Förslag till avgörande av generaladvokat Evgeni Tanchev föredraget den 20 juni 2019

1 Originalspråk: engelska.

2 EUT L 204, 2006, s. 23.

3 Dz. U., 2017, position 1452.

4 Flera andra mål pågår inför EU-domstolen angående ändringarna i det polska domstolsväsendet, bland annat begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen i Polen i flera mål (C‑522/18, C‑537/18, C‑585/18, C‑624/18, C‑625/18 och C‑668/18), från Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) (C‑824/18) och från lägre polska domstolsinstanser i flera mål (C‑558/18, C‑563/18 och C‑623/18). Se även beslut av EU-domstolens ordförande av den 15 november 2018, kommissionen/Polen ( C‑619/18, EU:C:2018:910), och mitt förslag till avgörande i det målet (EU:C:2019:325), där dom ännu inte meddelats. Diskriminering på grund av kön och obligatorisk pensionering av domare var föremål för EU-domstolens prövning i domen av den 6 mars 2012, kommissionen/Ungern ( C‑286/12, EU:C:2012:687).

5 Se Venedigkommissionens yttrande nr 904/2017 av den 11 december 2017 angående förslag till lag om ändring av lagen om Nationella domstolsrådet, förslag till lag om ändring av lagen om Högsta domstolen, framlagd av Republiken Polens president, och förslag till lag om ändring av lagen om de allmänna domstolarnas organisation, CDL-AD(2017)031; Förenta nationernas råd för mänskliga rättigheter, rapport från den särskilda rapportören om domares och juristers oavhängighet från tjänsteresan till Polen, den 5 april 2018; A/HRC/38/38/Add.1; Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSCE) Byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, yttrande angående vissa bestämmelser i förslaget till lag om ändring av lagen om Polens Högsta domstol (av den 26 september 2017), 13 november 2017, JUD‑POL/315/2017.

6 EU:C:2019:325.

7 COM(2017) 835 final, 20 december 2017. Se diskussion nedan i punkterna 48–51. I detta motiverade yttrande invänder kommissionen mot följande lagar: lagen av den 11 maj 2017 om ändring av lagen om Nationella domstolsrådet och allmänna åklagare, lagen om organisationen av allmänna domstolar och vissa andra lagar (Dz. U., 2017, position 1139, i dess ändrade lydelse; lagen av den 12 juli 2017 om ändring av lagen om organisationen av allmänna domstolar och vissa andra lagar (Dz. U., 2017, position 1452, i dess ändrade lydelse); lagen av den 8 december 2017 om Högsta domstolen (Dz. U., 2018, position 5, i dess ändrade lydelse); och lagen av den 8 december 2017 om ändring av lagen om Nationella domstolsrådet och vissa andra lagar (Dz. U., 2018, position 3, i dess ändrade lydelse).

8 EU:C:2019:325. Jag kommer nedan att använda begreppet effektivt domstolsskydd i linje med vad som anges i artikel 19.1 andra stycket FEU, samtidigt som det anges att EU-domstolen har funnit att denna bestämmelse, i förening med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, garanterar ett effektivt domstolsskydd (min kursivering). Se dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 34): Det ankommer således på medlemsstaterna att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd inom dessa områden.

9 För nyligen avgivna kommentarer angående instämmandet i att artikel 2 FEU är en bestämmelse som innehåller rättsligt genomförbara regler, se exempelvis Jacqué, J.P., Etat de droit et confiance mutuelle, RTDE april/juni 2018, s. 239 och Adam, S. och Van Elsuwege, P., L’exigence d’indépendance du juge, paradigme de l’Union européenne comme union de droit, 2018, Journal de droit européen, s. 334. Båda dessa kommentarer hänvisar, utöver till domstolsväsendets oavhängighet och opartiskhet enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, till konsekvenserna av denna utveckling i rättspraxis för principen om ömsesidigt förtroende medlemsstaterna emellan. Se bland annat EU-domstolens dom av den 25 juli 2018, LM ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56), och mitt förslag till avgörande i det målet (EU:C:2018:517).

10 Se EU-domstolens dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).

11 EGT L 6, 1979, s. 24; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 111.

12 I den polska rättsordningen går inte domare och åklagare i pension utan övergår (bokstavligt talat) i en vilofas. De upphör att utföra sina uppgifter men behåller vissa rättigheter och förmåner.

13 Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (lagen av den 16 november 2016 om ändring av lagen om ålderspension och annan pension från Socialförsäkringsfonden) (Dz. U., 2017, position 38).

14 Artikel 13 i ändringslagen från juli 2017.

15 Dz. U. 2001, nr 240, position 2052.

16 Den 20 december 2017 undertecknade Republiken Polens president Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (lagen av den 8 december 2017 om Högsta domstolen, Dz. U., 2018, position 5, i dess ändrade lydelse) som trädde i kraft den 3 april 2018 med införande av denna ändring. Se punkterna 5–7 i mitt förslag till avgörande i mål C‑619/18 ( EU:C:2019:325).

17 Dz. U., 2016, position 177.

18 Dz. U., 2018, position 848.

19 Dz. U., 2017, position 1767, i ändrad lydelse.

20 Dz. U., 2018, position 5.

21 Kommissionen har också hänvisat till artiklarna 1, 2 och 7 i direktiv 2006/54.

22 Dom av den 28 september 1994, Beune ( C‑7/93, EU:C:1994:350, punkt 46), dom av den 29 november 2001, Griesmar ( C‑366/99, EU:C:2001:648, punkt 28), och dom av den 13 november 2008, kommissionen/Italien ( C‑46/07, EU:C:2008:618, punkterna 40 och 41).

23 Kommissionen har hänvisat till dom av den 29 november 2001, Griesmar ( C‑366/99, EU:C:2001:648, punkt 78), och dom av den 23 oktober 2003, Schönheit och Becker ( C‑4/02 och C‑5/02, EU:C:2003:583, punkt 20).

24 Kommissionen har hänvisat till dom av den 17 oktober 1995, Kalanke ( C‑450/93, EU:C:1995:322), dom av den 11 november 1997, Marschall ( C‑409/95, EU:C:1997:533), dom av den 28 mars 2000, Badeck m.fl. ( C‑158/97, EU:C:2000:163), dom av den 19 mars 2002, Lommers ( C‑476/99, EU:C:2002:183), dom av den 12 september 2002, Niemi ( C‑351/00, EU:C:2002:480), dom av den 30 september 2004, Briheche ( C‑319/03, EU:C:2004:574), och dom av den 30 september 2010, Roca Álvarez ( C‑104/09, EU:C:2010:561).

25 Artikel 26 §§ 1 och 2 i Ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (lagen om ändring av lagen om pensionssystem och socialförsäkringsfonder och andra lagar), av den 16 november 2016 (Dz. U., 2017, position 38).

26 Kommissionen har hänvisat till dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses ( C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 40).

27 Ibidem, punkterna 42 och 43.

28 Ibidem, punkt 41.

29 Kommissionen har, bland annat, hänvisat till dom av den 31 maj 2005, Syfait m.fl. ( C‑53/03, EU:C:2005:333, punkt 31).

30 Dom av den 4 maj 2006, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑508/03, EU:C:2006:287, punkt 73 och där angiven rättspraxis), och dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Polen ( C‑336/16, EU:C:2018:94, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

31 EU:C:2019:325.

32 Dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl. ( C‑258/14, EU:C:2017:448, punkterna 47 och 48 och där angiven rättspraxis).

33 Dom av den 7 mars 2017, X och X ( C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 45 och där angiven rättspraxis). För en sammanfattning av de bestämmelser som gäller när medlemsstater tillämpar unionsrätten enligt artikel 51.1 i stadgan, se bland annat förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Gullotta och Farmacia di Gullotta Davide & C. ( C‑497/12, EU:C:2015:168, punkt 55). Se senast förslag till avgörande av generaladvokat Bot i de förenade målen TSN och AKT ( C‑609/17 och C‑610/17, EU:C:2019:459, punkterna 72–118).

34 C‑235/17, EU:C:2018:971. Dom av den 21 maj 2019, EU:C:2019:432.

35 Ibidem, punkt 111.

36 För ett innovativt förslag till den roll som unionsmedborgarna kan ha när det gäller att säkerställa en mer rigorös tillämpning av de värdegrundsatser som anges i artikel 2 FEU, se von Bogdandy, A., Kottmann, M., Antpöhler, C., Dickschein, J., Hentrei, S., och Smrkolj, M., Reverse Solange - protecting the essence of fundamental rights against EU Member States Common Market Law Review 42, 2012, s. 489. Vad avser efterfrågan på ett klarare konstitutionellt resonemang kring stadgan såsom ett instrument för god förvaltning, se Frantziou, E., Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification, European Public Law 25, 2019, s. 183.

37 COM(2017) 835 final, 20 december 2017.

38 EU:C:2019:325.

39 Ibidem, punkterna 48–51.

40 Dom av den 17 april 1997, Evrenopoulos ( C‑147/95, EU:C:1997:201, punkt 19). Denna princip har tillämpats konsekvent sedan dess. Se, exempelvis, inom ramen för diskriminering på grund av kön med avseende på beräkning av pensionsrättigheter för domare, dom av den 29 november 2001, Griesmar ( C‑366/99, EU:C:2001:648, punkt 28 och där angiven rättspraxis). Se, nyligen, dom av den 26 mars 2009, kommissionen/Grekland ( C‑559/07, EU:C:2009:198, punkt 47).

41 Förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Beune ( C‑7/93, EU:C:1994:173, punkterna 38 och 42).

42 C‑19/02, EU:C:2004:204.

43 Ibidem, punkt 45. Generaladvokaten hänvisade till ordalydelsen i artikel 141.2 EG (nu artikel 157 FEUF) och även till dom av den 9 februari 1982, Garland ( 12/81, EU:C:1982:44, punkt 5), dom av den 17 maj 1990, Barber ( C‑262/88, EU:C:1990:209, punkt 12), och dom av den 9 februari 1999, Seymour-Smith och Perez ( C‑167/97, EU:C:1999:60, punkt 23).

44 Ibidem. Kursivering i originalet.

45 Ibidem, punkt 49.

46 Dom av den 6 december 2012, Dittrich m.fl. ( C‑124/11, C‑125/11 och C‑143/11, EU:C:2012:771, punkt 38).

47 Se mitt förslag till avgörande i målet Safeway ( C‑171/18, EU:C:2019:272, punkt 62), där jag hänvisade till domen i målet av den 28 september 1994, Coloroll Pension Trustees ( C‑200/91, EU:C:1994:348, punkt 26).

48 Såsom angetts i förslag till avgörande av generaladvokaten Alber i målet Griesmar ( C‑366/99, EU:C:2001:117, punkt 50), föreslog generaladvokaten Jacobs i sitt förslag till avgörande i målet Beune ( C‑7/93, EU:C:1994:173, punkt 22), fem faktorer som skulle bedömas för att avgöra huruvida det fanns ett utrymme för eget skön. Dessa var systemets lagstadgade karaktär, om systemet är ett resultat av ett avtal, hur det är finansierat, huruvida det är tillämpligt på allmänna arbetstagarkategorier och om det har kompletterande karaktär.

49 Dom av den 28 september 1994, Beune ( C‑7/93, EU:C:1994:350).

50 Dom av den 25 maj 2000, Podesta ( C‑50/99, EU:C:2000:288).

51 Dom av den 29 november 2001, Griesmar ( C‑366/99, EU:C:2001:648).

52 Dom av den 12 september 2002, Niemi ( C‑351/00, EU:C:2002:480).

53 Dom av den 23 oktober 2003, Schönheit och Becker ( C‑4/02 och C‑5/02, EU:C:2003:583).

54 Dom av den 26 mars 2009, kommissionen/Grekland ( C‑559/07, EU:C:2009:198).

55 Inte heller har det diskuterats på vilket sätt det omtvistade systemet motsvarar de system som var relevanta i de viktiga domarna från EU-domstolen där den fann att ett allmänt statligt pensionssystem omfattades av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 7.1 a i direktiv 79/7 (se exempelvis dom av den 7 juli 1992 i målet Equal Opportunities Commission, C‑9/91, EU:C:1992:297).

56 Dom av den 26 mars 2009, kommissionen/Grekland ( C‑559/07, EU:C:2009:198, punkt 57). För fullständighetens skull ska anmärkas att EU-domstolen senast hänvisade till de tre faktorer som har betydelse för att fastställa huruvida det finns en koppling mellan anställningstid och pensionsförmåner i domen av den 15 januari 2019 i målet EB ( C‑258/17, EU:C:2019:17, punkt 46), men lämnade det (i punkt 47) upp till den hänskjutande domstolen att avgöra frågan.

57 Dom av den 30 september 2010, Roca Álvarez ( C‑104/09, EU:C:2010:561, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

58 Förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Roca Álvarez ( C‑104/09, EU:C:2010:254, punkt 47). Generaladvokaten hänvisar till domen av den 19 mars 2002, Lommers ( C‑476/99, EU:C:2002:183, punkt 41).

59 Dom av den 27 februari 2018, C‑64/16, EU:C:2018:117.

60 Ibidem, punkt 45 och där angiven rättspraxis.

61 Dom av den 19 september 2006, Wilson ( C‑506/04, EU:C:2006:587, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

62 Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 42 och där angiven rättspraxis). Överlappningen mellan regeln som skyddar oavhängighet och opartiskhet såvitt avser artikel 47 i stadgan och artikel 19.1 andra stycket FEU är uppenbar i yttrande 1/17 från EU-domstolen (plenum) av den 20 april 2019, punkterna 202–204 och där angiven rättspraxis. Se även exempelvis dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkterna 63–65).

63 Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel ( C‑49/18, EU:C:2019:106, punkt 66).

64 Ibidem, punkt 40. Se, på liknande sätt, punkt 63 i mitt förslag till avgörande i målet C‑619/18, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) ( EU:C:2019:325).

65 Dom av den 7 februari 2019, Escribano Vindel ( C‑49/18, EU:C:2019:106, punkt 63 och där angiven rättspraxis), och dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punkt 52).

66 Se, nyligen, Mătuşescu, C., The scope of application of fundamental rights guaranteed by European Union law on Member States’ action; Some jurisprudential landmarks Law Review; International Journal of Law and Jurisprudence Open Source Online Publication (2017), s. 22, på s. 24. ((http://www.internationallawreview.eu/revista/?rev_id=27).

67 Hofmann, H., och Mihaescu, B., The relation between the Charter’s Fundamental Rights and the unwritten general principles of EU law: Good administration as the test case 9, 2013, European Constitutional Law Review, s. 73, på s. 83. Se även Lenaerts, K. och Gutiérrez-Fons, J.A., The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., and Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, s. 1573. På sida 1575 och följande sidor drar författarna några paralleller mellan stadgan och allmänna unionsrättsliga principer.

68 Se i detta avseende Europadomstolen, 6 november 2018, Nunes De Carvalho mot Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, punkterna 144–150; Europadomstolen, 25 september 2018, Denisov mot Ukraina CE:ECHR:2018:0925JUD007663911, punkterna 60–64. Subjektet och objektiva omständigheter avseende oavhängighet och opartiskhet återspeglas också i EU-domstolens rättspraxis. Se exempelvis dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punkterna 63–65), vilka av EU-domstolen uppfattas som externa och interna aspekter.

69 För en nyligen avgiven analys av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, se Rossi, L.S. Droit fondamentaux, primauté et autonomie: la mise en balance entre les principes constitutionnels de l’Union européenne, RTDE, 2019.

70 Dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56).

71 Se även artikel 51.2 i stadgan. Se nyligen dom av den 25 oktober 2018, Anodiki Services EPE ( C‑260/17, EU:C:2018:864, punkt 38). Se även dom av den 10 juli 2014, Julián Hernández m.fl. ( C‑198/13, EU:C:2014:2055, punkterna 32–37 och där angiven rättspraxis).

72 Se, nyligen, exempelvis Frantziou, E., Constitutional reasoning in the European Union and the Charter of Fundamental Rights: in search of public justification, European Public Law 25, 2019, s. 183, på s. 188; Lenaerts, K. och Gutiérrez-Fons, J.A., The place of the Charter in the EU Constitutional Edifice i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., och Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, Oxford, 2014, 1573, på s. 1576.

73 Se ovan fotnoterna 32 och 33.

74 Se kommentaren avseende punkt 1.5 i The Bangalore Principles on Judicial Conduct, Förenta nationerna, Wien, 2018, s. 39.

75 Se, exempelvis, allmän kommentar nr 32 angående artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, CCPR/C/GC/32, som publicerades den 23 augusti 2007, FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna, punkt 19, och yttrande nr 1 (2001) av den 23 november 2001, CCJE (2001) OP No 1, från Europarådets rådgivande råd med europeiska domare där följande har angetts på s. 13 under rubriken Oavsättlighet och disciplin: En grundläggande del av principen om domares oavhängighet är att oavsättlighet garanteras fram till den obligatoriska pensionsåldern eller utgången av en fast mandatperiod, med hänvisning till FN:s grundläggande principer på detta område. Se vidare angående oavsättlighet andra källor som har angetts i fotnot 5 ovan.

76 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi (C‑380/17, K och B, EU:C:2018:504, punkt 44), och dom av den 14 februari 2008, Dynamic Medien ( C‑244/06, EU:C:2008:85, punkt 39).

77 Meddelande nr 2203/2012 av den 7 november 2017, Zamora mot Venezuela, punkt 9.3.

78 Ibidem.

79 Se, exempelvis, angående betydelsen av garantier, Europadomstolen, 16 december 2013, Cooper mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2003:1216JUD004884399, punkterna 123–126.

80 Europadomstolen har funnit att domare inte kan tvingas avgå i förtid om de inte går med på det. Se, exempelvis, dom av den 9 juni 1998, Incal mot Turkiet, CE:ECHR:1998:0609JUD002267893, punkt 67.

81 Dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punkt 66).

82 Vid förhandlingen uppgav Polens ombud att detta var den ålder upp till vilken samtycke kunde medges.

83 På sidan 27 i rapporten från Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionens yttrande nr 904/2017 av den 11 december 2017), fotnot 5 ovan, anges att justitieministern inte [bör] ha rätt att efter eget skön förlänga förordnandet för domare efter pensionsåldern.

84 Se fotnoterna 5 och 7 ovan.

85 EU:C:2019:325.

86 Europadomstolen har nyligen noterat, med avseende på domstolsväsendets oavhängighet, det ökande behovet av att göra en maktfördelning mellan den verkställande och den dömande makten i rättspraxis. Se Europadomstolen, 12 mars 2019, Ástráđsson mot Island CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, punkt 103.

87 Fotnot 68 ovan.

88 Dom av den 19 september 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, punkt 53 och där angiven rättspraxis. Se även domen i målet Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punkterna 66 och 77).

89 Rapport från Förenta nationernas särskilda rapportör om domares och juristers oavhängighet från tjänsteresan till Polen, fotnot 5 ovan, som i punkt 52 angav följande: the lack of a time frame for the adoption of a decision allows the Minister of Justice to retain influence over the judges concerned for the remaining time of their judicial mandate.

90 Den ovan i fotnot 5 nämnda Venedigkommissionen fastställde i punkt 26 att reformen av domstolsväsendet i Polen, inklusive lagen om allmänna domstolar, innebär att den lagstiftande respektive verkställande makten på ett oegentligt och omfattande sätt kan påverka rättskipningen och utgör därför ett allvarligt hot mot domarnas oavhängighet som en avgörande aspekt av rättsstatsprincipen. Se, nyligen, Europadomstolen, 12 mars 2019, Ástráđsson mot Island, CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, punkt 103, där Europadomstolen prövade huruvida ett brott mot tillämpliga nationella bestämmelser vid tillsättning av domare utgjorde en verklig risk för att andra regeringsorgan, särskilt den verkställande makten, agerade efter eget skön i otillbörlig ordning vilket därigenom äventyrar rättssäkerheten i tillsättningsprocessen.

91 Rapport av den 5 april 2018, A/HRC/38/38/Add. 1, fotnot 5 ovan.

92 Ibidem, punkt 83.

93 Ibidem. Se även den ovan i fotnot 5 nämnda rapporten från Venedigkommissionen, s. 27.

94 Förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet kommissionen/Ungern (nyttjanderätter till jord- och skogsbruksmark), C‑235/17, EU:C:2018:971, punkt 68. Se även Spaventa, E., Should we harmonize fundamental rights in the EU? Some reflections about minimum standards and fundamental rights protection in the EU composite constitutional system, Common Market Law Review, 997. s. 1022, där författaren ifrågasätter the wisdom of fundamental rights centralization in the European Union.

95 Förslag till avgörande av generaladvokaten Saugmandsgaard Øe i målet kommissionen/Ungern (nyttjanderätter till jord- och skogsbruksmark) ( C‑235/17, EU:C:2018:971, punkt 101).

96 Dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:56, punkt 60).

97 Ibidem.