Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Kommissionen har, med stöd av artikel 226 EG, väckt talan mot Luxemburg. I talan yrkas att domstolen skall fastställa att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, och enligt artikel 43 EG.
I — Omständigheter i målet
2. I början av år 1998 fick kommissionen genom ett enskilt klagomål vetskap om att lagstiftningen i Luxemburg innehöll ett villkor, enligt vilket rätten till utbetalning av garanterad minimiinkomst förutsatte att personen i fråga hade haft sitt hemvist i landet under minst tio av de senaste tjugo åren.
3. Trots detta informerades kommissionen i skrivelse av den 19 juli 1999 om att Conseil d'État hade avstyrkt lagförslaget, varför lagtexten, som antogs den 29 april 1999, fortfarande innehöll ett villkor avseende hemvist, dock hade varaktigheten sänkts till fem av de senaste tjugo åren.
II — Genienskapsbestämmelserna
4. I artikel 7 i förordning nr 1612/68 föreskrivs följande:
5. I artikel 43 EG föreskrivs följande:
III — Den omtvistade luxembuigska lagstiftningen
6. Artikel 2 första och andra styckena i lag av den 26 juli 1986 varigenom rätten till garanterad minimiinkomst infördes, är den bestämmelse som anses strida mot gemenskapens rättsordning. Med stöd av denna bestämmelse beviljas utbetalning till alla personer som med föreskrivet tillstånd har sitt egentliga bo och hemvist i Storhertigdömet, är äldre än tjugofem år, har inkomster som understiger en föreskriven minimigräns, är beredd att uttömma alla möjligheter som erbjuds i nationell eller utländsk lagstiftning för att förbättra situationen, och som har bott i Luxemburg under minst fem av de senaste tjugo åren. Endast statslösa och politiska flyktingar undantas från villkoret om hemvist.
IV — Det administrativa förfarandet
7. Trots förkortningen av den tidsperiod för hemvist i Luxemburg som krävs för att minimiinkomst skall utbetalas, fann kommissionen att nämnda lagstiftning fortfarande var oförenlig med den grundläggande princip om ickediskriminering av arbetstagare på grund av deras nationalitet som föreskrivs i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, och artikel 43 EG avseende egenföretagare. Av den anledningen tillställde kommissionen den 6 augusti 1999 Storhertigdömet en formell underrättelse med anmodan att inkomma med yttrande inom två månader.
8. Kommissionen skickade den 26 januari 2000 ett motiverat yttrande i enlighet med artikel 226 EG första stycket till den luxemburgska regeringen, eftersom kommissionen inte erhållit något svar och eftersom den ansåg att de förklaringar som givits i samband med underrättelsen om lagstiftningen inte var övertygande. I yttrandet uppmanades den luxemburgska regeringen att ånyo ändra lagen.
9. Den 24 juli 2000 bad kommissionen att få bestämda datum för den tänkta tidsplanen, samtidigt som den bad de nationella myndigheterna att omedelbart tillåta utbetalningar till medborgare i andra medlemsstater, vilka hade nekats sådana utbetalningar på grund av att de inte uppfyllde kravet på hemvist.
V — Domstolsförfarandet
10. Kommissionen erhöll inte några ytterligare uppgifter om den utlovade lagändringen och väckte därför talan vid domstolen den 26 juli 2001. I talan har kommissionen yrkat fastställelse av att medlemsstaten har gjort sig skyldig till fördragsbrott.
11. Sökanden har hävdat att gällande lagstiftning i Luxemburg utgör ett uppenbart åsidosättande av likabehandlingsprincipen som inte bara förbjuder öppen diskriminering på grund av nationalitet utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. Enligt domstolens rättspraxis utgör villkoret avseende hemvist i en medlemsstat under en viss tidsperiod en dold diskriminering på grund av nationalitet, eftersom en medborgare i denna stat har lättare att uppfylla kravet än en medborgare i en annan medlemsstat. Det faktum att bestämmelsen även tilllämpas på medborgare i Luxemburg påverkar inte denna bedömning.
12. Luxemburg har i sitt svaromål av den 10 oktober 2001 hävdat att lagförslaget om ändring av den ifrågasatta nationella lagstiftningen antogs den 22 mars 2000. Luxemburg har vidare yrkat att domstolen skall ogilla kommissionens talan eller förklara målet vilande i avvaktan på att kommissionen återkallar sin talan.
13. Kommissionen har avstått från att inge replik och samtidigt hävdat att det saknas grund för att förklara målet vilande.
14. Eftersom inte någon av parterna har inkommit med en begäran med uppgift om skälen till att de önskar höras, har domstolen i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 44a i rättegångsreglerna, beslutat att avgöra målet utan muntligt förfarande.
VI — Prövning av talan
A. Yrkandet om fastställelse av fördragsbrott
15. Det framgår av den rättspraxis från domstolen som sökanden åberopat att villkoret avseende hemvist i en medlemsstat utgör en dold diskriminering på grund av nationalitet, vilken är till men för medborgare i övriga medlemsstater. Av denna praxis framgår vidare att en sådan förmån som den omtvistade skall anses vara en social förmån som skall beviljas medborgare i andra medlemsstater på samma villkor som gäller för de egna medborgarna.
16. Luxemburg har i sitt svaromål, utan att lämna något skäl härtill, uppgivit att den inte går in på frågan huruvida villkoret avseende hemvist under fem år utgör en diskriminering, men att landet är berett att ändra lagstiftningen på denna punkt. Även om svarandestaten har yrkat att domstolen skall ogilla talan eftersom lagförslaget har fogats till handlingarna i målet, av vilka det inte framgår att lagen har utfärdats, anser jag att dess inställning utgör ett medgivande.
17. Dessutom bestäms föremålet för en talan som väckts med stöd av artikel 226 EG av kommissionens motiverade yttrande, och det finns fortfarande ett intresse av att fullfölja talan för att få grunderna fastställda för det ansvar som kan åligga en medlemsstat i förhållande till dem vars rättigheter berörs av nämnda fördragsbrott, även om fördragsbrottet har avhjälpts efter den tid som fastställts enligt andra stycket i nämnda artikel.
18. Yrkandet att förfarandet skall förklaras vilande är inte heller relevant, eftersom det inte finns några omständigheter som enligt artikel 82a. 1 b i rättegångsreglerna motiverar ett sådant beslut i förevarande fall. I vilket fall som helst hade kommissionen fram till april 2002 inte meddelat att den ämnade återkalla sin talan.
19. Eftersom det är ställt utom allt tvivel att Luxemburg inte har uppfyllt sin skyldighet att anpassa sin inhemska lagstiftning till bestämmelserna i artikel 7.2 i förordning nr 1612/68 och artikel 43 EG inom den tid som föreskrivits i det motiverade yttrandet, finner jag att domstolen skall bifalla kommissionens yrkande och fastställa att Luxemburg har gjort sig skyldigt till fördragsbrott, samt förplikta denna stat att ersätta rättegångskostnaderna.
B. Yrkandet att domstolen skall ange följdverkningarna av en fastställelse av fördragsbrott
20. Förutom fastställelse av Luxemburgs fördragsbrott har kommissionen i punkt 20 i sin ansökan yrkat att följdverkningarna av fördragsbrottet skall anges, detta för att gemenskapsrätten skall få full verkan till förmån för medborgare i de övriga medlemsstaterna, vilka tidigare berörts av den förbjudna lagstiftningen.
21. Jag måste uttrycka min förståelse för kommissionens ståndpunkt, men anser att yrkandet inte skall bifallas på de grunder som anförs nedan.
22. För det första framgår det av fast rättspraxis att föremålet för talan avgränsas av kommissionens formella underrättelse till den berörda medlemsstaten och dess efterföljande motiverade yttrande, och talan får därefter inte utvidgas. Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med synpunkter utgör, även om möjligheten inte utnyttjas, en i fördraget avsedd väsentlig garanti, och beaktandet av denna garanti är ett viktigt formellt krav för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av fördragsbrott. Följaktligen skall det motiverade yttrandet och kommissionens talan grundas på samma anmärkningar som den formella underrättelse som inleder det administrativa förfarandet.
23. För det andra framgår följdverkningarna av en fastställelse av fördragsbrott av artikel 228 EG. Medlemsstaten förpliktas att vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom.
24. Slutligen gäller att om medlemsstaten befinns skyldig till fördragsbrott, vilket jag föreslagit i detta mål, och den vägrar att reglera situationen för dem som lider skada innan lagändringen träder i kraft, kan kommissionen väcka en ny talan vid domstolen. Flera år har förflutit från det enskilda klagomålet i början av år 1998 till dess att den nya lagen blev tillämplig. Under denna tid synes medlemsstaten ha fortsatt att åsidosätta gemenskapslagstiftningen.
25. På grundval av ovan angivna skäl anser jag inte att det finns anledning att bifalla kommissionens begäran att domstolen skall ange följdverkningarna av en fastställelse av fördragsbrott.
VII — Förslag till avgörande
26. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall
1 Originalspråk: spanska.
2 Rådets förordning (EEG) av den 15 oktober 1968 (EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33).
3 Offentliggjord den 1 juni 1999 i Mémorial (Storhertigdömets officiella tidning). Lagändringen trädde i kraft den 1 mars 2000, nio månader efter offentliggörandet.
4 Dom av den 12 februari 1974 i mål 152/73, Sotgiu (REG 1974, s. 153; svensk specialutgåva, volym 2, s. 219). punkt 11, och av den 8 maj 1990 i mäl 157/88, Biehl (REG 1990, s. I-1779; svensk specialutgåva, volym 10, s. 399), punkt 13.
5 Dom av den 25 juli 1991 i mil C-221/89, Factortame m.fl. (REG 1991, s. I-3905; svensk specialutgåva, volym 11. s. 313), punkt 32, av den 17 november 1992 i mål C-279/89, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1992, s. I-5785), punkt 42, och av den 10 mars 1993 i mål C-111/91, kommissionen mot Luxemburg (REG 1993, s. I-817; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-35), punkt 10.
6 Dom av den 27 mars 1985 i mål 249/83, Hoeckx (REG 1985, s. 973), punkt 22.
7 Dom av den 8 juni 1999 i mål C-337/97, Mecusen (REG 1999, s. I-3289), punkt 27.
8 Dom av den 10 november 1992 i mål C-326/90, kommissionen mot Belgien (REG 1992, s. I-5517).
9 Dom av den 7 februari 1973 i mål 39/72, kommissionen mot Italien (REG 1973, s. 101; svensk specialutgåva, volym 2, s. 77), punkt 11, och av den 17 juni 1987 i mål 154/85, kommissionen mot Italien (REG 1987, s. 2717), punkt 6.
10 Dom av den 29 september 1998 i mål C-191/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1998, s. I-5449) punkt 55, av den 28 oktober 1999 i mål C-328/96, kommissionen mot Österrike (REG 1999, s. I-7479), punkt 34, och av den 9 november 1999 i mål C-365/97, kommissionen mot Italien (REG 1999, s. I-7773), punkt 23.
11 Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Österrike, punkt 39.
12 Dom av den 16 december 1960 i mål 6/60, Humblet mot belgiska staten, (REG 1960, s. 1125, särskilt s. 1146; svensk specialutgåva, volym 1, s. 47), såvitt avser EKSGfördraget, och av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90, C-9/90, Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435), punkt 36 såvitt avser EG-fördraget.
13 Dom av den 11 augusti 1995 i de förenade målen C-367/93-C-377/93, Roders m.fl. (REG 1995, s. I-2229) punkt 42, och av den 24 september 1998 i mål C-35/97, Kommissionen mot Frankrike (REG 1998, s. I-5325), punkt 46.
14 Det skall hållas i minnet att lagändringen år 1999, varigenom den tidsperiod under vilken den som ansökte om förmånen måste ha haft sitt hemvist i Luxemburg för att erhålla denna förmån sanktes frän tio till fem ar, inte trädde i kraft förrän nio månader efter dess offentliggörande.
15 Dom av den 6 juni 1985 i mål 157/84, Frascogna (REG 1985, s. 1739), av den 27 mars 1985 i mål 122/84, Scrivner (REG 1985, s. 1027), i det ovannämnda målet Hoeckx, av den 9 juli 1987 i mål 256/86, Frascogna (REG 1987, s. 3431), samt av den 27 maj 1993 i mål C-310/91, Schmid (REG 1993, s. I-3011).
16 Dom av den 10 november 1992 i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, av den 10 mars 1993 i mål C-111/91, kommissionen mot Luxemburg (REG 1993, s. I-817; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-35), och av den 12 september 1996 i mal C-278/94, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I-4307).