Förslag till avgörande av generaladvokat Laila Medina föredraget den 27 februari 2025

1 Originalspråk: franska.

2 T-101/18, EU:T:2022:728, nedan kallad den överklagade domen.

3 EUT L 317, 2017, s. 45, nedan kallat det omtvistade beslutet.

4 EUT C 8, 2016, s. 2, nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet.

5 I skälen 279–287 i det omtvistade beslutet, vilka återfinns i avsnitt 5.3.2., med rubriken Överensstämmelse med annan unionsrätt än regler för statligt stöd, bemötte kommissionen de synpunkter som ett flertal berörda parter hade framfört avseende den anmälda åtgärdens överensstämmelse med i synnerhet Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).

6 C-594/18 P, EU:C:2020:742 (nedan kallad domen i målet Österrike/kommissionen).

7 I skälen 281–284 i det omtvistade beslutet uteslöt kommissionen att det fanns ett oupplösligt samband mellan den eventuella överträdelsen av direktiv 2014/25 och stödets syfte. I skäl 283 hävdade kommissionen i synnerhet att [e]tt möjligt åsidosättande av regler för offentlig upphandling i det aktuella fallet kan... ha snedvridande effekter på marknaden för byggande av kärnkraftverk. Målet med investeringsstödet till Paks II är dock att göra det möjligt för Paks II att generera el utan att behöva stå för investeringskostnaderna för uppförandet av kärntekniska anläggningar. Någon ytterligare snedvridande effekt på konkurrensen och handeln på elmarknaden som skulle uppstå till följd av bristande överensstämmelse med [direktiv 2014/25] har därför inte identifierats när det gäller den direkta tilldelningen av byggandet till JSC NIAEP.

8 74/76, EU:C:1977:51 (nedan kallad domen i målet Iannelli & Volpi).

9 Se domen i målet Iannelli & Volpi, punkterna 12 och 13.

10 73/79, EU:C:1980:129, nedan kallad domen i målet kommissionen/Italien.

11 Se domen i målet kommissionen/Italien, punkterna 8 och 9.

12 C-225/91, EU:C:1993:239 (nedan kallad domen i målet Matra).

13 Se domen i målet Matra, punkterna 41–45.

14 Se domen i målet Matra, punkt 42.

15 Se, bland annat, dom av den 19 september 2000, Tyskland/kommissionen ( C‑156/98, EU:C:2000:467, punkt 78), dom av den 3 maj 2001, Portugal/kommissionen ( C-204/97, EU:C:2001:233, punkt 41), dom av den 19 september 2002, Spanien/kommissionen ( C-113/00, EU:C:2002:507, punkt 78), dom av den 12 december 2002, Frankrike/kommissionen ( C-456/00, EU:C:2002:753, punkt 30), och dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast, ( C‑390/06, EU:C:2008:224, punkt 50).

16 Se dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast ( C-390/06, EU:C:2008:224, punkt 51).

17 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 13 mars 1979, Hansen ( 91/78, EU:C:1979:65, punkterna 9 och 10), dom av den 24 november 1982, kommissionen/Irland ( 249/81, EU:C:1982:402, punkt 18), dom av den 7 maj 1985, kommissionen/Frankrike ( 18/84, EU:C:1985:175, punkt 13), dom av den 5 juni 1986, kommissionen/Italien ( 103/84, EU:C:1986:229, punkt 19), och dom av den 20 mars 1990, Du Pont de Nemours Italiana ( C-21/88, EU:C:1990:121, punkt 20).

18 Punkterna 44 och 45 i den domen.

19 Se dom av den 31 januari 2023, kommissionen/Braesch m.fl. (C-284/21 P, nedan kallad domen i målet Braesch m.fl., EU:C:2023:58, punkt 96).

20 Se, senast, dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen ( C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 65).

21 C-598/17, nedan kallad domen i målet A-Fond, EU:C:2019:352, punkt 48).

22 Se dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen ( C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 91), och domen i målet Braesch m.fl., punkterna 99 och 100, samt beslutet av den 15 juli 2024 i målet YU/kommissionen ( C‑233/24 P, EU:C:2024:625), och beslutet av den 14 december 2023, CAPA m.fl./kommissionen ( C‑742/21 P, EU:C:2023:1000.

23 Se, förutom domen i målet Iannelli & Volpi, domen i målet A-Fonds, punkterna 47 och 48, dom av den 7 mars 2024, Fallimento Esperia och GSE ( C-558/22, EU:C:2024:209, punkterna 60 och 61) och domen i målet Braesch m.fl., punkterna 104, 107 och 108.

24 Från och med domen i målet Braesch m.fl. har EU-domstolen använt sig av det kriteriet även för att bedöma huruvida personer som anser sig ha lidit skada på grund av att ett stöd har beviljats har ställning som berörd part, i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF och således huruvida de har rätt att väcka talan mot ett beslut som kommissionen har antagit under den preliminära granskningen av stödet. Skadan för en sådan persons intressen ska bedömas mot bakgrund av de bindande verkningarna av beslutet att godkänna stödet, såsom de följer av genomförandet av stödet som sådant, dess syfte eller oskiljaktiga villkor, se dom av den 5 september 2024, PBL och Abdelmouine/kommissionen ( C-224/23 P, EU:C:2024:682, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

25 Se, exempelvis, domen i målet Braesch m.fl., punkt 100.

26 Se domen i målet Braesch m.fl., punkterna 98 och 103 och där angiven rättspraxis.

27 Se dom av den 25 juni 1970, Frankrike/kommissionen ( 47/69, EU:C:1970:60, punkt 4), och dom av den 21 oktober 2003, Van Calster m.fl. ( C-261/01 och C‑262/01, EU:C:2003:571, punkterna 46 och 47).

28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 1993, Scharbatke ( C‑72/92, EU:C:1993:858, punkterna 18 och 20). Se, även, dom av den 23 april 2002, Nygård ( C-234/99, EU:C:2002:244, punkt 53). I den sistnämnda domen fann EU-domstolen att den diskriminerande karaktären hos den skatteliknande avgiften i fråga i det fallet kunde fastställas av den nationella domstolen även om det stödsystem i vilket den skatten ingick hade godkänts av kommissionen, för att i förekommande fall åtgärda sådana åsidosättanden av gemenskapsrätten som inte hade fastställts av den institutionen (se punkt 60).

29 Se domen i målet Braesch m.fl., punkterna 99 och 100.

30 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen ( C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 92), och dom av den 5 september 2024, PBL och Abdelmouine/kommissionen ( C-224/23 P, EU:C:2024:682, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

31 Se domen i målet Braesch m.fl., punkt 103.

32 Se domen i målet Braesch m.fl., punkt 81, och beslut av den 15 juli 2024, YU/kommissionen ( C-233/24 P, ej publicerat, EU:C:2024:625, punkterna 51 och 52), och beslut av den 14 december 2023, CAPA m.fl./kommissionen ( C-742/21 P, ej publicerat, EU:C:2023:1000, punkt 93).

33 Se domen i målet Iannelli & Volpi, punkterna 14 och 17 och punkt 3 i domslutet.

34 Se förslag till avgörande i målet A-Fonds, C-598/17, EU:C:2018:1037, punkt 81.

35 EU-domstolen återgav inte denna definition i domen i målet A-Fond, utan konstaterade enbart att ett sådant hemvistkrav som det som föreskrevs i det system för återbetalning av skatt på utdelning som var aktuellt i det nationella målet föreföll vara oupplösligt kopplat till själva syftet med de aktuella undantagsåtgärderna, vilket är att gynna endast inhemska företag och att kravet var utformat som en nödvändig förutsättning för att uppnå målet med stödsystemet eller för att systemet ska fungera, se punkterna 49–51 i den domen.

36 Jag vill emellertid påpeka att EU-domstolen tenderar att använda de båda begreppen synonymt i vissa av de domar som nyligen har meddelats. Se, exempelvis, dom av den 6 juni 2024, Ryanair/kommissionen ( C-441/21 P, EU:C:2024:477, punkt 81), och dom av den 30 maj 2024, Ryanair/kommissionen ( C-353/21 P, EU:C:2024:437, punkt 92).

37 Det mål av gemensamt intresse som kommissionen hade valt för den anmälda åtgärden var till exempel att främja nya investeringar i kärnkraft (se skäl 301 i det omtvistade beslutet).

38 I detta hänseende är det tillräckligt att påpeka att, i domen i målet Österrike/kommissionen, ansåg EU-domstolen att det åsidosättande av unionsrätten som var i fråga i det mål som gav upphov till den domen följde av den näringsverksamhet som hade finansierats genom stödet (punkt 45) och inte av ett villkor för det stödet. Såsom såväl kommissionen som de medlemsstater som hade intervenerat till stöd för kommissionen hade gjort gällande, behövde EU-domstolen följaktligen inte tillämpa kriteriet oupplösligt samband i den mening som avses i domen i målet Iannelli & Volpi.

39 Se, även, punkterna 36, 65 och 73 i den överklagade domen.

40 Se skäl 16 i det omtvistade beslutet.

41 Se, bland annat, skäl 325 i det omtvistade beslutet.

42 Se skälen 324 och 328 i det omtvistade beslutet.

43 Se skälen 300 och 304 i det omtvistade beslutet.

44 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. ( C-465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 112 och där angiven rättspraxis).

45 Se dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen ( C-654/17 P, EU:C:2019:634, punkt 69).

46 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Aeris Invest/kommissionen och SRB ( C-535/22 P, EU:C:2024:819, punkterna 145 och 146 och där angiven rättspraxis).

47 Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. ( C-465/20 P, EU:C:2024:724, punkt 169 och där angiven rättspraxis).

48 Genomförandet av respektive fas av projektet var föremål för separata avtal: anläggnings-, upphandlings- och entreprenadavtalet, drift- och underhållsavtalet och avtalet om villkoren för bränsletillförsel.

49 Se skälen 38 och 39 i det omtvistade beslutet.

50 Den invändningen hänför sig för övrigt till de skäl som anges i punkterna 28–32 i den överklagade domen och är därmed tillåten enligt den rättspraxis som det erinras om i fotnot 48 i förevarande förslag till avgörande.

51 Se dom av den 19 september 2024, Santini m.fl./parlamentet ( C-198/21 P, EU:C:2024:768, punkt 122).

52 Det argumentet kan i synnerhet inte vinna stöd i domen i målet Matra, som Republiken Österrike har hänvisat till. Det är nämligen visserligen riktigt att EU‑domstolen, i punkt 43 i den domen, slog fast att när kommissionen beslutar om ett stöds förenlighet med den inre marknaden får den inte försumma risken [för en] skadlig inverkan på konkurrensen [på den marknaden], men detta klargörande följer emellertid av domen i målet Iannelli & Volpi och av kriteriet om oupplösligt samband (se punkt 41 i domen i målet Matra).

53 Se, för ett liknande resonemang och exempelvis, skälen 15, 28 och 39 i det omtvistade beslutet.

54 En liknande bedömning föreslogs av generaladvokaten Alber i förslaget till avgörande i målet Portugal/kommissionen ( C-204/97, EU:C:2000:254, punkterna 87 och 88). EU-domstolen godtog emellertid inte den bedömningen, se dom av den 3 maj 2001, Portugal/kommissionen ( C-204/97, EU:C:2001:233, punkterna 40 och 41).

55 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Österrike/kommissionen, punkt 101.

56 T-197/97 och T-198/97, nedan kallad domen i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen, EU:T:2001:28, punkt 78.

57 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Weyl Beef Products m.fl./kommissionen, punkt 77.

58 T-57/11, EU:T:2014:1021, punkt 184.

59 Det följer av fast rättspraxis att även om det kan vara nödvändigt för kommissionen, vid granskningen av huruvida ett statligt stöd föreligger och är lagenligt, att vid behov gå utöver enbart en granskning av de faktiska och rättsliga omständigheter som den fått kännedom om, åligger det emellertid inte kommissionen att, på eget initiativ och om det saknas indicier i detta avseende, söka efter alla de uppgifter som skulle kunna ha en koppling till ärendet som den har att avgöra, även om sådana uppgifter finns allmänt tillgängliga; se dom av den 5 september 2024, Slovenien/kommissionen ( C-447/22 P, EU:C:2024:678, punkt 56). Enligt min mening gäller dessa regler även för kommissionens skyldighet att, i ett förfarande enligt artikel 108 FEUF, undersöka huruvida andra unionsrättsliga bestämmelser än de som avser stöd har åsidosatts.

60 I motsats till vad Republiken Frankrike har hävdat innebär en avsaknad av motivering eller brister i motiveringen under alla omständigheter ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF och utgör en grund avseende tvingande rätt som unionsdomstolen ska pröva ex officio; se beslut av den 9 mars 2017, Simet/kommissionen ( C-232/16 P, ej publicerat, EU:C:2017:200, punkt 80 och där angiven rättspraxis). Beträffande det prejudikat som den medlemsstaten har åberopat, nämligen domen av den 5 juni 2003, O’Hannrachain/parlamentet (C-121/01 P, EU:C:2003:323, punkt 39), se förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Prym och Prym Consumer/kommissionen ( C-534/07 P, EU:C:2009:277, punkterna 34 och 35).

61 Se dom av den 4 oktober 2024, Aeris Invest/kommissionen och SRB ( C-535/22 P, EU:C:2024:819, punkt 114).

62 Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. ( C-465/20 P, EU:C:2024:724).

63 I skäl 285 i det omtvistade beslutet hävdade kommissionen att Ungerns efterlevnad av direktiv [2014/25] har i varje fall bedömts i ett separat förfarande av kommissionen där den preliminära slutsatsen på grundval av tillgänglig information är att de förfaranden som föreskrivs i [det direktivet] inte skulle vara tillämpliga på tilldelningen av byggnadsarbete för två reaktorer i enlighet med artikel 50 c i direktivet.

64 Den regeln tar hänsyn till den autonoma karaktären hos fördragsbrottsförfarandet och förfarandet för statligt stöd och till den omständigheten att kommissionen endast har beslutsbefogenhet inom det sistnämnda förfarandet.

65 Se dom av den 10 september 2024, kommissionen/Irland m.fl. ( C-465/20 P, EU:C:2024:724)

66 Jag vill påpeka att förevarande mål, där det är fråga om kommissionens bedömning av huruvida ett villkor för stöd som är oupplösligt förbundet med stödets syfte är förenligt med unionsrätten, skiljer sig från det mål som gav upphov till domen av den 23 november 2023, Ryanair och Airport Marketing Services ( C-758/21 P, EU:C:2023:917), där EU-domstolen i punkt 97 slog fast att en underförstådd motivering kunde vara tillräcklig i det fallet, bland annat med hänsyn till att andra berörda parter än den berörda medlemsstaten, i ett förfarande enligt artikel 108 FEUF, inte kunde göra anspråk på ett kontradiktoriskt förfarande med kommissionen. I det målet var klagandena i själva verket föremål för åtgärder som hade avbrutit preskriptionstiden, som enligt klagandena hade löpt ut, vilket innebar att de, trots att det i det aktuella beslutet i det målet endast angavs vid vilka datum de åtgärderna hade vidtagits, kunde förstå skälen till att kommissionen hade ansett att de åtgärderna kunde avbryta nämnda preskriptionstid (se, bland annat, punkt 93 i den domen).

67 Se dom av den 11 maj 2023, kommissionen/Sopra Steria Benelux och Unisys Belgium ( C-101/22 P, EU:C:2023:396, punkt 88 och där angiven rättspraxis).

68 Beträffande argumenten om den bevisbörda som tribunalen ålade Republiken Österrike i punkterna 38 och 64 i den överklagade domen, hänvisar jag till prövningen av den andra och den fjärde grunden.

69 Se punkt 42 i den överklagade domen.

70 Jag vill påpeka att det framgår av den överklagade domen att fördragsbrottsförfarandet avsåg artikel 40.3 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet), som föregick artikel 50 c ii) i direktiv 2014/25 (EUT L 134, 2004, s. 1).

71 T-356/15, EU:T:2018:439, punkt 250.

72 Kommissionens påstående att det var först i repliken som Republiken Österrike framställde sin invändning, som följaktligen inte kan tas upp till sakprövning, grundar sig enligt min mening på en felaktig tolkning av överklagandet. Se, även, den rättspraxis som det hänvisas till i fotnot 60 i förevarande förslag till avgörande.

73 Se skäl 40 i det omtvistade beslutet.

74 Vad för det första gäller de argument som kommissionen, Republiken Tjeckien och Ungern har anfört för att ifrågasätta den inverkan som inköpspriset för de nya reaktorerna har på bedömningen av det aktuella stödets proportionalitet, hänvisar jag till de överväganden som redan har gjorts i punkterna 85 och 88 i förevarande förslag till avgörande. Vad för det andra gäller den hänvisning som Republiken Tjeckien och Republiken Polen har gjort i sina skriftliga yttranden samt den som kommissionen har gjort i avsnitt 5.1 i det omtvistade beslutet, som svar på en begäran från EU-domstolen under förhandlingen, beträffande tillämpningen av investerarprincipen, har Republiken Österrike med rätta invänt att syftet med de övervägandena är att fastställa huruvida Paks II åtnjuter en fördel och inte att bedöma huruvida det aktuella stödet var begränsat till vad som var absolut nödvändigt. I skäl 337 i det omtvistade beslutet hänvisade kommissionen visserligen till nämnda avsnitt 5.1, men då för att klargöra att den, på grund av marknadsmisslyckandet, ansåg att hela finansieringen för uppförandet av de nya reaktorerna skulle betraktas som statligt stöd. För det tredje är Polens hänvisning till punkt 84 i riktlinjerna för statligt stöd till klimatet, miljöskydd och energi för 2014–2010 (EUT C 200, 2014, s. 1) inte heller relevant, eftersom kommissionen i skäl 55 i det omtvistade beslutet ansåg att dessa inte var tillämpliga på den anmälda åtgärden. Vad slutligen beträffar hänvisningen, i synnerhet i Republiken Tjeckiens och Republiken Polens skriftliga yttranden, till kommissionen bedömning i skälen 338–342 i det omtvistade beslutet av risken för överkompensering av stödmottagaren, vill jag påpeka att den bedömningen skiljer sig från den avseende begränsningen av stödet till vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa det finansierade projektets livskraft. Detsamma gäller skyldigheten att ersätta ungerska staten för dess investeringar, vilken följer av driften av kärnkraftverket Paks II och nämns i skäl 343 i det omtvistade beslutet.

75 Att beräkna bruttobidragsekvivalenten, som gör det möjligt att få reda på det exakta beloppet av ett stöd som ges i en annan form än en ren och skär subvention, är bland annat nödvändigt för att bedöma iakttagandet av tak, exempelvis de som följer av tillämpningen av regeln om stöd av mindre betydelse; se kommissionens förordning (EU) 2023/2831 av den 13 december 2023 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (EUT L 2831, 2023).

76 Vad gäller avsaknaden av en sådan skyldighet, se dom av den 12 juli 2018, Österrike/kommissionen ( T-356/15, EU:T:2018:439, punkt 250), som nämns i punkt 184 i den överklagade domen. Jag vill emellertid påpeka att EU-domstolen, i motsats till vad Ungern tycks hävda, inte tog ställning till den frågan i sak i domen i målet Österrike/kommissionen (se punkterna 129 och 130 i den domen).

77 Kommissionens förordning av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 140, 2004, s. 1).

78 Skäl 28 och fotnot 16 i det omtvistade beslutet.

79 Se punkt 190 i den överklagade domen.