Förslag till avgörande av generaladvokat Niilo Jääskinen föredraget den 9 juli 2015

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 404, s. 9, och rättelse i EUT L 12, 2007, s. 3.

3 Domstolen har visserligen tidigare tolkat flera bestämmelser i förordning nr 1924/2006, men den har däremot aldrig lämnat något avgörande beträffande nämnda bilaga.

4 Natrium förekommer i förteckningen över näringsämnen i artikel 2.2 i förordning nr 1924/2006.

5 EGT L 109, s. 29.

6 EUT L 164, s. 45. Genom detta direktiv, som är tillämpligt från den 16 juli 2009, gjordes en omarbetning av rådets direktiv 80/777/EEG av den 15 juli 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (EGT L 229, s. 1) som upphörde att gälla.

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, s. 18).

8 Se ovan fotnot 6.

9 Artikel R. 112-7 i konsumtionslagen (code de la consommation) införlivar artikel 2 i direktiv 2000/13 med fransk rätt. I dess version som var i kraft från den 25 november 2005 till den 13 december 2014 föreskrevs, i första stycket, att [m]ärkningen och dess närmare utformning får inte vara sådan att den skulle kunna vilseleda köparen eller konsumenten, i synnerhet beträffande vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess … egenskaper, sammansättning, … och, i fjärde stycket, att [d]e förbud och begränsningar som avses ovan ska också gälla reklam och presentationen av livsmedel ….

10 Se ovan punkt 11. Dessa båda påståenden får endast göras om produkten inte innehåller mer än en fastställd mängd natrium (0,12 g respektive 0,04 g natrium per 100g eller per 100 ml) eller motsvarande värde för salt.

11 Neptune Distribution har gjort gällande att en annan metod för beräkning av motsvarigheten i salt skulle vara olämplig, eftersom natrium i naturligt mineralvatten i huvudsak är förenat med bikarbonat och endast en liten del av natriumet är förenat med klorider för att bilda salt.

12 Det praktiska resultatet av denna tolkning skulle vara att distributören av ett naturligt mineralvatten med låg natriumkloridhalt men hög natriumvätekloridhalt inte kunde göra en angivelse avseende den låga salthalten (eller natriumkloridhalten) i sin produkt eftersom en sådan angivelse, även om den var exakt, till sin art skulle vilseleda köparna beträffande den totala natriumhalten i detta vatten.

13 Den franska regeringen har understrukit att de nationella domstolarna, såväl i första som i andra instans, i det nationella målet ansåg att det beslut i vilket de omtvistade angivelserna hade förbjudets var felaktigt grundat på förordning nr 1924/2006, men att detta kunde motiveras med stöd av direktiv 80/777, sedermera direktiv 2009/54. Det ska påpekas att den hänskjutande domstolen inte har ifrågasatt denna bedömning, men emellertid har ställt den första tolkningsfrågan eftersom den anser att de bestämmelser som enligt den är tillämpliga i förevarande mål – nämligen artikel 2.1 i direktiv 2000/13 och artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2009/54 och dess bilaga III – ska tolkas mot bakgrund av begreppet motsvarande värde för salt som förekommer i bilagan till förordning 1924/2006 (se punkt 37 ovan).

14 Såsom de definieras i artikel 2.2 fjärde och femte styckena i nämnda förordning. Beträffande skillnaderna mellan dessa båda kategorier av påståenden och förhållandet mellan de bestämmelser som avser dem, se bland annat dom Ehrmann ( C‑609/12, EU:C:2014:252, punkterna 25 och följande punkter).

15 Den grekiska regeringen har gjort gällande att det inte alls kan påstås att begreppet näringspåstående, i den mening som avses i förordning nr 1924/2006, skiljer sig från begreppet märkning som styrs av direktiv 2009/54, eftersom det i slutändan rör sig om skydd för samma rättsliga intressen, nämligen såväl skydd av konsumenters hälsa som skydd för den fria rörligheten av varor och en sund konkurrens.

16 En särskild behandling föreskrivs även i direktiv 2000/13 (se artikel 2.1 b), samt i förordning nr 1169/2011 som ersätter detta direktiv (se de hänvisningar till unionsrättsliga bestämmelser som är specifika för naturliga mineralvatten som finns i artiklarna 7 och 29 i bilaga V till denna förordning).

17 Genom en kombinerad tillämpning av dessa bestämmelser i direktiv 2009/54, kan angivelsen lämpligt för natriumfattig diet användas avseende mineralvatten med en natriumhalt under 20 mg/l, ett kriterium som inte hänför sig till ett eventuellt motsvarande värde för salt. Det ska påpekas att denna angivelse, vars innehåll är fullt förståeligt för en genomsnittskonsument, inte avser ett relativt värde avseende natriumhalten utan, med hänsyn till den åsyftade dieten, det absoluta värdet av denna halt.

18 Detta förklaras också av den kemiska omständigheten att naturliga mineralvatten inte innehåller salt (natriumklorid) som sådant. Liksom den franska regeringen och rådet har påpekat, kan de endast innehålla mineralämnen såsom natrium, bikarbonat och klorid separat, och inte de föreningar som dessa kan bilda, såsom natriumvätekarbonat och natriumklorid, eftersom jonerna i vart och ett av dessa ämnen löses upp i dessa vätskor.

19 Parlamentet och rådet har endast tagit ställning beträffande svaret på den andra tolkningsfrågan. Vissa delar av deras yttranden ger ett förtydligande som är användbart även för den första tolkningsfrågan.

20 Se ovan fotnot 10.

21 Det ska erinras om att nämnda direktiv endast avser natrium som finns i detta vatten (se bilaga III).

22 Enligt skäl 37 i förordning nr 1169/2011, är det viktigt att säkerställa att slutkonsumenten enkelt kan förstå den information som finns i märkningen. Det är därför lämpligt att i märkningen använda termen salt i stället för den motsvarande termen för näringsämnet, nämligen natrium. Vidare preciseras i dess bilaga I, punkt 11, beträffande den näringsdeklaration som föreskrivs i denna förordning, att det saltekvivalenta innehåll[et ska] beräknas med följande formel: salt = natrium × 2,5. I kommissionens dokument som har rubriken Frågor och svar om tillämpningen av förordning (EU) nr 1169/2011, daterat den 31 januari 2013, tilläggs att den totala natriumhalten i livsmedlet ska beaktas i detta hänseende (se punkt 3.25).

23 Se, bland annat, skäl 1, 2, 9 och 10 och artikel 1.1 i nämnda förordning, samt punkt 6 i motiveringen till det förslag [KOM(2003) 424 slutlig] som ledde fram till antagandet av denna.

24 Rådet har, bland annat, nämnt riktlinjerna i Codex Alimentarius – Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och Världshälsoorganisationen (WHO) –, avseende näringsvärdesdeklaration (CAC/GL 2‑1985, i ändrad lydelse av år 2013) respektive för användningen av näringspåståenden (CAC/GL 23‑1997, i ändrad lydelse av år 2004). Det ska påpekas att det i skäl 7 i förordning nr 1924/2006 uttryckligen hänvisas till de sistnämnda.

25 Parlamentet har bland annat citerat ett WHO-dokument med rubriken WHO:s forum och tekniska möte om att minska befolkningens saltintag som ägde rum i Paris, Frankrike, den 5‑7 oktober 2006 tillgängligt på följande webbplats: http://apps.who.int/iris/handle/10665/43712, i vilket preciseras att [i] den mening som avses … i denna rapport, … tillämpas begreppet salt utan åtskillnad på natriumhalt respektive natriumklorid. Begreppet minskning av saltintag från livsmedel avser minskning av det totala saltintaget från alla livsmedelskällor (s. 3, kursivering i originalversionen).

26 Beträffande omfattningen av denna frihet, se Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17), vilka – i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan – ska beaktas vid tolkningen av denna.

27 Det följer av artikel 52.3 i stadgan att i den mån som denna omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Det ska preciseras att denna bestämmelse är relevant när det gäller artikel 11 i stadgan, vars innehåll motsvarar innehållet i artikel 10 i Europakonventionen, och inte när det gäller dess artikel 16, som inte har någon motsvarighet i Europakonventionen.

28 Den hänskjutande domstolen har förklarat nämnda motsvarighetsförhållande med att påpeka att det, för att fastställa de tröskelvärden under vilka påståendena låg [eller] mycket låg natrium/salthalt är tillåtna, i bilagan till förordning nr 1924/2006 utan åtskillnad hänvisas till ett livsmedels natriumhalt eller dess motsvarade värde för salt.

29 I den mån ett naturligt mineralvatten, i stället för natriumklorid (salt) kan innehålla endast kloridjoner eller natriumjoner som förekommer oberoende av varandra (se fotnot 18 i detta förslag), anser jag, för min del, att de angivelser som är aktuella i det nationella målet är inexakta.

30 Se dom SAM Schiffahrt och Stapf ( C‑248/95 och C‑249/95, EU:C:1997:377, punkt 46).

31 Denna regering har, med fog, understrukit att den hänskjutande domstolens tvivel endast rör giltigheten av förbudet att ange en låg salt- eller natriumkloridhalt i ett naturligt mineralvatten som är naturligt rikt på natriumvätekarbonat, och inte giltigheten av det allmänna förbudet mot en märkning som kan vilseleda konsumenter eller tillskriva ett livsmedel verkningar eller egenskaper som det inte har.

32 Jag anser att den hänskjutande domstolen felaktigt har hänvisat till artikel 9.1 och 9.2 första stycket, eftersom det endast är artikel 9.2 andra stycket som hänvisar till bilaga III i direktiv 2009/54, vilken endast omfattar de tillåtna angivelserna och deras tillämpningskriterier, som i realiteten är föremål för den andra tolkningsfrågan.

33 Se skäl 4 och 5 direktiv 2000/13. I enlighet med skäl 8 i direktiv 2009/54, fastställer detta tillägg och undantag som bör göras i förhållande till de allmänna regler som föreskrivs i direktiv 2000/13.

34 Jämförelsevis var, i domen Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), betydelsen av det ingrepp som hade lett till att domstolen förklarade det direktiv som berördes av detta mål ogiltigt, på grund av att ingreppet inte var proportionerligt, mycket större.

35 Se, bland annat, generaladvokaten Mazáks förslag till avgörande i mål Deutsches Weintor ( C‑544/10, EU:C:2012:189, punkterna 66 och följande punkter) samt dom Sky Österreich ( C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

36 Se dom Schmidberger ( C‑112/00, EU:C:2003:333, punkt 79) och Damgaard ( C‑421/07, EU:C:2009:222, punkt 26). I de ovannämnda förklaringarna till artikel 11 i stadgan preciseras att de rättsliga begränsningar som görs av yttrandefriheten vilken garanteras av stadgan ska uppfylla de villkor som anges i artikel 10.2 i Europakonventionen.

37 Se, bland annat, dom Karlsson m.fl. ( C‑292/97, EU:C:2000:202, punkt 45 och följande punkter), dom Deutsches Weintor ( C‑544/10, EU:C:2012:526, punkterna 54 och 57), och dom Digital Rights Ireland m.fl. ( C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238, punkterna 39 och 40).

38 Se, bland annat, dom Schaible ( C‑101/12, EU:C:2013:661, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

39 Se skäl 5 i direktiv 2009/54.

40 I förlängningen av artiklarna 9 och 12 FEUF (bestämmelser med allmän tillämpning) och artikel 114.3 FEUF (om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning) bekräftar artiklarna 168.1 och 169.1 FEUF att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder liksom en hög konsumentskyddsnivå, bestämmelser vars innehåll har blivit principer i artiklarna 35 respektive 38 i stadgan (se ovannämnda förklaringar avseende stadgan).

41 Den franska regeringen har gjort gällande att de resultat av den internationella forskningen som samlats av olika hälsovårdsmyndigheter, i synnerhet WHO, leder till fastställandet av ett direkt samband mellan en alltför omfattande konsumtion av natrium och riskerna för högt blodtryck samt de hjärt- och kärlsjukdomar och njursjukdomar som hänger samman med denna risk.

42 Enligt beslutet om hänskjutande följer det av handlingarna i målet, och bland annat av ett yttrande från EFSA av den 21 april 2005, att ökat blodtryck är den huvudsakliga negativa biverkning som identifierats i samband med ett ökat natriumintag. Även om natrium är den främsta orsaken till detta spelar även kloridjoner en roll i den blodtrycksökning som är knuten till en betydande saltkonsumtion. Flera studier visar att en diet rik på natriumvätekarbonat inte har samma oönskade effekt som en diet rik på natriumklorid för personer som lider av högt blodtryck. Även om myndigheten har gjort gällande att Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet, i ett yttrande som offentliggjordes i juni 2011, vägrade att i den förteckning över tillåtna hälsopåståenden som ges i artikel 13.3 i förordning (EG) nr 1924/2006 inkludera påståendet att natriumvätekarbonat inte medför någon oönskad effekt på blodtrycket, med motiveringen att den studie som framställts till stöd för detta påstående inte gav några metodiskt tillräckliga garantier för att definitiva slutsatser skulle kunna dras av denna, kan det inte enbart med hänvisning till denna omständighet hävdas att natriumvätekarbonat ska anses kunna leda till eller förvärra högt blodtryck på samma sätt och i samma utsträckning som natriumklorid.

43 Halten i den artikel som Neptune Distribution producerar (Helwig, J.‑J., À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit‑il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?, Médecine et nutrition, 2008, volym 44, nr 1, s. 29–37) är enligt min uppfattning inte avgörande i detta hänseende, eftersom det inte har fastställts att denna publikation härstammar från vare sig en erkänt vetenskaplig myndighet eller att den återspeglar någon aktuellt medicinsk enighet. Författaren av denna artikel har för övrigt själv angett att den inte avser avgöra frågan [som ställs i rubriken] utan, på det mest objektiva möjliga sätt, undersöka de experimentella uppgifter som kommit på detta område … under de två senaste decennierna.

44 Det följer av denna princip, såsom den har tolkats av domstolen, att skyddsåtgärder får vidtas när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, utan att man behöver vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är och att det räcker att det är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades (dom Acino/kommissionen, C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punkterna 57 och 58 och där angiven rättspraxis), bland annat mot bakgrund av de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och … de senaste resultaten av den internationella forskningen (Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, punkt 60).

45 Se, bland annat, dom Alliance for Natural Health m.fl. ( C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

46 Den franska regeringen har, med fog, påpekat att en angivelse som understryker en låg salthalt (natriumklorid) i ett naturligt mineralvatten som i övrigt är rikt på natriumvätekarbonat kan dölja ett sådant mineralvattens omfattande natriumhalt och således uppmana till en alltför hög konsumtion av detta vatten som kan leda till ett överskridande av den norm för dagsintag av natrium som WHO rekommenderar.

47 C‑544/10, EU:C:2012:526.

48 Domstolen slog fast att begreppet hälsopåstående i den mening som avses i denna förordning, vilka normalt sett är förbjudna avseende alkoholhaltiga drycker, omfattar en beskrivning som lättsmält, tillsammans med en uppgift om att det aktuella livsmedlet har en lägre halt av syra, ämnen som av ett stort antal konsumenter uppfattas som negativa (ibidem punkt 41).

49 Domstolen påpekade att det omtvistade påståendet, även om det skulle visa sig att det i sig är materiellt riktigt, ändå är ofullständigt och således tvetydigt eller vilseledande. Påståendet riktar nämligen uppmärksamheten på en viss egenskap hos drycken som gör att matsmältningen kan tänkas underlättas, samtidigt som det inte alls tar upp den omständigheten att de risker som är förknippade med konsumtion av alkoholdrycker inte är undanröjda eller ens minskade, oavsett hur väl matsmältningen fungerar (ibidem, punkt 50 och följande punkter). På samma sätt har domstolen, i domen Teekanne ( C‑195/14, EU:C:2015:361, punkterna 36–41) understrukit att märkning av ett livsmedel, globalt sett, kan vilseleda genomsnittskonsumenten trots att dess ingrediensförteckning är riktig.

50 Se, bland annat, Tyskland/Europaparlamentet och rådet ( C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 155) och Damgaard ( C‑421/07, EU:C:2009:222, punkt 27 och där angiven rättspraxis), samt Europadomstolens dom, Hachette Filipacchi Presse Automobile et Dupuy/Frankrike, 5 mars 2009, nr 13353/05 (§ 30 och där angiven rättspraxis).

51 Neptune distribution har således gjort gällande att spridning av en så kallad exakt upplysning (se mina reservationer ovan i fotnot 29) avseende sammansättningen av ett naturligt mineralvatten rikt på natriumvätekarbonat men med en låg natriumkloridhalt bidrar till skydd av konsumenterna, genom att hjälpa dem att kunna välja de beståndsdelar som utgör deras diet, medan den franska regeringen har gjort gällande att de begränsningar som föreskrivs i direktiven 2000/13 och 2009/54 beträffande sådana angivelser som dem som är aktuella i det nationella målet är lämpliga och nödvändiga för att möjliggöra för konsumenterna att göra ett medvetet val som bäst motsvarar deras näringsbehov.

52 Bland annat de ovan i fotnoterna 25 och 42 nämnda yttrandena från WHO och EFSA.

53 Även om förordning nr 1169/2011 inte är tillämplig i förevarande mål (se ovan punkt 7), anser jag att det är lämpligt att understryka att behovet av att informera konsumenterna så väl som möjligt för att hjälpa dem att göra informerade val förekommer flera gånger i denna förordning, i synnerhet beträffande näringsämnen såsom natrium (se, bland annat, skälen 3, 4, 10, 34, 36 och 37 samt artiklarna 3.1 och 4). Se även kommissionens Vitbok om en EU-strategi för hälsofrågor som rör kost, övervikt och fetma, KOM(2007) 279 slutlig, s. 5 och följande sidor.

54 Se ovan punkt 50 och, per analogi, Europadomstolens dom Markt intern Verlag GmbH och Klaus Beermann/Tyskland, 20 november 1989, nr 10572/83, serie A nr 165 (§ 35).

55 Se, bland annat, dom Alliance for Natural Health m.fl. ( C‑154/04 och C‑155/04, EU:C:2005:449, punkt 52), Tyskland/Europaparlamentet och rådet ( C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 145 och där angiven rättspraxis), samt Etimine ( C‑15/10, EU:C:2011:504, punkt 125 och där angiven rättspraxis), min kursivering.

56 Se dom Nickel Institute ( C‑14/10, EU:C:2011:503, punkt 60) och dom Etimine ( C‑15/10, EU:C:2011:504, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

57 Se, bland annat, dom Tyskland/Europaparlamentet och rådet ( C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 155) och dom Damgaard ( C‑421/07, EU:C:2009:222, punkt 27), samt mitt förslag till avgörande i målet Novo Nordisk ( C‑249/09, EU:C:2010:616, punkt 46 och följande punkter). Även Europadomstolen använder sin kontrollmakt vars omfattning varierar beroende på typ av användning av yttrandefriheten och dess sammanhang, då det utrymme som lämnas är väsentligt mycket större inom det kommersiella området (se, bland annat dom Ahmed m.fl./Förenade kungariket, nr 22954/93, Europadomstolen 1998‑VI, § 61, samt Remuszko/Polen, nr 1562/10, av den 16 juli 2013, § 64 och där angiven rättspraxis).

58 Se ovan, punkt 49.

59 I detta hänseende har rådet och kommissionen understrukit att de angivelser som föreskrivs i nämnda bilaga III gör det möjligt att informera konsumenter såväl beträffande ett naturligt mineralvattens allmänna mineraliseringsnivå (se exempelvis, angivelsen rik på mineralsalter) som avseende vattnets allmänna egenskaper (se, exempelvis, angivelserna innehåller bikarbonat, innehåller klorid och innehåller natrium) eller vattnets förmåga att svara mot en specifik diet (genom angivelsen lämpligt för natriumfattig diet vilken enligt min uppfattning är den bäst anpassade, under förutsättning att det berörda mineralvattnet har en natriumhalt som är lägre än 20 mg/l vilket krävs enligt denna bestämmelse). De har med fog tillagt att den omständigheten att ingen av medlemsstaterna har använt möjligheten – som föreskrivs i artikel 9.2 tredje stycket i direktiv 2009/54 – att tillåta andra angivelser än de som uppräknas i bilaga III är en konkret indikation på att de kritiserade bestämmelserna i sig kan säkerställa för konsumenten användbar information genom distributörerna av naturligt mineralvatten. Vidare har parlamentet, med fog, påpekat att nämnda möjlighet utgör en flexibilitet som bekräftar att det regelverk som unionslagstiftaren har infört uppfyller proportionalitetsprincipen.