Förslag till avgörande av generaladvokat Tamara Ćapeta föredraget den 9 februari 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 David Attenborough: A Life on Our Planet, regisserad av Jonathan Hughes, Keith Scholey och Alastair Fothergill, Netflix originaldokumentär, 2020.

3 Världsekonomiskt forum, 2020 års rapport om globala risker, som finns tillgänglig på https://www3.weforum.org/docs/WEF_Global_Risk_Report_2020.pdf, s. 47–49.

4 Enligt vissa beräkningar uppskattas förlusten av arter vara mellan 1000 och 10000 gånger större än den naturliga utrotningstakten, det vill säga den utrotningstakt som förväntas ske utan mänsklig inblandning. Det innebär att jorden varje år förlorar mellan 0,01 procent och 0,1 procent av alla arter. Om låga uppskattningar av antalet arter är korrekta (cirka 2 miljoner), så dör mellan 200 och 2000 arter ut varje år. Enligt den övre änden av uppskattningen dör mellan 10000 och 100000 arter ut varje år. Se Världsnaturfondens webbplats, https://wwf.panda.org/discover/our_focus/biodiversity/biodiversity/.

5 Se, i det avseendet, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030: Ge naturen större plats i våra liv, COM(2020) 380 final, Bryssel, den 20 maj 2020. Ett av resultaten av denna strategi är det nyligen framlagda förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om restaurering av natur, COM(2022) 304 final, Bryssel, den 22 juni 2022.

6 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 97/62/EG av den 27 oktober 1997 (EGT L 305, 1997, s. 42) (nedan kallat livsmiljödirektivet).

7 C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669.

8 C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047.

9 Se, i det avseendet, de anhängiga målen kommissionen/Bulgarien (C‑85/22) och kommissionen/Tyskland (C‑116/22).

10 Kommissionen har i sin ansökan i förevarande mål förklarat att det finns flera andra pågående fördragsbrottsförfaranden av samma typ som rör Spanien, Italien, Cypern, Lettland och Polen.

11 Se, i det avseendet, Europeiska miljöbyrån, State of nature in the EU: Results from the reporting under the nature directives 2013‑2018, EEA-rapport nr 10/2020, Europeiska unionens publikationsbyrå, 2020 (nedan kallad EEA-rapporten), s. 127, där slutsatsen drogs att de övergripande framsteg som har gjorts bland arter och livsmiljöer i riktning mot mål 1 är relativt små jämfört med 2010 års referensnivåer, det vill säga målet uppnåddes inte för någon av grupperna.

12 Se artikel 2.1 och 2.2 i livsmiljödirektivet. För en mer detaljerad beskrivning av systemet i direktivet, se punkterna 29–53 i förevarande förslag till avgörande.

13 Detta är en av de regioner som omfattas av livsmiljödirektivet, vilken omfattar hela Irlands territorium. Se punkterna 25–28 i förevarande förslag till avgörande.

14 Kommissionens beslut 2004/813/EG av den 7 december 2004 om antagande av en lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen, i enlighet med [livsmiljödirektivet] (EUT L 387, 2004, s. 1). Tidsfristen på sex år för att utse dessa områden till särskilda bevarandeområden enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet löpte således ut den 7 december 2010.

15 Kommissionens beslut 2008/23/EG av den 12 november 2007 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en första uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 12, 2008, s. 1) och kommissionens beslut 2009/96 av den 12 december 2008 om antagande, enligt [livsmiljödirektivet], av en andra uppdaterad lista över områden av gemenskapsintresse i den atlantiska biogeografiska regionen (EUT L 43, 2009, s. 466). Eftersom det sistnämnda beslutet antogs löpte tidsfristen på sex år enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet för de ytterligare områdena ut den 12 december 2014.

16 I det motiverade yttrandet ansåg kommissionen att Irland hade underlåtit att utse 401 områden till särskilda bevarandeområden, att fastställa områdesspecifika och detaljerade bevarandemål för 335 områden och att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder i något av de 423 områdena.

17 I det kompletterande motiverade yttrandet ansåg kommissionen att Irland fortfarande hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter med avseende på ett stort antal områden. Den ansåg att Irland hade underlåtit att utse 255 områden till särskilda bevarandeområden, att fastställa områdesspecifika och detaljerade bevarandemål för 198 områden och att vidta nödvändiga bevarandeåtgärder i något av de 423 områdena.

18 Genom beslut av domstolens ordförande den 6 december 2021 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland att intervenera i förevarande mål till stöd för Irlands yrkanden.

19 Se det sjätte och sjunde skälet i livsmiljödirektivet.

20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), genom vilket rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) upphävdes (nedan kallat fågeldirektivet).

21 Se, exempelvis, Europeiska unionens Strasbourg-deklaration, den 25 februari 2022, punkt 5; arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, Fitness Check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives), SWD(2016) 472 final, Bryssel den 16 december 2016, s. 24.

22 Se, exempelvis, EEA-rapporten, som det hänvisas till i fotnot 11 ovan, s. 6.

23 Se, exempelvis, kommissionen, Natura 2000 in the Atlantic Region, Europeiska gemenskapernas publikationsbyrå, 2009, som finns tillgänglig på kommissionens webbplats, https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/.

24 Se det femte och elfte skälet samt artikel 1 d och h i livsmiljödirektivet.

25 Se Mossar och vissa kärr, tredje strecksatsen, under rubriken Myrar, i bilaga 1 till livsmiljödirektivet.

26 Se, exempelvis, Blanket Bog Restoration in Ireland, som finns tillgänglig på https://www.irishbogrestorationproject.ie/.

27 Se Öppet hav och tidvattenområden, femte strecksatsen, under rubriken Kuster och saltpåverkade livsmiljöer, i bilaga 1 till livsmiljödirektivet.

28 Se, exempelvis, Coastal Lagoon, ScienceDirect, som finns tillgänglig på https://www.sciencedirect.com/topics/earth-and-planetary-sciences/coastal-lagoon.

29 Se Bivalvia, andra strecksatsen under a) Djur, Ryggradslösa arter, Blötdjur, Bivalvia, i bilaga 2 till livsmiljödirektivet.

30 Se, exempelvis, Dilly, L., Let’s Save the Endangered Freshwater Pearl Mussel, Alerce Environmental Blog, den 16 november 2020, som finns tillgänglig på https://alerceenvironmental.com/endangered-freshwater-pearl-mussel; Ireland National Parks and Wildlife Service, The Freshwater Pearl Mussel, som finns tillgänglig på https://www.npws.ie/research-projects/animal-species/invertebrates/freshwater-pearl-mussel.

31 Se, exempelvis, dom av den 6 april 2000, kommissionen/Frankrike ( C‑256/98, EU:C:2000:192, punkt 7), dom av den 12 juni 2019, CFE ( C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 37), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 43).

32 Se, exempelvis, dom av den 11 september 2001, kommissionen/Irland ( C‑67/99, EU:C:2001:432, punkt 5), dom av den 18 oktober 2018, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑669/16, EU:C:2018:844, punkterna 5 och 60), och dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669, punkt 34).

33 Se även, i det avseendet, artikel 1 led l i livsmiljödirektivet, vari anges definitionen av ett särskilt bevarandeområde, jämte sjätte skälet i samma direktiv.

34 Se, exempelvis, dom av den 17 april 2018, kommission/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 207).

35 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Sweetman ( C‑258/11, EU:C:2012:743, punkterna 43–45), och förslag till avgörande av generaladvokaten Tanchev i målet Grace och Sweetman ( C‑164/17, EU:C:2018:274, punkt 50). Se även, exempelvis, kommissionen, Managing Natura 2000 sites: The provisions of Article 6 of the Habitats Directive 92/43/EEC, 2019, som finns tillgänglig på kommissionens webbplats och som har nämnts i fotnot 23 ovan, s. 7 och 8.

36 I kommissionens not om fastställande av bevarandeåtgärder för Natura 2000-områden, den 18 september 2013, som finns tillgänglig på kommissionens webbplats och som har nämnts i fotnot 23 ovan, s. 3, anges att när ett område utses till särskilt bevarandeområde enligt artikel 4.4 i livsmiljödirektivet blir artikel 6.1 i direktivet automatiskt tillämplig.

37 Se, analogt, dom av den 27 februari 2003, kommissionen/Belgien ( C‑415/01, EU:C:2003:118, punkt 22), och dom av den 14 oktober 2010, kommissionen/Österrike ( C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 64), där domstolen slog fast att avgränsningen av ett särskilt skyddsområde enligt fågeldirektivet ska ske på ett otvetydigt bindande sätt.

38 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 52).

39 Se dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike ( C‑508/04, EU:C:2007:274, särskilt punkterna 75, 76, 87 och 89).

40 Se, i det avseendet, dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669, punkt 52), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 76). I dessa domar fann domstolen att åtgärder enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet ska införas inom ramen för ett utsett särskilt bevarandeområde.

41 Se, exempelvis, dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17, EU:C:2018:255, punkt 213), och dom av den 22 juni 2022, kommissionen/Slovakien (Skydd av tjäder) ( C‑661/20, EU:C:2022:496, punkt 128).

42 Se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669, punkt 53), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 77).

43 Se, exempelvis, dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 43), dom av den 26 april 2007, kommissionen/Italien ( C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 28), och dom av den 2 maj 2019, kommissionen/Kroatien (Biljane Donje-deponin) ( C‑250/18, ej publicerad, EU:C:2019:343, punkt 35).

44 Se, i det avseendet, förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet kommissionen/Belgien ( C‑324/01, EU:C:2002:489, punkt 14), där generaladvokaten påpekade att kommissionen fyller en central funktion inom ramen för livsmiljödirektivet, eftersom kommissionen är den enda institution med befogenhet att koordinera Natura 2000-nätet och att garantera dess sammanhållning, exempelvis med avseende på bedömningen av bevarandestatusen hos en livsmiljö eller en art i förhållande till hela unionens territorium.

45 Se, i det avseendet, förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet kommissionen/Österrike ( C‑535/07, EU:C:2010:85, punkt 79), där generaladvokaten angav följande:… [J]ag [anser] inte att det är rätt att domstolen i mål om fördragsbrottstalan mot en medlemsstat ska behöva utföra ett omfattande detektivarbete, för att kompensera för brister i kommissionens argument.

46 Se, exempelvis, dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket ( C‑6/04, EU:C:2005:626, punkt 25), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 78).

47 Clément, M., Global objectives and scope of the Habitats Directive: what does the obligation of result mean in practice? The European hamster in Alsace i Born, C.‑H., Cliquet, A., Schoukens, H., Misonne, D. och Van Hoorick, G. (redaktörer), The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context: European Nature’s Best Hope?, Routledge, London, 2015, s. 9, på s. 13.

48 Born, C.-H., Cliquet, A. och Schoukens, H., Outlook i The Habitats Directive in its EU Environmental Law Context: European Nature’s Best Hope?, som har nämnts ovan i fotnot 47, s. 499, på s. 499.

49 Se, analogt, dom av den 2 augusti 1993, kommissionen/Spanien ( C‑355/90, EU:C:1993:331, punkterna 20–22), avseende fågeldirektivet, där domstolen underkände Spaniens argumentation om att en medlemsstat inte kan anklagas för att ha åsidosatt både bestämmelserna om klassificering av ett område som ett särskilt skyddsområde och de bestämmelser som avser skyddsåtgärderna i ett sådant område samtidigt. Domstolen resonerade som så, att skyddsmålen som anges i direktivet inte skulle kunna uppnås om medlemsstaterna var skyldiga att uppfylla de skyldigheter som avser vidtagandet av åtgärder endast i de fall då ett särskilt skyddsområde tidigare har inrättats. Se även förslag till avgörande av generaladvokaten van Gerven i målet kommissionen/Spanien ( C‑355/90, ej publicerat, EU:C:1993:229, punkt 22).

50 Samma ståndpunkt framfördes även i förslaget till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet Sweetman m.fl. ( C‑258/11, EU:C:2012:743, punkt 42), där generaladvokaten angav att bevarandeåtgärder i den mening som avses i artikel 6.1 i livsmiljödirektivet finns i huvudsak för att säkerställa att konkreta åtgärder vidtas, mer eller mindre regelbundet, för att säkerställa att det aktuella områdets bevarandestatus bibehålls och/eller återställs.

51 Se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669, särskilt punkterna 54 och 55), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, särskilt punkterna 80–86 och 88).

52 Enligt fast rättspraxis ska, i ett mål enligt artikel 258 FEUF, förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och senare förändringar kan inte beaktas av domstolen. Se, exempelvis, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Irland ( C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 74), och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpning av penningtvätt) ( C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 30).

53 Jag noterar att kommissionen listade flera av dessa områden som att de helt saknar bevarandeåtgärder på grundval av de uppgifter som den fick från Irland under det administrativa förfarandet.

54 Områdesspecifika bevarandemål för särskilda bevarandeområden går att hitta på webbplatsen för National Parks and Wildlife Service (avdelningen för nationalparker samt vilda djur och växter) (https://www.npws.ie), som ansvarar för införlivandet av livsmiljödirektivet i Irland. För detta särskilda bevarandeområde finns det 12 sådana mål som rapporterades för denna prioriterade livsmiljötyp, 13 för den ytterligare livsmiljötypen, 4 för Kerrysnigeln, 7 för dvärghästskonäsan, 8 för uttern och 5 för knubbsälen.

55 Se dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkt 52).

56 Enligt kommissionen utsåg Irland, för kustnära laguner, 25 områden, men rapporterade bevarandeåtgärder för endast tre av dessa områden som saknar kvantitativa villkor, inte anger de ansvariga aktörerna eller tidsplanerna för åtgärder och inte lyckas åtgärda betydande påtryckningsfaktorer och hot, såsom de som avser föroreningar och utsläpp. För terrängtäckande mossar, utsåg Irland 50 områden, men angav vissa bevarandeåtgärder för endast 13 av dessa områden, vilka är oerhört generella, saknar kvantitativa specificeringar av planerade bevarandeåtgärder, och inte åtgärdar vissa stora påtryckningsfaktorer och hot, såsom vindkraftparker och annan infrastrukturutbyggnad, torvbrytning, erosion, förbränning och dränering. För flodpärlmusslan utsåg Irland 19 områden, men rapporterade bevarandeåtgärder för endast tre områden utan att specificera de kvantitativa villkoren eller ansvariga aktörer och tidsplanerna och lyckades inte åtgärda betydande påtryckningsfaktorer och hot, såsom de som uppstår från diffusa källor och punktkällor.

57 Se dom av den 5 september 2019, kommissionen/Portugal (Utseende och skydd av särskilda bevarandeområden) ( C‑290/18, ej publicerad, EU:C:2019:669, särskilt punkterna 53 och 55), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Grekland ( C‑849/19, ej publicerad, EU:C:2020:1047, punkterna 77 och 82).

58 Se dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) ( C‑441/17, EU:C:2018:255, punkterna 213 och 214).

59 Se, exempelvis, dom av den 28 mars 2019, kommissionen/Irland (System för uppsamling och rening av avloppsvatten) ( C‑427/17, ej publicerad, EU:C:2019:269, punkt 38), och dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering) ( C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 221).

60 Se, exempelvis, dom av den 28 mars 2019, kommissionen/Irland (System för uppsamling och rening av avloppsvatten) ( C‑427/17, ej publicerad, EU:C:2019:269, punkt 39), och dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 112).

61 Se dom av den 26 april 2005 ( C‑494/01, EU:C:2005:250).

62 Dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 27). Se, mer nyligen, exempelvis dom av den 5 september 2019, kommissionen/Italien (Bakterien Xylella fastidiosa) ( C‑443/18, EU:C:2019:676, punkt 73); se även förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2004:546, särskilt punkterna 15–22 och 43–60).

63 Se, exempelvis, dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkterna 127 och 174), och dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien ( C‑196/13, EU:C:2014:2407, punkt 33) (allmängiltigt och varaktigt). Liknande deskriptorer kan också användas. Se, exempelvis, dom av den 10 september 2009, kommissionen/Grekland ( C‑416/07, EU:C:2009:528, punkt 25) (strukturerat och utbrett), och dom av den 10 november 2020, kommissionen/Italien (Gränsvärden – PM10) ( C‑644/18, EU:C:2020:895, punkterna 75 och 77) (systematiskt och över tid bestående).

64 Se vidare, exempelvis, Wennerås, P., A New Dawn For Commission Enforcement under Articles 226 and 228 EC: General and Persistent (GAP) Infringements, Lump Sums and Penalty Payments, Common Market Law Review, volym 43, 2006, s. 31, på s. 33–50; Lenaerts, K. och Gutiérrez-Fons, J.A., The General System of EU Environmental Law Enforcement, Yearbook of European Law, volym 30, 2011, s. 1, på s. 9–11; Prete, L., Infringement Proceedings in EU Law, Wolters Kluwer, Alphen-sur-le-Rhin, 2017, s. 95–98. Såsom anges i doktrin är denna riktning i rättspraxis inte densamma som den som avser administrativ praxis i samband med fördragsbrottsförfaranden. Se, exempelvis, Lenaerts, K., Maselis, I. och Gutman, K., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2015, s. 167.

65 Se, i det avseendet, förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2004:546, punkt 48); se även, exempelvis, Wennerås, som det hänvisas till i fotnot 64 ovan, s. 42–46; Prete, som det hänvisas till i fotnot 64 ovan, s. 97. Detta gör det möjligt att ålägga den berörda medlemsstaten ekonomiska påföljder enligt artikel 260.2 FEUF om det generella och varaktiga fördragsbrottet inte avhjälps. Se, exempelvis, dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien ( C‑196/13, EU:C:2014:2407).

66 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Geelhoed i målet kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2004:546, punkt 43).

67 Se, exempelvis, dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland ( C‑494/01, EU:C:2005:250, punkterna 46 och 47), och dom av den 26 april 2007, kommissionen/Italien ( C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 32).