-ii-icNOJOioaoioioaoiojoJ O

"3

o o i i> c^ oi n oo co p- H/ m q co oo n ^ cd oo" oo -*" co" oo i> o f o f co" t> T-T o " cd cc" o f oaociooocNcocococo-^rinmmco

O I> CO O ^ 1 °0 O M H P- H r f C^ W cfoinofofcdTf"cdofi-TcdcD^"cdcd t J o O O O O i - i O C l O O O O O O O

•3 oor-co-*i>occ)Locot>coinNinq o a f c d i n i > ^ a f r ^ c d c d [ > o o r c d o j cdci m ocnoioooojcocococo-^inmmco

TH

(B

s

II

OOC^COHiOHCOCOP-tOOOir-COCOrf MCMBOlCOHOOtOEOtBOHrlH l n m i o o c O h O H r t r H r t W f i o i n i o H H H H i H H N M M N N N O J l N O l M

"9 O

1-1

Detalj prisindex för livsmedel från svenska jordbruksprodukter

O CU

^

é '

OCOC3WXHOO©in(»TtiM»N c ^ i n ^ c d c d c d i n T - T r ^ i ^ o d c d i n OJ I > OOOOlClTHTHOOiOOOOOO i H i—Ii—1

TH i—11—1

i H TH 1—11—11—1 1—1

«w (-1

II

OOC50ICOTt<l>I>T-lC3COCOCOI>C2I> o " o f i > co" o f o f o f o f ••i"' o " o f co" i>" co" TH" i n o o o H H H n m i n i o t O M ^ c o o i o rtrlrHrlrlWrlrlrlHHHHHHO)

II

si Cl 1—1

coNinr»p-cofflcocBcoHCSiNiO!OcD c d r ^ i > c d i n i n c d i n " r - ^ o f o f c d o o TjTcd r~ l>I>OOC530C5COCOCOCOCOOOlMCOin HHrlHHHNCSKNNdCOCOCOCOCO

"

°< intOf'ooooTHiNcorfintor-cocsio •^TtTfTjiriiiniomioininminininto IHIHT^T-II-IIHI-ITHT-II-II-HI-ITHI-II-II-I

355 Tabell 15. Vinstutvecklingen

inom industrin

under

efterkrigstiden

Procentuell förändring från föregående år av

1947 1948 1949 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

Bruttovinst

Avskrivningar

Skatter o. invest.-avgift

Redovisad vinst

Beslutad utdelning

+ 2 + 5 + 5 + 23 — 12 + 12 + 5 + 6 + 1 + 12 — 2 + 1

+ 19 + 16 + 1 + 16 + 3 — 4 + 13 + 8 + 13 + 3 + 4 + 15

+ 60 + 2 + 1 + 66 — 13 + 17 0 + 12 + 1 + 5 — 20 — 17

— 28 — 13 4- 7 + 31 + 2 + 12 + 7 — 5 — 6 + 2 — 6 + 2

+ 4 — 2 — 1 + 12 + 8 + 3 + 5 + 12 + 10 0 — 16 _ 2

Det ekonomiska

läget vid andra världskrigets

slut

Det faktiska läget

En analys av efterkrigsutvecklingen förutsätter att utgångsläget vid det andra världskrigets slut klarlägges. Hur mycket av mellankrigstidens konjunkturerfarenheter var ännu giltiga och vilka nya spänningar hade skapats av krigstidens ekonomiska utveckling? Vad beträffar den ekonomiska utvecklingen under kriget h a r man därvid främst att bygga på det »preliminära bokslut», som framlades i konjunkturrapporten våren 1945. Någon mera definitiv analys synes aldrig ha blivit gjord. En fixering av utgångsläget 1945 måste innefatta tre moment: Det faktiska ekonomiska läget, förväntningarna och de ekonomisk-politiska handlingsprogrammen. Den ökade sysselsättningen under andra världskriget i jämförelse med 1930-talet medförde en höjning av inkomstnivån och bristen på varor ledde till ett ökat personligt sparande med sikte på inköp när varutillförseln blev bättre. Denna uppskjutna efterfrågan gällde av naturliga skäl särskilt varaktiga konsumtionsvaror. Den reella timförtjänsten för vuxna manliga arbetare inom egentlig industri var 1945 i stort sett oförändrad i jämförelse med 1939. Genom ökning av antalet anställda ökade den reala lönesumman inom industrin dock med ca 10 % under samma period. Samma ökning gäller i stort sett för lönesummorna för övriga arbetargrupper och för jordbrukarnas inkomster totalt sett. Löneutvecklingen för vuxna manliga industriarbetare under krigsåren framgår av tabell 16. Inom näringslivet genomfördes under kriget en mycket väsentlig ekonomisk konsolidering genom vinster, delvis från ersättningsproduktion för en genom avspärrningen från utländsk konkurrens avskärmad hemmamarknad, men också från export till de krigförande länderna. Genomsnittligt torde bruttovinsten ha stigit något starkare än prisnivån från 1939 till 1944 (K. I.1 A: 13 s. 52). Därtill kom emellertid en gynnsam förskjutning mellan eget och främmande kapital på grund av prisstegringen. Vinsterna fonderades i stor utsträckning i väntan på bättre tillgång på kapitalvaror och i väntan på en säkrare bedömning av när kriget skulle sluta och hurudan efterkrigskonjunkturen skulle bli. Likviditeten 1

Konjunkturinstitutets meddelanden.

356 Tabell 16. Timförtjänsternas

utveckling

1939—1946

Vuxna manliga arbetare inom egentlig industri

Indexserier, 1939 = 100 1. Timförtjänst, nominell. 2. Timförtjänst, reell 3. Levnadskostnadsindex (inkl. skatter)

109 96

117 92

128 92

133 95

137 97

142 101

153 108

7,5

8,2

8,9

4,6

2,5

4,7

8,0

3,5 2,5 1,4

3,9 0,5 1,7

6,7 0,4 1,7

1,5 0,2 2,9

0,9 1,6

3,2 1,5

3,2 4,7

Årlig stegring, procent (jämförelse mellan kalenderåren) 4. Total timförtjänstDärav genom: 5. Centrala avtal (indexavtalen m. m.) 6. Andra kollektivavtal . . 7. Löneglidning 1 1

Löneglidningen är beräknad i procent efter den avtalsmässiga lönehöjningen.

inom näringslivet, som redan 1939 var synnerligen god, förbättrades därigenom ytterligare. Både vad gäller enskilda personer och näringslivet bidrog finansieringsmetoderna för de under kriget starkt ökade statsutgifterna och ökningen av valutareserven verksamt till detta resultat. Det under kriget ackumulerade behovet av varor kunde genom den hos företag och hushåll uppsamlade likviditeten vid krigets slut också ta sig uttryck i köpkraftig efterfrågan. Behållningen på affärsbankernas, sparbankernas och postsparbankens inlåningsräkningar ökade från slutet av 1938 till slutet av 1945 från 8,6 mmkr till 13,9 mmkr. Effekten härav förstärktes av en hög likviditet i bankerna, som kunde läggas till grund för en kreditexpansion. Mot en inlåning från allmänheten av 6,8 mmkr hade vid slutet av år 1945 affärsbankerna 2,5 mmkr, dvs. 36,5 % i likvida medel. Under krigsåren hade flera år i följd överskott uppstått i den svenska bytesbalansen med utlandet, vilka medfört ett valutainflöde, som till större delen övertogs av riksbanken. Valutareserven kom därigenom vid krigets slut upp i 2,6 mmkr. Vidare resulterade de statliga budgeterna i stora utgiftsöverskott, vilka huvudsakligen finansierades genom lån på marknaden men till en del också genom lån hos riksbanken och genom förbrukning av tillgodohavanden hos denna. F r å n mitten av 1939 till mitten av 1945 ökade penningmedlen på marknaden, inkluderande sedlar och affärsbankernas checktillgodohavanden i riksbanken, med 1,2 mmkr och obligationer och skattkammarväxlar med 7 mmkr eller med ungefär 80 % respektive 270 %. Som jämförelse kan nämnas att konsumentpriserna under samma period steg ca 40 % och produktionen troligtvis mindre än 10 %. Det stora behovet av varor i de krigshärjade länderna medförde att den svenska exporten kom igång relativt snabbt efter krigsslutet. Härtill medverkade också de omfattande svenska återuppbyggnadskrediterna till särskilt de nordiska länderna, Holland och vissa östeuropeiska stater. Importen ökade däremot av naturliga skäl till att börja med mycket långsammare. Exporten nådde volymmässigt redan tredje kvartalet 1945 upp till 75 % av förkrigsnivån medan importen stannade vid ca 30 % av samma nivå. Exportöverskottet medförde ytterligare ett tryck på de reala resurserna.

357 Investeringarna synes under krigsåren i genomsnitt ha kunnat hållas nära den volym som nåddes i slutet av 1930-talet, även om avdrag görs för investeringar för produktion av krigsmateriel och för varor av uppenbar ersättningskaraktär (K. I. A: 12 s. 54 ff. och 70). Väsentliga förskjutningar mellan olika sektorer av näringslivet ägde dock r u m till fördel för sådan produktion, som under avspärrningen kom att framstå som särskilt viktig. Till följd härav förelåg vid krigets slut å ena sidan en betydande utbyggnad och modernisering av produktionsapparaten inom stora områden, medan inom andra delar av näringslivet investeringarna varit mindre än normalt och reparations- och underhållsarbetena otillräckliga. Det förstn ä m n d a förhållandet synes dock ha varit det vanligaste. Den svenska industrin stod vid krigsslutet med en väl underhållen och i relativt liten grad krisinriktad produktionsapparat. Den ökning av produktionskapaciteten, som kom till stånd u n d e r kriget, kunde i betydande utsträckning nyttiggöras även i fortsättningen och innebar på vissa områden en ökad självförsörjning och minskat importberoende, vilket särskilt under de första efterkrigsåren blev av väsentlig betydelse. De stora förskjutningarna mellan olika näringsgrenar i investeringsverksamheten under kriget i förhållande till förkrigstiden, som betingades av de speciella försörjningsförhållandena, har i vissa avseenden otvivelaktigt haft betydelse för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigsåren, både vad avser produktionens inriktning och efterfrågetrycket för ytterligare investeringar. I första hand kanske här skall nämnas de 80—100 000 bostadslägenheter, som ej blev byggda under åren 1940—1944. Hade de kommit till stånd hade trycket på bostadssektorn under efterkrigsåren otvivelaktigt varit mindre. Detsamma gäller t. ex. uteblivet underhåll av vägarna. Inom industrin kan särskilt noteras de stora investeringarna inom järn- och metallindustrin och då särskilt vid varven såsom en insats, som blivit av väsentlig betydelse för efterkrigsekonomins inriktning. Detsamma gäller, fast i mindre omfattning, den kemisk-tekniska industrin. Å andra sidan skapade de minskade investeringarna inom skogsindustrierna och även inom livsmedelsindustrierna ett ackumulerat investeringsbehov, som under hela efterkrigstiden utövat ett starkt tryck på det tillgängliga utrymmet. En särställning intog vissa grenar inc»m textilindustrin. De rationaliserades och expanderade under krigets avspärrning och efterkrigsårens varubrist, men kom i ett mycket svårt läge på grund av den utländska konkurrensen så snart denna varubrist var hävd. Med hänsyn till de stora förändringar i produktionsinriktningen, som ägde rum under kriget, är det mycket vanskligt att beräkna produktions- och produktivitetsutvecklingen från 1939 till 1945. Enligt 1955 års långtidsutrednings beräkningar skulle den årliga tillväxten i bruttonationalprodukten 1939—1946 ha varit 1,8 % och i bruttonationalprodukten per yrkesutövare 1,3 %. Räknas ökningen i stället per sysselsatt blir den ändå mindre. En inte oväsentlig del härav torde emellertid falla på tiden efter krigets slut. För själva krigsåren synes det rimligast att anta, att produktivitetsvinsten genom rationaliseringar inom den ordinarie produktionen i stort sett utjämnats av de produktivitetsförluster, som betingades av varubrist och ersättningsproduktion. Produktiviteten skulle sålunda ha varit i stort sett oförändrad jämfört med de sista förkrigsåren och bruttonationalproduktens tillväxt skulle endast ha motsvarat ökningen i sysselsättningen. I varje fall torde detta gälla för industrin. För övriga områden är en beräkning ändå svårare. En sysselsättningsbalans för krigsåren (K. I. A: 12 s. 44 och A: 13 s. 41—42) visar, att sysselsättningsminskningen genom militärtjänst fram till 1944 genomsnittligt ungefär motvägdes av ökningen av den produktiva befolkningen, minskningen i arbetslösheten, ökningen av antalet utländska arbetare och ett effektivare

358 utnyttjande av den arbetsföra befolkningen. Bakom totalsiffrorna döljer sig betydande förskjutningar. En ökad sysselsättning inom framför allt industri och offentlig förvaltning (krisadministrationen) balanserades av en avgång av arbetskraft från jordbruket, byggnads- och anläggningsverksamhet och samfärdsel. Vid krigets slut rådde — trots den pågående verkstadskonflikten — god arbetstillgång med ett otillfredsställt arbetskraftsbehov inom vissa näringsgrenar. Arbetskraftsbehovet var så starkt att den arbetsstyrka motsvarande ca 140 000 årsarbetare, som — jämfört med 1944 — tillfördes arbetsmarknaden genom försvarsberedskapens avveckling, kunde finna sysselsättning utan svårighet. Slutsatsen blir att — utöver den överflyttning av arbetskraft, som normalt betingas av den pågående strukturomvandlingen inom näringslivet — minst ett 100 000-tal arbetstagare omplacerades, en omplacering som bl. a. resulterade i ökad sysselsättning inom flertalet industribranscher och andra näringsgrenar. En starkt bidragande orsak till den höga sysselsättningen var att viss, mycket arbetskrävande ersättningsproduktion alltjämt måste upprätthållas. Sålunda krävde vedavverkningarna och torvbrytningen fortfarande stora arbetsinsatser. Under mellankrigsperioden hade det fackliga organisations- och kollektivavtalsväsendet nått fram till att täcka praktiskt taget hela arbetsmarknaden för manuellt arbete. Inom tjänstemannaområdet var förhållandena mera skiftande, men organisationsgraden som regel lägre än för arbetarna. Tiden från krigsutbrottet karakteriserades av ett relativt starkt centralt inflytande för Landsorganisationen över de anslutna förbundens lönepolitik. Detta betingades dels av krigsförhållandena, som skapade stor förståelse för behovet av ett sådant centralt inflytande, dels av det inflationstryck, som i växlande grad och form förelegat även under efterkrigstiden. De centrala uppgörelser om indexreglering, som huvudorganisationerna slöt under kriget, fick på grund av krigsförhållandena från början en mycket stor auktoritet. De torde i själva verket i betydande utsträckning ha betraktats som bindande även för helt oorganiserade arbetsgivare och löntagare. De större undantag från de generella uppgörelserna som förekom var föga omstridda: en viss reduktion för arbetarna inom gruv- och byggnadsindustrierna (höglöneområden med ekonomiskt bakslag) samt särskilda höjningar för lantarbetare, skogsarbetare och speciella låglönegrupper även inom vissa andra områden. Sedan på detta sätt en minskning av lönedifferenserna genomförts, kunde lönestoppet fr. o. m. hösten 1942 göras nära nog totalt (bortsett från den löneglidning som redan vid denna tid framträdde), dock fortfarande med principiellt undantag för länt- och skogsarbetare. En dylik utjämnande omstöpning av lönestrukturen underlättades påtagligen i hög grad av att avspärrningen eliminerade den internationella konkurrensen, som tidigare hade starkt påverkat de olika näringsgrenarnas lönebetalningsförmåga; avspärrningen skapade i stället ett behov av särskild stimulans åt jordbruket och skogsbruket. Det framstod dessutom som angeläget och psykologiskt acceptabelt även för de i sammanhanget missgynnade, att genom särskilda lönehöjningar skydda de sämst ställda grupperna mot reallöneförsämringar under kriget. En liknande utjämning var allmän regel även i de flesta andra industriländer. Krigsårens starka centralisering av avtalsförhandlingarna och anknytning av löneutvecklingen till ramavtalen upplöstes successivt under åren 1944—1947. Detta skedde på två sätt. Dels fick de avtalsmässiga lönehöjningarna vid sidan av ramavtalen en allt vidsträcktare tillämpning, dels ökade löneglidningen i betydelse. År 1945 genomfördes avtalsmässiga lönehöjningar inom de flesta avtalsområdena, dock med koncentration till de utpräglade låglönegrupperna inom varje särskild

359 industri. Den fem månader långa konflikten i verkstadsindustrin utgjorde ett dramatiskt tecken på att de centrala uppgörelsernas tid var ute. Vissa drag av prisutvecklingen från förkrigstiden fram till 1945 framgår av tabell 14. I konjunkturinstitutets rapport B: 4 analyseras prisstegringens komponenter vad avser konsumtionsvarorna. Eftersom prisstegringarna i stort sett synes ha följt kostnadsutvecklingen, måste man dra slutsatsen att priskontrollen varit så pass effektiv att rena knapphetsprisstegringar i betydande grad kunnat undvikas. I rapporten sägs också att den allmänna inkomststegringen inte varit en aktiv faktor i förloppet i samma utsträckning som kostnadsstegringarna. Det för den här genomförda analysen väsentligaste är emellertid att försöka klarlägga, ifall de relativa prisförskjutningarna på grund av de exceptionella förhållandena under kriget gav upphov till några spänningar i prisstrukturen, som kom att få betydelse för efterkrigsutvecklingen. En sådan förändring framstår omedelbart såsom väsentlig. På grund av att exportmöjligheterna blev så mycket starkare beskurna under kriget än importmöjligheterna, särskilt då exporten på de traditionella exportmarknaderna, följde exportpriserna inte med importprisstegringen, även bortsett från de starkt ökade fraktkostnaderna. Detta bidrog till den mycket häftiga exportprisstegringen 1947, då denna eftersläpning togs igen. En annan likaså betydelsefull sådan förändring var att handelsmarginalerna på många varor hölls tillbaka genom priskontroll när import- eller producentpriserna steg. Deras procentuella andel av detaljpriset minskade därigenom. Särskilt var detta påtagligt beträffande vissa viktigare livsmedel. Efterkrigstiden utmärktes därför av en strävan från handelns sida att återvinna de förlorade procentuella marginalerna så snart priskontrollen lättat. Den minskning av försvarskostnaderna, som blev en följd av att kriget upphörde, ledde i första hand till att statens upplåning upphörde. De ersattes till att börja med i viss utsträckning av den svenska kreditgivningen till utlandet på totalt ca 1,5 mmkr under åren 1944—1945. Metoderna för att finansiera de stora statsutgifterna under kriget måste otvivelaktigt få en stor betydelse för kreditmarknaden och i sista hand för den ekonomiska utvecklingen under efterkrigsåren. En väsentlig del av denna finansiering skedde genom upplåning på marknaden. Mängden utelöpande obligationer och skattkammarväxlar ökade från 2,6 mmkr 1939 till 9,8 mmkr 1944. Denna stora statsskuld medförde ett helt nytt likviditetsläge på kreditmarknaden, med i jämförelse med 1930-talet mycket stora möjligheter till kreditexpansion. Vad som blev resultatet härav kom i hög grad att bestämmas av de föreställningar man inom den privata sektorn av näringslivet hade om den framtida ekonomiska utvecklingen och av den investeringspolitik, som byggde på dessa föreställningar. Förväntningarna

Förväntningarna på efterkrigstidens konjunkturutveckling byggde i mycket stor utsträckning på mellankrigstidens erfarenheter och särskilt på utvecklingen efter det första världskriget. De flesta var naturligtvis så försiktiga i sina uttalanden, att de inte helt uteslöt möjligheten av en inflationsutveckling, åtminstone till att börja med, grundad på den efterfrågan som krigets förödelse måste ge upphov till. Men intresset kretsade ändå främst kring möjligheterna att dämpa den stora efterkrigsdepressionen, som man väntade skulle komma så snart de mest elementära behoven var täckta. Man tänkte sig att den ekonomiska utvecklingen liksom efter 1918 skulle komma att genomlöpa tre stadier. Det första var omställningsprocessen från krigs- till fredsproduktion. Det andra var en högkonjunkturperiod,

360 då de ackumulerade behoven och den uppsamlade likviditeten skulle sörja för full sysselsättning. Det tredje skulle innebära en anpassning till »normala» betingelser med otillräcklig efterfrågan och arbetslöshet. De fem första efterkrigsårens konjunkturdiskussion kan också till stor del karakteriseras med travesteringen »Depression is around the corner!» I Sverige var det särskilt i kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering, den s. k. Myrdalskommissionen, som dessa förväntningar kom till artikulerat uttryck. På grundval av tidigare erfarenheter menade man att den interna svenska konjunkturen var tämligen stabil, men att depressionen skulle fortplantas till Sverige via en nedgång i exporten. Med dylika förväntningar var det också naturligt att man räknade med att en del av den penningvärdesänkning, som man tvingats acceptera under kriget, skulle återvinnas genom prissänkningen när produktiviteten åter ökade, råvaror blev billigare och dyrbar ersättningsproduktion blev överflödig. Det förefaller inte som om någon skillnad i förväntningarna i utgångsläget skulle ha förelegat mellan å ena sidan företrädarna för statsmakten och den ekonomiska politiken och å andra sidan företagarna inom näringslivet, som lade förväntningarna till grund för sin ekonomiska planering. De förstnämnda utformade emellertid sin prognos som ett ekonomisk-politiskt program för efterkrigstiden, vilket gjorde att de inte lika snabbt som företagarna kunde överge den när den visade sig felaktig.

Handlingsprogrammet

I detta program ingick bl. a. en prissänkning, som dock inte borde tillåtas få en sådan omfattning att den föranledde »en depressionsskapande deflation». I det vid krigsslutet aktuella läget ansågs principerna för den ekonomiska politiken med avseende på penningvärdet böra få komma till uttryck genom en sänkning av prisnivån när varutillförseln och produktiviteten ökade. Denna målsättning innebar att man åtminstone skulle acceptera en så stor del av penningvärdeförsämringen, som svarade mot den under kriget inträffade lönestegring, vilken gick utöver den produktivitetsökning som kunde uppnås vid återgång till normala förhållanden. Mot denna teoretiska ståndpunkt torde ha svarat en tämligen utbredd uppfattning, att man borde försöka återvinna något av det under krigsåren förlorade penningvärdet på samma sätt som skett efter första världskriget, fast med andra medel. Sin klaraste politiska utformning fick dessa tankegångar i den s. k. valutapropositionen (nr 252) till 1944 års riksdag, där finansministern sammanfattade vissa huvudpunkter rörande penningpolitikens inriktning på följande sätt: »1. En stabilisering av penningvärdet borde eftersträvas inom de gränser som betingades av fluktuationer i varuförsörjningen sammanhängande med växlingar i den inhemska produktiviteten eller i bytesrelationerna med utlandet. I enlighet härmed borde en förbättring i försörjningen efter kriget föranleda en motsvarande förbättring i penningvärdet. 2. Penninginkomsterna borde i regel varken höjas eller sänkas. Vid en prisfallsrörelse borde en inkomstsänkning icke eftersträvas av penningpolitiska skäl i syfte att åstadkomma en höjning av penningvärdet utöver vad som svarade mot den förbättring av försörjningsläget som prisfallet återspeglade. Önskvärdheten av en sådan höjning utgjorde alltså icke tillräckligt skäl för en sänkning av in-

361 komstnivån, om priserna fölle. överhuvud borde icke såsom mal för penningpolitiken uppställas en återgång till någon viss prisnivå. 3. Vid tillämpningen av prissänkningsprogrammet borde tillses, att depressionsverkningar, som hotade att leda till en mera allmän arbetslöshet, undvekes, samtidigt som det emellertid borde iakttagas, att en så fullständig återgång av den under kriget inträdda prisstegringen som möjligt vore önskvärd. 4. Valutastabilitet borde eftersträvas, även om detta skulle innebära, att den interna målsättningen för penningpolitiken i någon män finge eftersättas. I händelse Sverige skulle utsättas för ett kraftigare inflytande i depressiv eller inflatorisk riktning från utlandet, borde dock en justering av växelkurserna tillgripas som medel att möta detta inflytande, i den mån en dylik justering vore förenlig med Sveriges internationella åtaganden. En växelkursanpassning som medel i konkurrensen på de internationella marknaderna borde däremot icke ifrågakomma. 5. Den rådande räntestabiliseringen borde tills vidare fullföljas. I ett depressionsläge bleve emellertid en omprövning av räntepolitiken nödvändig. Därvid borde räntan bedömas närmast ur sysselsättningssynpunkt. Vid en eventuell inflatorisk utveckling borde ökad kontroll över penningmarknaden eftersträvas genom lämpliga monetära åtgärder. En höjning av den långa räntan borde emellertid icke ifrågakomma.» Det i propositionen utvecklade penningpolitiska programmet godtogs till alla delar av bankoutskottet och riksdagen. Mot bakgrunden av de erfarenheter man nu har, ter sig det ovan återgivna programmet till den del det avser prisutvecklingen onekligen en aning orealistiskt. Vid den tid det utformades hade man emellertid tämligen goda anledningar att vara optimistisk med avseende på möjligheterna att höja penningvärdet, eftersom man t. o. m. under kriget med dess påfrestningar tycktes ha funnit medel att åstadkomma en penningvärdestabilisering. Sedan hösten 1942, då en skärpning av prisregleringen genomfördes genom allmänt pris- och lönestopp, hade statsmakterna lyckats att hålla prisnivån i huvudsak konstant, och förutsättningarna för att göra detta även i fortsättningen borde rimligtvis växa allteftersom en förbättring inträdde i försörjningsläget. Det av finansministern uppställda programmet innehöll emellertid två målsättningar, som skulle visa sig svårförenliga, både teoretiskt och praktiskt. I modellen för den Davidson-Lindahlska penningteorin förutsattes att överensstämmelse skulle råda mellan »real» ränta och marknadsränta. Av framför allt fördelningspolitiska men även av andra skäl (bostadspolitiken m. m.) band man sig emellertid för en räntestabilisering. Härvidlag spelade otvivelaktigt erfarenheterna från 1930-talet av räntans ringa effekt som medel att stimulera produktion och investeringar i en lågkonjunktur en betydande roll. Många trodde att effekten var lika ringa i det motsatta läget. Kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering hänvisade också följdriktigt till priskontrollen som medel att fullfölja den prispolitiska delen av programmet. Period

I. Från

andra världskrigets

slut till hösten

1947 Den faktiska utvecklingen

De första två åren efter fientligheternas upphörande kan för de flesta länder karakteriseras som den egentliga omställnings- och återuppbyggnadsperioden efter krigets förödelse, även om återuppbyggnaden inte på långt när avslutades då. För Sveriges del erbjöd omställningen av naturliga skäl inte alls sådana pro-

362 blem som i de krigförande länderna. De militära utgifterna hade, när de var som störst, inte motsvarat mer än 10—15 % av nationalinkomsten mot ca 50 % i t. ex. Förenta staterna och Storbritannien. Detta h i n d r a r inte att omfattande omställningar ändå måste komma till stånd även i Sverige. De viktigaste torde ha varit på bränsle- och energiförsörjningens område. Det torde under alla förhållanden ha varit ofrånkomligt, att de stora investeringsbehoven för återuppbyggnad och den uppdämda efterfrågan på varor, kombinerad med den höga likviditeten vid krigsslutet, under de närmaste åren därefter skulle ta sig uttryck i ett betydande efterfrågetryck i hela världsekonomin och alldeles särskilt i de krigshärjade länderna i Europa. Eftersom man i de flesta länder av politiska skäl inte var beredd att föra en så restriktiv ekonomisk politik, som i detta läge skulle ha varit nödvändigt för att upprätthålla den samhällsekonomiska balansen, bl. a. på grund av rädslan för menliga inverkningar på sysselsättning och produktion, blev följden härav prisstegringar och valutautströmning som resulterade i 1947 års dollarkris. I Sverige kom utvecklingen under åren närmast efter kriget främst att karakteriseras av att det var ett av de få länder i Europa, som kunde möta den stora efterfrågan från utlandet med export men som också, på grund härav och tack vare en ansenlig valutareserv, hade en god köpkraft. Sålunda svarade exporten för en väsentlig del av den lageruttömning och den stora orderanhopning särskilt vid verkstäderna, som ägde rum genast efter krigets slut. Tack vare stora lager och en omfattande svensk kreditgivning till de krigshärjade länderna kom exporten igång mycket snabbt efter krigsslutet. Den inhemska expansionen skapade emellertid en efterfrågan, som konkurrerade starkt med utlandets, och när lagren tömts sjönk exporten igen och stabiliserades på en jämförelsevis låg nivå, ca 60 % av förkrigsnivån (1936—1938). Visserligen var priserna vid export i allmänhet betydligt högre än de kontrollerade priserna på hemmamarknaden, men genom exportregleringen kunde man reservera en viss del av produktionen för den senare. Importen kunde däremot inte komma igång på allvar förrän i slutet av 1945. Under slutet av detta år och början av nästa uppmjukades importregleringen successivt på så sätt att licensgivningen blev endast formell. Därigenom kunde den starka inhemska efterfrågan göra sig gällande gentemot utländska marknader varhelst varor stod att uppbringa. Genom nyorientering av importen kunde denna redan sommaren 1946 uppnå förkrigsårens volym. Andelen konsumtionsvaror i importen blev också större än normalt. En väsentlig del av efterfrågan avsåg lageruppbyggnad. Den stora valutareserven vid krigets slut kan ju till viss del sägas ha motsvarats av en lageruttömning av importerade varor under kriget. Importen fick kring årsskiftet 1946/1947 en sådan omfattning att man tvingades återinföra en reell importreglering i mars 1947. Eftersom det fanns ett mycket stort antal formella licenser utfärdade och man dessutom inte kunde neka till införsel av redan köpta varor, verkade denna skärpning med en betydande eftersläpning. Importvolymen nådde inte sitt maximum förrän under tredje kvartalet 1947, då den torde ha överstigit förkrigstidens med ca 50 %. De på prisnoteringar baserade indices visar en obetydlig nedgång i exportpriserna under 1945 och en något större nedgång i importpriserna fram till sommaren 1946, med 3 respektive 14 %. Möjligheterna att få tillförlitliga noteringar var emellertid vid krigets slut mycket små. De internationella råvarupriserna visade tendenser till stegring redan i slutet av 1945 och från mitten av 1946 inträdde en allmän internationell prisuppgång, som förstärktes genom den amerikanska priskontrollens uppluckring och slutliga upphävande. Höjningen av den svenska kronans värde med 17 % i juli 1946, som

363 i hög grad bestämdes av farhågorna för fortsatt prisuppgång i utlandet, mäktade inte hejda, endast bromsa prisstegringen för import till Sverige, som fortgick ända till sommaren 1948. Främst på grund av kontrollen över exportpriserna på .skogsprodukter gjorde denna prisuppgång sig inte i någon högre grad gällande för exportvarorna som helhet förrän kontrollen släpptes i mars 1947, då uppgången däremot blev desto häftigare. Från december 1946 till juni 1947 steg exportpriserna med 25 %. Både beträffande investeringar och konsumtion härrörde det under de första efterkrigsåren rådande efterfrågetrycket dels från under kriget eftersatta behov, dels från önskemål som fötts i den pågående expansionsprocessen. Det är inte möjligt att skilja mellan dessa båda komponenter i efterfrågan. — Statistiska uppgifter om lagerutvecklingen under denna period är för stora områden helt obefintliga och i de fall där uppgifter föreligger är de ofta sporadiska och osäkra. Lagren av produkter för inhemsk förbrukning var på flera punkter starkt neddragna vid krigsslutet, samtidigt som det på många områden förelåg stora återinvesteringsbehov både ifråga om kapitalvaror och varaktiga konsumtionsvaror. En del och sannolikt en betydande del av den stora importökningen under 1946 och 1947 gick till lagerpåfyllnad och ersättningsinvesteringar. Investeringsutvecklingen under efterkrigsåren var liksom alltid till väsentlig del beroende av företagarnas framtidsbedömningar. Den utgör därigenom en indikator på konjunkturläget samtidigt som den också är avgörande för den fortsatta utvecklingen. Redan hösten 1944 planerades en investeringsökning inom industrin under 1945 med 21 % i jämförelse med 1944, oavsett de investeringsprojekt, som företagen uppgivit sig skola verkställa under 1945 och 1946 under förutsättning av en gynnsam fredskonjunktur. Trots att fredskonjunkturen nog i allmänhet bedömdes som gynnsam stannade den faktiska investeringsökningen emellertid vid 7 %. Att investeringsplanerna inte kunde genomföras i större utsträckning torde i främsta rummet få tillskrivas verkstadskonflikten, som försvårade såväl industrins byggnadsverksamhet som framför allt dess maskinanskaffning. De till kommerskollegium hösten 1945 redovisade investeringsplanerna för industrin för 1946 innebar en ökning med inte mindre än 80 % över 1945 års nivå. Den förverkligade investeringsökningen stannade vid ca 55 %, vilket dock var alldeles tillräckligt för att få en avsevärd inverkan på konjunkturutvecklingen. Totalt ökade de privata investeringarna med drygt 30 % mellan 1945 och 1946 varav bostäder med 20 %. Därtill kommer en mycket stor förändring i lagerutvecklingen. De offentliga investeringarna förblev i stort sett oförändrade. Inom de senare förekom dock en väsentlig förskjutning från militära och beredskapsinvesteringar till produktiva investeringar i affärsföretagen och inom socialvård m. m. Sammanlagt ökade de privata och de offentliga investeringarna från 1945 till 1946 med ca 25 % oräknat lageruppbyggnaden. Investeringarnas omfattning och inriktning i Sverige för perioden 1946—1959 framgår av tabell 4 och 5 s. 106. Investeringsvolymen har genomsnittligt ökat med nära 5 % om året under efterkrigstiden. Eftersom bruttonationalprodukten stigit väsentligt mindre har investeringarnas procentuella andel av denna också vuxit. De olika investeringsområdena visade en tämligen likformig investeringsökning mellan 1946 och 1947, om än i väsentligt avsaktande takt, genomsnittligt med ca 12 % eller hälften av ökningen 1945—1946. Denna avsaktning återspeglades också i de hösten 1946 föreliggande planerna för industrins investeringar under 1947, som visade en planerad ökning på ca 50 % mot 80 % ett år tidigare. Den realiserade ökningen för 1947 stannade för

364 industrin och handeln vid ca 20 %. Därtill kommer för åren 1946 och särskilt för 1947 en lageruppbyggnad, som kan uppskattas till ca V2 ramkr. Den starka investeringsökningen åren 1946 och 1947 finansierades dels med under kriget uppsamlade reserver i företagen, dels genom de goda vinsterna inom industrin under dessa år och dels genom en avsevärd kreditexpansion. Stegringen i den totala lönesumman för arbetare och tjänstemän mellan 1945 och 1946 och mellan 1946 och 1947 kan beräknas till ca 15 % båda åren. Även företagarinkomsterna kan beräknas (fast på mycket osäkra grunder) ha undergått en betydande ökning under 1945 och 1946. Från 1946 till 1947 var denna senare ökning däremot obetydlig. Ökningen av den totala lönesumman mellan 1945 och 1946 bestämdes i betydande grad av sysselsättningsökningen inom det enskilda näringslivet (framför allt industri och byggnadsverksamhet), medan stegringen till 1947 till dominerande del förklaras av en höjning i de individuella lönerna. Mellan 1945 och 1946 steg sålunda den genomsnittliga timlönen för manliga arbetare inom industrin med 8 % och mellan 1946 och 1947 med 14 % (jfr tab. 3 s. 94). Under dessa år kan dessutom den snabba överflyttning av arbetskraft från jordbruk och skogsbruk till industri och andra »stadsnäringar» ha spelat en viss roll för ökningen av inkomstsumman. Det tidigare berörda efterfrågetrycket tog sig under de första eftcrkrigsåren uttryck i en stark stegring av den privata konsumtionen. Den registrerade ökningen var för hela perioden 1945—1947 något större än ökningen i de disponibla inkomsterna; drygt 20 % 1945—1946 och 13 % 1946—1947. Särskilt den första siffran är emellertid osäker. De enskilda hushållens sparande kan beräknas ha ökat starkt under kriget men var negativt under de första efterkrigsåren. Statistiken över sparandet är emellertid alltför bristfällig för att en närmare precisering skall vara möjlig. För 1946—1947 förklaras skillnaden mellan inkomstökningen å ena sidan och konsumtions- och sparandeförändringen å den andra av en ökning av de direkta skatterna med en miljard kronor. Med hänsyn till att den offentliga konsumtionen förblev oförändrad under perioden, blev ökningen i den totala konsumtionen procentuellt något mindre. Vid slutet av 1945 hade man kommit fram till ett läge, där den inom landet tillgängliga arbetskraften var praktiskt taget fullt utnyttjad. Däremot rådde inte vad man ibland brukat karakterisera som överfull sysselsättning. Dock förelåg endast obetydliga möjligheter att mobilisera arbetskraftsreserver, bortsett från viss säsongarbetslöshet i byggfacken. I själva verket var efterfrågan på arbetskraft så stor under 1946 och 1947, att en betydande och växande brist uppstod, trots de stora tillskotten från jordbruket och genom immigration. Bristen på yrkesutbildad arbetskraft var särskilt påtaglig. Arbetskraftbristen var speciellt besvärande inom vissa basindustrier, närmast gruvor, järnbruk, cementfabriker och tegelbruk. Den torde till viss del ha berott på svårigheterna att skaffa bostäder till nyanställda arbetare. Den starka efterfrågan på arbetskraft ledde till desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden. Företagarna reagerade i konkurrensen om den knappa arbetskraften helt naturligt med att försöka förbättra arbetsvillkoren. De större företagen sökte därvid i allmänhet undvika att ta upp en direkt lönekonkurrens. De mindre företagen synes däremot ha haft mindre hämningar mot att dra till sig arbetskraft genom överbetalning. Den motvägdes också till en del av mindre omfattande sociala anordningar. De små företagen torde också ofta haft större möjligheter till överbetalningar, eftersom deras tillverkning inte lika effektivt som de större företagens kunde underkastas priskontroll. Detta ledde till en stark till-

365 växt i antalet småföretag och till brist på arbetskraft i de stora basindustrierna. Det förefaller som om denna konkurrens om arbetskraften från de många nystartade småföretagens sida och den därigenom uppkomna bristen på arbetskraft inom basindustrierna och åtföljande flaskhalsar i produktionen skulle ha haft en viss betydelse för produktionsutvecklingen. Även om det är sannolikt att även de övriga desorganisationsföreteelserna åtminstone på kort sikt ledde till en uppbromsning i produktionsutvecklingen, synes de knappast ha varit av någon verkligt betydande storleksordning ens 1947, då de var som starkast. Med hänsyn till de stora omställningar i produktionen, som ägde rum närmast efter krigets slut, är en beräkning av den totala produktionsökningen tämligen vansklig. Under 1945 bromsades den både direkt och indirekt genom verkstadsstrejken och industriproduktionen låg för hela detta år något lägre än 1944. Påföljande år steg den däremot med ca 20 %. Jordbruksproduktionen steg med 9 % mellan produktionsåren 1944/45 och 1946/47. Inom skogsbruk och byggnads- och anläggningsverksamhet var produktionsökningen mycket betydande. För övriga delar av näringslivet är beräkningarna av produktionsutvecklingen alltför otillförlitliga, men ökningen bör även där ha varit avsevärd. För de följande åren framgår bruttonationalproduktens volymökning av tabell 7. Den relativt ringa ökningen 1946—1947 måste under alla omständigheter ha inneburit en mycket påtaglig uppbromsning av utvecklingen jämfört med 1945 —1946. 1946 genomfördes avtalsmässiga lönehöjningar praktiskt taget generellt (med undantag för metallindustrin, där det avtal som uppgjorts efter konflikten gällde till slutet av 1946), men oftast enligt principen »lika örestal». Avtalen för 1947, vilka medförde betydande höjningar, innebar däremot i ökad utsträckning höjning med lika procenttal. Strävandet efter utjämning var inte längre allmänt, även om det fortfarande förekom, kanske mestadels som uttryck för en önskan att motverka sådana förskjutningar, som inom avtalsområdena hade uppkommit som resultat av löneglidningen. Av stor betydelse för att lönepolitiken och löneutvecklingen tog denna väg synes det förhållandet ha varit, att löneglidningen under krigsåren hade framkallat krav på särskilda höjningar för grupper med fasta löner, tidlönsarbetarna inom industrin, statstjänstemän m. fl. De delvis betydande höjningar, som av denna anledning genomfördes, synes ha fungerat som stimulans till mera generella lönekrav. De uttalanden som tidigare gjorts om att ett lönepolitiskt stillestånd även efter kriget skulle eftersträvas och en del av krigstidens prisstegringar bringas att återgå i samband med avspärrningens hävande, framstod snart som orealistiska. Ännu i augusti 1945 synes LO:s representantskap ha vidhållit tanken på prissänkningar i och med att man för den kommande avtalsrörelsen rekommenderade en viss återhållsamhet i lönekraven. När det visade sig att de genomförda lönehöjningarna tillika med en ganska avsevärd löneglidning kunde genomföras utan att några prisstegringar följde, samtidigt som prissänkningstendenserna från världsmarknaden byttes i sin motsats, blev representantskapets rekommendationer till återhållsamhet följande år betydligt mer platoniska och ansvaret för prisutvecklingen kom att helt läggas på priskontrollen. Timförtjänsternas utveckling inom industrin framgår av tabell 3 s. 94. Förväntningar om prisfall på världsmarknaden efter krigets slut infriades endast i ringa omfattning. Index för partipriser inom Sverige sjönk, om man bortser från de svenska jordbruksprodukterna, från 198 i juni 1945 till 184 i april 1946, dvs. med 7 % och konsumentprisindex exklusive livsmedel från svenska jordbruksprodukter, bostad, sprit och tobak, vilkas priser ju inte bestäms av mark-

366 nadsutvecklingen sjönk från 161 i juni 1945 till 156 i januari 1946, dvs. med endast 3 %. Totala konsumentprisindex gick inte ner med mer än en enhet under samma tid, dvs. med drygt en halv procent. Från mitten av 1946 inträdde en vändning på den internationella marknaden åtföljd av en allmän prisuppgång. För att motverka att prisstegringarna slog igenom på den svenska marknaden apprecierades den svenska kronan med 17 % i juli 1946. Denna åtgärd kompletterades med prisutjämningsavgifter för vissa exportvaror och subventioner för vissa viktigare förnödenheter. I indexserierna märks apprecieringen förvånande lite. Exportprisindex sjönk endast från 215 till 210 och importprisindex sjönk inte alls. Under hösten 1946 steg importprisindex med några enheter. Stegringen fortsatte under 1947 och uppgick till 6 % i augusti 1947 räknat från april 1946. De på handelsstatistiken grundade prisindices visar en större stegring. Exportprisindex hölls tillbaka genom priskontroll på skogsprodukter till mars 1947, varefter det på några månader steg med 25 %. Den internationella prisuppgången slog igenom på partiprisindex, som steg med 9 % från sin lägsta nivå i april 1946 till augusti 1947. Konsumentpriserna steg med ungefär 8 % under de två åren 1946 och 1947 om man räknar med att slopandet av den allmänna omsättningsskatten vid årsskiftet borde ha medfört en prissänkning med 3 %. En väsentlig del av denna prisuppgång var dock att hänföra till de inhemska livsmedlen, som steg med 13 %. Övriga varor steg med 6 %. Att stegringen i konsumentpriserna trots det starka efterfrågetrycket inte blev större får till väsentlig del tillskrivas priskontrollen. Därtill torde dock komma en inte obetydlig dold prisstegring i samband med övergång till dyrare varusortiment. Efterfrågetrycket tog sig i stället främst uttryck i ett stort importöverskott, som för 1947 ledde till ett underskott på inte mindre än 1,4 mmkr i betalningsbalansen. Kreditmarknaden karakteriserades under de första efterkrigsåren av en betydande utlåningsexpansion från affärsbankerna. Den underlättades inte minst av riksbankens operationer för att stabilisera räntan. Medan affärsbankernas utlåning vid slutet av december 1945 uppgick till 5,8 mmkr belöpte den sig två år senare till 8,0 mmkr. På dessa två år hade sålunda en kreditexpansion över affärsbankerna ägt rum med 2,2 mmkr. Riksbankens politik efter diskontosänkningen med en halv procent februari 1945 dominerades av strävan att stabilisera den långa obligationsräntan. Fördelnings- och sysselsättningspolitiska skäl har i första hand anförts som stöd för denna politik. Ur synpunkten av penningvärdets stabilisering är det speciellt en räntehöjnings effekt — vid den under efterkrigstiden rådande hyresmarknaden — på hyresnivån som tillmätts betydelse. Penningpolitiskt har bindningen av den långa räntan emellertid begränsat riksbankens möjligheter att utifrån konjunkturpolitiska överväganden påverka likviditetsutvecklingen. Den minskning i bankernas likviditet, som framkallades av omsättningens ökade behov av sedlar vid höjningen av pris- och produktionsnivån, av nedgången i valutareserven och den ökade utlåningen, ledde till ett utbud av obligationer från bankerna, som tenderade att pressa obligationskurserna och därigenom driva upp räntan. För att stabilisera denna köpte riksbanken under tiden från mitten av 1946 till mitten av 1948 obligationer och skattkammarväxlar för 2,2 mmkr, varvid motsvarande mängd betalningsmedel tillfördes marknaden. Kreditexpansionen nådde sin kulmen under hösten 1947, då en väsentlig förändring i läget på kreditmarknaden inträffade. Redovisningen av den finanspolitiska utvecklingen under de första efterkrigsåren stöter på ganska stora svårigheter på grund av bristen på statistiska upp-

367 gifter. Denna brist ar särskilt kännbar vad beträffar den statliga ekonomiska verksamhet som faller utanför budgeten samt beträffande kommunernas finanser. De viktigaste finanspolitiska åtgärderna inom budgetens ram var under perioden med hänsyn till utgifterna avvecklingen av försvarsberedskapen och med hänsyn till inkomsterna övergången till källskatt, som medförde att skatteuppbörden de båda budgetåren blev tämligen ojämn, samt avskaffandet av omsättningsskatten. Så långt beräkningar kan göras, synes 1945/46 och 1946/47 års budgetutfall haft en restriktiv inkomsteffekt (K. I. A: 17 s. 157 ff.). Särskilt skulle denna ha ökat väsentligt kalenderåret 1947. Det är emellertid svårt att avgöra i vad mån detta var ett resultat av en medveten, restriktiv finanspolitik eller en rent automatisk effekt av inflationskonjunkturens inkomststegringar och av ökade reservationer på grund av leveranssvårigheter. Med hänsyn till att driftbudgeterna ej varit mer än just balanserade — med tilläggsstater ej obetydligt underbalanserade — och till den finanspolitik i övrigt som förts under perioden, synes det senare i högre grad varit fallet. De kassamässiga utgiftsöverskotten på budgeterna minskade successivt under perioden och minskade därigenom trycket på kreditmarknaden. Utfallet av de kommunala finanserna synes under de första efterkrigsåren ha varit i stort sett neutralt i förhållande till de privata inkomsterna. Analys och slutsatser

Det centrala draget i de båda första efterkrigsårens konjunkturutveckling i Sverige är otvivelaktigt den stora, av kriget uppdämda efterfrågan för investeringar och lagerpåfyllnad. Även om efterfrågetrycket från konsumtionssidan synes ha varit mindre så var även det betydande och tog sig bl. a. uttryck i ett negativt hushållssparande. Genom att efterfrågan översteg de tillgängliga resurserna skapades en överkonjunktur, som för det första genererade en ytterligare efterfrågeökning och därigenom gav upphov till betydande stegringar i priser, vinster och löner och för det andra medförde ett betydande importöverskott. Prisstegringarna understöddes också av en internationell prisuppgång. Man sökte motverka denna genom en appreciering av kronan sommaren 1946, men denna politik kunde inte fullföljas med ytterligare apprecieringar, eftersom köpkraftsöverskottet då skulle ha framdrivit en ökning av den redan alltför stora importen. Den mycket betydande produktivitetsökningen under 1946 synes väl ha givit utrymme både för detta års avtalsmässiga lönestegring och för den betydande löneglidningen. De höga vinsterna inom näringslivet detta år skärpte den genom verkstadskonflikten något försenade investeringskonjunkturen och därigenom bristen på varor och arbetskraft. Med blick på vinsterna och med tanke på att produktionsökningen borde kunna fortsätta blev kraven på lönehöjningar 1947 mycket stora, medan arbetsgivarnas motstånd av dessa skäl samt med hänsyn till bristen på arbetskraft var svagt. Detta medförde också att löneglidningen även fortsättningsvis blev mycket betydande. Det var en typisk inflationsutveckling av den för efterkrigstiden i viss mån nya typen. Produktivitetsökningen 1947 blev emellertid tämligen måttlig. Lönehöjningarna måste därför leda till prisstegringar inom vissa branscher, där produktivitetsutvecklingen varit mindre gynnsam och de ökade lönekostnaderna ej kunde bestridas av tidigare vinster eller av inkomster genom prishöjningar på världsmarknaden. En ytterligare påspädning på investeringskonjunkturen erhölls när priskontrollen på exporten av skogsindustriprodukter släpptes våren 1947 och exportpriserna steg häftigt. Det är självklart att investeringskonjunkturen i sin tur via vinst- och löneökningar stärkte efterfrågan på konsumtionsvaror.

368 Varför infriades inte förväntningarna om prisfall vid krigets slut? Det synes som om utvecklingen under de första efterkrigsåren avvek från den uppställda målsättningen väsentligen på grund av tre felbedömningar vid efterkrigsplaneringen: 1. Man underskattade graden av förstörelse och desorganisation i de krigshärjade länderna och därmed styrkan och varaktigheten i dessa länders efterfrågan för återuppbyggnad. 2. Man underskattade trögheten i prisbildningen när det gäller att få till stånd prissänkningar. Denna tröghet förstärktes av att priskontrollen under kriget hade tvingat näringslivet att absorbera många kostnadsstegringar genom att vägra motsvarande prishöjningar. När kostnaderna nu minskade ville man naturligtvis först och främst ta igen detta. De vinster man gjorde genom ett högre kapacitetsutnyttjande kom däremot sällan med i prissättningskalkylerna. 3. Man felbedömde den ekonomiska politiken i andra länder genom att i alltför hög grad utgå från mellankrigstidens erfarenheter och inte ta hänsyn till de genomgripande förändringar i anspråken på denna politik som kriget medfört i de demokratiska länderna. Det faktum att man från statsmakternas sida så länge vidhöll dessa felbedömningar, inklusive felbedömningen av konjunkturen, sammanhänger med det dilemma, som härrörde ur den blandade karaktär av prognos och program, som den officiella målsättningen för efterkrigstidens ekonomiska politik hade. Konjunkturbedömningen synes ha varit relativt ensartad bland företrädarna för statsmakterna och inom näringslivet vid krigets slut. Inom det senare ändrade man emellertid ganska snart uppfattning, allteftersom helt andra tendenser än de väntade gav sig tillkänna. Statsmakterna kunde däremot inte utan vidare överge sitt program för efterkrigsutvecklingen och därmed inte heller sin prognos, eftersom denna var intimt och ofta oskiljbart sammanflätad med programmet. Felet var att prognos och program inte var klart skilda åt, så att den förra utan prestigeförlust kunde anpassas till utvecklingen och det senare utformas efter alternativa prognoser utifrån oförändrade grundläggande värderingar. En stor del av inflationstrycket skapades ytterst genom denna skiljaktighet i framtidsbedömningen mellan statsmakternas och näringslivets företrädare. De förra investerade med sikte på en fortsatt högkonjunktur medan de senare formade den ekonomiska politiken för att möta efterkrigsdepressionen. De stora investeringarna i Sverige efter kriget var naturligtvis i och för sig önskvärda för att inte säga nödvändiga för att gottgöra förslitningen och inhämta eftersläpningen från krigsåren och därigenom säkra den framtida produktionsutvecklingen och landets ställning på världsmarknaden. Under sådana förhållanden skulle en stabiliseringspolitik med penning- och kreditpolitik som det viktigaste medlet knappast ha varit lämplig, eftersom den särskilt skulle h a riktat sig mot investeringarna och således i förhandenvarande läge, med starkt efterfrågetryck både på investerings- och konsumtionssidan, skulle ha lett till en minskning av investeringarna till fördel för konsumtionen. En högre räntenivå skulle sannolikt inte heller nämnvärt ha minskat investeringsbenägenheten, men den hade förmodligen verkat gynnsamt indirekt för stabiliseringen genom att underlätta fonderingen av statsskulden och skapa en gynnsammare struktur på kreditmarknaden. För att inom ramen för samhällsekonomisk balans skapa utrymme för de nödvändiga investeringarna hade det emellertid varit nödvändigt att i första h a n d begränsa konsumtionsökningen. Detta hade inte kunnat ske annat än genom en väsentligt stramare finanspolitik än den som i verkligheten fördes. Det hade erfordrats en medveten överbalansering av budgeten av ganska betydande omfatt-

369 ning. Eftersom efterfrågeökningen i stor utsträckning baserades på hushållens under kriget ackumulerade finansiella reserver och därför tog sig uttryck i ett negativt sparande, hade finanspolitiken behövt skärpas i motsvarande mån ifall samhällsekonomisk balans skulle ha uppnåtts. Bortsett från de rent politiska svårigheterna med en sådan politik framträder här svagheten i finanspolitikens organisation med hänsyn till dess konjunkturpolitiska funktion med all tydlighet. Då 1945/40 och 1946/47 års budgeter planerades var konjunkturtendenserna ännu ganska splittrade och konjunkturbedömningen oenhetlig. Man hade vidare ännu ej utformat tekniken att koncentrera de för konjunkturpolitiken väsentliga finanspolitiska avgörandena till en kompletteringsproposition närmare budgetårets början. Riktlinjerna för budgeten för det ekonomiskt-politiskt så dramatiska året 1946/47 drogs sålunda upp redan några månader efter krigets slut, innan det fanns någon möjlighet att bedöma vilken riktning efterkrigsutvecklingen skulle ta. Den förda finanspolitikens otillräcklighet blev alldeles särskilt påtaglig efter apprecieringen av kronan sommaren 1946. Denna borde ha fullföljts med finanspolitiska och även penningpolitiska medel, så att man genom efterfrågebegränsning skapat utrymme för ytterligare apprecieringar när den utländska prisnivån fortsatte att stiga. Underskattningen av det inhemska efterfrågetryckets styrka ledde vidare dels till det snabba upphävandet de facto av importregleringen, dels till en med hänsyn till de reala resurserna alltför generös byggnadstillståndsgivning. Förstnämnda åtgärd hade två väsentliga konsekvenser. 1. Genom det växande importöverskottet minskade valutareserven så hastigt att det även av detta skäl blev omöjligt att genom fortsatta apprecieringar avskärma den svenska marknaden från den internationella prisstegringen, vilket annars skulle ha varit en logisk konsekvens av den valda politiken. 2. Genom den riklighet på konsumtionsvaror, som importen skapade, undanrycktes de psykologiska grundvalarna för en sådan begränsning av konsumtionen, som skulle ha givit utrymme åt den i och för sig önskvärda ökningen av investeringsverksamheten. Det förefaller inte osannolikt att det skulle ha varit möjligt att förmå konsumenterna att låta behoven göra sig gällande i en något långsammare takt, med hänsyn både till att importvarorna kunde väntas bli billigare genom den förda valutapolitiken och bättre allteftersom produktionen normaliserades, och till den anspänning av alla resurser, som återuppbyggnads- och nyinvesteringsarbetet krävde både i Sverige och i utlandet, ifall en sådan propaganda hade understötts av en påtaglig brist på varor. Likaväl som konsumenterna under kriget kunde förmås till ett omfattande frivilligt sparande såsom en oundviklig konsekvens av krigsförhållandena, skulle man sannolikt ha kunnat förmå dem härtill med hänvisning till den under kriget inträffade förslitningen och ödeläggelsen. Den alltför generösa byggnadstillståndsgivningen skapade ett övertryck inom byggnadssektorn, som resulterade i överrörlighet, arbetskraftshamstring och förlängda byggnadstider och i sista hand i att de för investeringar ianspråktagna resurserna inte utnyttjades fullt effektivt. En strängare kontroll hade med samma insats av produktionsfaktorer kunnat ge en större och bättre avvägd investeringsvolym. Den alternativa ekonomiska politiken skulle för den här diskuterade perioden i första hand ha inneburit en finanspolitisk åtstramning genom en betydande, medveten överbalansering av budgeten, en bibehållen importreglering och en upprepad appreciering av kronan under hösten 1946 och under 1947. Vilken omfattning de finanspolitiska och eventuella penningpolitiska åtgärderna skulle ha behövt ha för att målet skulle ha nåtts är svårare att närmare ange. Slutsatsen 24—005306

370 beror på hur man bedömer det efterfrågeöverskott som förelåg och de anförda åtgärdernas effekt på detta. I konjunkturinstitutets rapport hösten 1946 anges det för 1947 i det där upptagna »räkneexemplet» till 1,8 mmkr utöver det efterfrågeöverskott, som kan ha förelegat vid beräkningstillfället. Ifall den inkomstökning, som skapades av den från import- och exportprisstegringarna utgående horisontella prisspridningen (jfr Erik Lundberg: Konjunkturer och ekonomisk politik s. 217 f.), uteblivit och man parallellt härmed hade fått en sådan begränsning i investeringarna och därmed i kreditexpansionen, som apprecieringarna sannolikt skulle ha föranlett, synes det inte osannolikt att en betydande minskning av detta överskott skulle ha uppnåtts, även om man förutsätter jämvikt i betalningsbalansen. Detta gäller särskilt om man till dessa förhållanden lägger en ökning av det personliga sparandet på grund av varuknapphet och den begränsning av lönehöjningen 1947, som en sådan politik sannolikt skulle ha föranlett. Ytterligare åtgärder för köpkraftsindragning skulle dock säkerligen i ganska betydande utsträckning ha varit erforderliga för att nedbringa det aktiva efterfrågeöverskottet till sådana dimensioner, att det skulle varit hanterligt med förefintliga ekonomiska regleringar. Ett bevarande av omsättningsskatten och måhända också höjning av dess uttagsprocent eller av den indirekta punktbeskattningen faller nog närmast i tankarna. Enbart en köpkraftsindragning såsom medel för den ekonomiska politiken skulle däremot å andra sidan troligtvis endast ha lett till en minskad ekonomisk aktivitet utan någon speciell effekt på prisutvecklingen. Två väsentliga slutsatser synes i varje fall kunna dras av analysen. För det första skulle man med de här föreslagna åtgärderna under i övrigt rådande förhållanden, dvs. bl. a. med hjälp av de fysiska regleringar som var i kraft, kunnat nå målet för den ekonomiska politiken utan att uppge lågräntepolitiken, även om man i belysning av de följande efterkrigsårens erfarenheter av investeringarnas ränteokänslighet numera kan säga att en mindre räntehöjning inom denna ram, med syfte att minska likviditeten i bankernas och försäkringsbolagens obligationsinnehav, kunde ha förstärkt effekten av riksbankens operationer på marknaden utan att äventyra investeringsviljan. För det andra skulle en återhållsamhet i lönekraven 1947 under i övrigt oförändrade förhållanden inte i nämnvärd grad ha bromsat prisstegringen utan sannolikt endast resulterat i en viss ökning av löneglidningen. De starkaste prisstegringsimpulserna kom från import- och exportprisstegringarna samtidigt som det inhemska efterfrågeöverskottet underlättade prisspridningen. Den betydande bristen på arbetskraft och de stora företagsvinsterna skulle under sådana förhållanden medfört att marknadskrafterna tog överhand över avtalsuppgörelserna i lönebildningen. Lönekraven var m. a. o. endast undantagsvis en aktiv faktor i prisstegringsförloppet.

Period

II.

Från

hösten 1947 till hösten 1950

Den faktiska utvecklingen

Denna period innefattar omläggningen av den ekonomiska politiken från årsskiftet 1947/48 och de första trevande försöken till stabiliseringspolitik under fredsförhållanden. Omläggningen skedde successivt; den började med skärpningen av importregleringen redan i mars 1947, men det var först kring årsskiftet som man började med en mer målmedveten stabiliseringspolitik. Denna stöddes av den nedgång i världskonjunkturen och då speciellt i den amerikanska konjunkturen,

371 som inleddes 1948 och som så småningom, på grund av den höga efterfrågan i Europa och de växande svårigheterna att avsätta europeiska exportvaror på en trög marknad i USA, ledde till den allmänna devalveringen i september 1949. Devalveringen av de europeiska valutorna kom emellertid samtidigt med en vändning i den amerikanska konjunkturen. Återhämtningen i den amerikanska ekonomin parallellt med effekterna av devalveringen ledde också i Sverige till en konjunkturuppgång under första halvåret 1950 fram till Korea-konfliktens början. Under denna period återfick efterfrågevariationerna sin betydelse för konjunkturutvecklingen. Under de första efterkrigsåren bestämdes utvecklingen främst av möjligheterna att få fram varor, men under perioden 1948—1950 blev det mera av en köparnas marknad. Efterfrågan fick sin betydelse för produktionens omfattning och inriktning, även om varubrist fortfarande förekom inom många sektorer. Den volymmässiga ökningen av den svenska bruttonationalprodukten beräknas under denna tre år långa period totalt ha utgjort drygt 17 % (se tabell 7). Jämfört både med åren närmast före kriget och med senare år var ökningstakten alltså påfallande hög. Industriproduktionen steg enligt kommerskollegii statistik likaledes med ca 17 % från 1947 till första halvåret 1950. Produktionsuppgången var tämligen ojämnt fördelad med stora ökningssiffror för malmbrytningen och metallindustrin samt den kemisk-tekniska industrin. Jordbrukets produktionsvolym beräknas ha stigit med ca 24 % från 1947 till 1950. En direkt jämförelse med siffrorna för industrin är emellertid knappast rättvisande, då 1947 års skörd var mycket dålig; jämfört med 1938/39 var ökningen endast 7 %. Minskningen av antalet utförda arbetstimmar var emellertid samtidigt så stor, att produktionsvolymen per arbetstimme beräknas ha stigit med inte mindre än ca 35 % från 1938/39 till 1950. Denna gynnsamma utveckling av produktionen i landet kan främst sättas i samband med en allmän förbättring av produktionsbetingelserna i det givna efterfrågeläget. Den snabba utbyggnaden och moderniseringen av produktionsapparaten omedelbart efter krigsslutet har redan nämnts. Bränsleförsörjningen kunde trots kvarstående begränsningar — t. ex. koksbristen och den på grund av valutasituationen vidmakthållna importregleringen för flytande bränslen — betraktas som relativt tillfredsställande fr. o. m. 1948. Också vad beträffar tillgången på elektrisk kraft innebar utvecklingen under denna period en förbättring, även om knapp nederbörd och en försening i utbyggnaden av nya vattenkraftstationer tidvis gjorde kraftsituationen ansträngd. Efter 1946 synes den totala tillgången på arbetskraft endast ha undergått mindre förändringar. Då den tillgängliga arbetskraften varit fullt utnyttjad redan från slutet av 1945, kan de erhållna produktionsökningarna huvudsakligen karakteriseras som produktivitetsvinster. En del av produktionsökningen inom industrin liksom inom övriga »stadsnäringar» kan tillskrivas den ökning av sysselsättningen, som ägde rum genom avflyttningen av arbetskraft från jordbruket. Å andra sidan innebar detta som redan nämnts en väsentlig produktivitetsstegring för denna näring, eftersom även dess produktion ökade. Produktivitetsutvecklingen gynnades också av att balansen mellan efterfrågan och tillgång på arbetskraft förbättrades från slutet av 1947. Förbättringen under perioden fram till mitten av 1950 var dock begränsad. Särskilt inom metallindustrin och bostadsbyggandet var arbetskraftbristen besvärande och vissa desorganisationsföreteelser gjorde sig alltjämt gällande på arbetsmarknaden. Den avmattning i investeringsaktiviteten, som ägde rum under 1948—1949, be-

372 rodde både på konjunkturnedgången och på skärpningen i byggnadsregleringen (se tabell 17). Den senare drabbade i särskilt hög grad bostadsbyggandet. Om man frånräknar underhållsarbeten, som inte var tillståndsberoende, förändrades bostadsbyggandets volym på följande sätt (K. I. A: 21, s. 92) : 1946 100

Index: 1946 = 100 1947 1948 1949 101 67 72

1950 78

Tabell 17. Beräknade byggnadskostnader för ansökningar om byggnadstillstånd beträffande bostäder, igångsättningstillstånd åren 1945—1956

och,

Miljoner kronor Inkomna ansökningar År

1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1

Faktiska belopp

1945 års kostnadsnivå1

2 550 3 391 2 959 2 483 2 723 3 417 3 371 3 562 3 736 4 729 4 656 4 552

2 550 3 198 2 820 2 192 2 276 2 908 2 525 2 130 2 275 2 950 2 868 2 667

Beviljade ansökningar Faktiska belopp 1 981 2 513 1 649 1 606 2 280 2 406 2 429 3 488 3 940 3 527 3 288 3 758

1945 års kostnadsnivå1 1 981 2 460 1 571 1 418 1 906 2 048 1 819 2 086 2 399 2 201 2 025 2 202

Svenska Tarifföreningens byggnadskostnadsindex (fabriksbyggnader).

Även byggnadsinvesteringarna inom den egentliga industrin skars ned relativt väsentligt från 1947 års höga nivå. Denna nedskärning sammanföll i tiden med en märkbar minskning av företagens investeringsbenägenhet (sådan denna kom till uttryck i inkomna ansökningar om byggnadstillstånd för industribyggnader, jfr tabellen). Detta hindrade emellertid inte att antalet beviljade byggnadstillstånd hela tiden låg på en avsevärt lägre nivå än antalet ansökningar. Inom övriga områden fortsatte byggnadsinvesteringarna att öka även under denna period. Den övriga delen av investeringsverksamheten (maskiner, apparater, transportmedel m. m.) underkastades ingen reglering. De variationer i dessa investeringar som förekom under denna tid kan således på ett annat sätt än ifråga om byggnadsverksamheten användas som indikatorer på förändringar i investeringsbenägenhet och efterfrågetryck. Som framgår av tabell 9 steg maskininvesteringarna (exkl. underhåll) med avbrott för 1949 successivt fram till 1950. Nedgången mellan 1948 och 1949 kan i viss mån anses bero på förändringar på efterfrågesidan. Samtidigt måste man emellertid hålla i minnet den knapphet, som förelegat på såväl inhemska som utländska verkstadsprodukter, med långa leveranstider som följd. Oaktat den prioritet som gavs kapitalvaruimporten inom ramen för importregleringen, torde anskaffningsmöjligheterna också ha begränsats relativt starkt genom denna reglering. När importregleringen mot slutet av 1947 åter blev effektiv, vändes trycket av efterfrågeöverskottet mot den inhemska produktionen. Priskontrollen var emellertid tämligen effektiv. Den stegring av detaljprisnivån fram till årsskiftet som

373 ägde rum kan helt tillskrivas höjda livsmedelspriser på grund av felslagen skörd. Därefter steg emellertid priserna även på andra varor och sammanlagt ökade konsumtionsprisindex med 7 % från augusti 1947 till augusti 1948. Denna prisstegring var dock mindre ett uttryck för efterfrågetrycket än resultatet dels av den ovannämnda höjningen av livsmedelspriserna, dels av den åtstramning av finanspolitiken, som genomfördes under vintern 1947/48 såsom ett led i den allmänna stabiliseringspolitiken. Mjölk- och matfettsrabatterna avskaffades och bomullssubventioncrna borttogs. Konsumtionsbeskattningen skärptes avsevärt. Bensin, tobak, sprit och vin hörde till de varor som drabbades av skattehöjningar. Den köpkraftsindragning som därmed åstadkoms kompletterades av direkta regleringar av olika slag. Skärpningen av byggnadsregleringen har redan nämnts. En viss om än till sin effekt mycket begränsad kreditransonering genomfördes också. Även priskontrollen skärptes. Enligt de direktiv som utfärdades i juli 1948 fick prishöjning medges endast i »sällsynta undantagsfall». Kostnadshöjningar skulle få motivera prishöjningar endast om de var så stora att de vid oförändrade priser skulle medföra förlust eller orimligt låg avkastning. Man införde också en begränsning av aktiebolagens utdelningsrätt i förening med skyldighet att insätta viss del av vinstmedlen på spärrkonto i riksbanken. Avtalet om massaindustrins inbetalningar till en konjunkturutjämningsfond, som ursprungligen ingåtts våren 1947, förlängdes under första delen av 1948. Då exportutsikterna försämrades under hösten upphävdes dock avgiftsplikten helt. Stabiliseringspolitiken 1948—1949 uppfattades allmänt som framgångsrik. Prisnivåns ökningstakt minskade; från mitten av 1948 till mitten av 1949 steg konsumtionsprisindex med ca 2 %. Vid bedömningen av hur verkningsfull den förda politiken var, får man emellertid inte bortse från den »hjälp» som härvidlag gavs av det ändrade amerikanska konjunkturläget och det betydande prisfallet på råvarumarknaderna — enligt Moody's index 20 % mellan somrarna 1948 och 1949. De vidtagna stabiliseringsåtgärderna fick från mitten av 1948 stöd av en lönepolitisk återhållsamhet, samtidigt som de kom att utgöra en viktig förutsättning för denna. LO:s representantskap rekommenderade visserligen redan för 1948 års avtalsrörelse »stark återhållsamhet», men praktiskt taget samtliga löntagargrupper ansåg sig ha skäl för att begära höjningar trots principiell anslutning till återhållsamhetsparollen. Den avtalsmässiga höjningen blev 4,5 %. Löneglidningen blev därtill genomsnittligt 3,6 % under 1948. I det läge som uppstått sedan de nämnda konjunkturdämpande åtgärderna vidtagits, accepterade löntagarorganisationerna följande år regeringens uppmaning att stödja strävandena till prisstabilisering genom en allmän prolongation av avtalen. Redan på sommaren 1948 gick statstjänarorganisationerna med på att avstå från en höjning av det rörliga tillägget med 3 enheter, som annars skulle ha utgått per 1 juli på grund av uppgång i levnadskostnadsindex. På basis av erfarenheterna från föregående år infordrade LO och TCO ett löfte från samtliga anslutna organisationer om att följa rekommendationen om avtalsprolongering. Man ansåg att medgivandet av undantag i detta läge — i motsats till förhållandena under krigsåren — skulle medföra en kedjereaktion av krav på särbehandling från så många grupper, att stabiliseringspolitiken därmed skulle komma att äventyras. Denna stränga politik torde ha underlättats av att löneutjämningen vid denna tid hade nått relativt långt i förhållande till förkrigstiden. Lönespridningen mellan de olika industri- och näringsgrenarnas arbetare hade i själva verket vid denna tid uppnått ett minimum, från vilket sedermera spridningen åter ökats. Även för 1950 års lönerörelse var man inom fackföreningsrörelsen inställd på att tillmötesgå regeringens önskan om prolongation av avtalen. Inom LO gjordes

374 en undersökning rörande möjligheterna att medge undantag för särskilda grupper. Krav på att bli betraktade som berättigade till undantag framställdes dock från så många håll, att landssekretariatet ansåg att ett försök till »samordnad differentiering» måste komma att i praktiken leda till en allmän lönerörelse av ungefär normal omfattning. Ett enda undantag beviljades dock, nämligen för lantarbetarna. Devalveringen i september 1949 föranledde regeringen att utlova bortsubventionering av därigenom uppkommande prisstegringstendenser för att därmed bevara förutsättningarna för den tilltänkta prolongationen. Trots uttalad tveksamhet med hänsyn till de förnyade risker för en överkonjunktur, som kunde väntas från såväl devalveringen i och för sig som från köpkraftsinjektionen genom subventionerna, accepterade LO förlängningen av lönestoppet med ytterligare ett år. Även TCO accepterade ytterligare ett års avtalsprolongation. Generellt gällde dock att prolongationen skulle upphöra att gälla vid viss stegring i levnadskostnadsindex. Trots stabiliseringspolitiken och konjunkturavmattningen var efterfrågan på arbetskraft fortfarande så stark att löneglidningen under de båda åren blev nära 3 % resp. nära 4 % i genomsnitt. Den var emellertid mycket ojämnt fördelad mellan olika fack, vilket fick stor betydelse för den fortsatta utvecklingen. De totala nettoinkomsterna för fysiska personer steg enligt taxeringsstatistiken med knappt 12 % 1947—1948, med drygt 3 % 1948—1949 och med ca 5 % 1949— 1950. Bakom denna totalutveckling ligger olika resultat för skilda inkomsttagargrupper. Sålunda var stegringen för de anställda betydligt större än för de enskilda företagarna; den senare gruppens inkomstutveckling var gynnsammare endast 1950, då lönestoppet hämmade ökningen effektivare för de anställda. Företagarna inom jordbruket synes dock ha haft en inkomstutveckling jämförbar med löntagarna under den aktuella perioden. Detta förklaras av goda skördar och av jordbrukskalkylens konstruktion, enligt vilken de kraftiga löneökningarna för lantarbetarna även kom jordbrukarna tillgodo genom höjda produktpriser. Den viktigaste bestämningsfaktorn för den privata konsumtionen är inkomstutvecklingen. Det inkomstbegrepp som därvid är relevant, är de disponibla inkomsterna, dvs. de totala inkomsterna efter avdrag för direkt skatt. Dessa beräknas nominellt ha stigit med 16 % mellan 1947 och 1948 och med 4 % både 1948—1949 och 1949—1950. Konsumtionsutgifterna beräknas ha stigit med 8—9 % från år till år under perioden 1947—1950 utom mellan 1948 och 1949 då stegringen endast utgjorde 1 %. Då ökningstalen för 1948—1949 understiger motsvarande tal för inkomsterna kan man h ä r u r utläsa en inte oväsentlig ökning av hushållssparandet under dessa år; under 1950 sjönk däremot sparandet i samband med den väntade prisstegringsvågen vid årets slut. Den reala konsumtionsökningen var med hänsyn till prisutvecklingen emellertid mera begränsad. I fasta priser räknat steg konsumtionen med 2 % från 1947 till 1948, var ungefär oförändrad 1948—1949 samt ökade med 6 % från 1949 till 1950. Den inskränkning av den svenska importen, som nödvändiggjordes av valutaavtappningen under de första efterkrigsåren, blev verkningsfull först under loppet av 1948. Nedgången i importvolymen mellan 1947 och 1949 beräknas ha varit ca 32 %. Nedanstående tabell över importvolymens utveckling visar hur nedskärningarna koncentrerades till konsumtionsvaruområdet (K. I. A: 21 s. 75). Exportvolymen steg däremot successivt från krigsslutet till 1950. Till exportökningen, som dock först 1949 var sådan att 1936/1938 års exportvolym u p p n å d des, bidrog alla de för den svenska exporten karakteristiska industrivarorna. Volymökningen motverkades emellertid av prisfall, så att exportvärdet förblev oför-

375 Tabell 18. Importvolymens

utveckling

för olika varugruppsr

1947—1950

Index:1938 = 1 0 0 1947

118 85 117

81 92 56 102

71 90 43 92

119 125 130 102

Konsumtionsvaror därav livsmedel varaktiga, inkl. personbilar Råvaror oeh halvfabrikat därav för produktion av konsumtionsvaror för produktion av kapitalvaror Maskiner m. m Bränsle och drivmedel Övrigt

124 145 112 73

104 173 126 56

102 120 108 56

104 159 131 71

Totala importen

ny

ändrat fram till devalveringen. Då importpriserna var i stort sett oförändrade under 1948, innebar den fallande importvolymen att underskottet i handelsbalansen reducerades betydligt även om en fortsatt minskning av valutareserven ej kunde undvikas. Under 1949 ändrades prisläget i världshandeln på ett för den svenska ekonomin ofördelaktigt sätt. Exportpriserna påverkades starkt av prisfallet för bl. a. massa i samband med den amerikanska efterfrågeavmattningen. Importprisläget förändrades radikalt främst genom devalveringen av de västeuropeiska valutorna i förhållande till dollarn i september 1949. På grund av det växande underskottet i sterlingområdets betalningsbalans med USA, orsakat av råvaruprisfall och konjunkturavmattning, tvingades Storbritannien i september 1949 att skriva ned pundet gentemot dollarn. För att inte den svenska exportens avsättningsmöjligheter i detta läge skulle försvåras, ansågs en parallell nedskrivning av kronan nödvändig. Frågan var härvid om man helt eller endast delvis skulle följa pundet. Enligt vad riksbankschefen sedermera meddelade riksdagens bankoutskott (bankoutsk. uti. nr 4, 1950) befarades, att en mera begränsad devalvering skulle medföra svårigheter för svensk export särskilt till det s. k. yttre sterlingområdet och till marknader, där de svenska produkterna konkurrerade med varor från devalverande länder. Å andra sidan kan i sammanhanget framhållas, att svenska exportörer före devalveringen kunnat utta överpriser vid export till mjukvalutaländer. Man fruktade även spekulation mot den svenska kronan på grund av förväntningar om en ytterligare nedskrivning. Med hänsyn till dessa omständigheter följdes punddevalveringen helt, vilket innebar en höjning av dollarkursen med ca 44 %. Detta innebar en väsentlig fördyring av den svenska importen samtidigt som avsättningsmöjligheterna för exporten förbättrades. Importpriserna steg med 19 % från tredje kvartalet 1949 till a n d r a kvartalet 1950. För att förhindra att denna stegring slog igenom på levnadskostnaderna och därigenom äventyrade den överenskomna inkomststabiliseringen infördes importsubventioner. Det ansågs troligt att de internationella prisfallstendenserna skulle bestå, varvid subventionerna sedermera skulle kunna avvecklas. Den under hela 1949 relativt gynnsamma exportvolymutvecklingen gav i förening med importnedskärningen upphov till den första ökningen av valutareserven efter krigsslutet. Efter att ha sjunkit med drygt 100 mkr från 1947 till 1948 steg riksbankens valutareserv — trots försämringen i bytesförhållandet — med närmare 600 mkr mellan 1948 och 1949.

376 Genom den hårda begränsningen av dollarimporten kom en viss förskjutning mot ökad inomeuropeisk handel att äga rum. Denna stimulerades vidare i hög grad av det ekonomiska samarbetet inom Västeuropa för liberalisering av handeln och betalningarna mellan deltagarländerna, som skapades under dessa år i samband med den s. k. Marshallhjälpen och upprättandet av organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete (OEEC). För Sveriges del frigavs under 1949 och 1950 sålunda ett stort antal varor från kvantitativa införselrestriktioner gentemot import från i organisationen deltagande länder. Under hösten 1947 ägde en väsentlig förändring av kreditmarknadsläget rum. Efterfrågan på kredit minskade av flera olika skäl. Importen gick tillbaka på grund av en restriktivare importpolitik. Affärsbankernas engagemang i byggnadskreditiv hade till en del kunnat avlyftas på andra kreditinstitut och bostadsbyggandet minskade starkt. Dessutom började en viss återhållsamhet i kreditgivningen att tillämpas, dels på grund av försämrad likviditet, dels på grund av överenskommelse härom med riksbanken. Eftersom riksbanken med hänsyn till kravet på en räntestabilisering inte kunde åstadkomma kreditknapphet genom operationer i öppna marknaden, sökte den istället genom överläggningar och överenskommelser med kreditinstituten förmå dessa till en frivillig begränsning av utlåningen. Riksbankens stödköp av obligationer fortsatte även 1948. Man beslöt i november 1948 att stabilisera ränteläget på en nivå på 3 % för långfristiga guldkantade obligationer och verkställa de stödköp som erfordrades för detta ändamål. Riksbankens innehav av svenska statspapper och obligationer steg med 570 mkr under år 1948, men under 1949 och första halvåret 1950 minskade detta innehav återigen genom att försäljningarna översteg köpen med 484 mkr. Sålunda försålda statspapper och obligationer stannade emellertid i stor utsträckning i affärsbankerna, vilka ökade sitt innehav av dessa papper med 723 mkr. Importregleringarna och stabiliseringspolitiken samverkade till en bättre balans i utrikeshandeln och till ett nettoinflöde av valutor från mitten av 1948, vilket tillförde den inhemska marknaden ökade penningmedel. Rudgetutfallet för 1948/ 49 blev vidare ett kassamässigt utgiftsöverskott på ca 150 mkr medan det för 1947/48 blev ett inkomstöverskott på ca 100 mkr. Efterfrågan på kredit hade vid denna tidpunkt emellertid minskat betydligt på grund av avmattningen i den internationella konjunkturen. Denna återhämtning i bankernas likviditetsläge kom att utgöra underlag för en kraftig kreditexpansion då efterfrågan på kredit åter ökade i samband med den konjunkturuppgång som startade hösten 1949. Affärsbankernas och sparbankernas utlåning ökade under samma tid med tillsammans 1 100 mkr, varav 700 mkr från de förstnämnda. Under sommaren 1950 fann fullmäktige i riksbanken, att en allvarlig risk förelåg för en ny inflationsutveckling. För att inte ytterligare understödja denna upphörde riksbanken med stödköpen av obligationer och lämnade kursutvecklingen på obligationsmarknaden fri. Denna åtgärd i förening med vissa a n d r a för att åstadkomma en åtstramning på kreditmarknaden resulterade i kursfall. Statens 3-procentiga obligationslån av 1945 och 1946, som tidigare stått i pari, betalades i slutet av november med 94 % av nominella värdet. I detta läge höjdes diskontot från 2,5 till 3 %. För samtliga tre budgetår under den här behandlade perioden, 1947/48, 1948/ 49 och 1949/50, siktade budgeten till en inte oväsentlig överbalansering av driftsutgifterna, nämligen med 800 mkr, 600 mkr resp. 700 mkr. Dessa överskott reducerades emellertid särskilt för det första året högst väsentligt genom på tilläggsstater anvisade anslag. Under 1947/48 medförde den inflationsbetonade högkon-

377 junkturen fortfarande liksom under föregående period oväntat höga skatteintäkter samtidigt som möjligheterna att utnyttja reservationsanslag av samma skäl fortfarande begränsades. Driftbudgetens utfall blev därför ett överskott på ca 500 mkr och även totalbudgeten resulterade i ett mindre överskott. De båda följande åren blev utvecklingen däremot den motsatta och budgetutfallet försämrades i förhällande till det på grundval av budget och tilläggsanslag beräknade. Totalbudgetens underskott blev 160 mkr resp. 430 mkr och 1949/50 utföll även driftbudgeten med underskott. 1948 års skattereform medförde en nedgång i uttaget av direkt skatt med ca 400 mkr, men samtidigt höjdes såsom tidigare nämnts konsumtionsbeskattningen på bensin, tobak, sprit och vin avsevärt. Den viktigaste förändringen på utgiftssidan var den starka ökningen av socialutgifterna och särskilt då transfereringarna i samband med införandet av barnbidrag och höjda folkpensioner m. m. Inkomsteffekten av kommunernas finanser synes under 1948 liksom under tidigare år ha varit i stort sett neutral, men medförde under 1949 och 1950 en inte oväsentlig inkomstindragning av storleksordningen 300 resp. 200 mkr. Den framtvingades genom begränsningen av kommunernas kreditmöjligheter. Analys och slutsatser

Den successiva minskningen av importmöjligheterna genom importregleringen medförde under senare hälften av 1947 en ökning av efterfrågetrycket inom landet. Stegringen i utrikeshandels- och partipriserna verkade också i prisuppdrivande riktning. Priskontrollen kunde emellertid hålla tillbaka trycket tämligen effektivt och den prisuppgång, som ägde rum fram till årsskiftet 1947/48, var helt att hänföra till livsmedelsprisernas höjning i samband med missväxten 1947. Trycket blev emellertid så starkt att en rad åtgärder, främst en utbyggnad av de indirekta skatterna för att suga upp efterfrågeöverskottet, blev nödvändiga. De ledde ofrånkomligt till en kraftig prisuppgång under första kvartalet 1948. Den konjunkturpolitiska verkan av denna skattehöjning blev tämligen ringa, eftersom den närmast fick till uppgift att balansera den sänkning av den direkta beskattningen, som den redan tidigare beslutade skattereformen medförde. Denna sänkning kom dock inte till uttryck i prisindex. Både exportkonjunkturen och investeringskonjunkturen mattades emellertid påtagligt under 1948. Redan från början av året började exportpriserna sjunka och från början av 1949 blev prisfallet betydande. Den skärpta byggnadsregleringen minskade investeringsmöjligheterna men även investeringsbenägenheten avtog. Härtill medverkade också försämringen av likviditetsläget för affärsbankerna och a n d r a kreditinrättningar mot slutet av 1947 och den åtföljande stagnationen i kreditexpansionen. Efterfrågeutvecklingen återverkade givetvis också på arbetsmarknaden, där läget bl. a. återspeglas av löneglidningen, som var 4,0 % 1947 och 3,6 % 1948, båda åren trots väsentliga avtalsmässiga lönehöjningar, men endast 2,8 % 1949 trots lönestopp. Under 1949 blev prisfallet på de svenska exportvarorna besvärande, särskilt i hårdvalutaländerna. Exporten särskilt av skogsprodukter dirigerades i växande utsträckning till mjukvalutaländer där prisläget var högre. Sverige fick på detta sätt känning av den allmänna dollarbristen. Devalveringen i september 1949 torde med tanke på väntade prisfall inom hårdvalutaområdet ha gjorts större än som var omedelbart motiverat. Den råkade emellertid sammanfalla med vändpunkten i den amerikanska konjunkturen och dess konjunkturstimulerande effekt förstärktes av en prisuppgång på världsmarknaden istället för att motverkas av ett fortsatt prisfall. Detta resulterade fö*

378 Sveriges del i ett omslag, så att exportpriserna blev högre i dollarländerna än i mjnkvalutaländerna. Import- och exportprisstegringarna i Sverige blev mycket betydande, ca 20 % respektive 25 %. Därigenom försvann mer än hälften av den effekt för exportens konkurrenskraft och utrikeshandelns struktur som åsyftades med devalveringen. Den inhemska prisstabiliteten kunde endast bevaras till priset av betydande importsubventioner. Stabiliseringspolitiken under denna period uppfattades i allmänhet som ganska framgångsrik. De tre viktigaste målen för den ekonomiska politiken var tämligen väl uppfyllda. Produktionsutvecklingen var utomordentligt gynnsam; 5,5 % årlig ökning av bruttonationalprodukten. Sysselsättningen var mycket hög men desorganisationsföreteelserna på arbetsmarknaden avtog hastigt. Stegringen av detaljpriserna var, bortsett från effekten av åtstramningspolitiken under första halvåret 1948, mycket måttlig. Under perioden augusti 1948 till augusti 1950 understeg den 1 % om året. Valutareserven ökade under större delen av perioden och både den yttre och den inre ekonomiska balansen var sålunda god. Felet med stabiliteten under perioden 1948—1950 var att den uppnåddes med sådana medel att den inte kunde bli varaktig. Många av de ekonomiska regleringar som bidrog till stabiliteten var av den karaktären, att de bara uppsköt effekten av ackumulerande spänningar. När Sverige sedan deltog i den med hänsyn till den följande konjunkturutvecklingen alltför stora devalveringen gentemot dollarn, blev det ofrånkomligt att stabiliteten avlöstes av en anpassningsprocess i form av en »engångsinflation». Det har varit ett dilemma för stabiliseringspolitiken både i Sverige och många andra länder efter kriget att man ansett sig nödsakad att arbeta med sådana medel, som ökat de underliggande spänningarna i samhällsekonomin, varvid dessa förr eller senare måst få en utlösning. Stabiliseringsperioden i Sverige 1948—1950 avlöstes av Korea-konjunkturen, men även om denna uteblivit hade en anpassningsprocess med prisstegringar framtvingats vid årsskiftet 1950/51. Den hade dock blivit mindre häftig än vad som nu blev fallet. Stabiliseringen byggde väsentligen på tre faktorer, varav ingen kunde väntas bli varaktig: 1) Den mycket starka produktionsökningen. 2) Nedgången i världskonjunkturen från årsskiftet 1947/48 till hösten 1949. 3) Det allmänna lönestoppet. Den starka produktionsökningen var otvivelaktigt ett resultat av återhämtningen efter krigsårens stagnation och de första efterkrigsårens anpassningsprocesser. Även om man kunde hoppas på en på det hela taget god produktionsutveckling i en balanserad ekonomi, bortsett från yttre störningar, så vore det inte realistiskt att tro att en ökning av bruttonationalprodukten med 5,5 % om året under en längre period vore möjlig. Den starka ökningen i produktionen fick emellertid under denna period en stor betydelse genom att den balanserade ökningen av efterfrågan. Nedgången i världskonjunkturen tog sig för Sveriges del, bortsett från dess psykologiska verkningar inom näringslivet, vilka säkerligen inte saknade betydelse, främst uttryck i sänkta priser på exportvarorna. Exportvolymen kunde däremot expandera kraftigt. Exporten är ju den traditionella vägen för konjunkturimpulser från utlandet och fallet i exportpriserna verkade dämpande på hela ekonomin, inte minst på investeringsbenägenheten. När konjunkturen sedan vände efter devalveringen förmådde övriga konjunkturdämpande åtgärder inte hålla tillbaka efterfrågetrycket vid den utomordentligt gynnsamma exportkonjunktur som då uppstod. Ansökningarna om byggnadstillstånd ökade sålunda volymmässigt med nära 30 % från 1949 till 1950 och maskininvesteringarna med 25 <7e.

379 Den genomsnittliga löneglidningen under lönestoppsperioden, 2,8 % 1949 resp. 3,9 % 1950, förefaller ju med hänsyn till den starka produktivitetsökningen inte förskräckande, men den var mycket ojämnt fördelad mellan olika näringsgrenar. Den ledde därigenom till spänningar i lönestrukturen, som måste utjämnas genom avtalsmässiga lönehöjningar inom de fack, där någon löneglidning inte förekommit eller där den varit ringa. Sådana avtalsmässiga lönehöjningar är emellertid svåra att genomföra annat än i en allmän lönerörelse, där även fack med löneglidningar och således goda konjunkturer också får sin utdelning. Denna ökar ytterligare kraven från de eftersläpande gruppernas sida etc. Lönestoppet hopar således spänningar på arbetsmarknaden. Motiveringen för ett lönestopp kan därför endast vara att man måste skaffa sig rådrum för att sedan med medel, som är mera långsiktigt användbara, styra den ekonomiska utvecklingen. Diskussionen om en alternativ politik måste börja med frågan hur man skulle kunna ha undvikit de spänningar, som orsakades dels av de fysiska regleringar som togs i anspråk för att stävja efterfrågetryckets press på prisnivån, dels av lönestoppet och ojämnheterna i löneglidningen. Detta skulle knappast ha kunnat ske på annat sätt än genom en sådan åtstramning av den ekonomiska politiken genom generella penning- och finanspolitiska åtgärder, att stabiliseringspolitiken mindre behövt lita till fysiska regleringar och lönestopp vid hög och ojämn efterfrågan på arbetsmarknaden med ty åtföljande snedvridningar i lönestrukturen. Genom stödet från omslaget i den internationella konjunkturen hade sannolikt även relativt måttliga åtgärder kunnat få en väsentlig, efterfrågebegränsande verkan. En viss rörlighet i räntepolitiken, som hade tillåtit riksbanken att genomföra måttliga marknadsoperationer, hade i förhandenvarande läge kunnat medverka till att begränsa likviditeten i kreditinstituten inte oväsentligt utan att man i varje fall på kort sikt behövt göra några principiella avsteg från lågräntepolitiken. Ett annat förhållande är att denna på lång sikt, vid högkonjunktur, visat sig svår att upprätthålla. Likaså hade ett fullföljande av de finanspolitiska intentionerna med en överbalansering av budgeten och under de senare åren eventuellt en ytterligare åtstramning härvidlag kunnat medverka till att begränsa efterfrågan från hushållens sida, allrahelst som dessas sparande under perioden återigen synes ha blivit positivt. Det är emellertid också uppenbart att möjligheterna att med generella, efterfrågedämpande medel minska den med hänsyn till eftersläpningarna sedan kriget mycket oelastiska efterfrågan under alla förhållanden måste ha varit tämligen begränsade, både vad avser investeringar och konsumtion. Ifall åtstramningspolitiken skulle ha drivits så långt, att regleringarna till avsevärd del skulle ha blivit överflödiga eller att en fri avtalsrörelse jämte även då förekommande löneglidning skulle h a givit samma genomsnittliga lönestegring som i verkligheten framkom genom löneglidningen enbart, skulle den med säkerhet måst framkalla en betydande arbetslöshet och verkat starkt bromsande på den gynnsamma produktionsutvecklingen. Därigenom skulle den på denna väg ha försämrat den ekonomiska balansen. Detta gäller i varje fall under första lönestoppsåret, dvs. 1949. Däremot synes det möjligt men ingalunda säkert, att övertrycket i samhällsekonomin skulle kunna ha begränsats så att påfrestningarna på regleringarna inte blivit så stora att de fått en snedvridande effekt och att en lönerörelse 1950 skulle ha kunnat hållas inom rimliga gränser, i fall den ekonomiska balans, som rådde under 1949 före devalveringen, hade kunnat behållas till årets slut genom att Sverige, med hänsyn till sin i jämförelse med övriga europeiska länder betydligt gynnsammare ekonomiska position, hade valt att devalvera väsentligt mycket mindre eller t. o. m. avstått helt från denna åtgärd. Bedömt i efterhand kan det nämligen knappast råda någon tvekan om att de-

380 valveringen av kronan gentemot dollarn i september 1949 var alldeles för stor. Det är nog inte för mycket att säga att efterverkningarna av denna åtgärd varit ett centralt moment i 1950-talets prisstegringsprocess såväl i Sverige som i hela Västeuropa; många torde vilja ange den som den väsentliga orsaken till den följande inflationsutvecklingen. Den resulterade i en snedvridning av prisrelationerna mellan varor från devalverande och icke-devalverande länder, som inte kunnat rättas till annat än genom den under 1950-talet pågående prisuppgången i de förra, eftersom ett prisfall i de senare på grund av prisernas trögrörlighet nedåt var tämligen uteslutet. En jämförelse av den interna prisutvecklingen efter 1949 i de länder som devalverade fullt ut, de som devalverade m i n d r e än flertalet och de som inte devalverade alls ger också vid handen, att uppgången står i tämligen direkt proportion till devalveringens storlek. De omfattande och långvariga efterdyningarna av devalveringen 1949 visar, liksom en jämförelse med apprecieringen av kronan sommaren 1946, att växelkursförändringar är lämpliga vid varaktiga snedvridningar i prisrelationerna men är ett olämpligt medel för att möta kortsiktiga internationella likviditetskriser. De högre priser som betalades för svensk export till mjukvalutaländerna före devalveringen och det förhållandet, att den svenska exporten kunde öka volymmässigt under hela tiden fram till september 1949 borde också ha gett en anvisning om, att en så kraftig nedskrivning som i verkligheten genomfördes, egentligen inte var erforderlig. Slutsatsen av den här förda diskussionen om stabiliseringspolitiken 1948—50 skulle således bli, att en viss förskjutning av tyngdpunkten i konjunkturpolitiken från fysiska regleringar och lönestopp mot generella penning- och finanspolitiska medel skulle ha medfört, att den med stöd av den internationella konjunkturnedgången uppnådda samhällsekonomiska balansen fortsättningsvis lättare skulle ha kunnat bevaras. En väsentligt mindre devalvering än den faktiskt genomförda hade vidare inte behövt bli ett så brutalt avbrott i den gynnsamma utvecklingen mot bättre samhällsekonomisk balans. Under sådana förhållanden hade en viss ytterligare åtstramning för att balansera konjunkturuppgången och kreditexpansionen under sista kvartalet 1949 måhända lättat trycket på regleringarna och möjliggjort en fri avtalsrörelse 1950, som skulle ha verkat utjämnande på spänningarna i lönestrukturen. En del importsubventioner hade sannolikt ändå blivit nödvändiga, men de hade blivit av mindre omfattning.

Period III.

Korea-konjunkturens uppgångsfas. till årsskiftet 1951152

Från hösten

1950 Den faktiska utvecklingen

Denna period omfattar den s. k. Korea-konjunkturens uppgångsfas. Den samhällsekonomiska balans, som trots underliggande spänningar ändå nåddes under föregående period, efterträddes från senare delen av 1950 av starka prisstegringar och ett påtagligt efterfrågetryck. De faktorer som i första hand verkade jämviktsstörande kan sökas i den internationella konjunkturen och den utrikespolitiska utvecklingen. Redan mot mitten av 1949 hade konjunkturen i USA passerat bottenläget, varefter den kom att präglas av ett snabbt uppsving. I samband därmed steg priserna för vissa stapelvaror inte oväsentligt. För Sveriges del innebar utvecklingen en viss uppgång i både export- och importpriscrna utöver den, som blev den omedelbara följden av devalveringen i september 1949.

381 Tillspetsningen av den politiska situationen i samband med Korea-krigets utbrott i juni 1950 fick långtgående konsekvenser för den samhällsekonomiska utvecklingen såväl i Sverige som i andra länder. Konflikten utlöste en enorm — delvis spekulationsbetonad — efterfrågestegring över hela världen, vilket medförde starkt stegrade priser i första hand på råvarumarknaderna. För vissa industriråvaror (t. ex. tenn, ull och gummi) ökade priserna till mer än det dubbla. I Sverige steg exportprisindex från juni 1950 till februari 1951 med ca 85 %. Skogsindustriprodukterna svarade för nio tiondelar av denna ökning. Importprisstegringen, som under samma tid uppgick till ca 35 %, var något jämnare fördelad mellan de olika varugrupperna. En allmän höjning av den inhemska prisnivån betraktades i detta läge som oundviklig för att uppnå en utjämning av såväl de yttre som de inre spänningarna. Eftersom någon reell försämring av försörjningsläget inte inträtt, försökte regeringen inte motverka löntagarnas strävan att avtalsvägen vinna dels kompensation för levnadskostnadsstegringen, dels en större och jämnare fördelad andel av de föregående årens nationalinkomststegring än löneglidningen kunnat ge. Det förhållandet att tre år förflutit sedan föregående avtalsrörelse medförde ett behov av justeringar i lönerelationerna mellan och inom de olika avtalsområdena. Därmed bortföll huvudmotivet för de importsubventioner, som utgått sedan hösten 1949. Man borttog därför vid årsskiftet 1950/51 såväl importsubventionerna som vissa kvarstående jordbrukssubventioner och inriktade sig på att åstadkomma ett snabbt genomslag av prishöjningarna i syfte att förhindra en kumulativ utveckling. I april 1951 beräknades inom priskontrollnämnden, att levnadskostnadernas stegring från september 1950 t. o. m. juni 1951 skulle komma att uppgå till 16 %, vilket visade sig riktigt. Ett försök gjordes att uppskatta olika faktorers roll i denna stegring. Det gav följande resultat: 0/

/o

Indirekta skatter Devalveringssubventionernas avveckling Jordbrukssubventionernas avveckling Lantarbetarlöner och jordbrukarinkomster Övriga löner Iinportprisstegringar Höjda exportprisers genomslag på hemmamarknaden Diverse Summa

1,1 1,7 0,7 2,2 3,3 4,8 1,7 0,6 16,1

Till denna uppskattning anmärker konjunkturinstitutet, att lönehöjningarnas prisstegrande effekt torde ha underskattats. Siffrorna synes i varje fall ge vid handen, att prisstegringseffekten av utlösningen av de yttre och de inre spänningarna i denna första omgång har varit ungefär lika stor. Vid en diskussion om olika faktorers roll i höjningen av konsumtionsprisnivån får emellertid inte förbises, att — som nyss påpekades — lönestegringen till stor del berodde på de redan inträffade och förväntade internationella prisstegringarna och att dessa därför hade en avsevärd indirekt inverkan på den svenska prisnivån utöver den mer direkta effekt, som framkommer i priskontrollnämndens nyss nämnda beräkning. Inom handeln framträdde en obenägenhet att omedelbart ta ut de enligt återanskaffningsvärdeprincipen godkända prishöjningarna. Denna obenägenhet berodde givetvis på »köpmotstånd»: den monetära efterfrågan växte inte tillräckligt för att kunna absorbera utbudet till priser, som motsvarade den höjning i

382 återanskaffningskostnaderna som föranleddes av importprisstegringen och löneökningarna. Värdet av den privata konsumtionen ökade med endast 14 % från 1950 till 1951, vilket betydde en svag minskning av konsumtionsuo/f/nien. Särskilt starkt minskade inköpen av beklädnadsartiklar. Köpmotståndet resulterade bl. a. i att konsumtionsprisstegringen blev avsevärt mindre än partiprisstegringen, 18 % mot 28 %. Att hushållens monetära efterfrågan ökade så jämförelsevis lite från 1950 till 1951 berodde främst på att deras disponibla inkomster ökade avsevärt mindre än värdet av bruttonationalprodukten. Volymmässigt var denna ungefär lika stor 1951 som året dessförinnan, men värdemässigt registrerades en ökning på 23 %. Hushållens disponibla inkomster blev däremot endast 15 % större än under 1950. Därtill kommer att hushållens sparande synes ha ökat något. Någon reallöneförbättring uppnåddes genomsnittligt sett inte genom avtalsrörelsen. Genomsnittligt blev den avtalsmässiga lönestegringen ca 14 % för manliga industriarbetare. Ju senare på året som avtalen slöts, desto större blev i allmänhet löneökningen. Därmed gynnades grupper med relativt fasta lönesystem, som, då de ställde särskilda krav på att ta igen sådan eftersläpning som uppkommit genom löneglidningen på andra håll, i regel fick vänta med sina uppgörelser till relativt långt in på året för att inte skapa precedensfall med stor lönestegring. I gengäld blev löneglidningen under 1951 av exceptionell styrka, ca 8 %, från november 1950 till november 1951. Den starka ökningen av bruttonationalprodukten under föregående period följdes under 1951 enligt föreliggande beräkningar av en stagnation. Emellertid är dessa beräkningar synnerligen osäkra, eftersom det är mycket svårt för att inte säga omöjligt att göra volymberäkningar av detta slag vid så våldsamma prisförändringar som ägde rum under 1951. Det synes emellertid sannolikt att ökningen av nationalprodukten 1951 underskattats. Uppgifterna för hela perioden 1950—1952 får bedömas med stor försiktighet också med hänsyn till att lagerförändringarna, som under denna period var mycket stora, är otillräckligt statistiskt belysta. Den totala jordbruksproduktionen var 1950 ca 4 % större än året dessförinnan. Under 1951 föll produktionen tillbaka med ett par procent, vilket främst berodde på den dåliga brödsädskörden. Inom industrin beräknas tillverkningsvolymen under varje kvartal från mitten av 1950 till hösten 1951 ha legat 4—6 % högre än under motsvarande kvartal ett år tidigare. Under sista kvartalet 1951 sjönk sedan ökningstakten för att i början av 1952 helt upphöra. Utvecklingen var emellertid synnerligen oenhetlig med stora skillnader mellan de olika industribranscherna. Den starkaste produktionsökningen ägde naturligt nog rum inom de stora exportnäringarna, medan förändringarna från 1950 till 1951 var mera begränsade inom sådana hemmamarknadsindustrier som textiloch beklädnadsindustrin och skoindustrin. Dessa industrier erfor under loppet av 1951 ett allt tydligare köpmotstånd. Även inom skogsindustrin märktes mot slutet av året tydliga avmattningstendenser i samband med växande exportsvårigheter. Produktionsaktiviteten under 1950—1951 återspeglas tydligt i sysselsättningsstatistiken. Efter den balans, som kännetecknade sysselsättningsläget under 1949, ökade under 1950 spänningen mellan efterfrågan och tillgång på arbetskraft ånyo. Under 1951 nådde sysselsättningsgraden en toppnivå, då arbetslösheten inom fackförbunden sjönk till 1,8 % av antalet medlemmar. 1 Den starka sysselsätt1 Den dåvarande arbetslöshetsstatistiken är inte jämförbar med den nuvarande, som grundar sig på vid arbetsförmedlingarna anmälda arbetslösa och vars siffror ligger på en betydligt lägre nivå.

383 ningsökningen koncentrerades främst till malm- och metallindustrin och skogsbruket, men även inom andra områden steg sysselsättningen påtagligt. Under senare delen av 1951 försämrades dock läget inom vissa av konsumtionsvaruindustrierna. De permitteringar som gjordes synes emellertid inte ha vållat några allvarligare arbetslöshetsproblem, utan större delen av den friställda arbetskraften kunde snabbt få annat arbete. Totalt sett präglades den beskrivna perioden av stor knapphet på arbetskraft, vilket också kom till synes i en viss överrörlighet och andra desorganisationsföreteelser, dock ej av samma omfattning som under föregående högkonjunktur. På nationalproduktens användningssida kan man — som tidigare nämnts — notera en viss minskning av den reala privata konsumtionen. Å andra sidan expanderade både de statliga och de kommunala utgifterna. Den offentliga konsumtionen beräknas volymmässigt ha stigit med 5 % från 1950 till 1951. Samtidigt ökade de offentliga investeringarna något medan de privata (exkl. lager) sjönk med ca 2 %. Den kraftigaste nedskärningen ägde rum i fråga om bostadsbyggandet, vars volym sjönk med inte mindre än 15 %. Bland orsakerna härtill kan nämnas brist på arbetskraft och byggnadsmaterial samt starkt stegrade byggnadskostnader. Ett av de mest markanta dragen i 1950—1951 års konjunkturutveckling var den betydande ökningen av lagren under 1951. Lagertillskottet torde, värderat i då rådande återanskaffningspriser, ha överstigit 1 mmkr. Beträffande färdigvarorna kan lagerökningen till stor del förmodas ha varit ofrivillig, ökningen av råvarulagren var betydligt större än vad som kunde motiveras enbart av behovet för den löpande förbrukningen. Lageruppbyggnaden möjliggjordes genom en väsentlig ökning av importen, som vid mitten av 1950 till stor del åter släppts fri. Importvolymen steg med ungefär en tredjedel från första halvåret 1950 till motsvarande period året därpå. Under andra halvåret 1951 ägde sedan en viss dämpning rum, bl. a. i fråga om textilimporten. Men exporten stimulerades ändå starkare av högkonjunkturen. Den volymmässiga ökningen blev inte så stor, men detta mer än uppvägdes av det förbättrade bytesförhållandet. Denna förbättring sammanhängde med den våldsamma prisstegringen för skogsprodukterna — mer än 100 % från 1950 till 1951. För övriga exportvaror blev prisstegringen däremot mindre än den genomsnittliga importfördyringen. Resultatet blev likväl en förbättring av valutareserven på mer än 1 mmkr. Därtill bidrog också de starkt stegrade sjöfartsinkomsterna. Den omedelbara målsättningen för den ekonomiska politiken efter Koreakrigets utbrott blev att tillåta en anpassning på prisområdet och därav betingade inkomstjusteringar för att utjämna de rådande spänningarna och därigenom skapa förutsättningar för en ny stabilisering av priserna på en högre nivå. Den ekonomiska politiken inriktades i enlighet härmed på att förhindra uppkomsten av en kumulativ prisstegringsprocess (se kungl. prop. 1950:220 s. 42). Det torde emellertid knappast kunna sägas att de kumulativa processerna helt kunde undvikas. I första hand riktade sig åtgärderna mot investeringarna. Byggnadsrcglcringen kunde inte snabbt göras verkningsfull, eftersom det förelåg en balans av outnyttjade byggnadstillstånd vid periodens början. Tillståndsgivningen ökade nämligen relativt kraftigt från 1949 till 1950, kraftigare än vad som motsvarades av de reala resurserna inom byggnadsindustrin. Följden blev en ganska avsevärd förlängning av byggnadstiderna. Med hänsyn härtill skars tillståndsgivningen för 1951 ned med närmare 7 %. Denna begränsning räckte emellertid inte för att återställa balansen mellan byggnadsindustrins resurser och efterfrågan utan ytterligare förlängningar och kostnadsstegringar inträffade (se tab. 17 s. 372). För att få till stånd en begränsning även av de investeringar som låg utanför

384 byggnadsregleringen, infördes under 1951 en investeringsskatt. Bestämmelserna var dock så utformade, att den restriktiva effekten av skatten inte torde ha blivit av någon större omfattning. Från mitten av 1951 infördes också en skatt på elektrisk kraft. Efter överenskommelser med skogs- ocb massaföretagens organisationer indrogs under 1951 genom exportavgifter en väsentlig del av de vinster, som uppstod genom de våldsamma prishöjningarna på skogsprodukter. Att döma av den snabba prisstegringen inom landet både på skogsprodukter och skogsråvaror, kan det ändå hävdas att exportavgiftssystemet inte sattes in tillräckligt snabbt och bart (se Erik Lundberg: Konjunkturer och ekonomisk politik s. 391). I den extraordinära situation som Korea-konjunkturen innebar sköts priskontrollen i bakgrunden som stabiliseringsmedel. Den fick i början av 1951 nya direktiv, varvid bl. a. den tidigare gällande regeln att lönehöjningar inte kunde godtas som anledning till prishöjningar upphävdes. Denna ändring, som ansågs motiverad i samband med pris- och löneanpassningen 1951, minskade självfallet priskontrollens effektivitet. Den privata konsumtionen saknade såsom tidigare framhållits i stor utsträckning expansiva inslag. Ingreppen mot konsumtionsområdet var också relativt obetydliga. Bl. a höjdes skatten på spritdrycker och konfektyrvaror. Vidare infördes en tillfällig automobilskatt, varigenom den tidigare fordonsskatten fördubblades. Även hushållen berördes ju vidare av den nya elkraftskatten. Som framgår av tabell 11 redovisades för 1951/52 ett överskott på driftbudgeten med 1 600 mkr och på totalbudgeten med 800 mkr mot ett överskott på 370 resp. ett underskott på 200 mkr för närmast föregående budgetår. Det uppkomna överskottet 1951/52 var emellertid till relativt ringa del resultatet av en medveten finanspolitisk åtstramning, även om driftbudgetens överskott enligt riksstaten ökade med ca l/a mmkr från 1950/51 till 1951/52. överskottet sammanhängde främst med den exceptionella stegringen av inkomsterna från de direkta skatterna genom Korea-inflationen. Den statliga budgetpolitiken fick genom det progressiva beskattningssystemet automatiskt en åtstramande effekt på samhällsekonomin. Den investeringsskatt ocb den ökning av den indirekta beskattningen som genomfördes, jfr ovan, fick en ganska begränsad verkan i de stora sammanhangen. På budgetens utgiftssida märks framför allt en väsentlig ökning av försvarskostnaderna. Kommunernas hushållning ledde under 1951 och 1952 i jämförelse med föregående år till en viss ökning i deras lånebehov. De ingripanden som gjordes mot investeringsverksamheten (byggnadsregleringen, investeringsskatten) utgjorde i stor utsträckning substitut för en räntepolitisk åtstramning, som varken betraktades som önskvärd med hänsyn till hyresutvecklingen eller som verkningsfull på grund av det exceptionella läget. Med hänsyn till de investeringsbegränsande åtgärdernas ineffektivitet under ifrågavarande period, kom emellertid kreditpolitikens roll ändå att bli betydelsefull. Biksbanken hade som tidigare nämnts aktiviserat sin politik under sommaren 1950 i syfte att motverka inflationstendenserna. Obligationsköpen hade upphört och under hösten tilläts obligationsräntan stiga varpå en diskontohöjning från 2,5 till 3 % genomfördes. Vidare skärptes kassareservbestämmelserna och överenskommelser träffades med kreditinstituten om restriktivitet i utlåningen. Dessa åtgärder kunde dock inte hejda en omfattande kreditexpansion. Näringslivets kreditefterfrågan stimulerades starkt av den allmänna konjunkturutvecklingen och det stigande prisläget. För att stödja obligationskurserna tvingades riksbanken till obligationsköp och tillförde därigenom marknaden nya penningmedel. Under hela budgetåret 1950/51 uppgick ökningen av riksbankens innehav av värdepapper till inte mindre än ca 950 mkr inkl. från riksgäldskontoret direkt

385 övertagna skattkammarväxlar. På grund av prisstegringarna och skärpta kassareservbestämmelser för bankerna ökade behovet av betalningsmedel samtidigt med drygt 700 mkr. Affärsbankernas utlåning ökade under budgetåret 1950/51 med inte mindre än 1,3 m m k r mot 700 mkr under föregående år. Samtidigt fortsatte bankernas likvida tillgångar att stiga från 1,4 mmkr i juni 1949 till 1,7 mmkr i juni 1950 och 1,9 m m k r i juni 1951. De faktiska kassareserverna var, trots de skärpta bestämmelserna, därmed nära dubbelt så stora som de i lag föreskrivna. Möjligheterna till en restriktiv penningpolitik blev därigenom starkt begränsade. Fullmäktige i riksbanken hade i skrivelse till bankoutskottet den 28 april 1951 förklarat sin inställning till här förevarande problem. Även om målet för bankens marknadspolitik var att nå största möjliga stramhet på penningmarknaden, var det fullmäktiges bestämda mening, att ett upprepande av den år 1950 uppkomna ränteglidningen i det rådande läget icke borde förekomma. Skulle en spekulation som anteciperade en sådan utveckling uppstå ämnade riksbanken bryta denna, även om detta skulle medföra ett tillfälligt avsteg från strävandena att hålla penningmarknaden stram. Under andra halvåret 1951 uppstod ett rekordartat exportöverskott och riksbankens valutabehållning steg med 1,4 mmkr. Den likviditetshöjande effekten härav motverkades endast delvis av riksbankens kompenserande transaktioner. Inlåningen i affärsbankerna steg under 1951 med 700 mkr mer än utlåningen och detta resulterade i ett inlåningsöverskott på 300 mkr mot ett lika stort utlåningsöverskott föregående år. De likvida tillgångarna ökade samtidigt med inemot 1 mmkr. Vid årsskiftet 1951/52 upphörde emellertid kreditexpansionen. Analys och slutsatser Konjunkturbilden för Sverige i Korea-konjunkturens uppgångsfas är relativt enkel. De spänningar i den inhemska lönestrukturen, som emanerade från löneglidningen under löncstoppsperioden 1948—50, underbyggdes av strävan till kompensation för inträffade och väntade prishöjningar till följd av devalveringen 1949 och av en allmän önskan om lönepolitisk framryckning i den sedan hösten 1949 uppåtgående konjunkturen och resulterade i en mycket okontrollerbar lönerörelse under 1951. I detta läge kom sedan den internationella råvaruhausse, som blev en följd av händelseutvecklingen i Korea, som en häftig förstärkning av de prisstegringstendenser, som skapades genom 1949 års devalvering. Stegringarna i export- och importpriser slog snabbt igenom på den svenska marknaden, inte minst därför att man eftersträvade ett sådant genomslag med tanken att man därigenom skulle kunna undvika kumulativa processer. Någon kumulativ inflationsprocess av klassisk modell synes väl heller knappast ha förekommit i Sverige, kanske främst av den orsaken att den viktigaste förutsättningen för en sådan process, nämligen ett stort efterfrågeöverskott för konsumtionsvaror, saknades. I själva verket var den internationella prisstegringen till stor del betingad av spekulation snarare än av en verklig brist på varor. Den kumulation som förekommit har mer varit av den vid avtalsbundna löner långsammare typen priscr-lönerkostnader-priser. Det faktum att en vikande efterfrågan på konsumtionsvaror bromsade produktionsökningen mitt under inflationskonjunkturen talar ovedersägligt för att de utifrån kommande impulserna var de främsta drivkrafterna. Även om den utrikespolitiska krisen med åtföljande spekulationshausse gav dem en osedvanlig skärpa, härrörde de till mycket väsentlig del från den snedvridning av de internationella prisrelationerna, som blev en följd av den alltför stora devalveringen 1949. De två dominerande dragen i den inhemska utvecklingen var lönestegringar 25—005306

386 med genomslag i priserna inom de näringsgrenar, som inte kunde bära kostnadsökningen, och genomslag av internationella prisstegringar både på inhemsk konsumtion av exportvaror, via importerade råvaror och på importkonkurrerande hemmamarknadsvaror. Effekten av lönestegringarna på prisutvecklingen varierade sålunda mycket starkt både mellan branscher och enskilda företag. Prisstegringskonjunkturen var utomordentligt ojämn; inom vissa områden rymdes lönehöjningarna mer än väl inom de prisstegringar som ändå skulle ha kommit till stånd, men inom andra och mycket betydande områden med svagare anknytning till den internationella marknaden eller där krisen ej resulterat i någon prisstegring, blev lönehöjningen och andra kostnadsstegringar de väsentligaste orsakerna till prisuppgången. Prisstegringarna gav på många håll upphov till oväntade vinster. Dessa ledde emellertid av flera skäl inte omedelbart till någon investeringshausse. Byggnadsregleringen var en orsak härtill. Den minskade i viss mån möjligheten att starta nya projekt, även om den med hänsyn till den tidigare berörda balansen av tillstånd inte minskade investeringsverksamheten totalt sett. En viktigare faktor torde emellertid ha varit de starkt stegrade investeringskostnaderna. Företagarna torde i stor utsträckning ha skjutit upp sina investeringar i avvaktan på en sannolik återgång i priserna. I själva verket minskade ansökningarna om byggnadstillstånd volymmässigt med nära 15 % från 1950 till 1951. Prisstegringarna blev emellertid kraftigare än beräknat, speciellt beroende på att en ny internationell prisstegringsvåg följde på den första våren 1951. Trots de stora lönehöjningarna kom därför ingen reallöneökning till stånd under detta år. För stora grupper resulterade utvecklingen tvärtom i en sänkning. Den inhemska efterfrågan på konsumtionsvaror minskade. Detta ledde dels till en exportökning, dels till en ofrivillig lagerökning. Det bestående resultatet av denna konjunktur blev därför en kraftig ökning av valutareserven och av lagren, det senare både på grund av spekulation och som en ofrivillig lagerökning. Det är inte rimligt att tänka sig att det under några förhållanden skulle ha varit möjligt att föra en sådan ekonomisk politik under Korea-konjunkturen, att den samhällsekonomiska balansen skulle ha kunnat bevaras. Därtill var de internationella omvälvningarna alltför snabba och alltför häftiga. De interna ekonomiskpolitiska medlens möjligheter i en sådan situation är utomordentligt begränsade. Penningpolitiken blir ett alltför svagt och menlöst medel mot konjunkturrörelser med en sådan enorm genomslagskraft och finanspolitiken var, särskilt i dess dåvarande utformning, ett alltför långsamt verkande stabiliseringspolitiskt medel för att vara användbart i denna speciella konjunktur med dess snabba kastningar. När den åtstramade budgeten för 1951/52 trädde i kraft var återgången i konjunkturen redan på väg. Även de fysiska regleringarna, som i stor utsträckning kom till användning, var för långsamma i sitt verkningssätt för att vara verkligt effektiva eller hade andra nackdelar i denna speciella situation. Det är emellertid egendomligt att man så föga diskuterade möjligheterna att appreciera kronan, när man på hösten 1950 var helt på det klara med att en anpassning till den uppåtgående världsmarknadsprisnivån skulle bli nödvändig och Sverige ännu inte anslutits till IMF, varför det hade sin fulla handlingsfrihet. Det kan ha funnits tre skäl härför: För det första räknade man med att lönerörelsen i vilket fall som helst skulle driva upp den inhemska prisnivån. För det andra var världsmarknadsprisstegringen mycket ojämn, samtidigt som man väl knappast räknade med att de starka förskjutningarna i prisrelationerna som ägde rum skulle bli bestående och att man av den orsaken borde få till stånd en långsiktig

387 anpassning till dem. För det tredje var valutatillgångarna ännu mycket små. Därtill kan komma att många ännu ej hade kommit över chocken efter devalveringen ett år tidigare. Den förstnämnda synpunkten torde i förevarande läge ha ägt en viss om ock ganska begränsad giltighet. Av den tidigare anförda, av priskontrollnämnden gjorda beräkningen över prisstegringarnas orsaker under vären 1951 framgår, att man tillskrev lönehöjningarna en effekt av 3,3 % på konsumtionsprisnivån. Redan denna lönehöjning berodde emellertid till stor del på den internationella prisstegringen. Effekten enbart av de strävanden att utjämna spänningar i lönestrukturen, som gjorde sig gällande i 1951 års avtalsrörelse, torde ha varit betydligt mindre. Även om en siffra av denna art endast innebär en uppskattning — totalresultatet av uppskattningarna blev dock ganska riktigt — så anger den dock storleksordningen av förevarande faktor. När man siktade på en »engångsinflation» av storleksordningen 10 %, synes man därför istället lika gärna ha kunnat ta större delen av denna anpassning till världsmarknaden genom en appreciering. Ojämnheten i prisstegringen för svenska exportprodukter kan ju i första omgången synas vara ett absolut hinder för en appreciering. Man kan inte riskera att avbryta exporten för viktiga varor, som kanske därigenom för lång tid skulle bli utestängda från världsmarknaden, även om andra delar av exporten stiger starkt i pris, allra helst om man har goda skäl att tvivla på prisstegringarnas varaktighet. Studerar man problemet närmare finner man emellertid att ojämnheten främst förelåg mellan råvaror, som steg mycket starkt i pris, och industriella färdigvaror, vilkas priser visade sig mycket trögrörligare. Detta torde emellertid främst vara ett uttryck för skillnader i prissättningsmetodik. Råvarupriserna bestäms på stora internationella marknader och är helt beroende av tillgång och efterfrågan; de har endast på mycket lång sikt ett samband med varans produktionskostnader. Priserna på industriella färdigvaror är å andra sidan till mycket stor del »katalogpriser». De uträknas med andra ord på basis av någon sorts kostnadskalkyl, även om efterfråge- och konkurrensläget naturligtvis också har betydelse. Detta kommer dock mest till uttryck i form av rabatter, prissättning på utbytesobjekt etc. En hastig ökning av efterfrågan tar sig därför främst uttryck i ökade orderstockar och förlängda leveranstider och inte i prisstegringar. Man törs inte förstöra sin goodwill genom att företa prishöjningar, som enbart motiveras av ökad efterfrågan — en sådan höjning anses inte vara korrekt. 1950-talets prisrörelser har också i stor utsträckning varit ett uttryck för en återgång till de relationer mellan råvaror och färdigvaror, som rådde innan Korea-konjunkturen rubbade dessa. Det är sannolikt att svenska liksom alla andra länders industriföretagare skulle ha kunnat ta ut betydligt högre priser på färdigvaror vid den starka internationella efterfrågan, som rådde under slutet av 1950 och första halvåret 1951, än de i verkligheten gjorde. I det läget betydde leveranstiderna mer för k ö p a r n a än priserna. En appreciering, som automatiskt hade höjt de svenska exportpriserna, skulle därför sannolikt inte ha medfört något väsentligt avbräck för exporten utan snarast ha tillfört landet ytterligare inkomster. Dessutom hade exportpriserna inte behövt höjas med apprecieringens hela belopp, eftersom denna skulle ha bromsat lönestegringen och sänkt kostnaderna för importerade förnödenheter. Med hänsyn till ojämnheten i prisstegringen och de exceptionella höjningarna för skogsprodukter, hade man naturligtvis ändå varit tvungen att utta exportavgifter för dessa.

388 Period IV. Återgången

från Korea-konjunkturen fram till slutet av 1953

och

avmattningen

Den faktiska utvecklingen

Vid ingången av 1952 företedde det svenska konjunkturläget en delvis splittrad bild. Inom ramen för en högkonjunktur med starka pris- och lönestegringstendenser förelåg tecken på en spridning av den produktionsavmattning, som redan under 1951 givit sig till känna inom vissa industribranscher. Det dominerande inslaget var dock alltjämt den fortskridande penningvärdeförsämringen. Under hösten 1951 hade nödvändigheten av en hårdare ekonomisk politik blivit uppenbar och förslag innebärande en allmän åtstramning utarbetades. De nya åtgärderna, som i allmänhet trädde i kraft från början av 1952, riktade sig i första hand mot näringslivets likviditet och mot investeringarna. De inflationsimpulser, som kom från exportsidan, var starkt koncentrerade till skogsprodukterna. Därför förordnades om höjda prisutjämningsavgifter vid export av skogsprodukter och insättning på spärrkonto av viss del av skogsägarnas vinster. Utvecklingen mot slutet av 1951 — med bl. a. en mycket stark stegring av priserna vid skogsauktionerna — föranledde i början av 1952 införandet av en konjunkturskatt avseende vissa merinkomster av rörelse eller skogsbruk under 1951. Investeringsskatten ersattes från och med 1952 med en investeringsavgift på i princip 10 % på investeringskostnaden för privata investeringar (exkl. bostäder). Avgiften utgick inte för lagerinvesteringar. I stället inskränktes nedskrivningsmöjligheterna genom nya regler för varulagervärdering. Inköp av nya personbilar och motorcyklar undantogs också från investeringsavgiften och belades i stället med en ny skatt, som från mitten av 1952 ersatte den tillfälliga automobilskatten. Dessa mera generella ekonomisk-politiska åtgärder syftade till att minska företagens investeringsbenägenhet dels genom en höjning av investeringskostnaderna, dels genom en begränsning av självfinansieringsmöjligheterna. Den senare aspekten tillgodosågs ytterligare genom den inskränkning av den fria avskrivningsrätten för nyanskaffade maskiner och inventarier, som beslöts under våren 1952. Kreditpolitiskt kompletterades åtstramningspolitiken med bl. a. en fullmaktslag om räntereglering, som vid behov skulle användas för att möjliggöra en inflationsbekämpande penningpolitik utan ogynnsamma återverkningar på ränteområdet (kungl. prop. 1951:221). Ränteregleringslagen bemyndigade Kungl. Maj:t att i särskilda lägen förordna om rätt för riksbanken att föreskriva räntestopp och fastställa maximiräntor för utlåningen och minimiräntor vid bankmässig inlåning. Riksbanken skulle vidare kunna bemyndigas föreskriva, att obligationer och förlagsbevis icke fick utgivas utan tillstånd av riksbanken. Någon tillämpning av lagen har hittills inte blivit aktuell, men bestämmelsen om tillståndstvång för obligationsemissioner har legat till grund för riksbankens emissionskontroll. Den starka kreditexpansionen 1950—1951 och riskerna för fortsatta prisstegringar föranledde riksbanken att mot slutet av 1951 uppta nya överläggningar med kreditinstituten i syfte att uppnå en effektiv restriktivitet i kreditgivningcn. Man byggde därvid på erfarenheterna av 1950 års relativa misslyckande, vilket bl. a. kunde tillskrivas frånvaron av preciserade krav på bankerna. Den överenskommelse, som träffades i februari 1952 och som i sina huvuddrag kvarstod under de kommande åren, innebar i huvudsak följande: Affärsbankerna skulle hålla en efter deras storlek differentierad likviditet, som i regel översteg den dåvarande. De relationstal som fastställdes sattes så högt, att bankerna skulle behöva använda inflytande inlåningsmedel för att stärka sin likviditet. För att möta de placerings- och räntabilitetsproblem, som kunde uppstå

389 för bankerna till följd av restriktiv långivning, lade riksgäldskontoret i gengäld upp korta obligationslån med 23A och 3 % ränta. Rörande emissioner av andra än statliga obligationslån hade riksbanken förbehållit sig att pröva lånevillkoren samt att avgöra icke endast tidpunkten utan även turordningen för lånen. Av affärsbankerna och övriga kreditinstitut krävdes medverkan till viss bindning av räntorna på inteckningslån, kommunlån samt lån mot säkerhet i guldkantade obligationer till då gällande räntesatser. När det gäller att bedöma effekten av alla dessa åtgärder och övriga ekonomiskpolitiska medel — t. ex. byggnadsreglering och priskontroll — står man inför samma dilemma som 1948—1949: verkningarna kan svårligen isoleras från den konjunkturdämpande effekten av den i tiden sammanfallande avmattningen av den ekonomiska aktiviteten utomlands och därmed av efterfrågan på svenska exportvaror. Såväl industriproduktionen som exporten kom från och med andra kvartalet 1952 att volymmässigt understiga siffrorna från motsvarande perioder ett år tidigare. Till en del kan detta dock tillskrivas det successiva införandet under 1952 ocli 1953 av den tredje semesterveckan. Även för importen registrerades en kraftig sänkning. Den procentuella volymförändringen sedan motsvarande period föregående år framgår av följande tabell. Tabell 19. Industriproduktion, export och import 1952—1954. Procentuell från motsvarande kvartal föregående år

förändring

1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. Industriprod. . . därav kapitalvaruindustri . konsumtionsvaruindustri. Export Import

± o — 1 — 61 + 5 +

3 — 3

—1 — 1 ±

o — I1 + 4 + 4 + 1

—1 — 4 — 3 — 7

— 3 + 3 + 4 + 8i — 4 — 11 + 14 + 19 — 2 — 13 + 2 — 1

± o -

3 +

5 +

5 +

5 +

8 +

+ 10 + 4 + 7 + 2 — 1 + 5 + 6 + 16 + 5 + 7 + io + 12 + 11 + 16 + .13 1 Siffrorna för 3 kv. 1952—1953 är påverkade av semesterförlängning. — 6 — 7 —10 + 8 — 27 — 15 - 1 — 19 - 1 0

Konjunkturavmattningen under ifrågavarande period hade i viss utsträckning karaktären av en rullande anpassning, vilket i någon mån kan utläsas av tidsförskjutningarna mellan produktionsrörelserna i respektive kapital- och konsumtionsvaruindustrierna i ovanstående tablå. Konsumtionsvaruindustrierna hade såsom tidigare nämnts redan före 1952 kommit in i ett läge med stagnerande efterfrågan och mycket skarp konkurrens från importerade varor. Framför allt gällde detta för textil- och beklädnadsindustrin, som drabbades av en allvarlig stockningskris. Efter textil- och beklädnadsindustrins produktionsminskning från liösten 1951 följde först träindustrin och från mitten av 1952 också massa- och pappersindustrin med mycket kraftiga produktionsbegränsningar. Produktionen av trävaror, massa och papper sjönk med drygt 10 % från 1951 till 1952. Den utländska efterfrågeexpansionen, som lett till så häftiga prishöjningar, var såsom framhållits i föregående avsnitt delvis spekulationsbetonad. En del av de försålda kvantiteterna kom därför att lagras hos förbrukarna, som, när prisutvecklingen vände, följaktligen reducerade sina inköp. Den minskade efterfrågan resulterade i en kraftig prisnedgång. 1953 medförde sedan en allmän återhämtning både för produktion och export medan prisläget förblev relativt stabilt.

390 Från hösten 1952 kom turen till verkstadsindustrin, där den dittills rådande expansionen förbyttes i en nedgång. I första hand minskade orderingången från exportmarknaden, men under senare delen av året började även de svenska beställningarna reduceras, vilket till en del torde kunna sättas i samband med åtstramningspolitiken. Utvecklingen under 1953 präglades av en stabilisering och en viss förbättring av orderingången. Under intryck av konjunkturförsämringen och den h å r d a r e ekonomiska politiken minskade industrin sin investeringsvolym starkt. F r å n 1951 till 1953 sjönk den med närmare en femtedel. De totala privata bruttoinvesteringarna sjönk visserligen också mellan 1951 och 1952, men under nästföljande år var ökningen så stor, att man mellan åren 1951—1953 totalt kunde registrera en uppgång på drygt 2 %, vilket framför allt berodde på transport- och bostadsinvesteringarnas expansion. Investeringsnedgången inom industrin frigjorde resurser, som genom en liberalare tillståndsgivning och uppmjukningar i regleringsbcstämmelserna kunde sättas in i bostadsbyggandet. Nedgången i industrins investeringar kompenserades också av en väsentlig ökning av såväl de statliga som de kommunala investeringarna, varigenom en förskjutning till en större offentlig andel av dessa ägde rum, som sedan blivit bestående. En avsevärd del av ökningen i de statliga investeringarna hänförde sig till militära ändamål. Inom industrin beräknas sysselsättningen ha minskat med ca 30 000 arbetare från 1951 till 1953. Medan utvecklingen under 1951—1952 i första hand berörde den kvinnliga arbetskraften, som i icke oväsentlig omfattning torde ha lämnat förvärvslivet, påverkades under 1953 framför allt sysselsättningen för männen. Större delen av de från industrin friställda arbetarna bereddes sysselsättning inom byggnadsverksamheten samt inom samfärdsel, handel och övriga servicenäringar. Bortsett från en ökning av säsongarbetslösheten, särskilt inom byggnadsindustrin, var därför uppgången i antalet arbetslösa relativt måttlig, även jämfört med 1951 års extremt höga sysselsättningsnivå (se KI:s meddelande A: 27 s. 134). Den ojämna lönestegringen under 1951 samt den genom prisstegringen omintetgjorda reallöneförbättringen framkallade 1952 stora lönekrav och krav på skydd mot ytterligare prisstegringar. Den allmänna konjunkturdämpningen hade endast i obetydlig grad gjort sig gällande före början av 1952. För manliga industriarbetare uppgick den avtalsmässiga ökningen av timförtjänsten för detta år till 11,6 %, och därtill kom en löneglidning med 5,9 %, så att den sammanlagda ökningen i timförtjänsten blev 18,2 % eller nästan lika stor som mellan 1950 och 1951. Prisnivån för jordbruksprodukter steg enligt jordbruksnämndens beräkningar med omkring 13 % från 1951 till 1952. Kostnadsstegringarna under 1952 medförde en sammanpressning av företagens vinstmarginal. Prisstegringstendenserna mattades, främst tack vare den internationella utvecklingen men även till följd av den inhemska åtstramningen, och. efterfrågan och därmed sysselsättningen minskade. Förutsättningarna för fortsatt lönestegring under 1953 var därför mindre goda. Den avtalsmässiga höjningen av den genomsnittliga timförtjänsten för manliga industriarbetare uppgick till endast 1,1 % och löneglidningen blev den minsta sedan krigets slut, nämligen 2,5 %, så att den sammanlagda höjningen av timförtjänsten kom att uppgå till endast 3,6 %. Den stora höjningen av arbetskostnaderna 1952 inträffade samtidigt med att prisstegringarna i utlandet i stort sett upphörde. Enligt kommerskollegii på löpande noteringar grundade importprisindex sjönk importprisnivån med 8 %

391 från andra kvartalet 1951 till andra kvartalet 1952. Vidare sjönk exportprisnivån, vilket bl. a. berodde på att de högt uppdrivna priserna på skogsprodukter strax efter årsskiftet föranledde ett antal köparländer att i samlad aktion begära prissänkningar och på att den engelska regeringen, redan innan denna begäran bade accepterats av säljarna, införde maximipriser på importerad pappersmassa. Importpriserna fortsatte att sjunka sakta under större delen av 1953. Sålunda sjönk iraportprisindex från november 1952 till oktober 1953 med ca 5 %. Exportprisindex sjönk från januari till augusti men var i december åter uppe i januarinivån. Lönestegringarna inom landet och prisfallet i utrikeshandeln under 1952 påverkade den interna prisnivån i motsatta riktningar. Index för partipriserna var ungefär konstant under årets första hälft och sjönk sedan med 5 % till december. Konsumtionsprisindex fortsatte däremot att stiga något under första halvåret för att under andra halvåret vara ungefär konstant. Under 1953 var förändringarna i den inhemska prisnivån ovanligt små. Partiprisindex sjönk från december 1952 till oktober 1953 med ca 3 % och steg under årets sista månader åter något. Konsumtionsprisindex varierade ännu m i n d r e ; prisfallstendenser i fråga om livsmedel, bränsle och lyse motvägdes av en höjning av index för bostad. Hushållens disponibla inkomster hade under 1950—1951 års inflation vuxit procentuellt avsevärt mindre än den nominella nationalprodukten. Från 1951 till 1952 blev utvecklingen den motsatta: medan nationalproduktens värde i löpande priser steg med 10 %, steg hushållens disponibla inkomster med 14 %. Samtidigt ökades emellertid också hushållens sparkvot, så att värdet av privat konsumtion ändå inte ökade mer än i proportion till stegringen av nationalproduktens värde. Den kraftiga exportprissänkningen i förhållande till den relativt måttliga nedgången i importpriserna innebar en försämring av bytesförhållandet med ca 6 % från 1951 till 1952. Samtidigt sjönk exportvolymen mer än importvolymen. Resultatet blev ett importöverskott på drygt 800 mkr. Emellertid växte trots detta valutareserven, vilket sammanhängde med en ökning av sjöfartsnettot. Under 1953 återhämtades exporten, främst i samband med de förbättrade skogsvarukonjunkturema, medan importen volymmässigt stannade på 1952 års nivå. Trots en mindre försämring av bytesförhållandet uppnåddes därför ett överskott i bytesbalansen och en ökning av valutareserven med drygt 300 mkr. I den nya konjunktursituation som utbildades under loppet av 1952 aktualiserades snabbt tanken på uppmjukningar av den nyligen inledda åtstramningspolitiken. I viss mån ägde sådana också rum. Reglerna om begränsning av den fria lagervärderingen upphävdes sålunda innan de kommit till praktisk tillämpning. Byggnadsregleringen mildrades såsom tidigare nämnts och tillståndsgivningen blev generösare. I övrigt bibehölls emellertid den strama politiken. Det torde kunna förutsättas, att överenskommelsen med affärsbankerna verksamt bidrog till åtstramningen på kreditmarknaden under 1952. Verkan är emellertid svår att isolera därför att bankernas likviditet samtidigt försämrades av andra faktorer: budgetöverskottet på ca 800 mkr budgetåret 1951/52 och uttag av konjunktur- och prisutjämningsavgifter på skogsprodukter, vilka åren 1951 och 1952 tillsammantagna kom att uppnå 1 m m k r ; därtill kom att den tidigare valutainströmningen upphörde under 1952. Den dämpning av konjunkturen, som inträffade under året torde primärt ha varit betingad av omslaget i den internationella utvecklingen. Också under 1952 företog riksbanken relativt omfattande obligationsköp och bankens innehav av statspapper och a n d r a obligationer ökade med drygt 400 mkr. Den totala statsskulden minskade under året, varför ökningen i riksbankens statspappersinnehav endast innebar en omplacering av statsskulden. Riksbankens

-

392 inköp var en följd av de vid radande ränta föreliggande upplåningssvårigheterna på kapitalmarknaden. Restriktiviteten i utlåningen i förening med bindningen av räntorna för intecknings- och kommunlån medförde svårigheter att tillgodose bostadsbyggandets och kommunernas lånebehov. Riksbanken sökte därför få till stånd en uppgörelse med framför allt försäkringsbolagen och sparbankerna om ett ökat tillgodoseende av dessa kreditbehov. En uppgörelse kom också till stånd i november 1952. Den innebar i huvudsak att försäkringsbolagen skulle begränsa sina nyplaceringar till vissa i överenskommelsen angivna objekt. Svårigheterna att tillgodose kommunernas lånebehov liksom att finansiera bostadsbyggandet fortsatte under första halvåret 1953 och föranledde vissa kompletteringar av den i november 1952 träffade överenskommelsen. 1951/52 års budget siktade såsom tidigare framhållits till en i förhållande till föregående år ökad överbalansering av driftbudgeten, men resulterade genom den inflationsbetingade inkomststegringen i en betydande överbalansering även av totalbudgeten. Budgeten för 1952/53 syftade i sin tur till en väsentlig överbalansering av totalbudgeten, men genom inkomstminskningar och utgiftsökningar resulterade utfallet av driftbudgeten i ett överskott på endast ca 400 mkr och på grund av den starka expansionen av de statliga investeringarna blev underskottet på totalbudgeten ca 600 mkr eller lika stort som överskottet enligt riksstaten. Även 1953 års skattereform med sänkning av den direkta skatten bidrog till inkomstminskningen. Den allmänna åtstramningen drabbade även kommunernas finanser, vilket föranledde dem till en väsentligt ökad skattefinansiering av sina utgifter och motsvarande minskning av lånebehovet. Den avmattning av de expansiva krafterna i den privata sektorn, som gjorde sig gällande under 1952, balanserades såsom framgått av det föregående av en betydande expansion inom den offentliga sektorn under detta och följande år. En ökning av de statliga investeringarna i förening med det starkt minskade överskottet på driftbudgeten medförde en statlig upplåning under 1953 på 1 300 mkr. Finansieringen av budgetunderskottet skedde så gott som helt med lån i affärsbankerna, vilkas innehav av skattkammarväxlar och svenska obligationer under året steg med över 1 600 mkr. Riksbankens innehav minskade samtidigt med 455 mkr. Den ökning i allmänhetens nettofordringar på affärsbankerna, som svarade mot ökningen i bankernas likvida tillgångar, härrörde i första hand från företagen men också från kommunerna, som detta är erhöll ett stort tillskott i avräkningslikvider från staten av tidigare uppburen kommunalskatt. Trots att riksbankens transaktioner ledde till en viss mindre minskning av betalningsmedlen på marknaden ökade affärsbankernas inlåningsöverskott med över 1,3 mmkr och likviditeten vid årets slut var den högsta sedan 1945. Även utlåningen steg något. Likviditetsökningen hänförde sig emellertid övervägande till andra halvåret 1953. Riksbanken kunde i november sänka diskontot med XU %. Den starkt ökade likviditeten medförde under 1953 inte några inflationspåfrestningar; ökningen av bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna skedde inom ramen för de reala resurserna vid i stort sett stabil prisnivå och balans i utlandstransaktionerna. Analys och slutsatser

Med den konjunkturnedgång, som började i Västeuropa under slutet av 1951, bröts den synkronisering med konjunkturrörelserna i USA, som dittills kännetecknat efterkrigsutvecklingen. I USA kom omslaget inte förr än mot slutet av 1953, dä den västeuropeiska ekonomin åter var på uppåtgående. Följaktligen inträffade

v

393 det märkliga förhållandet, att Västeuropa under perioden från årsskiftet 1951/52 till årsskiftet 1954/55 hade en från USA helt skild och motsatt konjunkturutveckling. Det skulle föra för långt att här i detalj söka analysera orsakerna till den självständighet gentemot den tidigare så dominerande amerikanska utvecklingen, som karakteriserat den västeuropeiska konjunkturen under hela 1950-talet. För här ifrågavarande period torde den främst ha berott på, att fallet i råvarupriserna efter Korea-konjunkturens spekulationshausse påverkade den västeuropeiska och den amerikanska konjunkturen på olika sätt. De råvaruproducerande ländernas minskade köpkraft betyder ofta mer för den västeuropeiska ekonomin än besparingarna genom billigare råvarupriser, medan motsatsen gäller för USA. Därför kom återgången efter haussen så mycket snabbare i Västeuropa. Den förstärktes av det yttre sterlingområdets betalningsunderskott gentemot dollarområdet, som ledde till 1951 års pundkris. Men även mera långsiktiga faktorer synes ha betingat denna självständighet i konjunkturutvecklingen. Det får räcka med att här peka pa några av dessa som kan ha haft en betydelse: För det första och viktigaste den ekonomiska integrationen i Västeuropa och då särskilt mellan de länder, som så småningom kom att bilda den gemensamma marknaden, genom att den medförde en relativ minskning av handelsutbytet med USA. För det andra den betydligt starkare ekonomiska expansionen i Västeuropa och då särskilt i nyssnämnda länder än i USA. För det tredje skillnaden i strukturella omställningsproblem mellan dessa båda ekonomier. Den åtstramning av den ekonomiska politiken, som genomfördes från årsskiftet 1951/52, fick inte någon effekt förrän långt efter konjunkturomslaget och torde därför knappast ha haft någon väsentlig betydelse för konjunkturutvecklingen. Den kom för sent för att påverka penningvärdeutvccklingen under hausse-perioden; konsumtionsprisstegringen kulminerade redan under fjärde kvartalet 1951, och det är diskutabelt om den medförde någon ytterligare dämpning av konjunkturen utöver den som den internationella utvecklingen gav upphov till. Den ekonomiska stabilisering, som otvivelaktigt ägde rum under 1952, får liksom stabiliseringen 1948—1949 till en mycket väsentlig del skrivas pä den internationella konjunkturnedgångens konto. Det kan möjligtvis hävdas att åtstramningen avvärjde en fortsatt inhemsk inflationsutveckling, eventuellt med kumulativa inslag, med utgångspunkt i de starka lönestegringarna 1952, men det kan nog ifrågasättas om en sådan utveckling under några förhållanden hade varit möjlig vid ett så starkt utländskt efterfrägebortfall som i verkligheten inträffade. Då år det snarare troligt att vissa av åtstramningsåtgärderna skärpte den följande konjunkturnedgången. Konjunkturnedgången efter Korea-haussen blev betydligt kortvarigare än nedgången 1948—1949. Exportens värde nådde ett bottenläge under tredje kvartalet 1952, men uppgången startade omedelbart därefter. Inom konsumtionsvaruindustrierna startade uppsvinget redan fjärde kvartalet 1952, medan det inom kapitalvaruindustrierna kom ett är senare. Partiprisindex för konsumtionsvaror började stiga redan vid mitten av 1953. Under 1953 skedde en allmän återhämtning i produktion och investeringar, dock inom ramen för de tillgängliga resurserna och med bibehållande av den under 1952 u p p n å d d a ekonomiska stabiliteten. Det enda som förebådade en ny högkonjunktur var det stora underskottet på totalbudgeten 1953 och den starka likviditetsökningen i affärsbankerna under sista halvåret. Under 1952 och 1953 skedde i själva verket en stark expansion av den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten, särskilt vad gäller investeringarna, som från början torde ha varit konjunkturmässigt betingad men som sedermera visade sig bli bestående. Den förorsakades av en samtidig ansvällning av både sociala investe-

394 ringar, bostadsbyggande och de militära utgifterna. Tidigare hade dessa olika utgiftsområden i viss mån alternerat. Alldeles mot slutet av året och i början av 1954 skedde också en viss prisuppgång, som kan härledas till utlandsmarknaden, men den var jämfört med tidigare erfarenheter av ringa omfattning. Under de båda åren 1952—1953 kan den samhällsekonomiska balansen betecknas som tämligen god. Man bör emellertid hälla i minnet att det fortfarande fordrades vissa direkta ekonomiska regleringar för att upprätthålla den, även om trycket på dessa regleringar inte var så hårt som under perioden 1948—1949 och de spänningar det gav upphov till följaktligen inte heller blev så betydande. Även på arbetsmarknaden kunde en viss balans uppnås utan att detta gav upphov till alltför stora spänningar i lönestrukturen. Om produktionsökningen justeras för semesterförlängningen blir den nära 3 % för 1952 och ca 3,5 % för 1953, vilket får betraktas som någorlunda tillfredsställande. Sysselsättningen var betydligt lägre än under den närmast föregående perioden, men bortsett från tiden kring årsskiftet 1952/1953 var den dock tämligen god. Detaljpriserna steg endast obetydligt. På samma sätt som under föregående period dominerade de internationella konjnnkturtendenserna så starkt den svenska utvecklingen och hade en så betydande genomslagskraft, att möjligheterna att med ekonomisk-politiska medel modifiera utvecklingen var tämligen begränsade. Till skillnad från perioden 1948—1950 byggde emellertid den stabilisering, som uppnåddes inom r a m e n för dessa utländska impulser, tills vidare inte på några sådana medel, som i och för sig var ägnade att skapa spänningar inom samhällsekonomin. 1953 års lönerörelse var fri men hölls tillbaka av de vikande konjunkturerna. Däremot byggde stabiliseringen liksom under förstnämnda period på en internationell konjunkturavmattning. Man hade emellertid haft möjlighet — och detta är den alternativa politiken, som dock föga skulle ha berört utvecklingen under denna period — att i denna andhämtningspaus skapa andra medel för stabilisering och därigenom möjliggöra en avveckling av sådana kvarvarande regleringar, som i sig själva var ägnade att ge upphov till spänningar. Det minskade trycket på regleringarna under denna period jämfört med tidigare stabiliseringsperioder, närmast 1948—50, borde ha kunnat leda till slutsatsen att det borde vara möjligt att ersätta dem med smidigare medel. Denna period var den första efter kriget, då de akuta stabiliseringsproblemen var så små att man hade möjlighet att genomföra grundläggande ändringar i systemet utan risk för att övergångarna förvärrade inflationen. Man hade vidare haft möjlighet att i detta avmattningsläge vidta åtgärder för att skapa ett bättre utgångsläge för stabiliseringspolitiken vid en kommande internationell högkonjunktur. I förstnämnda hänseende avses ett fullföljande av den större rörlighet i ränteoch penningpolitiken, som infördes mot slutet av 1950 men som åter avbröts, och en konsekventare finanspolitik för att balansera efterfrågeförändringar och variationer i hushållens sparande. Därmed hade regleringarna på kreditmarknaden och de fysiska investcringsregleringarna kunnat förenklas. I samband med 1953 års skattereform kunde sådana omläggningar i finanspolitiken också ha gjorts så att den starka ökningen av de statliga investeringarna kunnat i större utsträckning skattefinansierats när en lånefinansiering med hänsyn till konjunkturläget inte längre var lämplig. Vidare skulle en omläggning mot en intensifierad arbetsmarknadspolitik ha minskat trycket på regleringarna. I sistnämnda hänseende avses den höga likviditet som den statliga upplåningspolitiken skapade i banksystemet under denna period och som gjorde kreditexpansionen under den följande uppgångsperioden mycket svårkontrollerad.

395 Period

V. Den första verkliga »fredskonjunkturen» Från slutet av 1953 till årsskiftet

efter andra 1957/58

världskriget.

Den faktiska utvecklingen

Efter de första efterkrigsårens omställnings- och äteruppbyggnadsekonomi och Korea-konjunkturens våldsamma och onormala kastningar, måste fyraårsperioden 1954—57 uppfattas som det första exemplet på vad den ekonomiska konjunkturen innebär under de nya institutionella och strukturella förhållanden, som råder sedan krigets slut, och de tendenser till vidareutveckling av dessa, som nu gör sig gällande. Det är inte minst det växande internationella beroendet i samband med den ekonomiska expansionen, som tilldrar sig intresset. I motsats till tendenserna under 1930-talet har utrikeshandelns betydelse för Sveriges ekonomi ökat under efterkrigspcrioden. Beräkningar gjorda inom konjunkturinstitutet visar, att den svenska importen procentuellt sett vuxit nästan dubbelt så fort som bruttonationalprodukten i genomsnitt under efterkrigsåren (noga räknat 1,85 gånger, se K.I:s meddelanden A: 30, s. 15) och att samma relation råder mellan den svenska exporten och tillväxten i bruttonationalprodukten i Sveriges viktigaste avnämnarländer. Det ökade internationella beroendet för alla länder och särskilt för industriländerna i Västeuropa h a r ju också kommit till uttryck i ett intensivt arbete för ökat ekonomiskt samgående — en utveckling som sedd i lite längre perspektiv gått utomordentligt snabbt och som måste komma att få de mest vittgående konsekvenser för de deltagande ländernas ekonomiska politik, däri naturligtvis inräknat Sveriges. De senaste sju årens ekonomiska utveckling kommer att här behandlas något utförligare än de tidigare efterkrigsperiodernas, därför att den mer än dessa synes återspegla de typer av konjunkturförlopp, som man i framtiden kan vänta sig. Ett följande avsnitt kommer att behandla utvecklingen under perioden 1958—1960. Prisutvecklingen Den fortgående prisstegringen har både i Sverige och i ett stort antal andra länder varit ett av de mest karakteristiska dragen för denna period, särskilt för dess senare del, och försöken att bromsa den har i hög grad präglat den ekonomiska politiken. Framställningen inleds därför med en redogörelse för prisutvecklingen. Den föregående perioden karakteriserades av en viss stabilisering av den inhemska prisnivån. Prisstegringsimpulserna från lönehöjningen 1952 och prisfallstendenserna från världsmarknaden neutraliserade i viss mån varandra och under 1953 låg såväl partiprisnivån som konsumentprisnivån tämligen stilla. Index för importprisnivån sjönk något från 1953 till 1954 nämligen från 130 till 129.1 I genomsnitt skulle alltså importprisnivån ha varit ungefär lika hög eller möjligen något lägre 1954 än 1953. Under hösten 1954 skedde dock en höjning med ett par procent, från 317 i september till 325 i december. Även exportprisnivån sjönk under samma tid med en eller annan procent. Under hösten 1954 skedde dock en mindre höjning från 336 i september till 340 i december. Den uppgång i import- och exportprisindices, som började under hösten 1954, fortsatte under 1955. Mellan januari och december detta år steg sålunda importprisindex från 132 till 139 och exportprisindex från 144 till 150 eller med 5 % resp. 4 %. I konjunkturinstitutets indexserier kom stegringen drygt ett halvår 1 Årssiffrorna är angivna i kommerskollegii nya indicies med 1949 som bas och samma års vikter. Månadssiffror före 1955 finns emellertid inte tillgängliga i dessa indicies utan hänför sig till de gamla med 1935 som bas men omräknat med 1950 års volymer som vikter.

396 senare, eftersom de inte är baserade på noteringar utan på handelsstatistikens export- och importvärden. Stegringen i utrikeshandelspriserna fortsatte under 1956 och början av 1957. För importpriserna var den särskilt markerad under sista kvartalet 1956 till följd av Suez-krisen. Kommerskollegii index nådde toppsiffran 151 i januari 1957, vilket innebar en ökning med 14 % på två år, men det föll sedan tillbaka under 1957 och början av 1958 och nådde i maj detta år åter ner till 1953—1954 års medelnivå. Exportprisindex steg långsammare, det berördes ju inte i lika hög grad av Suez-krisen, och nådde siffran 155 i januari 1957, 8 % över läget två år tidigare. Återgången begränsades emellertid också till några enheter, 3 %, huvudsakligen under sista kvartalet 1957. Denna utveckling innebar en försämring av bytesrelationen med utlandet med ca 5 % fram till början av 1957 och därefter en mycket kraftig förbättring, med ungefär 10 %. Partiprisindex varierade ungefär på samma sätt som exportprisindex. Årsmedeltalet var en enhet lägre för 1954 än för 1953, men mellan september och december 1954 steg indextalet från 295 till 299.* Ifall man bortser från prisutvecklingen för jordbruksprodukter, som bestämmes av andra faktorer och som var fallande fram till slutet av 1954, var stegringen något större, nämligen från 296 till 302. Även för partiprisindex fortsatte den under hösten 1954 påbörjade uppgången ända till januari 1957. Den blev till en början betydligt större än för import- och exportpriserna, nämligen från 134 i januari 1955 till 144 i december samma år eller med drygt 7 %, men avstannade därefter. Index steg sedermera till 148 i januari—juli 1957 men sjönk därefter åter till 144 i maj 1958. Den starka stegringen under 1955 berodde helt på höjningen av livsmedelspriserna i november detta år till följd av den felslagna skörden. Därefter förblev emellertid partipriserna på jordbruksprodukter tämligen oförändrade. Partiprisindex för samtliga varor utom livsmedel från svenska jordbruksprodukter steg under 1955 lika mycket som importprisindex eller med 5 %. Konsumentprisindex steg något under våren 1954, men årsmedeltalet blev endast omkring 1% högre 1954 än 1953. Om man emellertid bortser från de priser, som fastställes genom politiska beslut och således inte ger ett direkt utslag för den ekonomiska utvecklingen via en marknadsmässig prisbildnings, blev prisstegringen 2 %. Efter denna uppgång förblev konsumentprisindex oförändrat under ett år till början av 1955. Därefter vidtog en kontinuerlig stegring av storleksordningen 5 % om året ända till och med första halvåret 1958. Denna stegring var till att börja med betingad av uppgången i livsmedelspriserna 1955 — i själva verket steg totalindex exklusive livsmedel med endast 1,1 % från 1954 till 1955 mot 2,8 % från 1953 till 1954. Från mitten av 1955 började även de »marknadsbestämda» priserna att stiga och från hösten 1956, då uppgången i livsmedelspriserna temporärt upphörde till följd av att ett nytt prissättningssystem för jordbruksprodukter infördes, blev denna stegring ihållande. Från september 1956 till december 1957 steg index för de »marknadsbestämda» priserna med nära 7 %. De bakomliggande orsakerna till denna prisuppgång skall här något närmare analyseras. Konjunkturuppgången under 1954 ledde till ökad investeringsbenägenhet och kreditexpansion, som i sin tur medförde ett ökat efterfrågetryck. I den konjunkturrapport som framlades i april 1955 (K. I:s meddelanden A: 27) kom 1 2

Se not på föregående sida. Dvs. livsmedel från svenska jordbruksprodukter, bostadskostnader, sprit och tobak.

397 man fram till att en betydande ökning av efterfrågeöverskottet förelåg. Man räknade redan då med att en del av detta efterfrågeöverskott skulle komma att elimineras genom prisstegringar, motsvarande dels redan vid denna tidpunkt avtalade prishöjningar på jordbrukets produkter, dels verkningarna av lönehöjningar och andra kostnadsstegringar inom handel, transportverksamhet och vissa hemmamarknadsindustrier. Dessa såsom »ofrånkomliga» betecknade prisstegringar beräknades innebära att prisnivån skulle bli 4 % högre vid slutet av 1955 än vid årets början. Därigenom skulle den privata konsumtionsefterfrågans volym minska med ca 500 mkr. (K. I:s meddelanden A: 28 s. 229 f. s. 236.) I efterhand visade det sig att prisnivån steg något mer än beräknat. Konsumentprisindex ökade från januari till december 1955 med 6 % (från 129 till 137). Detta berodde inte på någon oväntat stor ökning av efterfrågan för privat konsumtion. Efterfrågeökningen blev tvärtom något mindre än beräknat. Istället ökade lagren betydligt mer än som var väntat. Om detta berodde på att de sparfrämjande åtgärderna hade större effekt än beräknat eller på andra oförutsedda faktorer är svårt att säga (jfr K.I:s meddelanden A: 28 s. 67 och A: 29 s. 56 f.). Den oförutsedda prisstegringen är helt att tillskriva den starka stegringen i livsmedelspriserna på grund av den ogynnsamma skörden. Kyla under senvåren och torka under sommaren medförde att skörden blev ovanligt liten, vilket medförde en kraftig höjning av livsmedelspriserna, dels marknadsmässigt på grund av minskat utbud, dels avtalsmässigt för att kompensera jordbrukarna för skördeförlusterna. Den prisstegring som ägde rum under 1955 är till sin uppkomst föga lik prisstegringen 1950—51. Visserligen steg både import- och exportprisnivån, men en vid det senare tillfället mer påfallande faktor var lönehöjningarna, som dels verkade kostnadsstegrande, dels bidrog till att på efterfrågesidan stödja prisstegringen. I detta avseende är 1955 mer likt 1947, fastän löne- och prisstegringarna då var kraftigare (jfr K.I: s meddelanden A: 27 s. 188). Som en prisstegrande faktor tillkom under båda dessa år kompensation till jordbrukarna för inkomstbortfall på grund av den dåliga skörden. Konsumentprisindex steg under 1956 mer än partiprisindex, nämligen från 137 i december 1955 till 142 i december 1956 eller med ej fullt 4 %. Denna prisstegring torde, bortsett från den nykterhetspolitiskt motiverade höjningen av spritpriserna i november 1956, i allt väsentligt ha varit betingad av en stegring av de »marknadsbestämda» priserna. Det torde vara av ett visst intresse att närmare analysera uppgången i de »marknadsbestämda» priserna från hösten 1955 till sommaren 1958 för att klarlägga vilka prisuppdrivande faktorer som faktiskt förelegat. Utvecklingen av olika indexserier framgår av tabell 20. För senare delen av 1955 synes uppgången i utrikeshandelspriser och partipriser helt kunna förklara uppgången i konsumentpriserna. Detsamma synes däremot knappast kunna sägas om 1956 och än mindre om 1957 och första hälften av 1958, under vilken period de senare steg med inte mindre än 6 %, trots att alla de övriga var fallande och importpriserna t. o. m. starkt fallande. En närmare granskning av konsumentprisindex' delposter ger vid handen, att stegringen främst är att hänföra till posten »bränsle och lyse» och till diverseposten, vilka stigit med 28 % respektive 14 % från juli 1955 till januari 1958. Motsvarande siffror för »kläder och skor» och »inventarier och husgeråd» är 4 %• respektive 5 %. Stegringen för »bränsle och lyse» sammanhänger med Suez-krisen och dess efterdyningar. Följande tablå ger en uppdelning av diverseposten i underrubriker och prisstegringarna för dessa olika grupper av varor och tjänster från juli 1955 till januari 1958 samt deras vägningstal i index vid de två olika tillfällena.

ntpriser or och ter

»Marknadsbestäm da» konsumentpriser, dvs. exkl. jordbruksprodukter, bostad,

398 M ed c

:o

'C A v:

5l 27

3 >§, 22 rt ^

OJ

rt

•v C

ii .ft. > «-

CB

a ° o bl 3 CL, CU CU

«

+

C O

N ^ f t O O O

o c

o N

o c

'C

*->

n co

o

c c i o co" o

Hc o

^ o TH

o

CO'T-T

+

e o

o c

+ ^ T

+

+

|

+

C J C N C O C H ^ I , 1 -

i > O o c o

J c

c O o T

T r r T

M ,

+

l O O 1 .

c ^ t ^ - o f ^ r i ^ m

i - , O C O O J - r - < C N t ^ C N C C C O C N O l i - H i n C N i - i c O i - , 1—,

+

+

+

+

+

+

+

o O

c o m o o o j c N c o i O O O O I - H — . • T

T c

T o

+

o H

o T

+

j i - , H C N

O O O - ^ C D O c o T f i ^ ^ f ^

J f

C ^ T C J I - , i n i n i o c D

a s c N c o e o c N t c c N O J © c o i - T c o c f c r T c N ' o i n c M '

"2 o c « s . 5 c i_ :cB . 3 ! -

+

+

+

+

c o o

c o

|

|

+

m

c o o

c o

+

+

•M

•* 2

o o

c

C c

J o

- ^ m T f -

c c

O i - i c N c o m r ~ o c M r i - o e o T r i

c

cu

i

27 ,

€ca J3S

O,

+

— •

ft

c N ©

O O

C — -rf *cu O — ro 3 :c8 . 5 »£ t- i_ cu CL,

i°

c o co

I—,

a

*> >- 2 C C3 C

O

c o co"

3 "2 occa cu U C H o u ^J "i fcn S CU

T^ cu 35 3 oo°ca cu 15 -S c L. o 3 :ca . 3 r! H * : 0 ft CU

-

^ o

+ o O

O Cu

o o

o ^

+

c

o

+

m O

O

o o ^ f

c

o O

o o

o c ^ f

o c ^ f

1 c O

o

1 i

o -

n

o

o

o

c o ^ -

o o

c ^ i - . ^ ^ i n

o i n o j - ^ f i - .

1 +

* — < O O

O

o

O J

O J I O J

+

os

H

:C *P

O

C o T

27 u cu ert

Q Öl

•5 c

'C

<-. fl a •A3 oo°ca OJ o

o u Cw

W 3 C 3 :c8 . 3

t, fe

:0

ft

C o Q.

g

^ t

t l

m n

l

m e n l n

M o o ^ m • ^ ' ^ ,

'

CO^ CO

CO CM

CU

c *

OJ CN" CO

I> O" 1-H

CO O" 1-H

CO OO"

+

+

+

1 +

1 O

r r c o e J O J O

o -

i - i c o c c o o r ^ o c n - ^ C O C N C N C O C

c O

m i - i c o C O ^ - ^ i

m J

ca

^

O CN"

- ^ c c c M c o o O O i - i O O O

00 O"

m o • ^ ,

I> oo"

o O

52 27

T m

<

WJ

0C

"3 ;ca

> ca c

"3 •d ca oo u :Q «j

rm

—^ C/3 CU

T3 •O cu c ca u :0 00

c oo o

00 m

'•=> s •> in 1 m ' - OJ m —i O J f l 3 3 -

c O

3 '

-

O

g m ^J °5 O h .-. . ^ S O

3 O

; c ' - S

.

o m O

8 3 ' - O

«5

m OJ T" 1 —i J -

s-, 2; rz . g

.2

c a ' - O

o 3 ^ ' -

e» m O J

o cc CO O" OJ T*"• ~ —, ^ S

C/J c/>

'C

a

ca

3 c a O ' -

^ J

-

Q 1

-

399 Sjukvård Kroppsvård Rengöringsmedel och t v ä t t Läsning och skrivmateriel Post och tele Nöjen och rekreation Resor Motorfordon Hemhjälp Rlommor m. m Summa diverseposten

Procentuell förändring juli 1955— januari 1958

+ 28 + 24 + 2 + 19 + 16 + 14 + 18 + 9 + 15 — 2

14 13 13 20 13 15 45 53 11 12

16 15 12 21 13 19 40 67 9 12

+ 14

224 Vägningstal

Det framgår av tabell 20 och följande tabell, att skillnaden i utveckling frän mitten av 1956 mellan import- och export- samt partiprisindices å ena sidan och partiprisindex' delindex för konsumtionsvaror och konsumentprisindex å den andra sammanhänger dels med en helt skiljaktig prisutveckling för obearbetade varor resp. bearbetade produkter, jfr tabell 21, dels med en starkare prisuppgång för tjänster än för varor. I K.I:s meddelanden A: 30 s. 30 konstateras också, att importpriserna för förädlade produkter torde ha stigit något från hösten 1956 till hösten 1957, medan råvarupriserna åter förlorat den uppgång, som ägde rum i samband med Suez-krisen. »I varje fall ligger aktuella partipristal för industriprodukter såväl i Förenta staterna som tämligen genomgående i Västeuropa någon eller några procent högre än i oktober 1956. Den prisstegring för förädlade proTabell 21. Partiprisindex

för varugrupper juli 1955—februari Ej eller oväsentligt bearbetade varor Procentuell förändring per år

1949 = 100

Juli 1955

100 Väsentligt bearbetade varor Procentuell förändring per år

1949 = 100 130

+ 9,2 Januari 1956.. .

105 Oktober 1956. .

104 Januari 1957...

106 Juli 1957

105 Januari 1 9 5 8 . . .

102 September 1958

98 Juli 1959

98 Januari 1960...

102 Februari 1961..

+ 4,1

— 0,5

+ 3,1

+ 7,0

+ 6,5

— 2,7

+ 3,5

— 5,3

— 1,0

— 5,8

+ 0,9

+ 0,5

— 0,3

+ 8,3

+ 3,1

+ 1,4

+ 2,6

400 dukter som inträffat inom landet framstår alltså inte som någon från de internationella sammanhangen isolerad företeelse. Det synes emellertid betecknande att hela den uppgång av generalindex för svenska partivaror, som inträffat under tiden oktober 1956—augusti 1957, kan hänföras till väsentligt bearbetade varor, medan däremot indextalet för ej eller oväsentligt bearbetade varor är oförändrat räknat från oktober till juli och har sjunkit 3 enheter från juli till augusti.» Till detta kan läggas att den sålunda påbörjade utvecklingen fortsatt även därefter. Den förskjutning i prisrelationen mellan råvaror och färdiga produkter, som pågått under hela 1950-talet, torde främst få ses som en återgång efter den häftiga förskjutning som ägde rum i samband med Korea-krisen (jfr diagram 1 s. 23). Den fortgående prisstegringen för de senare torde också till viss del få hänföras till den anpassning, som nödvändiggjordes genom devalveringen 1949. För att närmare kunna analysera stegringen i konsumentprisindex har man inom konjunkturinstitutet gjort en uppdelning av viktsumman i index' olika poster på tjänster, indirekta skatter, handelsmarginaler och slutligen varor till producenteller importpriser. Uppdelningen ger vid handen att ca 26 % av 1957 års viktsumma (1 000) hänför sig till tjänster, ca 9 % till indirekta skatter, ca 19 % till handelsmarginaler (vilka till stor del också är att betrakta som ersättning för tjänster) och slutligen ca 46 % till varor i producent- och importledet. Från oktober 1956 till augusti 1957 steg konsumentprisindex med 4,3 %. Av denna stegring kom enligt konjunkturinstitutets beräkningar en väsentlig del på ökade indirekta skatter. Höjningen av skatterna på sprit och tobak, energiskatten m. m. beräknas ha påverkat index med 1,8 %. Tjänsterna steg under samma tid med 4,4 %, vilket motsvarade 1,2 % på totalindex. För stegringen av själva varupriserna återstod således 1,3 % på totalindex, vilket motsvarade en prisstegring på varor med 2,2 %, att jämföras med stegringen i partiprisindex för konsumtionsvaror med 1,3 %. Bland tjänsterna inräknas emellertid även bostadsutnyttjandet. Index för bostad har under här ifrågavarande period stigit mycket mindre än index för andra tjänster. Slås prisstegringen på tjänsterna istället ut på de egentliga tjänsterna innebär detta en uppgång med 5,5 %. Den starkare stegringen för varorna i konsumentprisindex än i partiprisindex tyder, med reservation för vad en olika sammansättning av de båda indices kan betyda härför, på att ersättningen för handelstjänster stigit med ca 4 %, dvs. betydligt mer än varupriserna men något långsammare än ersättningen för övriga tjänster. Även om såväl importpriserna som exportpriserna steg inte oväsentligt fram till årsskiftet 1956/57, de förra särskilt under sista kvartalet 1956, visar granskningen av konsumentprisindex' delposter i det föregående att de inte alls på samma sätt som under perioden 1950—1951 var den drivande faktorn i prisuppgången. Lönerna kan under nu behandlade period generellt sett knappast heller ha varit den primära orsaken till någon väsentlig del av prisuppgången, eftersom de avtalsmässiga lönestegringarna procentuellt mer än väl rymdes inom ramen för den volymmässiga ökningen av bruttonationalprodukten. Löneglidningen kan som sådan endast till relativt ringa del, närmare bestämt till den del som den betingas av rent löneinstitutionella faktorer, uppfattas som en självständig, prisuppdrivande faktor. Den huvudsakliga delen orsakas av efterfrågeöverskott på arbetskraft totalt eller inom vissa »glidande» branscher, som i sin tur i allmänhet är resultatet av ett övertryck i samhällsekonomin som helhet eller i dessa speciella b r a n scher. Ett sådant övertryck har under stora delar av denna period otvivelaktigt förelegat inom vissa delar av samhällsekonomin, särskilt under senare delen av 1954 och större delen av 1955 samt under sista kvartalet 1956 och första hälften av 1957. Det anmärkningsvärda är emellertid att prisuppgången för de »marknads-

401 bestämda» priserna i konsmncntledet varit starkast under perioderna närmast efter dem da efterfrågetrycket varit som störst, alltså under perioder då läget i och för sig varit mer balanserat. Detta är så mycket märkligare som utrikeshandels- och partipriser varit tämligen stabila under den första av dessa perioder och påtagligt fallande under den andra. Ett annat påtagligt faktum är att prisstegringen varit mycket olika för olika poster i index. De synes emellertid inte ha varit störst vare sig där efterfrågan varit starkast eller där konkurrensen varit svagast. De har framför allt varit stora för tjänsterna, som har den gemensamma egenskapen att rationaliseringsmöjligheterna är mindre än i varuproduktionen och, där de ändå finns, ofta inte kan komma till uttryck i index. Dessa bada förhållanden synes tyda på att prisstegringen i högre grad framdrivits från kostnadssidan än från efterfrågesidan; att det mera varit fråga om kostnadsinflation än efterfrågeinflation. Efterfrågetrycket har istället kommit till synes pä arbetsmarknaden och där givit upphov till brist på arbetskraft och löneglidning, vilken tjänsterna trots sämre rationaliseringsmöjligheter naturligtvis i viss mån tvingats följa, samt i prisstelhet i varuproduktionen, varigenom priser i branscher och företag med produktivitetsstegring större än genomsnittet trots detta inte fallit. Vad gäller uppgången i de icke »marknadsbestämda» priserna är det framför allt resultaten av jordbruksregleringen och hyrespolitiken samt förändringar av den indirekta beskattningen av sprit och tobak som gjort sig gällande. Utrikeshandeln Återgången efter Korea-konjunkturen under 1952 och 1953 blev såsom tidigare framhållits mycket mer markerad i Västeuropa än i USA. I det senare landet stod sig högkonjunkturen ända till mitten av 1953. Därefter följde emellertid en relativt kraftig nedgång samtidigt med återhämtningen och konjunkturuppsvinget i Västeuropa under sista kvartalet 1953 och under 1954. Efter årsskiftet 1954/55 blev emellertid konjunkturutvecklingen i Västeuropa och USA åter mera parallell, även om synkroniseringen inte blev lika påtaglig som tidigare. Den ekonomiska expansionen bromsades starkare i Västeuropa av den restriktiva ekonomiska politiken under 195G. Konjunkturdämpningen från halvårsskiftet 1957 kom ju också tämligen parallellt i de båda områdena, även om en betydande eftersläpning förelåg för Västeuropas del samtidigt som dämpningen fick helt andra dimensioner i USA. Den relativa stabilitet i den internationella prisutvecklingen, som kan konstateras fram till mitten av 1955, kan till stor del tillskrivas att olika tendenser motvägde varandra. Därefter blev högkonjunkturen mera enhetlig och priserna började åter att stiga. Under 1954 och 1955 bars konjunkturen upp av en stark expansion inom kapitalvaruindustrierna, men därefter försköts expansionen alltmer mot konsumtionsvarorna, inte minst de varaktiga. Konjunkturavmattningen från halvårsskiftet 1957 kom i första hand som ett resultat av nedgången i den ekonomiska aktiviteten i USA, men redan långt tidigare hade strävandena att stabilisera prisnivån och bevara valutareserven lett till en åtstramning av den ekonomiska politiken med ty åtföljande dämpning av den ekonomiska aktiviteten i en rad europeiska länder. Särskilt var denna utveckling påtaglig i Storbritannien och Danmark. Med hänsyn till de på de flesta håll mycket knappa valutareserverna bibehölls denna åtstramning även sedan överskottsefterfrågan försvunnit och konjunkturen kommit in i ett mattare skede. Sysselsättningen kunde i allmänhet upprätthållas rätt väl i dessa länder men produktionsutvecklingen stagnerade. För efterkrigstidens svenska konjunkturutveckling har två faktorer visat sig vara av avgörande betydelse: Exportutvecklingen och förändringarna i de offent26— 005306

402 liga utgifternas storlek. Exportinkomsterna började omedelbart att åter stiga sedan de nått sin lägsta nivå under tredje kvartalet 1952. Denna stegring fortgick sedan kontinuerligt till början av 1955, varefter en stagnation inträdde under detta år. Expansionen återupptogs därefter och fortgick till början av 1957, varefter en nedgång följde, som blev särskilt markerad under sista kvartalet, beroende på den konjunkturavmattning som då började göra sig gällande. För utrikeshandelsprisernas utveckling har redan redogjorts i det föregående. Såsom därvid framhållits försämrades bytesrelationen för den svenska utrikeshandeln från 1954 till början av 1957 med ungefär 5 %, särskilt till följd av importprisstegringen i samband med Suez-krisen. Därefter skedde emellertid ett omslag till följd av den långsiktigt nedåtgående tendensen för råvarupriserna och konjunkturavmattningen från hösten 1957 och bytesrelationerna förbättrades åter med ca 10 %. Prisfluktuationerna på världsmarknaden var emellertid under denna period, med enstaka undantag under Suez-krisen, tämligen mättliga. Konjunkturimpulserna utifrån via utrikeshandeln var i huvudsak mängdimpulser. Den fortgående stegringen i export- och importvolymen löpte relativt parallellt, även om avmattningen i den senare under 1955 inte var lika påtaglig. Överhuvudtaget dominerar den långsiktiga uppgångstendensen och de långsiktiga strukturförskjutningarna utrikeshandeln under denna period mer än de kortsiktiga konjunktursvängningarna. Bytesbalansens saldo var positivt 1953 men ett växande importöverskott uppstod allteftersom konjunkturen förbättrades under 1954 och 1955. Den kortvariga konjunkturförsvagningen under 1956 samt nedgången från senare delen av 1957 resulterade åter i en minskning av importöverskottet och en förstärkning av bytesbalansen. Med hänsyn till att den s. k. förskjutningsposten, dvs. skillnaden mellan de statistiskt redovisade saldona på bytesbalansen och av kapitaltransaktioner å ena sidan och förändringarna i valutareserven å den andra, var positiv under alla år bortsett från 1954, då den emellertid var mycket ringa, och under de senare dessutom av ganska betydande storlek, ledde den negativa bytesbalansen inte till motsvarande avtappning av valutareserven. Efter att ha minskat något under 1954 ökade den stadigt under följande år och var vid periodens slut ett par h u n d r a miljoner kronor större än vid dess början. Den ekonomiska politiken I och med att de ekonomiska regleringarna i växande utsträckning avvecklades kom den ekonomiska politiken, bortsett från hyres- och jordbruksprissättningen, alltmer att begränsas till den kredit- och finanspolitiska sektorn. De arbetsmarknadspolitiska insatserna var under rådande högkonjunktur förhållandevis begränsade. Efter tillkomsten i juni 1953 av nya direktiv för priskontrollen frigjordes det ena området efter det andra från prisstopp. Den övervakning, som enligt direktiven skulle ske på sådana områden, ledde visserligen i somliga fall till att prisstopp återinfördes, men i regel fick den fria prisbildningen bli bestående, och av hela den privata konsumtionen exklusive bostad låg vid slutet av 1954 endast ca 12 % under direkt reglering —• detta förutsatt att de i levnadskostnadsindex beaktade varugrupperna återspeglar konsumtionens fördelning (se Priskontrollnämndens underrättelser 1955 s. 28, där i en not exempel ges på varor och tjänster, som fortfarande var prisreglerade). Priskontrollen upphävdes vid årsskiftet 1956/57 och prisövervakningen övertogs av den nybildade pris- och kartellnämnden. Byggnadsregleringen var i kraft under hela perioden och nyttjades också som

403 konjunkturpolitiskt instrument genom en viss nedskärning av tillståndsgivningen 1954 och särskilt 1955. Från det att lågräntepolitiken definitivt övergavs i april 1955 karakteriserades den ekonomiska politiken av försöken att med olika medel dämpa konjunkturen och därmed prisstegringstendenserna, som var mer ihållande än under någon annan del av efterkrigstiden. Utgångsläget för högkonjunkturen från årsskiftet 1953/54 karakteriserades bl. a. av en hög likviditet både i företagen och på kreditmarknaden. Inlåningen i affärsbankerna hade under 1953 stigit med ca 1,5 mmkr, och kvoten mellan dessa bankers likvida tillgångar och inlåningen från allmänheten var 33,7 % vid utgången av året jämfört med 26,2 % året innan. Från denna synpunkt fanns således utrymme för en utlåningsexpansion, och en sådan kom också till stånd 1954, då affärsbankernas utlåning steg med ca 1,2 mmkr till 11,1 mmkr. Genom åtgärder som kommer att beröras i det följande pressades detta tal ned till en något lägre nivå 1955 och 1956. Med den ökning som inträtt i affärsbankernas likviditet sedan 1952 visade det sig att det högsta likviditetskrav — 25 % — som enligt 1949 års lag kunde ställas på bankerna, inte kunde anses tillräckligt verkningsfullt för att dämpa kreditexpansionen. Med hänsyn bl. a. härtill hemställde fullmäktige i riksbanken i januari 1954 om åtgärder för en skärpning av lagens bestämmelse, innebärande att det högsta möjliga kravet på förhållandet mellan likviditetsreserv och täckningspliktiga förbindelser skulle höjas till 50 %. Ändringen kom till stånd genom lag den 10 juni 1954 (nr 328). Den i början av år 1952 träffade överenskommelsen med kreditinstituten om upprätthållandet av fastställda likviditetskvoter m. m. hade med vissa ändringar givits fortsatt giltighet t. o. m. utgången av 1953. Med anledning av att vissa kreditinrättningar av principiella skäl vägrade gå med på en fortsättning av denna överenskommelse, ersattes de tidigare överenskommelserna med ensidiga rekommendationer från riksbankens sida till såväl banker som försäkringsbolag att tills vidare under 1954 tillämpa de riktlinjer för kreditpolitiken, som gällt under 1953. Till en sådan uppläggning av den förda politiken förklarade sig de olika kreditinstitutens riksorganisationer villiga att medverka. Såsom tidigare framhållits medförde den starkt ökade likviditeten under 1953 inte några inflationspåfrestningar: ökningen av bostadsbyggandet och de offentliga investeringarna skedde inom ramen för de reala resurserna vid i stort sett stabil prisnivå och balans i utlandstransaktionerna. Läget blev emellertid väsentligt annorlunda under 1954. Konjunkturförbättringen detta år medförde en stark ökning i den privata efterfrågan för investeringar och lageruppbyggnad. Ökningen i efterfrågan underbyggdes av företagens starkt förbättrade likviditet och av en betydande kreditexpansion från affärsbankerna. Totalbudgetens underskott uppgick under 1954 till 1 300 mkr. I motsats till förhållandena under 1953 och bl. a. till följd av den i oktober 1954 företagna höjningen av den långa obligationsräntan (det s. k. chocklånet, se härom nedan) placerades inemot 950 mkr i statsobligationer på marknaden utanför riksbanken och affärsbankerna. Affärsbankernas likviditet sjönk — delvis till följd härav — under året och deras innehav av statspapper minskade med 260 mkr. Riksbankens värdepappersinnehav steg under året med 480 mkr, vilken ökning balanserades av dels en minskning i valutareserven och dels en ökning i sedelomloppet. Hösten 1954 var ränteläget med hög ekonomisk aktivitet och kreditefterfrågan betydligt stramare än tidigare. Ett i september 1954 utbjudet statslån löpande med 3,5 procents ränta visade sig svårplacerat, och efter överläggningar mellan riks26*—00Ö306

404 banken och riksgäldskontoret beslöt man i oktober att emittera ett fyraprocentigt lån. Avsikten var att placera så stor del som möjligt av den statliga upplåningen på den långa marknaden för att därigenom åstadkomma en kraftig åtstramning av både penning- och kapitalmarknaderna. Under tiden 14—25 oktober tecknades obligationer till ett belopp av inte mindre än 672 mkr. Det kan h ä r tilläggas, att några stödköp inte förekom från riksbankens sida för att lätta det under senare delen av 1954 skärpta trycket på kapitalmarknaden. I slutet av 1954 var konjunkturuppgången i full utveckling i Sverige, liksom i Västeuropa i övrigt, med stigande priser och sysselsättning och växande underskott i bytesbalansen. Löneuppgörelserna i början av 1955 var ett ytterligare symptom på efterfrågeöverskottets styrka. Läget föranledde en skärpning av både finans- och penningpolitiken. Sålunda återinfördes investeringsavgiften i början av 1955, företagsbeskattningen skärptes både genom ändrade avskrivningsregler och höjda skattesatser. I april höjdes diskontot med 1 % till 3 ZU % och samtidigt emitterades ett statligt obligationslån till 4 »/« % ränta. I samband med räntehöjningen uttalade riksbanken, att de tidigare överenskomna likviditetskvoterna förutsattes bli uppfyllda senast vid utgången av juli samma år. Affärsbankernas utlåning sjönk under perioden maj—juli 1955 med inemot 400 mkr. Vid utgången av juli hade bankerna uppfyllt de satta kvoterna. I ett par avseenden inträdde förändringar i riksbankens politik under andra halvåret 1955. I stället för att i första hand anknyta utlåningsbegränsningen till krav om vissa likviditetskvoter, reglerades denna i fortsättningen genom rekommendationer som direkt utgick från utlåningens storlek. Ett s. k. utlåningstak fixerades första gången i september 1955 och sattes därvid till 99 % av utlåningen i juli s. å. Taket sänktes sedan under 1956 till 95 %. I denna direkta utlåningsbegränsning gjordes vidare undantag för utlåning till bostadsbyggandet. Den tidigare med likviditetskvoter arbetande regleringen hade däremot gällt alla slag av låntagare. Omläggningen betingades av de svårigheter, som uppstått under sommaren 1955 att finansiera det programmerade bostadsbyggandet. Denna utformning av penningpolitiken kvarstod — bortsett från en höjning avdiskontot med V4 % i november 1956 — oförändrad till mitten av 1957. Dess återhållande effekt på investeringsefterfrågan torde också ha varit oförändrad. Från juni 1955 till juni 1957 sjönk den av restriktionerna berörda delen av bankernas utlåning med 360 mkr eller 5 %. Tar man hänsyn till den prisstegring som ägde rum under perioden och anger utlåningen i oförändrat penningvärde, uppgår minskningen till 10 %.x Denna betydande nedgång av bankutlåningen samtidigt som produktionen fortsatte att stiga, bör ha haft en betydande effekt på företagens utgifter för investering och lagerhållning. Till viss del har effekten — vilket naturligen var att vänta — motverkats av en kompenserande ökning av företagens andra finansieringsformer. En betydande ökning av lånetransaktionerna vid sidan av den egentliga kreditmarknaden inträffade sålunda under 1955 och 1956. Investeringarna låg kvar på ungefär oförändrad nivå och en betydande lagerökning ägde rum under de båda åren, varför en avsevärd nettominskning i företagens finansiella tillgångar inträffade. Denna minskning återspeglades under 1955 i en stark nedgång i företagens banktillgodohavanden, medan den under 1956 framförallt tog formen av ökade skulder, bl. a. ökade kommersiella krediter från utlandet. Företagen visade sig alltså ha betydande finansiella reserver för att motstå den år 1955 inledda skärpningen i penningpolitiken. Trots detta hade denna en betydande effekt på deras investeringsutgifter. 1 Beräkningen avser bankernas utlåning exkl. bostadskrediter, varvid till dessa hänförts såväl byggnadskreditiv som inteckningslån.

405 Hur stor denna effekt totalt kan ha varit är med nuvarande begränsade kunskaper om sambanden i den svenska ekonomin inte möjligt att ange. Redan det försök, som för stabiliseringsutredningen gjorts i form av en större enkätundersökning för att mäta den »primära» effekten, tyder dock på att effekten varit avsevärd. Enligt denna undersökning skulle de investeringsbegränsande åtgärderna ha primärt resulterat i en nedskärning av företagens planerade investeringar med 14 %, vilket innebar att bankernas likviditetskvot kunde förbli ungefär oförändrad efter nedgången i samband med 1954 års kreditexpansion. Under 1957 ökade den statliga upplåningen högst väsentligt, till netto 1 620 mkr, till följd av ett större underskott i totalbudgeten. Efter avdrag av ökning i statens tillgodohavanden i riksbanken kan 550 mkr beräknas ha placerats i denna och inte mindre än 820 mkr i affärsbankerna. Statens andel av kapitalmarknadens obligationsplaceringar var 70 %, 15 7c respektive 55 % under de tre åren 1955—57. Under 1957 ägde tydligen en betydande likviditetsökning rum i banksystemet, även om den inte var av samma storleksordning som under 1953. I juli 1957 företogs en ytterligare höjning av diskontot med 1 % till 5 %. Anledningarna till höjningen torde ha varit flera. Det förelåg för det första stora svårigheter att placera den för den statliga bostadskreditgivningen erforderliga upplåningen på marknaden till gällande ränta. Detsamma gällde hypoteksinstitutens obligationer. Målet blev därför att bryta vidare spekulationer i en räntehöjning och därmed möjliggöra emissioner av statliga lån och hypoteksinstitutens obligationer, i senare fallet för att avlyfta den starkt ökade stock av byggnadskreditiv i färdigställda bostadsfastigheter, som ackumulerats i bankerna. Men man syftade med räntehöjningen också till att kunna suga upp en del av likviditetsökningen på marknaden och därmed få till stånd en åtstramning. Vidare förelåg en tendens till stegrade räntor i hela Västeuropa, ett förhållande som Sverige inte kunde bortse från på grund av de kortfristiga, internationella krediternas betydelse för betalningsbalansen vid begränsade valutareserver. Det formella utlåningstaket för affärsbankerna hävdes i samband med räntehöjningen, ehuru det därvid förutsattes att någon generell ökning i utlåningen inte skulle föranledas härav. Budgetpolitikens verkningar på konjunkturutvecklingen har hittills i denna redogörelse behandlats tämligen kortfattat och schablonmässigt, såväl när det gäller skildringen av den faktiska utvecklingen som vid analysen av denna utveckling, beroende på att några konsekvent genomarbetade analyser av budgetens verkan på konjunkturutvecklingen inte finns utförda förr än från och med budgetåret 1954/55 (jfr Assar Lindbäck: Statsbudgetens verkningar på konjunkturutvecklingen, SOU 1956:48 samt K.I:s meddelanden A: 29, 30 och 32 och Konjunkturläget november 1960). Även om dessa analyser innebär ett utomordentligt stort framsteg jämfört med tidigare tillgängligt material, får man dock inte blunda för att analyser av delta slag av såväl principiella som statistiska skäl är vanskliga att utföra och att resultaten därför ändå är osäkra. Dessutom har vissa förändringar i beräkningsmetodik vidtagits, som reducerar jämförbarhetcn mellan resultaten för de första och de efterföljande åren. Att långt i efterhand göra liknande analyser för tidigare är vore utomordentligt arbetskrävande om det ens vore möjligt. Såsom också angivits i det föregående, får de uppgifter om finanspolitiska åtgärder och budgetutvecklingen, som givits för tidigare perioder, mera fattas som försök att i den allmänna kvalitativa bedömningen skjuta in vissa större förändringar på den finanspolitiska sidan resp. finna rent kvalitativa indikatorer för vilken sammanlagd effekt förändringarna i den planerade budgeten (ex ante) resp. det realiserade budgetutfallet (ex post) kan ha haft på konjunkturutvecklingen.

406 Inte heller för det första året i den nu behandlade perioden, 1953/54, finns andra uppgifter tillgängliga. Riksstaten för 1953/54 innebar att driftbudgeten var i stort sett balanserad, medan den föregående år hade förutsett ett överskott på drygt 1 ramkr. Genom den starka ökningen av de statliga investeringarna under 1953 blev skillnaden i balans på totalbudgeten mellan de båda budgetåren ändå större nämligen närmare 1,7 mmkr. Här framträder än en gång svårigheterna att använda budgeten som konjunkturpolitiskt medel vid den förhandenvarande institutionella utformningen och bristen på tillförlitliga prognoser. Den starka överbalanseringen 1952/53 skapades redan innan konjunkturen vänt kring årsskiftet 1951/52, men kom att gälla då konjunkturen var som sämst, medan den relativt svaga budgeten 1953/54 skapades vid konjunkturens botten kring början av 1953, men kom att gälla då uppgången redan var en god bit på väg. Skillnaden i utfall för de båda årens budgeter blev emellertid genom konjunkturrörelsernas utjämnande verkan betydligt m i n d r e ; underskottet på totalbudgeten ökade med knappt 500 mkr från 600 mkr 1952/53 till nära 1 100 mkr 1953/54. Det mest anmärkningsvärda draget i budgeten torde ha varit att den höga nivå för de statliga investeringarna, som nåddes genom den starka ökningen under budgetåren 1951/52 och 1952/53, delvis till följd av sysselsättningssvårigheterna, bibehölls och ökades ytterligare något. Från budgetåret 1954/55 har emellertid mera systematiska analyser av budgetens effekt på konjunkturutvecklingen genomförts, vilka kan ge ett kvantitativt mått på denna effekt på konsumtionsefterfrågan och på kreditmarknaden samt i viss mån även på investeringsefterfrågan. Principen för dessa analyser är i korthet att de olika budgetposterna uppdelas och omgrupperas med hänsyn till sin realekonomiska effekt samt att förändringarna i budgeten eller budgetutfallet sedan föregående år analyseras enligt denna uppdelning med hänsyn till sin realekonomiska effekt. Däremot finns det ingen möjlighet att säga någonting om effekten på konjunkturutvecklingen av budgetens eller dess över- eller underskotts absoluta nivå sedd som en isolerad företeelse. Budgeten måste alltid jämföras med föregående års budgetutfall för att ge ett uttryck för statsmakternas finanspolitiska avsikter (ex ante) och budgetutfallet med föregående budgetutfall såsom ett uttryck för budgetens konjunkturpolitiska verkan (ex post). »Frågeställningen är alltså vad det är för skillnad mellan det konjunkturförlopp, som faktiskt kommit till stånd (eller beräknas komma till stånd) under ett visst budgetår och det konjunkturförlopp, som skulle ha kommit till stånd om alla statliga handlingsparametrar givits samma utformning som närmast föregående budgetår.» Detta gäller vid jämförelser mellan budgeter (ex ante). Vid jämförelser mellan budgetutfall måste jämförelsenormen tydligen bli »en budget, i vilken de förändringar, som i verkligheten inträffat i budgetens belopp mellan två budgetår, skulle ha förhindrats att inträffa». (SOU 1956:48, ss. 72 o. 92.) Det är vid dessa jämförelser väsentligt att skilja mellan sådana förändringar som är resultaten av statsmakternas beslut; de storheter som kan påverkas genom sådana beslut eller »budgetåtgärder» brukar benämnas »handlingsparametrar», och de som är en följd av konjunkturutvecklingen; dessa förändringar brukar benämnas »budgetautomatik» och de konjunkturfaktorer som ger upphov till dem »endogena variabler». På budgetens inkomstsida måste därför alltid en uppdelning av förändringarna på effekten av ändrade skattesatser, taxor m. m. och på effekten av variationer i hushållens inkomster, i efterfrågan på statliga tjänster etc. komma till stånd. En budget innehåller således både budgetåtgärder och budgetautomatik, det senare i den utsträckning man ansett sig kunna prognosticera konjunkturutvecklingen, och bör således bedömas dels med hänsyn till prognosens riktighet dels med hänsyn till åtgärdernas lämplighet. Utgiftssidans poster kan i

407 större omfattning tas som uttryck för statsmakternas beslut, dvs. uppfattas som handlingsparametrar. De har emellertid som sådana mycket varierande effekt på konjunkturutvecklingen. De analyser som utförts enligt dessa principer ger för budgetåret 1954/55 vid handen, att statsmakternas budgetåtgärder tillsammantagna blev i stort sett neutrala med avseende på konsumtionsefterfrågan, dvs. lämnade denna opåverkad ex ante. De i detta avseende viktigaste åtgärderna under sagda budgetår var ökade direkta överföringar till hushållen, höjda löner för de statsanställda samt höjda skatter på bensin och sprit. Konjunkturutvecklingen under budgetåret medförde emellertid, att budgetautomatiken, dvs. effekten av oförändrade skattesatser, taxor m. m. vid ändrade inkomster och ändrad efterfrågan, fick en kontraktiv effekt på konsumtionsefterfrågan motsvarande ett belopp av storleksordningen 300-—400 mkr. Vad gäller investeringsefterfrågan torde däremot effekten av såväl budgetåtgärderna som budgetautomatiken ha legat i närheten av noll. Under budgetåret 1955/56 synes enligt de anförda beräkningarna budgetåtgärderna ha lett till en ökning av efterfrågan på konsumtionsmarknaden av storleksordningen 400 mkr. De viktigaste av dessa åtgärder var ökade direkta överföringar till hushållen och indirekta till konsumtion, höjda löner för statsanställda, ökad statlig konsumtion även i övrigt, schablonavdragsreformen vid beskattningen, höjda sjukförsäkringsavgifter och införandet av bilaccis (de båda sistnämnda åtgärderna påverkar jämförelsen för både detta och föregående budgetår eftersom de vidtogs 1/1 1955). Trots budgetpolitikens expansiva effekt blev emellertid genom konjunkturutvecklingens inverkan den sammanlagda effekten av budgetpolitik och budgetautomatik på konsumtionssidan kontraktiv av storleksordningen 300 mkr, dvs. den kontraktiva effekt som uppnåtts med föregående års budget stärktes ytterligare. Vad gäller den samlade investeringsefterfrågan synes den även detta år ha lämnats tämligen opåverkad av såväl de budgetpolitiska åtgärderna som av den av konjunkturutvecklingen betingade budgetautomatiken, ökade statliga investeringar balanserade därvid den minskade investeringsbenägenhet som kan beräknas ha inträtt inom den privata sektorn på grund av investeringsavgift och ökat skatteuttag från företagen genom höjda skattesatser. F r å n och med kalenderåret 1956 föreligger beräkningar efter i någon mån ändrade principer. Man tillämpar inte längre gränsdragningen mellan budgetens effekt på konsumtionsefterfrågan och dess effekt på investeringsefterfrågan utan lägger istället större vikt vid skillnaden mellan dess effekt på efterfrågan på varor ooh tjänster överhuvudtaget och dess effekt på kreditmarknaden till följd av det offentligas finanstransaktioner. Vidare föreligger från och med detta år också vissa beräkningar enligt ovan angivna principer över de kommunala budgeternas konjunktureffekt. Denna måste emellertid i detta sammanhang betraktas som en »endogen variabel», eftersom de olika kommunernas budgetpolitik inte är centralt dirigerad. Å andra sidan kan den inte föras till samma kategori som budgetautomatiken, eftersom den inte kan förutsättas utvecklas i takt med konjunkturerna. Under de båda kalenderåren 1956 och 1957 kan de statliga budgetåtgärderna beräknas ha haft en expansiv effekt, av storleksordningen 800 mkr vardera året. Detsamma gäller de kommunala budgetåtgärderna, som kan beräknas ha medfört en ökning av kommunernas utgiftsöverskott med 500 mkr resp. 800 mkr. Budgetautomatiken — den statliga och den kommunala sammantagna -— kan å andra sidan beräknas ha medfört en kontraktiv effekt av storleksordningen 1 200 mkr vardera året genom statlig och kommunal beskattning av växande inkomster. Till skillnad från de för budgetåren 1954/55 och 1955/56 angivna beräkningarna är dessa belopp emellertid rena saidoförändringar. Det är klart att en viss förändring av saldot av budgetposter, vilka har sin huvudsakliga verkan på markna-

408 derna för varor och tjänster, inte behöver innebära en lika stor omedelbar förändring av efterfrågan på varor och tjänster. Avgörande därvidlag är givetvis det sätt varpå saidoförändringen är sammansatt av förändringarna i de olika budgetposterna och hur dessa olika förändringar var för sig påverkar den privata sektorns utgifter. En beräkning av effekten på bruttonationalprodukten måste därför, såsom också implicit skett i beräkningarna för budgetåren 1954/55 och 1955/50, baseras på antaganden om storleken av den marginella konsumtionskvoten, importkvoten, skattekvoten etc. En bedömning av de statliga och kommunala budgeternas konjunktureffekt med hänsyn tagen till alla dessa faktorer tyder på, att budgetåtgärder och budgetautomatik tillsammantagna under 195G hade en viss kontraktiv effekt motsvarande drygt en halv procent av bruttonationalinkomsten, medan de under 1957 hade en obetydlig expansiv effekt (se Konjunkturläget november 1960 s. 32 f.). Den ökning av upplåningsöverskottet med ca 600 mkr som ägde rum vardera året synes på investeringssidan ha bidragit till denna kontraktiva effekt i den utsträckning den skedde på den långa marknaden och inte fick formen av en likviditetsökande upplåning i affärsbankerna. Investeringarna De totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten, inklusive förändringar i lager och i valutareserven (i den mån de förra är kända) låg under de första efterkrigsåren på 1938/39 års nivå om man medräknar militära investeringar, som var väsentligt större efter kriget än före. De ökade därefter under perioden 1950—53 till en ca 25 % högre nivå, dvs. från drygt 1/4 till inte fullt Vs av bruttonationalprodukten, varefter de stabiliserats på denna nivå (jfr tabell 4 s. 106). Eftersom de militära investeringarna vuxit mycket starkt under hela efterkrigstiden, är ökningen av de produktiva investeringarna inte alls lika påfallande, endast ca 15 %. Hela denna ökning faller p å de offentliga investeringarna; de privata har under hela efterkrigstiden, bortsett från något enstaka år, legat tämligen konstant vid 17 % av bruttonationalprodukten. De offentliga, inklusive de militära, har däremot vuxit från ca 8 % till ca 13 % av bruttonationalprodukten. Konjunkturuppsvinget kring årsskiftet 1953/54 karakteriserades bl. a. av en betydande uppgång i den industriella investeringsverksamheten. Volymmässigt beräknas den ha ökat med ca 20 %. Denna ökning motvägdes emellertid av minskade investeringar i kraftverk och totalt sett oförändrade statliga investeringar, varför den totala investeringsökningen stannade vid 7 %. Eftersom bruttonationalprodukten ökade med ca 5 %, blev ökningen i investeringskvoten mellan 1953 och 1954 ringa. Under de följande åren av den här behandlade perioden har de reala investeringarna legat på en i stort sett konstant nivå i förhållande till bruttonationalprodukten, dvs. de har följt den senares jämna ökning, ökningstalen framgår av följande tablå: 1953—1954 1954—1955 1955—1956 1956—1957 Bruttonationalprodukt +5,1 +4,0 +3,5 + 3,5 Bruttoinvesteringar + 7 + 1 + 4 + 3 Därav privata +10 + 3 + 4 + 1 offentliga + 5 — 1 + 3 + 6 Även fördelningen mellan privata och offentliga investeringar har varit tämligen oförändrad, även om en saxning i ökningen förekommit. Under de första åren skedde en viss ökning av de privata investeringarnas andel, vilket väl närmast är att betrakta som en återgång efter minskningen under de föregående årens konjunkturnedgång.

409 De variationer i de totala investeringarnas andel av bruttonationalprodukten som förekommit kan sålunda till största delen hänföras till lager och valutareserven. Summan av dessa har vuxit inte obetydligt under de fyra åren. Vad gäller investeringarnas fördelning på olika områden är det särskilt den fortsatta, långsiktiga nedgången i andelen investeringar i egentlig varuproduktion (inkl. kraftverk) som faller i ögonen, avbruten endast av uppgången från 1953 års speciellt låga nivå. Denna långsiktiga minskning har sin motsvarighet i en uppgång i investeringsandelen i samfärdsel och distribution. Från 1948—50 års medelnivå har investeringarna i varuproduktion relativt sett minskat med 20 % till 1957. En del av minskningen under den här behandlade perioden faller på jordbruk och skogsbruk. Även för bostäder och skolor har andelen av bruttoinvesteringarna minskat något, medan de militära investeringarnas andel ökat. Detta hindrar inte att antalet färdigställda lägenheter vuxit: 1953 1954 1955 1956 1957

51 900 58 200 56 950 56 900 64 500

Bortsett från 1954 har det varje år skett en ökning av lagren av storleksordningen 1 mmkr. Eftersom investeringarna till stor del reglerats genom byggnadstillstånd, återspeglar den faktiska investeringsutvecklingen inte ovillkorligt förändringarna i investeringsbenägenheten sådan denna i sin tur bestämts av konjunkturutvecklingen. Detta framgår inte minst av följande tablå, som återger förändringarna i ansökningarna om byggnadstillstånd för industribyggen parallellt med förändringarna i de faktiska investeringarna i byggnader och maskiner, allt i löpande priser och procent.

Ansökningar om byggnadstillstånd Faktiska investeringar byggnader och anläggningar maskiner och apparater 1

1954—55

1955—56

1956—57

—16

—21

+ 10 1

+ 8 + 6

+ 9 + 9

+ 6 + 3

Oxelösunds järnverk ej medtaget. Detta skulle motsvara ytterligare + 32 %.

Den starka investeringsbenägenheten under 1954 synes ha avtagit redan under följande år, måhända till följd av investeringsavgiften och andra åtstramningsåtgärder. Under 1957 ökade investeringsbenägenheten åter. Denna ökning skulle sannolikt ha blivit större ifall inte investeringsavgiftens slopande fastställts till årsskiftet 1957/58. Hur har investeringsverksamheten finansierats? Allteftersom amplituden i de internationella konjunktursvängningarna efter den första efterkrigstidens omställnings- och anpassningsprocesser blivit mindre, har det tidigare problemet om avvägningen mellan sparande och investeringar återtagit sin centrala roll för den inhemska konjunkturutvecklingen. När det gäller sparandet är emellertid bristen p å statistiska uppgifter alldeles speciellt påtaglig. En konjunkturbedömning måste dessutom lägga det planerade sparandet till grund; i efterhand är ju sparande och investeringar bara två sidor av samma sak. Inom konjunkturinstitutet har man emellertid under senare år gjort vissa beräkningar av det personliga sparandets och den marginella sparkvotens storlek och

410 utveckling under efterkrigstiden. Även om den absoluta storleken är synnerligen osäker är beräkningen av utvecklingen från år till år lite tillförlitligare (se K.I:s meddelanden A: 29 s. 33 och A: 30 s. 50). Beräkningarna visar att den marginella sparkvoten på lång sikt har varit relativt konstant: 15 % under efterkrigstiden vid den därvid rådande prisutvecklingen. Däremot har variationerna från år till år varit stora, inte minst under den här behandlade perioden. F r å n att ha varit relativt låg 1954 steg den kraftigt 1955, minskade något 1956 för att åter öka 1957. Den »reala» marginella sparkvoten, dvs. den som kan väntas om penningvärdet förblir konstant, har beräknats till 20 %. Med reservation för svårigheten att beräkna det personliga sparandets absoluta nivå, skulle den marginella sparkvotens konstans innebära, att det genomsnittliga sparandet ökat från ca 4 % av den disponibla inkomsten under de sista åren på 1930-talet och de första efterkrigsåren till för närvarande ungefär 10 %. Det utomordentliga vinstläget inom större delen av näringslivet under efterkrigstiden har medfört, aft en mycket väsentlig del av dess investeringar varit självfinansierade eller finansierats med lån från andra företag. Om man bortser från lagerinvesteringarna har industrins bruttosparande under större delen av 1950talet överstigit investeringarna (se K.I:s meddelanden A: 30 s. 53). Näringslivets anspråk på kapitalmarknaden har därför varit relativt små jämfört med bostadsbyggandets och statens. Under de senare åren av perioden minskade likviditeten inom näringslivet på grund av mindre gynnsam vinstutveckling, vilket medförde att företagssektorns sparande ända sedan 1953 sjönk i förhållande till de totala investeringarna. Arbetsmarknaden Efterfrågan på arbetskraft skärptes mycket starkt i konjunkturuppgången från årsskiftet 1953/54. Arbetslösheten nådde samma låga nivå som under 1950/51 och i själva verket r å d d e en betydande brist på arbetskraft, även om desorganisationsföreteelserna var mindre utbredda än 1947 och 1951. Antalet tillsatta platser per 100 lediganmälda var under den mest ansträngda 12-månadersperioden 1946/47 inte mer än 56 medan den under motsvarande period 1950/51 var 61 och under 1954/55 var 67. Statistiken över det procentuella antalet under veckan avgångna arbetare exklusive uppsagda återspeglar också mycket väl läget på arbetsmarknaden: Tabell

Maj November

22. Avgång

av arbetskraft

1953--1960

0,36 0,51 0,67 0,42

0,39 0,68 0,83 0,48

0,63 0,73 0,90 0,58

0,44 0,65 0,75 0,44

0,36 0,53 0,71 0,35

0,32 0,41 0,55 0,23

0,30 0,51 0,73 0,40

0,51 0,73 0,97 0,53

Arbetskraftbristen nådde tydligen kulmen under 1955, varefter läget p å arbetsmarknaden successivt lättade från årsskiftet 1955/56. Variationerna mellan branscherna var dock ganska betydande och inom vissa kvarstod en betydande arbetskraftbrist. Särskilt gällde detta yrkesutbildad arbetskraft. Under 1957 uppnåddes emellertid en relativt god balans på arbetsmarknaden, även regionalt och branschvis. Mot årets slut tenderade dock arbetslösheten att bli högre än normalt på grund av konjunkturavmattningen. De stora ojämnheter i sysselsättningen, både regionalt och branschvis, som förelåg under 1956, gav ytterligare impulser till den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitik, som kom att få så stor betydelse under den följande nedgångs-

411 perioden. I övrigt var emellertid utrymmet för en aktiv arbetsmarknadspolitik med hänsyn till den höga sysselsättningen under nu ifrågavarande period tämligen begränsat. Lönepolitik Lönepolitiken kommer här att behandlas relativt utförligt, dels med hänsyn till den roll den spelade för utvecklingen under denna period, dels med hänsyn till de delvis nya former för löneförhandlingar som utvecklades under dessa år. I förhoppning om att därigenom möjliggöra prissänkningar rekommenderade LO:s representantskap fortsatt återhållsamhet i lönekraven även för 1954. Endast smärre justeringar för specialgrupper borde företas. Rekommendationen stod i samklang med det alltjämt något dämpade konjunkturläget. De avtalsmässiga höjningarna blev även detta år av begränsad storlek, omkring 1,5 % inom industrin. — F r å n TCO:s sida fästes även uppmärksamhet vid angelägenheten av att främja prissänkningar och en försiktig lönepolitik borde därför enligt organisationens uppfattning drivas. Under loppet av 1954 skärptes emellertid högkonjunkturen. Visserligen uttalades i LO:s lönepolitiska rekommendation i september 1954 att utrymmet endast medgåve en »begränsad lönehöjning», och ett uttalande i statsverkspropositionen underströk detta förhållande med markerad skärpa. Högkonjunkturen hade emellertid intensifierats så starkt under hösten, att man kunde förutse en betydande genomslagskraft hos de relativt stora lönekrav som framställdes av de enskilda förbunden. — TCO:s representantskap uttalade att en förbättring av tjänstemännens löner var påkallad. En skärpning av intensiteten i lönekraven inför 1955 tycks ha ägt rum under höstens lopp. Orsakerna härtill synes ha legat såväl i den allmänna konjunkturutvecklingen som i den föregående löneutvecklingen. Trots dämpad takt i löneglidningen h a d e löneläget stigit påtagligt för de flesta arbetargrupperna inom industrin. Visserligen hade lönelyftningar förekommit även på områden med fastare lönesystem, med eller utan avtalsmässiga uppgörelser, exempelvis tjänsteförteckningsrevisioner och införande av tillägg för obekväm arbetstid på statstjänstemännens område och individuella lönejusteringar av olika slag för de privatanställda tjänstemännen. Ojämnheterna i löneutvecklingen sedan början av 1952 var emellertid betydande, både på grund av olikheter i lönesystemens grad av fasthet och på grund av de starka olikheterna i lönsamhetsutveckling olika näringsgrenar emellan. Man kunde därför förutse starka och genomslagskraftiga krav på lönehöjningar av den typ, som sedermera kommit att benämnas »nollställning». I samband med att en ny dyrortsgruppering hade fastställts, önskade man minska dyrortsspännvidden genom särskilda höjningar på de lägre dyrorterna; även detta bidrog till att öka lönekraven. Ungefär på samma sätt som 1952 framstod en lönepolitik i enlighet med statsverkspropositionens stränga återhållsamhetsrekommendation sålunda som oacceptabel för löntagarorganisationerna. Såväl ojämnheterna i löneutvecklingen som de påtagligt förbättrade vinstförhållandena inom näringslivet hade gjort en dylik återhållsamhet orealistisk. Fackföreningsrörelsen kunde inte, framhöll LO:s ordförande i riksdagens remissdebatt, medverka till en politik, som skulle komma att ytterligare skärpa ojämnheterna i löneutvecklingen och öka de enligt hans mening inflationsdrivande företagsvinsterna. Både för arbetare och tjänstemän framfördes också krav på höjningar, som procentuellt betydligt överskred den normala årliga ökningen av bruttonationalprodukten. SAF sökte till en början åstadkomma att de avtalsmässiga höjningarna hölls inom en snäv ram. Visserligen uppgjordes åtskilliga avtal på omkring 3 %,

412 särskilt för grupper med stark löneglidning. I pappersindustrin, där den relativa löneutvecklingen hade varit ogynnsam samtidigt som industrins vinstläge var gynnsamt, ledde emellertid motsättningen till ett konflikthot, som av SAF utvidgades till större delen av den svenska industrin. Efter ingripande av en särskild förlikningskommission träffades för detta område en uppgörelse med omkring 7 % lönehöjning. Genomsnittet för industriarbetarna blev 4 ä 5 %. För tjänstemännen rörde sig de mönsterbildande storföretagsuppgörelserna kring en ett par procent högre nivå. De åtgärder för konjunkturdämpning, som vidtogs under 1955, hann endast i begränsad grad göra sig gällande på ett sådant sätt, att de kunde dämpa lönekraven inför 1956. Å andra sidan hade relativt starka höjningar för de förut eftersläpande grupperna under 1955 nu minskat kraven på differentiering av lönehöjningarna för 1956. Redan på sommaren 1955 hade SAF tagit initiativ till överläggningar om en samordning av nästkommande vinters avtalsrörelser. I syfte att undvika en inbördes kapplöpning mellan de olika löntagargrupperna genomförde LO och TCO genom parallella förhandlingar med SAF vid årsskiftet ett centralt samordningsavtal, som med vissa variationer siktade till en avtalsmässig höjning om 4 %. En viss differentiering till förmån för kvinnor och andra låglönegrupper genomfördes inom LO-området, i det att höjningen av timförtjänsten per avtalsområde eller per företag skulle vara minst 16 öre, samtidigt som de procentuella höjningarna i gengäld skulle begränsas till 3,7 %. Under 1956 förmärktes en viss — om än obetydlig — konjunkturdämpning som resultat av i någon mån skärpt internationell konkurrens och av vidtagna åtgärder i den inhemska ekonomiska politiken. Nedgången i efterfrågan på arbetskraft synes emellertid denna gång ha gjort sig föga gällande i löneglidningssiffrorna, något som dock delvis kan bero på att de tillämpningsavtal, som följde på den centrala uppgörelsen, i realiteten inneburit något större höjningar än de åsyftade 4 procenten. Med hänsyn till att 1956 års enhetliga samordningsavtal således hade åtföljts av en relativt oenhetlig löneutveckling, var man på löntagarsidan inställd på en mera differentierad lönepolitik för 1957, samtidigt som utrymmet för lönehöjningar bedömdes som snävt. LO:s representantskap rekommenderade ett avstående från generella lönehöjningar till förmån för speciella grupper »med på samma gång lågt löneläge och förhållandevis ofördelaktig löneutveckling». Det framhölls särskilt att det åvilade landssekretariatet att sörja för de angivna riktlinjernas fullföljande. Detta föranledde till en början en mera konkret rekommendation om att lönekraven i de nya avtalsförslagen i regel skulle hållas inom en total kostnadsram på högst 5 %. Förhandlingarna förutsattes ske förbundsvis, men då SAF var inställd på en mera centraliserad samordning ledde dessa inte till några uppgörelser. Man nödgades därför övergå till centrala överläggningar, vartill sekretariatet redan hade givits viss fullmakt i nyssnämnda representantskapsuttalande. LO och SAF slöt slutligen ett tvåårigt samordningsavtal med vissa differentieringsmöjligheter, enligt vilket båda parterna förband sig att verka för en generell timförtjänsthöjning för 1957 med 2 %, dock minst 10 öre genomsnittligt inom varje avtalsområde, samt för 1958 likaledes för en timförtjänsthöjning med 2 % vid ackordsarbete och med 3,5 % vid tidlönsarbete; samtidigt skulle då en arbetstidsförkortning med en timma genomföras i anslutning till den kommande arbetstidslagen. En indexklausul skulle, med hänsyn till avtalets tvåårighet, träda i kraft om konsumentprisindex per november 1957 skulle visa sig ha stigit till lägst 150, dvs. ca 5,5 % över nivån vid årsskiftet. De avtalsslutande organisationerna förband sig dessutom att verka för att avtalets huvudprinciper skulle bli vägledande även utanför de direkt för LO och SAF gemensamma delarna av arbetsmarknaden. Undantag förutsattes emellertid för i första hand lantarbetare och sjöfolk. Vidare

413 möjliggjorde själva avtalstexten undantag för »enstaka avtalsområden med utpräglad låglönekaraktär». Efterlevnaden av avtalets principer skulle garanteras på så sätt att »eventuella tvistefrågor mellan förbunden . . . vilka ej av dessa senast 20 mars 1957 lösts, skola avgöras genom SAF:s och LO:s gemensamma åtgöranden». För ändamålet konstituerades de s. k. »små delegationerna», vilka från vardera sidan lett de centrala förhandlingarna, såsom en skiljedomsnämnd, dels i rena tolkningsfrågor, dels ifråga om tillämpningen av undantaget för låglönegrupper i den mån parterna ej själva blev överens därom. Denna undantagsbestämmelse fungerade tämligen restriktivt. Ingen arbetargrupp med högre relativt löneläge än 90 % av genomsnittet för industrin erhöll särskilda lönehöjningar utöver den centrala uppgörelsens generella bestämmelser. Även flera låglönegrupper med lägre relativt löneläge blev utan. Härvid gjordes kompromisser med hänsyn ej endast till löneläget utan även till respektive branschers bärkraft. Särskilt betydelsefulla exempel på höjningar utöver centralavtalets minimum var sågverksarbetarnas, de handelsanställdas samt hotell- och restaurangpersonalens. — För vissa låglöneområden, särskilt sådana med nära anknytning till de från början förutsedda samt de nu nämnda undantagen, genomfördes också extra höjningar direkt mellan parterna, alltså utan att saken behövde dras upp inför den centrala delegationen, ehuru såväl dennas existens som det centrala avtalets principer givetvis återverkade även på dessa uppgörelser. På tjänstemannaområdet uppgjordes inte något centralt avtal för 1957. TCO hade från början angivit sin önskan att icke delta i någon central uppgörelse för detta år. F ö r de löneplansanställda statstjänstemännen — såväl inom LO som inom de egentliga tjänstemannaorganisationerna — vilka hade blivit utsatta för särskilt stark eftersläpning i förhållande till de löneglidande grupperna, var man även från motpartens sida inställd på att en särskild s. k. nollställning skulle genomföras för att eliminera denna eftersläpning. De erhöll i detta syfte på ett tidigt stadium dels en höjning med 7 a 8 %, dels ett löfte om att erhålla en ytterligare höjning av samma storlek som den kommande avtalsmässiga höjningen för industriarbetarna. Med statstjänstemännen likställdes sedermera i huvudsak de kommunalanställda med liknande lönesystem. För de viktigaste delarna av de privatanställda tjänstemännens område genomförde de olika tjänstemannaförbunden förbundsvis uppgörelser med SAF, respektive utanför SAF stående motparter, angående generella lönehöjningar dels för 1957, dels för 1958. Höjningssiffrorna var något större än för LO-avtalet, med hänsyn till den mindre löneglidningen för tjänstemännen. Härvid var uppgörelsen mellan SAF och SIF (Svenska Industritjänstemannaförbundet) mönsterbildande. Vissa grupper med anknytning till statstjänstemannaområdet erhöll höjningar mera i anslutning till dessas. I anslutning till undantagen för arbetare inom jordbruk och sjöfart erhöll tjänstemännen på dessa områden särskilda höjningar. Trots den formellt friare avtalsrörelsen kom således även tjänstemännens uppgörelser att starkt påverkas av samordningen på LO-området under återtagande, helt eller delvis, av de eftersläpningar som löneglidningen hade förorsakat. För industriarbetarna i LO beräknades de avtalsmässiga höjningarna för 1957 ha uppgått till drygt 2,5 %. Härtill kom löneglidning, som under 1957 blev något över 3 %, totalt således ca 5,5 %. På områden utanför industrin var den avtalsmässiga höjningen i regel 4 å 6 % med obetydlig löneglidning. För de privatanställda tjänstemännen inom industrin beräknas en genomsnittlig avtalsmässig höjning på 4 %, vartill även här kan ha kommit viss löneglidning. Utanför industrin blev höjningarna ofta större. För de löneplansanställda, slutligen, blev resultatet sammanlagt 9 å 10 %, varav 7 a 8 % som »nollställning» med hänsyn till eftersläpningen under tidigare år.

414 Förfarandet med en central delegation som skiljedomare i avtalsfrågor utgjordeen betydelsefull nyhet i det svenska förhandlingsväsendet. I samband med tidigare centrala uppgörelser har någon sådan delegation antingen inte alls förekommit eller också endast haft tolkningsuppgifter (1956). Genom den undantagsbestämmelse, som nämnda delegation hade att tillämpa, och genom den generella särbehandlingen av stats- och kommunalanställda, blev 1957 års avtalsrörelse ett exempel på ett försök till »samordnad differentierad lönepolitik». I uttalanden från ledande förtroendemän på båda sidor antyddes också, att en utveckling av denna typ av lönepolitik var vad man måste eftersträva under den fulla sysselsättningen. Produktionsutvecklingen De ovan beskrivna förhållanden, som under perioden 1954—57 rådde inom olika delar av näringslivet och som i stort sett var ett resultat av en växelverkan mellan den utländska konjunkturen och den inhemska ekonomiska politiken, synes i allmänhet ha varit ganska gynnsamma för produktionsutvecklingen. Expansionen av den totala bruttonationalprodukten var, som framgår av tabell! 7, jämnare än under någon tidigare period efter kriget. I genomsnitt var ökningen 4 % per år. Detta måste betraktas som en i jämförelse med erfarenheterna från. tiden före kriget tämligen hög expansionstakt, allra helst som den kommit till stånd utan någon nämnvärd ökning av vare sig den arbetsföra befolkningen eller dennas yrkesintensitet, jfr s. 346 f., och därför i stort synes vara liktydigt med en. motsvarande produktivitetsökning. Industriproduktionen steg under de fyra åren med 4 %, 6 i/t %> 3 % o c b 3 1/2 % respektive. Bakom de lägre siffrorna för de två senare åren ligger en u p p bromsning av expansionstakten från hösten 1955 till hösten 1956 och under sista kvartalet 1957, i första fallet som en följd av en stagnation i den inhemska efterfrågan och i det senare som en följd av en tillbakagång av exportefterfrågan. Det har under denna period främst varit förhållandena på efterfrågesidan, som varit avgörande för produktionsutvecklingen. Dessa totalsiffror döljer emellertid betydande skillnader mellan olika n ä r i n g s grenar. Expansionen bars hela tiden upp av kapitalvaruindustrierna. Under 1954 och 1955 var expansionstakten inom dessa 9 % per år medan den inom konsumtionsvaruindustrierna var endast 2 % resp. 3 %. Under 1956 och 1957 var expansionstakten mindre än hälften så stor; 4 % för kapitalvaruindustrierna och endast 1 % för konsumtionsvaruindustrierna för båda åren. Under periodens sista å r gjorde sig en betydande avmattning gällande i de förra. Ett undantag utgjorde varven, för vilka expansionstakten hela tiden var mycket hög. Delar av textilindustrin kom in i en a n d r a stockningskris under 1954 men produktionen återhämtades under 1955 och låg därefter på en hög nivå. På grundval av sysselsättningsutvecklingen har produktivitetsutvecklingen u n d e r perioden 1952—57 beräknats för hela industrin exklusive verkstadsindustrin (för vilken produktivitetsutvecklingen alltid beräknas enligt en schablon, som synes härröra från 1930-talet) : 1952—53 1953—54 1954—55 1955—56 1956—57

-r 5,1 + 4,2 +4,6 +5,7 +6,4

I genomsnitt gör detta en produktivitetsökning med drygt 5 % om året. Även produktivitetsökningen var mycket olika för olika branscher, även om skillnaderna inte är så stora som beträffande produktionsutvecklingen. De skill-

415 nåder i den långsiktiga förändringen av produktivitetsutvecklingen, som kan konstateras mellan branscherna, torde i främsta rummet kunna förklaras med skiljaktigheter i investeringsintensitet och teknisk framstegstakt. Investeringsintensiteten är i sin tur starkt avhängig av vinstläget inom branschen ifråga, som i sin tur beror av efterfrågan på dess produkter. Detta gäller i viss mån även den tekniska framstegstakten. Branscher på »strukturomvandlingens baksida» råkar följaktligen mycket lätt in i kumulativa processer av typen låga vinster — inga eller för små nyinvesteringar — ändå lägre vinster eller förluster etc. Det är särskilt delar av hemmamarknadsindustrin, som under efterkrigsåren befunnit sig i dylika svårigheter, t. ex. vissa delar av livsmedelsindustrin, under vissa perioder textilindustrin och även till en del träindustrin. Även vinstutvecklingen inom industrin pekade under denna period mot en mera balanserad konjunktur. En ökning av lönerna på vinstmarginalernas bekostnad är ett normalt element i en övergång till ett läge med minskat efterfrågetryck. Att en minskning av vinstmarginalernas andel kommit till stånd under dessa år framgår också av tabell 15. Det gäller inte bara de tidigare nämnda hemmamarknadsindustrierna utan även metallindustrin och den kemisk-tekniska industrin. Inkomster och konsumtion Förändringarna i disponibla inkomster och konsumtion under perioden framgår av följande tabell. I oförändrat penningvärde räknat steg de disponibla inkomsterna kraftigt under periodens två första år, medan de under dess sista hälft ökade tämligen måttligt. Konsumtionen har alla år utom ett ökat mindre än de disponibla inkomsterna, vilket motsvarar en ökning av det personliga sparandet. Den har under samtliga år även ökat mindre än bruttonationalprodukten, vilket motsvarar den tidigare nämnda ökningen av investeringskvoten. Något nämnvärt efterfrågetryck från konsumtionssidan synes således under denna period inte ha förelegat. Tabell 23. Hushållens

disponibla inkomster och konsumtion (även 1 öretag ar inkomster)

Procentuella förändringar

Nominella belopp

(Disponibla injkomster (Konsumtion . . .

Konsumentprisinde

1954—57

från föregående år

+ 6,9 + 5,4 + 1,2

+ 8,6 + 6,5 + 2,8

+ 6,8 + 7,9 + 4,9

+ 5,7 + 5,1 + 4,4

+ 5,6 + 4,2

+ 5,6 + 3,6

+ 1,8 + 2,9

+ 1,2 - + 0,7

+ 5,1

+ 3,9

+ 3,4

+ 3,4

Disponibla inVolymförändringar Konsumtion . . . Bruttonationalprodukten. . .

Konsumtionsökningen hänför sig till alldeles övervägande del till varaktiga konsumtionsvaror, och bland dessa främst till motorfordon men under senare år även till TV-apparater. Av tabell 6 framgår konsumtionens fördelning på olika varugrupper. Särskilt var ökningen för de varaktiga konsumtionsvarorna stor 1954, då försäljningen av bilar nådde en mycket hög nivå, en nivå som sedermera pressades tillbaka under 1955 och 1956 genom särskilda pålagor på bilanskaffningen. Analys och slutsatser

Såsom redan inledningsvis framhållits synes den ekonomiska utvecklingen under fyraårsperioden 1954—57 innebära en normalisering av konjunkturmönstret efter

416 de föregående årens omställningar, samtidigt som det anpassats till de förändringar av de strukturella och institutionella förhållandena, som ägt rum under och efter det andra världskriget. I två avseenden innebär detta att de faktorer, som var bestämmande för utvecklingen under mellankrigstiden, återvunnit sin betydelse. Det gäller dels efterfrågeförändringarnas roll för produktionsutvecklingen, dels inflytandet av balansen mellan sparbenägenhet och investeringsvilja på den ekonomiska aktivitetsnivån. Men sparandet och investeringarnas finansiering har i mycket tagit nya former. I ett annat viktigt avseende har utvecklingen emellertid inneburit en brytning med mellankrigstidens tendenser. Under 1920- och alldeles särskilt under 1930-talet pekade dessa mot en växande nationell autonomi på det ekonomiska området genom avspärrning av de inhemska m a r k n a d e r n a från utländskt inflytande med hjälp av handelshinder av olika slag. Expansionen och lönsamheten var till följd härav ofta större inom hemmamarknadsindustrierna än inom exportnäringarnaUnder efterkrigstiden har utvecklingen däremot mycket snabbt gått mot ett ökat internationellt beroende. Export och import omfattar en växande andel av bruttonationalprodukten och den starkaste expansionen har ägt rum inom de typiska exportnäringarna. Detta beror inte minst på de medvetna åtgärder för internationell ekonomisk integration, som kommit till stånd. Dessa har i sin tur ytterligare stärkt det internationella beroendet. Men den ekonomiska utvecklingen har under de senaste decennierna också medfört stora förändringar i den internationella handelns struktur och i arbetsfördelningen mellan länderna. De internationella krediterna, varav valutareserverna ä r en del, ökade dock inte i takt med det behov av dylika krediter, som anpassningen till de nya förhållandena och ökningen av handelns volym medförde. Svårigheterna emanerade till betydande del i själva utformningen av det internationella betalningssystemet som sådant. Eftersom guldtillgångarna vid rådande guldpris — som till stor del bestämdes av interna politiska överväganden i USA — var helt otillräckliga för att fylla behovet av valutareserver och dessutom till största delen hade hopats i USA, byggdes valutareserverna upp i andra länders valutor och då främst i dollar. Detta innebar att en ökning av den internationella likviditeten inte kunde komma till stånd på annat sätt än genom ett underskott i USA:s betalningsbalans, eftersom detta land inte hade något intresse av att hålla tillgodohavanden i andra länders valutor. USA kunde emellertid inte förmås att överge den protektionistiska handelspolitik och den deflationistiska interna politik överhuvudtaget, som omöjliggjorde för övriga länder att öka sin export dit och sålunda bygga upp sina reserver och den internationella likviditeten. Därtill kom att ett enda land, Västtyskland, förde en sådan valutapolitik, att den ringa ökning av likviditeten som förekom hopades i dess växande valutareserv istället för att spridas och smörja det internationella handelsutbytet. Svårigheterna på den internationella kreditmarknaden var emellertid dubbelsidiga. Å ena sidan vägrade kreditorländerna, närmast USA och Västtyskland, att göra erforderliga anpassningar, å andra sidan kunde man beträffande regeringarna i många av debitorländerna tveka om den ärliga viljan eller förmågan att genomdriva en sådan intern ekonomisk politik, som med hjälp av en på olika sätt vidgad likviditet skulle kunna leda till en anpassning och till solvens på längre sikt. Resultatet av dessa förhållanden blev en allas kamp mot alla om de k n a p p a tillgångarna på guld och hårdvalutor, en kamp som särskilt hårdnade vid depressionstendenser när alla vill se om sina hus. Ett tydligt utslag av det ökade internationella beroendet var den samordning av den ekonomiska politiken, som under de senaste åren tvingat sig fram i Väst-

417 europa. Från att från början ha valt tämligen olika vägar tvingades de olika länderna mer och mer till mycket likartade åtgärder för att dämpa sina inhemska konjunkturer, i första hand med sikte på att skydda sina, bortsett från Västtysklands och Schweiz', tämligen små valutareserver. Omsorgen om valutareserverna och rädslan för att ett alltför starkt efterfrågetryck skulle ge upphov till importöverskott och valutautströmning påverkade inte bara målsättningen för den allmänna aktivitetsnivån. Den påverkade också valet av ekonomisk-politiska medel. Särskilt kreditpolitikens utformning påverkade de kortsiktiga kapitaltransaktionerna mellan länderna. Detta ökade internationella beroende har givetvis både positiva och negativa sidor. Å ena sidan kan den faktiska samordning, som tvingar sig fram, bli grundvalen för en formell och frivillig samordning av den ekonomiska politiken inom ramen för ett utvidgat internationellt ekonomiskt samarbete. Å andra sidan begränsar det starkt de enskilda ländernas handlingsfrihet i den ekonomiska politiken. Kampen om de knappa reserverna av guld och hårdvaluta leder lätt till en tävlan i deflationspolitik med ekonomisk stagnation som följd. Även de länder, som har förutsättningar för och skulle vilja föra en mer expansiv politik, tvingas därvid att delta. Ifall en frivillig, medveten samordning av den ekonomiska politiken inte kan uppnås, blir den lätt ett slags »följa John», där »John» blir det mest protektionistiska och deflationistiska av de »stora» länderna. Det var under nu ifrågavarande period som strävandena till en ekonomisk och politisk integration i Västeuropa vann sin avgörande styrka. Man fann att många av de utvecklingstendenser och strukturförändringar till nackdel för de små länderna, som man ofta varit benägen att tillskriva de onormala förhållandena under de första efterkrigsåren, kvarstod vid en normalisering av den internationella konjunkturen. Därtill kom att man mer och mer insåg, att de i jämförelse med mellankrigstiden starkt stegrade kraven i de olika länderna på den interna ekonomiska politikens effektivitet — både till följd av den inhemska opinionens tryck och till följd av pressen från den fortgående maktkampen mellan öst och väst -— inte kunde mötas utan specialisering och ökad internationell arbetsfördelning och att det därigenom skapade växande beroendet krävde samordning också av den ekonomiska politiken. Konjunkturutvecklingen under perioden 1954—57 var inte enhetlig. Den skiljde sig från föregående perioder genom sin karaktär av mera »normal» fredskonjunktur, men den kan lätt uppdelas ytterligare i fyra faser på i stort sett ett år vardera: Uppgångsfasen under 1954, överkonjunkturen under 1955, stagnationen under 1956 och den mera balanserade högkonjunkturen under 1957. (Gränserna faller inte precis vid årsskiftena utan i allmänhet mellan tredje och fjärde kvartalet.) Det är emellertid inte en sådan vidareuppdelning som är av störst intresse. Det är i stället att försöka urskilja de generella tendenser, som gjort sig gällande under denna och följande period, och som kan väntas komma att bli av betydelse även i fortsättningen. Rent allmänt kan konjunkturutvecklingen under perioden 1954—57 i motsats till tidigare efterkrigsperioder karakteriseras som en »mängdkonjunktur» och som en »efterfrågekonjunktur». Tidigare konjunkturer har karakteriserats av häftiga prisförändringar, i mycket stor utsträckning av spekulativ natur. Detta synes ha medfört att de efterfrågebetingade prisförändringarna kommit lite för mycket i centrum under de senaste årens konjunkturdebatt och att man, inte minst under intryck av Korea-konjunkturen, i betydande mån har förbisett volymförändringarnas betydelse. Under denna första period av »normaliserad» full sysselsättning var vidare ut-

418 budet av varor och tjänster i motsats till tidigare perioder under efterkrigstiden relativt välbalanserat; även om flaskhalsproblem inte saknades var de inte av tillnärmelsevis den omfattning som under tidigare perioder. Det är istället förhållandena på efterfrågesidan som dominerat utvecklingen och de har — liksom f<ör övrigt under hela efterkrigstiden — skiftat snabbt. Det är snarast denna typ av konjunkturförhållanden som kan väntas bestå under överskådlig framtid, vilket innebär att analysen främst bör inriktas på efterfrågeförhållandena. Den ekonomiska framstegstakten under perioden var i Sverige tillfredsställande och sysselsättningen var hög; under vissa perioder, närmast 1955, t. o. m. så hög att en del desorganisationsföreteelser på arbetsmarknaden återuppstod. Bristen i den ekonomiska politiken under perioden låg dels i att prisstegringarna inte k u n d e hållas tillbaka, dels i att man i den ekonomiska politiken använde sådana medel för att försöka dämpa konjunkturen, som på lite längre sikt måste komma att leda till en engångsinflation genom löne- och prisexplosioner. Det är särskilt fyra frågor beträffande utvecklingen under perioden som är av intresse. Två av dem avser konjunkturutvecklingens drivkrafter och två den ekonomiska politikens verkningar. I första fallet gäller det inflytandet på den inhemska konjunkturen av exportförändringar resp. av de nya formerna för investeringarnas finansiering och särskilt de växande statsutgifternas. I det andra fallet gäller det prisutvecklingens resp. den ekonomiska åtstramningspolitikens inflytande på produktionsutveckling och sysselsättning. Såsom framgått redan av det föregående nådde värdet av den svenska exporten sin lägsta nivå under tredje kvartalet 1952. Därefter vidtog omedelbart en jämn och kontinuerlig uppgång som fortsatte till början av 1955. Den berodde helt och hållet på en volymmässig ökning av exporten. Exportpriserna fortsatte nedåt ä n n u in på 1953 och förblev sedan oförändrade fram till senare delen av 1955. Exportuppgången och den högkonjunktur i kapitalvaruindustrierna, som den av växande exportefterfrågan föranledda ökningen av investeringsbenägenheten gav upphov till, ägde till att börja med rum inom ramen för tillgängliga resurser av produktionsfaktorer, men mot slutet av 1954 började dessa resurser att bli ansträngda. Priserna började stiga och efterfrågan på arbetskraft översteg påtagligt tillgången. Prisstegringsimpulser kom även från utlandet. Tidigare hade den västeuropeiska högkonjunkturen på den internationella marknaden motverkats av tillbakagången i USA, men efter återhämtningen i detta senare land blev högkonjunkturerna parallella, vilket medförde en stegrad efterfrågan särskilt på råvaror och därigenom gav impulser till internationella prisstegringar, vilka dock i jämförelse med liknande skeden tidigare under efterkrigstiden var tämligen blygsamma. Under 1955 synes ökningen av den inhemska efterfrågan i Sverige i viss utsträckning ha gått ut över exporten. Denna stagnerade från första kvartalet 1955. Det ansträngda ekonomiska läget vid årsskiftet 1954/55 ledde till en åtstramning av den ekonomiska politiken under våren och sommaren 1955 genom räntehöjning med kreditåtstramning och utlåningsbegränsning, införande av investeringsavgift samt registreringsavgift för motorfordon, höjd företagsbeskattning och skärpta avskrivningsregler, premiering av det personliga sparandet m. m. Dessa åtgärder fick emellertid inte sin fulla effekt på företagen förrän under årets sista kvartal. Den starkt minskade inhemska efterfrågan medförde då, att produktionsutvecklingen stagnerade samtidigt som exporten åter ökade från andra kvartalet 1956. Däremot upphörde inte prisstegringarna, som varit den egentliga anledningen till åtgärderna, utan skärptes snarare. Mot slutet av 1956 kom emellertid en ny konjunkturimpuls, delvis som ett resultat av Suez-krisen men delvis också av andra orsaker. Den följande högkonjunkturen

419 blev dock ganska balanserad. Förhållandena på arbetsmarknaden gick mot en fortsatt normalisering. Produktionsökningen accelererades, men exporten växte åter parallellt härmed. Den amerikanska konjunkturavmattningen under andra halvåret 1957 påverkade emellertid den svenska konjunkturen under fjärde kvartalet samma år, främst genom att ge anledning till minskad produktion men även till minskad sysselsättning. Därför blev ökningen av bruttonationalprodukten ändå inte större under 1957 än under 1956. Hade man däremot kunnat göra en jämförelse mellan tolvmånadersperioderna 4:e kvartalet 1955—3:e kvartalet 1956 och 4:e kvartalet 1956—3:e kvartalet 1957 hade skillnaden säkert blivit avsevärd. För industriproduktionen var ökningstakten under dessa tolvmånadersperioder 3 % resp. 5 l/« %. Vid de tidigare tillfällen då exportvärdet stigit på grund av häftiga prisstegringar, fanns det goda möjligheter att mildra effekten härav genom att lägga särskilda exportavgifter på de varor, som steg i pris på den internationella marknaden. En konjunkturpåverkan genom en volymökning av exporten är däremot mycket svår att direkt neutralisera, eftersom man i och för sig alltid måste eftersträva så stor export som möjligt. Därför är det nödvändigt att inrikta den ekonomiska politiken på att vid behov bereda utrymme på den inhemska marknaden även för en stark exportökning när den utländska efterfrågan växer, och motverka dess benägenhet att skapa överkonjunktur genom kredit- och finanspolitiska åtstramningsåtgärder. Risken är emellertid att man, såsom uppenbarligen skedde i Sverige från slutet av 1955 och som skett i många andra länder under längre perioder, med denna åtstramning samtidigt äventyrar den gynnsamma produktionsutvecklingen. Den starka ökningen av exportefterfrågan under 1954 förmådde att under följande år generera en självständig inhemsk överkonjunktur, därför att åtgärder inte i tid vidtogs för att bereda utrymme för en exportökning. Denna inhemska överkonjunktur gick i sin tur i viss utsträckning ut över exporten. När sedan åtstramningen kom var emellertid exportefterfrågan inte tillräckligt stark för att helt vidmakthålla expansionen. Man torde emellertid vara berättigad att dra slutsatsen, att även en ren mängdkonjunktur på exportsidan utövar ett avgörande och tämligen ofrånkomligt inflytande på den inhemska utvecklingen. Vid sidan av exporten är det framförallt förändringarna i formerna för investeringarnas finansiering som verkat som drivkrafter i konjunkturutvecklingen. Vad som i detta sammanhang oftast diskuterats är ju effekten av den starka ökningen av de statliga investeringarna och resultatet på budgeten av sättet för dessas finansiering, men också de nya formerna för bostadsbyggandets finansiering och den växande självfinansieringen av företagens investeringar har stor betydelse. Genom att de offentliga investeringarna även under den följande högkonjunkturen vidmakthölls på den höga nivå de nådde under den föregående avmattningsperioden, fick de en expansiv effekt, som dock till sin styrka blev beroende av hur ökningen finansierades. Effekten på budgeten av kortsiktiga förändringar i sättet att finansiera de statliga investeringarna kommer till uttryck som förskjutningar mellan skattefinansiering och lånefinansiering. Hur dessa förskjutningar påverkar den ekonomiska utvecklingen måste härledas som skillnaden mellan den efterfrågeökande och den efterfrågeminskande effekten av olika finans- och kreditpolitiska åtgärder var för sig. Statsbudgeten för 1953/54 synes med hänsyn till då rådande konjunkturläge få bedömas som starkt expansiv. Under de två följande budgetåren ägde en viss finanspolitisk åtstramning rum, särskilt av konsumtionsefterfrågan; för vardera året av storleksordningen 300—-400 mkr. Däremot synes finanspolitiken ha varit mera neutral i förhållande till investeringsefterfrågan. Denna kontraktiva effekt

420 på konsumtionsefterfrågan synes sedan ha vidmakthållits perioden ut. Såsom framgår av tabell 4 har ju också den privata konsumtionens andel av bruttonationalprodukten minskat successivt, medan investeringarnas andel varit tämligen oförändrad, såväl de privatas som de offentligas. Endast under 1954 lag investeringarna något högre än normalt. Det är givet att beräkningar av denna typ av effekten av den offentliga sektorns verksamhet måste bli tämligen osäkra, inte minst därför att de måste baseras pa en mängd relativt subjektiva bedömningar av hushållens och företagens reaktioner på olika finanspolitiska åtgärder; bedömningar av konsumtionsbenägenhet, investeringsbenägenhet e t c , som i stort måste bli kvalitativa snarare än kvantitativa. Inte desto mindre torde felmarginalen i dylika beräkningar inte vara större än att det kan vara tillåtet att dra slutsatsen, att statsbudgeten från och med budgetåret 1954/55 väsentligen fungerat som en broms på konjunkturutvecklingen, men att åtstramningen både kom för sent och var otillräcklig för att samtidigt eliminera den starkt expansiva effekt, som synes ha uppkommit genom 1952/53 års men särskilt genom 1953/54 års budget, för vilka år några mer detaljerade beräkningar dock inte föreligger, och bereda utrymme för en växande exportproduktion. Men det är inte bara sättet för finansieringen av de offentliga investeringarna som haft betydelse för den ekonomiska expansionen under perioden. Prioriteringen av bostadsbyggandet p å kapitalmarknaden och den därigenom mer eller mindre framtvingade starka självfinansieringen av industrins investeringar har medfört, att hela investeringssektorn blivit mycket okänslig för kreditmarknadspolitiska åtgärder och därigenom mer eller mindre undandragit sig en konjunkturpolitisk styrning. Stagnationen i den privata konsumtionen under perioden motsvaras till en del av en ökning av den offentliga men framför allt av en fortgående lagerökning. Till inte obetydlig del har denna lagerökning motsvarats av en ökning av mängden varor under arbete, särskilt inom verkstadsindustrin och varven, men den torde också, särskilt under 1957, till betydande del ha varit ofrivillig. Sammanfattningsvis synes man kunna säga att den drivande kraften i konjunkturutvecklingen även under denna period varit exportefterfrågan, under det att finanspolitiken och även penningpolitiken bortsett från periodens första år snarast haft en konjunkturbromsande effekt. Tillväxten i exportefterfrågan synes ha gett upphov till en inhemsk investeringskonjunktur, som mot slutet av 1954 och under första delen av 1955 medförde ett visst efterfrågeöverskott och andra överkonjunkturtendenser, även om dessa i jämförelse med tidigare erfarenheter under efterkrigstiden synes ha varit tämligen begränsade. Åtstramningen i den ekonomiska politiken under början av 1955 ledde till en förbättrad ekonomisk balans mot slutet av samma år. Den fick i samverkan med liknande åtgärder i vissa andra länder t. o. m. en viss depressiv effekt, som främst tog sig uttryck i en bromsad ekonomisk expansion. Denna tog emellertid ny fart mot slutet av 1956, denna gång dock inom ramen för en tämligen god samhällsekonomisk balans bortsett från vissa starkt avgränsade störningar till följd av Suez-krisen, och varade i stort sett under ett år. Man kan således konstatera att en tämligen god samhällsekonomisk balans i stort sett ändå förelåg under större delen av den här diskuterade perioden och att den successivt förbättrades. Den interna överkonjunktur, som utvecklades mot slutet av 1954, var dock av tämligen måttliga dimensioner. Läget på arbetsmarknaden gick mot en utjämning mellan tillgång och efterfrågan, inga påtagliga flaskhalsar förelåg inom produktionen och påfrestningarna på valutareserven var, trots en omfattande liberalisering av handeln, mycket måttliga.

421 I kontrast till detta konstaterande står den särskilt under de senare åren av perioden ihållande prisstegringen. Även om man bortser från de prisstegringar som är ett resultat av statliga åtgärder; jordbrukspriser, indirekta skatter m. m., så har prisuppgången varit ganska betydande, jfr tabell 20, s. 398. Dess karaktär har närmare analyserats i det föregående. Det framgick därvid att prisuppgången främst orsakades av ökade kostnader och att den varierade starkt mellan olika typer av varor. För råvaror hade priserna snarast fallit, medan prisstegringen var tämligen måttlig för bearbetade varor och mycket betydande för tjänster, i senare fallet uppenbarligen beroende på svårigheterna att möta lönehöjningarna med kostnadssänkande rationaliseringar. Eftersom prisstegringarna var starkast under perioder med en mer balanserad efterfrågan, måste en viss trögrörlighet nedåt ha förelegat i prisbildningen. Annars skulle ju prissänkningar inom branscher med stora rationaliseringsmöjligheter ha motvägt de med hänsyn till kostnadsökningarna nödvändiga prisstegringarna. Det prisövervakande organets undersökningar bekräftar också detta. Det synes därmed klart att det med hänsyn till trögrörlighet nedåt i prisbildningen inte är möjligt att använda prisstabilitet som en entydig indikator på samhällsekonomisk balans. En prisstegring, som inte i första hand förorsakas av ett efterfrågeöverskott utan som främst betingas av den fortgående strukturomvandlingen och skillnaderna i produktivitetsutveckling mellan olika näringsgrenar och branscher, kan genom elasticiteten på kreditmarknaden alltid till en tid finansieras genom kreditexpansion och/eller minskad kassahållning hos allmänheten. Centralbanken blir sedermera tvungen att släppa till de för den normala omsättningen erforderliga betalningsmedlen för att undvika en så allvarlig ekonomisk kris, som måste bli följden av en åtstramning, tillräckligt stark för att pressa tillbaka redan skedda prishöjningar eller åstadkomma kompenserande prissänkningar på andra varor. En ekonomisk politik, som vore så stram att den omöjliggjorde varje kreditexpansion eller tillfällig minskning av kassahållningen hos företag och hushåll, skulle inte kunna förenas med kravet på gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning. Under den här behandlade perioden har sålunda målkonflikten mellan gynnsam produktionsutveckling och full sysselsättning å ena sidan och stabilt penningvärde å den andra klart demonstrerats. Utbyggnaden av den rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiken och de näringsfrihetsfrämjande samhällsingripandena var emellertid under denna period knappast mer än påbörjad. Frågan om åtstramningspolitikens inverkan på produktionsutveckling och sysselsättning har i växande grad sysselsatt ekonomer och politiker under senare år. Att en åtstramningspolitik med ur denna synpunkt olämpliga medel kan leda till stagnation eller tillbakagång i produktionen är ställt utom all tvekan. Frågan är snarare om inte åtstramningspolitiken principiellt måste få en ogynnsam effekt på produktionsutvecklingen eller om det är möjligt att finna sådana former att detta kan undvikas. Europakommissionen ställer i sin rapport, »Economic Survey of Europe in 1957», problemet mycket klart: »Ett ökat tryck på resurserna och därigenom på valutareserverna och en fortgående stegring av löner och priser framtvingade emellertid så småningom frågan huruvida den ekonomiska expansionen måste offras för att skydda betalningsbalansen eller bibehålla prisstabiliteten eller båda.» Det erfarenhetsmaterial, som efterkrigsutvecklingen på denna punkt ställt till förfogande, är naturligtvis ännu ganska begränsat. För Sveriges del kan endast sägas att de åtgärder, som vidtogs i stabiliseringssyfte under första hälften av 1955, synes ha bidragit till en viss avsaktning i produktionsutvecklingen från fjärde kvartalet 1955 till fjärde kvartalet 1956. Exportefterfrågan växte starkt från början 21—005306

422 av 1956 och stagnationen drabbade särskilt konsumtionsvaruproduktionen. Däremot synes den med helt a n d r a metoder genomförda åtstramningen från slutet av 1959 och under 1960 ha varit ganska lyckosam (jfr n e d a n ) . I en del andra europeiska länder, som med hänsyn till sina yttre finansiella förhållanden under perioden 1954—57 tvingades driva stabiliseringspolitiken hårdare, blev verkningarna betydligt påtagligare. Alldeles särskilt gäller detta Storbritannien men även Danmark och Nederländerna. Eftersom åtstramningspolitiken bedrivits med i stort sett samma medel i alla västeuropeiska länder, kan erfarenheterna från de nu nämnda ha en viss giltighet även i Sverige. Det skulle föra för långt att här gå in på en närmare analys av utvecklingen i dessa länder, men sammanfattningsvis torde det vara berättigat att säga, att nödvändigheten att upprätthålla internationell solvens och värna om valutareserven tvingade dem till en så stark åtstramningspolitik, att efterfrågan blev otillräcklig för den föreliggande produktionskapaciteten. Orsakerna till svårigheterna var för de nu nämnda länderna inte desamma. För Storbritannien var det en förtroendekris för pundet, orsakad av fortgående prisstegringar och små valutareserver. I Danmark och Nederländerna var det de föregående årens fall i jordbrukspriserna relativt till andra priser. Gemensamt för dem alla tre var emellertid att "de kom i en ogynnsam situation delvis på grund av strukturförändringar i den internationella handeln, och att de på grund av alltför små valutareserver inte hade möjlighet att anpassa sig till dessa strukturförändringar med bibehållen intern högkonjunktur utan måst framtvinga anpassningarna genom en åtstramningspolitik, som, för att bromsa de strukturförändringarna åtföljande prisstegringstendenserna, måst göras så hård att den ekonomiska expansionen stagnerade. Denna politik återverkade i sin tur på dessa länders handelspartners, som tvingades in på samma väg för att värna om sina valutareserver. Den alternativa politik, som på grundval av här gjorda analys skulle kunna skisseras för perioden 1954—57, skulle väsentligen innehålla två moment: För det första borde man på ett något tidigare stadium ha kunnat urskilja den överkonjunktur, som utvecklades från slutet av 1954, och satt in de dämpande åtgärderna innan den utvecklats så långt. De hade då sannolikt inte behövt bli så omfattande och i det följande fått ett så menligt inflytande på produktionsutvecklingen. Ett starkare stöd från finanspolitiken hade därvid också kunnat vara fördelaktigt för att på ett tidigare stadium i högre grad lägga åtstramningen på konsumtionssidan. När en relativt god samhällsekonomisk balans väl uppnåtts med hjälp av den ekonomiska åtstramningen och den återhållsamma politik beträffande löner och jordbrukspriser, som startades under slutet av 1956, borde det för det andra ha varit ett centralt intresse att hålla tillbaka prisstegringarna för att därigenom skapa förutsättningar för att bevara stabiliteten även på lång sikt och undvika en uppladdning till en ny engångsinflation. Genom en kombination av vid olämplig tidpunkt ökade indirekta skatter, stegringar av utlandspriscrna och strukturella prisstegringar, varav inga synes ha varit betingade av ett allmänt efterfrågeöverskott, åstadkom man istället en penningvärdeförsämring, som vid rådande återhållsamhet från löntagares och jordbrukares sida starkt ökade riskerna för en ny löneoch prisexplosion av samma typ som 1951 och 1955. Därmed riskerade man de goda förutsättningar för en långsiktig stabilisering, som skapades med 1956 års treåriga jordbruksprisavtal och 1957 års tvååriga löneuppgörelse. På samma sätt som flera gånger tidigare under efterkrigsperioden kom emellertid en internationell konjunkturnedgång till undsättning.

423 Period

VI. Från hösten 1957 till våren 1961

Den faktiska utvecklingen

Konjunkturomslaget inträffade i Förenta staterna redan under andra kvartalet 1957, men recessionen blev mycket kortvarig. Bottenläget nåddes redan under sommaren 1958 och därefter vidtog en kraftig uppgång, som emellertid avbröts av stålstrejken under andra halvåret 1959 och sedan definitivt synes ha knäckts av dess efterverkningar under första hälften av 1960. Utvecklingen företer en mycket påfallande parallellitet med de båda föregående konjunkturcyklerna, med stålstrejker i samma strategiska fas av förloppet (jfr Konjunkturläget, November 1960 s. 9). Därefter h a r utvecklingen i USA varit tämligen splittrad — totalt kan den kanske närmast betecknas som stagnerande — dock med vissa tecken till återhämtning från a n d r a kvartalet 1961, inte minst genom en mera energisk expansionspolitik från myndigheternas sida efter regimskiftet. Arbetslösheten är dock fortfarande betydande. I Västeuropa inträffade konjunkturomslaget under senare hälften av 1957, i de flesta länder närmast som en stagnation eller t. o. m. endast som en avsaktning av den ekonomiska expansionen. Denna återupptogs mycket snart i samma takt som tidigare och tog, bortsett från Storbritannien, inget intryck av stagnationen i USA från början av 1960. Än en gång visade sig sålunda den västeuropeiska konjunkturen mäktig en självständig utveckling. Även i den svenska ekonomin markerade avmattningstendenserna under senare delen av 1957 övergången till en ny konjunkturcykel. Under intryck av vikande efterfrågan på de viktigare svenska exportprodukterna stagnerade den totala industriproduktionen u n d e r 1958 och den tidigare arbetskraftsbristen övergick i en under de båda vinterhalvåren 1957/58 och 1958/59 relativt påtaglig arbetslöshet. Nedgångstendenserna motverkades emellertid aktivt av en allmän stegring av den inhemska efterfrågan, framför allt på investeringsområdet. Resultatet blev därför att bruttonationalproduktens volym, trots nedgången i exporten fram till mitten av 1958, undergick en viss mindre stegring även mellan 1957 och 1958. I och med att exportutsikterna förbättrades och den genom olika ekonomisk-politiska åtgärder stimulerade investeringsuppgången tog fart, övervanns kvardröjande stagnationstendenser under loppet av 1958. Produktionsstegringen hölls visserligen tillbaka under första delen av 1959 genom en omfattande avveckling av lager, som byggts upp under avmattningsfasen, men läget på arbetsmarknaden förbättrades snabbt. Den ekonomiska politiken blev fr. o. m. hösten 1959 successivt allt mera restriktiv i syfte att h i n d r a att det snabba konjunkturuppsvinget gav upphov till från tidigare perioder välkända inflationistiska inslag i konjunkturbilden. Detta lyckades också såtillvida att konsumentprisnivån — bortsett från den allmänna varuskattens effekt — förblev i stort sett stabil ända fram till slutet av 1960, då en viss dragning uppåt kunde förmärkas. Under konjunkturuppgången steg den totala efterfrågan i landet mycket kraftigt, vilket tog sig uttryck dels i ett så gott som fullständigt utnyttjande av tillgängliga produktionsresurser, dels också i ett trots den markerade exportexpansionen kraftigt ökat underskott i handels- och bytesbalanserna. Utrikeshandel och betalningsbalans Den nära nog kontinuerliga expansionen i värdet av den svenska utrikeshandeln, som följde på bakslaget efter Korea-haussen, avstannade under loppet av 1957 och vändes i en påtaglig nedgång från början av 1958. Det starka sambandet mellan den västeuropeiska konjunkturutvecklingen och den svenska exporten av-

424 speglades i en exportvolymminskning på omkring 3 % mellan första halvåret 1957 och samma period 1958; importdämpningen, som inträdde några månader senare, var av liknande storleksordning. Helårssiffrorna för volymutvecklingen anger för 1958 samma exportvolym som året dessförinnan; för importen förelåg en ökning på 2 %. Förklaringen härtill är att bakslaget i utrikeshandelns volymutveckling inte varade längre än fram till hösten 1958, då export- och importkurvorna åter vände uppåt. Detta i sin tur kan till viss del sättas i samband med övergången till Bryssel-nomenklaturen och den nya tulltaxan vid årsskiftet 1958/1959, eftersom denna föranledde en forcering av vissa delar av importen, men åtminstone för exportens del utgjorde det samtidigt inledningen till den kraftiga utvidgning av varuutbytet med utlandet, som ägde r u m under de följande åren. På importsidan dröjde det till bortåt mitten av 1959 innan något mera beständigt uppsving kom igång, vilket delvis förklaras av att den ökning av råvarubehovet, som inträdde när den inhemska ekonomiska aktiviteten tilltog, på viktiga punkter till en början kunde tillfredsställas genom lagerförtäring. Jämfört med hela 1958 ökade importen 1959 med ytterligare ett par procent medan exporten ökade med 8 %. Prisutvecklingen under recessionsfasen karakteriserades av en tämligen kontinuerlig nedgång på exportsidan i närmare två år från mitten av 1957. Bakom det genomsnittliga prisfallet på ca 6 % under denna period dolde sig kraftiga prisfall, framförallt från mitten av 1958, för de viktigare exportråvarorna trä och malm, men även t. ex. massa samt järn och stål fick vidkännas påtagliga prisfall; sänkningarna motverkades emellertid av samtidiga prishöjningar på främst maskinoch transportmedelsområdet. Importprisutvecklingen förlöpte under denna tid något ryckigare, men den totala nedgången från toppen i mitten av 1957 var större, närmare 10 %. Bytesförhållandet förbättrades med andra ord inte oväsentligt. Det svaga läge på de internationella r å v a r u m a r k n a d e r n a som reflekterades häri undergick inte några mera varaktiga förändringar under 1960, varför den lätta uppgången i de svenska exportpriserna under detta år och början av 1961 innebar en viss ytterligare förstärkning av bytesförhållandet. Volymstegringen fortsatte för både exporten och importen fram till början av 1960, då en viss dämpning inträdde. Mot slutet av året skedde emellertid en ny expansion, varför helårssiffrorna kom att ligga hela 14 % respektive 18 % över 1959 års nivå. Den kraftigt stegrade importen av råvaror o. dyl. motsvarades av en avsevärd lagerökning under 1960. När behovet av lageruppbyggnad sedan avtog under 1961 fick detta också en starkt återhållande effekt på importen. Även på exportsidan spelade lagerutvecklingen en väsentlig roll. Detta gällde speciellt för trävarorna, för vilka de stora avnämarländerna genomförde en markerad lagerökning under 1960. Som en följd härav och av bl. a. den relativt dämpade efterfrågan från de utomeuropeiska länderna, sjönk den svenska exportens ökningstakt påtagligt under de första månaderna 1961. Den skisserade pris- och volymutvecklingen innebar att handelsbalansens underskott under 1959 reducerades till drygt 1 mmkr mot ca 1,5 mmkr under både 1957 och 1958. Den starka importökningen under 1960 förde upp underskottet till ca 1,6 mmkr. Huvudparten av dessa underskott uppvägdes traditionellt av nettot av tjänster, där sjöfartsintäkterna visade en inte obetydlig stegring under 1960. Bytesbalansen förblev dock negativ under samtliga dessa år, såsom framgår av tabell 10. Trots att nettot av de kända kapitaltransaktionerna också var regelmässigt negativt under den beskrivna perioden, steg emellertid valutareserven under 1958—1959 och sjönk måttligt under 1960; under de första månaderna 1961 noterades sedan en ny uppgång. Förskjutningsposten fortfor således att vara positiv och uppgick tidvis till ganska betydande belopp.

425 Produktion

och

arbetsmarknad

Exportminskningen tillsammans med omsvängningen från lageruppbyggnad till lagerminskning medförde en påtaglig avsaktning i den svenska produktionsutvecklingen under 1958. De statistiskt registrerade lagren ökade med 1,2 ramkr 1957 och minskade med 100 mkr 1958. Av denna omsvängning svarade metalloch verkstadsindustrin för inte mindre än 800 mkr. Orderstocken inom denna bransch föll också kraftigt från tredje kvartalet 1957 och nådde ett bottenläge första kvartalet 1959. Bruttonationalprodukten steg med endast 1 % 1957—1958 mot nära 4 % årligen under närmast föregående år och industriproduktionen, som — likaledes med utgångspunkt från helårssiffrorna — ökade med närmare 2 % mellan åren undergick knappast någon förändring under loppet av 1958. Till de näringsgrenar där produktionsutvecklingen var relativt oförmånlig hörde också skogsbruket och jordbruket; i det senare fallet sjönk årsproduktionen jämfört med 1957 med ca 1 % som följd av dålig skörd. De motverkande expansiva elementen i konjunkturbilden utgjordes framför allt av byggnads- och anläggningsverksamheten, som under inverkan av den allmänna konjunkturstimulerande politiken steg med 6 % från 1957, samt den offentliga verksamheten. För den totala sysselsättningen innebar denna produktionsutveckling att den tidigare stegringen så gott som avstannade. I samtliga huvudbranscher inom industrin liksom i skogsbruket minskade antalet sysselsatta, medan byggnadsverksamheten tog i anspråk väsentligt mer arbetskraft än tidigare. När arbetslösheten var som störst under vintern 1958/1959 uppgick den till över 60 000 personer eller i runt tal 50 % mer än två år tidigare. En labour-forceundersökning i maj 1959 ger dock vid handen att ökningen sannolikt var större, eftersom den v a r mer omfattande inom de grupper som inte omfattas av den konventionella arbetslöshetsstatistiken. Den samtidiga aktiviseringen av arbetsmarknadspolitiken bidrog vidare avsevärt till att begränsa konjunkturdämpningens effekt på sysselsättningen; sålunda beräknas under samma tid — vintern 1958/1959 — ca 35 000 personer härigenom ha beretts sysselsättning. Knappt hälften av denna hänförde sig till beredskapsarbeten; i övrigt spelade det ökade bostadsbyggandet, frisläppandet av investeringsfonderna samt omskolningen av arbetskraft den största rollen i den sysselsättningsskapande politiken. Medan exporten åter vände uppåt från början av 1959 och den allmänt Konjunkturstödjande politiken medförde en bättre balans på arbetsmarknaden, dröjde det fram till mitten av samma år innan industriproduktionen började stiga på nytt. Detta förhållande, som avvek från den gängse utvecklingen i Västeuropa, kunde delvis sättas i samband med att en stor del av den stigande efterfrågan från utlandet på svenska stapelvaror kunde tillfredsställas från lager, som byggts upp då efterfrågan alltjämt var svag. Lageravvecklingen fortsatte även under 1959 och uppgick för de statistiskt belysta områdena till nära 300 mkr. Helårssiffran döljer med säkerhet en starkare nedgång till årets mitt, varefter en lageruppbyggnad åter kom i gång mot dess slut. Orderstocken inom metall- och verkstadsindustrin började dock åter växa kraftigt från första kvartalet 1959. När denna lageravveckling avslutats lämnade den sedan utrymme för en snabb produktionsstegring i de berörda branscherna, så att en för de olika huvudbranscherna inom industrin tämligen likartad uppgång kunde äga rum under senare delen av 1959. Jämfört med andra halvåret 1958 blev den totala ökningen omkring 7 % medan förändringen mellan de två åren stannade vid 3 %. Tillsammans med den livliga aktiviteten inom andra sektorer, särskilt byggnadsoch anläggningsverksamheten, medförde återhämtningen inom industrin en sådan förbättring av läget på arbetsmarknaden att de ekonomisk-politiska stimu-

426 lansåtgärderna kunde begränsas. För den totala produktionen kom ökningen från 1958 till 1959 att uppgå till inte mindre än 5 %. Under första delen av 1960, då produktionsuppsvinget temporärt avstannade, hade arbetskraftsbristen inom framför allt byggnadssektorn blivit så påtaglig, att direkta åtgärder vidtogs för att förhindra att den säsongmässiga knappheten på arbetskraft tillsammans med det konjunkturellt betingade bristläget skapade flaskhalsar och kostnadsstegr i n g a r ; igångsättningstillståndsgivningen för sommaren I960 gjordes mera restriktiv och den offentliga byggnadsverksamheten hölls tillbaka. Arbetslösheten reducerades till de lägsta siffror som redovisats för något år under den period från 1955 för vilken jämförbar statistik föreligger. Antalet tillsatta platser i förhållande till antalet ledigförklarade sjönk också påtagligt. Under senare delen av 1960 efterträddes stilleståndet i produktionsutvecklingen ånyo av en uppgång som sedan fortsatte in på 1961. Det finns emellertid skäl att anta att produktionskurvan i realiteten visade en mera jämnt fördelad stegring under 1960 än vad statistiken, påverkad av speciella faktorer, tyder på. Lageruppbyggnaden under 1960 blev mycket betydande; mot en minskning under 1959 med nära 300 mkr står en ökning under 1960 med 1,4 mmkr. Återigen svarade metall- och verkstadsindustrin för de största beloppen, 1,1 mmkr, men även inom skogsindustrierna var omsvängningen betydande, ca 500 mkr. Bruttonationalproduktens stegring mellan 1959 och 1960 blev, trots den skärpta bristen på produktionskapacitet och arbetskraft, nära 4 %. Inför det förnyade perspektivet av starkt säsongmässigt arbetskraftsbehov, sammanfallande med den intensiva högkonjunkturfasen, begränsades den offentliga sektorns anspråk på arbetsmarknaden åter från våren 1961, samtidigt som den privata industrin i samarbete med statsmakterna genom uppskjutning av investeringsprojekt m. m. bidrog till att utjämna belastningen. Prisutvecklingen Ett utmärkande drag i konjunkturbilden för perioden 1958—1960 var den påtagliga stabiliteten i konsumentpriserna. Om man bortser från verkningarna av omsättningsskattens införande, som höjde konsumentprisindex med ca 3 % i början av 1960, steg konsumentprisnivån inte med mer än drygt 1 Vi % frhn våren 1958, då prisstegringen avstannade, till hösten 1960. Bland de faktorer, som starkast bidrog till stabiliteten på prisområdet, hörde utvecklingen på de internationella råvarumarknaderna, som under denna period genomgående präglades av fallande priser (jfr diagram 1 s. 23). Härigenom motverkades till en del den fortgående prisstegringen på framförallt tjänster men även på livsmedel från den inhemska jordbruksproduktionen och andra hemmaproducerade varor (jfr Konjunkturläget, November 1960 s. 27). Sista kolumnen i tab. 20 visar också att uppgången i de »marknadsbestämda» priserna under denna period varit tämligen obetydlig. Detta är desto mera anmärkningsvärt som partipriserna från konjunkturuppgångens början stigit inte oväsentligt. Tyngdpunkten i denna prisuppgång synes emellertid delvis ha legat utanför konsumtionsvaruområdet, närmare bestämt p å mellanprodukter och kapitalvaror. Om man får döma av partiprisindex' delserier synes följaktligen industrins kostnader för förnödenheter totalt sett ändå ha stigit under periodens senare del. Produktivitetsutvecklingen och vinstläget i ingångsskedet synes m. a. o. ha varit så gynnsamma att man kunnat bibehålla priserna p å slutp r o d u k t e r n a i betydande omfattning, trots exceptionella lönestegringar och stigande priser på förnödenheter. Mot slutet av detta år och början av 1961 bröts denna stabilitet under trycket av de stigande produktionskostnaderna och konsumentprisindex steg med ca

427 2 % fram till april. Prisstegringen hänförde sig huvudsakligen till inhemska jordbruksprodukter samt tjänster, dvs. samma utvecklingstendenser som skildrats från föregående period gjorde sig åter gällande. Lönepolitiken Löneutvecklingen under den här beskrivna perioden karakteriserades av relativt måttliga årliga avtalsmässiga höjningar samt tilltagande löneglidning (jfr tab. 3 s. 94). Då konsumentprisindex i slutet av 1957 inte uppnådde den fastlagda gränsen, kom det tvåårsavtal som ingåtts mellan SAF och LO i början av 1957 att gälla oförändrat; detta innebar för 1958 lönehöjningar i industrin inom en r a m motsvarande 2 % för ackordsarbeten och 3V2 % för tidlöner. För andra arbetstagargrupper innebar överenskommelserna något större höjningar. Genomsnittligt beräknas lönenivån för samtliga grupper ha stigit med ca 5 % mellan 1957 och 1958; för industriarbetarnas del uppskattades den däri ingående löneglidningen till 2V« %, vilket var mindre än under närmast föregående år. Därtill kom vissa rent tekniska förändringar som medförde en inkomstökning på ytterligare 1 %. Takten i löneglidningen stegrades emellertid med höjningen av den industriella aktiviteten till närmare 3 % mellan 1958 och 1959 och drygt 4 % mellan 1959 och 1960. Eftersom 1957 års löneavtal var tvåårigt fördes inga löneförhandlingar 1958, men 1959 slöts ett ettårigt avtal och 1960 återigen ett tvåårigt. Båda avtalen var resultatet av centrala förhandlingar, men särskilt 1960 med större differentieringsinslag för att förbättra läget för låglönegrupperna. Genom dessa båda u p p görelser torde centraliseringen av förhandlingarna vara definitivt befäst i lönepolitiken. De avtalsmässiga lönehöjningarna för 1959 och 1960 blev ca 2Vz % resp. 5 % för löntagarområdet i dess helhet. För 1961 kan den beräknas bli ungefär densamma som för 1960. Vid bedömningen av dessa siffror får man hålla i minnet att samtliga tre åren 1958—1960 minskades arbetstiden med en timme per vecka för flertalet arbetstagare, vilket reducerade lönesummorna i motsvarande mån. Lönepolitiken kom under denna period att i mycket hög grad domineras av diskussionerna kring den allmänna tjänstepensionen (ATP). Det stora problemet var därvid värderingen av de tidigare utgående pensionsförmånerna och de förskjutningar i det relativa löneläget särskilt mellan tjänstemän och arbetare, som avlösningen av dessa pensionsförmåner medförde. De avtal som slutits härom h a r medfört en stark relativ höjning av de kontanta tjänstemannalönerna och därigenom brutit den långsiktiga utvecklingen mot en minskning av löneskillnaderna mellan tjänstemän och arbetare. 1959 års avtal slöts ännu i skuggan av avmattningstendenser och sysselsättningssvårigheter och den avtalsmässiga löneökningen blev därför också ganska måttlig. När avtalen ingicks 1960 rådde däremot redan full högkonjunktur och höjningarna blev därför ganska betydande, särskilt när man inräknar de olika avtalen om pensionsavlösning samt därtill lägger den mycket betydande löneglidningen. Den totala lönesumman kan också beräknas ha ökat med ca 10 % från 1959 till 1960 och kan beräknas komma att öka med i stort sett lika mycket från 1960 till 1961. Frågan är hur löneökningar av denna storleksordning skall kunna klaras utan prisstegringar. Såsom framgår av det föregående har det i stort sett kunnat ske hittills, till viss del med stöd av omsättningsskatten, som ju eliminerar en del av efterfrågetrycket men inte löneökningarnas kostnadsuppdrivande effekt. Såsom framgår av tablån nedan synes också sparandet ha ökat inte oväsentligt under 1960, även om man tar hänsyn till att en del köp försköts till hösten 1959 på grund av omsättningsskattens införande. Slutligen h a r produktivitetsutvecklingen

428 inom näringslivet varit mycket gynnsam, delvis till följd av den starka ökningen av investeringarna sedan 1958. Produktionen inom industrin beräknas under 1960 ha ökat med inte mindre än 8 %. Hushållens

inkomster

och

konsumtion

Konjunkturavmattningen 1958 medförde en nedgång i hushållens disponibla inkomster under första hälften av året, men de återhämtades snabbt och steg därefter fram till slutet av 1960 i tilltagande takt. Enligt den analys av inkomst- och konsumtionsutvecklingen efter korrigering för säsongvariationer, som konjunkturinstitutet presenterade i sin andra kvartalsrapport (Konjunkturläget, Februari 1961), utgjorde inkomstminskningen från tredje kvartalet 1957 till andra kvartalet 1958 4—5 % i fasta priser. Genom ökningen under andra hälften av året kom dock de reala disponibla inkomsterna för hela 1958 att bli mer än 1 % större än för 1957. Hushållens

disponibla inkomster och konsumtion 1958—1960, fasta Procentuella förändringar från föregående år

Disponibla inkomster Konsumtion (Konsumentprisindex

priser

+1,4 +3,2 +4,4

+3,0 +3,7 +0,8

+6,2 +1,5 +4,1)

Som framgår av ovanstående tablå fördubblades stegringstakten såväl 1958-— 1959 som 1959—1960. I det senare fallet bidrog i särskilt hög grad den kraftiga uppgången i de disponibla inkomsterna mot slutet av 1960, bl. a. som följd av pensionsavlösningen. Från början av 1958 till senare delen av 1959 steg konsumtionsvolymen påfallande stabilt. Detta förhållande, som också gällde under de månader när recessionen nådde botten och de disponibla inkomsterna gick tillbaka (se ovan), var naturligtvis en viktig förklaring till den begränsade omfattning som konjunkturdämpningen fick i Sverige. Omkring årsskiftet 1959/1960 bröts emellertid denna närmast trendmässiga ökning. Omsättningsskattens införande utlöste en våldsam köprush under fjärde kvartalet 1959, som följdes av en motsvarande kraftig köpminskning efter årsskiftet. Under de påföljande kvartalen 1960 återhämtades dock konsumtionsvolymen, så att den vid årets slut närmast översteg nivån från fjärde kvartalet 1959; en väsentlig roll i denna utveckling spelades självfallet av de medel, som mot slutet av 1960 utbetalades i samband med pensionsavlösningen. Den förskjutning i den privata konsumtionens struktur mot ökad andel för de varaktiga varorna, som kännetecknat efterkrigstiden, fortsatte även under den nu överblickade perioden. Denna andel steg sålunda från 12,8 % 1957 till 13,7 % 1960, medan andelen för icke varaktiga varor sjönk från 62,3 % till 61,5 % ; även tjänsteandelen reducerades svagt. I denna utveckling spelade bilismens och televisionens snabba tillväxt naturligtvis en avgörande roll. Investeringar Det viktigaste konjunkturstimulerande elementet i den svenska utvecklingen under 1958—1960 utgjordes, förutom av den ökade exportefterfrågan från årsskiftet 1958/59, av den höga nivån för investeringsverksamheten. För 1958 sammanfattar OEEC:s översikt av den svenska ekonomin förhållandena sålunda:

429 »Det är av särskilt intresse att notera med vilken framgång de svenska myndigheterna kunnat påverka de privata investeringarna i fasta anläggningar i konjunkturutjämnande riktning; under treårsperioden 1955—1957, då det förelåg ett inflationstryck, ändrades de fasta industriinvesteringarna föga. Under 1958 däremot, mot bakgrunden av deflationistiska tendenser, steg industriinvesteringarna markant, vilket starkt avviker från utvecklingen i flertalet andra medlemsländer. Den betydande uppgången i industrins fasta investeringar under de senaste månaderna kan tillskrivas en r a d olika åtgärder, såsom frisläppandet av investeringsfonderna, borttagandet av investeringsavgiften, lättnader i byggnadsregleringarna, kreditpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det är svårt att bedöma den effekt som de olika åtgärderna haft var för sig men det är troligt att frisläppandet av investeringsfonderna har varit ett betydelsefullt medel.» Förutom den n ä m n d a ökningen av industriinvesteringarna ( + 1 2 % jämfört med 1957) noterades höjningar även inom andra sektorer. Bostadsbyggandet steg sålunda med omkring 6 % sedan länsarbetsnämnderna givits möjlighet att ge igångsättningstillstånd i takt med det ökade arbetskraftutrymmet. De offentliga investeringarnas stegring kom däremot att endast i mindre grad falla på 1958. Jämförelsen mellan årssiffrorna ger i stället vid handen att denna sektor visade en snabb uppgång 1959, då i stället takten i industriinvesteringarnas stegring mattades något; bostadsbyggandet växte å andra sidan i oförändrat tempo. Vad gäller investeringsfonderna gavs företagen tillstånd att ta medel i anspråk fr. o. m. maj 1958. F r a m till september 1959, då tillståndsgivningen åter upphörde, frisläpptes på detta sätt ca 750 mkr, huvudsakligen för byggnadsarbeten. Utmärkande för investeringsutvecklingen under högkonjunkturåret 1960 var att den privata sektorn exkl. bostadsbyggande åter expanderade mycket starkt, trots den samtidiga mycket kraftiga likviditetsåtstramningen; industriinvesteringarna växte sålunda återigen med 12—13 %. Utrymme för denna expansion lämnades till stor del genom den h å r d a restriktivitet som gällde för den offentliga sektorn och bostadsbyggandet. Både för de statliga investeringarna och bostadsbyggandet åstadkoms sålunda en mindre tillbakagång jämfört med 1959; även de kommunala investeringarna avtog något. Härigenom dämpades stegringen i de totala investeringarna, som under 1958—1959 varit 6—8 % om året, till ca 3 % jämfört med närmast föregående år. Genom den höga takten i investeringstillväxten 1958—1960 steg bruttoinvesteringarnas andel av den svenska bruttonationalprodukten ytterligare, så att den 1960 uppgick till 31,8 %. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande andel 1957 var 30,0 %. Såsom delvis redan framgått hänförde sig större delen av investeringsökningen till den privata sektorn medan de offentliga investeringarna, främst till följd av den konjunkturpolitiskt betingade restriktiviteten 1960, inte utgjorde mycket större andel av bruttonationalprodukten detta år än under 1957. Men även om man i stället studerar utvecklingen fram till 1959 finner man, att de senaste åren skiljer sig markant från åren före 1958 i det att de privata investeringarna vuxit snabbare än de offentliga. För den privata sektorn låg tyngdpunkten i ökningen inom industrin, medan både kraftverkens och jordbrukets investeringsandelar sjönk något. Delar man istället upp investeringarna efter ändamål finner man att varuproduktionen i dess helhet 1958 och 1959 kom att stanna på ungefär samma nivå som 1955—1957. För bostadsbyggandet ägde en viss relativ minskning rum fram till 1960, om man bortser från den tillfälliga ökningen 1958.

430 Den ekonomiska politiken Den svenska konjunkturpolitiken kan sedan 1958 allmänt sägas ha blivit mera aktiv än tidigare. De relativt snabba förändringarna i den ekonomiska aktiviteten stimulerade till användning av nya såväl som traditionella ekonomisk-politiska medel. Bland de förra märktes framförallt investeringsfonderna, den rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitiken och vissa av åtgärderna för utjämning av säsongfluktuationer. Budgetpolitiken skiftade u n d e r den beskrivna perioden från konjunkturstimulans till markerad restriktivitet och för penningpolitiken kan aktiviseringen under 1960 betecknas som en verklig renässans. När statsverkspropositionen framlades i början av 1958 bedömdes utsikterna vara goda för en balanserad utveckling av den svenska ekonomin utan någon radikal omläggning av den ekonomiska politiken i konjunkturstimulerande riktning. Den anpassning som låg i avskaffandet av investeringsavgiften och den automatiska uppmjukningen av budgetpolitiken genom att statsinkomsterna för budgetåret 1957/58 tenderade att bli lägre än beräknat samtidigt som riksstatens utgiftsbelopp kraftigt överskridits, bedömdes tillräcklig. Med hänsyn till bl. a. verkningarna på kreditmarknaden av en omfattande statlig upplåning framhöll departementschefen att en större stramhet hade varit önskvärd. Detsamma gällde det riksstatsförslag, som presenterades för 1958/59 och som pekade på ett totalunderskott på mer än 1 600 mkr. Under intryck av försvagningen av konjunkturläget fram till våren 1958 försvann emellertid farhågorna för den stora statsupplåningens konsekvenser. Utöver de ordinarie offentliga investeringarna gavs vidare extra anslag för byggande av ålderdomshem, yrkesskolor m. m. samtidigt som arbetsmarknadspolitiken intensifierades. Redan under hösten 1957 hade arbetsförmedlingsverksamheten byggts ut och villkoren för resebidrag vid flyttning gjorts generösare. Från 1958 tillkom familjebidragen, beredskapsarbetena utvidgades och en successiv utvidgning av omskolningsvérksamheten började genomföras. Bostadsbyggandet gavs vidare väsentligt större resurser. Kreditpolitiken undergick en viss uppmjukning. Diskontot sänktes från 5 till 472 % och affärsbankerna kunde öka sin utlåning avsevärt, vilket framför allt återspeglade den stegrade investeringslusten hos näringslivet. Utlåningen ökade från våren 1958 till våren 1960 med nära 2V2 mmkr. Bland övriga konjunkturstimulerande åtgärder kan nämnas frisläppandet av investeringsfonderna (se avsnittet om investeringarna), statliga beställningar hos industrin samt höjningen av ramen för exportkreditgarantierna till 600 m k r ; mot slutet av 1958 gjordes också reglerna för garantigivningen liberalare. Dessutom tillkom effekten av de från 1958 återbetalade prisutjämningsmedlen till skogsindustrin, som huvudsakligen insamlats under Korea-krisens prisstegringshausse, samt inlösningen av LKAB, som möjliggjorde stora privata investeringar. Det är självfallet omöjligt att mera exakt avgöra vad denna omläggning av den ekonomiska politiken betydde för att begränsa konjunkturnedgången och sysselsättningsminskningen. Det har emellertid beräknats att genom de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, frisläppandet av investeringsfonderna, de ökade offentliga investeringarna och bostadsbyggandet, beredskapsarbetena och industribeställningarna sysselsattes vid mitten av 1958 omkring 6 000 personer. Påföljande vinter, då arbetslösheten kulminerade, var motsvarande antal närmare 36 000. De statliga (kassamässiga) merutgifterna för dessa ändamål uppskattades för budgetåret 1958/59 till ca 450 mkr. Tillsammans med vissa a n d r a utgiftsökningar samt lägre statsinkomster än beräknat, antogs det totala budgetunderskottet för detta budgetår enligt 1959 års statsverksproposition bli omkring 2,2 mmkr. I komplette-

431 ringspropositionen några månader senare sattes underskottet till 1,8 mrakr för att sedan i realiteten bli 1,4 mmkr. Riksstatsförslaget för 1959/60, som gjordes upp innan det fanns några säkra tecken på den förestående konjunkturåterhämtningen, angav ett underskott på totalbudgeten på inte mindre än 2,8 mmkr. I detta sammanhang — och än mer i kompletteringspropositionen — fördes behovet av en inkomstförstärkning, t. ex. genom en allmän varuskatt, på tal. Under våren försköts nämligen konjunkturperspektivet så att man började räkna med en viss om än måttlig internationell expansion under 1959 och 1960. Med den relativt höga arbetslöshet som alltjämt rådde, ansåg man sig dock inte kunna »slå av på det allmännas insatser i detta avseende, förrän sysselsättningsläget har stabiliserats på en högre nivå». (Kungl. prop. 1959:150 s. 10.) Efter halvårsskiftet 1959 kunde dock beredskapsarbetena börja avvecklas och bostadsbyggandet dämpas. Samtidigt kulminerade emellertid effekten av investeringsfondernas frisläppande. I september u p p h ö r d e arbetsmarknadsstyrelsen att ge tillstånd att disponera dessa. Totalt steg den offentliga sektorns utgiftsöverskott under kalenderåret 1958 med ca 650 mkr jämfört med 1957 och under 1959 med ytterligare 550 mkr. Beräkningar av de omedelbara verkningarna härav på bruttonationalprodukten tyder på en viss positiv effekt, motsvarande ca V» % av densamma vartdera året. Det stora statliga kassamässiga utgiftsöverskottet under både 1958 och 1959 medförde en mycket kraftig likviditetsuppladdning i bankväsendet. Inlåningen i affärsbankerna steg från januari 1958 till januari 1960 med nära 5 mmkr. Den pågående kreditexpansionen fick under våren 1959 en sådan omfattning att riksbanken meddelade affärsbankerna, att utlåningsbegränsande åtgärder skulle kunna komma att vidtagas. Detta skedde också under sommaren i form av en höjning av likviditetskvoterna. Mot hösten 1959 hade konjunkturförbättringen framskridit så långt att de stora underskotten i statsbudgeten kom att framstå som en allt allvarligare balansrubbande faktor. Inför perspektivet av en fortsatt expansiv effekt hos budgeten i detta läge godkände därför riksdagen förslaget om en 4-procentig allmän varuskatt att gälla från årsskiftet 1960. Intäkterna från denna skatt, som netto beräknades uppgå till ca 1 mmkr årligen, utgjorde den väsentligaste faktorn i minskningen av budgetunderskottet för 1959/60 från ursprungligen beräknade 2,8 mmkr till faktiska 1,6 m m k r ; till detta resultat bidrog också ökade skatteinkomster i övrigt samt vissa utgiftsminskningar. För 1960/61 uppskattades totalunderskottet enligt statsverkspropositionen komma att uppgå till ungefär samma belopp, 1,6 mmkr. När denna framlades i början av 1960 stod det klart att den ekonomiska politikens återhållande effekt måste förstärkas om inte konjunkturuppsvinget skulle få inflationistiska konsekvenser. I konsekvens härmed hölls igångsättningen av nya bostäder tillbaka samtidigt som beredskapsarbetena fr. o. m. våren avvecklades raskt. Tyngdpunkten i de arbetsmarknadspolitiska insatserna förlades alltmer till den rörlighetsfrämjande verksamheten, där omskolningsarbetet spelade en växande roll. I kompletteringspropositionen 1960 aviserades också en stark begränsning av igångsättningen av statliga byggnadsföretag under sommaren m. fl. åtgärder för att h i n d r a överslag på byggarbetsmarknaden. Försök gjordes också att få kommuner och enskilda företag att uppskjuta en del av den planerade byggnadsverksamheten från sommar- till vinterhalvåret. En ny form för avsättning till investeringsfonder presenterades också, med syfte att neutralisera en del av företagens höga likviditet. Enligt denna form fick de företag, som före november 1960 till riksbanken inbetalade 100 % av sin avsättning till investeringsfond (mot 40 %, senare 46 % enligt de gamla bestämmelserna) och lät dessa medel förbli

432 där till slutet av 1961 (eller tidigare tidpunkt om myndigheterna så bestämde), en skatterabatt motsvarande 8—10 % årlig ränta på de insatta medlen. Detta system utnyttjades livligt och ca 770 mkr bands härigenom i riksbanken. Denna åtgärd var ett av elementen i den åtstramade penningpolitik, som introducerades 1960 med en höjning av diskontot vid årets början med Va % till 5 %, den nivå som rådde före recessionen. Samtidigt höjdes också likviditetskvoterna samt skärptes riksbankens rekommendationer till kreditinstituten rörande placeringarnas sammansättning. Genom att bankernas inlåningsräntor höjdes mindre än utlåningsräntorna, kunde statens upplåning till skillnad från tidigare år främst inriktas på marknaden utanför banksystemet. Genom ett obligationslån på vilket tecknades 1,1 mmkr, sparobligationslån för enskilda personer, försäljning av skattkammarväxlar till företag utanför bankerna samt den nya formen för avsättning till investeringsfonder åstadkoms en kraftig likviditetsminskning hos affärsbankerna. Tillsammans med nedgången i det statliga utgiftsöverskottet ledde dessa faktorer under loppet av 1960 nämligen till en minskning på i runt tal 1,2 m m k r ; då är att märka att detta belopp var betydligt lägre än motsvarande ökning under 1959. Främst genom att inkomsterna steg betydligt kraftigare än beräknat fick också prognosen för totalunderskottet på budgeten för 1960/61 revideras nedåt. I 1961 års statsverksproposition upptogs det sålunda till knappt 1,2 mmkr och i samma års kompletteringsproposition till drygt 200 mkr. Vid förnyade beräkningar förbyttes det i riksdagens slutskede till ett överskott på över 200 mkr. Det statliga lånebehovet för budgetåret, som ursprungligen uppskattats till betydande belopp och väntats skapa avsevärda svårigheter p å kreditmarknaden, vändes därigenom till en minskning av statsskulden, vilket innebar en omsvängning med närmare 2 mmkr i jämförelse med närmast föregående budgetår. Riksstatsförslaget för 1961/62 angav ånyo ett måttligt underskott i den totala budgetbalansen med 500 mkr. Med hänsyn till inkomstutvecklingen därefter synes det emellertid sannolikt att även detta underskott krymper och förvandlas till ett budgetöverskott, så att statsskulden även detta år kommer att minskas och kreditmarknaden lämnas fri för andra upplåningsbehov. Vid en analys av de reala verkningarna av hela den offentliga sektorns verksamhet på konjunkturutvecklingen visar det sig enligt preliminära beräkningar, att dess utgiftsöverskott minskade med inte mindre än 1 700 mkr under kalenderåret 1960 jämfört med kalenderåret 1959. Den omedelbara effekten härav på bruttonationalprodukten blev kraftigt kontraktiv av storleksordningen 2 % av densamma och den totala, mera långsiktiga effekten likaledes kontraktiv med ca 3 %. Denna restriktiva effekt kan sannolikt beräknas komma att kvarhållas och ytterligare förstärkas inte oväsentligt under 1961. Under de första månaderna 1961 förnyades — om än i något ändrade former — försöken att förhindra en säsongmässig överansträngning av produktionsresurserna under sommaren. De statliga myndigheternas byggnadsverksamhet begränsades i enlighet med en av Kungl. Maj:t fastställd sysselsättningsplan. Vidare uppmanades myndigheterna att såvitt möjligt framflytta tidpunkten för kontrakterade leveranser från näringslivet till ifrågavarande myndigheter, ifall detta skulle medföra en utjämning av sysselsättningen. Samtidigt härmed rekommenderade Sveriges Industriförbund — efter överenskommelse med statsmakterna — sina medlemmar att i görligaste mån uppskjuta investeringsarbeten till vinterhalvåret. Även för kommunerna och byggnadsindustrin utfärdades motsvarande rekommendationer. För att ytterligare dämpa näringslivets likviditet gjordes också ett nytt erbjudande om avsättning till investeringsfonder på ungefär samma villkor som 1960,

433 d. v. s. med en neutralisering av beloppen på ca ett och ett halvt år i riksbanken. I maj månad, slutligen,, ingrep riksbanken mot den trots uttalade varningar fortgående utlåningsökningen hos affärsbankerna genom att föreskriva straffränta vid lån av högre belopp hos riksbanken än vad som motsvarade halva det egna kapitalet. Analys och slutsatser

Den normalisering av den internationella konjunkturutvecklingen till ett mönster betingat av de institutionella förändringarna sedan förkrigstiden, vilken kan sägas ha påbörjats under föregående period, blev än mer påtaglig under denna. De världspolitiska händelserna kan inte sägas ha spelat någon roll av betydelse för den kortsiktiga konjunkturutvecklingen under perioden; tillbud saknades på intet sätt men världsmarknaden visade sig förvånansvärt okänslig för internationella politiska kriser av den storleksordning som förekom. Det var i stället två i huvudsak ekonomiska tendenser som satt sin prägel på den internationella ekonomiska utvecklingen under denna liksom under föregående period: den skiljaktiga marknads- och prisutvecklingen för råvaror resp. färdigvaror och det växande ekonomiska samarbetet mellan länderna, såväl världsomfattande sorn'regionalt, och därmed den avtagande handlingsfriheten i den nationella ekonomiska politiken. Efter en tillfällig uppgång kring årsskiftet 1956/57 i den i stort sett sedan Korea-konjunkturen nedåtgående trenden, fortsatte fallet i råvarupriserna perioden igenom, medan färdigvarupriserna låg i stort sett fasta och under periodens senare del svagt stigande. Eftersom det särskilt var utvecklingsländernas exportvaror som berördes av råvaruprisfallet, minskade dessa länders köpkraft ytterligare, vilket sannolikt spelat en viss roll för konjunkturen särskilt i Storbritannien men även i Sverige. Verkan på den internationella utvecklingen av de ekonomiska integrationssträvandena är betydligt svårare att ange. Att integrationen inom sexstatsgruppen haft en positiv effekt för de deltagande ländernas konjunkturutveckling och därmed bidragit till självständigheten i den västeuropeiska konjunkturen gentemot avmattningsimpulserna från USA under periodens sista år synes tämligen påtagligt. Även åtgärderna inom ramen för IMF för att stärka den internationella likviditeten bör ha haft positiv effekt för konjunkturutvecklingen liksom dollarutflödet från Förenta staterna, eftersom detta också starkt bidrog till likviditetsökningen. Konjunkturnedgången i Förenta staterna från halvårsskiftet 1957 blev mycket kort; uppgången kan spåras redan under andra kvartalet 1958 och var i full gång under tredje, men nedgången var samtidigt den djupaste under efterkrigstiden. Även om lagerutvecklingen liksom under tidigare recessioner spelade en stor roll, berörde nedgången också i högre grad än tidigare övriga privata investeringar. Orsaken till att omsvängningen kom så snabbt var väl till någon del den snabba expansionen av de offentliga utgifterna, men den var nog i ändå högre grad än under tidigare konjunkturavmattningar att söka i den privata konsumtionens motståndskraft mot depressionstendenserna; den föll mycket obetydligt och hade återhämtat nedgången redan under andra kvartalet 1958. Denna stabilitet i konsumtionen kan i sin tur hänföras till stabiliteten i de privata inkomstern a ; trögheten i lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringar och sysselsättningsfrämjande åtgärder motverkade effektivt inkomstbortfall till följd av vikande efterfrågan på arbetskraft och arbetslöshet och skapade därigenom en mycket stark broms på efterfrågebortfallet på konsumtionsvarumarknaderna. Uppgången i USA bröts emellertid som nämnts under andra halvåret 1959 av stålstrejken. Den återupptogs kring årsskiftet men stagnerade åter straxt, möj-

434 ligen som följd av stålstrejkens efterverkningar, och mot slutet av 1960 gjorde sig påtagliga recessionstendenser ånyo gällande; industriproduktionen föll med nära 4 % under november och december. Denna stagnation påverkade tillsammans med en fallande efterfrågan från råvaruländerna (jfr ovan) påtagligt utvecklingen i Storbritannien, men lämnade Västeuropa i övrigt oberört. Detta är åter ett uttryck för styrkan i expansionen inom sexmaktsgruppen, delvis understödd av integrationssträvandena, samt för dessa länders växande handelspolitiska oberoende av såväl Förenta staterna som av export till råvaruländerna. Den uppgång som våren 1961 återigen skönjdes i USA, leddes också den av konsumtionsvaruindustrierna. Även för Sveriges del blev konjunkturnedgången den djupaste under efterkrigsperioden. Bortsett från 1951, för vilket år siffrorna på grund av de stora omställningarna är tämligen otillförlitliga, var ökningen av bruttonationalprodukten 1958 den minsta under hela denna period och arbetslösheten var under vintern 1958/59, trots de omfattande sysselsättningsskapande åtgärderna, den högsta som noterats under efterkrigstiden. Produktionsökningen återupptogs dock redan följande år och nådde 1959 och 1960, trots arbetstidsförkortningen, inte oväsentligt över stegringstakten under föregående period. Särskilt var den stor inom industrin, som speciellt berördes av den minskade arbetstiden. Detta får ses mot bakgrund av den sedan 1958 ökande investeringsverksamheten. På samma sätt som i USA bryggade konsumtionsefterfrågan även i Sverige över konjunkturnedgången. Varken disponibla inkomster eller den totala konsumtionen tog vidare intryck av avmattningstendenserna. En viss minskning av de förra under första halvåret 1958 resulterade huvudsakligen i en sparandeminskning. Även tendenserna till en allt fastare sammankoppling av inkomstutvecklingen för olika grupper fortsatte under denna period. Härtill ledde inte minst att systemet med centrala löneavtalsförhandlingar definitivt kan sägas ha befästs under perioden, vidare det nya jordbruksprisavtalet, som medförde en mera direkt om än begränsad anknytning av priserna till löneutvecklingen för industriarbetare, och slutligen diskussionerna i pensionsfrågan, som, även om dess lösning till dags dato medfört vissa ökade lönespänningar, dock i hög grad bidragit till att vidareutveckla de strävanden som ligger bakom inkomstbindningarna. Däremot spelade lagerförändringarna i motsats till konsumtionen en stor roll i konjunktursvängningarna; enbart de statistiskt kända svängningarna var av storleksordningen 1,5 mmkr. De återspeglades också i en motsatt variation av valutareserven. Även denna följde det under efterkrigstiden för Sverige vanliga utvecklingsmönstret med ökning under avmattningsperioden och minskning under högkonjunkturen. Försöken att åstadkomma en konjunkturutjämning under avmattningsskedet genom att stimulera företagsinvesteringarna och öka de offentliga lyckades relativt väl. Härvid bidrog i hög grad den omfattande aktiviseringen av arbetsmarknadspolitiken, som för första gången sattes in i verkligt stor skala. Planeringsberedskapen synes inom näringslivet ha varit god, eftersom investeringarna kunde ökas så kraftigt redan under 1958. Därvidlag var det sämre beställt inom den offentliga sektorn, vars investeringar inte kulminerade förrän 1959 då konjunkturen åter hade vänt. Den intressantaste problemställningen under denna senaste period och den som föranledde mest debatt knyter sig emellertid till den samhällsekonomiska balansen, löneutvecklingen och penning- och finanspolitiken. Såsom framgått av tidi-

435 gare redogörelser bragtes den ihållande prisstegringen under föregående period inte att upphöra förrän under våren 1958. Därefter följde emellertid en lång period med relativt stabila priser. De nominella timlöneökningarna var emellertid under denna period ganska betydande, för industriarbetare för de tre åren 1958—1960 tillsammantagna ca 20 %. Därtill kommer de stora belopp som utbetalades till olika tjänstemannagrupper i s. k. pensionsavlösning vid slutet av 1960. Även för 1961 kan lönerna beräknas komma att stiga med 8—10 %. Problemet är hur prisstabiliteten kunnat och i fortsättningen skall kunna bibehållas vid så starka efterfråge- och kostnadsökningar, som dessa inkomststegringar måste ha medfört. Vad först gäller efterfrågesidan synes aktiviseringen av penningpolitiken och den beslutsamma finanspolitiska åtstramningen under 1960 och 1961 fått mycket vidsträckt effekt. Den kraftiga likviditetsåtstramningen, i första hand genom de stora fonderingsoperationerna under första halvåret 1960 och avsättningen till investeringsfonderna men också genom höjningarna av likviditetskvoterna och senast fördyringen av upplåningen i riksbanken träffade naturligtvis näringslivet och investeringsverksamheten starkast, men dess verkningar spred sig på många olika vägar också till konsumtionsefterfrågan. Hushållens sparande ökade inte oväsentligt under 1960 och väntas fortsätta att öka 1961; till en del torde denna ökning nog få tillskrivas kreditåtstramningen. Det tunga artilleriet när det gällt att hålla konsumtionsefterfrågan inom ramen för tillgängliga resurser har emellertid som sig bör varit finanspolitiken. Den starka begränsning av efterfrågan, som uppnåddes dels genom budgetpolitiska åtgärder, närmast införandet av omsättningsskatten, dels genom budgetautomatiken, måste beräknas ha varit av storleksordningen 3—4 % av totalefterfrågan. Den i det föregående redovisade löneökningen avser vidare timlöner. Vid omräkning till inkomster reduceras den på grund av arbetstidsförkortningen med 4—5 procentenheter. Den prisstegring, som ägde rum under de första månaderna 1958, reducerade vidare det reala värdet av detta års löneökningar, som på grund av tvåårsavtalet utbetalades redan från den 1 januari. Lägger man härtill den prisstegring som ändå förekom fram till hösten 1960 samt räknar med en mindre stegring i hushållens sparande, finner man att en nominell inkomstökning på drygt 20 c/c är väl förenligt med en real konsumtionsökning på 9 %, som i sin tur medgivit en ökning av investeringskvoten inom ramen för en stegring av bruttonationalprodukten på drygt 10 %. Något påtagligt efterfrågeöverskott har inte behövt uppkomma på konsumtionssidan. När det gäller att förklara hur företagen kunnat bära den betydande löneökningen utan nämnvärda prisstegringar, måste man gå lite längre tillbaka i tiden för att finna en förklaring, eftersom det synes bero på en viss eftersläpning i reallöneutvecklingen från tidigare period. Om man ser på hela femårsperioden 1956— 1960 var reallöneökningen, om hänsyn tas till arbetstidsförkortningen, 9—10 %. Därtill skall läggas omsättningsskattens 3 %, eftersom denna ju inte är en sådan prisstegring som ger företagen högre inkomster, samt några procent för medel utbetalade för pensionsavlösning. Man kommer ändå inte upp till mer än högst 14—15 % realinkomstökning för löntagarna att ställas mot ökningen av bruttonationalprodukten under samma period med 18 %. En viss prisstegring ägde dessutom r u m samtidigt med pensionsavlösningen; huruvida något samband föreligger är inte möjligt att säga. Om till detta lägges att prisstabiliteten understötts av fallande importpriser och då särskilt råvarupriser är det inte så oförklarligt, att även av en ogynnsammare produktivitetsutveckling inom vissa branscher betingad kostnadsstegring kunnat r y m m a s inom den totala ramen av stabila priser.

436 Utvecklingen under den behandlade perioden har emellertid påtagligt åskådliggjort investeringarnas stora betydelse för att åvägabringa en så stark produktivitetsstegring, att prisstabilitet kan vidmakthållas och erforderliga strukturförändringar möjliggöras. Sammanfattningsvis måste man nog framhålla att konjunkturpolitiken varit betydligt mera framgångsrik under denna sista period än under någon föregående. Inga allvarliga spänningar föreligger som följd av den förda konjunkturpolitiken; de som uppstått på arbetsmarknaden till följd av pensionsuppgörelserna kan knappast sägas ha med denna politik att göra. Framgången får nog till väsentlig del tillskrivas den omfattande insatsen från arbetsmarknadspolitikens sida, dels för att skapa sysselsättning vid bortfall i exportefterfrågan, dels för att öka arbetskraftens rörlighet i konjunkturuppgång och högkonjunktur och därigenom minska efterfrågetrycket på arbetsmarknaden på vissa områden och möjliggöra en relativt stram penning- och finanspolitik utan sysselsättningssvårigheter på andra områden. För den rörlighetsfrämjande politiken och särskilt omskolningsverksamheten har det naturligtvis därvid varit en stor fördel att sysselsättningssvårigheterna huvudsakligen uppträtt i låglönefacken; hade de uppträtt i höglönefacken hade rörligheten till andra yrken säkerligen varit betydligt svårare att åstadkomma. När den förda politiken varit så relativt framgångsrik föreligger givetvis inte något behov att diskutera något omfattande alternativ till denna. Vissa synpunkter synes emellertid vara värda att framhållas. Den konjunkturstimulerande politiken kunde ha avvecklats snabbare under senare hälften av 1959 och därigenom minskat den redan då påtagliga arbetskraftbristen. Vidare förelåg för dålig planeringsberedskap för de offentliga investeringarna när dessa skulle ökas från början av 1958. Ökningen kom egentligen inte igång förrän ett år senare, vilket var ungefär lika mycket försent. Hade planeringen varit bättre hade arbetslösheten, som dock trots alla arbetsmarknadspolitiska insatser var ganska betydande vintern 1958/59, ytterligare kunnat minskas. Slutligen skulle räntan kunna ha sänkts mera i början av 1958, inte så mycket för att ytterligare lätta kreditpolitiken i detta läge; det hade sannolikt varken gjort till eller från just då, men för att ge en större höjning att ta till när konjunkturen åter vände uppåt och gjorde en åtstramning nödvändig.

KU NGI

NORDISK UDREDNINGSSERIE (NU) 1961 1. Den nordiske husholdshogskolen. 2. Nordens folkelige akademi. 3. Nordisk filmsamarbeid. 4. Internordiske flytteattester.

<

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961 Systematisk förteckning (Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen)

Justitiedepartementet Begravningsplatser och gravar. [5] Underrätterna. [6] Den allmänna brottsregistreringen. [11] Pensionsstiftelser. I. [14] Kriminalvård i frihet. [16] Vissa frågor rörande allmänna val. [20] Författningsutredningen V. Organisationer. Besluts^ teknik. Valsystem. [21] Redareansvarets begränsning. [33] Utrikesdepartementet Den svenska utvecklingshjälpens administration. [22]

Försvarsdepartementet Enhetlig ledning av krigsmakten. [7] Totalförsvarets upplysningsverksamhet. [18] Flygbuller som samhällsproblem. [25] Socialdepartementet Byggnadsindustrins arbetskraft. [19] Förtidspensionering och sjukpenningförsäkring m. m. [29] Handläggning av bostadslån. [32] Ändamålsenliga studentbostäder. [35] Stöd åt barnaföderskor. [38] Lag om allmän försäkring, m. m. [39] Kommunikationsdepartementet Statliga belastningsbestämmelser av år 1960 för byggnadsverk. [12] Svensk trafikpolitik. I [23] Svensk trafikpolitik. II. [24]

Finansdepartementet Sparstimulerande åtgärder. [2] Automatisk databehandling inom folkbokföringsoch uppbördsväsendet. [4] Preliminär nationalbudget för år 1961. [10] Reviderad nationalbudget för år 1961. [26] Stämpel- och expeditionsavgifter. [37] Mål och medel i stabiliseringspolitiken. [42] Ecklesiastikdepart emer tet 1957 års skolberedning. 5. Hjälpmedel i skolarbetet. [17] 6. Grundskolan. [30] 7. Läroplaner för grundskola och fackskolor. [31] Kungl. Teatern. Verksamhet och ekonomi. [28] Tandsjukvården vid de odontologiska läroanstalterna. [36] Jordbruksdepartementet Totalisatorverksamheten. [1] Lantbrukets yrkesskolor. [13] Handelsdepartementet Effektivare prisövervakning. [3] Skifferoljefrågan. [27]

Inrikesdepartementet Om läkarbehov och läkartillgång. [8] Principer för en ny kommunindelning. [9] Polisens brottsbekämpande verksamhet. [15] Huvudmannaskapet för polisväsendet m. m. [34] Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgsområdena. [40] Reviderad giftlagstiftning. [41]

IDUNS TRYCKERIAKTIEBOLAG. ESSELTE AB. STOCKHOLM 1961