Domstolens dom (tredje avdelningen) den 20 maj 2010

I mål C-160/09, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Grekland) genom beslut av den 1 april 2009, som inkom till domstolen den 8 maj 2009, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász, G. Arestis, T. von Danwitz (referent) och D. Šváby, generaladvokat: E. Sharpston, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 mars 2010,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas OE, genom E. Stamouli och S. Gikas, dikigoroi, Greklands regering, genom E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou och S. Papaïoannou, samtliga i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom G. Valero Jordana och I. Zervas, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Internationella överenskommelser

Det allmänna tull- och handelsavtalet

Samarbetsavtalet

Ramavtalet om samarbete

Fjärde AVS–EEG-konventionen

Den nationella rätten

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning

Prövning i sak

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av klausulen om den mest gynnade nationen i artikel 4 i avtalet om samarbete mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen, å ena sidan, och Cartagenaavtalets medlemsstater, Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru och Venezuela, å andra sidan (nedan kallat samarbetsavtalet), vilket godkändes genom rådets förordning (EEG) nr 1591/84 av den 4 juni 1984 (EGT L 153, s. 1).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas OE (nedan kallat Katsivardas), som är ett bolag bildat enligt grekisk rätt, och Ypourgos Oikonomikon (finansminister) angående återbetalningen av ett belopp som Katsivardas hade inbetalat med anledning av tullklareringen av ett parti bananer som hade importerats från Ecuador år 1993, med stöd av den punktskatt på bananer som hade införts i grekisk rätt vid denna tidpunkt.

3. Det allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (nedan kallat GATT 1994), som återfinns i bilaga 1A till avtalet om upprättande av världshandelsorganisationen, godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar — vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet — av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3). I artikel 1a GATT 1994 anges att avtalet innehåller bestämmelserna från det allmänna tull- och handelsavtalet 1947 (nedan kallat GATT 1947), i dess rättade eller ändrade version enligt bestämmelserna i de rättsakter som trädde i kraft innan avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen trädde i kraft.

4. Bland bestämmelserna i GATT 1947, som återges i GATT 1994, återfinns i moment 1 i artikel I klausulen om mest gynnad nationsbehandling, som har följande lydelse:

5. Moment 2 i artikel III i GATT 1947 rör interna skatter och avgifter, medan moment 4 i artikel III rör lagar, förordningar och bestämmelser som rör försäljning, salubjudande, köp, transport, distribution och användning av varor.

6. Enligt artikel 1 i samarbetsavtalet, vars lydelse återges i förordning nr 1591/84, genom vilken detta avtal godkändes, ska de avtalsslutande parterna, inom ramen för sin behörighet, med beaktande av det gemensamma intresset och i enlighet med deras ekonomiers långsiktiga mål, åta sig att bygga upp ett så omfattande ekonomiskt samarbete som möjligt vilket på förhand inte utesluter något område och som tar hänsyn till områdenas olika grad av utveckling. I samma bestämmelse preciseras att detta samarbete har det allmänna syftet att gynna utvecklingen av [de avtalsslutande parternas] ekonomier och att höja levnadsstandarden.

7. I artikel 4 i nämnda avtal föreskrivs följande:

8. I artikel 5.2 i samarbetsavtalet rörande den gemensamma samarbetskommittén föreskrivs att nämnda kommitté bland annat ska föreslå lösningar när parterna är oense om hur detta avtal ska tolkas och genomföras.

9. I bilaga II till samarbetsavtalet, med rubriken Förklaring om ekonomiskt samarbete, föreskrivs följande:

10. Ramavtalet om samarbete mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Cartagenaavtalets medlemsstater, Republiken Bolivia, Republiken Colombia, Republiken Ecuador, Republiken Peru och Republiken Venezuela (nedan kallat ramavtalet om samarbete), godkändes i gemenskapens namn genom rådets beslut 98/278/EG av den 7 april 1998 (EGT L 127, s. 10).

11. Enligt artikel 2 i nämnda ramavtal om samarbete ska de avtalsslutande parterna åta sig att ge ny stimulans åt sina förbindelser genom att främja utvecklingen av samarbetet genom att inkludera nya samarbetsområden.

12. I artikel 4 i detta ramavtal föreskrivs följande:

13. I artikel 33.2 i nämnda ramavtal anges att bestämmelserna i avtalet ersätter bestämmelser i tidigare avtal mellan gemenskapen och Cartagenaavtalets medlemsstater som är oförenliga eller identiska med de förstnämnda bestämmelserna.

14. Fjärde AVS–EEG-konventionen, undertecknad i Lomé den 15 december 1989, godkändes genom rådets och kommissionens beslut 91/400/ EKSG, EEG av den 25 februari 1991 (EGT L 229, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 17, s. 57). Artikel 1 i protokoll nr 5 om bananer, som är en bilaga till denna konvention, har följande lydelse:

15. I artikel 7 i lag nr 1798/1988, i dess lydelse enligt lag nr 1914/1990, föreskrevs att en punktskatt på 150 GRD skulle tas ut från och med den 1 juli 1988 per kilo bananer som hade importerats från utlandet och, i vissa fall, på bananer som hade odlats i Grekland. Senare höjdes denna skatt för att därefter sänkas innan den helt avskaffades år 1998.

16. Under juli månad år 1993 ålades Katsivardas att betala in tull och annan skatt om sammanlagt 6785565 GRD (19913,61 euro), med anledning av tullklareringen av ett parti bananer som hade importerats direkt från Ecuador. Bolaget betalade in nämnda belopp, men gjorde ett förbehåll vad avser de 4986100 GRD som hade betalats in som punktskatt. Katsivardas begärde därefter att detta belopp och den del som utgjordes av mervärdesskatt, vilka bolaget inte ansåg att det var skyldigt att betala, skulle återbetalas.

17. Den behöriga tullmyndigheten avslog begäran om återbetalning, varpå Katsivardas överklagade vid Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstolen i Aten). Denna domstol biföll bolagets överklagande vad avsåg yrkandet om upphävande av det aktuella taxeringsbeslutet samt begäran om återbetalning. Denna dom ändrades i andra instans, varpå Katsivardas överklagade till Symvoulio tis Epikrateias (högsta förvaltningsdomstolen).

18. I motsats till klaganden i målet ansåg Symvoulio tis Epikrateias att den omtvistade punktskatten skulle betraktas som en intern skatt i den mening som avses i artikel 95 i EEG-fördraget (därefter artikel 95 i EG-fördraget, nu artikel 90 EG i ändrad lydelse) och inte som en avgift med verkan motsvarande en tull i den mening som avses i artiklarna 9 och 12 i EEG-fördraget (därefter artiklarna 9 och 12 i EG-fördraget, nu artiklarna 23 EG och 25 EG i ändrad lydelse). En sådan intern skatt skulle lagligen kunna tillämpas på bananer som har direktimporterats från tredjeländer om en mindre fördelaktig skattemässig behandling inte var utesluten till följd av särskilda klausuler i handelsavtalen mellan gemenskapen och de aktuella tredjeländerna, såsom artikel 4 i samarbetsavtalet.

19. Den nationella domstolen har för övrigt hänvisat till dom av den 12 december 1995 i mål C-469/93, Chiquita Italia (REG 1995, s. I-4533), enligt vilken det finns en bestämmelse i protokoll nr 5 om bananer som är en bilaga till fjärde AVS–EEG-konventionen som syftar till att säkerställa att bananer med ursprung i AVS-staterna får tillgång till traditionella marknader enligt villkor och regler som inte är mindre gynnsamma än de som gällde då den liknande klausulen i punkt 1 i protokoll nr 6 om bananer, som har bifogats Lomékonventionen för AVS–EEG, undertecknad den 28 februari 1975 (nedan kallad standstill-klausulen), trädde i kraft den 1 april 1976.

20. Av detta följer enligt den nationella domstolen att beviljandet av behandling som mest gynnad nation av medlemsländerna i Cartagenaavtalet medför att bananer från dessa länder ska jämställas med bananer från AVS-länderna. Den nationella domstolens möjlighet att bedöma huruvida en punktskatt som den aktuella är laglig beror således på svaret på frågan huruvida samarbetsavtalet, och i synnerhet dess artikel 4, ger upphov till rättigheter som enskilda kan åberopa direkt inför nationella domstolar i medlemsstaterna. Katsivardas skulle i så fall kunna åberopa den sistnämnda artikeln, jämförd med standstill-klausulen, mot den aktuella punktskatten på bananer.

21. Den nationella domstolen har konstaterat att domstolen i sin dom av den 1 mars 2005 i mål C-377/02, Van Parys (REG 2005, s. I-1465), fastställde att klausulen om den mest gynnade nationen i ramavtalet om samarbete, vilket senare ingicks med Cartagenaavtalets medlemsstater, inte kunde läggas till grund för några sådana rättigheter och att de fördelar som följer av AVS–EEG-konventionerna endast berörde traditionella AVS-bananer, det vill säga bananer som härrör från AVS-staterna, inom gränsen för den mängd som fick importeras årligen per den 1 april 1976, varmed det inte förefaller vara möjligt att utsträcka dessa fördelar till att omfatta bananer som härrör från andra länder.

22. Eftersom domstolen däremot aldrig har uttalat sig om samarbetsavtalet beslutade Symvoulio tis Epikrateias att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

23. Den grekiska regeringen är tveksam till att tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning. Frågan rör nämligen inte tolkningen av en gemenskapsbestämmelse, utan i vilken mån som en enskild kan åberopa motsättningar mellan nationella bestämmelser och en gemenskapsrättsakt. I frågan preciseras inte heller vilken bestämmelse som behöver tolkas.

24. Det ska i detta hänseende erinras om att domstolen enligt artikel 234 EG saknar behörighet att tillämpa en gemenskapsbestämmelse i en bestämd tvist, och således saknar behörighet att pröva en bestämmelse i nationell rätt mot bakgrund av gemenskapsbestämmelsen. Domstolen kan emellertid, inom ramen för det samarbete mellan domstolar som har inrättats genom nämnda artikel, med utgångspunkt i handlingarna i målet tillhandahålla uppgifter om gemenskapsrättens tolkning som den nationella domstolen kan behöva för att bedöma verkningarna av denna bestämmelse (dom av den 11 september 2003 i mål C-6/01, Anomar m.fl., REG 2003, s. I-8621, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

25. Den tolkningsfråga som har ställts i förevarande mål – som rör en enskilds möjlighet att inför nationell domstol åberopa klausulen om den mest gynnade nationen i artikel 4 i samarbetsavtalet för att motsätta sig att en nationell skattebestämmelse tillämpas – handlar emellertid om huruvida denna klausul kan ha direkt effekt vad avser en enskild. Frågan handlar därmed om tolkningen av denna klausul.

26. Nämnda klausul återfinns i samarbetsavtalet, vilket godkändes i gemenskapens namn genom förordning nr 1591/84och utgör därmed, enligt fast rättspraxis, en rättsakt som beslutats av gemenskapens institutioner och som domstolen är behörig att tolka inom ramen för en begäran om förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 1974 i mål 181/73, Haegeman, REG 1974, s. 449, punkterna 4–6, av den 16 juni 1998 i mål C-162/96, Racke, REG 1998, s. I-3655, punkt 41, och av den 22 oktober 2009 i mål C-301/08, Bogiatzi, REG 2009, s. I-10185, punkt 23).

27. Enligt tillika fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av gemenskapsrätten, som ställs inom ramen för den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har lämnat på eget ansvar och vilka det inte ankommer på domstolen att pröva riktigheten av, dessutom vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas av domstolen då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, då frågorna är hypotetiska eller domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 16 december 2008 i mål C-210/06, Cartesio, REG 2008, s. I-9641, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

28. Svaret på den fråga som har ställts av den nationella domstolen, nämligen huruvida en enskild som Katsivardas kan åberopa artikel 4 i samarbetsavtalet vid nationell domstol, avgör i förevarande fall huruvida bolaget med framgång kan åberopa den standstill-klausul på vilken bolagets resonemang grundar sig. Enligt nämnda resonemang är den punktskatt på bananer som har införts i nationell rätt rättsstridig.

29. Det är således inte uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten saknar relevans för den nationella domstolen.

30. Därav följer att tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning.

31. Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 4 i samarbetsavtalet kan åberopas direkt av en enskild i ett mål vid en medlemsstats nationella domstolar.

32. Det ska inledningsvis erinras om att det, enligt folkrättens principer, står Europeiska unionens institutioner, som är behöriga att förhandla om och ingå avtal med ett tredjeland, fritt att med detta land komma överens om de verkningar som avtalets bestämmelser ska ha inom de avtalsslutande parternas interna rättsordning. Endast om denna fråga inte har reglerats genom avtalet ankommer det på de behöriga domstolarna och särskilt på EU-domstolen, inom ramen för dess behörighet enligt EUF-fördraget, att avgöra frågan liksom varje annan tolkningsfråga i samband med tillämpningen av avtalet inom unionen (se dom av den 26 oktober 1982 i mål 104/81, Kupferberg, REG 1982, s. 3641, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 6, s. 531, av den 23 november 1999 i mål C-149/96, Portugal mot rådet, REG 1999, s. I-8395, punkt 34, och av den 9 september 2008 i de förenade målen C-120/06 P och C-121/06 P, FIAMM och FIAMM Technologies mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6513, punkt 108).

33. Det ska tillika erinras om att det framgår av domstolens fasta rättspraxis att frågan huruvida bestämmelserna i ett avtal som unionen har slutit med tredjeland har direkt effekt alltid måste övervägas med beaktande av detta avtals anda, systematik och ordalydelse (se domen i det ovannämnda målet Chiquita Italia, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

34. Såsom Europeiska kommissionen konstaterade vid förhandlingen har karaktären av den rättsakt genom vilken det internationella avtalet godkändes däremot ingen relevans inom ramen för en sådan bedömning. Såsom följer av dom av den 30 september 1987 i mål 12/86, Demirel (REG 1987, s. 3719; svensk specialutgåva, volym 9, s. 175), punkt 25, saknar nämligen den omständigheten att en bestämmelse i ett internationellt avtal antingen har godkänts genom ett beslut eller genom en förordning betydelse för bedömningen av om bestämmelsen har direkt effekt. Följaktligen godtar domstolen inte argumentet till stöd för att klausulen om den mest gynnade nationen i samarbetsavtalet har direkt effekt, vilket Katsivardas grundade på att samarbetsavtalet godkändes genom en förordning, till skillnad från ramavtalet om samarbete, som godkändes genom ett beslut.

35. Vad avser artikel 4 i samarbetsavtalet utesluter den omständigheten att artikeln återfinns i ett samarbetsavtal, i motsats till vad den italienska regeringen har uppgett, inte att en enskild principiellt kan åberopa bestämmelsen. Enligt fast rättspraxis kan nämligen den omständigheten att ett sådant avtal framför allt har till syfte att främja de avtalsslutande tredjeländernas ekonomiska utveckling och inskränker sig till upprättandet av ett samarbete mellan parterna utan att sikta mot ett framtida tillträde till unionen för dessa länder inte utgöra hinder mot att vissa av dess bestämmelser blir direkt tillämpliga (se analogt dom av den 5 februari 1976 i mål 87/75, Conceria Bresciani, REG 1976, s. 129, punkt 23, svensk specialutgåva, volym 3, s. 15, domen i det ovannämnda målet Kupferberg, punkt 22, och dom av den 31 januari 1991 i mål C-18/90, Kziber, REG 1991, s. I-199, punkt 21).

36. I punkt 58 i domen i det ovannämnda målet Van Parys, i vilken domstolen besvarade en fråga om tolkningen av klausulen om den mest gynnade nationen i ramavtalet om samarbete, som följde på samarbetsavtalet, fastställde emellertid domstolen att nämnda klausul inte kunde åberopas av en enskild vid domstol i en medlemsstat. Denna tolkning har inte ifrågasatts av någon av de berörda som har inkommit med yttranden till domstolen i förevarande mål.

37. Domstolen ska således undersöka huruvida det föreligger omständigheter som gör att man kan frångå denna bedömning av klausulen om den mest gynnade nationen i ramavtalet om samarbete vid tolkningen av klausulen om den mest gynnade nationen i samarbetsavtalet.

38. Formuleringen i klausulen om den mest gynnade nationen i ramavtalet om samarbete skiljer sig visserligen från formuleringen i motsvarande klausul i samarbetsavtalet. Den avvikande formuleringen i det sistnämnda avtalet kan emellertid anses vara en omständighet som föranleder en annan tolkning vad avser dess eventuella direkta effekt endast för det fall avtalens allmänna systematik och syften vittnar om att de avtalsslutande parterna genom den avvikande formuleringen önskade frånta artikel 4 i ramavtalet om samarbete den direkta effekt som artikel 4 i samarbetsavtalet tidigare hade bedömts ha.

39. Det finns emellertid ingenting i innehållet i ramavtalet om samarbete, i synnerhet inte i artikel 4 häri, som vittnar om att de avtalsslutande parterna skulle ges en mindre fördelaktig situation än vad de hade enligt samarbetsavtalet, särskilt vad avser klausulen om behandling som mest gynnad nation.

40. Inledningsvis konstaterar domstolen, vad avser syftet med ramavtalet om samarbete och dess karaktär, tvärtom att ramavtalet har till syfte att förnya och fördjupa de ömsesidiga skyldigheter som parterna har åtagit sig inom ramen för samarbetsavtalet. Även om de båda avtalen har slutits av samma parter och genomförs inom samma institutionella ram – genom bibehållande, med stöd av artikel 32.1 i ramavtalet om samarbete, av den gemensamma kommitté och de underkommittéer som upprättades genom samarbetsavtalet – föreskriver ramavtalet om samarbete ett utökat samarbete vad avser antalet berörda områden och ett mer långtgående samarbete vad avser de specifika åtgärder som planeras.

41. Beslutet att ändra benämningen samarbetsavtal till ramavtal om samarbete följer för övrigt, såsom framgår av artikel 39.1 i ramavtalet, av de avtalsslutande parternas önskan att göra det möjligt att komplettera ramavtalet med avtal om särskilda sektorer eller aktiviteter och inte av en önskan att ingå ett avtal om mindre långtgående förpliktelser.

42. En jämförelse av dessa båda avtal visar således att det samarbete som parterna har ingått avtal om gradvis har intensifierats.

43. Såsom kommissionen har erinrat om var inte heller alla Cartagenaavtalets medlemsstater avtalsparter till GATT 1947 när artikel 4 i samarbetsavtalet antogs. Såsom domstolen fastställde i punkt 57 i domen i det ovannämnda målet Van Parys önskade parterna till ramavtalet om samarbete utsträcka tillämpningen av det system som hade utvecklats inom ramen för GATT 1994 till Cartagenaavtalets medlemsstater för att de skulle omfattas av klausulen om den mest gynnade nationen i moment 1 i artikel 1 GATT, utan att dess räckvidd ändrades. Samma resonemang är tillämpligt på samarbetsavtalet. Det framgår nämligen inte tydligt av formuleringen av artikel 4 häri att de avtalsslutande parterna önskade ge de tre stater som hade skrivit under Cartagenaavtalet men som ännu inte var medlemmar i GATT 1947 handelsförmåner som gick utöver de förmåner som de hade beviljat GATT-medlemmarna.

44. Av detta följer att domstolens dom i det ovannämnda målet Van Parys, vad avser avsaknaden av direkt effekt för klausulen om den mest gynnade nationen i ramavtalet om samarbete, även är tillämplig på artikel 4 i samarbetsavtalet.

45. Mot bakgrund av vad som har anförts ovan ska den ställda frågan besvaras enligt följande. Artikel 4 i samarbetsavtalet, som godkänts genom förordning nr 1591/84, ger inte enskilda några rättigheter som de kan åberopa vid domstolarna i en medlemsstat.

46. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: grekiska.